澳門基本法的正確理解與實施——紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2008年5月
澳門基本法的正確理解與實施——紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2008年5月
編委會：廖澤雲、李成俊、崔世昌、張永春譚偉文、蘇朝暉、楊允中、饒戈平
澳門特別行政區行政長官何厚鏵在研討會開幕式致詞中央駐澳門特別行政區聯絡辦公室主任白志健在研討會開幕式致詞
研討會主席台。左起廖澤雲、魯平、白志健、何厚鏵、萬永祥、郭東坡、崔世昌澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致開幕詞
原澳門基本法起草委員會秘書長兼國務院港澳辦主任魯平、原澳門基本法起草委員會副主任兼新華社澳門分社社長郭東坡應邀來澳出席研討會出席研討會的嘉賓觀看由中央電視台攝制的“尋夢澳門一《澳門基本法》頒佈15周年紀念特輯”的首播片段
研討會會場來自內地、香港、台灣和本澳的原基本法起草委員、專家學者出席研討會
目錄序一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯何厚鏵1序二⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯白志健2序三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廖澤雲5原有的資本主義制度和生活方式五十年不變⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯宗光耀7在基本法框架下推進澳門政制發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯饒戈平9澳門特區管治體制和管治效能的若干問題初探——以澳門基本法和香港基本法的比較為視角⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄒平學17對“一國兩制”的一些看法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊開煌30澳門法制建設和諧發展隨想⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廉希聖38選舉制度的優化與政治民主化進程的加快⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中42“一國兩制”與澳門民主的深化——從澳門政府對修改三個選舉法律的諮詢談起⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯郝志東49論循序漸進發展民主的條件——行政長官和立法會選舉辦法的修改⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯駱偉建57行政主導制下澳門檢察機關的地位與功能簡論⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯譚紅66論正確理解行政主導⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹76準確理解行政主導，正確處理行政與立法之間制約與配合的關係⋯⋯⋯蔣朝陽81走理性、務實的法律改革之路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙國強95民主的次序：澳門選舉制度改革之前提要件反思⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯龐嘉穎109討論政制發展須釐清的幾個基本問題⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙向陽122試論澳門基本法第23條立法的必要性與重要性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯庄金鋒125澳門特別行政區法律語言的特點及其發展——對澳門基本法第9條的理解澳門在兩岸和平交往中的角色⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯宋小莊144從澳門基本法角度探討澳台關係——兼論澳門“台灣研究”的發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯邵宗海148澳門基本法的實踐和中國的完全統一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯紀欣164基本法與澳門教育制度的發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯吳新平171“一國兩制”下的“銀禧展翅奮發飛騰”⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯黃枝連179跋⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中201⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍163
序一澳門特別行政區行政長官何厚鏵今天是澳門基本法頒佈15周年的日子，我們在這裡共同出席隆重的研討會，回顧“一國兩制”的實踐歷程，深入探討基本法的正確理解和實施，確實具有及時和前瞻的重要意義。澳門基本法是國家最高權力機關依據憲法所制定的，完整體現“一國兩制”方針，準確反映澳門實際的憲制性法律，具有充分的原則性、靈活性、前瞻性。特區成立以來，社會環境穩定有序、經濟發展出現突破、市民生活逐步改善，整體社會呈現持續發展的態勢，當中，基本法所提供的法律保障十分關鍵。隨着推廣活動的持續開展，廣大市民對基本法內容的認知程度日漸提升。然而，基本法的精神深廣雋永，實在需要持續不斷的學習、研究和把握。“一國兩制”實踐的內容正在不斷豐富，我們必須結合特區的發展新形勢，全面、準確地理解基本法，並以基本法來規範特區的工作。當中，尤其需要重視、理解、體現基本法的立法原意，從而確保澳門“一國兩制”的實踐在正確的道路上順利推進。最近兩會期間，胡錦濤主席就特區的發展作了十分重要的講話。胡主席在講話中鼓勵和要求我們，“集中精力發展經濟，切實有效改善民生，循序漸進推進民主，包容共濟促進和諧”。胡主席的講話，對於我們今後如何嚴格落實基本法，進一步推進“一國兩制”的實踐，具有極為重要的指導意義。特區政府將與廣大市民一道，鞏固和發展已有的成果，積極妥善處理新的問題，推動澳門各項事業又好又快向前發展，促進和實現澳門的長期繁榮穩定。目前，特區政府正就三個選舉法律進行公開諮詢，這是澳門政治生活的大事，亦是落實基本法的重要一環。在一個多月的諮詢期裡，各階層市民以主人翁的態度，對特區政府的工作予以大力支持，對相關的修訂內容提出了不少完善的建議，政府將高度重視並認真參考這些意見，按部就班地展開相關立法程序，確保明年選舉順利地、廉潔地、高質量地舉行，確保澳門的民主和政制循序漸進，向前發展。
序二中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室主任白志健今天，澳門基本法推廣協會在這裡隆重舉行紀念基本法頒佈15周年研討會，具有十分重要的意義。我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室，對會議的召開表示熱烈的祝賀！向為澳門基本法的起草付出心血的起草委員、各位前輩，向基本法推廣協會和為基本法的宣傳貫徹作出重要貢獻的各界社團、各界朋友表示崇高的敬意！1993年頒佈、1999年開始實施的澳門基本法，是“一國兩制”方針及國家對澳門具體方針政策的法律化。基本法在堅定地維護祖國統一、國家主權和領土完整的大前提下，妥善處理了中央行使主權和授權特區實行高度自治的關係；從歷史和現實出發，在保持原有的社會經濟制度和生活方式五十年不變的前提下，創設了符合澳門實際、實行“一國兩制”方針新型的政治體制。實踐證明，基本法是澳門同胞當家作主的民主權利和保持澳門長期繁榮穩定的基本制度保障，是“一國兩制”事業作為包括澳門同胞在內的全體中國人民共同事業的根本基石。用鄧小平先生的話來說，它是一部具有歷史意義和國際意義的法律。切實維護基本法的權威，全面準確地貫徹落實基本法，我們就能夠最大限度地調動各方面的積極因素，不斷把“一國兩制”實踐推向前進。“一國兩制”是一項全新的事業，在實踐中必然會遇到各種各樣的問題。因此，貫徹實施基本法也不可能一蹴而就。我們必須深入理解基本法的立法精神，系統瞭解基本法的立法原意，準確把握基本法的豐富內涵，切實把基本法的各項規定落到實處。中央政府將堅定不移地貫徹“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格按照基本法辦事，始終支持行政長官和特區政府依法施政。特區的行政機關、立法機關、司法機關和全體澳門居民都要遵守基本法，依照基本法來履行職責、行使權利和義務，共同維護和促進澳門的法制建設，保持澳門的長期繁榮穩定。要根據不斷豐富的社會實踐，以實事求是、與時俱進的精神，加強對基本法的研究，及時探索解決基本法實
踐中遇到的問題，不斷提高貫徹落實基本法的能力和水準，開拓澳門“一國兩制”新局面。國家主席胡錦濤在全國“兩會”期間對促進澳門經濟健康發展，維護社會穩定與和諧提出的殷切希望，鼓舞人心，催人奮進。當前，澳門面臨着難得的發展機遇，也面臨着嚴峻的挑戰。新的形勢、新的任務要求我們必須把學習宣傳基本法、貫徹落實基本法的工作引向深入；要求我們始終以基本法為行為準則，凝聚社會共識，促進澳門各項事業的健康發展。要求我們要認真落實胡主席的指示：——集中精力發展經濟。基本法為澳門經濟的繁榮發展提供了制度保障。要根據基本法的要求，從澳門整體利益出發，樹立科學發展觀念，順應經濟全球化深入發展和世界產業結構加速調整的大趨勢，進一步促進澳門經濟適度多元，加強和完善對澳門博彩業的規劃和監管，努力實現經濟持續健康發展。——切實有效改善民生。實現和維護澳門同胞的最大福祉是基本法的重要內涵。要始終堅持以人為本，把發展經濟與改善民生更好地結合起來，加強社會建設，擴大公共服務，協調社會利益，促進社會公平正義，使經濟發展的成果更好地惠及全澳居民。——循序漸進推進民主。基本法的實施開啟了澳門民主的新歷程。基本法不僅規定了符合澳門的實際情況，以行政為主導，司法獨立、行政機關與立法機關之間相互制衡又相互配合的政治體制，也為從澳門實際出發，循序漸進發展民主指明了方向。澳門民主發展的核心內容是保證居民權利、義務的充分實現和特區政權的健康運行。特區政府組織開展的修改三項選舉法律的諮詢工作，針對以往選舉中存在的突出問題，注重完善選舉制度，是推動澳門民主發展的重要舉措，將為澳門政制發展奠定更加堅實的基礎。澳門民主政治的發展，要依據基本法，從澳門實際出發，在社會形成廣泛共識的基礎上，穩步推進。——包容共濟促進和諧。貫徹落實“一國兩制”方針和基本法，歸根到底就是要把澳門建設成為一個繁榮穩定的和諧社會。廣大澳門同胞具有愛國愛澳的光榮傳統，我們要始終高舉愛國主義旗幟，不斷發展壯大愛國愛澳力量，鞏固“一國兩制”的政治基礎。要依據基本
法的規定，尊重和保障澳門不同族群、不同信仰、不同階層人士的利益。在大力弘揚中華民族的優秀傳統文化，兼容並蓄外來文化中先進、有益成份的過程中，不斷增強澳門特色文化的包容性和時代性，形成自已的核心價值體系和良好的社會氛圍，使之與“一國兩制”事業的發展相適應，與時代精神相結合，構建澳門和諧社會。我相信，有“一國兩制”方針和基本法作基石，有祖國內地的大力支持，有澳門同胞的共同努力，澳門的“一國兩制”事業一定會不斷發展，澳門的明天將更加美好。
三澳門基本法推廣協會會長廖澤雲15年前的今天，澳門基本法由第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過並由中華人民共和國主席令第三號公佈。在這個值得紀念的日子，由澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、法務局、民政總署、教育暨青年局共同主辦的“澳門基本法的正確理解與實施”學術研討會正式開幕。主辦單位很榮幸地邀請到各位嘉賓，以及專程自遠道而來的原澳門基本法起草委員和法律專家學者參與，首先，讓我代表主辦單位對他們在百忙中的光臨指導以及在座各位的大力支持表示熱烈歡迎和衷心感謝。基本法頒佈至今15年，回歸前的後過渡期，由原澳門基本法起草委員會在澳草委、原澳門基本法諮詢委員等組成的“澳門基本法協進會”肩負起宣傳推廣基本法的歷史任務，卓有成效地舉辦了形式多樣的基本法宣傳推廣活動，有力地促進了社會平穩過渡和政權順利交接。回歸後，在新的歷史條件下，為配合特區政府依法施政，深入宣傳和推介基本法，提高社會各界對“一國兩制”和基本法的正確理解，2001年3月31日，以原基本法協進會成員為基礎，擴大組成了一個以擁護及推廣“一國兩制”和國家對澳門方針政策為宗旨的基本法推廣協會，並與政府有關部門、各界團體通力合作，透過不同的活動形式、不同的層面向社會各界深入宣傳基本法，取得了一些有目共睹的積極成果。推廣基本法是一項有待長期堅持的任務，在未來的日子裡，我們將與時俱進，再接再厲。全面落實“一國兩制”方針，認真貫徹基本法的原則性規定，關係到特區的繁榮穩定、長治久安，也關係到國家的核心利益；全面正確地理解基本法，提升全民的法治意識和基本法意識，是澳門保持可持續發展的重要因素。為了保持澳門經濟發展的良好勢頭，妥善解決發展進程中出現的新情況、新問題，推動澳門各項事業又好又快地發展，在澳門社會不斷培育和提升基本法觀念和意識，及時總結和研究基本法實施過程中的新情況、新問題，是十分必要的。序
今天，有機會與各位原基本法起草委員、專家學者聚首一堂，共同探討特區實踐“一國兩制”的成功經驗，是一個難得的交流機會。相信深入研究和分析論證，不僅有助於提升社會各界對基本法的認識了解，同時，對特區政府依法施政，正確貫徹落實“一國兩制”，亦將發揮着積極的促進作用。
原有的資本主義制度和生活方式五十年不變宗光耀*今天是澳門基本法頒佈15周年，澳門基本法推廣協會舉辦一系列活動，隆重紀念、慶祝這一具有重要歷史意義的日子，也是不斷深入學習、普及推廣基本法知識的有效舉措。受到基本法推廣協會的盛情邀請，專程來澳門參加這些活動，我深感榮幸。離開澳門，很懷念，今天舊地重遊，與眾多老朋友相見，格外高興。在此，我要向澳門基本法推廣協會和協會的領導表示最衷心的感謝。我今天的發言題目是：原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。當年我個人有幸參與了澳門基本法的起草工作。我當時的角色更多是為起草工作服務，學習、領會基本法的精神、涵義。由於幾年的親身參與起草，以後又有許多機會在澳門和內地作報告、宣講基本法，所以，我對基本法很有感情、很親切。大家都知道，澳門基本法包括序言、九章、145條、和三個附件，內容全面而豐富。而它的主導的、核心的思想就是“一個國家、兩種制度”——“一國兩制”偉大構想的體現和中葡聯合聲明有關規定的落實。“一國”就是一個中國的原則。基本法第1條就規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”說明澳門是國家的一個組成部分。我們看到，澳門回歸以來，特區政府在處理與國家、與中央的關係中，以及特區的對外交往中都突現了一個國家的原則，遵循了基本法的規定。所謂“兩制”就是並存的兩種社會制度，大陸實行的社會主義制度，而澳門長期以來就是資本主義制度。基本法明確規定，澳門回歸祖國後，確保原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。所謂保持原有的資本主義制度不變，並不是原有資本主義制度自身也不能發展變化，因為資本主義制度本身也是在不斷發展和變化中。這裡說的是國家不以行政命令去改變澳門原有的資本主義制度，不在澳門推行社會主義制度。*原澳門基本法起草委員會副秘書長
生活方式，何謂“生活方式”？在起草基本法過程中，我請教了法學家蕭蔚雲教授，蕭教授說：生活方式是指包括生活習慣、風土人情、娛樂嗜好在內的生活方法和方式，是社會性的大概念。它是與社會經濟制度緊密相聯繫的，有甚麼樣的社會經濟制度，就有與之相適應的生活方式，它在社會經濟制度的長期發展中形成。所以要保持澳門原有的資本主義制度，就要保留與之相適應的生活方式。“五十年不變”，鄧小平同志給香港朋友談話時說到：“所謂不變，要考慮政策總體各方面都不變，其中一個方面變了，都要影響其它方面。可以設想一下，中國改變了社會主義制度，香港五十年不變也會告吹的。要真正做到五十年不變，而且五十年後也不變，就要大陸這個社會主義制度也不變。”小平還風趣地對客人說：“五十年不變只是一個形象的講法。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。”這都是小平同志的原話，非常清楚。我曾經和我的香港朋友交談，我說：“你們不要希望大陸變成資本主義制度，如果大陸真的變成資本主義制度，就不存在‘一國兩制’了，是‘一國一制’了。你們在國人心目中的地位就降低了。”他明白了，說：“保持中國大陸的社會主義制度不變，對香港、澳門是有利的。”我們高興地回憶，15年前澳門基本法正式通過並頒佈，澳門隨之進入後過渡期，基本法對澳門人心的穩定、平穩過渡起了積極的作用。今天我們更高興地見證，隨着澳門的回歸，1999年12月20日基本法正式生效，基本法得到了全面貫徹落實，確保了“一國兩制”偉大構想、“澳人治澳”、“高度自治”的實現，對澳門社會的穩定、繁榮、進步發揮了重大作用。澳門基本法推廣協會自成立以來，積極地、持續地開展基本法的宣傳推廣活動，而且形式多樣、趣味活潑，取得了很好的效果，受到社會的廣泛好評。我本人亦有親身體會，我雖然參加了基本法的起草工作，時間久了，對有些條文也模糊不清了。前些日子，為了來澳門參加基本法頒佈15周年慶祝活動，我捧着基本法，從頭至尾細細溫習了一遍，收獲不小，如果今天有基本法常識評比的話，我想我會勇敢報名的。希望今後每年能有這樣的活動，這樣的機會。澳門基本法是一部重要的全國性法律，全國人民都要學習、了解、領會基本法。
在基本法框架下推進澳門政制發展饒戈平*自1999年底以來的8年多時間裡，澳門社會形態發生了重大的結構性變化，澳門社會也經歷着歷史上最快速的發展階段。澳門終結了葡萄牙四百多年的殖民統治，回歸祖國，成為中國的一個特別行政區，在“一國兩制”下實行“澳人治澳”、高度自治。特區政府力行基本法，在祖國內地的支持下，興利除弊，振興經濟，帶領澳門邁進了高速發展期。澳門不再是那個偏安一隅、休閒安逸的小城了，短短數年之內博彩業迅速膨脹，給澳門帶來了繁榮景象，也給澳門發展帶來巨大的挑戰。澳門回歸後所以能夠維持繁榮穩定，其根本保障就在於“一國兩制”方針的實施，在於體現這一方針的基本法，在於基本法所規定的澳門社會制度，特別是其中的政治體制。重大的社會變革總會伴隨着多方面的挑戰與機遇。在澳門經濟高速發展的衝擊下，一系列深層次的社會結構性問題浮出水面，成為“一國兩制”實踐中的新課題。隨着2009年行政長官和立法會同時換屆選舉的臨近，澳門特區的政制發展也提上了議事日程。澳門社會開始把目光聚焦到政治話題了，澳門熱鬧起來了。那麼，從澳門的繁榮穩定和長遠發展計，究竟應該怎樣看待澳門特區的政制發展問題，依據甚麼來推進澳門的政制發展呢，所有愛國愛澳的人們的確有必要予以深思細察，作出正確的判斷。這裡我也談一點個人的看法。一、長期堅持基本法規定的澳門政治體制1、基本法規定的政治體制適合澳門的實際情況作為“一國兩制”下的一個特別行政區，澳門的政治體制具有相當豐富的內涵，包括澳門在“一國兩制”下的憲制性地位，中央與澳門特區的關係、澳門特區權力機構的設置與職能，行政、立法、司法之間的相互關係等一系列重大的全局性問題。在這裡，行政長官和立法會的產生辦法僅僅是澳門政治體制的一個組成部分，而非政治體制的全部內容。*北京大學法學院教授
政治體制是一個國家或地區的根本制度，通常都是由憲法或憲制性法律予以規定的。在我們這樣一個單一制的國家裡，地方的政治體制是由國家最高權力機關全國人大依法決定的。經過長達5年的起草過程以及反覆徵詢澳門社會各界的意見，全國人大制定了澳門基本法。基本法作為澳門特區的憲制性法律，全面規定了在澳門實行的社會制度、特別是其政治體制，具有不可動搖的權威性地位。回歸8年多的成功實踐表明，基本法所規定的政治體制符合澳門的實際情況，反映了澳門民眾的政治要求，是好的和行之有效的，具有強大的生命力。它體現了行政主導和均衡參與原則，有利於實施“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治，有利於澳門的繁榮穩定。眾所周知，維護政治體制的穩定性、連續性，對於維護社會的繁榮和穩定至關重要。澳門的現行政治體制就是基本法規定的澳門社會的基本制度，是基本法的核心內容，作為一個整體必須堅定不移地長期實施下去。這既是基本法本身的內在要求，也是澳門社會的根本利益所在。2、澳門特區政制發展的特定含義現在人們談論所謂政制發展，並不是說澳門的政治體制出了甚麼間題，需要糾偏或重大調整，也不是說整個政治體制都需要發展改進，而是有其特定內涵和限制性內容的。澳門基本法附件一規定了行政長官的產生辦法，其中第7條載明，“2009年及以後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”附件二規定了立法會的產生辦法，其中第3條載明，“2009年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。”所謂澳門特區的政制發展，就是在肯定和堅持現行政治體制的前提下，有關是否需要及如何修改基本法附件一和附件二的規定的問題。行政長官和立法會的產生辦法涉及到澳門的民主政治，屬於政治體制的一部分，正是在這個意義上，有關他們的修改才被人們習慣稱之為政制發展。行政長官和立法會的產生辦法既然屬於政治體制的一部分，本來是可以而且應該由基本法一併加以規定的，無需留下一個日後修改的尾巴。基本法所以以附件的形式，只對澳門回歸後前十年的產生辦法、
作出規定，而允諾其後可以視需要決定是否修改，是經過深思熟慮、慎重選擇的。一方面這是對澳門社會轉型期的一種必要的特定安排，並為驗證其合理性和有效性留下了實踐空間；另一方面也是為澳門今後的發展、特別是政治體制循序漸進的發展預留了空間，表現出對“一國兩制”方針的遵循，對澳門歷史狀況和現實情況的尊重，對澳門民主進程的尊重。3、澳門基本法沒有規定政制發展的最終目標人們普遍注意到，澳門基本法沒有規定行政長官和立法會的產生最終實現普選的目標，這一點同香港基本法顯然有着重大區別。通過對立法原意的考察發現，這並非一個無意疏漏，而是一個有意的選擇。在澳門基本法起草及諮詢過程中，多數意見認為，從澳門的實際情況考慮，沒有必要也不宜仿效香港做法，確立雙普選目標並把它寫入澳門基本法。也就是說不主張把雙普選作為一個法定目標列入澳門民主發展的進程，不做這樣的明確規定。應該說這是一個實事求是的負責任的明智選擇。這一主流意見最終形成為澳門基本法第47條、第68條的立法基礎。還需要指出的是，這一規定同《中葡聯合聲明》的有關規定也是一致的。《中葡聯合聲明》既沒有提出也沒有規定實行雙普選，因此基本法既沒違背也沒超越中國在《中葡聯合聲明》中的承諾。當然，任何社會制度都處在不斷的發展變化中，都需要根據實際情況作出相應的調整改革，與時俱進。基本法雖然沒有規定雙普選，但也沒有限制澳門政制發展的進程和民主政治的形式，恰恰相反，倒是為這種發展預留了空間。基本法附件一和附件二就明確規定了對2009年及其以後兩個產生辦法的修改問題。這一規定至少表達了兩層意思：一層是允許對屬於政治體制的選舉方法進行修改。至於說修改的內容和幅度以至於最終目標，並沒有加以限制性規定。由此似可引申理解，這裡並未排除包括普選在內的各種選項，也就是說基本法並沒有明確反對和禁止普選。至於最終是否要實行普選，則取決於對實際需要的判斷。因此，如果有人借此把普選目標強加到基本法頭上，那顯然是一種不正確的理解。何況基本法附件二本來就只是規定立法會議員的多數而不是全部可經選舉產生，按此規定，不存在立法會普
選的問題。另一層意思是對產生辦法的修改規定了嚴格的條件和程序。修改是允許的，但必須依法進行。首先對是否需要修改要取得中央的認可。其次是要形成反映和代表澳門社會主流民意的修改方案。第三是該方案要獲得立法會全體議員三分之二多數的通過和行政長官的同意。最後，還須報全國人大常委會批准或備案。這兩個附件的規定表明，有關澳門政制發展的任何活動不是可以隨意解釋、隨意開展的，而必須並且只能以基本法為依據、在基本法的框架下進行。二、推進澳門政制發展的基本原則澳門基本法的附件是基本法的組成部分，與基本法具有同等法律效力。對基本法附件的修改也必須遵循基本法制訂時所確認的共同的政治原則。唯有堅持正確的指導原則，才能確保政制發展的正確方向和順利進行。這一原則從根本上說就是“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，具體的說主要包括下列諸項原則：尊重中央在澳門政治體制設計和發展中的主導作用，確保以行政為主導的政治體制，符合澳門的實際情況，均衡參與，循序漸進，有利澳門的經濟發展和繁榮穩定。1、澳門的政治體制本質上是一種地方政權形式，中央在澳門政治體制設計和發展中的主導作用是“一國”的必要體現，是國家主權的必要體現，也是國家憲法和基本法賦予中央的權力。沒有“一國”就沒有“兩制”，整個澳門的社會制度是由中央通過基本法予以規定的。有關政治體制的發展牽涉澳門全局，中央有義務履行自己對澳門貫徹“一國兩制”方針的職責。在涉及兩個產生辦法修改的問題上，中央有權決定有否進行修改的需要，有權決定對特區提交的修改方案是否批准或予以備案。2、澳門特區的政治體制既不同於內地的人民代表大會制，又不同于原先的總督制，也不是西方的三權分立制，而是一種有澳門自身特色的行政主導型體制，旨在維持澳門地區高效的管治能力。所謂行政主導就是行政長官主導，司法獨立，行政和立法相互制衡又相互配合，而重在配合。澳門的行政長官制參照了原先的總督制，包括擁有委任部分立法會議員的權力，但也對行政長官的權力予以某些約束
和限制。這一制度成為澳門政治體制的核心內容和首要特色，業經證明符合實際、卓有成效，有必要長期堅持。3、符合實際情況，是指澳門政治體制的制定和發展要符合澳門歷史的和現實的情況，符合基本法的要求，實事求是，量體裁衣。既要體現進步，又不能超越實際、跨越式發展。不能簡單模仿和移植香港特區的做法，而是要綜合考量澳門經濟和社會發展的傳統與現實，如實衡量澳門自身的條件。要認真思考澳門社會轉型期的當務之急是甚麼，澳門居民當前的根本利益何在，甚麼是澳門政治體制發展的必要內容和最佳時期，等等。任何脫離澳門實際情況的主觀意願和選擇都很難為澳門的發展帶來實際利益。4、在經濟、社會、文化領域日益多元化的今天，均衡參與是現代社會政治體制設計中需要努力遵循的一項重要原則，也是民主政治能夠行得通的必要條件。澳門基本法在確立居民平等選舉權利的同時，又為社會各階層、各界別、各方面的均衡參與提供了保障。目前選舉行政長官的選舉委員會就是由來自四大界別的具有廣泛代表性的300人組成，體現了澳門社會各方面的利益和意志。而立法會議員的產生方式既有直接選舉和間接選舉，又有行政長官的委任，各有所長，相輔相成。澳門基本法的這一設計立足於澳門社會結構的實際情況，吸取了葡澳時期政治體制中的合理成份，形成了自已的鮮明特色，並經回歸後的實踐證明行之有效，有長期存在的合理性和必要性。5、澳門基本法雖然沒有明確規定政制發展中的循序漸進原則，但是附件一第7條和附件二第3條都體現或暗含着這一精神，並且基本法起草委員會姬鵬飛主任的說明報告中也有關於“循序漸進”原則的明確解釋。兩個產生辦法既然允許修改，也就意味着允許發展，只不過這一發展必須是循序漸進的。選舉制度構成民主政治的核心內容，事關全局，從來都是根據實際情況漸進式發展，不可能一蹴而就。從葡澳時期的殖民統治，轉變為在“一國兩制”下實行“澳人治澳”、高度自治，推行選舉，已經是一個歷史的大飛躍，這種新體制的實施需要有一個適應期、穩定期。澳門特區的民主發展，需要根據澳門社會發展的客觀實際不斷加以完善，使包括選舉制度在內的民主
政制逐步發展到更高水準。6、有利於澳門的經濟發展和繁榮穩定，是政制發展的出發點和落腳點，也是衡量政制發展內容和進程的一個重要標準。就兩個產生辦法的修改而言，要不要修改、修改甚麼、如何修改，必須要依據基本法規定的框架，必須要考慮此種修改對澳門經濟發展的影響，對澳門社會穩定的影響。衡量目前各種政治主張的高下優劣，主要不是看提倡者的主觀意願或自我標榜，而是依據社會實踐的檢驗。只有把關涉兩個產生辦法修改的主張同澳門的繁榮穩定緊密聯繫起來考察，才能更好地檢驗人們的政治責任感。三、維持現行兩個產生辦法符合澳門當前的實際情況澳門回歸8年多來，本地居民得以在歷史上第一次行使當家作主、自己管理自已的權利，按照基本法的規定先後選舉產生了兩屆行政長官和三屆立法會議員，循序漸進地穩步地推進着民主政治的發展。2004年舉行的第二屆行政長官選舉，選舉機構由第一屆的推選委員會提升為選舉委員會，人數也由第一屆的200人擴展到300人。立法會不僅全部議員由澳門永久性居民組成，而且議員人數也由第一屆（1999年）的23名增加到2001年第二屆的27名和2005年第三屆的29名。其中，通過選舉產生的議員也由第一屆的16名，增加到第二屆的20名和第三屆的22名。短短數年，澳門的民主選舉能有如此大的發展確屬難能可貴，充分證明根據基本法及其附件所確立的兩個產生辦法符合澳門的實際情況，是適宜的、成功的。在實施基本法、推進澳門民主發展的過程中的確也出現了一些亟待解決的問題，當前集中表現在如何打擊賄選、改善現行選舉制度、提高選民民主素質上。不久前特區政府出台了修改三項選舉法律的徵求意見稿，力圖進一步規範選舉行為，完善選舉制度，加強打擊賄選的力度，保證選舉的公開、公正、公平和廉潔，為今後循序漸進地發展民主打好基礎。與此同時，人們也注意到有人主張大幅度修改現行的兩個產生辦法，甚至要求立即實行雙普選，那麼這類意見究竟是否適宜、是否可行呢？進而思之，澳門的民主選舉發展到今天，當務之急是否在於立
即修改現行的產生辦法，2009年的兩個換屆選舉是否必須而且能夠採用新辦法呢？這些問題的確值得人們深思慎辨。誠然，基本法附件一第7條和附件二第3條規定了2009年及以後的產生辦法“如需修改”的問題，該規定表明，屆時是可以考慮對實行了十年的現行產生辦法作修改的問題了。至於說到了2009年究竟是改還是不改，改多還是改少，則並沒有一個確定的答案，而是要取決於對“如需修改”的理解和判斷。儘管目前對“如需修改”的理解有各種各樣的說法，但是我們不難找到官方的權威解釋。全國人大常委會2004年4月對香港基本法相同性質條款的解釋，完全適用於澳門基本法中其語境、文字幾乎一致的相關條款。按照全國人大常委會的解釋，這裡的“如需修改”是指可以修改，也可以不修改。換言之，就是要根據實際情況來判斷和決定要否進行修改，而不是說只能有一個選項，即必須修改。顯然，這裡的關鍵是對修改的必要性和可行性的認定。那麼當前澳門圍繞行政長官和立法會選舉的實際情況如何呢？對兩個產生辦法是必須立即修改還是以暫時維持不變為好呢？我個人認為：1、現行兩個產生辦法已在澳門取得成功的、連續的實施，體現了對民主選舉、均衡參與和循序漸進原則的尊重，保障了行政長官和立法會的順利產生，保障了澳門的政治穩定和經濟發展，穩步推進着澳門的民主進程。現行辦法業經證明符合澳門的實際情況，獲得澳門社會各界的滿意或基本滿意，主流民意對維持或基本維持現行產生辦法不持異議。反觀要求立即、大幅修改兩個產生辦法的主張，顯然只屬於少數人的呼聲，不能說是代表了澳門社會的主流民意。2、有關政制發展問題的討論在澳門開展的時間尚不長，當前社會各界遠未就此形成共識；至於以普選為訴求的主張既找不到法律根據，也缺乏民意基礎，僅屬個別人的意見。在這種情況下輕言修改現行兩個產生辦法，提出不符合循序漸進原則的超前目標、甚至要求實行雙普選，很難說是適宜的、負責任的。倘若不顧現實，製造輿情，執意堅持立即大幅度修改2009年換屆的產生辦法，恐怕難以避免挑起爭拗、引發社會動盪的負面效果。
3、迄今為止，澳門事實上尚未正式啟動依法修改兩個產生辦法的官方程序，沒能完成對現行產生辦法的修改方案，能否在換屆前完成修改還是一個問題。既然新的產生辦法還不知道在哪里，那麼改又從何談起呢。即使2009年的換屆選舉可以實行新辦法，也將面臨無新法可依的局面而事實上不可能進行。按全國人大常委會2004年4月對香港基本法的解釋，當未能形成或通過新的產生辦法時，換屆選舉必須沿用現行的辦法。這就是說，為了防止出現法律空白的情況，在新辦法沒有或未能形成之前，現行產生辦法是唯一可為依據的法律，因此有必要繼續維持，不可輕言立即大幅度的修改。4、在澳門當前的整體發展中，事實上存在有遠比修改兩個產生辦法更為急迫、更為重要的問題。比較而言，特區政府更需要集中精力去調整、完善經濟結構，建立、健全規範市場經濟的政策和法律，發展經濟，改善民生；更需要花大力氣去改進、完善現行的選舉制度，為穩步推進澳門的民主政治做準備。澳門居民也需要有更多的時間去總結實施現行辦法的經驗，統一對修改方案的認識。在這種情況下，暫時維持行政長官和立法會產生辦法不變或不做大的變動，而是在條件更加成熟的時候再做修改，將會更有利於澳門社會的繁榮穩定，更有利於澳門政制發展的穩步進行，也更加符合澳門居民的根本利益。
澳門特區管治體制和管治效能的若干問題初探——以澳門基本法和香港基本法的比較為視角鄒平學*一、引言自1989年世界銀行首次使用“管治危機”（crisisofgovernance）一詞後，“管治（governance）”一詞便被廣泛地運用於政治發展研究中，特別是被用來描述後殖民地和發展中國家的政治狀況，1成為英語國家社會科學特別是在政治學、人文地理學領域的一個重要辭彙。今天它已經廣泛運用於政治、經濟、法律和社會領域，如人們經常使用國家管治，、地區管治、城市管治、公司管治、空間管治、社區管治等等提法就能說明這一點。由於管治一詞所包含的遠比管理更為豐富的內涵、複雜的要素，因而反映了當今無論是國家治理領域還是城市治理、社會治理、公司治理等眾多領域的複雜性和挑戰性極度增強的現實。研究管治，最終的目的在於達至善治。中國恢復對澳門行使主權、澳門特別行政區的成立、澳門特別行政區基本法的實施，標誌着澳門管治歷史開啟了嶄新的篇章。1993年3月31日制定通過、1999年12月20日正式實施的澳門特別行政區基本法（以下簡稱澳門基本法），奠定了澳門特區管治的法律基石，它是由全國人大制定的全國性的基本法律，是中央行使對澳門管治權力的法律，也是澳門特區的憲制性法律，是澳門特區行使高度自治權、實現“澳人治澳”的法律依據。從某種意義上說，澳門管治問題實質上就是在澳門特區實踐“一國兩制”、貫徹實施澳門基本法的問題。由於貫徹實施基本法是一個前所未有的偉大創舉，是一個牽涉到政治、法治、經濟、社會甚至國際環境等複雜因素的極具挑戰性的實踐過程，因而使用“管治”的研究範式，有助於把澳門基本法的實施放在一個更加宏闊和複雜的背景之中，把“在法言法”和“法外言法”有機結合起來。由於“管治”本身所具有的動態和實踐色彩，研究澳門特區的管治，也有利於把握澳門基本法實施實踐中一些突出問題或者說有待優先關注的問題。*深圳大學法學院教授、深圳大學當代中國政治研究所研究員、深圳大學憲政與人權研究中心主任
必須指出的是，由於管治一詞包含管治權力（權力來源、權力授予與權力分配）、管治體制（管治主體、管治權力及其相互關係）管治理念、管治模式、管治方式、管治生態、管治效能以及管治與民主、管治與民生、管治與問責、管治與外部因素等等範疇，限於作者的知識水準和本文的篇幅，拙作無法一一論及這些問題，只能就澳門管治體制和管治效能的若干問題作出初步探討，有的甚至只是提出問題，遠未達到破題的程度。還必須指出的是，一般意義上探究澳門特區的管治體制及其管治效能問題，必然要從中央與澳門特區的關係以及澳門特區行使高度自治權的兩個方面來看。這裡面既包含主權與治權的宏觀上的關係，也包含中央治權與地方治權的微觀上的關係。同時，澳門特區是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治權的地方行政區域，澳門特區的管治體制絕不是一個獨立和封閉的體系，因為它既包含中央對特區行使的權力、特區對中央而言的責任、正確處理中央與特區關係等要素，又包含特區基於高度自治權而發展出來的、符合基本法和澳門特區實際需要的管治體制的要素（比如立法、行政、司法的互動關係）。2如果全面地闡述這些問題，本文有限的篇幅也將不堪重負，鑒此，本文只打算就澳門特區基於高度自治權而發展出的自身管治體制及其效能進行探究，至於其他問題留待其他專文探究。在探討有關問題時，本文將會把澳門基本法與香港基本法作適當比較。二、澳門特區管治體制的特點及管治效能的評析（一）澳門特區管治體制的特點如學界所言，無論是澳門特區還是香港特區，基於高度自治權而發展出來的特區的管治體制本質上都是一種行政主導的模式，它是指在特區的管治體制體現了行政首長為核心，行政長官的法律地位高於行政機關、立法機關和司法機關，行政長官及其領導下的行政機關所掌握的行政權相對於立法機關的立法權和司法機關的司法權更為優越、決策性更強、權威更大一些的模式。簡言之，行政主導模式是就行政、立法與司法三者關係中，其中主要就行政對立法的關係而言，行政佔據重心位置、行政發揮核心作用的一種高度概括和形象描述。、
按照蕭蔚雲教授的闡述，他把澳門特區的地方政權形式概括為行政長官制，3行政長官制是指以行政長官所領導的政府為主導方面，奉行司法獨立、行政與立法互相制衡和互相配合，而且重在配合的一種根本政治制度。4蕭蔚雲教授在闡述行政長官制的由來時突出地強調和歸納了行政主導，認為行政主導更加具體地體現了行政長官制的特色。他認為澳門基本法在二十多處規定了行政主導，比如基本法第45條規定“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”第50條（一）、（二）分別規定行政長官領導澳門特別行政區政府、負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律。突出了行政長官代表特區、是特區的首長、領導特區，負責執行基本法，而不只是行政機關的首長。又如基本法第50條（三）規定，行政長官簽署立法會通過的法案，公佈法律；簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案。突出了行政主導。又如基本法第50條（十四）規定，行政長官批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議；該條（十五）規定，行政長官根據國家和澳門特別行政區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。這些都突出了行政主導的作用。又如基本法規定，行政長官有權在一定程序下解散立法會，在行政長官下設立協助行政長官決策的行政會，行政機關可委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言，行政機關可根據需要設立諮詢組織，立法會根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務，應行政長官的要求將政府提出的議案優先列入議程，應行政長官的要求立法會可召開緊急會議，這也是突出行政主導。更為明顯的是第75條規定：“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”這是為避免立法會議員權能的運用對行政主導的可能影響，突出行政長官的作用。在司法領域，除保持司法獨立外，也突出了行政主導的作用，這在法官和檢察官的任免程序規定裡得到充分體現。5
概括來看，澳門特區管治體制的行政主導特點可以表現為四個方面，一是行政長官的法律地位高，二是行政長官的職權廣泛，三是在行政與立法的相互制衡中行政長官對立法有更大的制約，四是在行政與立法的配合中，由行政長官主導。6應當說，上述這些概括，幾乎已是港澳基本法學界的權威定論。如果我們把澳門基本法與香港基本法進行比較的話，可以看出兩部基本法的立法原意、“政治體制”一章的結構安排、具體條文之間的邏輯關係都比較充分體現了這個特色。7進一步比較研究的話，除了能看出港澳兩個特區政制行政主導基本面上的相似之處外，還可以發現兩者的一些細微差別，第一，澳門特區行政長官有權制定行政法規並頒佈執行。8這是由於澳門原有的制度中，行政法規就是由總督、政務司制定、頒佈的訓令及對外適用的批示，它構成了回歸前澳門廣義上的法律組成部分。回歸後，基本法雖沒有賦予行政長官擁有以往總督所擁有的制定法令的權力（這個法令與立法會制定的法律處於同一法律位階），但仍保留了制定行政法規的權力，只是行政法規的法律效力低於立法會制定的法律，這說明，澳門特區行政長官除了和香港特區行政長官一樣有權參與立法過程（簽署法案、公佈法律或拒絕簽署法案），還享有香港特區行政長官所不具有的一定立法權限，即制定頒佈行政法規的權力。對這一問題，可能有學者提出不同意見，認為香港特區政府草擬附屬法規並經長官批准公佈的許可權類似於澳門特區行政長官享有的制定行政法規之權力。根據香港基本法第8條“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。”這裡“香港原有法律”所指的“附屬立法”，是香港立法局授權有關行政機關或社會團體制定的輔助性法律，屬於委任立法性質。這部分法律數量很多，有的是由港督會同行政局通過，有的是由市政局或有關公司制定，經港督批准。這種附屬立法的做法，回歸後香港特別行政區仍然保留，如根據香港基本法第62條（五）的規定，香港特別行政區政府有權行使“擬定並提出法案、議案、附屬法規”的職權，也就是行政機關負責草擬提出附屬法規。根據香港基本法第48條有關行政長官職權的規定，附屬法規由行政長官制定和公佈，這樣似乎容易得出結論說香港
行政長官也享有制定“行政法規”的權力。筆者認為，不能這樣簡單類比，因為根據普通法的傳統，一是香港特區行政長官（及其領導下的政府）制定附屬法規的內容不能超越立法會制定的條例所指定的立法範圍，否則有關附屬法規屬於越權和無效。二是附屬法規的地位低於條例，如果附屬法規和有關的條例相抵觸時，附屬法規無效。法院對此亦有權在審理具體案件時審查附屬法規的合法性和有效性。由此可見，儘管澳門特區的行政法規與香港特區的附屬法規都是行政長官制定，其法律位階均低於各自立法會制定的法律，這是其相同的地方，但它們兩者在制定該類法規的許可權自主性、法規調整的範圍方面仍然不同，香港特區的附屬法規性質即為實施立法會通過的法律而制定的法律實施細則，這說明，它有嚴格的附屬性，“皮之不存，毛將焉附”，立法會沒有制定法律，行政長官和政府便不能主動制定附屬法規。但澳門的做法顯然有別，從實踐來看，它的行政法規既可以是為實施立法會法律而制定，也可以是為填補法律空白而制定，即有關事項尚未有法律規定，因為法治建設需要和行政管理的必要而由行政長官先行制定，這方面的法規數量相當多。因此，澳門行政長官制定行政法規的許可權在法規調整事項的廣泛性和制定權行使的主動性方面明顯強於香港特區行政長官制定附屬法規的許可權。這種差異既與原有的政治制度有關，也是與兩個特區分屬大陸法系和普通法系的傳統有關。第二，澳門特區行政長官有權委任部分立法會議員。9澳門特區立法會產生採取直接選舉、間接選舉和行政長官委任三種方式，根據基本法第68條第2款規定“大多數議員由選舉產生”。這可以從迄今為止各屆立法會的組成可以看出：第一屆立法會由23名議員組成，其中包括直選和間接選舉各8名，委任議員7名組成；第二屆立法會由27人組成，其中直接選舉的議員10人，間接選舉的議員10人，選舉產生的議員增加了4人，委任的議員7人；第三屆及立法會由29人組成，其中直接選舉的議員增加了2人，為12人，間接選舉的議員仍為10人，委任的議員仍為7人。10第一屆立法會的委任議員佔全部議員的30％，第二屆立法會的委任議員佔全部議員的26％，第三屆立法會的委任議員佔全部議員的24％。也就是說，委任議員的比例逐屆有所下降，而選
舉的議席有所增加，體現了循序漸進發展民主的原則精神。委任議席與直接選舉、間接選舉的議席相互配合呼應，有助於行政與立法關係的穩定和諧。根據政治學原理和實踐經驗來判斷，“無論從甚麼角度分析，委任議員都不大可能反對政府或行政長官的施政或提出的法案，這無疑會有助於立法會與政府之間減少衝突。”11而這種委任議員的做法，香港特區沒有。12根據香港基本法框架建構的立法會，立法會由選舉產生（第68條第1款）。不管是採取功能組別選舉、選舉委員會選舉還是分區直接選舉產生議員，行政長官或者行政機關均無委任立法會議員的權力。這個差別似乎能夠預示，即使兩個特區都實行行政主導的管治體制，但在行政主導的運行實踐中，澳門比香港將更加順暢些。因為澳門立法會至少有24％的議員是天然的支持行政長官及政府決策的力量，行政長官的施政遇到立法機關的阻力不是沒有，但相對香港特區來說，少了很多，行政主導的可預見性大大增強。第三，澳門特區行政主導體制在可預見的將來將保持相對穩定的運行態勢，變數較少。決定這個態勢主要取決於兩個因素，一是澳門回歸後，根據基本法規定，立法會議員大部分由選舉產生，選舉議席逐漸增加，行政長官也由選舉產生，這些為政團政治提供了生存空間，但是澳門並沒有像香港那樣產生政團熱潮及形成力量相抗衡的政治觀點不同的多個政團，所以，有學者認為，澳門並沒有形成真正意義上的政團政治。13這不僅意味着立法會內部政治角力的對抗性不強，也意味着澳門在管治生態上面臨的社會政治化壓力不大，在行政與立法的關係處理方面，比較容易實現行政與立法之間互相制衡和互相配合，而且重在配合的立法目的，以維繫和凸顯行政主導。第二個因素在於澳門基本法沒有類似於香港基本法第45條第2款有關行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標的規定，14也沒有類似於香港基本法第68條第2款有關立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標的規定，15也
就是說，在澳門基本法和有關附件不作出修改的情況下，在可預見的未來很長一段時間裡，澳門不存在行政長官和立法會雙普選的問題，這將使得中央政府任命的行政長官在領導特區政府、處理與立法會的關係協調上減少了很多變數和意料不到的困難。這是因為，普選所追求的民主價值與行政主導所體現的效率價值在一定意義上是存在緊張關係的，處理不當是可能互相抵觸、兩敗俱傷的。比如在香港，根據法例，“政黨”政治的發展只能限於立法機關，無法進入行政機關，以致形成立法和行政在政黨政治上的二分局面。由於每屆行政長官的選舉民主性皆有所進展，其發展方向是指向行政長官最終由普選產生的這個目標。但行政長官產生方式的民主性增強與行政長官本身不能具有政黨背景、無法在參選前組建自身的執政團隊或者說政治支援系統的法例規定將發生衝突，這不僅使獲得任命的行政長官在領導特區政府問題上經常發生勢單力薄的風險，更大的問題在於他領導的政府在與立法會的關係協調上面臨重重困難。這在香港回歸後行政與立法關係的實踐中已經顯示出來。如果立法會產生方式也最終實現普選的話，行政主導體制將受到何種影響和挑戰可能是香港管治政治中無法回避的一個重大的問題。正因為如此，全國人大常委會副秘書長喬曉陽在2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上所作的關於《全國人大常委會關於香港特區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定（草案）》的說明中指出：“草案明確2017年先普選行政長官，立法會全部議員普選隨後，主要基於兩點考慮：一是香港基本法對行政長官普選辦法的框架已經作了規定，即‘由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生’，香港社會對此也有相當的共識。至於立法會全部議員如何實行普選，香港基本法沒有明確規定，香港社會意見分歧也比較大，還需更多時間進行討論。二是行政長官和立法會全部議員由普選產生屬於重大政制改革，如同時進行，波及面太大，不利於政制改革的穩妥實施和保持社會穩定。香港基本法規定的香港特別行政區的政治體制是以行政為主導，先實行行政長官普選，有利於維護行政主導體制，處理好行政與立法關係。”應當說，這樣的問題在澳門特區不存在。
（二）澳門特區管治效能的評析兩個特區自回歸以來，“一國兩制”得到有效貫徹落實，基本法實施取得了巨大成就，港澳居民的民主自由和人權得到充分保障，特區的經濟社會發展繼續保持繁榮、和諧和穩定的局面，在國際社會也贏得了廣泛的聲譽。這說明，基本法所確定的行政主導為特色的特區管治體制是符合港澳的實際情況的，這是有目共睹的事實。同時，也毋庸諱言，由於兩個特區的不同歷史和現實因素，香港特區管治體制的管治實踐和效果並沒有完全實現基本法的立法意圖，行政機關與立法機關出現了制衡有餘配合不足、關係不暢的現象，“行政主導”遇到了嚴峻挑戰，有學者專文概括香港“行政主導”運行中面臨的困境為三點：第一，政府與政黨關係不順，管治缺乏穩定同盟；第二，行政與立法配合不足，緊張關係難以緩解；第三，司法對行政制約不小，施政屢屢受挫。16相對來說，迄今為止，澳門特區管治體制的管治實踐和效果較好地實現了基本法的立法意圖，以行政長官為核心的行政主導體制發揮了積極的功能，這表現在：1、行政長官採取了正確的管治方略和恰當的政策，他和他領導的政府施政過程比較順暢，施政“以民為本”，穩健務實，政通人和，政績明顯。172、立法和行政的關係和諧配合，“行政主導”能力和效應都比較明顯。立法會先後制定幾十部法律，為特區管治奠定法治基礎。在履行對政府的監督職能的同時，注意維護與行政長官和特區政府的良好互動關係，特別注意不越權，積極、主動地配合政府的重大立法和施政措施，確保如博彩改革、修改稅制等重要敏感法律的順利通過。18這與香港立法會多次杯葛政府施政，提出所謂對政府主要官員的不信任動議，否決政府提案，特別是否決“23條立法”及“2005年政改方案”的重大事件相比，澳門立法與行政的關係協調是相當和諧和正常的。3、司法機關獨立行使司法權和終審權，正確解釋基本法，嚴格按照基本法的原意進行司法活動，基本上沒有出現司法政治化的傾向，這與香港法院在運用司法審查權乃至所謂“違憲審查權”對政府的施政行為進行監督制約中多次顯示了過度政治化的做法，以至出現
了司法積極主義傾向，對行政主導構成越來越大的制約和挑戰的趨勢形成明顯對比。19上述兩個特區行政主導管治體制出現的管治效能差異可能既與兩個特區的面積、人口、歷史、社會、經濟發展狀況和國際地位的不同所帶來的管治難易度有關係，也與澳門整體上比較和諧穩定的政治管治生態有關。澳門自回歸開始，就建立了全新的、以愛國者為主體的“澳人治澳”的管治團隊，回歸9年來，一直有一個強勢的特區政府和深孚眾望的行政長官，澳門有着根深蒂固的愛國愛澳的傳統，市民的國家主體意識普遍比較強烈，形成了愛國愛澳為主的民間力量，澳門特區選舉制度、財政經濟制度、特殊的社會結構、良好的輿論環境，這些都有利於行政主導管治體制的運轉。20此外，還可能與兩部基本法在政制設計上的某些立法技術上的差異有關係，畢竟制定香港基本法時無先例可循，而制定澳門基本法時已經有香港基本法的立法經驗可資借鑒，對一些問題的認識可能更加成熟、政制設計更加嚴謹些。三、澳門特區的管治體制及其效能存在的問題分析與對策建議俗話說，“人無遠慮，必有近憂”。事實上，對於澳門基本法的研究者來說，儘管澳門特區管治體制運行比較順暢，管治效能相當良好，發揮了行政主導的優勢和效應，但客觀地說，澳門特區管治體制的運行實踐也暴露了一些問題，既有“遠慮”，亦有“近憂”。這裡略加分析。先看所謂“近憂”。近一、兩年來，澳門也可以說進入了多事之秋。2006年發生了“五一”遊行衝突事件，當年12月揭發出前運輸工務司司長歐文龍巨額貪污案件。2007年“五一”遊行又爆發警民衝突，甚至還發生警員開槍、流彈誤傷途人的悲劇。其深層次的社會原因乃在於社會通貨膨脹加劇，貧富懸殊差距拉大，吏治不力出現的官員貪腐現象等，導致民怨積累，舒緩不暢。這些問題多少反映出管治的某些隱患。在管治體制內來看，澳門基本法實施過程中也出現一些小的爭議，引起了社會的關注，如行政長官撤銷市政機構、公務員納稅問題等。此外，自2006年4月以來，澳門法院作出多個判決判處行
政法規違法，21給管治體制提出了如何解決誰來修訂法令、行政法規是否可以修訂法令、法令的修訂應當如何進行、行政法規的調整範圍是甚麼、行政法規如何監督、澳門立法法如何界分法律與行政法規的調整範圍、澳門法院是否有權審查或拒絕適用的立法會通過的法律等一系列現實問題。這些問題對澳門特區的管治體制提出了很大的挑戰，值得研究解決。22再看所謂“遠慮”。澳門賭博業的開放，對澳門經濟、政治和社會事務均帶來深遠影響。本世紀初，澳門開放賭權，美資從以往在澳門經濟中所佔微不足道的比例一躍成為最具影響力的資本勢力之一，在6個賭牌中，美資佔據3個。由於美資財團財力雄厚，管理經驗先進，很快在澳門賭博業中形成優勢地位，這使得美國政府對澳門經濟事務的干預可能性大大加強。23與此相適應的是，隨着博彩業財團對立法會選舉和運作影響力的加大，美式管理、美式民主的引入對美資控制下的賭場工作人員的影響也將與日俱增，極有可能成為美資影響澳門政治的票源和管道。24據統計，美資賭業財團旗下的“威尼斯人”度假村在2007年開業，其雇員超過12,000人，加上“金沙”8,000人，“威尼斯人”直接雇傭的員工人數已經超過澳門特區政府，成為澳門最大的雇主。隨着金光大道項目未來一、兩年內的落成，其雇員人數可能高達60,000人。此外，隨着另外博彩公司美高梅的投入運營，美資已經在澳門賭博業中佔據控制性比例。隨着美資賭博業的進入，美國政治勢力以及國際性勞工組織開始相繼進入澳門，澳門原本“左派”一統天下的格局已經改變。按照目前的選舉規則，2009年的第四屆立法會選舉將產生代表外資賭博業財團的議員是不出意料的。不少學者認為，如果外資完全控制澳門經濟命脈的賭博業的話，特區政府的管治將受到嚴重挑戰。25到2009年年底新的特首產生時，上述因素將如何影響特首的選戰及未來新的行政長官的施政也是難以預料的。針對上述問題，筆者提出幾點對策建議：關於行政長官制定行政法規的問題，這是一個基本法實施中必須解決的現實問題。應當正視澳門回歸後法律制度嚴重滯後、特區經濟
社會發展需要和管治要求的問題，正視單純依靠澳門立法會行使立法權帶來的立法進程緩不濟急的問題。目前政府提出制定澳門立法法，意圖通過立法明確行政長官制定行政法規的許可權範圍、位階效力和程序，以更好地發揮行政長官制定行政法規在政府管治中的效能，並使行政管理工作在法治和高效的軌道上運行，不失為一個積極舉措。2006年澳門行政機關向立法會提交《關於法律和行政法規的規定》法案，雖然法案在2007年8月10日立法會以絕對多數票獲得一般性通過，但法案草案在立法會討論時卻引發了罕見的爭論，比如立法會主席曹其真就批評特區政府提出的《關於法律和行政法規的規定》草案中有部分條文與基本法原意不符，而且前後出現矛盾。這些爭論基本上當屬於正常的認識分歧，但似乎也暴露了行政與立法對峙的隱憂。這也說明對於立法制度上的爭議如不能妥善解決，對特區的管治效能及法治建設進程還是有負面影響的。筆者認為，從行政管理權的性質和功能角度看，主張制定調整某個事項的行政法規必須先有法律的明確授權或主張行政法規的調整事項只能是限於行政機構內部管理事項的觀點是值得商榷的。澳門屬於大陸法系，中國內地也是屬於大陸法系，按照目前內地行政法制的成熟理論和實踐，制定行政法規既有一部分是根據立法機關的授權，也有一部分是實施法律的需要，還有一部分是自主行政管理的需要。就某一調整事項是否先制定法律還是制定行政法規的問題上，既有先制定法律，再制定行政法規予以實施細化的做法，也有先制定行政法規，成熟後再上升為法律的做法，還有純粹制定行政法規以適應管理需要的情形。當然，不論何種情況，法律保留原則是必須遵循的原則，也就是說，全國人大及其常委會有權就所謂事項制定法律以限制行政立法。上述內地的做法應可以對澳門有所借鑒。關於外資控制澳門賭博業的政治影響問題，應當防微杜漸，建議通過修改立法會選舉辦法，把選舉中政商結合（官商勾結）的空間限定在一定範圍之內，比如可以增加直接選舉和間接選舉的議席，把賭博業界別列入間接選舉之中，並限定其上限名額，使更多的議席分配給社團組織來競選，進一步增加愛國愛澳的傳統社團問鼎立法會選舉議席的空間和機會。
最後，特區管治團隊應當適應社會訴求，繼續立足於澳門社會所應有的資本主義理性和務實精神，保持行政主導體制的活力和創新機制，強化吏治，完善諮詢組織成員的委任制度，提高行政吸納政治的效能，協調處理好與立法和司法機關的關係，並使整個特區管治的民主發展、法治進程與保持強勢的政治權威、管治效率之間形成平衡和諧的互動機制。註釋：1.也有論者使用“治理”一詞，與“管治”意義大致相同。2.關於這些方面和要素的結構關係，可參見鄒平學：《香港特區管治體制及其管治效能的若干思考》第一部分，載《港澳研究》2007年夏季號。3.關於行政長官制的特點和意義，可參見蕭蔚雲主編《論澳門特別行政區行政長官制》，第20—32頁，澳門科技大學出版社，2005年。4.傅思明：《論港澳行政長官制》，《行政與法》2000年第2期。5.參見前引蕭蔚雲主編書，第15—16頁。6.參見前引蕭蔚雲主編書，第143—148頁。7.關於香港特區行政主導特點的分析，可參見鄒平學：《香港特區管治體制及其管治效能的若干思考》第一部分，載《港澳研究》2007年夏季號。8.參見澳門特別行政區基本法第50條（五）。9.參見澳門特別行政區基本法第50條（七），基本法附件二。10.至於2009年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。11.孫同鵬：《澳門特別行政區立法會的職能及運作》，載《濠江法苑》2005年10月創刊號，第90頁。12.在澳門立法會產生辦法中，由行政長官委任部分議員，這既是法律的規定，也是澳門的傳統。但香港與此不同，在港英時期的1985年之前，立法局沒有任何一個議員是由選舉產生的，立法局由當然官守議員、官守議員和非官守議員組成，均是經委任產生。但在香港回歸前的過渡時期，港英當局開始了以增加選舉成分的代議制改革，1994年，拋出了“三違反”的政制方案，根據有關方案，在1995年9月舉行的港英最後一屆立法局選舉中，取消了所有官守和委任議席，60個議席中的20席由直接選舉產生，21席由原有的功能團體選舉產生，9席由新的功能級別選舉產生，另外10席由各區議員組成的選舉委員會選舉產生。1990年4月4日制定通過的《香港特別行政區基本法》第68條第1款規定，“香港特別行政區立法會由選舉產生。”
13.陳麗君著：《“一國兩制”在港澳實踐與兩岸統一研究》，第60頁，香港天馬出版有限公司，2005年。14.參見澳門特別行政區基本法第47條及附件一。15.參見澳門特別行政區基本法第68條及附件二。16.參見張定淮主編：《面向2007年的政治發展》，大公報出版有限公司2007年4月版，第50—54頁。17.參見前引蕭蔚雲主編書，第189—195頁。18.參見前引蕭蔚雲主編書，第195頁。19.關於這一點，可參見鄒平學：《抵觸基本法還是符合基本法評香港特區立法會〈議事規則〉第57（6）條之定位》，載《法學》2007年第5期。20.參見前引蕭蔚雲主編書，第197—200頁。21.2006年4月，澳門特區中級法院在審理兩起案件中，判決行政長官2004年制定的行政法規《禁止非法工作規章》違反基本法，判詞不是說裡面某項規定不合適，而是制定的整個規章超越權限。其後，特區行政法院、中級法院又在兩起案件中判決《公共地方總章程》和《澳門保安部隊軍事化人員通則》兩個行政法規違法。四個案子，判了三個行政法規違法。這些事情被認為是澳門回歸以來在基本法方面引發的最大的法律事件。法院的判決主要是說，澳門回歸以後，按照基本法，特區只有一個立法機構，回歸之前平衡的雙軌立法權，現在不能在基本法中解釋出來，所以行政長官制定行政法規必須受到立法會法律的約束，只能在法律授權的下面可以搞實施性的規定。行政長官不能在法律之作出涉及公民權利的規定。再有一個觀點，行政長官制定的行政法規，只能是限於行政機構內部管理事項，不能作出約束社會的義務性規定。22.回歸以來，行政長官已經頒佈了兩百多件行政法規，這裡面有一部分是立法會法律有授權的，有些是應社會行政管理的需要，針對當時某些方面行政管理的客觀要求制定的。23.例如，2000年2月24日，美國國會即通過一個名為《澳門策略》的法令，授權美國總統可視情況終止與澳門的一切交往。2005年美國指控澳門匯業銀行為朝鮮洗黑錢事件等。24.這在2005年澳門特區第三屆立法會選舉中選民登記空前活躍，兩大博彩業財團澳博和威尼斯人積極備戰、竟相角逐的形勢可以窺視一、二。在2005年的立法會選舉中，12個直接選舉議席有2席完全是代表博彩業集團利益的代表當選。25.比如美資可能借助自己的優勢地位向特區政府要求重新分配政治資源。強勢的美國政府如以保護美資的名義，出面干預特區政府對美資賭博業財團的監管，特區政府將面臨很大壓力，澳門的經濟穩定和政治穩定可能將受到挑戰。
對“一國兩制”的一些看法楊開煌*一、不隨世俗評成敗從鄧小平在1978年首次提出台灣在“和平統一實現以後，台灣可以保持非社會主義的經濟和社會制度”1形成“一國兩制”原始構想迄今已經卅年，從1983年鄧小平明確提出“一國兩制”一詞來概括其統一模式的構想也有廿五年，自1997年之後，香港、澳門陸續回歸，而當初的“一國兩制”雖沒有在台灣問題上，有所突破，但在港澳議題上，確已經從政治口號到政治方案，而且成為一種政治現實也有十年八年，如今也都做出若干政治成績。於是一般而言，大家都集中檢討“一國兩制”政治實踐的成敗，而類似的檢討基本很難避以立場評成敗，反對者的檢討就多半集中在“一國”對港澳自治的干預，例如“中共卻利用‘全國人民代表大會常委會’主動解釋香港基本法的方式，粗暴否決近期內實施普選的可能。釋法權讓中共對‘高度自治’的承諾變成‘中國的高度統治’。”2在他們看來，“自治”就是“獨立”，或者港澳根本不應該被中國重新收回。然而事實上既談“兩制並存”，其前提必須是“一個國家”，這“一個國家”不是聯邦，當然就有中央，中央依法處理兩制，這是合情合理的事，沒有“一國”自然沒有“一國兩制”。反之頌揚者的讚美則集中在港澳回歸以來的經濟表現，比較代表性的說法“‘兩制’的成功，離不開‘一國’的前提。5年來，中央政府和祖國人民對澳門同胞的關懷和支持，則為‘堅強後盾’作了生動的注解。數字表明：維持澳門正常運轉的90％以上的淡水、60％左右的電力、80％的糧食和幾乎全部的活禽蔬菜，均由內地常年不斷地供應，祖國的關懷與支持須臾不離地體現在澳門同胞的日常生活中。”3在香港方面也有類似的說法“回歸後中央政府相信港人，給予香港很高的自治權，對香港特區內部事務從未作出干預，但1998年發生亞洲金融風暴，令香港經濟一落千丈，加上禽流感、沙士等疫情爆發，香港特區可以說是‘生不逢時’，而中央在關*銘傳大學公共事務學系教授
鍵時刻，及時出手，給予支援”，4換言之，中央對港澳的支持、關懷與援助就不是干預。然而事實上支持、關懷與援助和干預只是一事的兩面。其實一個才實踐十年的制度，還談不上成敗的問題，只存適不適合的問題，其答案肯定是有人適合也有人不適合，而且“一國兩制”作為中國的政治制度，在作調查時也不能只問港澳居民，而必須同時調查大陸百姓對“一國兩制”的看法，因為這也涉及大陸百姓的權益，而且也涉及社會的公平正義的根本原則問題。總之，不論是“一國兩制”的成敗，“一國兩制”的適合與否，這都不是目前的時間和機制所應該做，或是能做到或是可能蒐集得到的資料。所以當前對“一國兩制”的評價，基本上，都只是說給自己人聽，而企圖去影響外國的媒體和外國人民與政府的視聽而已，而中國作為千年文明的國家，不應該隨着別人的急躁而急躁，更不宜以十年的成效，就視之為創新，視之為普世的原則，或軟實力等等。其實我們如果真正期待“一國兩制”能夠成為一種政治制度成功的創舉，成為中國文化的軟實力，絕非以宣傳隊的手法去傳教，而必須認真地“查找不足”，檢討這十年以來，港澳兩地在“一國兩制”政治實踐的過程、環境，對“一國兩制”的原始定義提出了那些挑戰，而北京和港澳是如何來調適、磨合。而港與澳之間，在“一國兩制”的實踐過程中有何不同，“一國兩制”的政制在因應港與澳之間的差異上，又有何特色。北京當局和港澳特區政府，倘能合作逐年解密以往的資料，提供並鼓勵兩岸四地的社會科學家，特別是政治學、行政學和法律學等方面的專家，進行經驗性的研究，相信必然可以從其中產生更多的創意，去豐富“一國兩制”的內含，充實“一國兩制”的學理，積累“一國兩制”的經驗。如此一來，只要“一國兩制”繼續被實踐，則提供各種討論的空間自然而然就不斷擴大，其影響力也就不斷持續，“一國兩制”就是一種有生命的制度，自然就沒有必要討論“一國兩制”是否成功或失敗，有生命力本身就是成功的最佳證明和保證。二、“一國兩制”卅年按中共官方的說法5，“一國兩制”統一方案的構思是源自於“中共的十一屆三中全會實事求是路線的產物”，最初是鄧小平在1978年
11月”在接見美國華盛頓郵報記者羅伯瓦克時，即曾提出：‘和平統一實現以後，台灣可以保持非社會主義的經濟和社會制度’1980年後其“一國兩制”的構想內涵是“國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，並可保留軍隊”。1984年以後，“把‘一國兩制’的基本原則與香港問題相結合後，它就又變成有理論指導和政策指導的實踐了”，特別是在香港基本法的討論和最後法條的呈現，也都是根據“保持非社會主義的經濟和社會制度”“在一個統一的國家內，允許社會主義與資本主義兩種不同的社會制度並存”6的“一國兩制”精神加以實踐的結果。但是即使是如此，從1978年到1997年的香港回歸，其中的“一國兩制”也已經有所變化：第一，從兩黨談判變成兩國談判。在1979年元旦中共呼籲的和平談判，以便以“一國兩制”安排台灣的中華民國，當時談判的對象是“黨對黨”的談判；然而80年代初的中英談判則是“國對國”的談判，而這兩種談判的性質、方式、內容以及談判的策略都是不同的，這就是說規劃“一國兩制”的主體已有變化。第二，從保留軍隊到派兵進駐。在原先的“一國兩制”的設計中，作為中共口中的資本主義的“地方”是可以保留軍隊的，但在香港的“一國兩制”安排中，中共則堅持派兵進駐，以示主權的轉移，而到了澳門問題的談判中，駐軍也不在議題之中，這也是一種因地制宜，因時制宜的改變。第三，從協議保證到法律制訂。我們可以邏輯地推論假如在當年國、共兩黨或是兩岸談判如期舉行，最終台灣問題的解決，必定以兩岸協議的方式來規範“一國兩制”的安排；但是港澳的“一國兩制”則不僅僅是協議，而且是以“基本法”的方式，完整而全面地規範。以上的變化代表的是“一國兩制”由政治招降進而成為法律的規定。這是“一國兩制”實踐的變化。而“一國兩制”在法律制定之後，在“一國兩制”的精神上也有變化：第一，從限制交流到開放自由行。“一國兩制”在原先的構想上是擔心大陸同胞在港澳回歸之後，湧入港澳，破壞“一國兩制”，因此中央設置了許多關卡，嚴禁各省、市設駐港辦。然而自從香港經濟。”
衰退以來，大陸開放了不少的大城市的一般百姓可以赴港澳旅遊，稱為“港澳自由行”，結果大大提振了港澳的經濟發展，也消除了港澳同胞對大陸人民的戒心，於是“一國兩制”原先構想上的限制交流變成了鼓勵自由行。第二，從防患干預到發展依靠。“一國兩制”在原先的構想上，其實是代表中共有意不在港澳實行“社會主義”制度，反之，港澳也擔心“社會主義”制度對港澳干預，是以最好北京越少介入港澳事務越好。然而在大陸經濟的快速發展下，如今港澳在經濟及其他的若干事務上，已經變成依靠大陸，而且是和大陸的南方省、市形成了整體區域的發展戰略，換言之，在港澳的發展策略上“一國”已經由港澳人民原先擔憂的枷鎖，如今變成受歡迎的照顧。第三，從兩制防備到兩制和諧。“一國兩制”在原先的構想上，應該帶有明顯的相互戒備之心，港澳對社會主義的戒心，同樣在大陸，尤其是中共對資本主義也有戒心，特別是在1989年之後更對資本主義的港澳，是否成為西方和平演變中國的前進基地，可以說防犯嚴密。而如今北京對港澳加入廣東提出的“9＋2”區域發展合作7也不持異議。如今“9＋2”論壇已經進入第四年，合作的行動已經開始，合作的效益也逐步浮現，所以原本的防備已經逐步發展為和諧的合作關係。總之，“一國兩制”從鄧小平早期的現實主義為基礎的構思，轉眼卅年，而當時的“一國兩制”除了政治號召以及若干根本精神仍然保持之外，其他的部份已經明顯改變。所以迄今“一國兩制”仍有其生命，主要在於中共的實踐能夠“與時俱進”地去實踐它，而不斷透過實踐去豐富其內容就是“一國兩制”成功的最佳註解。三、港澳之間同中異“一國兩制”不僅僅在時間的過程中展現其不同的意義，特別在實踐的空間上也有所不同，由於港、澳之間形成的歷史背景不同，因此，“一國兩制”在港、澳回歸之際，居民的表現就大大不同。如果說香港居民初期對“一國兩制”懷抱着一種忐忑不安，終於無可奈何，則澳門居民應該說是“盼望回歸，迎接回歸”。套一句馬克思的
名言，“回歸”對當時的澳門居民而言，是“毫無所失”（Youhavenothingtolose）的，除了腐敗的統治，惡化的治安，失業的增加以外，這就注定了港、澳之間的“一國兩制”必然是不同的。概括地說，“一國兩制”在香港實踐希望的是北京“不干預”，在澳門實踐希望的是北京“有作為”。因此在香港只要有新的特首，其他就是“馬照跑，舞照跳”；而澳門則是從行政隊伍到法制建設，經濟重組到社會治安，人民參政到對外發展，8都需要北京的大力支持，甚至是指導。9我們以最近澳門的“賭權”開放為例，按外界的看法“2002年‘賭權’開放稱得上是澳門經濟史上前所未有的重大事件。首先，它改變了整個澳門博彩業的制度構造，將支柱產業經營權長期專營化、中心化，變革為‘非中心化’或‘多中心化’，進而影響了整個澳門經濟制度結構，是一次歷史性的制度創新。”而“一個至關重要的因素是自始至終得到中央政府的全力支援。其中最關鍵、最直接的支援措施便是出台《部分內地居民赴港澳地區‘自由行’》政策，既支援了澳門發展旅遊業，更配合了“賭權”開放的大環境。”10而在“賭權”開放之後，也使得一向慣稱的“港、澳”，可能“澳、香”，按中新社的報導說“最近一個財政年度，澳門的人均GDP升至28,436美元新高，首度超越了香港同期的27,641美元，並貼近新加坡的29,320美元。02年開放賭牌以來，在短短5年內，澳門的人均GDP已翻漲了一倍。向來都說‘港、澳’，是先‘港’後‘澳’，又說澳門是香港的小弟弟、後花園⋯在今日看，這種說法或許要倒過來了。”11然而此一現象也帶來澳門精英人士的若干憂慮，他們認為澳門目前需要甚麼樣的“風”和“雨”？澳門特區政府和社會各界，一方面應各自檢討不足，力求進步；另一方面宜化解衝突，和衷共濟，攜手向着建構更加美好的、可持續發展的澳門的方向邁進。12因此，澳門未來的發展應該也必須走出一條適合澳門發展的“一國兩制”的模式。何厚鏵特首也說“必須以新的思維，新的模式，結合過去5年的施政經驗，繼續開展各項工作。政府的施政方向，將是進一步打好社會各項事業的根基，並調整有關策略，以適應特區長遠的發展，實現澳門人綜合生活素質持續、可靠
的提升。”13這些思考都預示了澳門的“一國兩制”，從現狀到未來都和香港有所區別。簡而言之，未來澳門的“一國兩制”追求的是兩制的“和諧”，而香港的“一國兩制”追求的是兩制的“互補”，因為從邏輯上推論，或許是在一個相當長的未來，澳門的博彩業是很難和內地作到產業的連結。因此澳門必須思考“上游博彩業”來迎接未來的兩岸直航，或是新加坡、濟州島、澎湖等地也可能開放博彩業的競爭，如博彩業的訓練和管理學校、博彩業的博物館等等，而這些發展就很難依靠“一國兩制”的援助。反之，香港的發展不論是金融業、物流業或是前店後廠的連結，在可預見的未來，香港和內地必須是越來越密切。至於在政治民主化的道路上澳門追求的有可能是新加坡的廉潔和效率，而香港追求的比較是大眾的參與；在與內地融合的方式和速度上澳門與香港的目標，也都可能不同。換言之，港澳同為“一國兩制”，而內容各有不同。四、港澳台灣異中同（代結論）港、澳與台灣之間差異甚大，特別是目前台灣的反中、反共的氛圍下，接受“一國兩制”的可能性是微乎其微，這是大家都知道的事，然而儘管如此台灣與港、澳之間仍然存在着若干相似性，這就是台灣與港、澳之間可以互通之處：第一，對大陸的經濟依賴很大。當大陸在鎖國時代台灣與港、澳的經濟聯繫有限，彼此各自發展，然而大陸開放之後，在經濟地緣的優勢下，加上文化、語言的優勢，很快地兩岸四地的經濟就不得不相互融合，自然而然形成一個市場，一個十分緊密的市場，這是經濟需要形成的，與政治不直接相關，所以從李登輝到陳水扁不管使用何種手段，也無法阻擋此一趨勢。第二，需要和平發展的新環境。兩岸四地從上個世紀以來，各自在現代化的道路上不斷努力奮鬥，到了上一世紀末開始進入新的合作的時期，為了發展和進步，對和平發展的需要更加殷切，因為只有和平的環境才能有發展，只有和平的環境發展的成果才能積累，只有和平的環境人民才能享受發展的果實。這一點肯定是絕大多數人們的心聲，如今港、澳與大陸已經有了“一國兩制”的構架，所以基本上已
經具有和平的保證，然而台灣與大陸，台灣與港、澳之間並沒有發展所依賴的和平框架，這是對台灣極為不利的事，因此從發展的需要來看，兩岸之間的和平框架的設定也是迫在眉睫之事。在目前的形勢下，“一國兩制”在台海兩岸之間，可以視為一種秩序，因為“一國兩制”的奧妙在於對港澳而言，可以說是以“統一的形式包容差異，提供差異自我發展的空間”14此一精神，這就是“一國兩制”在大陸和港澳之間順利運作的主要依據。而在台海兩岸之間的“一國兩制”基於上述的精神，它可以提供兩岸之間一個“動態穩定的可能性”。從此一意義而言，“一國兩制”的構架完全也應該適用於台海之間，一則這是台海的法理現狀，再則也提供動態調整的可能性。而所謂的“動態調整”，就是指如果此一法理現狀的運作不能滿足各方，則此一秩序就可以被改變，因而不論想維護的或是想改變的就都在此一秩序運作。法理秩序因而維持，則“一國兩制”對台灣而言，也不存在是否適用的問題，因為從法理來看，它是一直存在的法理事實，關鍵在於北京當局是否解放思想，提供港澳在兩岸之間，各自發揮更大的作用，才能使“一國兩制”在新的階段獲得新的發展。註釋：1.“一國兩制”之成形與發展2003/03/11，http://www.huaxia.com/zt/2003-54/pl/00140231.html。2.羅木坤，“一國兩制”是港人爭取民主最大障礙http://www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/lo970124.htm。3.王紅玉，“一國兩制”——澳門繁榮穩定的根本保證http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-12/05/content_2297049.htm4.鄭耀棠，“一國兩制”有很強生命力，2007-05-12http://www.sebc.cn/gb/20070512/dnsd106640.html。5.“一國兩制”之形成與發展，http://www.huaxia.com/zt/2003-54/pl/00140231.html，20030311；本段文字中以下括弧內文字均引自本文，不另註。6.“和平統一，一國兩制”http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/23/content704667.htm。
7.http://news.sina.com.cn/c/2004-06-01/17113376567.shtml泛珠三角“9＋2”區域合作今日在香港啟動，2004-06-018.劉友於，“一國兩制”在澳門的成功實踐，http://big5.china.com.cn/xxsb/txt/2004-11/15/content5704340.htm9.盛華仁肯定澳門全國人大代表作為，2008-01-05http://chinareviewagency.com/doc/1005/3/5/9/100535937_3.html？coluid＝7&kindid＝0&docid＝100535937&mdate＝010517573410.澳門賭權開放釀巨變帶動經濟發展、社會進步，2008-01-02http://chinareviewagency.com/doc/1005/3/3/0/100533073.html？coluid＝7&kindid＝0&docid＝10053307311.第一賭城憂患不少澳門需要和風細雨，2007-12-20http://chinareviewagency.com/doc/1005/2/1/7/100521724.html？coluid＝7&kindid＝0&docid＝100521724。12.同前註。13.“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治進入新階段http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-11/17/content_2226981.htm14.楊開煌，“一國兩制”從統一模式走向和平架構，2003-04-11http://www.huaxia.com/20031104/00140863.html。，。。。。
澳門法制建設和諧發展隨想廉希聖*落實基本法、依法治澳關係到澳門社會的穩定發展。澳門回歸幾年來，以行政長官何厚鏵為首的澳門特別行政區政府帶領澳門廣大居民積極進取，依法施政，已取得了公認的成就。今天，澳門經濟快速增長，居民安居樂業，社會穩定詳和，展現在人們面前的是一片朝氣蓬勃的氣象。幾年來，澳門特別行政區的行政、立法、司法機關的運作總的說是順暢的，但近兩年來，隨着澳門社會和經濟的急劇發展以及基本法的深入實施，也多次出現行政、立法、司法方面的訴訟與爭議。例如，2006年4月曾因一起逾期逗留案引發行政法規的法律效力遭到司法挑戰後，有些行政法規在訴訟過程中陸續被中級法院和行政法院裁定為違法（如2006年4月27日中級法院第223/2005號裁決和2006年7月20日中級法院第280/2005號裁決宣告第17/2004號行政法規《禁止非法工作規章》違法；2006年11月30日中級法院第46/2006號裁定宣告第9/2004號行政法規《修改〈澳門保安部隊軍事化人員通則〉若干規定》違法；2006年12月6日行政法院裁定第28/2004號行政法規《公共地方總規章》違法）。此外，2006年澳門行政機關向立法會提交的《關於法律和行政法規的規定》法案，雖然立法會在2007年8月10日以絕對多數票獲得一般性通過，但該法案草案卻在立法會引發了近年來罕見的現場爭論，同時也引起了澳門社會對澳門立法制度的構成和法律與行政法規的關係等相關問題的高度關注和廣泛的討論。上述問題的出現，有幾點值得深入思考，就此，我的粗淺看法可做以下簡要概括：①近年來，行政、立法、司法機關的訴訟與爭論，有其時代的背景，是澳門社會快速發展，法制建設難以適應社會經濟變化所出現的內容豐富且更為複雜的許多新情況、新問題的矛盾表現；也是澳門法制建設不斷進步與完善的必然反映。我們只有以理性的、積極的姿態面對它才是我們尋求的價值取向。法制建設的和諧發展是社會和諧的*中國政法大學教授
基礎和尺規。歷史的經驗已一再證明了這一規律性的結論。②在基本法實施過程中以及在對實施基本法所產生問題的討論情況表明，澳門特別行政區的立法實踐確實發生了一系列具體問題。從澳門特別行政區的立法主體到立法權的行使；從立法制度的一般概念到立法體制的制度性安排等都存在一些不同的理解和闡釋，加之澳門法院的前述裁決，儘管這些裁決尚需上訴法院的終局裁判，但特別行政區行政、立法和司法機關對有關問題理解上的分歧將直接影響基本法的實施，影響澳門法制建設的和諧發展。正因如此，相關問題的解決才具有重要的現實性和緊迫性。③完善澳門的立法制度，解決當前的一些爭議和矛盾，更好地協調行政、立法、司法之間的運作機制，都不能離開基本法的相關規定去發揮。《澳門基本法》是由全國人大制定的全面體現“一國兩制”方針的憲制性法律文件。澳門特別行政區成立後所實行的各項制度（包括立法制度）都要以基本法為依據。依法治澳就是依照基本法辦事，基本法是特別行政區一切動作的法制基礎，提高基本法意識，加強對基本法的理解，研究基本法實施過程中遇到的新問題、新情況，具有十分重要的意義。隨着澳門社會的快速發展，立法活動不僅日益增加，其內容也更為多樣、複雜，為保證基本法的正確實施，行政、立法、司法機關有必要在基本法的框架內探索和實踐深層次的法制問題，這是澳門適應社會發展而進一步健全法制的要求，也是一種創建式的法制實踐。④按基本法規定辦事是個不可動搖的總原則和大前提。但基本法畢竟不是法律大全。它作為一部憲制性法律文件已為實施它的細節留有較大的空間。在實踐中充實這些細節時，一個帶有規律性的做法，即必須着眼於澳門的實際，立足於澳門自身的土壤。從概念出發，套用其他模式，簡單移植別的做法，不是一種可取的選擇，其結果很可能是“水土不服”，使獨具特色的澳門現行立法體制成為一種不是根植於澳門的不倫不類雜燴模式。任何一種制度的生命力都取決於它的存活條件，澳門立法制度要發展和完善，但不能淹沒其獨有的特色。⑤當前，在對澳門立法體制探索的過程中，涉及多項相關問題，甚至包括一些基本概念均有不同的理解與闡釋。就學術而言，學者對
問題有不同見解是自然的，也是有益的，但這對立法實踐一般不會有權威性的約束，因其屬“學理解釋”；但在貫徹實施基本法的實踐中，負有職責的相關部門絕不能對基本法各執一詞，各行其事。故而行政、立法、司法機關對問題尋求一致的理解是至關重要的。要達到這一目的，就需要多開闢彼此之間溝通的有效管道。當前行政、立法、司法機關的訴訟與爭議，原因之一可能包括溝通管道不暢或是對溝通的價值認識不足。⑥基本法對澳門特別行政區政治體制設計的指導原則是“以行政為主導，行政、立法與司法既相互分工、各司其職又相互制衡、相互配合和重在配合的政治體制模式”。這是基本法有關特區政治體制的精髓。它有利於行政與立法之間的和諧，保障司法獨立，實現特別行政區的高效運作，從而符合特別行政區的整體利益。當前應重點探索也是必須獲得解決的問題之一，就是在行政、立法、司法三機關之間的關係中，如何充實和完善“重在配合”的機制（現有的機制是“行政會制度”），使其在各個領域的配合中發揮其獨特的作用。從這一層面研究澳門社會的和諧發展（包括法制建設的和諧發展）應該說目前還是較為薄弱的，而就專題研究而言，甚至可謂是個“空白”⑦澳門特別行政區政治體制中的“行政主導”在基本法的若干規定中已有體現，除基本法的相關規定外，可否針對澳門立法制度的現實情況進一步挖掘“行政主導”的內涵，使之與時俱進，以便更好地協調“行政主導”下現有行政與立法的關係，使澳門特別行政區的立法活動更能適應客觀現實的需要，也是個值得探索的現實問題。具體說，為了適應形勢發展的需要，行政機關按照相關的政府政策而制定的某項行政公共領域的行政法規，一旦與原有法律中的某些規定有衝突時，如何借助一種機制，既不影響行政、立法、司法三機關的職責和它們各自的相對獨立性，又不必正式啟動相關法律程序予以解決，這對於減少三機關之間的訴訟與爭論可能是有益的。本人以為，有的行政法規出台前後，三機關事前或事後以“聯席會議”的形式討論有關問題似乎可作為彼此溝通的一個平台，這既可維護基本法的權威，保證基本法的實施；又可解決法律、法規規定衝突的現實矛盾，滿足社會發展的實際需要，這是否也可視為“行政主導”的一種發展。
呢？！我的以上幾點想法稱為“隨想”，即未經深思熟慮的原始想法，它既不含深奧的道理，也未經可行性論證，更談不上“新意”，如屬奇文，那就“奇文共欣賞”吧！現在我用一篇文章的標題作為我此篇“隨想”的結束，即“澳門立法制度會在磨合中不斷成熟”。
選舉制度的優化與政治民主化進程的加快楊允中*2008年澳門特別行政區法制建設任務繁重，其中，規範立法事宜的《關於法律與行政法規的規定》的正式出台，三部與2009年雙選舉直接相關的選舉法律的修訂，基本法23條自行立法項目的啟動，尤其值得各界共同關注並積極參與。法制建設屬於制度建設，它對特區民主發展、社會繁榮穩定，對“一國兩制”的正確實施，構成極大相關性。以下謹就選舉文化與民主政治的相關性談些初步思考。一、澳門特別行政區八年民主發展有目共睹1999年12月20日澳門回歸並成立實行“一國兩制”的特別行政區，標誌着澳門社會發展進入了全新的歷史階段。其中，直接同民主政治建設相關的三大選舉尤其引人注目。一是行政長官選舉。行政長官選舉是特區意義最重大的一項選舉，因為基本法明確規定，澳門特別行政區實行以行政長官為核心的行政主導政治體制。按基本法規定（第26條、第45—49條及附件一）和第3/2004號法律《行政長官選舉法》，這項選舉已成功進行二次。由代表各方面利益的四大界別組成的選舉團，規模得到擴大，第一屆特區政府推選委員會由200人組成，第二任行政長官選舉委員會擴大為300人組成。何厚鏵分別以83％和99％的高票當選為澳門特別行政區首任、第二任行政長官。公道自在人心，儘管8年多來特區政府依法施政存有不足，也出過巨貪，但以何厚鏵特首為首的特區政府的開拓性貢獻是不容否定的。人們相信，在“與時俱進，勵精圖治”的新形勢要求下，特區政府定能更加有效地帶領全澳居民開創正確實踐“一國兩制”的新局面。二是立法會選舉。基本法規定：“立法會多數議員由選舉產生”（第68條），2001年第二屆立法會直選、間選議員各增加2人，2005年第三屆立法會直選議員再增2人，這樣直選議員比例已有17.3％增*全國人大常委會澳門基本法委員會委員、基本法推廣協會副理事長兼秘書長
長，間選議員已有8.69％增長，兩項合計有26％增長，而選舉產生的議員比例由第一屆的69.56％上升到第三屆的75.86％。澳門特區選民基數迅速擴大，參選人數不斷增加，投票率一直保持在較高水平。2001年第二屆立法會選舉時，有自然人選民159,813人，法人選民625個，2005年第三屆立法會選舉時，自然人選民增至220,653人，法人選民增至905個，分別增長38.07％和44.8％。直選投票由83,644人增至128,830人，投票率由52.34％升至58.39％，直選組別由15個增至18個，第三屆候選人數目達125人，為歷屆之最。1由絕大多數為華人即中國公民組成的特區立法會，8年來有效地行使了立法與監督的法定職能。其中，法制建設成果有目共睹，8年共制定法律103部，平均每年12.87部，數量、質量遠遠超出回歸之前的立法會。三是全國人大代表選舉。這項選舉直接關係到基本法的落實。按基本法“澳門特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理”（第21條）的規定和全國人大常委會相應決定已進行三次。根據全國人大決定，澳門特別行政區出席全國人大代表團由12人組成，超出內地選舉全國人大代表人口比例6倍。第九、十屆澳門特區全國人大代表由選舉行政長官的首屆特區政府推選委員會的200人為基礎擴大組成，第十一屆澳門特區全國人大代表則以第二任行政長官選舉委員會的300人為基礎擴大到325人組成。作為擁護憲法和基本法、擁護“一國兩制”、愛國愛澳的中國公民，通過民主選舉產生的12名九、十兩屆澳門特區全國人大代表，“不論在參與國家事務管理方面，還是在支持特別行政區政府依法施政方面，都擔負着重要責任，發揮着重要作用。”2上述三大選舉的特點是：代表性強、循序漸進、公平公正公開、嚴格依法進行。三大選舉的順利進行，是澳門民主發展進入全新的“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治新階段的重要標誌，也是澳門居民，特別是其中佔絕大多數的中國公民當家做主意識、公民意識迅速提高的重要標誌。任何不存政治偏見的人士，都不難看出澳門社會變化的深刻性和政治民主化進程循序漸進的巨大成果。
二、民主政治發展模式有多種選擇“民主是個好東西”，但好事需要多磨，要“謀而後動”。首先要對現代民主有個正確理解，要搞清楚民主的性質、特點，不宜人云亦云、盲目跟風。在現代條件下，民主既是新型社會制度又是一種文明傳統。它是文明社會的基本內涵，是現代社會的驗證標準。民主具進步性、平等性、公開性、制度性等特點。它既是奮鬥目標，又是行為方式，既是原則，又是手段。故民主的發展必須法制化、規範化、常態化，同時也必須堅持本國本地特色、民族特色。當前，我們需要優先關注的是民主的實際內涵，是對民主的正確理解，是民主與廣大居民之實際受益面的關聯，是民主的質量。西方民主有五大要素。經過近二三百年的發展與積累，西方發達國家的民主制度基本上定型，按一般理解，主要包括下面幾個方面：一是議會制代替君主制，二是選舉制代替等級制（世襲制），三是分權制代替集權制，四是多黨制代替一黨制，五是權力制衡代替一言堂。要建立科學的民主觀。在推進民主政治過程中，既要關注制度、體制的完善，又要不斷調整自身的民主觀，亦即建立對民主的科學理解和追求民主的正確行為方式。毫無疑問，民主的實現應成為時代進步的重要標誌。在澳門特區，正確評估民主實現程度也有其必要性。以立法會議員為例，澳門、香港、台灣和中國大陸分別是1/18,275、1/116,666、1/203,539和1/433,000，即澳門分別比港、台和中國大陸高出6.36倍、11.14倍、23.72倍。人們不難理解，民主不是裝飾品，不是虛偽口號，不是所謂“民主派”專利，不是打人棍子，民主也不是別人的恩賜，而需自身依法爭取、依法維護。故民主是實實在在的自我維權、自我保護，但又不能有理解的片面性和行為的濫用。堅持國情區情與循序漸進，是推進民主的兩大原則。同樣是西方發達國家，其政治體制有很大差異，每個國家都要按自身國情區情循序漸進地發展民主，不能照抄別人，不能千篇一律，要因時制宜、因地制宜。我們要認真思考的是，必須排除不健康思潮和理念的干擾，堅持走自已的道路，堅持符合中國國情和澳門特區區情、符合當前社會發展階段基本特點、有中國特色和澳門特色的東方民主發展模式。在多元化世界上，政治制度、政治體制的設計與運用有不同表現
形式是正常的，孰優孰劣要由事實來檢驗，要由本國本地廣大居民的受益程度來判斷。澳門是我國實行“一國兩制”的兩個特別行政區之一。特區成立8年多來，在中央政府關懷、支持下，通過政府與民間的共同努力、開拓進取，經濟與社會領域都進入歷史上不曾有過的最好最快發展階段，“一國兩制”的巨大生命力得到有力地驗證，以民為本施政理念得到強化，基本法設計的現行政治體制行之有效，廣大居民政治參與空間不斷擴大，公民綜合素質迅速提升。事實證明，澳門特區現行政治體制就是一個具有多重優越性的積極安排，它既延續了原有的基本社會制度與生活方式，又可令廣大居民享有充分民主權利，賦予其日益擴大的政治參與機會和多元選擇權。三、港澳兩特區基本法何以有不同規定作為中央政府統一領導下的特別行政區，港澳兩地政治發展的目標基本上是一致的，這在港澳兩部基本法中早已做出明確規定。但兩地區情不同，社會發育程度不同，法律體系不同，居民公民意識與參與度也不同，故推進民主的具體做法可以有所差異。香港基本法第45條、68條就行政長官、立法會最終達至普選目標作出明確規定，而澳門基本法未做具體規定。但這絕不表明，澳門永遠同普選無緣，澳門兩大選舉不存在改變的空間，更不意味着有意迴避或不喜歡普選。普選是現代條件下推進政治民主化的一個目標，但不是唯一目標，是一個選擇，但不是唯一選擇。問題在於對普選必要性、迫切性、可行性的認定，在於社會條件的成熟與廣大市民間高度共識的形成。十屆全國人大常委會2007年12月下旬召開的第31次會議，對香港2012雙選舉作出了“可以做出適當修改”的指引，也規定2017年“第五任行政長官選舉可實行由普選產生的辦法”，隨後“立法會的選舉可以實行全部議員由普選產生的辦法”。3當然，有關改變，要嚴格依法進行。“修改行政長官產生辦法的法案及其修正案，應由香港特別行政區政府向立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務委員會批准。”“修改立法會產生辦法和立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由香港
特別行政區政府向立法會提出，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務委員會備案。”4最高國家權力機關明確香港普選時間表，“反映中央對港信任，開始了香港民主發展新里程”5，“對於全面貫徹落實‘一國兩制’，‘港人治港’、高度自治方針和香港特別行政區基本法，保障香港民主制度按照基本法的規定循序漸進地健康發展，保持和促進香港長期繁榮穩定，具有重大而深遠的意義。”6澳門要否思考雙普選時間表，這是許多人可能關心的問題。歷史證明，普選產生領導人只是民主政治的一個重要標誌，但不是唯一標誌。中央政府把香港特別行政區行政長官和立法會的時間分別確定在2017年及以後，既符合香港的實際情況和循序漸進原則，也是積極的安排。但香港“可以實行”也並非意味着一定在2017年實行，未來十年間顯然存在一定變數，人們當然希望香港形勢進一步保持繁榮穩定，2017年香港特區第五任行政長官能夠順順利利由直選產生。澳門現行選舉辦法如能確保主要領導人眾望所歸，確保社會穩定經濟發展民生改善，改與不改已經無足輕重；當然，如果社會穩定，居民有很高共識，在條件進一步成熟後對特區主要領導人選舉方式做出適當改變的決定，也是正常的、順理成章的。四、政治民主化建設要堅持澳門自身特色身為新興的澳門特別行政區的居民，我們對基本法規定的行政主導型政治體制的必要性和優越性有切身的感受和理解，我們對當前形勢下推進政治民主化建設的目標、路向也有很高的共識，我們是回歸這場歷史性變革所引發的多重社會效益的受益者，我們也對特區逐步進入更公正、更民主、更和諧、更進步的高發展程度、高現代化社會充滿信心和期望。八年實踐“一國兩制”表明，特區政府不斷提升依法施政能力，不斷完善施政理念至為重要。提升依法施政能力不僅是對行政系統的要求，同時也是對立法、司法兩大權力系統的要求；不斷完善依法施政理念不僅是對政府三大權力系統的要求，同時也是全社會上下都應理解、認同、配合的一個目標。
八年實踐“一國兩制”表明，特區廣大居民不斷提升公民意識和綜合素質至為重要。作為“一國兩制”這一嶄新理念、嶄新發展模式的踐行者，作為特區當家做主的當然主人，全體社會成員都應不斷調整與完善心理狀態，都應認真提升自身綜合素質特別是公民意識，包括政治參與、民主監督的意願和技巧，使自己成為特區民主發展的一個有名有實有正面建樹的積極促進者、推動者。八年實踐“一國兩制”表明，有偉大祖國作後盾，特區的發展、進步將進一步加快，通過總結與提高對發展規律的認識，澳門特區包括政治民主化的發展將進一步積累自身經驗，進一步形成自身特色。經過八年多全面開拓，特區的法治建設或政治民主化發展，已在順利奠基之後逐步進入初步制度化規範化運作的新階段。儘管由於歷史與社會原因，至今尚存一些有待消除的舊體制因素，社會運作的公平公正度尚待提高，對代表新生事物的理念、構想、建議、要求的扶持力度仍嫌不足，但事實勝於雄辯，作為一個由舊社會、舊傳統、舊體制平穩過渡而來的特別行政區，它已完成了歷史性跨越，它也必將主要通過內生機制的完善進一步向精品型、和諧型社會的高發展指標攀升，力求走出一條有自身特色的成功發展之路。八年實踐“一國兩制”表明，對基本法的正確理解與深入研究同樣重要。自從20世紀80年代中期中葡兩國政府成功地舉行談判並發表具歷史性意義的《中葡聯合聲明》，即澳門進入回歸過渡期以來，特別是1988年下半年澳門基本法開始起草工作並於1993年3月31日獲八屆全國人大首次會議高票通過以來，澳門社會各界以愛國愛澳為核心價值的政治成熟度亦獲快速提升，其中，一個突出標誌是對基本法宣傳推介活動付出極大熱情，並逐漸形成有一定特色的傳統活動領域。回歸之後，由於澳門特區政府和中央駐澳聯絡辦公室等領導機關的支持、鼓勵，基本法宣傳推介進一步成為社會穩定的一個積極促進因素。八年多來，形勢的快速發展也伴隨着一些深層次問題的逐步暴露，其中也包括對基本法一些原則性規定存在不同理解。這在一定意義上表明現代化進程的加速正引發社會結構與理念格局的多元化，有其必然性、難以預測性一面，也有其矛盾複雜化、典型化一面。從堅
持“以民為本”、依法施政的基本理念出發，從維護社會整體利益的目標和願望出發，首先，要有一個積極的理性化的思維加以引導，要形成一個基本共識，那就是在社會前進過程中不同訴求、不同見解的存在是正常的現象，勿需過慮。其次，亦要通過深入細微的分析研究、討論交流，力求盡快尋求出最佳解決方案：屬於需要法律手段解決的嚴格依法解決，屬於理解上的差異則應在正確理解基礎上或求同存異，或以理服人、以法服人，令認識上升到新的更高層次。而這就必須對作為特區根本大法的基本法、對“一國兩制”的系統而深入的學習、研究，儘快進入各有份參與決策的高層人士的議事日程，同時也宜成為一切有條件人員熱心參與的一項基本活動。在新興的澳門特別行政區，依法施政也好，確保長期繁榮穩定也好，都離不開對“一國兩制”和基本法的正確理解，而要做到最大限度的正確理解，唯有在實踐中堅持理性思維，同時也需要通過對“一國兩制”和基本法的深入研究來尋求解決的出路。註釋：1.行政暨公職局、法律改革辦公室：修改三個選舉法諮詢文件，第3、4頁。2.盛華仁：《在澳門十一屆全國人大代表選舉會議首次全體會議上講話》，《澳門日報》，2008年1月6日，A6版。3.香港《大公報》2007年12月30日，A1版。4.同上。5.喬曉陽：《中央信任港人》，《澳門日報》2007年12月30日，B5版。6.吳邦國：《在十屆全國人大常委會第31次會議閉幕式上講話》，香港《大公報》2007年12月30日，A1版。
“一國兩制”與澳門民主的深化——從澳門政府對修改三個選舉法律的諮詢談起郝志東*2008年3月，澳門政府開始就三個選舉法律的修改徵求澳門市民的意見。這三個法律是：《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》。這個諮詢文件的標題是“努力提高選舉素質，穩健推進民主發展”。文件推出之後，社會上的反應呈兩極化。一種反應認為這三個法律的諮詢非常及時，非常適合澳門民主發展的基本情況。另一種反應認為政府在民主化問題上即使沒有後退，也是“原地踏步”。那麼澳門政治的現況究竟如何？我們在民主化問題上到底可以走多遠？本文試圖探討“一國兩制”的內涵，描述目前人們在澳門民主化步伐上面的分歧，分析深化民主的顧慮，從而理清我們今後努力的可能方向。“一國兩制”的內涵根據商務印書館所編《現代漢語詞典》（2002）的解釋，“一國兩制”，“指一個國家，兩種制度。是中國共產黨於1978年十一屆三中全會後提出的完成國家統一的基本國策，在大陸實行社會主義制度，在香港、澳門設立特別行政區，實行資本主義制度”。《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（1993）的序言也指出，“根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策”。換句話說，大陸和澳門都屬於一個中國，但是在大陸實行社會主義，在澳門實行資本主義。這就是“一國兩制”但是到底甚麼叫“社會主義”，甚麼叫“資本主義”？這個問題並不是很清楚。它們指的是一種經濟制度呢，還是政治制度，或者說是二者兼而有之。比如中國大陸的“市場經濟”基本上是資本主義的，是以競爭而不是以計劃、壟斷為特點的。計劃和壟斷是社會主義的特點，而競爭則是資本主義的特點。但是大陸說它自己是社會主義*澳門大學社會科學及人文學院教授。
的市場經濟。這倒是也能說得過去，因為儘管在經濟上基本上是資本主義的，政治上卻仍然基本上是社會主義的。用“社會主義”和“市場經濟”（即“社會主義的市場經濟”）來描述大陸的政治、經濟制度還是比較合適的。那麼澳門和大陸有甚麼區別呢？從經濟上講，澳門是資本主義，這是不錯的。這一點在原則上講和大陸基本上是“一制”，而不是甚麼兩制。甚至在個別經濟行業的壟斷上面，兩地也是一制。但是和大陸比較，此資本主義和彼資本主義又有許多不同：在澳門大型賭場是合法的，而在內地則是非法的。在這些具體的經濟制度、法律上講，兩地確實是兩制。但是這種不同並不是根本的不同，只是資本主義經濟表現形式的不同而已。歸根結底，兩地在經濟上基本都是資本主義。所以在經濟上可以說基本是“一國一制”“一國兩制”的主要體現其實是在政治制度上。根據澳門基本法的規定，澳門特區的行政長官由一個以不同界別的代表組成的委員會選舉產生，立法會分別由直接選舉、間接選舉和委任的議員所構成，司法也較大陸獨立，新聞也較大陸自由。而大陸國家領導人則主要由共產黨內部的機制協商產生。全國人民代表大會的代表和澳門立法會產生的方式也很不同。大陸的司法制度受共產黨的領導。在新聞和言論自由方面，大陸方面的尺度也沒有澳門寬鬆。可見，“一國兩制”的主要體現是在政治與社會制度上面。這個“一國兩制”顯然是一個非常務實、具有智慧的政治制度創新。儘管“一國兩制”的具體內涵從1978年以來已經有些變化，儘管在政治制度方面，大陸也在加大民主化的步伐，兩地或許在將來的某一天會變成“一國一制”，也即二者在經濟上都是可持續發展的資本主義，在政治上都比現在民主，但是至少到現在為止，“一國兩制”仍然在履行着自己的政治使命：正如澳門基本法序言所說，“一國兩制”的決策維護了國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到了澳門的歷史和現實情況。顯然，無論是對大陸還是對澳門來講，“一國兩制”都體現了國家和人民的最大利益。在這個基本原則的指導下，澳門獲得了政治和經濟發展的最大自由。那麼，澳門應該如何發展自己呢？這是擺在澳門政府和人民面前的一個重大課題。換句話說，國家給了澳門以最大
的自由度，澳門如何利用這個自由，如果不能引領世界潮流（其實澳門曾經是中西交流的“中國第一門”，不是不可以引領世界潮流）是不是至少可以引領中國潮流，或者說至少不要落在香港和大陸後面，便成了一個具有很大爭議，又亟待解決的問題。我在另一篇文章中提到，全國人大常委會澳門基本法委員會委員、北京清華大學法學院副院長王振民2007年10月在澳門舉行的“‘一國兩制’與澳門特別行政區基本法”專題講座演講中指出，澳門需要考慮如何積極地利用“一國兩制”的制度優越性，充分利用基本法給自己的、比內地更多的權利和自由，不是比大陸更加遠離世界的主流，而是更加接近世界的主流。否則，不但自已享受不到國家發展所帶來的機遇，還會被國際和國內邊緣化，即“雙重邊緣化”1這的確是我們必須思考的問題。關於澳門在博彩經濟上如何引領世界潮流，不要被邊緣化的問題，我們可以另文敘述。本文想集中探討澳門如何在政治改革上至少不要落在香港和大陸之後。下面我們先來看一下在這個問題上的爭論。在澳門民主化問題上的爭論平心而論，在澳門的民主化問題上，人們還是有一些共識的。比如，民主是大趨勢。儘管澳門基本法沒有講最終達致雙普選的目標，大家還是認為雙普選將來並不是不可能。特首何厚鏵也明確指出，基本法沒有規定雙普選，不是說我們將來就不可以雙普選。民主是個好東西，這一點應該是沒有異議的。溫家寶在2008年3月5日的第十一屆全國人大第一次會議上講，要保障民眾的知情權、參與權、表達權、監督權。要擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主管道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。可見民主的趨勢無論在大陸還是澳門都是真實的，是一個比較普遍的信仰。那麼問題在哪裡呢？就本人目力所及，應該說澳門在民主化問題上的爭論主要在以下幾點：①在澳門民主如何深化這個問題上的分歧；②在深化民主這個問題上的顧慮。下面我們來一一敘述。，。
在澳門民主如何深化這個問題上的分歧我在本文開頭指出，澳門政府的三個選舉法律的諮詢文件的標題是“努力提高選舉素質，穩健推進民主發展”。如果我的理解不錯的話，“推進民主發展”也是“深化民主”的意思。那麼目前應該如何深化民主呢？文件說，為了推動民主政制健康發展，目前的主要任務是要提高選舉質素，鞏固民主成果。具體地說，就是要針對選舉中存在的主要問題，通過修改三個選舉法律，規範選舉行為，完善選舉制度，加強打擊賄選的力度，保證選舉的公開、公正、公平和廉潔，為今後循序漸進地發展民主打好基礎。換句話說，在未來的一段不確定的時期內，短則三五年，長則十幾二十年，健全、完善現在的選舉制度，是主要任務。今後如何“循序漸進”地發展民主，那麼將來再說。這是澳門政府的思路。這個思路，得到了不少傳統社團人士的支持。比如工聯副秘書長李振宇、街總秘書長吳小麗、澳門歸僑總會盧學鋒等人以及澳門中華教育會的常務理事們均指出，現在澳門不具備雙普選條件，目前澳門的主要任務是提升選民素質、規範澳門的選舉運作、建立公平、公正的選舉制度、杜絕賄選等等。2與此同時，非傳統社團人士如新澳門學社則指出本次選舉法律的修訂，沒有深化民主，而是“原地踏步”。3那麼他們心目中的民主深化是甚麼意思呢？新澳門學社主張循序漸進，分別在第三屆、第四屆及第五屆行政長官選舉時，逐步改進行政長官選舉方法，直至2019年實現普選行政長官。在2009年應先把舊有選舉委員會改為提名委員會，讓所有澳門特別行政區永久性居民初次嘗試在行政長官選舉中行使投票選舉權，以增加行政長官民意的認受性。他們同時主張分別在第四屆、第五屆及第六屆立法會選舉時，逐步改進立法會選舉方法。立法會議員總人數維持29人，分階段削減“間選”和“官委”議席，而相應增加直接民選的議席。作為踏實前進的一步，2009年第四屆立法會29席中，僅應保留“間選”和“官委”議席各5席，其餘均為直選議席。他們顯然有了一個時間表，即2019年普選特首，2009年間選議席由現在的10人減為5人，委任的議員由現在的7人也減為5人。這也的確是在民主化的道路上邁出了很大的一步。
不過也有社會人士如“了空”，則指出，即使新澳門學社走的步子是大了一些，那麼至少應該在選舉制度方面增加一些民主的元素，4比如對選委會成員的產生方法作修改，包括開放提名機制（起碼降低提名門檻），取消自動機制等，從而打破大社團或所謂社團領袖控制/壟斷選委提名，以使到本澳更多非傳統陣容又或不親近傳統陣營的市民，可以有機會參選選委，以至有參與選舉行政長官的可能性。在立法會議員的選舉方面，他們主張以功能界別選舉代替社團選舉；以及從發展方向上，採取擴大問選/功能選舉的選民基礎，讓更多所在界別或功能的合資格選民，都有權投票選出自己心目中的代表進入立法會。本人對民主的方式沒有甚麼研究，但從直覺判斷，新澳門學社走的步子是大了一些，不過“了空”的建議似乎也不是不可行，至少民主得到了深化。而且這些改革和政府諮詢文件中提出的“規範選舉行為，完善選舉制度，加強打擊賄選的力度，保證選舉的公開、公正、公平和廉潔，為今後循序漸進地發展民主打好基礎”的做法也不矛盾，反而是相輔相成的。而且也符合溫家寶“擴大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主管道”的要求。那麼“了空”的建議有沒有被採納的可能？人們在深化民主方面有哪些顧慮呢？下面我們就來看一下最近我們在報章上面看到一些在這些問題上的思考，或者說顧慮。在深化民主這個問題上的顧慮我在一篇“三論澳門組織文化”的文章中提到一些人們對深化民主的顧慮。我想就這些顧慮再作一點深入的說明。5首先，關於澳門的現有制度是否應該保持長期不變的顧慮。關於澳門的政治體制的變與不變，如何變，大調還是微調，澳門基本法沒有明確規定，只是說“2009年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准”。關於“長期不變”，基本法的說法是“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。這顯然不是指行政長官和立法會的選舉，應該打消長期不變的顧慮。至於如何變則另當別論。
再者，感到澳門不可以和香港攀比的顧慮，因為澳門的地方文化、風土人情、社會構成、經濟結構、教育狀況、政治傳統、選舉實踐、內外環境、發展程度、法律制度等都和香港不同。我在上述文章中曾指出港澳兩地是有很大差異，但是也有很多相同的地方。比如都是以中國文化為主，西方文化為輔；風土人情以廣州、廣東特色為主；社會構成無論是階層分化還是政治、經濟精英統治，二者沒有甚麼區別；政治傳統都先是殖民主義的統治，後來先後在兩年之中都回歸祖國；在選舉實踐上，現在選特首、立法會的議員方法都很相似；在內外環境上，澳門毗連珠海，香港毗連深圳，法律制度都建立在西方思想的基礎之上，等等。怕和香港比的顧慮沒有必要。再說，即使澳門和香港很不相同，兩地不能完全類比，那麼澳門在深化民主方面還需要多少年呢？五年如何？十年如何？如果這個問題很難說，那麼“了空”提出來的那些看來很謙虛、很卑微的改革也不可以嗎？香港和澳門的哪些不同使得連這種改革也不可能呢？第三，澳門人文化素質太低、教育程度不高，所以沒有能力在選舉中做出獨立分析、理性判斷，所以應該由政治精英來決定澳門政治，否則澳門會大亂的顧慮。首先，說澳門人沒有理性判斷能力的想法說輕一點是對人性中好的東西不太瞭解，太悲觀；說重一點是對澳門人的侮辱。其實任何一個精神正常的人，都知道趨利避害。而且正常人也能夠進行理性的思維。人們基本上還是知道甚麼好，甚麼不好的。至於民主選出了希特勒，民主選出了陳水扁，民主選出了小布什，都有其獨特的情景，比如種族猜忌與仇恨的存在。這些在澳門基本不是問題。我們不是說澳門是半個解放區嗎？甚麼時候開始對澳門人的“愛國”情緒產生了懷疑呢？再說，中國內地的700，000個鄉村，有哪個的總體教育水準比澳門高？按照上述觀點的邏輯，中國農村的村委會選舉不是會引起天下大亂嗎？但是農村並沒有像人們想像得那樣亂起來呀。連胡錦濤都說他相信澳門人有能力管理好、建設好澳門。怎麼我們自己反倒對自己沒有信心了呢？第四，澳門現在的問題和政治體制改革沒有關係，改革之後或許情況更壞的顧慮。這種觀點認為，沒有政治改革，像最近出現的歐文龍這樣的腐敗案件，博彩業的缺乏監管、無序發展，交通、通貨膨脹等等問題也可以得到解決。但是問題是這些問題沒有得到解決。新勞工法案
不能夠真正地保護勞工，和大陸的勞動法相比，落後了不知多少。有關於政府高官財產的陽光法案沒有修改通過的機會。政府重大工程的立項立法會不能監督。難道這和立法會的構成，和特首的產生方式沒有關係嗎？我們沒有根據說政治改革之後這些社會問題會更嚴重。直覺判斷，情況應該更好。這個顧慮是沒有必要的。第五，首先解決賄選問題、完善選舉的技術和法律、磨合行政/立法/司法三者的關係、進行廉政建設、行政法務改革、公民教育等等，之後再深化民主，否則民主便不能深化的顧慮。其實，這些問題都是長期的工作。即使民主深化之後，這些問題也會繼續存在，這些工作也要繼續做。先解決這些問題再實施“了空”等人的建議，實際上是不現實的，在邏輯上是講不通的。一個人只有在游泳之中才會學會游泳，打仗之中才會學會打仗。否則旱地上學游泳，不會成為游泳健將；紙上談兵，永遠不會成為一個將軍。總之，“一國兩制”的確為澳門提供了政治發展的廣闊空間。澳門目前的社會緊張也在呼喚更多的、循序漸進的政治改革。適當的“微調”並沒有甚麼壞處。好多關於深化民主的顧慮是可以被打消的。而且，假如政府認為不用說新澳門學社的建議，就是“了空”提出來的建議也難實施的話，那麼政府能否提出一個可以讓大家能夠心服口服的更好的政改方案呢？難道非得靠街頭運動才能推動政治改革嗎？最後，我想引用胡錦濤主席在2008年3月6日會見港澳全國人大代表和政協委員時講的一段話和大家共勉：社會各階層、各界別利益多元、訴求多樣，但絕大多數民眾都堅持愛國愛澳立場，在根本利益上是一致的。社會各界人士應該緊密團結起來，積極促進一切有利於澳門同胞福祉和國家根本利益的事，堅決反對一切有損於澳門同胞福祉和國家根本利益的事。只要澳門各界人士秉持講大局、講團結、講包容的社會共識，始終以整體利益和長遠利益為重，以國家利益為重，理性溝通，求同存異，就沒有解決不了的矛盾和彌合不了的分歧，就一定能夠不斷促進經濟社會發展，共用發展成果。如果我們能夠真正落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的原則，如果不同的社團與利益群體能夠理性協商，求同存異，相互向對方靠近，澳門發展的最佳策略就一定可以找到，民主就一定可以推動，民生就一定可以發展，社會就一定可以和諧，澳門的明天就一定會更好。
註釋：1.見本人在2008年1月9日《九鼎》雜誌第三期上的文章，“再論澳門組織文化的提升：從歐文龍案談起”。也見2008年3月8日B6版《澳門日報》文章，“教育會贊同修訂三法內容”2.見上文。也見盧學鋒發表在《澳門日報》2008年3月6日B5版的文章，“雙普選時機尚未成熟”3.見新澳門學社網站http://newmacau.org/mainbody.php？inner＝es/doc00129b上面新澳門學社就本次選舉法律改革的聲明。4.見了空在2008年2月29日發表在《訊報》第二版上的文章，“政改原地踏步有利暗箱操作，拒絕陽光妨礙監察方便自肥”5.見本人在2008年2月9日《九鼎》雜誌第四期上的文章，“三論澳門組織文化的提升：與王振民教授商榷澳門的民主化問題”。。。。
論循序漸進發展民主的條件——行政長官和立法會選舉辦法的修改駱偉建*澳門特別行政區基本法附件一第七條規定，“二零零九年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”附件二第三條規定，“二零零九年及以後立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。”根據基本法的規定，澳門特別行政區2007—2009年度公共行政改革路線圖第五部分“針對改革及迫切社會問題而推出的法制建設計劃”提出，要完成《選民登記法》、《立法會選舉法》及《行政長官選舉法》的修訂方案，向社會公開諮詢，並向行政會及立法會提交法案。2008年2月27日，特區政府發表了《努力提高選舉質素，穩健推進民主發展》修改《選民登記法》《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》諮詢文件，向社會各界廣泛徵求意見。對此，在檢討和修改以上三個法律的時候，我們需要對一些基本的問題，如遵循甚麼原則進行修改？現行選舉辦法中主要問題是甚麼？在現實的條件下可以採取甚麼措施？等等，進行認真的思考和討論，務求在客觀、理性的基礎上取得社會共識。本文拋磚引玉，提出三個基本觀點。一、在政治體制框架下檢討選舉辦法的修改在檢討選舉辦法修改之前，首先要明確，必須將選舉辦法放在政治體制中檢討，不能離開政治體制，孤立地討論選舉辦法的修改。1.選舉制度是政治體制的一部分，必須適合及服務於政治體制。（1）近代選舉制度是伴隨代議政治制度而產生，沒有代議制就沒有選舉制。選舉制度的變化是由政治體制及其發展的需要來決定的。從西方國家選舉辦法的變化，可以看出這一規律。英國選舉制度中的多數代表制，選區劃分的不斷調整；美國選舉中的總統和國會分*澳門大學法學院教授、
別選舉，參眾兩院選舉產生的辦法不同，是由英國採取議行合一的議會制和美國採取三權分立的總統制的政治體制決定的。而法國1958年憲法規定總統與國會分別選舉；德國戰後的一人兩票，多數代表制與比例代表制混合，是法、德改變了原有的政治體制引起選舉制度改變的結果。選舉制度又受制社會政治因素和政治力量對比的影響。如，一般而言，選舉制度中的多數代表制是兩黨政治的產物。比例代表制是多黨政治的產物。（2）基本法中規定的選舉辦法也是由政治體制所決定的，“一國兩制”、行政主導、均衡參與的政治體制決定了現行的選舉辦法。從分析行政長官的選舉辦法和立法會選舉辦法的內容可以看出，行政長官與立法會分別選舉產生，有利行政長官的獨立性和行政主導。行政長官通過一個選舉委員會選舉，有利於確保中央的任命，對中央的負責。立法會產生通過直選、間選和委任，有利於兼顧各階層利益和均衡參與。2.選舉辦法的修改不能脫離政治體制。相反，要考慮政治體制中的各種關係，並正確處理。在討論澳門選舉制度修改的時候，不能違背政治體制的基本原則，不能因選舉制度的修改而損害政治體制的穩定。在“一國兩制”的政治體制中，有三種政治力量關係，即中央與特區關係；特區行政與立法關係；政府與市民的關係，這三種關係是不能忽視的。（1）在中央與特區之間的關係上，要體現“一國兩制”，就要確保國家利益，確保中央對特區的領導，確保行政長官對中央的負責。選舉制度的規定必須滿足三個確保的需要。當然，特區在選舉過程中，依據的是特區的選舉法，按選舉法規定，確保選民完全依自己的意志選舉，實現公正、公平和廉潔的要求。（2）在行政與立法關係上，行政與立法互相分工、制約和配合。既要維護行政主導，有效管理，又要受到監督。選舉制度要有利於行政主導，行政與立法兩者之間平衡。（3）在政府與市民關係上，要兼顧各階層的利益，均衡參與社
會的管理。政府的管制要體現市民的均衡參與，政府的政策要反映市民的意願，政府要受市民監督。在處理以上政治體制中的三個基本關係時，基本法設計政治體制時提出了三項基本的原則，就是“一國兩制”，行政主導、行政立法互相制約及均衡參與，這些基本原則至今並沒有過時，選舉辦法的修改是需要依循的。3.所以，政治體制決定選舉制度，但選舉制度在一定程度上反作用於政治體制。正因為存在作用與反作用的關係，選舉制度的改變取決於政治的需要，選舉制度的改變也會變動政治的格局。要謀定而後動，不要因輕言修改選舉辦法而動搖了政治體制。二、循序漸進地創造條件發展民主1.有人說，民主選舉是公認的普世價值，凡講條件地實行民主選舉，就是反民主。筆者認為，實現民主選舉一定是有條件的。所謂無條件的普世價值論是空中樓閣，有害無益。就是移植也不能盲目，照抄照搬。為甚麼民主選舉在西方一些國家成功，在拉美、非洲一些國家失敗了呢？不是民主選舉本身有甚麼不好，只是說明，它們之間在實行民主選舉時，條件不同，影響了民主選舉所要達到的效果。所以，不顧條件，可以做到形式相同，但不能保證結果一樣。就是民主選舉本身也是要受到一些限制的。如美國憲法保留總統選舉中的選舉人團制度，總統既不由國會選舉產生，也不由一人一票直接選舉產生，而是由各州選舉人選舉產生，在這種選舉辦法下，哪怕出現少數票總統與一人一票的平等原則相矛盾也在所不惜。其原因就是美國憲法的制定者認為，聯邦的穩定，各州的平等，權力的限制，防止多數對少數的暴政的“共和的價值”與“民主的價值”是同樣重要的，不能偏廢，應該兼顧，對民主選舉理所當然要有所限制。2.有人說，循序漸進發展民主是一種託辭，一種藉口。筆者不能認同。任何一個國家的民主制度發展都是循序漸進的，西方國家選舉發展到今時今日，大約經歷了百年以上的時間。以下僅舉英國和美國為例。在英國，1688年建立君主立憲制就有了選舉，但至1831年選民只
有25萬，有選舉權的人數佔總人口三十五分之一。對選民資格規定了財產限制，居住年限限制。直到1918年議會方通過了人民代表法，實行一人一票制。而在1928年才通過男女平等選舉法，1948年才落實一人一票制，取消職業、雙席選區和大學選區。1在美國，1787年憲法確定了平等原則，但選民資格受人頭稅、文化測試、祖父條款、白人預選會限制卻長期存在，2直至1920年，婦女才享有選舉權。1962年才取消財產限制，1970年後才解決了印地安人和黑人的選舉權。33.有人說，既然西方國家已經實現了普遍和平等的選舉，我們為甚麼還要循序漸進？合理性在哪里？筆者認為，關鍵是我們怎麼認識民主選舉所需要的條件。過去大家講得比較多的是選民個體的素質，如選民的經濟水準、教育程度、公民意識等因素，即能夠使選民具有選出真正代表人民利益的代表的能力。如果選民素質不高，缺乏這種能力，難有公正廉潔的選舉結果。所以，這些是重要的條件。但是，具備了這些條件，為甚麼一些國家和地區的選舉出現亂象？選民不分是非，不問政策對錯，不看政績好壞，政客為甚麼能挑動選民對立、族群對立、階層對立，撕裂社會？說明以上的條件並不能保障民主選舉的順利進行，以實現民主選舉的真正目標。那麼，除了選民個體素質的條件外，還需要甚麼條件呢？筆者認為，與選民個體素質相對應的是社會整體素質。這種社會整體素質，縱觀世界民主選舉的發展歷史，就是表現在社會成員中的絕大多數具備對社會共同體所需要的共同的價值理念，共同的目標，共同的利益能夠達至基本共識的能力。反過來說，缺少社會共同體應有的共同價值理念、目標、利益的分裂的社會，衝突的社會，不具備社會整體素質，選舉不僅不能解決問題，可能引發的是更大的衝突。如，早年的美國因民選的林肯總統，限制南方奴隸制的擴張暴發了南北戰爭，當今一些國家因選舉導致內戰，種族屠殺，甚至國家分裂，選舉變成了一個生死戰場，有你沒我，選舉不是選民選擇政府的政策，而是決定社會的主流價值，決定社會制度的選擇，結果以形式上的民主開始，以實質上的不民主結束。選舉不是凝聚了社會的共識，相反，加劇了社會的分裂。不是促進社會的進步，反而窒息了社會的發展。所以，
只有在社會消除了結構性的社會矛盾的情況下，各階層對社會發展、社會利益有一個基本共識，才會有真正意義上的民主選舉，這就是民主選舉的必要條件。我們必須要思考一個問題，為甚麼在西方選舉制度經歷一個半世紀後，才做到了普遍和平等的選舉？這是一個認識問題嗎？還是一個實際條件的問題？客觀地說，平等原則早就被認為是個好東西，在西方國家的憲法中都有清楚明確的規定，不是一個認識問題，相反只是一個實際問題，也就是條件問題。在一個半世紀前不實行平等選舉，他們擔心的是甚麼？從最長見的財產限制、教育程度限制、種族限制，雖然形式不同，實質就是一個核心，保護有產者的利益，確保有產者決定社會的政策。如果在當時條件下，無產者有選舉權，結果會是怎樣？是階級鬥爭，社會分裂，最後的可能性就是社會制度的顛覆。只有當西方社會經過一個較長時期的發展，在這種有產者與無產者之間社會結構性矛盾基本緩和並逐步控制的情況下，才做到了普遍平等的選舉。歷史上和現實中已經證明，社會矛盾越尖銳的地方，選舉衝突就越多，選舉不是解決了社會的矛盾，相反加劇了社會的矛盾。選舉只是解決由誰來制定和執行政策，本身並不能解決社會的對立。而在社會對立下，選舉的結果，只能是社會強勢的力量壓制社會的弱勢力量，以維護自身的利益，而不會是社會的整體利益。選舉是要形成社會的公義，實現社會的公共利益，如果不能做到這一點，選舉就是生死戰場，社會必然衝突。動搖整個政治體制和社會的穩定，與選舉的目的背道而馳。這類例子比比皆是。所以，我們要處理好“應然”與“實然”的關係。也就是應該與實際的關係。“應該”不等於現在就能實現。有一個時間和條件的因素。那麼，在澳門特別行政區，如何循序漸進地實現民主呢？我們的社會有甚麼樣的矛盾需要解決，並需要創造甚麼樣的條件呢？筆者認為有兩個方面需要考慮。（1）在國家與特區之間的關係上，必須進一步加強和提高市民對國家統一的認同，對中央政府領導的認同，對愛國愛澳的認同。形式上的回歸，不等於人心的回歸，只有人心回歸，以上三個認同的社
會共同價值才能夠確立起來，民主選舉的進一步發展就具備了必要的條件。如果“民主拒共”的口號還有不小的市場，社會中還存在通過選舉抗拒中央對特區領導的心理，也就說明三個認同沒有成為社會共同價值，或者沒有獲得社會多數的穩定支持，在這種條件下普選，如果產生的行政長官人選或立法會多數議員是他們的代表，勢將中央與特區的關係推向緊張和衝突，對國家，對特區，對包括特區居民在內的中華民族的根本利益是災難性的，嚴重地將導致國家的分裂，統一受到破壞，“一國兩制”不復存在。（2）在特區各階層之間的關係上，對公共政策的選擇，不同階層、不同界別能夠理性、包容，以公共利益為優先，而不是僅以自身利益為唯一選擇，無論是參選人還是選舉人都有這樣的品格和認識，選舉才是促進社會穩定和進步的重要手段，否則，選舉不可避免地會出現不公正、不公平、不廉潔，有違選舉的崇高目標。所以，需要提升參選人和選舉人的素質，為普選創造條件。所以，澳門既有提升選民個體素質的問題，也有完善社會整體素質的問題。三、從澳門實際出發對選舉辦法進行修改1.澳門基本法與香港基本法在選舉規定方面有所不同，所以，循序漸進發展民主的步伐也會有所不同。因為澳門基本法，第一，沒有明確規定行政長官產生達至一人一票的普選目標。第二，立法會組成有部分議員由行政長官委任。以上兩點內容從大的方面講，屬於澳門政治體制的制度安排。完善澳門選舉制度，按照基本法附件一、二的規定，首先需要檢討的是選舉辦法，不是整體政治體制。如，有意見提出要修改立法會組成的規定，取消委任議席，已經超出了選舉辦法的範疇。它不是基本法附件二規範的內容，是屬於基本法正文第68條規範的內容，不屬於現階段檢討的範圍。當然，今後可根據澳門社會發展的具體情況和需要，對政治體制進行檢討。2.在檢討行政長官選舉辦法時，要堅持中央與特區的共識。（1）澳門選舉行政長官是在“一國兩制”下進行，行政長官是
一國之下的特區首長，所以，產生出來的行政長官必須能做到三個確保，即確保國家利益，確保中央對特區的領導，確保行政長官對中央的負責。行政長官的選舉，不僅涉及特區利益，也涉及國家利益，兩者要兼顧結合。這應該成為澳門社會的共識，是行政長官選舉辦法的基礎，如果否定這個基礎，任何選舉辦法均不可行。（2）對行政長官候選人產生的程序上，需要保留一定的機制，以確保中央的任命。有人說，基本法對行政長官的資格做了規定，無須在其他方面，包括程序上設定限制。但筆者認為，基本法規定的資格比較原則，在實施過程中需要有一定的程序保障。如，基本法規定，公共職位的據位人必須擁護基本法，必須效忠國家，但在香港有人反對基本法23條，照樣做議員。有人反對國家的基本制度，也稱是愛國。所以，沒有具體的程序，是難以真正落實基本法的。所以，“一國兩制”的選舉，規定必要的程序是需要的。3.立法會選舉辦法的修改（1）在直接選舉方面，關鍵是如何確保公平廉潔的選舉。可從立法和執法兩個方面研究。第一是賄選標準的具體化。現行選舉法已經規定了賄選的情況，但比較原則，有需要細化，劃清一些界線。尤其是參選組別及候選人在以往推動選民登記、組織選民投票過程中引起歧義的手法是否屬於違法作出規定。第二是加強執法，打擊賄選的力度。從選舉委員會到廉政公署、檢察院、法院各盡其職。（2）在間接選舉方面，可對法人選民的資格，包括社團人數的要求，組織結構的要求，決定投票的程序要求等進行檢討。第一，法人選民的資格問題。關於法人選民的資格問題，根據現行法律規定，社團或組織取得法律人格三年以上者，並在身份證明局登記，可取得法人選民資格。按現行法律規定，法人選民資格要求過低，有需要適當提高。可考慮增加：①法人社團中需有達到一定數量的永久性居民的成員，方有權利登記成為選民。具體人數可以研究。②登記為法人選民的成員
不能重複登記為其他法人選民。理由是：第一，由於要求法人選民需要有達到一定數量的規模，可以限制法人選民出現過多過濫的增長趨勢；第二，體現公平原則，不論個人參加多少社團，但只能成為一個法人選民的成員；第三，這種限制不違結社自由的原則，每一個人可以根據自由的意願參加不同或多個社團，但作為法人選民，要行使政治權利，就要受到限制。第二，法人選民的界別確認問題現行法律規定，法人選民屬於甚麼界別，主要根據社團的章程確認。但是，存在一些問題。如，一些社團的章程，所規定的宗旨是多方面的，以專業團體為例，專業團體如果是由專業人士組成，有可能包括雇主和雇員，所以，他們作為工會性的團體，就要維護自身團體的利益，作為社會性團體，會關心社會的公共利益。因此，很難準確認定該團體的歸屬。因此，可考慮以下辦法確認：①社團登記法人選民，屬於何界別，以團體申報為主，相關委員會認可。②申報不是以章程作為唯一依據，而主要應以社團登記法人選民時，該社團的決定為主，輔以章程參考而定。理由是：第一，成立社團時的宗旨與社團參選時的宗旨應該區分。因為絕大多數社團成立的原因不是為選舉而設立，是為自身或某一方面的社會利益而設立，只是因為有法人選民，一些社團（可能不是全部）才登記成為法人選民。所以，應該允許社團在登記法人選民時，聲明本社團屬於相關利益界別，體現尊重社團自主的精神。第二，因為以社團聲明為主，也就免去了委員會審查社團時對其章程認定上容易引起的爭議，更加客觀公正一些。第三，法人選民的選舉人如何產生問題。現行法律規定，由社團領導層行使投票權。因此，社團領導或管理層是當然的選舉人。這裏涉及一個問題，社團領導或管理層是由社團的成員選舉產生，其職責是負責社團的日常工作。當社團登記成為法人選民時，它的職責與日常社團管理的職責是不同的，由誰去行使選舉的投票權這一職責，是由領導或管理層成員行使，還是由會員選出選舉人行使，是可以研究的。如果大家接受法人選民的成員資格與社團成員的資格應該不同，前者要求有選舉權的永久性居民，後者不需要，結果在同
一個團體中，有很大的可能性是前者的人數一定少於後者的人數，兩者不完全重疊相等，在這種情況下，原社團領導和管理層人員代表投票就存在一定的問題。第四，提名候選人的票如何決定的問題在間接選舉過程中，一次是行使候選人提名權，另一次行使對候選人的投票權。這兩次行使的權力由誰決定？由領導或管理層決定，還是應該由法人選民的成員決定，也是可以研究的。如果上述第三點所提出的意見能夠成立，則採取成員決定，選舉人提名和投票是比較合適的。第五，法人選民的投票權數量問題現行法律規定，每一個法人選民具有相等數量的投票權。產生了大社團與小社團平均主義，給人不夠公平的感覺。客觀上會造成一種情況，多設立小社團來參選。要防止這種現象出現，可以考慮：①按社團中擁有永久性居民資格的人數來分配法人選民的投票數量。基數待研究來確定，這樣也可與法人登記選民時需要有一定永久性居民數量的規定相一致。②也可以對法人選民的投票數設立上限或者不設上限。理由是：第一，限制專門為選舉而設立的社團過速增長。第二，大社團與小社團區別對待，也體現澳門選舉法中比例代表制的精神。註釋：1.劉建飛等編著：《英國議會》，華夏出版社，2002年，第158-161頁。2.王雅琴著：《選舉及其相關權利研究》，山東人民出版社，2004年，第96-97頁。3.同上，第88-91頁。
行政主導制下澳門檢察機關的地位與功能簡論譚紅*一、行政主導制下澳門檢察機關的性質與香港特別行政區一樣，行政主導制也是澳門特別行政區政治體制的一個根本特色。其基本涵義就是指在立法權、行政權、司法權分立的前提下，以行政為主導，司法獨立，行政與立法既互相制衡，又互相配合。因此，司法機關在澳門特別行政區的政治體制中具有非常重要的地位。而且，澳門還形成了具有自己特色的新司法體制，即由三級法院和一個檢察院、一個行政法院組成的司法體制。在澳門這種新的司法體制裡面，檢察院無疑扮演着重要的角色。不過，雖然澳門基本法和澳門的其他有關法律已經確認了澳門檢察院的司法機關性質，但在學界，關於澳門檢察機關究竟屬不屬於司法制度的組成部分，即是否屬於司法機關，則還存在着很大的爭論。主要觀點有以下五種：（1）認為檢察機關是行政機關，檢察權是一種行政權。這是因為從組織體制上看，檢察機關實行檢察一體制，實行上級對下級的領導關係，這就是一種典型的行政組織體制。再從檢察機關的行為方式看，檢察權帶有行政性。因為檢察機關是一個國家追訴機關，追訴權行使的特徵是一種積極主動性，而司法權是一種客觀被動中立性。1（2）仍然認為檢察機關是司法機關，檢察權是一種司法權。理由是檢察權是一種具有司法性質的權力，尤其是不起訴決定，與法院的免刑和無罪判決具有相似的效力，是具有裁斷性、終局性、法律適用性等司法特徵的“司法”行為。2因此，檢察權和裁判權都是司法權的表現形式，檢察和審判行為都是訴訟過程中的必要內容，司法應定義為以訴訟形式進行的執法，檢察院的監督權無法歸類於行政權之中。3（3）認為檢察機關具有行政性和司法性雙重屬性。這是對上述兩種觀點的折中。其司法性主要表現為，檢察機關以適用法律為目的，能夠獨立判斷和裁決；其行政性主要體現在檢察機關內部上命下*中國社會科學院法學研究所博士後研究員、國家法官學院副教授
從的行政化管理體制，以及追求行為本身的目的，只是將法律當作行為的框架。4（4）認為檢察機關是國家的法律監督機關，檢察權是一般法律監督權。其理由就是從考察建國以來祖國大陸歷次憲法和有關法律對檢察機關的既有規定出發，歸納出我國檢察機關既存的職權，並從各項具體職權的內容中得出我國檢察機關是國家法律監督機關，並行使一般的法律監督權。5由於澳門的法律制度屬於大陸法系，與祖國大陸很相似，加上澳門特別行政區第9/1999號法律《司法組織綱要法》明確規定“檢察院為唯一行使法律賦予的檢察職能的司法機關”，所以也就得出，澳門檢察機關是國家法律監督機關，並行使一般的法律監督權。（5）認為檢察機關不是一般的法律監督機關，而是專門的法律監督機關，檢察權是一種專門的法律監督權。這是因為，在現代社會中國家權力急劇膨脹的情況下，由檢察機關獨行法律監督權力量顯然過於單薄，無法抑制權力的擴張，尤其是行政權的擴張。所以，應將檢察機關定性為國家專門的法律監督機關，將檢察機關的法律監督作為整個法律監督制度體系中的一個子系統。6筆者同意第二種觀點。正如前述，澳門基本法事實上已經確認了澳門檢察院的司法機關性質，澳門立法會通過的有關法律則明確地肯定了澳門檢察院的司法機關性質。在澳門特別行政區，立法會是行使立法權的立法機關，政府是行使行政權的行政機關，法院和檢察院是分別行使審判權（含終審權）和檢察權的司法機關。詳而言之：首先，在起草澳門基本法第四章第四節“司法機關”的條文時，曾規定“澳門特別行政區法院和檢察院是澳門特別行政區的司法機關”。但因為存在不同的看法，即有人認為檢察院只能算司法輔助機關，所以澳門基本法第四章第四節就回避了這個問題，沒有規定何謂澳門特別行政區的司法機關。不過，與香港基本法參照普通法制度把主管刑事檢察工作的律政司列入“行政機關”一節所不同的是，澳門基本法中把法院、檢察院都列在“司法機關”一節中。而且，在澳門基本法“司法機關”這一章中，也沒有明確規定法院是唯一的司法機關，甚至連各級法院是司法機關的規定也沒有。因此，不能把檢察院
排除在司法機關之外。至於在基本法“司法機關”一節中還有“律師”、“司法輔助人員”的規定，是因為基本法其他章節與之少有關聯，因此，把他們列入“司法機關”一節中比較合適，但他們算不上一類“機關”其次，澳門特別行政區立法會通過的有關法律已經明確確認了澳門檢察院的司法機關性質。澳門《司法組織綱要法》用立法形式確認了澳門特別行政區檢察院屬於和法院並行的司法機關。該法第2條開宗明義規定，司法機關指法院和檢察院。第55條更是宣稱檢察院為唯一行使法律賦予的檢察職能的司法機關。這樣的規定和基本法第四章第四節用標題含概內容的邏輯是一致的。8還有，根據《司法官通則》第1條適用範圍的規定，本法適用於檢察院司法官。從該法的名稱和檢察院司法官的稱謂上便可以直接看出檢察機關的司法性質。再如，《司法官通則》第2條規定，司法官團由法院司法官及檢察院司法官組成。法院司法官與檢察院司法官獨立行使職務。二、行政主導制下澳門檢察機關的地位（一）澳門檢察機關的基本法地位有一種觀點認為，相較於澳門法院的基本法地位來看，澳門檢察院的地位要弱得多。筆者以為不然。首先，不能以澳門基本法對澳門法院和檢察院規定的條文數的多寡來決定它們各自的地位。的確，在澳門基本法第四章第四節“司法機關”總共13個條文中，關於澳門法院的規定多達8個條文，另外還有兩條關於司法協助方面的規定也與法院有關（當然也與檢察院有關）。而關於澳門檢察院的直接規定卻只有一個條文，即澳門基本法第90條所規定的“澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。澳門特別行政區檢察長由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，由行政長官提名，報中央人民政府任命。檢察官經檢察長提名，由行政長官任命。檢察院的組織、職權和運作由法律規定”。其懸殊可見一斑！但是，條文數的多少一般取決於所要規定的事物的性質、組織結構的複雜性、職權的多少等因素，而較少與地位有必然的聯繫。況且，認為基本法對澳門法院的條文規定得。7
多，其地位就高；反之，基本法對澳門檢察院的條文規定得少，其地位就弱或者低，顯然是一種狹隘的機械論。其次，根據澳門基本法第19條的規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。該條實際上也規定了澳門檢察院的基本法地位，即通過規定澳門檢察院享有獨立的檢察權來體現它的基本法地位，因為此處的“司法權”是廣義的司法權，即是包含了檢察權的“司法權”，而不僅僅是指法院的審判權。從立法原意來看，如果此處的“司法權”僅指狹義的司法權即法院的審判權的話，為甚麼立法者不使用“審判權”一詞呢？就像第82條和83條那樣規定，澳門特別行政區法院行使“審判權”，“澳門特別行政區法院獨立進行“審判”這樣不是更明確嗎？但立法者沒有這樣規定。所以，筆者認為，澳門基本法第19條所規定的“司法權”應當是包含了檢察權的廣義上的司法權。再次，澳門基本法還在多處明確地把法官和檢察官並列規定，無疑體現了二者平等的基本法地位。如基本法第50條規定，澳門特別行政區行政長官依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官。第101條規定，澳門特別行政區法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。第102條還規定，澳門特別行政區終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第101條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。第四，澳門基本法對澳門法院和檢察院都作了依法獨立行使職權的規定，並對各自的組織、職權和運作都作出了由法律予以規定的規定。這也體現了二者平等的基本法地位。根據基本法第83條規定，澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。第84條規定，澳門特別行政區法院的組織、職權和運作由法律規定。根據基本法第90條規定，澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。檢察院的組織、職權和運作由法律規定。可見，檢察院行使職權，和法院一樣，也應該“獨立”行使，不受來自任何方面的干涉。所謂不受任何干涉，不僅包括不受中央政府、特別行政區立法機關、行政機關以及法院的干涉，也包括不受社會上的各，
種力量諸如新聞媒介、社會輿論、域外因素及任何個人的干涉。這一點與第83條中對法院的規定相同。不過，檢察院的獨立原則與法院又有所不同。因為基本法第90條第1款中沒有基本法第83條“只服從法律”的提法。究其原由，主要在於檢察機關的性質使然，即檢察機關帶有一定的行政性。在認定檢察機關為行政機關的國家，各級檢察機關之間當然有上下級服從關係；就在認定檢察機關為司法機關的國家，也承認上級檢察院對下級檢察院有下達命令和指令的指揮權力。而在法院方面，基本法除了在第83條規定法官不受任何干涉之外，還在第89條第1款中規定法官不聽從任何命令或指示，但對檢察官則沒有這樣的規定。這就是說，檢察官即使在其行使檢察職能方面，也要聽從上級的命令或指示。9最後，需要指出的是，由於澳門檢察院的特性和獨立性，並在借鑒大陸檢察院檢察長的任免程序的基礎上，澳門基本法多次規定了澳門檢察院檢察長的任免問題，這種重複規定並不是偶然的，而是有其必然性。澳門基本法除了在第90條規定了澳門特別行政區檢察長由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，由行政長官提名，報中央人民政府任命的特殊程序之外，首先就在第15條規定了中央人民政府依照本法有關規定任免澳門特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。不僅如此，澳門基本法還在第50條有關澳門特別行政區行政長官的職權中再一次規定了行政長官有權依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務。於是，有人就認為，澳門檢察機關的地位不僅不比澳門法院的地位低，反而還要高，尤其是檢察長的地位要高於終審法院院長。因為，根據澳門基本法的規定，終審法院法官和院長的任命只須報全國人民代表大會常務委員會備案，而檢察長須由中央人民政府任命。10其實，這種觀點是不正確的。澳門基本法多次規定了檢察長的任免問題，並對檢察長和終審法院院長的任免作出不同的規定，並不是顯示兩者地位的高低不同，而只是因為兩者職能的性質不同。由於基本法對終審法院法官和院長的任免作了嚴格的規定，因此只要嚴格按照基本法的規定程序任免，並報全國人民代表大會常務委員會備案即可。而基本法對檢察長和檢察官的產生、任免程序規定得較為概括，具體程序還須
由澳門特別行政區自行立法規定。所以，為了保證能夠產生合格的檢察長和檢察官，僅由全國人民代表大會常務委員會的備案是不夠的。再加上檢察長不具有終審法院院長那樣的獨立性，因為終審法院院長只服從法律，不受任何干涉，不聽從任何命令或指示，而檢察長雖然也具有獨立性，但其還具有一定的行政性。比如，根據澳門《司法官通則》的規定，檢察院司法官具有等級從屬關係，即下級司法官依據本法規定從屬於上級司法官，並有義務遵守所接獲的指示。特別是，在檢察院於民事訴訟上代表澳門特區或本地區公庫時，行政長官有權向檢察院發出指示，有權許可檢察院在這些訴訟中認諾、和解、撤回訴訟或捨棄請求等。所以，澳門檢察長雖然不受最高人民檢察院的領導和監督，但必須受中央人民政府的監督，即澳門特別行政區檢察長由行政長官提名，報中央人民政府任命。11（二）澳門檢察機關的法律地位澳門檢察機關的地位不僅體現在澳門基本法的規定上，更落實在澳門立法會通過的法律之中。根據澳門立法會通過的《司法組織綱要法》的規定，該法在第三章“檢察院的組織”中從第55條到66條詳細規定了澳門檢察院的組織、職權和運作。這就從法律層面具體落實了基本法第90條的規定，使得澳門檢察院的基本法地位進一步得到了確認。如《司法組織綱要法》第55條就明確規定：“一、檢察院為唯一行使法律賦予的檢察職能的司法機關；相對於其他權力機關，檢察院是自治的，獨立行使其職責及許可權，不受任何干涉。二、檢察院的自治及獨立性，透過檢察院受合法性準則及客觀準則所約束，以及檢察院司法官僅須遵守法律所規定的指示予以保障。”除了《司法組織綱要法》之外，澳門立法會頒佈的其他法律如《司法官通則》也對澳門檢察官的法律地位予以了確認。根據《司法官通則》第2條、第10條的規定，檢察院司法官與法院司法官一樣獨立行使職務。在有法院司法官參與的聽證及官方行為中，於同一法院擔任職務的檢察院司法官位列於法院司法官右方。除非在法律規定的情況下，否則不得將檢察院司法官停職，命令其退休，將之免職、撤職，或以任何方式使其離職。如檢察院司法官系屬定期任用者，確保
其在該段時間內的穩定性。三、行政主導制下澳門檢察機關的功能澳門特別行政區檢察院採用“一院建制，三級派駐”的司法架構和運作模式，即在終審法院由檢察長代表，由助理檢察長協助，並設立檢察院駐終審法院辦事處；在中級法院由助理檢察長代表，並設立檢察院駐中級法院辦事處；在第一審法院由檢察官代表，並設立檢察院駐初級法院辦事處、駐行政法院辦事處和專門負責提起刑事訴訟的刑事訴訟辦事處。根據澳門《司法組織綱要法》第56條的規定，檢察院的職責為“在法庭上代表澳門特別行政區，實行刑事訴訟，維護合法性及法律所規定的利益；訴訟法律規定檢察院在何種情況下行使監察《澳門特別行政區基本法》實施的許可權。”該條主要規定了檢察院四大方面的職責：一是在法庭上代表澳門特別行政區，二是實行刑事訴訟，三是維護合法性及法律規定的利益，四是監察基本法的實施。其中，核心是對犯罪進行偵查、代表特別行政區提起公訴、進行公訴。12之後，該條又特別規定了檢察院的14項職權。通過具體法律賦予澳門檢察院廣泛的職權，有利於其更好地實現政治平衡、秩序維護、人權保障、法治保障等諸多功能。具體說來，澳門檢察院的功能包括以下幾項：第一，政治平衡功能。澳門檢察院在以行政為主導的澳門政制體制中具有不可或缺的作用。澳門是實行資本主義制度，行政權、立法權和司法權各自分立、以行政為主導，三權相互制衡、又相互配合。既然檢察院屬於澳門的司法機關，那麼它就理所當然地要承擔相應的司法職責，在三權制衡與配合的澳門政制架構中發揮其作用。例如，澳門《司法組織綱要法》第56條就規定，澳門檢察院尤其有許可權監察刑事員警機關在程序上的行為。這對於防止刑事員警機關濫用權力，促進其嚴格依法定程序辦事無疑具有重大作用。第二，秩序維護和公共利益保護功能。澳門基本法第14條第2款規定，澳門特別行政區政府負責維持澳門特別行政區的社會治安。這裡的“政府”顯然是廣義上的含義，即不僅指澳門特別行政區行政機關，還包括澳門特別行政區立法機關和司法機關。其中，澳門檢察院
在維護澳門良好的社會治安方面發揮着巨大的作用。根據澳門《司法組織綱要法》第56條之規定，澳門檢察院實行刑事訴訟，依據訴訟法律的規定領導刑事調查，在案件偵查終結後決定是否提起公訴和出庭支持公訴，促進及合作預防犯罪的活動等。據統計，澳門檢察院在2006年度刑事案件共立案11584宗。其中，盜竊、搶劫、毀損財產案件4197宗，非法移民及相關罪行案件1627宗，傷害身體完整案件1604宗，侵犯人身自由案件354宗，毒品犯罪案件130宗，不法賭博、高利貸案件220宗，侵犯性自由及性自決案件56宗，有組織犯罪、黑社會犯罪案件35宗，殺人案件25宗，其他案件3336宗。132007年，澳門檢察院處理由司法警察局、治安警察局、員警總局、海關、經濟局、勞工局、廉政公署等機關移送的案件共為14748宗，比前年的14209宗增加約4％。其中依法立案的有11671宗，其他處理的有3077宗。案件中增幅較大的有盜竊、搶劫類犯罪，增加了7％，由前年的4197宗增至2007年的4491宗。偽造文件、貨幣類犯罪案件依然保持上升勢頭，共有1129宗，較前年的1008宗上升了12％。危害公共安全罪案件80宗，上升了45％，其中，縱火案36宗，非法持有禁用武器和爆炸性物質案件44宗。14以上資料充分說明了，澳門檢察院在維護澳門社會的安全和穩定，促進澳門社會的和諧發展方面起着舉足輕重的作用。此外，澳門檢察院在法庭上代表澳門特別行政區、澳門特別行政區公庫、市政機構或臨時市政機構，在法律規定的情況下維護集體利益或大眾利益，參與破產或無償還能力的程序以及所有涉及公共利益的程序，等等。第三，人權保障功能。澳門基本法第4條規定，澳門特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由。第6條規定，澳門特別行政區以法律保護私有財產權。這裡的澳門特別行政區顯然是泛指，即包括澳門特別行政區行政機關、立法機關和司法機關。其中，澳門特別行政區檢察院在保障澳門居民和其他人的合法權益的作用方面也是功不可沒。例如，澳門檢察院通過實行刑事訴訟，維護合法性及法律所規定的利益；在訴訟程序中代表無行為能力人、不確定人及失蹤人參與訴訟；依職權在法院代理勞工及其家屬以維護其社會
權利等。第四，監察基本法的實施等法治保障功能。澳門檢察院在其職責範圍內維護法院的獨立性並關注法院是否依法履行職責，在具有正當性的情況下促進法院裁判的執行，在履行職責時要求其他有許可權當局提供協助，對因當事人為對法律作出欺詐而相互勾結所導致的裁判提起上訴，在法律規定的情況下或應行政長官或立法會主席的請求行使諮詢職能等。第五，其他功能。正如前述，澳門檢察院通過促進及合作進行預防犯罪的活動，維護澳門社會的安全和穩定，從而為澳門經濟的持續、快速發展提供了良好的環境。再如，澳門特別行政區檢察院可與全國其他地區的司法機關，通過協商依法進行司法方面的聯繫，相互提供司法協助。這樣不僅促進了法律的正確實施，而且增進了澳門檢察院和祖國大陸檢察機關的相互瞭解和交流。註釋：1.參見孫謙、樊崇義、楊金華主編：《司法改革報告檢察改革·檢察理論與實踐專家對話錄》，法律出版社2002年版，第129頁。2.譚世貴主編：《中國司法改革研究》，法律出版社2000年版，第310頁。3.胡錦光、韓大元主編：《中國憲法發展研究報告》，法律出版社2004年版，第260—261頁。4.參見龍宗智：《論檢察權的性質與檢察機關的改革》，載《法學》1999年第10期。5.參見李士英等編：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1988年版，第409—412頁。6.參見章劍生：《論檢察權》，載《憲法學十論》，胡建淼主編，法律出版社1999年版，第252—253頁。7.參見楊靜輝、李祥琴著：《港澳基本法比較研究》，北京大學出版社1997年版，第367—368頁。8.參見蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學2005年版，第168頁。9.參見楊允中著：《澳門基本法釋要》（修訂版），澳門特別行政區政府法務局2003年版，第135—136頁。10.參見《〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）徵求意見稿〉諮詢意見報
告書》，中華人民共和國澳門特別行政區基本法諮詢委員會，1991年11月21日，第135頁。11.參見鄧偉平著：《澳門特別行政區基本法論》，中山大學出版社2007年版，第323—324頁。12.楊允中著：《澳門基本法釋要》（修訂版），澳門特別行政區政府法務局2003年版，第135頁。13.數據來源於http://www.mp.gov.mo/gb/statistics/stat2006.htm.2008，2008年3月5日登陸。14.數據來源於http://www.mp.gov.mo/gb/news/2008/news20080226gb.pdf，2008年3月5日登陸。
論正確理解行政主導王禹*論正確理解行政主導，包含着兩個意思：第一，行政主導是澳門政治體制的基本原則，在澳門基本法的貫徹過程中，必須繼續落實和深化行政主導體制。第二，行政主導並不指行政權力無限擴大，更不是行政權力不受任何制約。只有接受更有力的監督，行政主導體制才能更加有效運作，才能得到進一步的深化和鞏固。一、行政管理權的涵義澳門基本法第2條規定，“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”這就說明以行政長官為首長的政府所行使的行政管理權並不是澳門特別行政區本身所固有的，而是中央授予的。既然是中央授予的，中央亦有權監督。所以，澳門基本法規定行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，行政長官對中央人民政府負責。中央人民政府根據行政長官的提名，任免政府主要官員，行政長官並有義務執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令。當然，本着“一國兩制”及“高度自治”原則，對於高度自治範圍內的事務，中央不予以干預。第二，行政管理權的概念並不完全等同於行政權。我們通常用行政權來指行政機關所行使的權力，那麼，澳門基本法為甚麼不使用“行政權”而是用“行政管理權”呢？這是因為行政權的內涵通常還包含着國防與外交的權力，而根據基本法，國防與外交屬於中央的權力，這是作為我國的地方行政區域的澳門所不能享有的。因此澳門基本法所指的“行政管理權”是指管理澳門本地各項行政事務的權力。這些權力曾在1988年香港基本法（草案）徵求意見稿中得到列舉，包括“財政、金融、經濟、工商業、貿易、稅務、郵政、民航、海事、交通運輸、漁業、農業、人事、民政、勞工、教育、醫療衛生、社會福利、文化康樂、市政建設、城市規劃、房屋、房地產、治安、出入境”，等等。後來考慮到這樣的列舉可能還不全面，因此將此作概括*澳門科技大學法學院副教授
性的規定，這就是澳門基本法第16條所規定的：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。”二、行政長官的地位澳門基本法第45條和第62條明確規定了行政長官的法律地位。澳門基本法第45條規定：“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”第62條規定：“澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官。”因此，必須賦予行政長官有足夠的職權，以保障其在特別行政區的雙重法律地位及向中央人民政府和澳門特別行政區負責，使其足以擔當起領導澳門特別行政區政府的重任。但是，行政長官已經不是澳門回歸前的總督，行政長官的法律地位已經發生了根本性的變化。總督是葡萄牙在澳門進行殖民統治的代表，總督由葡萄牙總統委派，直接對總統負責。而行政長官不是中央人民政府派駐在澳門特別行政區的代表，行政長官在澳門不能代表中央人民政府。行政長官在澳門當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官是“澳人治澳”最具體的體現。葡萄牙對澳門的殖民統治是通過總督進行的。因此，這就需要總督的權力越多越好，所以，總督在葡澳殖民政治體制中佔據絕對地位，總督不僅掌握行政權，而且還行使立法權。總督有權制定與立法會法律具有同等效力的法令，而且在經立法會許可或當解散立法會時，更享有全部立法權。總督獨攬行政大權，採取高度集權的方式領導整個行政部門，在當時，雖然有幾名政務司協助總督推行公共政策，管理行政事務，但是，這些政務司的職權範圍及許可權大小皆有總督決定。正是因為行政長官的地位發生了根本性的變化。所以，澳門基本法取消了行政長官有權制定法令的權力，行政長官不再行使立法權，而代之以制定行政法規，行政法規的效力低於立法會通過的法律。這是在立法領域。那麼，在行政管理領域呢？澳門基本法由於規
定“原有法律基本不變”，所以，有一種看法認為，總督以前的所有行政管理權限也應當自動全部繼承給行政長官來行使。這種看法是不準確的。這種看法並不能準確理解行政長官的法律地位已經發生了根本性變化。總督具有巨大的行政管理權，這是因為需要在澳門推行殖民統治的政治背景下出現的，讓他能夠隨時鎮壓當地華人的反抗及處理有關問題。所以，總督在行政管理領域的權力並不是理所當然地全部繼續交給行政長官來行使。總督以前在行政管理領域所行使的權力應當按照行政長官的法律地位作出相應變化。行政主導並不是指行政長官和政府的權力越多越好。這在以後的法律改革中所應當注意的：應當確保行政主導體制，確保行政長官領導政府，並在“行政與立法互相制約並互相配合”過程中發揮主導作用，但不是行政長官和政府的權力越多越好。三、立法會的監督行政主導並不是行政獨大，並不是指行政不需要立法會的監督。立法會的性質和地位已經由澳門基本法第67條所明確規定：“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。”澳門基本法規定立法會有權拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到特別行政區整體利益的法案的權力，立法會有使行政長官辭職的權力，立法會有權彈劾行政長官。但是，這些立法對行政的監督，是從政府宏觀體制上去設計的。彈劾行政長官或迫使行政長官辭職並不是監督的最終目的。立法會對政府的監督更多地要體現在對政府工作的具體監督，及時糾正政府工作中出現的偏差，保證法律和方針政策的正確執行。立法會對政府的監督主要表現在澳門基本法第65條和第71條的規定。澳門基本法第65條規定：“澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。”澳門基本法第71條第（五）項和第（六）項規定立法會有權聽取行政長官的施政報告並進行辯論，有權就公共利益問題進行辯論。
澳門基本法設置的政治體制是一種行政主導的政治體制，同時也是一種“行政與立法互相制約又互相配合”的政治體制。在行政主導政治體制的運行過程中，立法會不能為迎合“行政主導”而只講行政與立法的互相配合，而不講行政與立法的互相制約。立法會應當既要講權力的互相配合，也要講權力的互相制約，只有在權力的互相制約與互相配合的運行過程中，行政主導的政治體制才能發揮積極健康的作用。四、法院的監督澳門基本法第36條規定，“澳門居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。”這主要是指澳門居民有權向法院提起行政訴訟，以監督行政管理權的合法行使。澳門基本法第83條規定，“澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。”這就清楚地說明，澳門特別行政區法院在審理案件的時候，以法律為依據，如果遇到法律與行政法規相抵觸的，有權適用法律，而不適用行政法規。當然，這是一種拒絕適用的權力，而不是指法院可以撤銷行政法規。不過，澳門的《行政訴訟法典》規定了法院有宣告違法的行政法規之規範失去普遍約束力的權力。《行政訴訟法典》第88條第1款規定，“對規範提出爭議系旨在宣告載於行政法規之規範違法，而該宣告具普遍約束力。”《行政訴訟法典》還規定了這種宣告失效制度的啟動。《行政訴訟法典》第90條第1款規定，“對在三個具體案件中被任何法院裁定為違法之某項規範，又或屬無須透過行政行為或司法行為實施即可立即產生效力之規範，得請求宣告其違法。”第2款規定，“如聲請人為檢察院，得請求宣告該等規範違法而無須符合上款所指之要件。”這是一種特殊的司法審查制度。在監督政府行政管理權的合法運作的過程中，有必要讓這種特殊的司法審查制度發揮一定的作用。任何權力都必須接受監督，這是現代法治的基本準則，澳門基本法賦予特區政府所行使的行政管理權也不例外。值得指出的，法院對政府的監督和立法會的監督有所不同。法院應當側重於對行政管理權
的合法性監督，而立法會應當側重於政府工作的監督和政策的監督，以及公共利益的辯論。立法會更有責任正確行使澳門基本法賦予的立法權，制定、修改、暫停實施和廢除法律，為法院的合法性監督積極創造條件。行政主導的政治體制只有在接受立法會和法院的強有力的監督下，才能更好地發揮應有的作用，才能更好地為居民謀求福利，從而有利於建設和諧安定的澳門社會。
準確理解行政主導，正確處理行政與立法之間制約與配合的關係蔣朝陽*一、問題的提出今年3月18日，胡錦濤會見了來京列席十一屆全國人大一次會議的澳門特區行政長官時表示，保持澳門發展的良好勢頭，妥善處理發展中出現的新情況、新問題，推動澳門各項事業又好又快向前發展，是澳門公眾的共同願望。中央相信，行政長官和特區政府一定能夠依法施政、積極進取，團結帶領澳門廣大市民，促進經濟健康發展，維護社會穩定與和諧，努力開創澳門更加美好的明天。12007年11月13日，行政長官何厚鏵在2008財政年度施政報告用兩個部分的篇幅談到了提升政府管治能力的問題。在第三部分提出，2008年特區政府要“體現施政承諾，提升管治水平”，其主要內容是：加快公共行政改革，全面優化政策的統籌、諮詢及評估機制；強化涉及市場運作的廉政機制，打造更加健康的廉潔政府；強化公務人員問責規範和要求，建立向公眾作出更大承擔的責任政府。2在第四部分提出，要優化諮詢成效，促進施政透明，推動公眾參與、建設公民社會，全力強化執政能力，更好地承擔起管治重責。3上述內容表明，提升特區政府的管治能力，已成為目前迫切需要解決的問題之一。實際上，管治能力，涉及一個國家或地區對經濟、社會、政治各方面事務的引導、規管和治理的管治體制，涉及行政、立法和司法機關的綜合管治效能，其中最核心的是政治體制。而在行政、立法與司法三者的關係中，與管治能力最密切的是行政與立法的關係。在行政與立法的關係中，按照澳門基本法的規定，是行政主導、行政與立法相互制約、相互配合的關係。因此，準確把握行政主導的精神實質，正確處理行政與立法制約與配合的關係，4也成為提升特區管治能力的一個重要課題。*北京大学深圳研究生院法学院副教授
二、澳門基本法規定的行政主導的含義甚麼是“行政主導”？按照蕭蔚雲教授的說法，它是指在特別行政區的政治體制中，行政長官的法律地位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，5行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。6概而言之，行政長官是特別行政區的首長，其地位高於行政機關、立法機關和司法機關，負責執行基本法，對中央負責；行政長官又是特別行政區行政機關的首長，統領行政系統的運行，對特別行政區負責。關於“行政主導”，全國人大常委會吳邦國委員長於2007年6月6日在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上，發表了《深入實施香港特別行政區基本法把“一國兩制”偉大實踐推向前進》的講話，對“行政主導”作了精闢的闡述。他說：“香港特別行政區政治體制的最大特點是行政主導。在基本法起草過程中，有人提出香港特別行政區政治體制要搞‘三權分立’。1987年4月，鄧小平同志會見基本法起草委員會委員時明確指出：‘香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞‘三權分立’，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。’根據鄧小平同志這一重要思想，基本法從香港特別行政區的法律地位和實際情況出發，確立了以行政為主導的政治體制，其中最重要的就是行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導地位。”7吳邦國委員長代表中央所作的講話，在港澳地區引起了巨大反響。雖然他講的是香港，但講話的內容也完全適用於澳門。澳門基本法中沒有明確寫上政治體制中以行政為主導，但是在基本法規定的政治體制中貫穿了這一原則。以行政為主導是基本法規定的政治體制的主要原則，不能以基本法沒有用文字規定以行政為主導的原則而否定這一原則。8行政主導主要體現在澳門基本法有關條文之中。這些條文有：第45條有關行政長官法律地位的規定、第50條行政長官職權的規定、第51條對立法會通過的法案發回重議的規定、第52條行政長官解散立法
會的規定、第56、57、58條行政長官主持行政會的規定、第59、60條垂直領導廉政公署和審計署的規定、第62條行政長官是特區政府首長的規定、第68條多數議員由選舉產生的規定（附件二委任議員的規定）、第75條對議員議案內容限制的規定、第78條立法會通過的法案須經行政長官簽署、公佈方可生效的規定、第87條行政長官任命法官的規定、第88條行政長官選任法院院長的規定、第90條行政長官提名檢察長的規定、第19條第三款行政長官就國防、外交等事實問題發出證明文件對法院有約束力的規定、第144條行政長官對基本法修改議案同意的規定、附件一、附件二對行政長官、立法會產生辦法修改同意的規定等。為保障“行政主導”有效運行，基本法還架構了行政與立法相互配合、相互制約、司法獨立的運行機制。首先是行政與立法的配合。如從政府施政來看，行政長官事先通過行政會協調行政與立法的關係，同時，着重行政與立法的配合。按照基本法第77條、144條和附件一、附件二的規定，立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一，立法會的法案、議案由全體議員過半數通過，基本法修改議案、行政長官和立法會產生辦法要經全體議員三分之二多數通過。第三屆立法會直接選舉的議員12人、間接選舉的議員10人、行政長官委任的議員7人，按政府提出的法案、議案過半數通過，需要15名議員贊成，否決至少需要15個議席；如按三分之二多數通過，需要20名議員贊成，否決至少需要10個議席。而在澳門立法會中，功能界議席分配一直是傳統愛國社團和工商界佔優勢，愛國愛澳親政府的議員超過三分之二，民主派在立法會中基本維持2個議席，9所以政府施政容易得到立法會的配合。其次是行政與立法的相互制約。主要體現在六個方面：一是基本法第51條規定的行政長官有將立法會通過的法案發回重議的權力；二是基本法第71條第（二）、（三）項規定的立法會有拒絕通過政府提出的財政預算或者行政長官認為關係到特別行政區整體利益的法案的權力；三是基本法第52條規定的行政長官有解散立法會的權力；四是基本法第54條規定的立法會有使行政長官辭職的權力；五是基本法第
71條第（七）項規定的立法會有彈劾行政長官的權力；六是基本法第65條規定的行政機關對立法會負責的條款。在起草澳門基本法的過程中，當時有的意見認為行政長官不能享有太大的權力。對此，基本法起草委員會政治體制專題小組曾經討論過一個原則性意見，即行政長官要有實權，但又要受到監督和制約，沒有任何制約和監督的權力，不利於或將損害特區的工作和經濟發展。10為此，澳門基本法規定了行政與立法相互制約的條款，從制度上架構了立法對行政的制約和監督機制，以保障“行政主導”的順利實施。第三，是司法獨立，司法對行政的監督。“行政主導”與司法獨立沒有矛盾，相反，司法獨立是確保“行政主導”依法施政的重要前提。從各國發展經驗來看，司法權力的行使獨立於社會任何其他權力，是司法裁判公平、公正和正義的先決條件。為此，澳門基本法第19條第一款規定，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。在司法權獨立方面，首先是法院獨立行使審判權。基本法第82條規定，法院行使審判權。法院獨立還包括審判獨立和法官獨立。基本法第83條規定，法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。第89條規定，法官依法進行審判，除受行政長官就國家行為發出的證明文件的約束外，不聽從任何命令或指示。同時，該條第二款賦予法官的職務豁免權，即法官履行審判職責的行為不受法律追究。此外，還規定了法官中立的義務，該條第三款規定，法官在任職期間，不得兼任其他公職或任何私人職務，也不得在政治性團體中擔任任何職務。司法獨立中還包括檢察獨立。雖然就檢察機關是否為司法機關在學術上有不同看法，但在澳門基本法中，將檢察機關列入了司法機關的範疇，並且在基本法第90條明確規定：“澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。”需要注意的是，基本法在表述審判獨立和檢察獨立時用詞略有區別，如第83條直接規定“法院獨立進行審判”，而第90條規定“檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能”前者沒有後者“法律賦予”的字眼，這表明，法院獨立是一項客觀性準則，而檢察獨立要受客觀性準則和合法性準則的限制，即按照澳門《司法組織綱要法》的規定，不能對抗行政長官發出的指令。11，
“行政主導”與法院的監督也沒有矛盾。法院在對案件的審判過程中，準確適用法律，明確法律的界限，有利於依法施政。所以，澳門基本法第36條明確規定，澳門居民有權訴諸法律，向法院提起訴訟，得到律師的幫助以保護自已的合法權益，以及獲得司法補救。該條第二款更明確指出，澳門居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。綜上所述，要準確理解澳門基本法中所體現“行政主導”的原則，既要保障行政長官在特別行政區政權機構的設置和運作中處於主導地位，積極尋求行政與立法的配合，促使行政機關依法施政，又不能忽略立法、司法對行政的制約和監督，使特區的管治體制發揮更好的效能。三、為甚麼要正確處理行政與立法制約與配合的關係？為甚麼要正確處理行政與立法制約與配合的關係？除了行政與立法的關係是影響政府管治能力的主要因素外，還主要有以下三個方面的因素：一是澳門基本法不僅體現了立法者對行政長官這一職位特殊重視，同時，也賦予了特區政府廣泛的行政管理權。首先，在澳門基本法政治體制的條文架構上，行政長官和行政機關的條文放在立法機關和司法機關的前面，體現立法者的匠心。該章分為六節，第一節是行政長官，第二節是行政機關，第三節是立法機關，第四節是司法機關，第五節和第六節是市政機構和公務人員的規定。行政長官在政治體制條文中居於首位，其次是行政機關的條文，隨後才是立法機關和司法機關的規定，可見特區行政機關的地位。其次，澳門基本法第64條還規定了特區政府行使的廣泛職權，包括：制定並執行政策；管理各項行政事務；辦理本法規定的中央人民政府授權的對外事務；編制並提出財政預算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規；委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言。第三，澳門基本法第五章、第六章、第七章以及在基本法的其他條文中，授予特別行政區或特區政府在經濟、文化和社會事務、對外事務、居民權利保障等許多方面的具體的職權和職責，其中授予特區的權力大部分要由特區政府來實施。從上述內容來看，行政長官領導下的特區政府，對“行政主
導”的有效實施負有重要職能。相對於行政機關廣泛的執行法律、管理行政事務的權力，立法機關主要是行使立法權和監督權。按照澳門基本法第71條和其他條款的規定，立法會權力主要有：制定、修改、暫停實施和廢除法律；審核、通過政府提出的財政預算案、審議政府提出的預算執行情況報告、決定稅收，批准由政府承擔的債務；聽取行政長官的施政報告並進行辯論；就公共利益問題進行辯論；對行政長官的彈劾權；接受澳門居民申訴並作出處理；傳召和要求有關人士作證和提供證據；對附件三所列的全國性法律有權立法實施。可以看出，行政機關是執行法律、管理行政事務的機關，立法會是行使立法權和監督權的機關。因此，從二者的職能上，需要平衡兩個機關的權力，以保障行政主導的有效實施。第二，兩者的民意基礎有某些不同。按照澳門基本法附件一的規定，行政長官“由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出”，實行的是間接選舉的辦法。按照2004年4月1日通過的澳門《行政長官選舉法》的規定，先分界別選出選舉委員會委員，然後由不少於50名選舉委員會委員提名行政長官候選人，再由選舉委員會委員按一人一票無記名投票選舉行政長官，候選人得票超過選委會全體委員的半數即可當選，最後報中央人民政府任命。根據澳門基本法附件二的規定，立法會由直接選舉、間接選舉和委任的議員組成。其中，直接選舉產生的議員由第二屆的10人增加到第三屆及以後各屆的12人，間接選舉的議員第二屆和第三屆及以後各屆的人數均為10人，委任的議員第二屆和第三屆及以後各屆均為7人。直接選舉由選民直接投票，間接選舉則由法人選民選舉產生。比較行政長官與立法會議員的產生辦法，兩者在間接選舉方面具有共同的民意基礎，如行政長官選舉委員會委員共300人，由下列各界人士組成：工商、金融界100人、文化、教育、專業等界80人、勞工、社會服務、宗教等界80人、立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表40人，代表了澳門特區有選舉權的20多萬自然人選民和900多個法人選民，12而立法會間接選舉，劃分為四個功能組別，分別為雇主利益組別、勞工
利益組別、專業利益組別及慈善利益和文化利益、教育利益、體育利益組別。按照《立法會選舉法》第22條、《選民登記法》第29至第31條的規定，上款所指的四個選舉組別，按其所代表的相關社會利益，由依據《選民登記法》作出登記的社團及組織組成。社團或組織在作選民登記時，首先要在澳門身份證明局進行登記，已取得法律人格至少3年，向行政長官提交確認申請書，獲得屬於哪一個組別的確認。每一社團或組織享有最多11票投票權，由在訂定選舉日期之日在職的社團或組織領導機關或管理機關成員中選出的最多11名具有投票資格的投票人行使。上述界別的劃分，除澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表外，與行政長官選舉委員會成員的界別構成基本一致，13同樣代表了900多個法人選民。在直接選舉方面，二者是明顯不同的。立法會議員有一部分是通過直接選舉產生的。在第三屆及以後各屆立法會中，直接選舉的議員增加到12人，佔立法會全體議員29名的41％。而行政機關的主要官員和公職人員主要是通過委任或任免產生的。一般來講，立法機關作為民意代表機關，大多數通過選舉產生，而行政機關作為執行法律的行政事務管理機關，其官員和公職人員主要通過委任產生，這是各國的通行做法。由於行政官員與議員的民意基礎不同，在當代民主行政的大趨勢下，必須加強政府決策、政府施政的民意基礎，只有這樣，才能“從更為寬廣、前瞻的視角，以整體利益、長遠利益和法治精神為共同價值，透過積極的協商民主方式，追求最為合理的共贏結果。”14從這個意義上說，也需要處理好行政與立法制約與配合的關係。第三，深化行政改革，需要立法機關的督促和配合。澳門的公共行政制度沿襲葡萄牙的行政法律制度，於上個世紀70年代後期至80年代基本形成。15其中，公職法律制度在上個世紀80年代末建立。16按照澳門基本法第8條澳門原有法律基本予以保留的規定，澳門公共行政法律制度除同基本法“相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外”17，也保留至今。澳門回歸以來，隨着社會急速發展，部分規定已不能適應公共行政和法律改革的深化推進，亦難以響應公務人員的普遍訴求。18特區政府成立後，在
優先考慮市民利益、確保整體社會和政府穩定運作的前提下，採取“由上而下、以點帶面”的策略，19開始公共行政改革，取得了很大成效。如加強公務人員培訓，引入“服務承諾”，推行“市民滿意度評估計劃”，提供“一站式”服務，簡化行政程序，理順各部門職能，調整行政架構，推動電子政務，展開公職體制的改革，規範人員招聘，並於2003年落實公務人員納稅制度，2005年實施工作績效評核制度，設立“評核獎勵制度”，2007年1月1日起實施“公務人員公積金制度”，修訂“一般職程制度”及“特別職程制度”，完成《領導及主管人員通則》修訂草案。202007年6月，提出了公共行政改革路線圖。從已經完成的改革措施的實施效果看，諸如一站式服務等計劃很大程度上提高了公共服務的品質，減少了公共服務的成本；而公積金制度的實施，則擴大了公務人員養老保險的範圍，鬆動了公務人員固有的二元結構，縮減了實位人員與散位人員之間的權益差距。21按照公共行政改革路線圖和2008年行政法務範疇施政方針，涉及這方面的立法約38項。按照基本法的規定，上述議案、法案涉及政府運作，22須由特區政府向立法會提出。為此，特區政府在議案和法案提出以前，須經過深入的研究、廣泛的討論、諮詢，吸納民意；在向立法會提出議案和法案後，立法會議員須按照基本法的規定和有關法律的規定，充分審議這些議案、法案，督促、配合行政機關順利完成有關目標。為此，有必要加強行政與立法之間的制約與配合。四、如何正確處理行政與立法制約與配合的關係？澳門基本法制定已經15年，實施將近9年，它的實踐是成功的，特區政府的管治得到了中央的充分肯定。2007年6月30日下午，國家主席胡錦濤在香港會展中心會見了前來出席慶祝香港回歸祖國10周年活動的澳門特區行政長官時說，澳門回歸祖國8年來，“一國兩制”方針得到成功實踐，各項建設事業取得了很大成就，社會穩定、經濟發展、民生改善。對行政長官和特區政府這些年的工作和取得的成績，中央政府一直是充分肯定的。23在澳門基本法成功實施3年多的時候，蕭蔚雲教授也曾經作過全面的評價，他以《澳門基本法的成功實踐》
為題，從五個方面概括了基本法在澳門的成功實踐。一是全面貫徹了“一國兩制”方針，二是妥善落實了中央與特區的關係，三是正確實行了以行政為主導的政治體制，四是澳門治安明顯好轉，社會穩定，五是經濟明顯好轉，日益發展。24蕭蔚雲教授的上述分析在今天看來，也是完全準確的。應該看到，澳門回歸以後社會矛盾發生了變化，回歸前華人整體利益與澳葡當局的矛盾消失，澳門多元化社會格局形成，澳門居民參政意識提高，外資大舉進入澳門的博彩業，也給澳門經濟、社會、政治發展帶來很大影響。上述因素的變化對特區政府管治的要求也不斷提高。從鞏固行政主導的角度來看，可以從下述幾個方面着手：一是擴大政府施政的民意基礎，建立官員問責制。提高管治能力，鞏固行政主導，處理好行政與立法的關係，首先要從政府這一方面着手，擴大政府施政的民意基礎。政府和民間衷誠配合、互動互補，是澳門“一國兩制”實踐順利推進的重要因素。25正如前述，由於行政與立法職能的不同，其民意基礎也必然存在差異。行政與民意的溝通，在回歸前澳葡政府不採用與公眾對話的管治方式，而是主要透過社團的“中間人”角色作為政治代言人的模式。26澳門回歸以來，特區政府面對一些社會訴求或重點政策，都會透過社會討論收集公眾對社會問題或政策的看法和意見，希望能解決不同層面的問題，取得了一定的效果。行政長官在2008年施政方針中也明確提出，將“推動公眾參與，培育公民社會”作為特區政府的五個方針之一，強調保障市民大眾的對公共政策的知情權和參與權，公共政策要充分體現大眾的利益，增強施政的透明度，活躍民間組織，政府首先承擔應有責任，建設一個體現“理性開放、多元包容、共同價值、崇尚法治、民主參與、自尊自強、合作信任、相互監督、責任承擔”等基本理念的公民社會。27“主要官員問責制”是擴大行政民意基礎的主要方式。28“主要官員問責制”也稱為高官問責制，從特別行政區政治體制發展而言，它源於香港的實踐。為理順行政長官與主要官員的關係，改善行政與立法的關係，2002年4月17日，香港特區行政長官董建華向香港立法會公佈了“主要官員問責制”方案，2002年6月19日由香港立法會通
過，2002年7月1日實行，中央政府也於2002年6月21日任命了問責制下的主要官員。這個制度的主要內容為：以合約的形式聘用政府主要官員，他們直接對行政長官負責，所有列入問責制範圍的主要官員都進入行政會議，強化行政會議的工作。其特點是：把承擔政治責任的行政官員限定在有限的14個職位上，其他職位的公務員則仍然保持政治中立、履行執行政策的職責。香港原有的公務員制度將基本保持不變，只是把公共政策和政治職責進行了明確的劃分。，在此基礎上形成了一個由主要官員組成的類似特別行政區長官“內閣”的組織。其問責性體現在兩個方面：一是政府向公眾公開自己的決策，提出決策的依據，為政策進行解釋和說明，爭取政策為立法會、市民所支持；二是政府要為自己的施政行為直接向行政長官負責，尤其要對自己的決策失誤負責，必要時引咎辭職，通過行政長官的領導，履行對市民的責任。29這一制度在香港的政制發展中因種種原因儘管出現了問題和波折，但無疑具有積極的意義。與香港情況不同，澳門管治團隊基本穩定，行政與立法關係順暢，不存在香港推行“主要官員問責制”時存在的問題。但是，從保障市民大眾的對公共政策的知情權和參與權、增強施政的透明度、構建責任制府、服務政府和法治政府等幾個方面來看，也有必要建立官員問責制。按照特區政府提出的《行政法務範疇2008年施政方針》，官員問責制涉及政府各級官員。措施包括：修訂領導及主管人員通則及推行行政長官及主要官員通則，完善各級官員的權利與義務規範，包括進一步明確權責。解決長期代任的問題，引入調動機制，以增強人力資源管理的靈活性。對有關人員離職後從事私人業務設定禁止期，引入“過冷河”制度，維護公共利益和政府的公正形象，促進廉政建設。對官員在政治、操守及工作上都要作出更大的承擔，對高層管理人員有更大的要求，對過失作出不同層次的處分。30上述幾個方面對建立官員問責制有積極的作用。當然，比較香港的“主要官員問責制”，即將建立的官員問責制在範圍和責任承擔方面尚需進一步探討。同時，考慮澳門經濟發展的實際，在推行這一制度時需保障公務人員隊伍的穩定，避免精英流失。
二是嚴格依據基本法的規定，履行立法機關的職能，促使公共政策更充分反映各個方面的訴求，更充分體現市民大眾的利益。政府公共政策的制定要充分反映各個方面的利益需求，充分體現廣大市民的利益，這是基本法規定的均衡參與原則的具體體現。均衡參與的基本內容是兼顧各階層的利益。最早見於1990年3月《香港基本法》起草委員會主任姬鵬飛《關於中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）及其有關文件的說明》。他指出：“香港特別行政區的政治體制，⋯⋯必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；⋯⋯”1993年3月，《澳門基本法》提交全國人大審議，起草委員會主任姬鵬飛作了起草《澳門基本法》的說明。他指出：“在政治體制方面，使有利於特別行政區的穩定發展，兼顧社會各階層的利益，循序漸進地發展民主制度的原則出發，制定⋯⋯原則。”2004年4月26日，全國人大常委會《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》也明確指出：有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與，是香港政制發展應遵循的原則之一。公共政策的制定過程實質就是政制發展中的一個具體環節，因此，在政制發展中強調均衡參與、兼顧各方面利益，必然要求在公共政策制定的過程中推動公眾參與，充分反映各個方面的利益需求，充分體現廣大市民的利益。對此，行政長官在《2008財政年度施政報告》中也明確提出：“在建設特區、共用成果的進程中，市民、利益相關團體、意見領袖，以及行政部門，都應充分反映各自訴求或觀點，避免中間失語，以形成充分而健康的博弈。與之同時，各方亦應從更為寬廣、前瞻的視角，以整體利益、長遠利益和法治精神為共同價值，透過積極的協商民主方式，追求最為合理的共贏結果。”31公共政策由政府制定，並向立法會提出議案。根據基本法的規定，制定並執行政策、管理各項行政事務、編制並提出財政預算、決算、提出法案、議案，草擬行政法規是特區政府的主要職權。還可以就公共政策問題委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言。32涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案由政府提出，涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。33
立法機關作為民意代表機關，對政府公共政策充分反映各方面訴求和利益方面擔負重要角色。按照基本法的規定，政府公共政策的制定和執行，需向立法會負責。這個“負責”的內容主要是：政府必須遵守法律，執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。34而立法會根據基本法的規定，有權審議政府提出的法案、議案；審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；聽取行政長官的施政報告並進行辯論；就公共利益問題進行辯論；接受澳門居民申訴並作出處理。35立法會議員有權提出議案、有權對政府工作提出質詢。36立法機關對行政的監督制約保障了行政主導在澳門的有效實施。與澳門不同，在香港特區，行政主導卻受到了立法的挑戰和削弱。如香港立法會個別議員利用香港基本法第73條第五款“對政府工作提出質詢”、第六款“就任何公共利益問題進行辯論”的規定，提出對行政長官的不信任案，對主要官員提出不信任動議，對主要官員搞“政治調查”，試圖否決對特區官員的任命，並在2005年全國人大常委會就07/08普選問題作出決議後，民主黨議員在立法會提出“對人大決定不滿與遺憾的動議”，挑戰“一國兩制”原則。37制約不是對抗，澳門不存在香港那樣的情況。澳門基本法為政府得到立法機關的支持與配合架構了必要的制度安排，行政長官協調議員意見的難度較小，保障了行政主導的實施。澳門回歸以來，特區政府在立法會解釋政府在相關問題和工作上的政策和措施，引介所提交予立法會審議的法案，對議員口頭質詢和書面質詢作出了積極的配合，尤其加強了政府部門間的橫向聯繫，確保口頭質詢和書面質詢的回覆品質。立法機關為支援和配合行政，也作了大量的工作，表現不俗，被廣大市民認同，充分發揮了立法機關的職能。總的來看，行政與立法的關係互動良好。但是，配合不是附和。有人認為，在一年一度的政府施政報告答辯會上，就澳門整體利益和長遠發展的宏觀層面，以及就澳門整體發展的政策提出的意見和進行的辯論較少，就個案性的問題辯論時間較長，某些重大的議題辯論不夠或被擱置討論，某些重大政策、制度和
法律、法規在未盡完善的情況下通過，或未能及時通過，影響政府的施政效率。38為此，應嚴格依據基本法的規定，履行立法機關的職能和議員的職責，促使公共政策更充分反映各個方面的訴求，更充分體現市民大眾的利益。註釋：1.2008年3月19日，人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1024/7016269.html。2.何厚鏵：《行政長官2008財政年度施政報告》，第25-26頁http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp？id＝21。3.同上，第29頁。4.蕭蔚雲：《論澳門基本法》，北京大學出版社2003年8月，第280—283頁。5.蕭蔚雲：“略論實施澳門特別行政區基本法的主要經驗”，《依法治澳與特區發展》，澳門特別行政區法務局、澳門基本法推廣協會等2004年5月出版，第18頁。6.蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年3月，第829頁。7.吳邦國：《深入實施香港特別行政區基本法把“一國兩制”偉大實踐推向前進》，2007年6月7日，人民網。8.同註4。9.陳麗君：《港澳政制改革及其前景比較分析》，《基本法：構建和諧社會的根本保障》，第130—132頁。10.蕭蔚雲：《論澳門基本法》，第78頁。11.蕭蔚雲：《論澳門特別行政區行政長官制》，第170頁。12.http://app.safp.gov.mo/re/zh/estat/RE_Estat070531_00c.pdf13.參看《行政長官選舉法》第16條規定：“一、已按照第12/2000號法律作登記的社團或組織，在其所屬的不設分組的界別或界別分組選舉中具有投票資格。二、為着本法律的效力，上款所指的界別與界別分組相應等同第12/2000號法律第29條規定的社會利益劃分：①雇主利益等同工商、金融界；②文化利益等同文化界；③教育利益等同教育界；④專業利益等同專業界；⑤體育利益等同體育界；⑥勞工利益等同勞工界；⑦慈善利益等同社會服務界。”14.何厚鏵：《行政長官2008財政年度施政報告》，第29頁。15.藍天：《“一國兩制”法律問題研究〈澳門卷〉》，法律出版社1999年12月，第685頁。16.12月21日第85/89/M號法今《澳門公共行政機關的領導及主管人員通則》；12月
21日第86/89/M號法令《澳門公共行政職程的一般及特別制度》；12月21日第87/89/M號法令《澳門公共行政工作人員通則》等。17.《澳門特別行政區基本法》第8條。18.參看行政暨公職局、法律改革辦公室、法律改革諮詢委員會《修訂公職法律制度諮詢文件》，2006年9月，www.ccrj.org.mo。19.《澳門特別行政區2007—2009年度公共行政改革路線圖》，第1頁，http://www.gov.mo/egi/Portal/rkw/public/view/area.jsp？id＝21。20.行政法務司司長陳麗敏：《行政法務範疇2008年施政方針引介講話》，2007年11月19日立法會。21.鄞益奮：《深化行政改革提升管治能力》，澳門論壇，2008年1月14日。22.參看《澳門特別行政區基本法》第75條：“凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”23.2007年6月30日，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2007-06/30/content_6312592.htm。24.蕭蔚雲：《論澳門基本法》，第296-299頁。25.何厚鏵《行政長官2008財政年度施政報告》，第17頁。26.“學者籲官員提升管治智慧”2007年9月27日，澳門日報，Http://space.qoos.com/？viewnews-144637。27.何厚鏵《行政長官2008財政年度施政報告》，第17—19頁。28.朱孔武：《淺議行政主導與民意政治》，《港澳研究》2007年秋季號，第119-120頁。29.同上注，第120頁。30.行政法務司司長陳麗敏：《行政法務範疇2008年施政方針》第19-20頁。31.何厚鏵《行政長官2008財政年度施政報告》，第19頁。32.參看《澳門特別行政區基本法》第64條。33.《澳門特別行政區基本法》第75條。34.《澳門特別行政區基本法》第65條。35.《澳門特別行政區基本法》第71條。36.《澳門特別行政區基本法》第75條、第76條。37.朱孔武：《淺議行政主導與民意政治》，《港澳研究》2007年秋季號，第112頁。38.“澳門立法會表現欠佳”，http://www.macaumonthly.net/index.asp。
走理性、務實的法律改革之路趙國強*近幾年來，社會上批評澳門法律改革步伐緩慢、成效不大的聲音始終不斷。平心而論，在法律改革這個問題上，政府所下之決心不可謂不大，比如在機構設置方面，就專門為此組建了法律改革辦公室以及法律改革諮詢委員會。既然如此，為甚麼法律改革的成效不顯著呢？筆者認為，導致這一結果的原因是多方面的，既有客觀方面的因素，也有主觀方面的因素。基於此，本文主要就澳門法律改革的理念問題，談幾點個人的看法。一、法律改革之“理性”解讀何謂理性？從不同的專業角度，對理性的解釋可以是多種多樣的。但就法律改革來說，筆者認為理性就是指一種公正、客觀的心理態度。今天，面對澳門的法律改革，這種理性首先就表現為對被保留下來的原澳門法律究竟持一種甚麼樣的心理態度，這是一個關係到澳門法律改革方向的至關重要的問題。據筆者所知，恰恰在這個問題上，澳門法律界人士的看法並非完全一致。那麼，從理性的角度，究竟應當如何去看待被保留下來的原澳門法律呢？對此，筆者認為以下兩種觀念是不可取的。（一）全盤否定的觀念有人認為，被保留下來的原澳門法律，其實質就是葡萄牙法律的翻版。因此，當澳門回歸後，從政治上說，澳門就成了中華人民共和國的一個地方行政區域，被保留下來的原澳門法律既然本質上屬葡萄牙法律的翻版，就應當在法律改革的過程中予以否定，從頭來過，這樣做符合國家主權原則。其次，從法律內容上說，被保留下來的原澳門法律基本上都是以葡萄牙社會為立法之依據的，如五大法典，它們不符合澳門社會現實，將其推倒重來更能發揮法律為社會服務的功能。筆者認為，這種觀點既不符合澳門基本法所體現的“一國兩制”*澳門大學法學院教授
的方針政策，也有悖於法律自身的發展規律。眾所周知，中國政府提出“一國兩制”的方針政策，根本目的就是要通過和平的方式實現國家的統一；而實行“一國兩制”，也就是要在維護國家統一和主權的前提下，以“兩制”為基礎，最大限度地保障特別行政區的高度自治地位。正因為如此，澳門基本法明確規定，澳門特別行政區經全國人大授權實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；在法律領域，澳門原有法律只要不抵觸澳門基本法就可以得到保留，並被採用為澳門特別行政區法律。由此可見，被保留下來的澳門原有法律儘管在相當程度上可以說是葡萄牙法律的翻版或是葡萄牙法律觀念的產物，但它們在性質上已經屬於澳門特別行政區的法律，是澳門特別行政區法律體系的重要組成部分。對這些法律進行修改，完全屬於澳門特別行政區的自治事務範疇，不涉及國家主權問題。以國家主權為由來全盤否定被保留下來的澳門原有法律，不符合“一國兩制”的方針政策。法律是為社會服務的，法律必須隨社會的變化而變化、發展而發展，這是法律自身最基本的發展規律。無論是哪一個國家或地區的法律制度的變化和發展，都不能違背這一基本規律。根據“一國兩制”的方針政策，澳門的回歸，其政治意義在於國家領土的回歸，是國家恢復對澳門行使主權。至於在社會制度方面，則繼續保持澳門原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。這就充分表明，澳門的回歸，不會引起社會制度質的變化，原有的資本主義制度的核心如私有制，是不會發生變化的。正因為如此，我們可以肯定地說，澳門回歸後社會制度的變化和發展，只能是一種在原有資本主義制度基礎之上的、社會為了適應自身發展需要而引起的的變化，這是一種改良性的發展和變化，一種與時俱進的發展和變化，一種循序漸進式的發展和變化，而不是一種斷裂式的以新代舊的發展和變化。因此，作為以服務澳門社會為己任並被保留下來的原澳門法律，儘管其與澳門社會之間存在着這樣或那樣的不協調現象，但這種法律制度畢竟與澳門原有的社會制度經過長期磨合，總體上已具有親和力。隨着澳門回歸後社會制度的上述發展和變化，被保留下來的原澳門法律也會作出相應的發展和變化，而這種變化當然和社會制度的變化是一致的。換句話說，當社會制度本身沒有發生斷裂式的以新代舊的發展和變化時，與
此配套的法律制度也不可能發生斷裂式的以新代舊的發展和變化。簡單地以法律與社會之間的關係為由來全盤否定被保留下來的原澳門法律，有悖於法律自身的發展規律。（二）全盤肯定的觀念對被保留下來的原澳門法律持全盤肯定的觀念，其表現形式不盡相同。如有人認為，澳門在葡萄牙長期管治之下，法律制度和法律觀念與葡萄牙法律制度和法律觀念具有一脈相承的關係。澳門回歸後，被保留下來的原澳門法律所體現出來的這種葡萄牙法律文化特色，實際上已經成為澳門法律的傳統，故不應拋棄和改變。筆者認為，這種觀點是十分片面的，分析其產生的原因，主要還是出於對法律缺乏真正的認識。從法律的源淵來說，法律實際上不存在嚴格的時空範圍。法律作為一種文化，就象其他文化表現形式一樣，具有超時空性及滲透性。澳門雖因長期受葡萄牙管治，其法律具有葡萄牙法律的特徵，但葡萄牙法律本身也是受世界上各國法律制度尤其是大陸法系國家法律制度的影響，也在不斷地發生變化。事實上，更準確地說，被保留下來的原澳門法律所體現的特色並非是葡萄牙法律的特色，而是大陸法系國家法律制度的特色。既然如此，為甚麼我們就不能跳出“葡萄牙法律”這一很狹小的圈子，而將目光投向更多的大陸法系國家的法律制度，甚至投向英美法系國家的法律制度，吸他人之精華而為我所用呢。因為當今世界，作為大陸法系法律制度之代表的國家並非是葡萄牙，而是德國、日本等發達國家；即使在大陸法系和英美法系之間，兩大法系相互滲透、互為取長補短的現象也越來越普遍。所以，以所謂的“澳門法律傳統”來全盤肯定被保留下來的原澳門法律，只能說對法律本身還缺乏足夠的認識。此外，即使說“傳統”，也要具體分析要不要保留。比如，中國古代講的女子“從一而終”也可以說是一種傳統，但這種“傳統”顯然與現代社會已不相適應。應當指出，這種觀念還會帶來另外一種負面影響，如有人說“不懂葡語就不懂澳門法律”，似乎葡萄牙法律是另一個星球上的法律，似乎德國、日本、美國、英國等國家的法律都不叫法律，從而把澳門法律蓋上一層莫名其妙的神秘面紗。這種觀點極不利於法律的普及化，也不利於法律改革的深化，不利於達到通過法律改革最終形成一套集世界各國先進法
律制度之大全的、具有澳門本地特色的法律制度的目的。懂葡語只能說有助於瞭解原澳門法律（因為這些法律都是用葡文起草），但不能說不懂葡語就變成不懂澳門法律了。關於全盤肯定的觀念還有一種表現形式。如在一次研討會上，有葡萄牙學者認為，根據澳門基本法規定，“原有法律基本不變”；既然“基本不變”，被保留下來的原澳門法律就不能大變。按筆者理解，此觀點的言外之意，似乎“原有法律”也應該是“五十年不變”，否則難免會有抵觸基本法之嫌。筆者認為，如果是這樣理解的話，就不能不說是對澳門基本法有關規定的一大誤解了。其實，在澳門基本法中，是找不到所謂“原有法律基本不變”的表述的，它只是人們對中葡聯合聲明和澳門基本法相關說明和規定的一種概括。因為根據中葡聯合聲明附件一第三項說明，“澳門特別行政區成立後，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除與基本法相抵觸或澳門特別行政區立法機關作出修改者外，予以保留”。“澳門特別行政區的法律體系由《基本法》，以及上述澳門原有法律和澳門特別行政區制定的法律構成”。由於中葡聯合聲明是起草基本法的政策依據，故這些說明稍作修改後又被直接規定在澳門基本法第8條和第18條第一款之中，即“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留”。“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律”。1為此，澳門基本法第145條第一款又從程序上作出了明確規定，即“澳門特別行政區成立時，澳門原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外，採用為澳門特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定和法定程序修改或停止生效”。這就是“原有法律基本不變”的法律依據。顯而易見，“原有法律基本不變”的立法表述充分表明，它是一項帶有明顯的政治目的和時間限制的原則。政治目的就是在澳門回歸時保證新舊政權的順利交接，在法律領域實現平穩過渡。時間限制就是這種“基本不變”，只是針對澳門回歸前的原有法律、法令、行政法規和其他規範性文件在澳門回歸時的去留而言的，即不抵觸基本法者就“留”，抵觸者就“去”；至於“留”下
之後的法律要不要發展，要不要變化，就不在“基本不變”的立法意思之中，完全是另外一個問題了。正因為如此，在澳門回歸之前，全國人大常委會經過審查後通過了一個關於將絕大部分原澳門法律採用為澳門特別行政區法律的決定。因此，將“原有法律基本不變”理解為澳門回歸後被保留下來的原澳門法律在“五十年之內”也是“基本不變”，是完全曲解了中葡聯合聲明和澳門基本法的相關說明和規定。必須指出的是，將“原有法律基本不變”理解成“五十年”之內原有法律不能大變，同時也從根本上違反了法律自身的發展規律。因為法律必須隨社會的變化而變化，發展而發展，這是鐵的定律。被保留下來的原澳門法律必須遵守這一定律。凡不符合、不適應回歸後澳門社會之變化、發展的原有法律，都可以、而且應當修改。可見，澳門特別行政區政府大力推行法律改革，不僅完全符合中葡聯合聲明和澳門基本法的有關說明和規定，而且也完全順應了法律自身的發展規律。值得注意的是，有葡萄牙學者認為，即使改，原有法律中帶有原則性的規定也不能改。筆者認為這又是一種錯誤的觀念。甚麼叫原則性的規定？法律的發展和變化是以社會為本，只要澳門社會需要，只要對澳門社會發展有利，全世界的法律制度哪怕是英美法系的法律制度都可以參考、借鑒，不存在任何限制。縱觀今日之法制世界，即使是大陸法系和英美法系，也在相互借鑒，相互取長補短；既然如此，被保留下來的原澳門法律有甚麼理由置身度外，死抱着舊的東西不讓變呢？所以，在法律改革中，無論是被保留下來的原澳門法律還是澳門回歸後新制定的法律的修改，都是沒有甚麼限制的，關鍵是澳門社會需不需要改。如果說有限制，那就是任何修改都不能抵觸澳門基本法。綜上所述，講法律改革之理性，就一定要公正、客觀地看待被保留下來的原澳門法律，既不能全盤否定也不應當全盤肯定。這雖然是一個理念問題，但也是一個很重要的現實問題。因為只有理性了，才能使澳門的法律改革做到方向明確；方向明確了，法律改革才能事半功倍，才能真正實現法律改革的目的。筆者一直認為，澳門之所以要進行法律改革，並不是在評價被保留下來的原澳門法律的好與壞，而是要順應社會，充分發揮法律為社會發展保駕護航的功能。一句話，
理性地看待被保留下來的原澳門法律，不是說這些法律好還是不好，而是看這些法律有沒有不適應澳門社會發展的地方。對不適應者適時進行修改，這才是法律改革的真諦所在。二、法律改革之“務實”解讀何謂“務實”？簡單地說，務實就是要從實際出發，實事求是地看待問題、解決問題。從澳門目前的現狀來看，筆者認為，法律改革要務實，以下三個方面的務實是值得關注的。（一）務澳門社會之實任何一個國家或地區的法律，都必須以適應本國或本地區的社會實際情況作為最根本的出發點，這是立法最基本的要求。因此，所謂務澳門社會之實，就是指法律改革一定要從澳門的社會現實出發，跟上澳門社會發展的步伐。目前，澳門民眾要求加快法律改革的呼聲越來越大，主要原因就在於現行的澳門法律與澳門社會之間脫節現象比較嚴重，以致在相當程度上影響了澳門社會的完善與發展。現行澳門法律與澳門社會之間的脫節可以說表現在兩個方面：一方面是舊的脫節，這種舊的脫節在澳門回歸之前已經存在。因為澳門回歸之前，澳門主要的、重要的法律長期以來基本上都是來自葡萄牙本土的葡萄牙法律，如民法、民訴法、刑法、刑訴法和商法五大法典；這些法律既然是葡萄牙本土的法律，當然是以適應葡萄牙西方社會為立法宗旨的。而澳門儘管為葡萄牙管治，但畢竟屬於東方社會，無論是在政治、經濟、人文等各個方面，都與葡萄牙西方社會存在着很大的差異。這就註定了在澳門適用的葡萄牙本土法律必然會與澳門社會之間產生許多不協調的現象。在澳門後過渡期的法律本地化過程中，儘管來自葡萄牙本土的重要法典實現了本地化，但這些法典都是由葡萄牙人直接起草的，實際上是換湯不換藥，上述通過葡萄牙本土法律表現出來的東西方社會之間的脫節並沒有克服。澳門回歸之後，這種舊時代留下來的法律與社會之間的脫節因澳門社會發生的巨大變化，不但延續下來，而且脫節加大，以致嚴重影響了澳門社會的發展。另一方面則是新的脫節，這是澳門回歸後因澳門社會本身在政治、經濟等領域發生巨大變化而引致的脫節。比如，賭權開放了，原
來關於賭權方面的法律當然就不適應現實社會的需要；還比如，澳門與內地之間加強了經濟、司法方面的合作，原來相關方面的法律就必然顯得蒼白，甚至是一片空白；又比如，為了改造城市澳門政府進行舊區重建工程，但現行澳門法律體系中並沒有相關的法律規定。象這種法律與社會之間的脫節，都是由社會本身的變化而引起的，只不過澳門社會自回歸後變化特別大，所以現行澳門法律與社會之間產生的新的脫節也就特別明顯。應當指出，現行澳門法律與社會之間的上述兩方面脫節現象，筆者僅是從理論上進行分類，以此說明現行澳門法律與社會之間的脫節是多麼嚴重，從而說明法律改革的必要性。但在實踐中，這兩種脫節有時是很難區分，甚至是混合的。因此，對法律改革來說，關鍵是要找出現行法律與社會脫節之處，不管它是舊的還是新的脫節；只要是脫節，就必須通過法律改革予以彌補，這就是法律改革的根本目的，也是法律改革務澳門社會之實的應有之義。為此，筆者認為有三個問題需要注意：一是改舊制新要並舉。改舊就是對被保留下來的原澳門法律中不適應或不符合澳門社會發展需要的規定進行修改；制新就是與時俱進地隨着澳門社會的發展、變化，填補現行法律之不足，及時制定新的法律。不管是改舊還是制新，根本目的都是為了使澳門法律適應澳門社會的發展，最大限度地發揮法律對社會的保駕護航作用，不能有所偏頗，要同時並舉。二是輕重緩急要區分。對現行澳門法律與澳門社會之間的脫節，我們既要看到它的嚴重性，要積極採取措施加以彌補，但也要分輕重緩急，不能“眉毛鬍子一把抓”。中國有句俗話，叫“心急吃不了熱豆腐”，“欲速則不達”。因此，在法律改革過程中，要分輕重緩急，不適宜全面開花。對輕者，即雖有與社會脫節之處，但一時對民生影響不大的法律，可以先放一放，或多做些研究工作，待時機成熟後再進行修改。如刑法典以及民事登記、工業產權、商標等方面的法律，在筆者看來還是屬於輕者。對重者，即與社會有脫節且嚴重或直接影響民生或社會和諧和發展的，就應當不失時機，抓緊修訂。如關於博彩、舊區重建、政府運作、公務員管理以及有些經濟方面的法律，就應當適時進行修改或制定新法。
三是改革效率要提高。立法也有一個民主和集中的問題。民主就是充分聽取社會意見，集中就是講立法效率。最近幾年澳門政府在起草相關法律草案時，給筆者的感覺是民主不錯，但集中不足。如有的法案，政府多次進行民間諮詢，這種民主立法的精神是值得提倡的；但結果往往是諮詢完了很長時間沒有了下文，立法效率不高。其實，就立法民主而言，要取得完全一致或基本一致的意見是很難的，甚至是不可能的。所以，謹慎立法是必要的，但也要有個限度。對一些急需修訂的法律，有時要講集中，講效率，講氣魄。必要時，可以先立法，通過適用總結經驗，法律畢竟是可以修改的。如果立法時甚麼都要做到十全十美，面面俱到，既不現實，也會影響法律改革的步伐，不利於社會的和諧和發展。（二）務理論研究之實在澳門回歸前後一段時間，不少人都有這樣一種感覺，即“澳門只有法律，而沒有法學理論”。究其原因主要有二：一是澳門回歸前，法律領域幾乎是葡萄牙人一統天下。法律本身是葡萄牙法律或由葡萄牙人制定，且很多重要的法律如五大法典都無中文，大學教法律的是葡萄牙人，司法官是葡萄牙人，政府部門的法律顧問也是葡萄牙人，澳門的中國居民與法律無緣。僅僅是到了1996年之後，本地法律人才的培養工作才開始起步。可想而知，在這種情況下，澳門的中國居民如何去搞甚麼法學理論研究呢？二是葡萄牙對澳門的管治本身是一種帶有殖民主義色彩的管治，所謂“法治”只要有法律就行，無須法學理論對其進行評析和推動其發展。澳門回歸後，本地法律人才在人數上雖增加了很多，但由於法律知識面主要還是來自於葡萄牙，而法學理論的研究需要一個相對長期的發展過程，所以法學理論研究仍然十分薄弱。筆者認為，這一澳門之“先天不足”，嚴重影響了法律改革的深化和效率。比如，澳門社會上很多人都能感覺到現行澳門法律與澳門社會嚴重脫節，但光有感覺是很難推動法律改革的。要進行法律改革，你必須知道具體的法律在甚麼地方不符合澳門的實際情況，應該如何進行修訂，法學理論上對相關的制度或問題有多少種觀點，世界各國的法律制度對相關的問題或制度又是如何解決的。只有把這些問題搞清了，你才能真正實現法律改革的目的。因此，可以說，沒有比較深厚的法學理論研究作後盾，法律改革必然會顯得“力
不從心”。正是從這一意義上說，筆者認為，澳門的法律改革也要循序漸進，不適宜大變，要分輕重緩急有步驟地進行。如果貪大求全，無充足的理論研究作基礎，無充足的法律人才作後盾，可能會適得其反，引起不必要的混亂。由上可知，要加大、加快法律改革的步伐，必須重視、加強法學理論的研究。在這一方面，政府應該扮演主要的角色，要爭取在幾年時間裡，大大加強法學理論的研究。而為了推動法學理論研究，有些基礎性的工作是值得考慮的。比如，關於法律資料的彙編問題。在法學理論研究工作中，掌握完整、準確的法律資料是必不可少的，它有助於研究者在全面分析現行法律資料之基礎上，結合社會實際和相關理論，作出科學的有價值的判斷，並深入進行研究。遺憾的是，澳門的法律資料在回歸之前，因澳葡政府疏於整理，一直是處於極其混亂的狀態，甚至沒人知道澳門究竟有多少法律。澳門回歸後，法律混亂之狀態並沒有得到根本改變，有關部門雖然也對本部門法律進行彙編，但都是各自為政有選擇的彙編，無法使人一覽澳門現行法律之全貌，這種狀況很不利於澳門內外之研究者對澳門現行法律進行全面的研究。據筆者所知，中國內地不少法學家很想研究澳門法律，但苦於較難收集到比較全面的澳門法律資料，故往往只能望洋興嘆。為此，對澳門現行法律資料進行整合、彙編，是一項十分迫切的基礎性工作；此項工作做好了，對於推動澳門的法學理論研究工作具有十分重要的現實意義。除此之外，做好此項工作，同時也能解決澳門現行法律中具有政治意義的相關辭彙的替代工作。因為澳門回歸時，根據全國人大常委會關於澳門原有法律的處理決定，澳門現行法律中許多舊的辭彙如“澳門總督”、“政務司”、行政機關的名稱等等，都需要用其他辭彙替代，而此項工作至今還沒有開展；翻開澳門現行法律，到處都充塞着“總督”等舊的辭彙，這種狀況不能永遠持續下去。所以，在法律資料的彙編工作中，此項辭彙替代工作可以一併進行，將完成辭彙替代的新的法律文本由政府按一定的分類標準統一彙編出版，年年更新，從而為法學理論研究提供最新、最完整、最權威的第一手法律資料。還比如，關於研究機構的設置問題。雖然，有甚麼樣的研究機構，只是一種形式，但合理的形式對於加強法學理論研究工作可以發
揮積極的推動作用。從目前情況來看，澳門還沒有專門的法律研究機構。大學法學院的教師雖然也從事法學理論研究工作，但同時還承擔着繁重的教學工作；法律實際工作部門如司法機關的法律工作者、法律改革辦公室的法律工作者雖然也可以從事法學理論研究工作，但其實際工作壓力是相當大的。因此，在澳門成立一個專門化的理論研究機構，以推動法學理論研究工作是很有必要的。如依筆者之見，澳門政府可以將有些比較分散的諸如“中心”、“所”等機構進行整合、強化後，集中成立一個“澳門社會科學研究院”，下設政治、經濟、法學、文化等研究所，專門從事相關的研究工作，包括法學理論研究。這樣，既加強了理論研究，同時還可以使其在中央機制統一指導的模式下，充分發揮政府參謀的作用。（三）務人才培養之實如何加強本地法律人才的培養，是澳門法律領域一個老問題了。如前所述，因澳門回歸前法律領域長期為葡萄牙人所壟斷，本地法律人才的培養起步很晚。澳門回歸後，本地法律人才雖人數增多，但仍然沒有從根本上解決問題，尤其是缺乏高素質的本地法律人才。然而，無庸置疑，無論是法學理論研究還是法律改革，都需要大批的高素質的本地法律人才；沒有這樣一批本地法律人才，澳門的法制建設就無法跟上時代的要求。可以說，多、快、好地培養本地法律人才，在澳門法律改革進程中是一個必須正視並切實解決的現實問題。當然，培養本地法律人才的途徑是多種多樣的，作為政府也應該積極地為本地法律人才的培養提供各種便利或資助，在實踐中尤其需要用伯樂的眼光去發現人才，並大膽地信任他們、啟用他們，讓他們挑起大樑，讓他們在實幹中逐步成熟，逐步提高。這些道理都是顯而易見的，故筆者無須多言。筆者在這裡想說的，是澳門本地法律人才的培養和使用中的一種現象，即關於“中葡雙語法律人才”的問題。中國有句俗話，叫“矯枉過正”，就是說有的事說過頭了並非好事，而據筆者看來目前社會上對“中葡雙語法律人才”這一概念就有“矯枉過正”的現象。比如，前面已提到的“不懂葡語就不懂澳門法律”的錯誤觀念，還比如在司法官聘用上不懂葡語就不能錄用的做法，都說明了這一點。那麼，究竟應當如何看待“中葡雙語法律人才”這個概念呢？筆者認為，對這個問題一定要從歷史、政治、法律、社會發
展和社會公平等多個角度進行分析。筆者的觀點是：今天，澳門回歸已八年多，“中葡雙語法律人才”這一概念不能再強化了。首先，從歷史背景來看，“中葡雙語法律人才”這一概念的產生是有其特定的歷史背景的。前面已提到，澳門回歸前，法律領域基本上為葡萄牙人所把持和控制，但這種現象在澳門回歸後必須加以改變，怎麼辦？於是在澳門過渡期三大任務中，就提出了“法律本地化”的問題。提出“法律本地化”，根本目的就是為了解決上述問題，確保法律領域的平穩過渡，其中包括本地法律人才的培養。而在當時的條件下，培養本地法律人才不提中葡雙語是不行的。如你去澳門大學法學院學法律，教師是葡萄牙人，你不懂葡語怎麼行？2又比如，你去當司法參事，後又去司法官培訓中心接受培訓，所有的司法官、培訓中心教師都是葡萄牙人，你不懂葡語怎麼行？還比如，所有的法律都是葡文起草且很多重要法律如五大法典都無中文譯本，你不懂葡語怎麼行？再比如，澳門當時是由葡萄牙管治，葡文是當然的官方語文，而中文在1992年之前根本就不具有官方語文的地位，你學法律不懂葡語怎麼行？由此可見，提出“中葡雙語法律人才”的概念完全是受當時政治、現實條件所制約的。你不提“雙語”，就無法培養本地法律人才；你不提“雙語”，就無法滿足法律領域平穩過渡的需要。這就是“中葡雙語法律人才”概念提出的歷史的和政治的背景。但是，現在澳門回歸了，而且回歸已八年多。從政治上說，澳門成了中華人民共和國的一個特別行政區，中文是當然的官方語文；從現實方面看，澳門的法律領域也已今非昔比，如法律都有中文，行政、司法機關中的法律工作者絕大部分都是中國居民，法律所服務的對象絕大多數也是中國居民。這就意味着，當初提出“中葡雙語法律人才”的特定歷史背景已不再存在。如果說有，那也就是被保留下來的原澳門法律都是用葡文起草、制定這一現實。所以，懂葡文的主要意義就在於能夠幫助我們去把握用葡文起草的法律的立法原意，尤其是在中葡文不一致的時候。但這顯然不能成為再強化“中葡雙語法律人才”的理由。對原來（包括現在）用葡文起草的法律的理解畢竟是向後看，但我們更重要的是向前看，也就是要關注澳門現行法律如何去適應澳門社會的發展和變化，還要關注世界各國的先進法律制度是如何調整變化的。這些都不是葡語能解決的問題。
其次，從法律的角度看，就涉及對澳門基本法第9條的理解問題了。澳門基本法第9條規定，“澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文”。筆者認為，理解這一規定要把握三點：一是中文屬當然的第一位的官方語位，這是由澳門的政治地位所決定的。二是澳門基本法之所以規定“葡文也是正式語文”，體現了中國政府正視澳門社會現實的實事求是的科學態度，尤其是充分照顧到在澳門的葡萄牙後裔居民的合法權益。三是“還可使用葡文”表明具有相對的靈活性，有些官方文件，如行政機關供公眾填寫的表格、立法會制定的法律、終審法院所作之司法見解等，必須要有中文和葡文；但有些場合，如行政機關開會時會議成員都是中國居民的場合、行政機關接待中國居民的場合、法院審案在司法官、律師、當事人都是中國居民的場合，就可以不使用葡文。因此，將澳門基本法的這一規定看成是培養“中葡雙語法律人才”的法律依據，是不符合澳門基本法的立法原意的；否則，難道我們還要培養“中葡雙語行政人才”和“中葡雙語立法人才”嗎？尤其值得一提的是，我們更不能將澳門基本法的這一規定視為聘用法律人才如司法官必須懂葡文的法律依據；否則，難道進入行政機關當公務員也要懂“中葡雙語”？難道當立法會議員也要懂“中葡雙語”？再次，從法律改革的目的來看，法律一定要與現實社會相適應，要順應、保障並推動社會的發展，這就是法律改革的根本目的。澳門回歸後，何厚鏵行政長官在多種場合一再強調，澳門社會應當向一個國際化的旅遊城市發展。這就表明，澳門的發展方向是面向世界，要成為一個國際化的城市。既然如此，澳門法律改革的方向就必須與其相適應，也要面向世界，在結合本地區社會實際的前提下，吸各國法律制度之精華，最終形成一個具有澳門地區特色的集各國先進法律制度之大全的法律體系。很顯然，要達到這樣一個法律改革的目的，就需要培養多元化的法律人才，僅懂葡文去瞭解葡萄牙法律及澳門原有法律那是遠遠不夠的，關鍵是要培養出大批具有深厚法學理論功底、精通大陸法系國家且熟悉英美法系國家法律制度的本地法律人才。因此，在今天再強化“中葡雙語法律人才”，是不符合法律改革的目的的，甚至還可能起到阻礙法律改革的作用，將法律改革的觀念限制在
葡萄牙的法律文化觀念之中，拒絕、排斥世界上其他國家先進的法學理論觀念和法律制度。這樣的話，正如有人所說的那樣，法律改革改來改去還是走老路，這確實值得我們深思。眾所周知，中國內地近十多年來，法學理論研究蓬蓬勃勃，法制建設日新月異，其原因之一就是因為很多學者從大陸法系或英美法系那裡吸取其法律之精華，為我所用；否則，中國的法制建設就很難取得今天這樣的成就。最後，從社會公平的角度看，強化“中葡雙語法律人才”客觀上也會產生不公平的現象。因為澳門本地法律人才的培養途徑是多樣化的，包括本地培養的法律人才，還包括澳門以外培養的法律人才。如果我們一味強調“中葡雙語法律人才”，這對於在澳門以外接受法律教育的澳門本地居民來說，本身就包含了不公平的因素。尤其是以懂不懂葡語作為聘用法律人才如司法官的條件時，這種不公平就更明顯了。筆者認為，衡量法律人才的根本標準就是法律素質，與語言並沒有直接關係。懂不懂葡文，至多作為參考，但不能作為聘不聘用的條件。澳門立法會李沛霖議員在立法會發言時曾建議加快、加強中文立法，廣納人才，不要以語言設限，對不懂葡文，但具備一定法律知識的，應有廣闊的胸襟任用。3此話是很有道理的。最近，何厚鏵行政長官也強調愛國社團要有“海納百川”的胸懷，這是很有遠見的。4同樣，筆者認為，在法律領域，在培養法律人才方面，我們也應該抱有“海納百川”的胸懷，要培養多元化的法律人才。只有這樣，澳門的法律改革才有活力，澳門的法律改革才會實現與世界法律制度接軌的根本目的，澳門的法制建設才會大踏步地向前邁進。總而言之，“此一時，彼一時也”，時代不同了，社會需要不同了，對法律人才的要求當然也不同了。如果我們的觀念仍然停留在澳門過渡時期，以當時的背景作為考慮問題的出發點，這種思路筆者認為是不符合實際的。我們既要鼓勵澳門本地法律人才學葡語，也要鼓勵澳門本地法律人才學英語、德語、日語等其他外語，無論懂何種外語，只要具備一定的法律素質和法學理論功底，都是澳門本地法律人才，都應當一視同仁地對待和聘用。任重而道遠。澳門法律改革的道路應該是漫長的，甚至是曲折的。但筆者深信，澳門政府進行法律改革的決心是堅定不移的；只要全體澳門居民積極參與，共同努力，堅持從社會實際出發，堅持面向
世界，澳門的法律改革就一定會成功。註釋：1.對比中葡聯合聲明附件一的說明和澳門基本法的規定，區別主要有二點：一是前者講到的“修改者”只包括立法機關；而後者不僅有立法機關，還包括其他有關機關。筆者理解，後者的改動主要是為了同前面所講的“法律、法令、行政法規和其他規範性文件”相對應。因為行政法規、其他規範性文件的制定和修改權不屬於立法機關。二是前者在講到“澳門特別行政區的法律體系”時，第三部分法律表述為“澳門特別行政區制定的法律”；而後者沒有使用“法律體系“一詞，用的是“在澳門特別行政區實行的法律”這一表述，第三部分法律也表述為“澳門特別行政區立法機關制定的法律”。筆者理解，“法律體系”與“法律”並無本質的區別，而後面的改動主要是為了表明這裡講的“法律體系”或“法律”，僅是指狹義的法律，即只包括由立法機關制定的法律。2.目前，在澳門行政、司法部門工作的很多本地法律人才原來都是葡語翻譯，其道理就在於此。3.參閱《澳門日報》，2006年11月23日。4.參閱《澳門日報》，2008年3月25日。
民主的次序：澳門選舉制度改革之前提要件反思龐嘉穎*引言《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱基本法）頒佈至今已十五載。從法治角度論之，基本法頒佈的首要意義在於，它以澳門特別行政區最高憲制性文件的形式，為“依法治澳”提供了憲法性保障。從另一角度而言，基本法同時為澳門特別行政區規範了憲政框架，為中華人民共和國恢復對澳門行使主權後的澳門特別行政區實行類似西方模式的民主憲政政體奠定了基礎。當然，鑒於澳門特別行政區僅作為中華人民共和國的一個地方自治行政區之地位，其民主憲政政體又需要處於“一國兩制”的前提框架之下。“憲政”是現代西方立憲主義（Constitutionalism）思潮的產物，其基本要義通常包括憲法至上原則、權力的分立與制衡、民主原則以及公民基本權利和自由的保障等。基本法確立了澳門特別行政區“行政主導”1下的行政、立法及司法三權分立並相互制約與配合的政治體制，而這僅僅是憲政的要素之一，政治體制還需要與民主的實踐等其他憲政要素相結合，共同促進實質的憲政的落實。因此，回歸至今，諸多有關澳門民主進程之探討自然並非多餘。進而，將有關民主議題的關注焦點集中於對於選舉制度的探討，亦是對於民主思索的慣常思維，畢竟通常的共識皆認為全民普選制度是通往民主之路的充分必要條件。誠如熊彼得（JosephSchumpeter）曾經堅信的：民主的本質在於通過全民普選和自由選舉實現垂直的責任制。2然而，當代世界許多國家的民主實踐經驗日漸表明，民主的實現似乎並非僅僅由簡單的全民普選制度即可完成。由於現代國家一系列基本制度在一些國家中的欠缺或不足，使得民主最終流於形式。選舉儘管是自由的選舉，但並非是公正的選舉：國家能力的積弱導致法治執行的低效，賄選、操控選舉的現象前赴後繼；公民社會的不成熟亦造成了公民判斷與選擇的認知局限；此外，選舉制度設計的不合理往往助推了“多數人暴政”。基於此，世界民主運動中心尤其針對發展*澳門大學法學院中文法學公法學專業博士研究生
中國家提出其基本任務在於“超越形式上的選舉，深化民主建設”3便不難為人理解了。2009年將是澳門特別行政區成立10年後的重要選舉年，面臨着行政長官與立法會的雙選舉。對此，基本法附件一及附件二有相關規定：“2009年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准”及“2009年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案”。4此規定帶來的一個基本問題即2009年及以後行政長官及立法會的選舉辦法是否確需修改，如需修改又將如何修改？對此，澳門特區政府於2008年2月27日公佈了《努力提高選舉質素，穩健推進民主發展》的修改《選民登記法》、《行政長官選舉法》、《立法會選舉法》諮詢文件（以下簡稱“諮詢文件”），對澳門特區行政長官及立法會的選舉改革提出了建議方案。儘管自由選舉制度並非民主的全部內涵，然而民主的內容卻顯然包含選舉制度這一關鍵要素。簡言之，選舉的制度設計與民主的發展路徑問題緊密相關。本文意在從民主構建的次序議題探討澳門選舉制度發展的前提要件。一、“民主的次序”議題之提出“民主的次序”議題之提出，是與“第三波”民主化浪潮的出現相關聯的。亨廷頓（Samuel.P.Huntington）在其1991年出版的名著《第三波20世紀後期民主化浪潮》5中對世界民主化歷史進行了一次階段性劃分。他認為從英國、西歐、北美等第一批民主國家的建立起，世界範圍內的民主化有三次比較集中的浪潮。從1970年代末南歐的希臘、西班牙、葡萄牙的民主化開始，以及後來1980年代的拉美大批國家的民主化，他界定為“第三波”民主化。縱觀三次民主化浪潮，每一次浪潮下建立的“民主國家”都各自具有其相應特徵：6
第一波民主化國家在開放全面的競爭性選舉之前基本上已經建立了現代國家。英格蘭在17世紀就建立了法治，並且國王開始對議會負責。公民社會在經濟和政治領域中的獨立機構，皆在18世紀晚期出現。從1832年以後，國會立法逐步擴大選舉權範圍，直到1918年確立全民的普選權。到二十世紀初，經過與上議院的衝突，才確認政府只對下議院負責。美國憲法在18世紀確立了法治和公民社會等制度；但是，普選權則直到1965年的《選舉權法案》通過後才得以實現。可見，建立一個現代的國家，是孕育第一波民主國家的胚胎階段。第二波民主化國家的一個共同特徵是，第一次引入自由選舉都以失敗告終，而第二次努力方才獲得成功。德國和奧地利是兩個典型例子。雖然兩國在一戰後已經成為現代國家，但在1919年引入普選後，很快民主就失敗了。之後，納粹德國政權的“去民主化”到1945年由於軍事失敗而中止。戰敗後德奧第二次引入民主時，已不再需要同時建立一個現代國家，只需將已經有的現代國家去納粹化，根除反民主的傳統，同時建立一些制度以防止民主再次失敗。此間，德國由一些民主的魏瑪共和國或更早前成長起來的政治家確立了基本法。而在奧地利，其“第二共和國”則重新確立了該國1920年憲法。不過，第二波民主化的國家中，有一些遭遇到了長期的困難。二戰後，義大利和希臘在現代國家確立之前就引入了民主選舉。希臘接下來發生了軍事政變，而義大利的民主則受到了來自左翼和右翼的挑戰。兩個國家都符合熊彼特的最低的民主標準：選民有權把政府裡的無賴扔出去。但問題是，他們的政府裡一直都有很多的無賴。由透明國際評定的10點腐敗指數，希臘是4.9點，義大利是4.6點，比許多亞非拉和東歐國家還要差。第三波民主化國家的一個普遍特點，即在現代國家的一些基本制度完全確立之前就引入了自由選舉，導致民主的鞏固欠缺社會基礎和必要的制度保障，從而造成民主的低效。由此，便產生了人們對於民主構建次序問題的反省。人們逐漸發覺，建立一系列現代國家的基本制度是確立自由選舉機制的前提條件，反之，將這一次序倒置，則往往難以抵達實質的民主。申言之，現代國家一系列基本制度的建立程度取決於其現代國家的構建水準，
對於全民普選及自由選舉的推進步伐的制度決策不得不需要考查一國之現代國家構建水準，這既是民主的次序，亦是我們思考的邏輯。二、現代國家的構建以上在涉及“民主的次序”議題時，多次談到有關現代國家的構建問題，在很大程度上，民主的次序主要指現代國家基本制度的建立與自由選舉制度的建立兩者之間的次序問題。在此，現代國家的構建並非意指政治共同體構建統一的民族、國家認同，而是指建構一系列現代國家的基本制度，促進“實質的民主”而非“形式的民主”，從而實現和鞏固現代國家合法性基礎。畢竟，“儘管歷史上有許多形式的合法性，但在當今世界，合法性的唯一真正來源則是民主。”7我們可將一系列現代國家的基本制度劃歸為兩個方面：有能力的國家和成熟的公民社會。（一）國家能力有能力的國家，亦即國家能力。福山（FrancisFukuyama）將國家概念劃分為兩個維度：國家活動的範圍和國家權力的強度。前者主要指政府所承擔的各種職能和追求的目標，可統稱為國家職能；後者指國家制定並實施政策和執法的能力，高效管理的能力，控制瀆職、腐敗和行賄的能力，保持政府機關高度透明和誠信的能力等現在通常指國家能力或制度能力。8我們可將現代國家的主要國家職能劃分為三個層次：第一層為最小職能，包括提供純公共產品、國防、法律及秩序、財產保護權、宏觀調控、公共衛生、增進公平和保護窮人；第二層為中等職能，包括應對經濟外部性、教育與環境保護、反壟斷及職業教育等；第三層為積極職能，包括產業政策和財產再分配。9如果將國家職能的寬窄設定為一種橫向的概念，那麼國家能力的強弱便是一個縱向的概念。它們在不同國家中呈現的狀況參差不齊。比如，埃及擁有一個非常有能力的國家安全機構，但卻沒有能力有效率地完成像處理簽證申請或發放小企業執照這樣的工作。再如，墨西哥和阿根廷，他們在改革某些國家制度（如中央銀行）方面曾做得很成功，但卻未能很好地控制財政，也沒有提供高品質的公共衛生和教
育。所以，國家能力的強弱在不同國家職能上的差異很大。10過去，對於國家職能的討論已相當豐富，這是由於我們幾乎將國家職能的寬窄視為行政權力擴大和緊縮的唯一指標，而忽視了國家能力這一同樣關乎行政權力強弱的現代國家構建的重要因素。如今，隨着各國90年代開始的重新對於制度品質的重視，我們現在能夠通過一部分（但非全部）指標來衡量國家能力的強弱。如“透明國際”制定的腐敗認識指數，民間設計的國家風險指南，世界銀行開發的包括199個國家的治理指標，以及更為廣泛層次上的政治權利量化指標，如自由之家指數的政治自由和公民自由指數等。1（二）公民社會公民社會是相對於國家的一個概念，其對國家的作用主要表現在兩個方面：從消極意義上說，公民社會具有制衡國家的力量，亦即公民社會在維護其獨立自主性時，力爭自由並捍衛自由，使自己免受國家的超常干預和侵犯，正是在這個意義上，我們說公民社會是保障自由和防止權威倒退至集權政制的最後屏障。從積極意義上看，公民社會的發展培育了多元利益集團，這些在經濟和其他領域中成長起來的利益集團發展到一定階段，便會以各種不同方式要求在政治上表達他們的利益；這種欲望和活動是建立民主政治的強大動力。12與此同時，公民社會能延伸利益主張的範圍和方式，而不僅僅只有政治社會中的正式的利益表達。社會運動、結社和工會將提出新問題，也能動員新的社會行動者。在這個過程中，它們不僅對更多的利益表達的官僚形式是一種補充和平衡，而且也創造出新的團結，在很多情況下，這種新的團結將對現存的不平等帶來特別的挑戰，從而有助於民主社會自身的發展。這裡的關鍵點在於，民主的健康程度是通過結社模式的性質及其制度的形式特徵來量度的。13（三）國家能力與公民社會國家能力對於民主的有效性至關重要。公民社會中關於公民權利和政治權利，包括結社權和言論自由的程序保障，並不自動地轉變成有效的民主權利。公民身份並不是一種權利，而是一種關係。公民權和政治權有效行使的前提條件是國家能夠保護有效公共權威的公平、
統一和合理的執行。如果形式上的公民權和政治權不能得到國家權威的支持和認可，或者在日常生活中被民主之外的權力所延緩或侵犯，那麼，這些權利便甚麼也不是。14三、澳門當前政府治理與公民社會狀況（一）當前政府治理狀況澳門特別行政區成立以來，特區政府在如何推進良好治理方面不斷探索。特別行政區成立的前五年，特區政府着手推行了一系列改革措施：如在強調“服務行政”，打造“服務型政府”方面，特區政府針對澳門旅遊博彩城市的特點，順應現代政府公共部門改革“服務承諾”制潮流，強調政府職能的轉變，在確保以民為本和廉潔高效的原則下，要求公務員轉換舊有官僚思維、逐漸形成公僕服務意識，同時努力推動“電子政府”計劃，簡化市民申請公共服務的程序及手續，給市民提供更多溝通管道；在宣導“責任行政”，打造“有限政府”方面，特區政府積極改革與精簡公共行政架構，加強監督，節省公共開支，並推進公職制度改革，建立問責制；在強化學習意識，構建“學習型政府”方面，特區政府着力加強對公職人員的培訓，提高其施政水準與技能，引導政府向私營部門等多方學習，並設立公共行政觀察站，學習和研究國內外行政改革的經驗與理論等。15不過，在接下來的幾年當中，特區政府轉而開始面臨一系列治理挑戰。其根本誘因在於，賭權開放令近年澳門經濟急速增長，社會處於新的轉型時期，而特區政府在應對轉型時期新的社會矛盾方面準備不足。主要表現在：其一，未能充分發揮政府在平衡資源分配與再分配方面的職能，弱勢群體權益未能得到充分保障；其二，施政透明度欠缺、廉政建設力度不足，政府公信力下降；其三，傳統的溝通管道已不能滿足當前各種社會矛盾的表達與舒解，積累了民怨。事實上，“有限政府”主要指涉政府職能的緊收，它是與“全能政府”相對的。然而“有限政府”並不等同於“弱政府”，因為“弱政府”關涉的是國家（自治地方）治理能力的強弱。過去幾年裡，特區政府在推行“有限政府”的過程中，首先忽視了轉型時期，在某些領域中發揮政府職能的必要性，從而造成政府職能的缺位。進而，未能厘清政府職能與政府治理能力之間的區別與聯繫，就治理能力在不
同政府職能上之強弱程度的控制和把握方面缺乏深入科學的論證。此外，對於包括制定並實施政策和執法的能力、高效管理的能力、控制瀆職和腐敗的能力、保持政府機關高度透明和誠信的能力在內的國家（自治地方）能力強化之重要性尚未給予高度重視。相應的，特區政府成立之初開展的一系列旨在促進“服務型政府”的行政改革便難以實現其更進一步地深入推進，未能持續性的到達改革的實質預期效果。（二）公民社會狀況查理斯·泰勒（CharlesTaylor）指出，“‘公民社會’界定了這些國家一度被剝奪的、而現在正在力爭重新創造的東西：即一個自治的社團網路，他獨立於國家之外，在共同關心的事務中將市民聯合起來，並通過他們的存在本身或行動，能對公共政策發生影響。”16他認為公民社會有不同的意義：一、在最起碼的意義上，公民社會存在於有自由社團之處，而不是出於國家權力的監護之下。二、在較強的意義上，公民社會只有在作為整體的社會能夠通過獨立於國家監護之外的社團來組織自身並協調自身行為這樣的地方才存在。三、作為第二種意義的替代或補充，只要各式各樣的社團整體能夠舉足輕重地決定或轉變國家政策的進程，我們就能夠談論公民社會。”17評估澳門的公民社會，必然需考察澳門的社團狀況。結社運動一直在澳門地區扮演着極其重要的角色，回歸前其具體表現為：第一，至20世紀80年代，澳門政府對社會的干預程度很低，為民間結社提供了無限空間。自1976年《澳門組織章程》頒佈，此後相應的政治形勢變化和行政改革以及整體經濟發展，大大加強和擴大了政府干預社會各項事務，而民間社團則與政府建立了一種協作關係。第二，澳門擁有數以千計的社團，這些社團或是公民、社會、文化、教育、慈善、娛樂團體，或具聯誼性質，但都有一定的社會干預能力，某些社團的影響幾乎深入社會生活的每一個層面。18截至1999年底，以社團主要功能為主、輔以社團主體特徵為標準，可將澳門社團大致分成以下類別：工商類社團、工會類社團、專業類社團、教育類社團、文化類社團、學術類社團、慈善類社團、社區
類社團、鄉族類社團、聯誼類社團、體育類社團及政治類社團等。19特別行政區成立以後，澳門各社團主要承擔參與政治事務及參與政策諮詢與社會管理兩大職能。20在此我們主要探討參與政治事務領域的社團。澳門《結社權規範》將“政治社團”獨設一章，將“主要為協助行使公民權利及政治權利以及參加政治活動具有長期性質的組織”定義為“政治社團”，並為之規定了“參加選舉”、“提出施政及管理上的建議、意見及大綱”等職責，以及設立的條件、內部組織等。相應地，選舉及選民登記法例也對之作出規範。澳門“政治社團”的設立是與澳門社會政治生態的特殊性長期以來政治生活中“政黨缺位”的情形密不可分的，因此需要部分社團發揮“擬政黨化”功能，參與社會政治事務。然而，受澳門的殖民政治環境影響，澳門本土政治類社團直至20世紀70年代才出現，而華人政治類社團逐步起步的政治新景則發生在80年代。在1984年澳門第三屆立法會選舉中，以何思謙為首的澳門民主友誼促進會組成參選，並取得成功；1992年新澳門學社成立，並以批評和監督政府施政而馳名澳門，其立法會候選人吳國昌在澳門第五屆立法會選舉中直選成功，成為民選議員。90年代陸續建立的政治性社團還有民主發展聯委會、友誼促進會、公用事業關注協會等。21不過由於澳門政治性社團數量及規模在澳門社團整體中微不足道，且該類團體的功能並不專屬，因此，其在澳門現實政治中的影響極其有限。相對於“政治社團”而言，功能性代表團體在澳門現實政治生活中地位顯著。功能性社團，也稱職能社團，指的是基於社會分工、而不是階級利益或區域劃分之上的社會團體。22《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定，行政長官是“由一個具有廣泛代表性的選舉委員會”選舉產生，該選舉委員會的組成，除當然代表外，是以界別為基礎劃分代表名額的。而在《澳門特別行政區立法會的產生辦法》所規定的立法會議員結構中，間接選舉的設計是以不同利益界別社團為基礎的。因此，《選民登記法》第28條對社團法人選民的登記作出規定，“凡屬代表獲確認的社會利益的社團或組織，只要其已取得法律人格至少三年，並已在身份證明局登記，均得為間接選舉而作選民
登記”。《澳門特別行政區立法會選舉法》相應地規定了間接選舉產生的議員名額分配、提名方式等。23此外，根據《澳門特別行政區立法會選舉法》規定，參加直接選舉的候選人名單須由政治社團或具300-500名選民成員所組成的“提名委員會”提出。而在實踐中，由於政治社團在很大程度上的缺位，使得“提名委員會”成為角逐立法會直接選舉的主要力量，而“提名委員會”往往又鮮有無社團之背景，因此，以社團為背景的“提名委員會”是澳門社團參與政治的另一種表現形式。然而，儘管澳門社團文化相對繁榮，社團參與政治亦存在形式上的多重管道，但社團組織在公民意識的培養方面卻乏善可陳。事實上，由於澳門社會結構的轉型始終不是依靠工業化的推動，因此，難以形成多層次的劇烈階層分化，公民意識也便缺少了在多重利益整合重組過程中所獲得的歷煉與成長。此外，高密度社團的存在及其活動，與民主、公民意識不必然發生因果關係。社團的密度過高反而造成擁擠，促使資源分散化，影響了社團能力建構與社團活動展開。社團及其活動是民主化、公民意識的必要條件而非充要條件，民主化與公民意識是公民運動與政治實踐的產物，只有在民主開放的政治制度之下的社團活動才能形成公民運動，從而促進政治發展。24四、澳門選舉制度改革反思概括說來，當前澳門選舉改革面臨的路徑選擇無非存在兩個方向：一則加大民主步伐、積極邁進普選；二則漸進推動民主、整肅選舉秩序。縱觀此次特區政府推出的諮詢文件，其內容主要涉及提前為年滿十七周歲的合資格市民作選民登記、適當提高社團成為法人選民的條件、完善界別或界別分組的確認制度及提高打擊賄選力度等九大項二十五小項建議，旨在保障平等的選舉權，提升法人選民的質素，維護選舉的廉潔公正，更好地實現人人參與、各界參與、正當參與的目標，形塑更加公平正義的選舉制度。25可見，特區政府選擇了第二條改革道路。前文已論述了民主的次序議題，通過“第三波”民主國家的實踐
經驗證明了在尚未健全國家構建的情況下先行引進全民普選或自由選舉制度所導致的民主的低效。進而，前文簡要分析了當前澳門（自治地方）構建領域中政府治理能力與公民社會狀況，認為無論在政府治理能力方面還是在公民社會建設方面，當前澳門皆存在較大有待完善的空間，簡言之，澳門當前引入普選制度的前提條件上不完全具備。如若在此情況下過早引入普選制度（無論是行政長官的選舉還是立法會的選舉），將很難避免重蹈“第三波”民主國家的覆轍。事實上，過去九年澳門既有的選舉實踐已然暴露出部分問題，如比較突出的賄選問題，僅2005年的立法會選舉，舉報賄選的案件便達423宗。26賄選案件作為一種現象的表徵並非孤立存在，其背後牽涉選舉質素、反腐機制與力度等多重問題，它甚至成為衡量現代國家能力強弱的重要指標之一。賄選已嚴重挑戰了澳門選舉制度的公正性以及民主與法治的績效，簡單選擇對之視而不見或不恰當地淡化其所反映的問題的重要性，而將更多關注點置於普選的推進，即民主的形式上的量的推進，輕視質的提高，其本身便是一種不成熟及欠審慎的“民主思維”此外，在就澳門選舉制度改革議題之探討過程中，還不得不考慮到以下幾點問題：其一，當前澳門的選舉制度中，無論是行政長官選舉中的選舉委員會之組織構成還是立法會間接選舉部分的議員結構，均體現了兼顧各界別利益之均衡參與原則。27那種取消行政長官選舉委員會及立法會間選議席的設想，表面看來更接近民主訴求，然而，由於澳門特殊的經濟及產業結構發展模式決定了澳門社會結構中工商業界別將長期處於絕對優勢地位，而其他界別及利益集團相對積弱。實行絕對的一人一票選舉制是否會造成選舉結果更為集中地代表工商業界別之利益，反而令其他弱勢界別喪失利益表達的機會？實際上，2005年立法會的直接選舉結果已經做了某種程度的證明，新增的兩個直選議席皆由商界奪得。在此，我們不得不參考美國總統選舉中的選舉團制度。選舉團制度體現了美國民主原則中之聯邦性原則，28其主旨在於主張各州的平等性、相對獨立及多樣性，強調總統選舉的地域代表性。如若失去選舉團制度的制衡作用，則可能導致一些人口總量細小的州無。
力在選票上與各大州抗衡，從而喪失其利益代表性，甚至引發“多數人暴政”。美國在地緣上各州力量的不均衡與澳門在社會結構層面各界別力量懸殊的情形在道理上是類似的。泛泛的民主概念在實踐中往往是沒有意義的，我們需要將民主問題細化，追究我們所追求的到底是“形式的民主”抑或“實質的民主”，“多數人的民主”抑或“全體人的民主”其二，政黨是否將成為未來澳門民主政治發展的必由之路？由於澳門歷史上的殖民體制未能為政黨的產生提供預設的政治通道，導致澳門政黨長期缺位。因此，有觀點認為法團主義體制29而非政黨制將在澳門政治生態中扮演主導角色。這一觀點應當說是具有比較堅實的理論及實踐根據的。然而，這一結論的得出總體而言是基於澳門過去的政治現實。伴隨中國對澳門恢復行使主權以後澳門民主政治的日漸深入推進，政黨是否會在未來登上澳門政治舞台，澳門民主政治是否必經政黨政治的洗禮方得以成熟完善，目前還難以妄下斷言。不過，我們不得不認識到，社團文化並不等同於公民社會文化，公民社會本身的存在並不必然帶來公民運動，靜止的社團利益表達亦不自動納入政治參與系統或形成與其他利益集團相博弈的政治力量。同時，可以看到，大概西方多數國家的政黨皆或早或晚地出現了政黨兩極化格局，30政黨兩極化的本質是利益集團的整合，其格局的形成體現了對於政黨政治主張及立場的分明化需求。而社團文化恰好欠缺次要素。以當前立法會直接選舉所實行的制度為例，以社團為背景的各提名委員會成員往往僅僅是某種連帶關係組成，不同提名委員會提出的政綱往往大同小異，難以區分明顯的立場主張，這客觀上也為選民做出選擇與判斷帶來了困難。澳門的社團利益還有待在未來的政治生活中走向重組與整合。其三，如何處理“一國”與民選行政長官之間的關係？澳門歸根結底僅僅是中華人民共和國的一個享有高度自治權的特別行政區，澳門特別行政區享有行政管理權、立法權與獨立的司法權和終審權是由中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依法享有的一種治權。中央人民政府對包括行政長官在內的澳門特別行政區主要官員擁有任免權。行政長官對中央人民政府和澳門特別行政區負責。在此至少需要明確兩方面內容：一、中央人民政府對行政長官擁有任免。
權以及行政長官對中央人民政府負責所表示的分別是一種政治上的任免以及政治上的負責，並不意味着中央人民政府操控着行政長官的任免及其施政，更不意味着其抵消民選行政長官的實際意義；二、特別行政區居民選舉行政長官又必須在尊重“一國”和承認中央人民政府的前提之下。明確以上兩個關鍵點，應該是處理“一國”與民選行政長官之間關係的儘管不充分但至少必要之條件。以上闡明了對於當前澳門選舉制度改革的基本觀點，並提出了一些相關問題。我們有理由相信，最終實現最大化的民主選舉是包括中央人民政府及澳門特區政府在內的各界人士的共識。但在實現這一目標之前，認真研究成功促成改革目標的社會基礎、前提要件，有理有度地理性推進民主，實現社會正義，才可能最終抵達我們的理想境地。註釋：1.基本法並未在文字上出現“行政主導”這一表述，“行政主導”是根據基本法對於澳門特別行政區政治體制的規定之特點作出的總結。2.JosephA.SchumPeter，Capitalism，SocialismandDemocracy，London：GeorgeAllen&Unwin，1952.P269；轉引自RichardRose；DohChullShin：“反向的民主化：第三波民主的問題”，載於《開放時代》2007年第3期。3.參見DocumentsonDemocracy，JournalofDemocracy10，1999；轉引自RichardRose；DohChullShin：“反向的民主化：第三波民主的問題”，載於《開放時代》2007年第3期。4.參見基本法附件一“澳門特別行政區行政長官的產生辦法”及附件二“澳門特別行政區立法會的產生辦法”5.Samuel.P.Huntington，TheThirdWave：DemocratizationintheLateTwentiethCentury，UniversityofOklahomaPress，1991.6.參見RichardRose；DohChullShin：“反向的民主化：第三波民主的問題”，載於《開放時代》2007年第3期。7.[美]法蘭西斯·福山著，黃勝強、許銘原譯，《國家建構21世紀的國家治理與世界秩序》，中國社會科學出版社，2007年，第26頁。8.同注7，第7、9頁。9.同注7，第9頁。
10.同注7，第9頁。11.同注7，第10頁。12.鄧正來著：《國家與社會中國市民社會研究》，四川人民出版社，1997年，第13頁。轉引自吳志良：“建構澳門的市民社會”，收於陳欣欣、吳志良著：《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會出版，2000年。13.帕特瑞克·海勒：《民主的質量來自印度的觸角經驗》，周紅雲譯，載於《經濟社會體制比較》2005年第1期。14.同注13。15.參考周譚、陳瑞蓮：“現代政府改革理念與澳門公共行政改革”，載於《江蘇行政學院學報》2005年第1期。16.查理斯·泰勒著：《籲求市民社會》，見旺輝、陳燕穀主編《文化與公共性》，北京生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第171頁；轉引自吳志良：“建構澳門的市民社會”，收於陳欣欣、吳志良著：《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會出版，2000年。17.同注16，第175頁。18.吳志良：“建構澳門的市民社會”，收於陳欣欣、吳志良著：《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會出版，2000年，第150-151頁。19.參考婁勝華著：《轉型時期澳門社團研究多元社會中法團主義體制解析》，廣東人民出版社，2004年，第138-139頁。20.參考婁勝華：“澳門社團法律分析：以政府和社團關係為中必”，載於《國家行政學院學報》2006年第16期。21.參見注19，第172-173頁。22.同注19，第17頁。23.參見注2024.同注19，第8頁。25.參考鄞益奮：“邁向更公平正義選舉制度”，載於《澳門日報》，2008年3月7日。26.同注25。27.參見基本法附件一“澳門特別行政區行政長官的產生辦法”第1條、第2條；附件二“澳門特別行政區立法會的產生辦法”第1條；第3/2001號法律《澳門特別行政區立法會選舉制度》第22條。28.林宏宇：“論美國選舉團制度改革”，載於《現代國際關係》，2002年第11期。29.參見注19。30.參見王克寧：“從選舉制度看當代資本主義國家政黨格局的兩極化”，載於《中共南寧市委黨校學報》，2007年第5期。
討論政制發展須釐清的幾個基本問題趙向陽*2009年將首次出現行政長官和立法會同時換屆選舉，這將是澳門特區政治生活中的重大事件。因此，隨着2009年的接近，政制發展問題也很自然的更為社會所關注。然而，其他地方的經驗表明，為了能夠在合憲、理性和客觀的基礎上討論政制發展，首先要搞清一些基本問題並達成共識，方可在基本法的框架下推動政制健康發展，而匆忙提出各種方案或時間表，卻會因缺乏廣泛認同的基礎而並不可行。政制發展內涵豐富切忌單一命題政制，即政治體制是一個很大的概念，僅就基本法第四章的規定來看，其主要內容包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關之產生、組織、職權和運作，以及該等機關之間的關係。其中每個方面又有許多具體制度，而行政長官及立法會議員如何產生只是其中的一個環節，並非政制發展的全部內容，甚至也未必是最重要的內容。因此，必須以全方位的系統的角度審視政制發展，不宜僅僅着眼於行政長官和立法會全體議員雙普選，尤其是不能簡單地將普選產生視為具有權力合法性的唯一要件，更不能把是否主張雙普選轉換為是否支持民主，並標簽不同意見者為反民主的保皇派。這種作法不僅是偷換概念、曲解權力合法性的憲制要素（即必須符合基本法），而且將導致市民不和、社會分裂的嚴重後果。政制發展有其自身規律任何一種政治體制的存在和運作都必須具備一定的穩定性和連續性，否則無法實施有效管治。而政治體制的產生方式對其穩定性和功能性具有重要影響。澳門特區的政治體制是中央主導設計，以“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的基本方針為基礎，以最高國家權力機關——全國人大制定的基本法律為載體，而在長達五年的起草過程中反覆徵詢澳門社會各界的意見。因此以基本法訂定的特區政治體制，既從一個方面體現了國家意志，也充分反映了愛國愛澳力量的政*澳門科技大學法學院客座教授
治要求，更切合澳門的歷史特點和現實政治條件，必然具有強大的生命力。當然，這並不是說現行政制已無需發展，而是想指出政制發展亦如經濟運行一樣有其自身規律，有其設立、適應、磨合、鞏固和完善的過程。同時，政治體制的運作關乎行政管理、法律制定、訴訟斷案，直接影響經濟民生、自由人權、社會秩序、地區治安，可謂“牽一髮而動全身”。所以，任何一個負責任的政府和從政人士談論政制發展時，皆應深思熟慮不可輕率。政制發展必須研究的基本課題政治體制本身的複雜性決定了政制發展的複雜性，尤其是政制發展涉及到不同政治理念的碰撞、不同政治利益的矛盾、不同政治力量的衝突、不同政治資源的分佈等等複雜因素；更不能忽視的是，在國家獲得巨大發展的歷史背景下港澳特區面臨着如何防範外部敵對勢力干擾內部事務、保護國家安全的重大政治使命。因此，就政制發展而言，必須從各個方面作出深入研究，例如至少應包括以下課題。一、政制發展的性質政治體制的主體框架和某些具體制度是由基本法訂定的，而基本法是授權法，即中央對特區的授權。因此，政制發展屬於憲制性事項，並非全部可由本地區自行決定，尤其是涉及修改基本法附件一和附件二，必須有中央參與並由其作決定。這些應透過相關程序予以體現和保障。二、政制發展的原則只有制定正確的指導原則才可確保政制發展的正確方向。香港基本法的有關條款中規定了一些原則，香港特區政府經廣泛徵詢意見和深入理論研究之後也提出了一些建議，內地原草委和其他學者也就政制發展的原則作出了全面闡述。例如，確保中央的角色和行政主導模式、循序漸進和切合實際情況、均衡參與和有利於經濟發展等等。這些都很值得澳門特區借鑑，同時澳門亦應結合本地區實際情況進一步作出自己的分析和表述。
三、政制發展的條件“指導原則”是對政制發展理念的高度概括，而如何確定政制發展的目標、重點、範圍和步驟等等則在很大程度上取決於現實條件。這主要是指一個地區的基本情況和居民的基本素質（尤其是主流精英的價值取向）。包括經濟結構、社會階層、政治環境、文化傳統、居民觀念等等方面。例如，在普遍欠缺公民意識和法制觀念的情況下，賄選之發生和以此取勝的可能性就更大一些，從而增加了全面推行普選的政治風險。四、政制發展的重點正因為會遇到這樣或那樣的困難，所以政制發展不可能全面舖開，必須根據“指導原則”和現實條件確定工作重點。為此，必須深入分析現行政制的哪個部分或環節與社會發展不相適應，妨礙“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針的全面實施，被廣大市民和社會各界長期要求改革。為此，必須堅決革新觀念和勇於制度創新。如果不革新原有的官場文化、法律觀念、社會心態，就很難看到問題所在，也就很難正確的確定何為重點。如果不敢於制度創新，則只能局限在原有的框框中小修小補而無法適應時代的變遷。因此，就目前的具體情況而言，澳門特區政府決定首先修訂三個選舉方面的法律的確是必要和可行的，即只有“努力提高選舉質素”，方可“穩健推進民主發展”。
試論澳門基本法第23條立法的必要性與重要性庄金鋒*《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第23條規定：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”（簡稱第23條）去年11月13日，行政長官何厚鏵發表任內第8份施政報告，對澳門特區的成績和經驗進行了總結，務實地提出一系列整合和更新的思路，並表示會儘快研究啟動就基本法23條立法的工作，並指社會對這個問題已有共識，相對認同要維護國家安全。他還透露有關條例的起草工作進展順利，要爭取在現屆（第二屆）政府於2009年任滿前，完成整個立法程序。由於23條立法是備受港澳同胞和國際社會關注，在我們沒有看到立法條例草案或有關諮詢文件之前，不便就整個立法進行評論。故本文以法律視角，僅就23條立法的必要性和重要性及其立法的原則談談筆者的初步看法。一、23條立法是澳門特區全面落實“一國兩制”方針和澳門基本法的必然要求澳門基本法是全國人大制定的一部獨特的全國性的基本法律，也是澳門特區的最高法典，在特區的法律體系中具有憲制性的法律地位和作用。澳門基本法包括序言、九章、共145條，還有3個附件。澳門回歸祖國八年多來，基本法除第23條尚未落實外，基本法的精神、原則及其條款，都得到了貫徹，它的實施（實踐）是非常成功的，這是國內外所公認的。然而，23條立法不落實，澳門基本法的全面實施就留下一個“空白點”，繼續貫徹“一國兩制”方針也得不到全面、有力的法律保障。澳門作為一個國際著名的自由港，博彩業正向“綜合旅遊模式”發展，來澳門的旅客猛增，卻唯獨沒有保障國家安全的法例，不能不*中國小城鎮發展研究院院長、教授、上海社會科學院法學所港澳基本法研究中心特邀研究員
說是法制方面的一大缺陷。這與澳門的國際都市和法治社會形象很不相稱。在特區立法禁止危害國家安全的活動，是“一國兩制”方針題中應有之義。正如基本法起草委員會主任姬鵬飛所指出：基本法第23條“對於維護國家的主權、統一和領土完整，維護香港的長期穩定繁榮也是非常必要的。”當時姬主任的講話精神對於今日澳門23條立法的重要性仍然具有指導意義。因此，澳門特區“應自行立法”禁止危害國家安全的活動，既是全面落實“一國兩制”方針，確保基本法完整的貫徹實施的必然要求，也是完善澳門法制的重要舉措，必將使澳門社會的治安得到進一步加強，從而增強來澳經商、旅遊和投資者的信心。但是，有些人認為：目前澳門特區沒有發生基本法23條所列舉行為的“即時危險”，在可見的未來也看不到這種威脅存在，因而就此進行專項立法沒有必要。“這是對法律規範多元功能的誤解。健全的法制不僅要對經常發生的某類社會行為進行約束、制裁，而且對任何可能出現的某類社會行為作出防範，預警性指引。”1何況“居安思危”是人所皆知的普通常識。特區政府成立至今已逾8年，依法（首先是基本法）治澳已成為政府和社會共同關注和推進的目標，行政長官何厚鏵表示要爭取在第二屆政府任期內儘早完成這項立法是一種負責任的態度。維護國家安全是一件大事，要防患於未然，未雨綢繆，掉以輕心可能導致嚴重後果。至於23條甚麼時候立法，怎樣立法，應廣泛進行諮詢，多聽各方面意見，集思廣益，待社會各方有了共識之後再立法，就能達到“瓜熟蒂落”、“水到渠成”的效果。有些人認為，23條立法會扼殺，或削弱“言論自由”甚至“以言入罪”。這是另一種誤解，也可能是少數人企圖誤導市民，模糊23條立法的焦點。首先必須指出，23條立法並不是一個言論上的問題。23條寫得很清楚：“特區政府應自行立法，禁止任何叛國⋯⋯的行為，禁止外國的政治性組織或團體⋯⋯進行政治活動，禁止⋯⋯建立聯繫。”這裡講的“行為”、“政治活動”、“建立聯繫”，都是指具體的事實行為而不是指言論。所以，大家不必擔心，23條立法反對的不是澳門人，也不是發牢騷說怪話的人，而是反對中央政府要搞顛覆一類的人。當然，言論也是行為的一種，但23條立法的範疇內，重
複已足對當事人構成滋擾或誹謗的言論要到何種程度才會構成觸犯法律，相信會有嚴格的定義，防止被濫用。還有少數人上街遊行反對23條立法，高呼“23條是惡法”、“不要23條”等口號。當然，在澳門特區的居民享有充分的民主自由的權利，上街遊行表達自己的政治訴求，這是可以理解的。但現在的問題是：特區政府關於23條立法的條例（草案）尚未公佈，你就主觀臆斷地說“23條是惡法”，這就有“為反對而反對”之嫌；再者，23條立法是維護國家安全，保障特區長治久安、維護基本人權的需要，怎麼會成為“惡法”呢？一個正直的人，一個不存在任何偏見的人，絕對不會說“23條是惡法”二、23條立法是澳門特區應盡的法律義務和責任這個問題可以從三個不同的角度來理解：首先，從澳門特區的法律地位來看。澳門基本法第一章（總則）第1條開宗明義指出：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第二章（中央和澳門特別行政區的關係）第12條又指出：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”澳門特區作為中國不可分割的一個地方行政區域，有義務也有責任採取切實可行的措施，自覺維護國家的安全和統一，而維護國家安全和統一也就是維護了澳門的福祉。可見，澳門特區的法律地位決定必須進行23條立法，這是特區政府責無旁貸的一項重大立法工作。其次，從澳門基本法自身的規定來看。基本法第23條明確規定：澳門特區“應自行立法”禁止危害國家安全的行為。這裡特別強調一個“應”字，即必須自行立法。因為基本法不是一般的法例（法規），而是我國的基本法律，又是澳門特區的憲制性法律。基本法規定澳門特區“應自行立法”，維護國家安全，表明該項立法是特區的法律義務，義不容辭的責任。中央授權澳門特區自行立法，就是授權澳門特區以基本法為依據，按照自已的立法程序和方式，從澳門的實際情況出發，以條例的形式，自行對23條禁止的7種危害國家安全的行為作出有效而合適的。
規定。這不僅充分體現了中央對特區政府和廣大澳門同胞的高度信任，而且有利於23條的貫徹實施。因為根據基本法第8條的規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”澳門回歸後，其法律制度仍承襲了葡萄牙以大陸法系為基礎的特點。“澳門法律制度是一種以葡萄牙法律為基礎特徵的混合型多元法律文化的集合體。”2雖然中國內地實行的社會主義法律也屬於大陸法系，但與澳門法律在性質上有很大不同。中央授權特區自行立法，便於與澳門現行法制相銜接，所形成的法律條款也方便具體的司法實踐，便於特區法院對觸犯23條立法所定罪行的案件進行審判。再次，從我國憲法的有關規定及精神來看，我國現行憲法第52條規定：“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務。”第53條規定：“中華人民共和國公民必須⋯⋯保守國家機密。”第54條又規定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害國家的安全、榮譽和利益的行為。”顯而易見，澳門特區及每位公民有維護國家安全的義務，也是符合我國憲法有關規定及精神的。三、23條立法是禁止危害國家安全及澳門特區安全的需要人們常說的國家安全，是指國家的主權、統一和領土完整以及國家的政治、經濟、軍事制度不受外部勢力的侵害。在現代國際法中有一條公認的自衛原則，即當某個國家的安全受到侵害時，“國際慣例法允許國際法主體對其他國際法主體的不法行為採取自衛措施”。無論是過去或現在，也無論是大國或中小國家，都把維護國家安全放在首位。因此，世界各國的法律都將危害國家主權、統一和領土完整的行為，列為嚴重的刑事罪行予以嚴懲。這是各國的通例。有些國家在憲法或憲法性文件中，還對維護國家安全作了規定。早在1689年，《英國權利法案》第11條就有關於審理“叛國犯案件”的規定。3按英國的法律規定，危害國家安全罪，包括顛覆政權、鼓勵顛覆政權、叛逆、洩密等都會以最嚴厲、最重的懲罰，直至死
刑。1787年頒佈的《美利堅合眾國憲法》在其序言裡就寫明制定這部憲法的根本目的是：“為建立一個更完美的合眾國、樹立正義，保證國內安寧，籌設國防、增進全民福利並謀吾人及子子孫孫永享自由的幸福。”該憲法第3條第3款不僅規定設“叛國罪”：“僅包括與合眾國作戰，依附、幫助或慰藉合眾國的敵人者，始為犯叛國罪。”並規定“國會有宣告懲治叛國罪之權。”4後來《美國法典》規定：凡向美國效忠的人向美國發動戰爭；刊印、發佈、編輯任何書面或印刷物品，鼓吹或教唆他人以武力或暴力推翻或毀滅美國政府；組織任何鼓吹以武力或暴力推翻或毀滅美國任何政府的社團；非法披露機密資料等的行為，都被列為刑事罪行，要被判處長期監禁或終身監禁或死刑。在“九·一一”事件後，美國頒佈的《愛國法》更是一個寧取國家安全，而捨個人權利與自由的典型例子。與此同時，美國為了本土的安全，布殊總統宣佈成立“國土安全部”，其規模之大，牽涉面之廣，耗費之巨，為美國歷史上所罕見。在瑞士這個聯邦制國家，22個結成聯盟的州均為主權州，各州有自己的憲法、議會、政府和州旗。但《瑞士聯邦憲法》規定：“凡各州之間的個別同盟與條約，含有政治性質者，一律禁止。”（第7條）還規定“如因內亂或受到其他州的威脅時，受威脅的州政府應立即呈報聯邦政府，使其在許可權內採取必要的處分，或召集聯邦議會以求解決。如遇緊急情況⋯⋯如州政府不能請求援助，而其騷擾將危及瑞士國土的安全時，聯邦主管當局雖未經請求也得進行干涉。”（第16條）5在新加坡這個法制完備的小國裡法律也明確規定：向政府發動或唆使他人向政府發動戰爭；知悉或有理由相信有人作出叛國行為，而蓄意不提供資料；作出或企圖作出或準備作出與他人串謀，作出有煽動傾向的作為，或發表煽動性語言文字或處理煽動刊物；剝奪或廢除新加坡總統的統治權；沒有保障受保護資料或交回文件等行為都是觸犯刑事法律的犯罪行為，要被判處死刑或終身監禁或長期監禁及罰款。在立法禁止危害國家安全行為這一重大問題上，中國沒有把它的全國性法律（如刑法、國家安全法）延伸至港、澳地區，而是授權特區自行立法以填補這一空白，是完全符合“一國兩制”的安排的。澳
門特區就23條進行立法，其目的就是以法律禁止任何有損國家安全的行為；同時，也是為了維護澳門特區的安全，以保證市民現時所享有自由人權和生活方式不受影響，應該受到廣大市民的支持。澳門基本法第44條規定：“澳門居民和在澳門的其他人有遵守澳門特別行政區實行的法律的義務。”也自然包括維護國家安全的義務，這是不言而喻的。俗語“覆巢之下，焉有完卵”，“沒有國哪有家”？正通俗地說明保障國家安全和利益的重要性。廣大澳門同胞不僅是特區的主人，也是國家的主人，應該不斷增強國家觀念，自覺維護祖國的安全和統一，維護祖國和民族的整體利益。四、23條立法是彌補澳門特區有關維護國家安全的現行法律的缺陷和不足的需要如前所述，中國維護國家安全的法律，如刑法、國家安全法、保守國家秘密法等不在澳門特區實施，而澳門現行刑法及其他法規又不足以涵蓋（對付）23條所指的7種罪行。這在客觀上就造成了澳門特區維護國家安全的法律存在缺陷和空白。澳門進入過渡時期後，法制建設面臨着現行法律本地化問題，在中葡兩國政府的認真合作和支持下，經過2年多的起草、討論和修改，“於1995年11月14日用澳門政府第58/95/M號法令在《澳門政府公報》上公佈了《澳門刑法典》（通常簡稱新刑法典），法令規定《澳門刑法典》從1996年1月1日起生效。”6澳門新刑法典是澳門第一部成功的本地化的法典。該法典分成總則和分則兩大部分，全文總共有350條。總則卷共有七編，分為127個條文。主要規定刑法的一般原則和刑法效力；犯罪構成與犯罪形式；刑事制裁體系等大陸法系中各國刑法典具有共性的問題。分則卷共有五編，223個條文。主要規定具體犯罪的罪名。這些罪名分為五大類：即侵犯人身罪；侵犯財產罪；危害和平及違反人道罪；妨害社會生活罪；妨害本地區罪。可見，澳門新刑法典並沒有把危害國家安全罪列為刑法中的主要罪名之一。這就是澳門法制建設中的缺陷與不足之處。澳門新刑法典只在分則第3編規定中提及，危害和平及違反人道罪主要包括煽動戰爭⋯⋯。
自澳門新刑法典實施以來，澳門特區立法機關很少（幾乎沒有）對其進行過修改，所以就澳門現階段而論尚不存在修改型的單行刑事法律，而只有補充型的單行刑事法律。這些補充型的單行刑事法律主要有：《核准槍械及彈藥章程》、《核准管制黑社會之刑事制度》、《非法移民法》、《國家保密制度》和《剝奪自由處分制度》等等。這些都說明澳門特區現行法律中維護國家安全的部分很不周全，23條立法是彌補和完善澳門現行法律中維護國家安全重大缺陷和嚴重不足的迫切需要。我們相信，澳門特區在經過認真、廣泛諮詢後，有關立法一定會獲得廣大澳門同胞的普遍理解、支持和認同。五、23條立法是維護國際人權公約及其基本人權的需要有些人總是自覺或不自覺地對當今世界公認的兩個國際人權公約，即《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》採取各取所需，斷章取義的做法，說甚麼23條立法違反國際人權公約。其實並非如此，1966年第21屆聯合國大會通過（1976年生效）的兩個國際人權公約雖然有許多條款明確規定，公民享有生命、自由、人身安全等最充分的自由民主權利，但並不排除在一定條件（情況）下，需要維護國家安全。例如《公民權利和政治權利國際公約》7明確地指出：“在社會緊急狀態威脅到國家的生命並經正式宣布時，本公約締約國得採取措施克減其在本公約下所承擔的義務⋯⋯。”（第4條）“本條第二款所規定的權利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受到某些限制，但這些限制只應由法律規定並為下列條件所必需：（1）尊重他人的權利和名譽；（2）保障國家安全或公共秩序，或公共衛生或道德。”（第19條）“一、任何鼓吹戰爭的宣傳，應以法律加以禁止。二、任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張，構成煽動歧視、敵視或強暴者，應以法律加以禁止。”（第20條）“和平集會的權利應被承認。對此項權利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序、保護公共衛生或道德或他人的權利和自由的需要而加以的限
制。”（第21條）上述規定的內容清晰地表明：國際社會強調人權、尊重人權，但絕不可置國家安危於不顧，更不允許分裂國家、顛覆中央政府等破壞行為的存在。23條立法維護國家安全同遵守國際人權公約及維護基本人權並不矛盾。恰恰相反，做好23條立法工作，有助於國際人權公約的進一步實施，有利於保障公民的基本人權。綜觀世界各國，國家安全都是國家首要捍衛的基本利益。這不僅表現在兩個國際人權公約中，而且“國際社會在《關稅和貿易總協定》（GATT1994）第21條、《服務貿易總協定》（GATS）第14.2條、世界貿易組織（WTO）架構附件1與《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）第73條等重要國際多邊條約的例子中，均毫不猶豫地認同國家安全的重要性⋯⋯。”8既然23條立法如此必要與重要，那麼特區政府應該如何做好這項前所未有的重大立法工作呢？筆者認為，這項立法應當遵循如下幾條原則：一是全面涵蓋原則。澳門基本法第23條明確規定，澳門特區“應自行立法”禁止危害國家安全的7種犯罪行為，即禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的5種犯罪行為；以及禁止外國的政治性組織或團體在澳門特區進行政治活動、禁止澳門特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫的2種犯罪行為。因此，儘管澳門現行法律中均沒有單獨的分裂國家罪、顛覆罪等的罪名，有關立法也必須以23條為依據，就禁止7種犯罪行為全面作出規定。既不能減少罪種，更不應擴大立法覆蓋面。23條立法旨在維護國家主權、統一和領土完整，故有關立法不應涵蓋與危害國家安全無關的一般刑事犯罪。二是區別對待原則。在澳門基本法第23條中所列明的必須禁止的危害國家安全的7種犯罪行為，立法時應注意區別對待（處理），即是說，有些犯罪行為在現行法律中找不到任何影子或參考因素，就應重新起草，闡述立法原意。而有些犯罪行為在現行法律中已有涉及到的部分，則不必另起爐灶，要注意新舊條款銜接。例如，有關政治性
組織或團體的定義，第2/99/M號法律（結社權規範）早已作出過規定：“主要為協助行使公民權利及政治權利以及參加政治活動的具有長期性質的組織，視為政治社團。”（第13條）該法律還規定：“（1）任何人有權自由地無需取得任何許可而結社，但其社團不得以推行暴力為宗旨或違反刑法又或抵觸公共秩序。（2）不許成立武裝社團，或軍事性、軍事化或准軍事社團，以及種族主義組織。”（第2條）這是立法禁止澳門特區政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫時可供參考的重要因素，不能不考慮。三是適度寬鬆原則。澳門社會環境較為寬鬆，“新刑法典在刑法觀念上體現出了人道與寬容的特徵”；“廢除了死刑和無期徒刑，這是教育刑思想的重要體現”；“實行自由刑的單一化，並且對短自由刑的適用作了限制”；“健全並簡化了保安處分制度，較好地體現了保安處分的寬容性，有效地避免了片面採用保安處分而破壞法律、侵犯人權的危險。”9因此，在界定7種相關犯罪構成時不僅不能隨意擴大其外延，而且其量刑要體現新刑法典“人道與寬鬆”的精神。這對貫徹“一國兩制”方針，提升澳門國際形象，保持澳門繁榮穩定和長治久安都是有利的。四是多方結合原則。在23條立法過程中，要集思廣益，深入開展諮詢工作，多聽來自各階層各界別的聲音，絕對有益而無害。但23條立法是一項政策性和專業性很強的工作，更需要有專家學者的參與，尤其是行政長官和立法機關要有主導的意見。只有多方面結合起來，才能較好地完成這項重大的立法工作。“行政長官何厚鏵2002年10月宣讀第四份施政報告時對記者講，就基本法第23條要不要立法不需要諮詢，沒有討論空間。這是非常清晰而明確的指引。因此，對於澳門特別行政區只是如何立法，如何制定好一部體現澳門特色並令各方面感到滿意的法律以及何時完成立法的問題。”10五是科學立法原則。從立法技術角度講，澳門新刑法典有可借鑒之處。該法典無論是總則還是分則，內容都非常詳備細緻，系統性完整清晰，尤其在正式條文之前面寫有11個法規條文，其中有7條屬於協調新刑法典與特別刑法關係等方面的內容。該法典的體系結構也相當完備，它是按卷、編、章、節、條、款、項的層次設立，整個法典
的條文排列有序並相互連接。希望23條立法的內容要全面系統、詳細清晰，具有可操作性，其體系結構也要有邏輯性，儘量體現立法技術的科學性與進步性。六是兼顧長遠原則。澳門基本法第23條立法，從總體上要堅持從實際出發的原則，力求使立法內容與澳門社會目前的實際情況符合，既要體現基本法的精神，又要與澳門現行的刑事法律銜接好。與此同時，23條立法還應着眼於未來澳門特區維護國家安全法治鋪墊基礎，使澳門禁止危害國家安全的法律規範能夠在一定程度上為未來澳門特區所繼續沿用，故23條立法要兼顧長遠利益，以保持法律的連續性，維護澳門長期繁榮和穩定。澳門基本法第23條立法要順利完成，除應堅持上述六個基本原則外，在做法上應吸取香港特區23條立法失利的經驗教訓：一是立法不能操之過急，既要宣傳立法的必要性和重要性，又要依法定程序循序漸進，首先政府要在深入調查研究的基礎上，拿出一個比較規範的立法草案，然後廣泛徵求社會各界意見，反覆修改與完善，再交立法會審議、通過。二是特區政府整個領導班子要全力以赴，宣傳23條立法的內容和必要性與重要性，耐心解答市民的各種疑問，把政府的想法變為市民的自覺要求，否則，會事與願違，不能順利完成立法任務。註釋：1.楊允中著：《論正確實踐“一國兩制”》，第227頁，澳門大學澳門研究中心出版，2005年12月第一版。2.國務院港澳事務辦公室澳門事務司編寫組：《澳門問題讀本》，第232頁，中共中央黨校出版社，1999年6月第一版。3.王德祿等編：《人權宣言》，第8頁，中國圖書刊行社（香港）出版，1989年5月第一版。4.（日）木下太郎編（康樹華譯）：《九國憲法選介》，第48、58頁，群眾出版社出版，1981年10月第一版。5.北京大學法律系編：《憲法資料選編》第五輯，第223—224頁，北京大學出版社，1981年6月第一版。
6.陳東林編著：《澳門知識三百問》，第71頁，上海世界圖書出版社，1998年12月第一版。7.馮林主編：《中國公民人權讀本》，第369頁、376頁，經濟日報出版社，1998年9月第一版。8.廖子明：“國家安全為首要利益”，香港《大公報》2003年6月25日A10版。9.同註6，第75頁。10.同註1，第230頁。
澳門特別行政區法律語言的特點及其發展——對澳門基本法第9條的理解李燕萍*在2007年的司法開幕典禮上，澳門特別行政區終審法院院長再次提出了澳門法官人手嚴重不足的問題，並指出增補途徑有限，不能滿足迅速增長的人員需求。1細查其因，一方面由於回歸後澳門社會經濟高速發展，各種類型的糾紛與矛盾較回歸前急劇增加，導致法官工作強度迅速膨脹，難以應對。另一方面，根據澳門法律司法官員任用的特別條件之一為熟悉中、葡文，在很大程度上限制與約束了候選人範圍，加重了司法人員後續乏人的困局。2此外，澳門基本法第9條明文規定：澳門特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文。如何正確理解這一規定以及應當如何對待澳門法律語言就成為必須正視的問題。本文首先介紹了法律與語言的一般理論，接着分析了澳門法律語言的特別之處。指出採用當地大多數居民使用的語言作為主要法律語言是世界各國通例，澳門地區也不應例外，儘快推動法律中文化與確保中文的正式法律語言的地位是澳門政府不可推卸的責任。同時法律語言又具有自身發展規律，與法律思維有着密切聯繫，在語言更迭過程中，有必要保持澳門法律中的優良之處，尤其是現代法治精神與法律自治意識，從而促進澳門社會法律制度的科學發展。一、法律語言的一般理論語言與法律的關係是一個古老而又新鮮的話題。在古希臘人們就已經開始注意到在法律領域巧妙運用語言的重要意義與不當使用語言曲解法律的危害。3然而法律語言學作為一門獨立的學科還是晚近的事情，在國外以1993年國際法律語言學家協會的正式成立為標誌，4吸引了來自法律界與語言學界的學者們共同開闢了法律與語言這一新興的研究領域。本文無意探詢法律語言學界的發展歷程，但是將借助他們已經取得的研究成果作為背景知識，以利於探討的主題。*澳門科技大學法學院助理教授
甚麼是法律語言？學者們有着不同的見解。美國著名語言學家特魯吉爾認為法律語言學涉及“將語言學研究——社會語言學領域的研究，例如話語分析、方言研究、語言變異與語體學以及其他語言學核心領域——應用於與法律相關的不同社會問題”。吉本斯認為法律語言學分為廣狹義兩種。狹義的法律語言學僅指用於法律和根據法律使用的語言證據。廣義的法律語言學則指整個範圍的法律與語言問題。包括：法律的語言；法律筆譯與口譯；為減少因法律的語言造成的不利而做出的努力；由出庭專家提供的語言證據；用於解決法律起草和法律解釋問題的語言專業知識。5中國學者劉紅嬰認為，狹義的法律語言專指立法語言，是法律規範性文件所使用的語言。廣義的法律語言則包括立法語言、執法與司法語言、法律理論語言，是法律行業主要構成者所使用語言的全部。即法律、法學、法實踐所用的語言。學者們的這些言論儘管表述不同，但都指出了語言與法律之間的密切聯繫，值得深入研究思考。為了研究方便，本文贊同將法律語言簡單定義為貫穿於法律的制定、研究和運用過程中的語言文字表意系統，即撰制、操作和研究法律時所使用的語言。6根據這個定義，可以從兩個方面對法律語言進行分析：其一，法律語言與日常語言的關係。一般情況下，多數學者認同法律語言是社會語言的一種，與社會中大多數人日常使用的語言有着須臾不可分割的關係。法律語言的產生、演變和發展均與日常語言有着內在本質聯繫，人類語言從口語到文字，書面語言的演變過程促成了法律語言的系統化與規範化。這是因為從符合系統來看，法律語言的主要構成因素與民族共同語是一致的，包括語音、辭彙、句法與形態。在語音上法律語言並無獨立性和分支性，法律語言借助詞義、語義和修辭的組合方法和規律，在不排除同它性和普遍性的同時，又形成相對特殊性。7例如“人”一詞在法律上，就不同於日常語言所言的“人”。它在民法中，不僅包括自然人，也包括法人及其他主體。此外，法律語言的自造功能強大。這是因為要使法律制度保持活力並不斷發展，不僅要在原有法律結構或概念中增添新的內容，而且還要發揮先設的法律概念的創造作用。如19世紀初期，根據當時經濟發展的需要，英國法律制度中出現了一個
全新法律概念——“有限責任公司與其股東在法律責任方面的區別”。正是因為出現了這樣一個具有重要意義的法律概念，最終造成現代工商業的整體結構和各類公司與股東之間的複雜依存關係。8其二，法律語言與法律思維的關係。法律思維是法律職業者的特定從業思維方式，是法律人在決策過程中按照法律的邏輯，來思考、分析、解決問題的思考模式。法律思維需要依靠一系列的法律詞語。法律語言不僅表達某種特定的含義和意思，而且也在建構特殊的社會關係，決定和制約着我們的生活方式。例如法官、原告、被告、公訴人、辯護人等辭彙，使人們很容易辨認出在相應場景中的位置和角色，知道自己該說該幹甚麼。9法律思維推進法律語言的豐富多彩，人類在認識過程中，創造了許多法言法語。例如，如果沒有“法人”、“第三人”、“標的”這些詞，就無法識別其指稱的物件。但是，法律思維與大眾思維並沒有絕對嚴格的界限。事實上法律人與普通民眾一起分享着自己民族的語言和思想方式，只有這樣法律結論才能為公眾所承認。法律思維能夠成為一種獨立的思維方式，是因為法律思維更加重視理性，尤其是公共理性，即社會中具有普通知識的人都能理解與接受的思維方式，從而盡可能的減低大眾思維中任性的成分。法律思維需要運用公眾思維的基本形式將法律詞語組合起來，形成特定的話語系統，進而建立特定的話語權威。法律思維的內在力量仍然來自於公眾思維，必須使公眾感受到其內在的公共邏輯。相同的法律思維催生了法律職業共同體的形成。不同的職業擁有不同的語言系統和詞語，不同的詞語則產生不同的思維。我們學會了甚麼語言，我們就學會了如何按照特定的角色思考問題。有學者指出，法律家共同體形成的標誌首先在於：“法律職業或法律家的技能以系統的法律學問和專門的思維方式為基礎，並不間斷地培訓、學習和進步。”10綜上，從橫向來看，法律語言在不同的社會背景、時代背景下，具有着與之相應的不同民族、不同文化的印跡和色彩。從縱向而言，法律語言以民族共同語言為土壤，培植和發展自身的形式理性。由民族共同語轉換、變異為一種特定人群使用的群體語言，形成具有較強的“自足性”的法律體系，構造出自身的一套完備規則，體現其內在的和外在的規律性。
二、澳門特別行政區法律語言的特點及其影響近代以來，澳門法律制度是隨着葡萄牙人在澳門的法律活動而逐漸建立起來。與其他國家和地區相比，澳門法律語言獨具特色，長期使用葡語作為法律語言，並逐漸形成具有較強的葡國法律文化特徵的制度規範體系。但是，從實用主義角度觀察，作為人類交往的溝通工具，澳門法律語言長期與當地大多數居民使用的日常語言脫節，既不能滿足民眾法律生活的基本對話需求，也難以從日常生活語言中汲取養分，不利於法律制度的推廣與法律文化的傳播。這種法律系統與日常社會生活之間的溝通困境對於回歸後的澳門法治建設依然有着重大的影響。具體而言包括以下幾個方面：第一，長期使用少數族裔語言作為唯一法律語言。長期以來，澳門唯一的官方語文是葡文，澳門立法、行政、司法各個領域均只使用葡文。在1980年代以前，澳門政府公報上刊登的法律法令一律是葡文，沒有譯成中文。而澳門社會中總人口96％居民使用中文，只有不到4％的葡籍或其後裔居民使用葡文。直到中葡聯合聲明簽署後，澳門政府才開始對一些重要法律法令同時刊載葡文原本和中文譯本，但中文譯本只具有參考價值。1992年，葡萄牙立法確認中文為澳門的官方語言。但在實際操作中，澳門立法仍以葡文為準，並且總督有權下令在無中譯本的情況下在政府公報中刊登任何法律文件。11這種狀態使得澳門社會的法律語言與大多數人日常生活語言嚴重隔離，形式理性法與其社會文化根源的分離，法律系統與人們日常進行溝通行動的“生活世界”形成了哈貝馬斯所謂的“斷藕”關係。12如在審判過程中經常會出現法官與當事人無法有效溝通的局面，完全依賴語言翻譯才能使審判得以完成。當事人對專業人士的工作只能有些盲目的信任，卻無法真正理解。如果說這種脫節是現代法律系統的通病，那麼澳門法律語言與社會生活隔絕的“病症”就顯得特別嚴重。第二，伴隨着葡語一同來到澳門的還有源於西方文化的葡國的法治理念、制度與法律文化。回歸前，澳門的法官與檢察官以及政府的主要高級人員都屬於葡國編制，來自葡國本土，他們不僅帶來了自己的語言文字，也帶來了葡國的法律觀念與文化，並利用處於高端社會地位的優勢，將這些西方的法律制度文化在澳門社會推行。在法治理
念上，信奉傳統的權力分立精神與司法獨立精神。13在法律制度方面，澳門的《民法典》、《行政程序法》、《行政訴訟法》等基本法律都是直接以葡國法律為藍本，有的更是直接照搬。很多情況下直接將葡國制度延伸至澳門，例如，澳門雖然沒有獨立的違憲審查機制，但是可以共用葡國已有的憲法訴訟程序。換言之，儘管澳門司法機構不具有違憲審查權，但是不等於澳門沒有違憲審查制度運行，只不過這種類型的訴訟需要遠赴葡國本土進行而已。14此外，借助葡文的壟斷地位，澳門社會的司法利益長期為葡語人士所獨佔，強化了法律系統的自我維繫機制，形成巨大的司法利益集團。在回歸以前，澳門的司法官員基本上都來自葡國，即使司法輔助人員也概由澳門葡裔居民或土生葡人承擔。形成較為封閉的司法人員輸送系統。使用中文的本地法律人士長期處於“失語”狀態，難以參與澳門法治建設。這種狀態在回歸後仍然有所延續，例如司法官培訓中心在招收新學員時，將一些不懂葡文的法律專業畢業生視為不具備報考資格。15其用意就在於借助語言杠杠，阻礙新生的中文法律人士進入澳門司法體系。三、結論：澳門特別行政區法律語言之“返本歸真”綜上所述，法律語言源於日常生活語言，在大多數國家與地區，法律語言與生活語言互相輸送語料養分，使得法律系統與民間生活保持溝通與對話的活力與彈性。但是不同語系背景下的法律語言又都具有追求法律形式理性的特質，具有不同於日常生活語言的表現力並自成系統，使得世界範圍內法律語言的對話成為可能。澳門社會經歷了長期使用外族語言作為法律語言的歷史，語言鉗制對社會發展造成的影響是巨大的，值得我們認真總結。展望未來，澳門特別行政區法律語言實有必要踏上“返本歸真”之旅。事實上，澳門基本法對法律語言問題已有較為清晰的安排，第9條明確規定“澳門特別行政區政府機關、立法機關和司法機關，除使用中文外，還可使用葡文，葡文也是正式語文”。16這一條文至少可以從以下幾個方面予以理解與認識：第一，立足發展中文，兼顧葡文使用者的利益，即所謂澳門特別
行政區法律語言之“返本”。近代以來，使用本民族語言文字的權利通常被視為國家主權的象徵，同時在多民族地區為少數民族提供語言翻譯服務。然而，由於歷史的原因，法律語言本末倒置現象在澳門持續了數百年之久。回歸之前，積極推進法律中文化成為中葡雙方準備順利交接澳門的重要任務。儘管在回歸之前完成了澳門基礎性法律五大法典的翻譯任務，但是並不意味着法律中文化的工作已經結束。因為翻譯是一回事，使用中文從事法律研究與法律實踐又是另外一回事。澳門不可能也不應該總是依賴翻譯實現法律中文化，如果這樣的話，回歸的意義等同虛設。因此，如何認識中文與葡文的關係，依然是有待明確的問題。關鍵在於兩種語言屬於同等地位還是有主次之分？對此，學者們與具體法律制度對基本法第9條的認識是有所差異的。北京大學蕭蔚雲教授認為“應當指出，基本法第9條指明了中文、葡文都可以用，都是正式語文的地位，另一方面又指明了以中文為主的含義和地位，這是比較明確的。”17楊允中教授也認為“中文和葡文都是特別行政區正式語文，但以中文為主，兩者有主有次。”18可見，無論是內地學者還是本地學者對中文的主導地位的認識是一致的。但是，澳門特別行政區1999年12月13日頒佈的第101/99/M號法令第一條明確規定，中文與葡文均為澳門正式語文，兩種語文具同等尊嚴，且均為表達任何法律行為之有效工具。19該法令還指明了如果規範性文件之間發生文字含義衝突的話，最終採用目的解釋的方法解決，以平衡兩種語文的差異。第二，努力追求法律科學理性精神，在世界範圍內尋求有志於澳門法律事業的專業人士，此可謂澳門特別行政區法律語言之“歸真”。如前所述，法律語言作為一種特殊的職業語言具有自身內在的規律性，這既造成了法律語言與日常語言的距離，也使得法律在世界範圍內的溝通成為可能。正如功利主義法學鼻祖邊沁所言，可以將對法律問題發表意見的人分為兩類：解釋者與評論者。解釋者的任務是向我們說明他所認識的法律是甚麼，評論者的任務是向我們評述法律應當是怎樣的。法律是甚麼在不同國家有差別而且差別很大；然而，法律應該是甚麼，在所有的國家中卻在很大程度上是相同的。因此，解釋者永遠是這個或那個特定國家的公民；而評論者則是，或者說應
當是一個世界公民。20因此，法律語言未必僅是束縛人們行為舉止的繩索，更是溝通事實與價值、科學發展的橋樑。值得指出的是，在澳門基本法中這座橋樑似乎已經顯現出來了。基本法第99條第2款規定：“澳門特別行政區有關部門還可聘請葡籍和其他外籍人事擔任顧問和專業技術職務”。這意味着特區政府的專業技術職務，例如司法人員、政府法律顧問等，是對全世界開放的，任何人只要符合法律規定的條件，不區分國籍均有參與的機會。在語言能力方面，要求候選的專業人士能夠熟練使用中文，以俯就澳門居民日常語言就不是過分要求，符合功利主義“最大多數人最大幸福”基本原理。註釋：1.參見2007年10月17日終審法院院長在2007至2008年澳門特別行政區司法年度開幕典禮上的講話。2.參見澳門特別行政區第10/1999號法律《司法官通則》第16條。3.希臘的詭辯家以撒謊的克裏特人的方式表達了許多悖論即為一例。4.[美]吉本斯著：《法律語言學導論》，程朝陽等譯，法律出版社2007年版，第5頁。5.同上，第6頁。6.劉紅嬰：《法律語言的概念》http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp？ArticleID＝227082008-3-1日訪問。7.劉紅嬰：《法律語言的符號特性》http://www2.scut.edu.cn/juris/publish/news/falvsiwei/falvyuyan/20ills6lju0oqq.html2008-3-1訪問。8.李學堯：《論法律語言與法律職業共同體的意義》http://xinhuol.fyfz.cn/blog/xinhuol/index.aspx？blogid＝42877，2008年3月5日訪問。9.葛洪義：《法律方法、法律思維、法律語言》，載《人民法院報》2002年10月21日法治時代欄目。10.孫笑俠：《法的現象與觀念》，山東人民出版社2001年版，第273頁。11.曾忠恕：《澳門特區與其他地區立法制度的比較研究》，載《依法治澳與穩定發展》澳門基本法推廣協會2002年版，第99頁。12.JurgenHabermas，TheoryofCommunicativeAction（2vols.），T.McCarthy（trans.）Boston：BeaconPress，1987.，，
13.由於殖民管制的緣故，澳督享有較為廣泛的權力，幾乎涵蓋了社會生活的所有領域。但是，在葡國統治者內部還是具有權力分立的精神，尤其體現在對司法獨立的維護方面。14.參見《澳門組織章程》第2章第11條第一款e項：澳門總督可以提請憲法法院審議立法會發出的任何規定有否違憲或違法。注明：回歸之後，這個章程已經被廢止了。15.轉引自趙國強：《論澳門法律文化之變革與定位》，首屆澳門社會科學大會論文集，澳門基金會2007年出版，第70頁。16.類似的規定在《中葡聯合聲明》中也有體現。參見該聲明書的第二點第五項內容。17.蕭蔚雲著：《論澳門基本法》，北京大學出版社2003年版，第190頁。18.楊允中著：《澳門基本法釋要》，澳門特別行政區政府法務局2004年版，第42頁。19.儘管該法令是回歸前夕由澳督發出，從澳門印務局網站公開資料上並未表明該法令已被廢止，可以推定該法令處於有效狀態。http://bo.io.gov.mo/bo/i/99/50/declei101_cn.asp，2008-3-10日訪問。20.邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，商務印書館1995年版，第97頁。
澳門在兩岸和平交往中的角色宋小莊*《反分裂國家法》第6條鼓勵並推動兩岸交往，密切關係，增進了解和互信；第7條又主張兩岸有步驟、分階段、多樣化進行平等協商談判，以實現和平統一。雖然該法並沒有提到港澳地區的作用，但並不排除港澳地區在兩岸和平交往中可以扮演更積極的角色。根據港澳基本法的規定，港澳既是中國的特別行政區，又都是世貿組織認同的單獨關稅區。基於此種雙重身份，港澳地區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等領域以適當的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。在“錢七條”的框架下，上述世界各地區是可以包括台灣地區的。與不具有上述雙重身份的內地各省、市、自治區相比較，港澳地區有更有利的條件。又據目前台灣的法律框架，港澳地區也是有別於大陸地區的特殊區域。比較《台灣地區和大陸地區人民關係條例》和《香港澳門關係條例》的相關規定，不難發現兩者在指導思想、具體規定和限制措施等方面並不完全相同。這就為港澳地區在兩岸交往中提供值得探索的空間以及有待建立和發揮的平台。二與內地各省、市、自治區相比較，港澳地區有比較優勢。與香港相比較，澳門仍有比較優勢。理由是：（一）香港是台灣第二大出口市場，第四大貿易伙伴，是台灣對大陸貿易的第一大轉口港。2006年港台貿易是316億美元，2007年頭11個月是302億美元。每年有大約五分之一的兩岸貿易經過香港。香港作為自由的轉口港，外貿的順差、逆差並不是香港的考慮因素，外貿總額對經濟增長和就業需求的作用反倒是施政的考慮因素。隨着兩岸交往的密切，大陸30年前提出兩岸“三通”的呼籲近年來在台灣得到廣泛的認同，預計在台灣新一屆“總統”任內，兩岸“三通”可望*北京大學憲法學博士、香港中央政策組非全職顧問一
取得突破。兩岸“三通”後，台閩兩地是最大的得益者。由於兩岸貿易港的轉移，香港反而要想辦法另闢市場。不起轉口港作用的澳門對兩岸“三通”的發展則樂見其成。（二）在港英管治下，香港視台灣為不被承認的、甚至是敵對的政治實體。在香港回歸前，香港也有一些相關的判例。由於香港特區政府和立法會慣性地過份尊重司法判決，加上政府官員基本順利過渡，而1997年2月23日全國人大常委會處理香港原有法律的決定也未對有關的判例作出處理，香港特區未能完全適應香港回歸、兩岸入世、《反分裂法》制定等帶來的兩岸客觀情勢的變化和發展。相對而言，澳門的包袱不如香港重。（三）“錢七條”將港澳地區涉台事務分為民間事務和官方事務兩部分，要求“凡屬涉及國家主權和兩岸關係的事務，由中央政府安排處理，或由港澳特區政府在中央政府指導下處理。”對於何事為官方事務，何事為民間事務，在一些問題上是一目了然，截然可分的，但在一些問題上卻可能較為模糊，容易含混，甚至張冠李戴，把馮京作馬涼。例如簽證問題，在國際上通常視為主權事務，但基本法卻授權港澳特區對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境可實行出入境管制，顯然又屬自治範圍的事務。在台灣人員簽證問題上，港澳兩地政府取態似有所不同，香港偏向從嚴執法，偏重體現其自行處理簽證的權力，寧枉勿縱，生怕請示中央給香港媒體諷刺為“叩頭”，連在香港出生具有永久性居民資格的馬英九也曾被拒入境，不少台方人員也有香港對他們不友善的印象。相反，澳門對台灣人士入境採用落地簽證，台方人員入境較為便利。澳台交往有比香港較好的氛圍。（四）香港特區的反對派積極從台灣取經，來推動香港的政制發展和民主進程。台灣地區的政黨似乎也意圖建立此類互動關係，並介入香港特區的政治事務。這種行為有可能抵觸香港基本法第23條和《社團條例》的有關規定，但香港的絕大多數政團為了規避社團條例的規定，又只依照公司條例註冊。香港前幾年曾嘗試起草國家安全法案，將分裂國家罪限於“以戰爭、武力或嚴重犯罪手段強行分裂中國”，顯然對“法理台獨”認識不足。在軟硬政策倒置的情況下，限制了香港在兩岸關係中發揮的更大作用，也給澳門留下發揮更大作用的空間。
（五）與香港相比，澳門實在小得很。對澳門因小而得益的情況，楊允中、邵宗海、王京瓊等學者都曾揭示其獨特作用。澳門因為小，決策相對容易，在兩岸和平交往中可以率先作突破性、與時俱進的嘗試。嘗試成功固好，嘗試不成功，也容易作出調整。一種嘗試不成功，還可以作另一種嘗試。成功嘗試後，還可以進一步深化。成功固喜，敗亦不憂。澳門在兩岸交往中可以起到的快捷有效的作用，值得研究並予實施。當然，這並不排斥香港的作用，香港有較大的能量，如獲成功，效果也更大。三鑑於澳門的上述比較優勢，澳門在兩岸和平交往中應當有所作為。其範圍是相當寬廣的，試舉例如下：（一）互設機構。“錢七條”明確，“台灣現存在港澳的機構，可以適當的名稱繼續留存。”《香港澳門關係條例》第8條也說明，“行政院將許可香港或澳門政府或其授權之民間團體在台灣設立機構並派駐代表，處理台灣地區與香港或澳門之交流事務。”根據對等性原則，港澳都可以考慮在台灣設立有關機構，但澳門先設，障礙可能更小一些。（二）建立CEPA關係。建立區域性貿易關係是當今世界潮流，澳門可考慮率先與台灣建立單獨關稅區之間的CEPA或自由貿易關係。澳門地小人少，台灣的顧慮較少，對內地可能產生的衝擊也小。澳門所取得的經驗，可為香港乃至內地與台灣建立類似的關係提供借鑑。在港深經濟一體化的進程中，如何建立對內地的保障機制是難點。澳門是一個單獨關稅區，雖與內地有CEPA關係，但設置有關的保障機制相對容易。（三）增加投資。根據《台灣地區與大陸地區人民關係條例》的規定，台灣地區法人經主管機關許可，可經由其在第三地區投資設立的法人在大陸地區投資。澳門完全可以以與香港同等甚至更便利的條件成為該第三地區，作為台灣投資大陸的橋樑。而根據《香港澳門關係條例》的規定，港澳地區法人也有比大陸地區法人更便利的投資條件。同理，港澳也可以成為大陸投資台灣的橋樑。澳門沒有上市公司，是其有利條件。
（四）兩岸互動。前年馬英九在哈佛大學演講，提到以“活路模式”（modusvivendi）重新為兩岸關係注入互利要素。只要符合“一個中國”模式，中央政府也可以考慮擴大台灣對外交往的活動空間。例如：1.對不以主權國家為單位參加的國際組織和國際會議，中央政府可鼓勵台灣以適當的名義參加；2.對以主權國家為單位參加的國際組織和國際會議，兩岸可協商談判台灣可否以中國代表團成員或其他臨時或過渡身份參加的問題。澳門可以作為討論台灣“活路模式”的適當場所。（五）兩岸對談。《反分裂法》第7條規定，“國家主張通過台灣海峽兩岸平等的協商和談判，實現和平統一。協商和談判可以有步驟分階段進行，方式可以靈活多樣。”在該條所列事項中，從結束兩岸敵對狀態、兩岸關係規劃、和平統一的步驟安排、台灣當局的政治地位、台灣的國際活動空間以及其他有關問題，都可以談。澳門也可以作為兩岸討論上述種種議題的適當場所。
從澳門基本法角度探討澳台關係——兼論澳門“台灣研究”的發展邵宗海*一、前言澳門自1999年7月回歸中國迄今已超過八年，目前正邁向指標性的第十個週年。長期以來，澳門給予外界主要觀瞻，或是它本身經濟主要來源就是博彩業。這樣的“產業”固有其提供“休閒、度假、生活”的功效，但也不可否認的帶動了其他相關不法行業的滋生，例如地下錢莊、色情行業與毒品走私販售等。1因此外界對澳門建構一種正面發展的計劃藍圖，往往不是有種“力不從心”的無力感，便是保持一種“先入為主”的偏見，無意為澳門另闢一幅充滿積極進取的遠景。其實稍後的發展來看，澳門已證明有其相當獨特的條件可來推動一種兼具“商業”與“交通”內涵的規劃。譬如說，在兩岸還沒有全面開放三通直航措施之前，澳門就憑藉它優越的地理位置，以及它靈活的飛機班次調度，在兩岸間接轉機的運量統計上幾乎逼近香港。2這不僅使得澳門在平添不少因轉機帶來旅遊或其他方面的利潤，同時也讓澳門在兩岸交流層面上增加了許多影響作用的份量。不過，這項發展顯見在最初並沒有在澳門當局規劃的遠景方案之內，而是在現實環境需求下經過專家學者的建議而逐漸邁向成熟。中國社科院台研所副研究員王京瓊在一篇分析文章中曾特別提到“澳門往往因其小而不被重視”。但是王京瓊也強調，正是因為澳門的這種“小”，尤其能夠在兩岸關係的發展中，起動着包括香港在內的其他地方所不能取代的獨特作用。這主要體現在1995年台澳航線開通對促進兩岸關係發展所做出的積極貢獻。3基於這樣的觀察，作者願意提出在澳門基本法的基礎下，再從目前澳台關係架構的角度出發，來探討澳門是否可另再發展一種兼具“文化”與“對外關係”內涵的規劃？特別是運用它獨特的地理位置，便捷的入境制度，以及兩岸之間可運用來政治緩衝的優異條件，*澳門理工學院客座教授兼院長顧問
開創一種在學術上偏重“台灣研究”的環境，另在實際環境上則是作為“兩岸交流”，特別是扮演“政治第二軌道”的仲介角色。二、澳台關係的有利條件就澳台傳統關係籠統來看，澳門與台灣有許多分不開的情結。對台灣居民來說，孫中山是他們尊敬的“國父”，曾經在革命期間在澳門躭過。澳門前往台灣就讀高校的高中生，也佔了全體畢業生相當高的比例，因此，澳門居民對台灣有股特殊的好感。當然更別說，在兩岸啟動交流之後，受到不能直接通航的影響，澳門與香港一樣，扮演了兩岸人員與貨物轉運的中繼站。除此之外，澳門尚有許多有利的條件可促進澳台關係的發展，一是澳門基本法提供了這個方向的寬闊空間，另一是澳台目前民間交往的程度，猶勝回歸之前的水平。（一）澳門基本法提供澳門對外開拓有利關係的廣闊空間4澳門基本法第12條，非常清楚的規範“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域”。由於享有高度自治權，所以，在沒有違背中華人民共和國憲法的前提下，中央政府基於“一國兩制”的基本精神，應該尊重並開放澳門特區政府採取所有對其有利的措施。而特別在澳門對外關係的規範，基本法固然在第13條中已特別說明“中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務”，但是那是針對中國已經建交或者尚未建交的國家，並不包括那些尚未被認定是國家、或者說只是“地區性質”的對象。因此，基本法第64條第三項指明澳門特別行政區政府可“辦理本法規定的中央人民政府授權的對外事務”，就是證明澳門依基本法規範可合法處理中央授權的事項。而第136條的規定，就是延續上述這項條文的立法精神。該條清晰的寫着：“澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以‘中國澳門’的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議”。在這裡基本法不僅把每項領域都清楚的賦予定位，並授予澳門可與“各地區”保持和發展關係的權力，而且必要時尚可與“各地區”簽訂和履行有關協議。所以從基本法這幾項條文的內容來
看，澳門政府顯然有權可與台灣保持或發展在基本法中所規定各項領域的關係，當然也可以與台灣簽訂或履行各有關協議。因此，當在北京的中央政府目前根據憲法仍然認定“台灣是中國不可分割的一部份”時，至少依法是認為台灣並不存在是一個國家的事實。所以澳門選擇要與台灣交往時，並不適用上述基本法第13條的規定。而且一旦澳門根據第136條中所規範的領域，要與台灣發展關係或簽訂協議，也沒有觸犯到基本法，因為澳門只要認定台灣是個“地區”，就符合這項條文的精神。基本法裡只有23條才有限制澳門特區政府對外往來的規定。譬如說，它“禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫”，不過，這點也可以說明，澳門一旦與台灣這些政治性組織或團體往來時，由於並沒有把台灣是建立在“外國”的定義下交往，當然也就沒有觸犯基本法的問題。（二）澳台關係目前緊密的往來情況就目前情勢與統計數字而言，澳門與台灣關係正在進行一種融合的往來情況，而邁向更為緊密的境界。試以在澳門最初回歸中國週年之時台北的陸委會提供一份備忘錄為例，5可以說明台北當局對台澳關係發展之重視。當時陸委會的報告首先對澳門的情勢作了研判，認為“台澳關係穩定中發展，但制度化溝通機制尚待建立”。6並對澳台關係的建構提供了一些遠景：1、強化駐澳機構功能，擴大對國人及港澳居民之服務：為服務國人及澳門居民，並解決彼此往來相關問題，台駐澳機構將以公開化、功能化的方式推動相關工作，並擴大及強化各項服務功能，以便利彼此人民的往來交流。2、全方位開展與澳門各界接觸，擴大相互認知之深度及廣度：政府將擴大與澳門各界接觸，並推動多層面的相互交流、合作。尤其將致力拓展與澳門經貿、文教、學術等多面向交流，促進彼此進一步發展。3、改善澳門居民來台相關措施：政府將協助解決澳門居民來台及在台所遭遇之問題，並加強聯繫，提供諮詢，期在互利互惠的基礎上加強彼此關係。
其實就日後實際發展的事例來看，除了陸委會承認雙方的“官方關係有待改善”之外，台澳在社會、文化、教育、經貿及人員等方面之交流仍然持續熱絡。7澳台之間的實質關係可能比陸委會官方報告中謹慎引用的形容詞顯得更為密切。我們可以從一些統計數據上來證明上述的論點：第一、根據台北內政部入出國及移民署的統計，從澳門回歸中國之後，每年台灣人民前往澳門都突破一百萬人次，從2000年1,027,269人次到去年2007年1-11月份的統計1,109,560次，只有2003年因為非典疫情降至只有836,870人次。8（見表一）非但如此，台灣旅客佔澳門外來的旅客人數的第三位，僅次於大陸與香港。澳門機場的入境人數，在2006年的統計裡光是台灣旅客就佔了一半，是53.84％2007年前十個月，入境澳門機場的台灣旅客有533,006人次，佔45.11％的比率。9依此來看，台灣人民對澳門仍情有獨鍾，不管選擇澳門為旅遊目的地，或是轉機的踏板，總是一種“目標的選擇”第二、澳台關係另一項指標是“台澳貿易”，根據台北財政部統計，2000年首9個月雙方貿易總值為2.7億美元，其中台對澳門出口金額超過兩億3,800萬美元，自澳門進口金額為3,500餘萬美元。當時陸委會就承認：“以澳門的土地、人口及微型經濟條件而言，台澳關係顯得相對密切”。10其實稍後陸續公佈的“台澳貿易”數字，也是顯示雙方經貿往來是維持相對穩定的趨勢，2000年整年貿易總值是3.638億美元，2001年之後雖有下降趨勢，但分別仍有3億美元的貿易總值，只有2006年稍見微落，但仍有2.88億美元。去年（2007）數值又告竄升，不但再度突破3億關卡，而且貿易總值在1-11月的統計已創下歷來最高的3.657億美元的數字，顯見走勢相當穩定。11（見表二）一
年份澳居民入境核准定居台居民赴澳1986580169306198776661452019881,5881,3891,83319893,9571,29114,00719904,6421,62715,30219914,6606579,84019929,69011710,966199321,9993677,084199434,77855561199537,1285549,063199638,601507301,730199735,692622500,456199835,863641587,083199936,254670800,142200031,3307561,027,269200127,0524021,174,627200222,8672551,271,384200317,530196836,870200418,5632091,001,479200518,8412581,163,633200619,2051311,230,177200723,3481201,196,0032008.11,294469,869與上年同期比較(％)61.3-50.0-12.9年份出口進口貿易總值出（入）超19857.30.17.47.2198612.40.212.612.2198722.70.623.322.1198832.51.934.430.6198964.13.267.360.9199098.26.9105.191.3199191.26.998.184.3199284.912.897.772.119939818.8116.879.21994134.822.7157.5112.11995187.927.9215.81601996237.528.1265.6209.41997311.238.1349.3273.11998319.341.5360.8277.81999273.647.8321.4225.82000315.748.1363.8267.62001278.845.6324.4233.22002279.829.9309.7249.9200328928.6317.6260.42004298.631.5330.5267.12005304.531.6336.1272.92006263.125.7288.8237.42007380.727.7408.43532008.143.22.245.441與上年同期比較(％)77.829.474.681.4表一：台澳往來人數統計表（單位：人次）資料來源：台灣內政部入出國及移民署表二：台灣對澳門貿易統計表（單位：百萬美元）資料來源：台灣財政部
（三）澳門模式可能取代兩岸兩會協商機制另外一個面向可來檢驗澳台之間密切關係的，是澳門扮演了兩岸僵局中唯一開啟的窗口。兩岸談判的機制與管道在時序進入2004年之後，益發顯示海基海協兩會協商的模式已經走入歷史，取而代之的是北京提出以“民間組織”相互協商來解決兩岸目前亟待解決的問題。但所謂的“民間組織”顯然應沒有再把“兩會協商機制”考納在內，而台北在2003年10月修正通過的兩岸人民關係條例裡，亦有了“複委任制”的規範，這也顯示了今後代表台北走向第一線談判的單位，將不再是海基會，而是海基會委託授權的民間組織、企業、甚至於個人。兩岸自此顯見將全面展開只僅限“民間協商”層次的“非政治議題”談判，而支持這樣的說法可見下列兩岸官方的談話：1、北京方面：中共中央台辦，在2002年6月24日提出兩岸協商開放三通的具體步驟，主要兩岸雙方先委任民間行業組織進行協商，達成共識後再各自解決共識的確認和實施等問題。12由這些重要談話內容可見，北京已決定在今後兩岸談判“非政治性議題”時，其協商的機制與管道將限制在“民間行業組織”的層次上面。2、台北方面：兩岸人民關係條例於2003年10月9日正式修正通過，其中有關兩岸協商部分，在既有的“委託制”之外，另增加了“複委託制”的條文，使政府透過民間名義與中共談判的法律授權完整建立，這更是促成爾後中共與民進黨政府展開對話協商的重要鋪路之舉。陸委會曾特別提出說明表示：“為重啟兩岸談判，並確保公權力不被侵蝕，並排除個別利益介入前提下，採取較彈性，務實的作法，故除引進民間團體的協助外，並建立海基會複委託民間團體及建立有效之監督機制，以其一旦兩岸復談，政府在實質上仍會確保與以往兩岸談判沒有差異的方式推動，維護我方利益。本次修法確認彈性法制機制，將有助兩岸協商的重新開啟”。13由台北官方的談話也可發現，自兩岸人民關係條例修正通過之後，台北當局也依據法律的授權，積極透過民間的名義，開始推動與中共進行包機議題協商的安排。儘管兩岸不管是主張“委託制”或是“複委託制”只是針對“直
航談判”的問題所提出建議，但是當現階段在兩岸根本無法進行其他議題協商之際，這樣一個只具“民間”形式協商機制的可能建立，仍然值得予以分析與推薦。到了2005年1月15日兩岸的“春節包機”終於突破2003年“單向、間接航行”的束縛，實現了“共同參與、多點開放、直接對飛、雙向載客”目標。而且這也是台商包機事件，第一次兩岸採取民間團體的形式在澳門舉行協商。台商春節包機源自於台北建議，由立委蔣孝嚴在2002年10月提出，北京民航總局隨即發布民用航運輸不定期飛行申請程序，作為台灣航空業申請時的法律依據。於是雙方民間團體“台北市航空運輸商業同業公會”與“中國民用航空協會”，在彼此背後均有當局主導的情況下，在2002年底透過電文方式的確認，達成“間接包機、停靠香港、單向飛航”的共識。並由北京定位為“經濟事務、個案處理”的事件，於2003年1月26日展開首航。2004年，由於“雙向對飛”、“中途停靠第三地或第三國”等爭議未能讓雙方有所交集，“台商春節包機”一事只好宣告破局。到了2005年1月15日兩岸的“春節包機”終於突破2003年“單向、間接航行”的束縛，實現了“共同參與、多點開放、直接對飛、雙向載客”目標。而且這也是台商包機事件，第一次由兩岸的民間團體在澳門舉行協商。不過，背後兩岸官員借用民間顧問的名義直接協商也是不爭的事實，這就是所謂的“澳門模式”當然，透過兩岸的民間團體用授權的方式洽談類似直航性質的台商春節包機事宜，由於商談之中並不須有接受一中原則的前提，雙方可“對等協商”，加上又可面對台商所期待的春節交通問題解決，是為台北在兩岸談判僵局中找到一個出路。另外對北京來說，春節包機只是權宜措施，又是經濟問題，的確不需涉及“一中原則”。加上為台商解決問題，也符合中共中央“寄希望於台灣人民的方針”。如能將包機事宜逐漸發展為“雙向對飛、常態班次、多點着陸”的遠景，當然更能突破長期以來對台政策中推動兩岸直航的困境。於是藉助民間社團企業組織來商討屬於經濟層次議題的模式，就以雙方舉行協商的地點為名，就叫做“澳門模式”
“澳門模式”，似乎取代了過去“兩會協商機制”，達成了兩岸自1993年中斷協商之後許多共識結果。2006年與2007年並再在包機直航事件發展出更多的特色：這包括了“節日化”的演進，譬如春節之外，即使清明、端午與中秋亦有包機；也包括了“多元化”的演進，譬如人道與醫療包機也涵括在內；更擴大了包機乘坐的對象，除了原先的台商及其員工、眷屬，再增加了持台胞證的旅客。北京甚至建議也應增加大陸來台觀光的旅客，以及來往兩岸之問的國際商務旅客。看起來“包機直航”，是沒直航之名但卻有直航之實。三、澳門推動“台灣研究”有利基礎之探討從上述澳台關係之密切情況來評析，顯見澳門要發展更進一步的雙方關係，以目前澳門對台灣認知的基礎，仍有其不足的地方。而且唯有對台灣作更深一層的研究，才能瞭解澳門有無此能力及條件可作為“一國兩制”的前進基地，或者說，澳門還有其他可更廣泛扮演推動角色的潛力。（一）澳門為甚麼需要推動“台灣研究”從前言來看，澳門在兩岸交流開放之初，從未思考到它的獨特地理位置會在兩岸轉運業務上扮演如此吃重的角色。同樣道理，在目前兩岸僵局持續發展以及並無跡象可予以解困的情況下，當兩岸的協商與談判已顯示出無可避免的趨勢，澳門的獨特地理位置與獨特政治環境，是否可讓澳門各界，特別是學術界可來思考一種兼具“文化”與“對外關係”內涵的規劃，譬如說，澳門是否可以大力推動成立“台灣研究中心”，或“兩岸關係研究中心”專注台灣內部政經與社會的研究，以及兩岸關係的發展。其實成立“兩岸關係研究中心”，網羅大陸與台灣專研兩岸問題的學者、專家及政府代表，組成具有權威而獨立的研究團隊，隨時向兩岸當局獻策獻計，以凝聚彼此的共識。在開放而自由的專業研究之下，相信能夠為兩岸的共同未來找到出路。而其設立的地點以具有便利性、環境單純的澳門為佳，由澳門特區政府與澳門相關的大學提供適合的場所並組織定期的研討會，相信對於兩岸彼此深度的瞭解會做出一定的貢獻。至於研究成果可透過下列方式獲得：
1、針對澳門可以配合的條件，內部自行開發有關台灣政治與兩岸關係研究的專題，廣攬兩岸專業人才一起參與。2、主辦台灣與兩岸關係研究主題的學術研討會或論壇，把不願進入大陸或台灣開會，或北京或台北不便邀請與會的人士，力邀他們在澳門進行雙邊或三邊具有積極正面的對話，並讓澳門當地已具相當“台灣研究”基礎的學界人士一起參與討論，一方面固是讓中性客觀的第三者觀點可融會在內，另方面也是提升澳門在這樣領域中有其潛力發展的地位。3、積極創造澳門成為兩岸僵局未能全面脫困之前雙方當局在此地可權充“政治第二軌道”的角色。這樣的措施可低調甚至在保密的情況下進行。但為了藉助澳門當局與學術界的從事協助，澳門必然在現行的中國研究基礎上，再加強對台灣的研究，唯有如此，第二軌道的角色才能充分發揮。（二）澳門可成為台灣研究重鎮及政治第二軌道角色的條件1、由於澳台之間航班非常特殊，讓兩地之間的往來形成了兩岸甚為罕見的特例。在王京瓊的分析文章中也曾提及澳門在近年兩岸關係發展中，起了兩個重要作用，一是仲介作用的澳門已成為繼香港之後的兩岸人員往來特別是台灣民眾往返兩岸的第二重重要通道與中轉地，二是台灣航線在1995年12月正式啟航之後，已成為試點與實驗作用。譬如說，澳航“一機到底”的間接通航突破了台北不准兩岸航空器直飛的限制，另外中資佔51％的澳航能飛行台澳之間，也突破了台北規定比逾20％陸資的公司不准進入台灣的規定。14凡此種種，均說明了澳門可肩負起兩岸之間特殊使命的重擔。2、澳門地處珠海之南，與廣州、深圳也不過兩小時的車程或船程。而上述三個大陸南方的都市，均已與內地建立起便利的交通網。事實上澳門可謂與香港均具有獨特與內地接軌的地理位置，加上早期殖民地時代，也早建立與國際社會接觸的經驗，既有大陸內地欠缺的民主自由風氣，又得國際傳媒矚目的焦點位置，因此作為兩岸交流或接觸的緩衝地帶澳門在過去已交出醒目的成績單，在目前兩岸僵局未解的情況下更見其被需求的重要性。
3、澳門比香港更具優異的條件，是內地前來澳門經過的閘口不會比羅湖等地前往香港的通關更形擁擠，而台灣入境澳門是採落地加簽程序，更見對台灣人民有便利的措施。1999年1月15日公佈處理澳台關係的“錢七條”裡，其中第四條便是規定澳門“現行入出境方式基本不變”。其實更深入一層的分析，就會發現有一些台灣地區不便或不能前往中國大陸，但又為北京當局鎖定為需要接觸與協商的對象，面對澳門不需事前申請簽證的政策，就成了台灣重要人士最方便的入境的捷徑。比起香港當局的重重刁難措施，澳門顯見會是兩岸當局有意開闢“政治第二軌道”理想地點所在。四、澳門在兩岸交流中可扮演具體的角色在現今全球化的時代，面對多元主義國際體系的形成，兩岸執着於“主權”的論辯，未必是個符合未來價值的思考方式；且民族認同本須在時間過程中藉由自然力而形成的，斷非人為強迫的力量所可以造成的，因此就“避免衝突”的階段而言，就是擱置衝突性議題，積極進行接觸與溝通。即使沒有議題的接觸與會談也有助於改善兩岸緊張的氣氛。因此，當高層次的政治對話行不通的時候，我們要思考低層次的政治對話的可能性；當中央級的對話行不通的時候，我們要思考地方級的對話；當直接的對話行不通的時候，我們要思考間接的對話；當敏感的對話行不通的時候，我們要思考不敏感的對話；當有所為的對話行不通的時候，我們就要思考有所不為的對話。而這一切的基本思考是：兩岸一定要建立良性互動的關係，而良性互動的關係一定要靠溝通與對話來達成，而有效的溝通與對話一定得先對得上話（即使話家常也可以），而這種積極態度必須轉化為一種常態的模式，才能持續進行。本文認為建立一個雙方可以長期持續溝通的“地點窗口”，才能在自然的條件下與漸進的時間過程中找到雙方可以對話的主題，並為日後雙方進行實質對話與發展良性關係，做好奠基的工作。15（一）建立“地點窗口”的溝通模式1、以一個“地點窗口”作為雙方長期性、常態性接觸的橋樑，其最重要的意義在於：
將兩岸雙方僵化而不良於溝通的敵視性對策結構予以“解構”，為新的良性互動模式尋找共識基礎。先避開王對王的攤牌局面，免除兩岸層峰刺激性的對話及行動而造成沒有迴旋空間的局面。藉由在特定地點雙方代表的長期接觸，以建立彼此情感基礎，作為軟化雙方可能無法妥協之立場的調和劑。在最先不限定對談議題、型式，又不拘泥於代表本身頭銜、身份的情況下，雙方進行無話不談的自由接觸，以瞭解彼此想法且尋找可談的議題。這是一個被授權的直接溝通管道，避免外間雜音的干擾與有心人的誤傳。●●●●●2、基於上述的認識，兩岸之間最適合作為“地點窗口”的試點地區非香港與澳門莫屬。而澳門又比香港具有更優越的條件，其理由如下：香港與澳門都具有“一國兩制”下的特區身份，較之大陸內地有其獨特性，運用這種獨特性，作為兩岸間積極性的“仲介”橋樑，兩者都是非常適當的選擇。但是由於香港本身的政治、社會、經濟生態比起澳門都更為複雜多元，在這樣的環境裡作為一個“地點窗口”，香港本身內部結構的複雜性可能會干擾兩岸尋找建設性話題的機會。譬如大財團為了自身的商業利益、民主派人士為了自身的政治價值、外國政府或機構的代理人為了特殊目標，都可能影響兩岸正常對話的可能性。反之，澳門這方面就單純得多，其衍生的負面因素也就少得多。澳門政府對台灣人民的友善程度實際上是超越香港政府的。即以入境的待遇而言，澳門給予台灣人民免簽證的待遇，香港不但沒有這種優惠措施，且對台灣政府官員及民意代表的入境簽證予以嚴格的審核，甚至經常因為政治因素而拒發簽證。另一方面澳門特區政府還對於台商投資澳門給予鼓勵，除享有“投資居留”的權益外，進一步完善了吸引台灣資●●
本、技術和遊客的措施。再加上澳門特區政府十分重視在台灣培養出來的人才，承認台灣的高等學歷，提升和任命了許多畢業於台灣高等院校的局長、廳長、處長，在雙方的官方聯繫上，澳門政府比起香港政府的顧忌也少了許多。因此，兩相比較之下，澳門作為一個“地點窗口”，還是較為台灣方面所信賴。香港的媒體雖然遠較澳門發達，但是卻也存在着令人難以苟同且無孔不入的狗仔文化與八卦文化。兩岸關係的突破是一件具有歷史意義的嚴肅大事，若被當成娛樂新聞處理，只怕會衍生更多是非，而不利於真正對話的開始。其次，香港媒體向為外國媒體關注的焦點，一舉一動常被外界以放大鏡檢視，未必有利於雙方協商事宜。反觀澳門的媒體較為謹言慎行，或許也缺乏興風作浪的能力，而外國媒體對於澳門也較不注意，基於這種隱蔽和保密的特質，使得澳門能夠成為兩岸直接、坦誠、平靜、理性對話的仲介橋樑。●（二）建立“窗口”的具體建議如果我們同意前述的觀點，則澳門在兩岸關係上可以產生的正向作用，當不僅止於眼前消極而被動的仲介角色。申言之，從積極的角度來看，澳門在兩岸關係中的角色至少可以從下列幾個方向發揮功能：1、既有觀念的解構：如果澳門可以作為兩岸“求同存異”的“地點窗口”，首先在定位上就必須跳脫兩岸既有的思維模式與政策框架，才能敞開胸懷，進行全方位的接觸與瞭解。兩岸間的癥結在於“一中”問題與隨之而來的主權歸屬與族國認同問題，如果繼續纏繞下去，兩岸之間不可能有真實的對話，更遑論直接的談判。澳門的仲介角色應該是為兩岸創造任何可能對話和接觸的機會，因此在觀念上扮演好這個角色的前提就是“沒有前提”。這點對於台灣方面是比較能夠接受的，但並非如民進黨政府刻意將“一中”作為“議題”，以對抗大陸將“一中”作為“原則”的立場。因為這樣的邏輯思維仍然陷於政策與對策的對立框架內，無助於溝通。兩岸當局應該在順應民意的前提下，對於接觸會談的可能性採取開放的態度，兩岸的僵局才
有可能突破。2、常態管道的建立：澳門應該作為兩岸政府官員與意見領袖經常性接觸的場域。目前兩岸官員接觸的方式還是非常低調，甚至避諱的，這種秘密交往的方式，其實無助於真誠而自然的溝通，有時反而引發各自內部不同人員的猜忌與顧慮，而產生更多的誤會。另一方面，澳門官員與台灣駐澳人員的接觸，也因“錢七條”的規範而有所限制。澳門其實應該開放為雙方政府官員與意見領袖常態性交往的管道，不僅北京駐澳台辦可以與台灣駐澳人員正常交往，也應鼓勵澳門特區政府官員與台灣官員不受限制的多方接觸，這種“複式交往”的模式有助於北京瞭解台灣真實的想法。而台灣方面，也應放棄消極的“不主動接觸”的做法，改以積極的態度直接而深入地瞭解對岸官員的想法，且在敏感而困難的議題上，透過澳門特區政府的仲介角色，有效地釐清問題的癥結或解除北京當局的疑慮。中國人所謂“見面三分情”，兩岸官員透過澳門這個“地點窗口”進行長時間的接觸與對話，自然能夠培養一種彼此諒解的情誼，而在各自向上級反映意見時，採取某種互換角色的觀點，而有助於雙方立場的妥協與共識的形成。3、溝通代表的強化：良好的“溝通”取決於適當的溝通者、暢通的管道與正確的訊息。澳門要成為有效的“地點窗口”，除了本身必須成為意見自由交換的管道外，兩岸各自派遣具有代表性的溝通者駐澳也是不可或缺的條件。目前兩岸派遣在澳的人員，純屬聽命行事的事務官性質，沒有權宜行事的特權，對於訊息萬變的兩岸事務，由於缺乏足夠的授權而無法在第一時間將可能失控的局面予以消彌，因而不具備危機處理的功能。其次，由於溝通者的代表性不足，無法立即將重要訊息直接呈報層峰，必須經由各自內部官僚體系的呈轉，難免會因此失去時效，而造成雙方的誤解，乃至於衝突。再者，由於溝通者的代表性不足，彼此的信任感自然不夠，積極而有意義的溝通便很難產生。因此，任命雙方層峰信任又負眾望的溝通代表長期駐澳，是強化溝通效能的必要條件。4、澳門代表處駐台：根據台港與台澳雙方的協議，互設辦事處是彼此互惠的條件。當然，按照雙方法令的要求，台灣駐港澳機構分別以“中華旅行社”與“台北經濟文化中心”的名稱，繼續履行其既
有的功能。反觀港澳駐台機構迄今尚未成立，儘管台北在政策上表示歡迎，港澳特區政府卻因某種顧忌，遲遲無法設處，不但無法服務港澳旅台人士，也無法就雙方關切的事宜進行直接交涉。這或許與北京在政策上的限制有關，但是如果只是導因於設處的“名稱”或者不願讓中央主導的涉台事務因為設處而受到影響，這其實是杞人憂天的想法。若純就澳門的角度而言，其目前赴台就業、就學的人數超過四萬人，幾乎佔其人口總數的十分之一，設處服務其旅台人士，自然符合它的利益。其次，澳門作為兩岸的仲介角色，在台設處可以直接瞭解與感受台灣輿情對於兩岸事務的看法，其駐台人員長期實地觀察與分析，有助於北京當局掌握台灣人民真實的想法。再者，當雙方高層的對話與溝通不良時，透過駐處的緩頰與協調，往往能夠找到轉圜的空間。特別是就北京的觀點而言，澳門在台灣設處，在中國的法理上只是地方對地方的關係，並沒有違反“一中”原則，實無限制的必要。5、“澳門模式”的改善：所謂“澳門模式”是指兩岸於1995年10月就台澳航權問題，雙方通過談判獲得成功，從而開創了兩岸通過談判解決問題的“澳門模式”。“澳門模式”具有兩個特徵：一是務實而彈性；另一是政府主導，民間對談。就第一個特徵而言，當然是能夠達成協議的重要原因；而就第二個特徵而言，則是北京當局為了避免讓外界形成分治的“兩個中國”對等談判的印象，而刻意做出的安排。其實這仍陷於舊思維的框架中，對於滿足台灣方面“對等、尊重”的心理需求，沒有應有的回應。兩岸本來就是分治的政府，分治政府的對談雖然隱含“承認”對方法理地位的態度，但在邏輯上與統獨的走向並沒有必然的關係。如果澳門可以作為一個積極的“地點窗口”，在運用“澳航模式”解決兩岸爭端時，大可不必在談判代表的身份上打轉，因而延誤了會談的舉行。就實務的層面而言，只要前述四項的建議能被採行，直接的官方對等談判就有可能。五、結語從本文前幾章的探討，我們大致上可得到幾個結論：第一，澳門的基本法規範，基本上是鼓勵並且支持澳門向外拓展關係，並尋求一些可以合作交流的項目。雖然對台灣進行關係的改善或推動合作的項目，在現階段的兩岸關係裡有其敏感性，但是如果澳
台之間的關係是定位在“非國家層次往來”的基礎上，那麼一些文化、經貿、社會甚至包括彼此官方接觸，由於不會觸犯到基本法，當然就提供了澳門更廣闊的空間來開拓對台關係。第二，在前項得到保證的原則之下，澳門當然就可運用它獨特的地理位置以及優越的入境制度，來扮演兩岸四地專屬的一個平台角色。特別在2008年台灣領導人大選之後，兩岸關係肯定會有許多可以突破的跡象，其中包括兩岸三通的啟動與兩岸談判的恢復。但是上述的一些發展也並非一蹴而及，在兩岸必須培養更好的條件與氛圍之前，澳門就可適時介入來推動它扮演的第二軌道角色，讓兩岸在進入正式接觸之前，就能在澳門先行吸取互信的基礎。第三，澳門若要扮演“平台”或“窗口”的角色，去推動一些具體的措施，勢必更充實自己本身的內涵。因此，在澳門設立一個“台灣研究中心”或“兩岸關係研究中心”已是急不容緩的目標。其實，澳門有很多鼓勵學術創作及研究的基金會，正是這個中心今後得以催生的原動者。而近來澳門高校聘請了許多社會科學領域的學者，也彌補了澳門過去在這方面的不足。因此，我們誠摯的期盼，正由於澳台關係之推動迫在眉睫，希望進而能催生這個研究中心的設立。註釋：1.對澳門的負面描述，是引述於淡江大學副教授王玉民在《投資中國》雜誌的一篇報導，“‘黑白共治’時代的終結，台澳關係似有更大交流空問”，第65期。1999年7月出版，請查網站http://www.chinabiz.org.tw/maz/Invcina/199907-065/199907-058.html。2.根據台灣陸委會統計，2006年台灣旅客入境澳門機場共計659，885人次，佔全部入境澳門機場旅客之53.84％；而2007年1月至10月入境澳門機場之台灣旅客則有533，006人次，佔45.11％之比率。台灣陸委會，“澳門移交8週年情勢研析”http://www.mac.gov.tw/big5/twhkmc/policy/macau8y.pdf3.王京瓊，“澳門在兩岸關係發展中的地位與作用”，中國歷史文化資訊網台灣專題版，請見網站http://www.cass.net.cn/zhuanti/taiwan_1/zhjia/zhio63.htm4.《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，1993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過，1993年3日31日中華人民共和國主席令第三號公佈，自。。，
1999年12月20日起實施。http://www.impresa.macau.gov.mo/bo/i/1999/leibasica/index_cn.asp。（2008/02/25Accessed）5.台灣陸委會，“澳門移交8週年情勢研析”http://www.mac.gov.tw/big5/twhkme/policy/900102/macau0l.htm6.同上。7.同上。8.台澳人員往來統計表，見台灣陸委會網址http://www.mac.gov.tw/big5/statistic/ass_hm/8.pdf9.同註5。10.同註5。11.台澳貿易統計表，請見陸委會網站http://www.mac.gov.tw/big5/statistic/ass_hm/2.pdf。12.中共中央台辦主任陳雲林在會見國親兩黨立委及台商組成的三通參訪團時所表達的看法，請見中國時報，民國91年6月25日，頭版。13.陸委會編，《政府大陸政策重要文件》（台北：行政院大陸陸委會，2003年），第62頁。14.王京瓊，“澳門在兩岸關係發展中的地位與作用”，中國歷史文化資訊網台灣專題版，請見網站http://www.cass.net.cn/zhuanti/taiwan_1/zhjia/zhio63.htm15.以下建議是摘自作者與佛光大學教授何振盛於2007年11月12日共同發表於由澳門學者同盟所主辦“孫中山思想與華人世界”國際學術研討會的論文。
澳門基本法的實踐和中國的完全統一紀欣*澳門佔地不大，人口不多，但其回歸中國對兩岸關係具有特殊意義。國家主席江澤民在1999年12月20日澳門回歸的儀式上說：“‘一國兩制’，在香港、澳門的實踐，已經並將繼續為我們最終解決台灣問題發揮重要的示範作用。中國政府和人民有信心有能力早日解決台灣問題，實現中國的完全統一。”江主席這番話等於昭告天下，澳門回歸以後，台灣就變成中國完全統一的唯一剩餘議題。在此澳門基本法頒佈15週年之際，筆者想試着從澳門實踐“一國兩制”的成功經驗，回顧及展望兩岸關係的發展，並探究在實現中國完全統一之路上，有待吾人繼續努力之處。一、“一國兩制”在澳門實踐成功1984年10月，鄧小平首次明確提出：“澳門問題的解決也離不開‘一國兩制’”。自此，“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”成為中國政府處理澳門問題的基本方針，並為澳門的順利回歸奠定了基礎。1986年6月30日，中葡關於澳門問題的第一輪會談在北京舉行。歷經九個月的四輪談判，中葡兩國政府於1987年4月13日正式簽署關於澳門問題的聯合聲明，確定中國政府於1999年12月20日恢復對澳門行使主權。再歷經四年半時間，1993年3月31日，第八屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，對“一國兩制”在澳門的實施，作了細致、嚴謹的規定，也提供了法律保障。澳門回歸以來，幾乎所有澳門民眾及世界各國都同意澳門的“一國兩制”十分成功。香港中文大學民調中心多次就港、澳兩地民眾對“一國兩制”及特區政府表現的評價進行民調，發現澳門人民的評價比港人高出不少。具體而言，澳門回歸八年多來，有以下幾點顯著的進步：（一）依法行政：澳門特區政府依照澳門基本法規定，成功舉辦*台灣中國統一聯盟副主席、法學博士
了兩次行政長官選舉、三次立法會選舉、三次全國人大代表選舉，這三大選舉都體現出公平公正公開的特點；在涉及基本法的諸多問題上，亦未產生任何社會動盪和衝突，足見基本法的原則精神已深入到澳門人民心中。在教育和文化領域，因採中文為官方語文，帶給澳門民眾文化上的自信心及驕傲感。（二）經濟持續好轉：澳門從回歸前連續多年的負成長，轉而表現為連年高速增長，特區政府的財政收入也顯著增加。2004年澳門和內地建立更緊密經貿關係（CEPA），成為澳門經濟發展、人民就業和吸引外資投資持續的推動力；內地居民赴澳門自由行的開放，也為澳門經濟發展注入了活力。（三）旅遊業發展迅速：澳門回歸後，特區政府在博弈投標過程中採透明作業，又吸引了多家國際知名的大型賭場旅館進駐，加上幾十處歷史建築被列入世界遺產名錄，為澳門旅遊業的發展開拓了新的領域；無論是來澳遊客數字，還是澳府徵收到的博彩稅，都創下歷史新高。（四）社會生活穩定：澳府一方面集中力量促經濟發展，一方面提升管理效能，改善社會治安狀況。當然，經濟快速成長必然會帶來一些新的社會問題，特區政府應深入了解2007年五一遊行的訴求——停止輸入外勞、監管黑工（非法勞工）與抑制房價，是否有其合理性，並設法解決。（五）澳門的國際影響力提高：除原來適用於澳門的絕大部份國際公約繼續適用外，2003年10月澳門順利召開“中國與世界葡語國家的聯盟會議”，之後又成功舉辦了第四屆東亞運動會等若干大型活動，使得澳門被評為2006年“亞洲最具經濟發展潛力城市”，也讓國際社會對澳門這個城市有了新的認識。實踐證明，澳門的中國人不但能夠治理好澳門，也使澳門更加繁榮進步。誠如澳門大學澳門研究中心楊允中教授所言：澳門同胞是“一國兩制”的最直接受益者，也是特別行政區的第一代建設者，可惜“一國兩制”在台灣則始終被污衊甚至被妖魔化。基於“寧為雞首，不為牛後”心態，李登輝、陳水扁批判：“一國兩制”將使台灣被矮化、失去自主性或地方化，藍營政治人物亦說：“一國兩制”將
消滅中華民國，維持現狀是台灣最大公約數。該些理由雖無道理，卻顯示出唯有解決“一中”問題，才能突破台灣人抗拒“一國兩制”的迷思。二、承認“一中”是接受“一國兩制”的關鍵台灣政治人物長期反對“一國兩制”，政、學界也曾建議，以邦聯、國協、“一中”屋頂、歐盟模式來解決兩岸問題。只可惜，該等模式無一可使台灣在“一國”的架構下，“求同存異”，享有最高程度的自治。有學者呼應美國學者提出的“一國三制”，卻暴露其不瞭解“兩制”的精神，在於社會主義與資本主義的制度有所不同，而不在於台灣將採與港澳完全一樣的制度。嚴格說，港澳所實施之制度亦非完全一致，更何況“錢七條”早已提出台灣可以保留軍隊與保持政府架構，這將使台灣享有的自治程度遠超過港澳。少有人提出聯邦制，顯然是知道該制度係在“一國”框架下，又不比“一國兩制”來得寬鬆。綜上吾人可知，反對“一國兩制”的關鍵，其實在於拒絕承認“兩岸同屬一個中國”台灣的“一中”立場，在國民黨執政時期，提過“一國兩府”“一國兩區”、“一個分治的中國”，這些主張可概括為“一國兩府兩制”。汪辜會談前兩岸曾有九二共識，但李登輝竟於1999年7月提出“兩國論”，陳水扁2002年8月又提出“一邊一國論”，顯示台灣對於兩岸現狀的描述，已逐步轉為“兩國兩府兩制”。這種立場在馬英九當選總統後，應該會有所調整。馬英九在選戰中雖多次表示，他將採三不原則——不統不獨不戰，亦絕不會在任內與北京政府談統一，但他始終承認九二共識，在2008年3月9日總統電視辯論會中又明確指出：“九二共識本來就是一個事實”。儘管馬英九的“九二共識”指的是“一中各表”，一個中國指的是“中華民國”，其立場已明顯與民進黨堅持的“台灣是一個主權獨立國家”有所不同。相對於台灣的“一中”政策一再轉向，大陸對“一中”的立場始終堅定，態度卻愈趨彈性、靈活。《反分裂國家法》明定“堅持一個中國原則，是實現國家和平統一的基礎”，但也同意“可就台灣當局、
的政治地位進行協商和談判”，而且“一國”中的“兩府爭端”，可以暫時擱置或用較模糊的態度來處理，等到雙方談判一段時間並產生互信後，再針對敏感問題進行談判。胡錦濤總書記2008年3月4日在全國人大會議上更清楚指出，實現兩岸關係和平發展，基礎是堅持一個中國原則，目的是為兩岸同胞謀福祉，途徑是深化互利雙贏的交流合作。綜言之，“一中”是解決兩岸問題不可回避的基本原則。只要台灣當局同意在一個中國原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協定，兩岸關係自可開創和平發展的新局面。馬英九雖說任內不會與北京談統一，中華民國法統問題亦仍有待解決，但只要馬英九能實現其競選承諾，立即開放大陸觀光客、放寬對大陸投資產業別限制及上限、推動台商返台上市、開放陸資來台，在一年內完成兩岸直航，並落實兩岸共同市場，台灣即將逐步走向“實質統一”，那“法理統一”還會遙遙無期嗎？三、和平協商是解決兩岸關係的最佳途徑為不影響國家整體的發展建設，為台灣在統一後的長治久安，全球中國人都希望兩岸能以和平的方式統一，而和平統一的前提是兩岸平等協商及相互尊重。1995年“江八點”就提出了“兩岸和平統一談判”、“分階段解決台灣問題”，表明兩岸可通過平等協商、共議統一的方式，尋找雙方均可接受的解決方案，而不是一方被另一方“吃掉”。而2005年《反分裂國家法》進一步規定“可就台灣當局的政治地位進行協商和談判”，2007年6月國台辦也重申，不管台灣的甚麼人，甚麼政黨，只要承認一個中國原則，承認“九二共識”，大陸就願意同他們談發展兩岸關係的問題。胡錦濤總書記2008年3月4日在全國人大會議上更進一步指出，台灣任何政黨，只要承認兩岸同屬一個中國，我們都願意同他們交流對話、協商談判；談判的地位是平等的，議題是開放的，甚麼問題都可以談。胡錦濤還同時強調，對於台獨抱有幻想、主張過台獨，甚至從事過台獨的人也要爭取團結，只要回到促進和平發展的正確道路，都將“熱情歡迎，以誠相待”胡總書記的談話表明，大陸已準備敞開大門與台灣展開和平協。
商，議題是開放的，談判的地位是平等的，談判對象不只是台灣執政當局，也包括在野各黨各派，甚至包括從事過台獨的人。談判對象的多元化，不但可落實“寄希望於台灣人民”政策，也確保台灣一旦再發生政黨輪替時，兩岸交流對談不至於中斷。台灣方面，一再挑釁兩岸關係的陳水扁政權終將結束，兩岸對峙可望在馬英九上台後獲得趨緩。馬英九2008年3月4日表示，當選後將在“三不”原則及九二共識基礎上，與北京重啟對話、開放直航、協商和平協議，3月9日又指出，兩岸以一個中國為對談基礎，兩岸對談絕對不會損害台灣人民的尊嚴；既然藍綠都同意主權問題可以擱置，那就先以民生問題進行談判。吾人希望馬英九能克服萬難，儘早與大陸復談，使兩岸關係及早進入穩定、開放、發展時期，更為和平統一、“一國兩制”的早日實現奠定良好的基礎。四、台灣在“一國兩制”下可享有更大的自主性縱使兩岸關係的發展尚未到達草擬台灣基本法的階段，但只要台灣當局承認“一中”，就失去反對“一國兩制”的真正理由，吾人有必要及早宣揚在台實踐“一國兩制”，對台灣人民的好處及其可享有的權利。由於台灣歷史及兩岸關係發展與港澳回歸有所不同，依據筆者了解，未來台灣實踐“一國兩制”，除將延續高度自治、“港（澳）人治港（澳）”的港澳經驗，並將有所延伸，落實北京學者王振民教授所形容的“求大同，存大異”。筆者粗淺認為“兩制”在台灣實踐將有以下幾個特色：（一）港澳回歸後繼續實行資本主義制度，卻更加繁榮進步。台灣既號稱“維持現狀是最大的公約數”，“一國兩制”其實正是不二選擇。除原有的社會、經濟制度、生活方式可以維持不變，台灣還可因不再有統獨、族群對立，社會將更諧和，執政者亦可專心拼經濟，使經濟復甦，社會秩序改善。（二）港澳實現了高度自治，“港（澳）人治港（澳）”的政策。台灣除將擁有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，還
可以繼續保留軍隊及保持政府架構，享有比港澳更高的自治權及自主性。另外，台灣的選舉制度既已行之多年應可保留，而在沒有統獨問題的環境下，政黨之間或許終於能以廉能進行良性競爭，政治從此可望比較清明有效率。（三）港澳回歸後，原有的絕大部分多邊國際條約繼續適用於港澳特區，又作為中國政府代表團成員，參加了多個只有主權國家才可參加的國際組織。台灣急於擴展國際空間，加入國際社會，統一後，大陸的171個邦交國可在台灣設立領館，為台灣人服務，台灣亦可以“兩岸共一席”、“一國兩席”、“台灣代表擔任副團長”等可行方式，參與聯合國、世界衛生組織及其他國際組織。台灣可把省下的金援外交經費用於社會福利及教育文化上，造福台灣人民。（四）港澳除保持財政獨立，實行獨立的稅收制度，貨幣金融制度，繼續實行自由貿易政策，以單獨關稅區開展對外貿易，港澳又先後與內地簽定CEPA，提升港澳經濟。統一後，台灣可以立即發展兩岸共同市場，兩岸經濟可以優勢互補，更可與大陸簽署CEPA，解決台灣的經濟困境，實現經濟結構的優化和長期繁榮。（五）港澳回歸後，港澳很多專才到大陸發揮專長，兩地人才交流更加密切，而大陸專才、優才亦受聘於港澳特區政府各個部門，為港澳的發展貢獻了力量。兩岸統一後，台灣的人才可以到大陸發揮作用，甚至可以更廣泛、直接地參與管理全中國的國家大事，共同致力於國家的和平建設與發展。五、澳門應對兩岸關係發揮更大之橋樑功能澳台之間一向往來密切，尤其澳門近年來成功發展旅遊業，台人來往澳門又無需簽證，即使未來兩岸實現直航，台人專程來澳門旅遊，或經由澳門轉往內地人數應不至於大量減少，兩地往來仍將十分熱絡。對於澳門加強做好兩岸之間的橋樑工作，筆者有以下幾點建議，謹供先進參考指正：（一）儘管台灣與澳門歷史背景不一，但澳人從最早參與澳門基本法的草擬工作，到回歸前的準備工作，以及回歸後這些年在各項工作上取得的重大成果，有相當多值得台灣人借鏡之處，澳門相關單位
及參與人士應儘速歸納整理成冊，俾供未來兩岸工作者參酌。（二）澳門基本法推廣協會自成立後，一直致力於推廣基本法，推動澳門政制發展，支持特區依法施政，並經常舉辦基本法專題研討班。該協會及澳門其他學術機構應利用地便之利，扮演兩岸關係研究之平臺角色，定期邀集台灣學者專家，共同解析台海形勢，並研究發展出兩岸統一理論，作為最終解決台灣問題的理論基礎。（三）澳門和統會及其他反獨促統團體應發揮最大影響力，主動與來往兩岸之間的台商台胞台生接觸交往，並在澳門與台灣兩地，與學術單位及專業團體經常舉辦各類型之論壇，從各方面介紹“一國兩制”在澳門實踐的成果，並可望經由溝通，改變台商台胞台生對統一之立場。（四）吸引更多台人到澳門旅遊觀光參訪，讓他們親眼目睹“一國兩制”實踐成果，並加強邀請台灣媒體人員到澳參訪，深入了解澳門回歸前後的面貌，讓台灣民眾有機會經由其報導，了解澳門回歸後之互大改變。結語香港澳門先後回歸後的發展，已使“一國兩制”從偉大的構想成為現實，而且可望成為中國完全統一的垂範。從中國以驚人之速和平發展，兩岸政經勢力之消長，以及台灣經濟對大陸依存度每年創新高的紀錄來看，兩岸統一的物質基礎已趨成熟。只可惜，台灣民意長期受到深綠政權影響及挾制，美日兩國又始終不放棄“以台制中”策略，抑制中國和平崛起，導致兩岸關係時常處於緊張對峙狀態。胡錦濤總書記說的好：“台灣問題事關祖國完全統一，事關國家核心利益。全球關心中國前途的中國人華人，都應以促成兩岸和平統一為己任”。在紀念澳門基本法頒佈15周年，對澳門“一國兩制”實踐感到欣慰驕傲之際，亦應以國家早日完全統一為願景，以克服重重困難，早日讓“一國兩制”實踐在台灣為志業！
基本法與澳門教育制度的發展吳新平*一、關於特別行政區教育制度的發展方向特別行政區教育制度的發展首先需要解決的問題，是確定特別行政區教育制度的發展方向。特別行政區教育制度的發展方向與特別行政區教育制度的性質密切相關。澳門原有的教育制度具有資本主義和殖民主義雙重性質。關於保持澳門教育制度原有的資本主義性質的問題，有基本法第5條作為法律依據。基本法第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。在依據基本法第5條保持不變的澳門原有資本主義制度當中，自然也包括澳門原有的資本主義性質的教育制度。基本法關於保持資本主義制度和生活方式五十年不變的原則精神所強調的，主要是原有資本主義制度和生活方式的性質五十年不變。對於文化教育來說，這就意味着澳門原有文化教育的資本主義性質保持五十年不變。而關於文化教育的內容，則不在保持不變的範圍之內。文化是動態的和發展的。固定不變的文化是僵死的和沒有生命力的。而僵死的沒有生命力的文化是不可能繁榮和發展的。因此，基本法在第121條作了“推動教育的發展”的規定。關於澳門原有教育制度的殖民主義性質如何處理的問題，雖然在基本法的條文裏沒有作具體規定，但是基本法的有關精神則是很明確的。基本法在序言中宣佈：“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。一九八七年四月十三日，中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九九年十二月二十日恢復對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回澳門的共同願望。”基本法第1條規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”隨着特別行政區的成立，澳門教育制度原有的殖民主義性質已經不復存在。但是，殖民主義性質的終結並不意味着殖民主*中國社會科學院法學研究所教授
義影響就會自然消除。在實施基本法關於教育制度的有關規定，以基本法為依據推動教育發展的努力中，消除澳門教育制度中的殖民主義影響是一個不可忽略的方面。澳門原有教育制度中屬於資本主義制度和生活方式的內容，根據基本法第5條所確立的原則予以保留，但是屬於殖民主義影響的東西不在予以保留之列。澳門回歸祖國以後，澳門成為中國的一個特別行政區，一個特殊的地方行政區域；澳門居民成為澳門的主人，成為祖國大家庭的重要成員。澳門的教育就是具有主人翁地位的澳門居民獲取知識、技能和其他生存和發展本領的教育。與澳門居民是中國人民的一個重要組成部分一樣，澳門教育也是中國的國民教育的一個重要組成部分，是中國的一個地方行政區域的國民教育。在“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的原則之下，澳門的地方性國民教育不同於我國內地各省、自治區和直轄市的國民教育，而是一種特殊的地方性國民教育。這是對於澳門特別行政區教育制度的性質的基本定位。依據基本法保持澳門特別行政區教育制度的資本主義性質，推動澳門特別行政區的地方性國民教育的發展，是澳門特別行政區教育制度發展的基本方向。二、關於自行制定教育政策的授權基本法第121條第1款規定：“特別行政區政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展。”如何理解基本法的這一授權，由誰來行使該授權所授予的權力，也是特別行政區教育制度的發展必須解決的一個重要問題。授權問題是基本法的一個重大問題。基本法有很多關於授權問題的規定。對於基本法規定的授權，有兩個問題是值得在理論上探討的。一是關於所授予的權力是屬於自治範圍內的權力還是屬於自治範圍外的權力的問題；二是關於所授予的權力具體由誰行使的問題。基本法所授予的權力究竟是屬於自治範圍內的權力，還是屬於自治範圍外的權力呢？這是一個看似簡單，但實際上又很難說清楚的複雜問題。根據基本法的規定，中央對於特別行政區的授權有四種情
況：第一種是基本法第2條所規定的授權：中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第二種是基本法明確規定由特別行政區行使某項權力的授權。基本法第16條、第17條和第19條的授權屬於這類授權。第三種是基本法規定由特別行政區或特別行政區政府自行處理某項事務的授權。基本法第五章、第六章和第七章規定的很多授權和第23條的授權都屬於這類授權。第四種是基本法第20條所規定的授權：澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力。第一種授權是很明確的，所授予的是高度自治權。第二種授權也很明確，所授予的是高度自治權的三種權力：行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第四種授權也是明確的，它是指中央在基本法實施過程中可以根據需要授予特別行政區其他權力。情況比較複雜的是第三種授權。在第三種授權中，有一些權力如關於對外事務的授權，因為在自治範圍以內本來沒有這些權力，為了便於處理有關對外事務，基本法授權特別行政區或特別行政區政府處理某些對外事務。而有關經濟、文化和社會事務的有些授權就很難從內容上分清所授予的究竟是屬於自治範圍內的權力，還是自治範圍外的權力。鑒於這個問題僅僅具有理論上的意義，在此就不再贅述。關於基本法所授予的權力具體由誰行使的問題，所涉及的也是第三種授權。第三種授權的授權客體有兩種：特別行政區和特別行政區政府。如果授權客體明確指明為特別行政區的，其授權客體特別行政區應該包括特別行政區立法機關、行政機關和行政長官。同時，特別行政區法院對於屬於授權範圍內的問題有管轄權。如果基本法的有關規定明確指明授權客體為特別行政區，規定由特別行政區自行制定某一方面的政策，其所授予的權力可以理解為特別行政區立法機關制定有關法律的權力，也可以理解為由特別行政區立法機關和特別行政區政府分別行使的共用權力。對於基本法指明其授權客體為特別行政區政府的授權，究竟是屬於特別行政區政府的專屬權力，還是屬於立法機關與行政機關的共用權力，雖然在理論上和實踐上都比較複雜，但是還是能夠說清楚的。
立法與行政的關係是制定法律和執行法律的關係。行政機關執行立法機關制定的法律，是現代民主的一個基本原則，也是基本法第65條的一個基本精神。1此外，行政機關也有制定行政法規和其他規範性文件的權力。立法機關制定法律和行政機關制定行政法規和其他規範性文件雖然也屬於一種許可權劃分，但是這是一種不同管轄層級的縱向的許可權劃分。對於原則性問題，一般由立法機關制定法律來予以解決。而對於操作性、技術性和執行性的問題，通常由行政機關制定行政法規和其他規範性文件來予以解決。在立法機關與行政機關的許可權劃分上，不存在有關管轄領域的橫向劃分問題。如果承認這種橫向劃分，就有可能會改變在立法與行政之間由立法機關制定法律和由行政機關執行法律的常規關係，導致出現立法領域上的二元制，造成容許有立法機關不能立法的領域存在的情況。而如果容許有立法機關不能立法的領域存在，就等於承認立法機關只有部分立法權。這就在實際上限制了立法機關的立法權限，禁止立法機關在有些領域行使立法權。而限制和禁止立法機關在部分領域行使立法權是不符合現代民主關於立法制度的基本精神的。但是，基本法是按照“一國兩制”原則制定的一個很特別的法律，對於基本法所規定的授權客體為特別行政區政府的授權，也不能完全按照傳統的理論來理解。基本法是國家在特別行政區所實行的制度的基本法律依據。既然基本法在有關授權問題的規定中把授權客體區分為特別行政區和特別行政區政府，在如何理解基本法關於授權客體的規定時就要嚴格遵守基本法的規定。為了便於實施基本法關於授權客體為特別行政區政府的授權規定，有一種觀點主張把“特別行政區政府”作廣義政府來理解。這也是不適當的。基本法第61條已經明確規定“澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關”。這就表明基本法所使用的“特別行政區政府”的概念是狹義政府的概念。如果把基本法在有關授權問題的規定中所使用的“特別行政區政府”理解為廣義的政府，就等於承認基本法同時使用了狹義政府和廣義政府兩種不同的概念。而這顯然是不符合立法學關於概念的使用必須一致的原則的。由基本法起草委員會經過四年零八個月的精心起草，在內地和澳門經過社會各界的廣泛討
論，由全國人大的全體會議通過的基本法，在立法技術上是不可能發生這種錯誤的。因此，對於基本法對特別行政區政府的授權，不宜完全按照立法機關與行政機關相互關係的傳統理論來理解，也不能從廣義政府和狹義政府的概念出發來理解。對於授權客體明確指明為特別行政區政府的授權，應該依據基本法的規定理解為基本法對於特別行政區政府的專項授權，該專項授權所授予的權力由特別行政區政府負責行使。但是，此種授權不能理解為具有排斥立法機關在相關領域制定法律的效力。如果在相關領域需要制定法律，應由立法機關按照立法程序制定相關法律。特別行政區政府在依據基本法的授權行使權力的時候，應同時以立法機關制定的有關法律為依據。在基本法第121條的授權中，授權客體是特別行政區政府，制定教育政策是特別行政區政府依據基本法這一授權所擁有的一項專門權力。而特別行政區政府在制定教育政策的時候，需要以特別行政區有關教育問題的法律制度為基礎。這就需要特別行政區立法機關制定教育法律，為特別行政區政府行使基本法所授予的權力提供教育法律的依據。事實上，立法機關已經在行使此種權力，特別行政區已經有一系列教育法律。所以，基本法第121條對於特別行政區政府的授權，無論是在理論上還是在實踐上，都具有不排斥特別行政區立法機關制定教育法律的效力。三、關於教育體制的主體性和多樣性基本法第121條授權特別行政區政府自行制定教育政策，推動教育發展的精神裏面，包含着一個十分重要的價值考慮。這就是對於原有的教育制度不能原封不動地予以保留，而是要通過特別行政區政府自行制定政策來推動教育的發展；推動教育的發展的目的，一是要消除原有教育制度中的殖民主義影響；二是要保持原有教育制度的資本主義性質；三是要根據基本法的精神在特別行政區樹立國民教育的主體性，在特別行政區建立特殊的地方性國民教育制度。如前所述，這是基本法關於特別行政區教育制度的基本精神，是特別行政區教育制度的發展方向。
基本法是特別行政區發展教育制度的基本法律依據。特別行政區教育制度的發展應按照基本法的精神把握三個原則。其一，確立國民教育的主體性地位。前面已經闡明，特別行政區的教育在性質上是我國國民教育的一個重要組成部分。所謂國民教育，主要有三層含義：一是公民依據憲法和法律享有受教育權；二是國家或政府有保障公民行使受教育權的義務；三是制定教育法律，建立教育制度，明確規定培養目標和教學內容，提供必要的法律環境、財政支援和教育管理服務，為受教育者獲得良好教育提供各種必要的條件。國家或政府資助和支持興辦的公立學校、社會興辦的私立學校和其他學校，都是負有國民教育職能的教育機構。任何負有國民教育職能的教育機構向受教育者提供教育，都必須遵守有關教育法律和法規的規定。我國境內所有教育機構向受教育者提供的教育，在性質上都屬於我國的國民教育。澳門特別行政區是我國的一個地方行政區域。受教育者在澳門特別行政區接受的教育，也是我國的國民教育，是我國國民教育的一個特殊組成部分。特別行政區教育制度改革的根本任務，就是在消除殖民主義教育制度的影響的同時，在認識上樹立特別行政區的教育為中國一個特別的地方行政區域的國民教育的觀念，並按照地方性國民教育的性質來發展特別行政區的教育制度。其二，以澳門中國文化教育為主體。澳門文化是中國文化的一個重要組成部分。特殊的地方性國民教育的性質決定了特別行政區的教育首先要進行澳門中國文化教育；澳門的一切教育機構都必須傳承澳門中國文化。澳門中國文化教育包含三層含義：一是中國語文教育，即包括中國語言文字和中國文學在內的文化知識教育；二是中國歷史、中國自然和中國人文知識教育；三是中國文化精神教育，其中包括中國傳統哲學和倫理學知識在內的中國傳統文化知識教育。特別行政區教育制度改革的任務之一，就是要改變過去那種以葡萄牙文化教育獨尊的狀況，樹立澳門中國文化教育在特別行政區教育中的主體性地位。經濟全球化的浪潮已經把中國文化教育推向了世界，在世界上興起了中國文化教育的浪潮。作為中國一個特別行政區的澳門，在當今世界的中國文化教育的浪潮中理應發揮重要的作用。因此，在澳門特別行政區的教育中實行以澳門中國文化教育為主體的制度，應該是以基本法為依據發展澳門教育制度的一個重要方面。
其三，保持教育的多樣性，實行傳承澳門中國文化和傳授國際文化相結合。特別行政區的教育同時還具有國際性教育的特點。澳門是一個國際性都市，是國際文化的一個交匯點。澳門特別行政區的教育機構提供的教育應該具有國際性教育的特點。特別行政區實行教育自由。澳門原有各類學校均可繼續開辦；澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由；各類學校可以繼續從澳門特別行政區以外招聘教職員和選用教材；學生享有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由。這既是對於澳門原有教育制度中的國際性特點的確認，也是特別行政區教育制度繼續保持國際性教育的法律依據。鑒於特別行政區的教育既具有地方性國民教育的性質，又具有國際性教育的特點，特別行政區的教育在保證澳門中國文化教育的主體性的同時，應該保持澳門教育的多樣性，實行傳承澳門中國文化與傳授國際文化相結合。在教育體制上，在堅持澳門教育體制的主體性的同時，特別行政區可以適當保留葡式教育和英式教育。但是，無論是哪種教育，都是特別行政區的地方性國民教育的組成部分，都必須首先實行澳門中國文化教育。在澳門中國文化教育得到保證的條件下，實行其他教學體制的學校、院系或班級，可以在教學中適當增加特定教學體制所要求的課程和教學內容。在《澳門特別行政區教育制度法律草案諮詢意見稿》（以下簡稱《法律草案諮詢意見稿》）中，提出了特別行政區教育制度的以下基本原則：①凡澳門特別行政區居民，均享有受教育的權利。②確保兒童的身心發展得到保護；③澳門特別行政區政府遵守教育機會均等原則，確保所有居民享有通過教育獲得發展的機會。④建立一個全民教育和終身學習的環境，讓所有居民享有接受持續教育的機會，以使澳門特別行政區成為一個自強不息和具競爭力的社會。⑤構建具有足夠彈性和多樣性的教育制度，以體現澳門特別行政區在經濟、社會、文化等方面的實況與特色。⑥培養有能力面向世界的各種人才，以適應全球聯繫日趨緊密所帶來的挑戰與機遇。⑦尊重並確保教與學的自由，尤其遵守以下原則：保障依法設立教育機構的權利；澳門特別行政區政府不以任何片面的意識形態或宗教信仰為依據來規範教育內容；在遵守本法律及相關補充法規所訂定的原則及規範，尤其是基本
的地區課程框架和地區課程標準，達致本法律所訂定的教育目標的情況下，教育機構可制定其課程與教學計劃，以至教育規劃；但本法律另有規定者除外。2同時，《法律草案諮詢意見稿》還提出了教育制度的總目標：①促進學生對國家和社會的認同和責任感，使其能恰當行使公民權利，積極履行公民義務；②培養學生良好的品德和民主素養，使其能尊重他人及其意見，坦誠對話，與他人和諧相處，積極關心社會事務；③促進學生對本地文化的獨特性及中、外多元文化的理解，使其能開放地面對世界；④重視全人教育，使學生養成全面的科學素養和人文素養，具有創新精神、批判意識和實踐能力；⑤使學生掌握時代和社會發展所需要的知識和技能，培養其終身學習的意願和能力；⑥培養學生良好的生理與心理素質，使其養成健康的生活方式，促進其個性的發展；⑦提高學生的藝術素養，培養學生良好的審美品味和審美能力；⑧培養學生與大自然和諧相處的素養。3本文有關教育發展的見解與《法律草案諮詢意見稿》提出的原則和目標是一致的。本文所作的探討，如果能夠對於準確地理解基本法有關教育制度的規定，推動特別行政區教育制度按照基本法的規定健康發展，不勝幸甚！註釋：1.基本法第65條規定：“澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。”2.參見澳門特別行政區印務局主頁：澳門特別行政區教育制度法律草案諮詢意見稿第二章。3.參見澳門特別行政區印務局主頁：澳門特別行政區教育制度法律草案諮詢意見稿第二章。
“一國兩制”下的“銀禧展翅奮發飛騰”黃枝連*2007年4月4日，澳門大學校長姚偉彬教授向大學全體教職員和學生及校友發出一個呼籲：“澳門大學剛迎接了以‘銀禧展翅，奮發飛騰’為主題的25周年校慶，朝着這個目標，我們現正制定一套10年策略計劃推動大學的發展，為澳門社會發展面對的各種機遇和挑戰提供更好的支援”這裡，我要結合《澳門大學法律和規章》和個人40多年來在許多不同的大學進行教學研究及諮詢工作的理論與實踐，對澳門大學百年樹人的發展大計，提出一點意見。一、澳門基本法是《澳門大學法律和規章》的根據由澳門大學校董會主席謝志偉博士用了4年的時間，根據他個人三、四十年來辦理大學的經驗，以及他對境內外、國內外不同教育制度和大學系統的認識而制訂出來的《澳門大學法律和規章》，可視為澳門特別行政區第一部根據澳門基本法制訂的大學法。人們看到，由澳門特別行政區立法會於2006年2月27日通過並由主席曹其真簽署，再由特區行政長官何厚鏵於2006年3月6日簽署的《澳門特別行政第1/2006法律：澳門大學法律制度》，開宗明義說：“立法會根據《澳門特別行政區基本法》第71條（一）項的規定，制定本法。”《澳門特別行政區基本法》第71條（一）規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：（一）依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律。”這裡清楚地指出：由於經過這麼一個程序，獲得其合法性，從而成為基本法系統的組成部份，或者說沒有衝突。衍生自上述第1/2006號法律，由行政長官簽署的《第14/2006政命令：澳門大學章程》開宗明義說：“行政長官行使《澳門特別行政區基本法》第50條（四）項規定的職權，並按照2月4日第11/91/M號法令*澳門大學當代中國社會科學研究中心訪問研究員。
第四條第二款及第1/2006號法律第6條的規定，發佈本行政命令。”《澳門特別行政區基本法》第50條（四）原文為：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（四）決定政府政策，發布行政命令。”這也就是說，經過的程序，取得其合法性，從而掛上鉤。其實，立法會和行政長官對澳門大學的法律和章程等文件的認可與批准，還可以根據《基本法》第6章第121條至第134條構成的“文化和社會事務”諸條款的，即澳門特別行政區享有許多“自行制定、自行確定”的文化教育相關的權利與權力⋯。二、特別行政區大學的發展在於落實基本法及對“一國兩制”加以開發開展這裡，事實、事理、法律、前途以及邏輯是很清楚的：由於《澳門大學法律和規章》是衍生自澳門特區基本法，並獲得特區的權力機關立法會和行政長官的通過及簽署，所以，澳門大學便是澳門特別行政區的一所大學，這是它的合法性和權威性及功能性的根據。而從這裡出發，特區政府和澳門大學等層面都得“依法辦學”，故第1/2006號法律：“本法律訂定澳門大學的法律制度，並賦予澳門大學為實現其宗旨所必須的自主權”。既然“依法辦學”，便得為“一國兩制”的開發開展做出貢獻。當年，在澳門基本法制訂過程中，澳門基本法起草委員會秘書長、國務院港澳辦公室主任魯平說過：“制定澳門特別行政區基本法就是要將‘一國兩制’的方針政策用法律的形式規定下來，從法律上保證‘一國兩制’的實施。我們正是遵循這個目標，通過制定基本法去實踐‘一國兩制’方針政策的過程⋯”那麼，我們便可做一邏輯推論：其權利權力、義理義利來自基本法的澳門大學的“大學法”和相關的章程，以及根據這些法律和規章的運作，便在於“實踐‘一國兩制’”，或者用我的話說，澳門大學今後的活動及發展在於參與對“一國兩制”的開發開展，並在此進程中做出應有的特殊貢獻。所以，可以給澳門大學做這一項“定位——定向——定性”的工
夫：它是實現“一國兩制”的澳門特別行政區的一家公立大學，即對它的營運—表現—成績的評估標準，都是基本法及其相應的“一國兩制”結論是：辦好澳門特別行政區的澳門大學需要的是“典範轉移——體制創新”，當然港澳兩個特別行政區的大學和專上院校也具有同樣的法源及賦有相似的社會功能和歷史使命的。三、“多元化的路向”和“差異性因素的多元化處理”可以是特別行政區大學的主要特點其實，從一個歷史的和宏觀的角度來看：“一國兩制”的大義及其功能是，對於中華大地上，在歷史進程、發展模式、社會制度、生活方式、價值標準、族群結構、文明交流等層面上存在着一定的差異性的幾個地區，如果能在“寬廣變通，運動得過”的框架裡，對這些差異性因素做多元化的處理，便會是一個對各方人士的生存發展和交流協作，更有意義與和諧及效益性的安排。所以，人們可以給“一國兩制”做另一個高度的概括：把社會結構和歷史發展中存在着的差異性因素做多元化的靈活處理，在於使這些差異性因素成為社會發展的一大資源而不是紛爭——鬥爭——戰爭的根據是也。那麼，一家主要的特別行政區的大學，其成立、存在、營運及發展，便必須反映並促進多元化的世界觀——歷史觀——發展觀。《澳門大學章程》第3條（二）談到大學的原則時，“澳大致力促進不同民族，文化間的互相溝通及包容，並尊重學習、研究及其他表達文化的方式及鼓勵多元化的路向。”第4條“使命及宗旨”時，有進一步的闡述：第2款“（十）為國際文化交流作出貢獻，以強化澳門特別行政區作為促進多元文化溝通的角色”。這當然是反映，澳門特區在歷史、社會、人口、族群及文化上的差異性：在回歸前曾經是葡萄牙人佔領及經營的地方，使澳門成為過去四百多年東西文明的交匯處，所以，基本法第24條提及居民的基本權利和義務的“永久性居民”，既有（一）“中國籍子女”，也有（二）和（三）的“以澳門為永久居住地的葡萄牙人”，其中有不少即是所謂“土生葡人”。故說：“在教學活動的範圍內，利用澳門特別行政區獨特的歷史背景，加強。
不同民族間的接觸及合作”這樣的不同於其他中國人地區的歷史和現實，要求教師和學生在教與學的活動中，必須注意到校內外—境內外—國內外的差異性因素，並在其日常活動中加以反映，見之於《章程》第四條第三款：“澳大在開展教學活動的同時，應加強與澳門特別行政區以內或以外的公共或私人實體的合作，以拓展多元化的研究空間”第六條的“學術自主權”便在於提供並保證教學與研究及學習是一種多元化的活動，其第二款：“制定其課程，科目大綱及學習計劃的自主權，並須保障教學理念、理論及教學方式的多元化，藉以確保教學及學習的自由”換句話說，作為特別行政區的一家主要大學，其“學術自主權”和“學術自由”在於落實並體現“範圍而化之”的原則和方式及範式，即教育工作者和學術人員需要持續學習、持續成長，以取得對差異性因素做多元化處理的創新能力，求同存異，求小同存大異，首先用之於處理其教授——受教——研究——諮詢——行政等層面存在的，或即將出現的種種問題和矛盾。四、在“一國兩制”、“三個跨越”、“四個面向”及“五理系統”的開發開展中尋求特別行政區的大學精神從《澳門大學章程》中，人們可以看到，特別行政區的大學，面對其特殊的挑戰——機遇——前景——前途，是如何在“一國兩制”的開發開展中，尋求其有別於大陸和台灣等地區的發展模式，在辦大學上的“典範轉移——體制創新”，尋求有別於中外大學的體制和傳統。換句話說，對於特別行政區的各界人士來說，“一國兩制”可以是一項特殊的，稀貴的發展資源，如果能夠有意識地、有所創新地把它加以利用，是可以在各個領域、各個行業、各個產業辦成許多在台灣或大陸以及國外難以辦成的大學的。作為高級知識分子薈萃的高等院校，如果不能先知先覺，善加利用，“貽誤先機”之外，還是“貽笑大方”呢。所以，可以試圖在提出一個辦好特區大學的精神和方法：“一國”（一）之下，以“兩制”（二）為資源，做最大程度的開發開展。。。
及促進其交流協作，兩個“三跨越”（三）：一是在學習的理論與方法論上的“跨越時空——跨越學科——跨越文化”，即此時此地，甚麼學問工夫，都要有一個歷史——現實——未來的“跨越世紀”的觀點，而且充分地意識到認識到：凡是對一個地區，一個人有重大影響的大事，都涉及不同的地區、國家、族群、社會、文化、傳統，所以需要有“跨越空間——跨越文化”的取向，亦即對多元文化和文明交流的持續探索及多方承受。教育、學習、學問的表現，可以是虛擬的，形而上的，存在於象牙塔的學院之中，但許多學問或有的學問也要能夠被轉化，能落實到各個行業、各個產業的調整、重組及建設之上，有其實際效益，所謂“跨越產業”是也。可見，大學裡的教學——學業——學問，亦必須有其“面向現實——面向社會——面向世界——面向未來”（四）的特點——構造——功能，之所以如此說，在於突顯“大學之道”，其義理——義利，最終在於為每一個人對其“五理系統”生理、心理、群理、物理、天理（五）的開發開展，提供必要的理念和方法及範式。所謂“百年樹人”，不外表現在體現於從校園走出去的畢業生，可以利用在學院裡學到的東西，對其“五理系統”做可持續性的、優質化的開發開展。換句話說，教育、學習、學業、學問、學校、大學的建立、存在、發展，其意義——義理——義利只有一個：在所有社會制度中，它是對於個人在其“五理系統”的開發開展上，比較能做出推陳出新、與時俱進的貢獻，故說，“以人為本——和諧社會”要先從校園的師生、行政人員及校工做起，而後及於社會其他個人。五、“校園情境結構”的重建也是特別行政區大學改革和發展的一項重點工作如果有識之士和有關人士同意，可以先利用上述理念“打造特區大學”，可以是特別行政區引進新社會——新企業——新文化——新公民的開始。以《澳門大學章程》而言，人們可以探索一個新的社會情境結構在校園裡湧現出來：即在校園裡，教職員、學生及工友等層面人士，各在其位各謀其政，在對本身的“五理系統”加以開發開展的同時，對其他層面人士的“五理系統”的開發開展，交流協作，也可以做出
應有的貢獻。在大學組織結構裡，特區行政長官是它的“監督”，這繼承回歸以前，港澳兩地的大學都以“總督”為大學最高領導人的傳統，對這樣的憲制性安排和傳統，無可厚非，因為，依法辦學的話，它不涉及“政治領導學術”及“政治干涉學術自由”的問題（第2條）。在校監之下有一個由校內外產官學各方精英及代表性人物組成的“校董會”，可視為大學的最高權力機構，它的領導人是校董會主席，“校董會為澳大最高合議機關，負責制定澳大的發展方針及監察其執行，並促進澳大與社會的聯繫”（第17條），而其主要職權多達23項，包括招聘及向校監（行政長官）推薦校長的人選。大學章程的一項重要職能，可能是在於其第29條對校長職權的界定，使他/她可以清楚地為校園內各方人士的活動及發展提供必要的服務、領導及監督。大學章程第41條以各學院院長為主的“學術單位”，其第6款也清楚地闡述，“學術單位在研究及教學上應遵守學術自由原則”第44條清楚地指出，“澳大的所有工作人員受澳門特別行政區私法勞動制度及《澳門大學人員通則》約束。”所以，《通則》第7條（一）便清楚地指出，“澳大與其工作人員之間的勞動關係由個人勞動合同建立”，而其條款對大學情境結構中各層面人員的身份、權利義務都有所交待。如第12條（一）規定工作人員要“尊重並以禮對待其上級、下屬、同事及與澳大有聯繫或正建立聯繫的其他人士”，與此同時，第11條（二）亦規定，“如上級對其作出不公正、不合法或侵犯其權利的任何行為，可投訴上級”，其（三）跟着又說：“其陳述未被聽取前，不受紀律處分，並享有法律及本通則允許的辯護保障”六、特別行政區的大學必須對其課程結構和教學方法進行必要的“改革開放”如果，本文第四和第五點“所言屬實”，即在很大程度上是反映着社會現實和歷史進程，那麼，人們便可以先用它來檢查一下一個大學的教學課程及其教學方法的。所有特別行政區的大學，可能都需要做這麼一項工作，並在此基礎上，引進必要的“改革開放”的系統工。
程，否則便難於實現《澳門大學章程》第4條“使命及宗旨”：其第四款有：“促進文化、藝術、科學、科技的進步及澳門特別行政區經濟及社會的發展”，第五款“確保在道德、公民、文化及才能方面培養澳門特別行政區發展所需的自由、具責任感、有素質、自主、主動及團結的公民”根據《澳門大學2006—2007年概況》說：澳大現有5個學院和一個教學集群，在每個學院裡，設有幾個“專業集群”，相當於香港、大陸、台灣及美國大學的學系及其專業組合，每個學系都有4年8個學期的課程，平均下來，學生每個學期要修大約10個科目課程，約36個學分。即取得大約145個學分後才能滿足畢業（修業期滿）的要求。這裡，可以對幾個學院的“課程綱要”進行分析，以探索其結構、特點及可能需要進行的“改革開放”之處。無可否認，澳門大學的院系及其專業組合的課程，令人驚奇的是相當地——相對地發達、成熟和完整的：每一個研究生和本科生層面的專業裡，應有的課程科目，幾乎是應有盡有，面面俱到的，不亞於境外國外綜合性大學院系的建制——配備。但在小範圍內，它具有一定的差異性。粗略計算一下，在工商管理學院裡，具有6個MBA的專業小組，在本科裡，又有10個專業組合，共有261門課；在教育學院裡，有7個碩士層面的專業小組，在本科生層面，有7個專業小組，課程更多達300門；法律學院研究生層面的專業多達11個，本科生專業郤只有2個，所以全院教授課程略少，只有199門；社會科學與人文學院則最壯觀的：研究生層面的專業組合超過15個，本科生層面的專業亦超過10個，如此，所需要的課程便有521門之多。至於科技學院，規模較小：碩士層面的專業有7個，本科生層面的專業亦只有4個，所以所需課程只有299門。四院之外的中醫學科因為是後起之秀，只有11門課，另外，還有大學預科班的34門課。各院系加起來，是1,600門課程/科目，近乎一個天文數字呢。也許，大學有關人士可以馬上指出，可以另有統計的方法，因為，上述的課程科目統計，多有重覆之處。但無論如何，做為一家創校不過25年，只有大約400位教學人員和6,000多名學生的微型大學，澳門大學開設的課程/科目如此之多，確是令人刮目相看的。。
這裡，當然涉及教學體制問題：如果，仍然要施行4年8學期制，是否每學期都要求學生修讀10門或更多的課程科目，是不是可以把每學期應修的學分從36減少1/6，以致於1/5？即畢業所需學分在110上下即可呢？更基本的問題是：如果在本科層次，學生修讀的課程和學分能相對地減少，對於教師的教學及學生的學習，是否可以免除“疲於奔命—虛與委蛇”的現象而有更大的促進性作用呢？對於教師的持續學習及其教學相長、調查研究的活動，是否可以提供較為充足的條件呢？根據各院系“課程綱要”來看，其結構性的特點在於“小而全”，即專業組合多之外，基本上，不需要同其他院系的課程交換，條條塊塊，各成一體。盛行於香港和美國等地的所謂“跨越學科”和“科際交流”的教研——學習的範式，在澳門大學似乎是“天方夜譚——化外之物”呢。工商管理學院的碩士課程和本科課程，除了少數幾門英文課之外，所有科目都是本院內的東西；教育學院的科目雖然是多彩多姿的，但絕大多數課程，亦是由本院供應，許多在社會科學及人文學院裡開設的課程，它也可以自給自足呢；法律學院更是一個“以我為尊，自我滿足”的例子，它同樓上樓下的其他院系似乎是“雞犬之聲相聞，老死不相往來”呢；至於社會科學及人文學院，在大學整體缺乏“科際交流”的政策和傳統的情況下，它更具備“關門辦學”的條件。上述的課程設計及配置，使任何一家學院，實際上可成4家獨立於澳門大學以外的專科大學，或者，澳門大學可以採取“聯邦制”，如美國的“加州大學網絡”。因為，同一個校園裡，其他幾個學院的存在，相見不相識，如同陌路人，對各自的存在幾乎是沒有意義與作用的。澳門大學四大學院這種“人有我有，各自為政”的現象，在其課程的某些重複性便難以避免的了：工商管理學院的四門商業法課程，同法律學院的有關課程，沒有任何關係的；工商管理學院開設的經濟學導論——概論的課程和法律學院及社會科學及人文學院的相關課程顯然是各有其不同的內容；法律學院和社會科學及人文學院各有其政
治學導論——概論的課程，社會科學及人文學院的法律學課程同法律學院的相似課程幾乎是“風馬牛不相及”。可見於兩院有關行政法的課程，工商管理學院和法律學院及社會科學及人文學院各有其亞太經濟發展的課程，法律學院有兩門澳門法律概論——導論的課程，居然是“相見不相識”的東西呢。七、大學院系及其課程的設計和配置，在於對“差異性因素的多元化處理”以及對“五理系統”的開發開展有其特殊的創新的範式如果人們同意：人的“五理系統”及其開發開展、安身立命所需要的“社會情境架構——結構”，是社會和文明產生的淵源和其存在的根據，那麼，作為一個社會制度和文明的中心，大學在其教授、學習、調查、研究、論述、諮詢、營運活動上，都得圍繞住此“開發開展”為其中心主題，即大學院系及其課程的設計和配置及實踐，其義理——義利在於對“五理系統”的開發開展所涉及的差異性因素，能做較大程度的多元化——靈活性——創新性的處理。那麼，以特別行政區大學而言，各院系課程的設計，亦即學生“修業期滿”所需要的條件，可能有這麼幾塊：大學的共同必修科（A），是全校學生的必修科，在特別行政區可能要包括：香港/澳門地區的歷史社會及其發展策略，中國國情及其內政外交和發展策略，基本法和“一國兩制”理論與實踐及範式的開發開展，哲學與邏輯學、宗教與倫理、第一和第二、三語文、政治學和經濟學、社會學和法律學、生理學和心理學、生命學、自然科學和科學技術、音樂藝術、世界大勢和國際關係等十幾二十門課程供學生選修，每學期各選兩門，可佔全部課種/學分的1/5，本學院的共同必修課程（B∶b1）及本專業—本學系所要求修讀的主要課程（B∶b2），這就是學生4學年所修讀的主體部分，每學期約4至5門，佔全部課程的3/5，其他院系的選修課程（C），讓學生可以自由選修者，每學期1門，佔全部課程的1/5。（A）、（B∶b（1，2））和（C）並舉是有其義理——義利的根據，即在（A）和（C）的基礎上建立（B）這樣的“三合一”組合，既符合
上引《澳門大學章程》第4條第（四）、（五）及（六），也才有更大的可能性，使學生學習到必要的、多樣化的知識、理論、範式，其淵博的學術訓練，使學生能較大程度地瞭解到：人是由充滿差異性的“五理系統”組合而成的“莫名其妙”的“萬物之靈”，其賴以開發開展的社會情境——社會制度，更是一個差異性的巨系統，對它們的開發開展，即對學習和生活及工作，還有對人生人性——生活學習——安身立命⋯⋯等層面的較佳的探索和實踐，莫不需要多元化的學科——學理——方法——訓練——修養。從澳門大學各院系碩士生和本科生的課程來看，可以說，（A）基本不存在，（C）微不足道，而（B∶b（1，2））則是一枝獨秀，高達4/5。在一個意義上，它是高度職業導向的專業化的體制，帶有“理工科——技工型教育”的特點，即在於訓練具有本專業的一些理論和方法，而不及於其他方面—其他層面學問的“技術型——工匠型”的人才。這種“工匠型”的畢業生，也許可在職場上，一時之間，找到很好的出路，但總的看來，畢業生根本不可能理解甚麼是“五理系統——社會情境”，而其偏狹的教育，亦不可能使她們/他們對其“五理系統”的開發開展，獲得甚麼優勝的理論、思想、方法及範式，因此，這樣的院系及專業的課程組合及其訓練，可能同《澳門大學章程》第4條“使命及宗旨”有出入，或者說，不利於落實有關的條款呢。這裡有一個更基本的問題：對那些中學基礎教育欠佳，性格和感情未成熟，志向和興趣亦不穩定的，尚處於人生的早期階段的青年學生，對他們/她們的大學教育過於“專業化——工匠化”，處於一個千變萬化的社會，是一種更有利的教育，還是一種在通識型教育基礎上進行初步專業化的教育，更可讓他們“迎戰未來”呢？如果人們同意：正如謝志偉主席所謂的，進入21世紀，是一個在科技，在人際和國際關係上，在社會制度和發展策略，在全球化和區域協作關係，在文化交流和文明衝突，在生命的體現（即安身立命）等方面層面上，都將出現更為錯綜複雜及千變萬化的時代。那麼，人們便可以預期今後的日子，在科技——制度——範式——價值上的變化將出
現更加難以捉摸的前景——情境，將會不斷地出現個人、群體、行業、區域、國家之間，既有密切的交流，又有劇烈競爭並存的複雜局面。因此，大學教育可能一方面要讓學生有某些專業——行業——產業的集中訓練，使他們取得一定的專業水準，有其一技之長。可是，另一方面，又得讓學生有更多的，差異性的訓練，“瞻前顧後——胡思亂想”，以增加其多元化的競爭力和應變力。比如說，回歸後，香港的甚麼商業中心，旅遊中心，資訊中心，航運中心以及金融中心，正在遭遇到嚴厲的挑戰，大概在十年八載後，由於中央的大力支持，只有金融中心還勉強保得住，其他已無優勢可言了。那麼，香港特別行政區的政治經濟和社會文化就不能不面對此變局而不斷地調整，在這樣的情況下，香港的大學“百年樹人”的“大學之道”，便在於上述（A）、（B）、（C）三個範疇的課程，取得一定的新平衡，即不可能讓大學生太過集中於某一個方面的專業性課程。因為某一個或某幾個專業，在學生畢業十年八載後可能便成為“老化行業——夕陽產業”，而他涉獵過的某些學科知識卻冒出“顯學”和“朝陽產業”呢。以澳門特別行政區的大學而言，回歸後，以旅業博彩業為其“龍頭產業”，實際上是博彩業一枝獨秀，而由於博彩業是一個特殊的產業，在營業及社會效應上錯綜複雜，加上亞洲各國（以致於台灣和香港及中國內地）大開其賭的劇烈競爭，因此，不排除澳門特別行政區在一、二十年後，大概在本世紀的30年代初，便要推出新的“龍頭產業”，賭場行業不可能再是一級職場了。這種“推陳出新出奇制勝”的前景，便要求澳門的大專院校給予大學生一種比較寬廣的學術訓練，使他們在產業重建、社會重組的挑戰中能不被淘汰。換句話說，進入21世紀，任何有發展，特別是高速成長、高度發達的地區，由某些行業——產業組成的發展浪潮，可能只有15至20年的興衰週期。因此，一個人從大學出去後，進入一些熱門產業，十年八載後，即在她/他40歲前後，即將遭遇一個產業革命—經濟調整的波潮，要換另一份工。再過一、二十年，即在她/他60歲前後，又可能遭遇另一波的衝擊，幾起幾落。
或許可以這麼構想其前景：開創人生的大學畢業生，雖然在父兄所掀起的“第一波之尾”，還是能“及時趕上——有所做為”，而其乘勢而上，在“第二波之中”，可能是“以我為主——大有作為”的“弄潮兒”，因而在其子弟後來居上的“第三波之初”，亦不必被過早淘汰，而是“後勁有繼——仍有作為”所以，任何地區的大學，都要讓其畢業生得到那麼一種博學與專業，實際與虛擬結合的教育，這種“變幻組合——夢幻組合”，使他們/她們在一生裡，可以面對並參與至少“三波”科技——制度——知識——思想的革命所引發的前景—前途，所以，差異性因素的多元化處理，要求大學院系和專業的課程（B∶b（1，2）），是建立在（A）和（C）的廣闊而穩固的基礎上，而不可能“一枝獨秀”，因為“一枝”不能“獨秀”呢。八、辦好研究所的“四個三”：關於在澳門大學引進“高等研究所”的考慮在知識革命——產業革命——制度革命——思想革命上，“一國兩制”的港澳特區應該有其相對的優勢，所以教學之外，特別行政區的大學在調查研究——諮詢事業——產業開發——網絡重組上，亦有其大有可為之處的。據悉澳門大學現有15個研究所，除了本文作者所屬的當代中國社會科學研究中心之外，還有澳門研究中心、日本研究中心、法學研究中心、葡語世界研究中心、科技研究中心、中國文化研究中心等等。顯然地，大學當局亦撥予一定的資源，促其發展。不過，各地的大學都有各種“研究中心”/研究所之設，多數情況下，只擁有三幾位教職員和極之有限的財政支援，任其自生自滅。所以“中心”如何發展，涉及教學與研究、大學與發展、學科與學科、教師與學生、學者與社會、地方與中央、傳統與創新⋯⋯等層面的關係，即如何進行資源分配和交流協作。如果對這些層面的差異性因素不能“範圍而化之”，用突破性的範式進行必要的重組和開發，“中心”的創辦和存在，可能是沒有甚麼意義與作用的。相應於辦好特區大學的“一國兩制”、“三個跨越”、“四個面。
向”及“五理系統”，這裡可進而提出其辦好研究所/研究中心的“四個三：兩個‘三跨越’和兩個‘三結合’”：引進上述的“兩個三跨越”：學理與方法論上的“跨越時空——跨越學科——跨越文化”，在社會關係及其營運上的“跨越時空——跨越產業——跨越文化”，引進“產官學三結合”：要求任何高等學府的有意義的調研項目，都要邀請境內外-國內外不同文化背景的社會各界的有識之士做適當的參與，引進“老中青三結合”：大學裡的調查研究和學理探索的活動，固然以中青年人才為主，但一端要有資深的教授和專家學者，另一端也要讓研究生及大學生參與，使後者在課堂和圖書館及試驗室之外，有深入實際社會實踐的機會，而研究工作因年青人的參與而取得必要的勞動力支援。大學的學術研究，基本上不是政府的政策研究或企業的開發研究，它可以是“純學術研究”的“上游工夫”。因此，沒有必要同現實融為一體，要保持一定的距離，所謂“象牙塔”裡的“學院式研究”。但部份的研究和理論，應可對政策和發展有所作用，成為“中游工夫”，作用於有關人士的施政或發展的決策。最後更轉化為一種可供民眾消費的商品或服務，即“下游工夫”這裡，要提出澳門大學可以大展鴻圖的幾個調查研究和學術探索的領域。關於“一國兩制”和澳門特區長遠發展策略的探索：各地的主要大學，對於全球化區域協作時代“在地經濟”發展相關的學理探索及中長期規劃，都可視為對教研活動及大學發展的一項挑戰，它有一定的參與其事的義務，並且要在學理構建和實踐模式上有所創新。回歸前後，澳門既以旅遊博彩業為其“龍頭產業”，那麼，作為一家公立大學，澳門大學在教研—諮詢上的參與便是義不容辭的。本文作者在澳門科技大學可持續發展研究所擔任所長時代曾經有“澳門2030”的項目，邀請上海浦東發展研究院和珠海市委政策研究室等合作，進行珠海經濟特區與澳門特別行政區在CEPA框架內交流協作，共同成為“粵西南走向世界的經貿服務平台”的調查研究報告。其後又提出澳珠應攜手共建“學習型政府——學習型城市——學習型社會——學習型公民”，其實澳珠兩區的交流協作，其理論、範式和實踐的探索，應成為澳門特別行政區院校教研—諮詢的一大領域，。
而作為本地的一家主要大學，一家龐大的公立大學，澳門大學理應當仁不讓的。澳門大學澳門研究中心在楊允中博士領導下，近年亦有一系列相關的調查研究，見之於其研究成果：《微型經濟與微型經濟學》《澳門現代化進程與城市規劃》、《澳門新城區規劃：必要性與迫切性》及《“一國兩制”與國際競爭力》。社會科學的調查研究往往是見仁見智，所以，針對“微型經濟”論，這裡也可以提出“巨型經濟”論，以映差異性因素的多元化組合，因為進入澳門特區的旅遊博彩業集團，因其“一國兩制”，對其“娛樂中心”可以做幾十億元以至於過百億元的巨額投資，僱傭數百人以至於過千人，每年估計有數十億以至過百億元的營業及巨額利潤，美資金沙集團業績是其佳例。因此，當澳門特別行政區成為世界第一大賭業集中的城市時，儘管其人口和面積是微型的，其中小企業亦在掙紮之中，但它的經濟已不是“微型經濟”而是“超大型經濟”，不過“微型經濟學”概念的提出，反映對於澳門特別行政區的經濟結構和發展策略及企業模式，已不是一般經濟學的理論與方法論所能充分地分析議論的。值得注意的是，澳門大學工商管理學院在本科生層次設立了有關“博彩業管理課程”的組合。它自有其特殊的課程，涵蓋了主要的方面。法學院有2門博彩業課程，至於社會科學與人文學院亦不甘示弱，開了3門課。顯然地，澳門大學如果要建立有特色的“旅遊博彩業教研計劃”，還有許多工夫去做，即更大程度進行院系和專業之間的交流協作，使它成為一個多元化的組合。人們如果檢查工商管理學院的這個“博彩業管理組合”，便可發現，除了少數（如兩個英語課程）例外，學生四學年裡修讀的課程都在本院及本專業群裡團團轉，他們都沒有必要的社會學，心理學，法律學以及人文學科的訓練，因此訓練出來的學生，可能是“工匠型”的“技術員”。殊不知對於身心—群理系統尚在開發初級階段的青年來說，教育和培訓的關鍵之處，在於使他們在極之複雜的賭場情境裡，能善於求生存求發展的。顯而易見，由於博彩賭博是一個具有其特殊性複雜性的產業，對各層面差異性因素的妥善處理，實在是得之不易，特別是澳門特別行政區的博彩業，涉及“一國兩制”、中央和特區、內地和特區的微妙、
關係，因此任何一個學院和學系及其專業組合，是不可能在教學與研究及諮詢上面面俱到——勝任其事的。澳門大學如果要建立其有生命力和競爭力的，以旅遊博彩業為主體的“龍頭產業”的調查研究和學術探索，或許可以工商管理學院的專業組合為主體，但更為實事求是的安排，是引進法律學院和社會科學與人文學院及科技學院等四方面的資源。這裡所以把科技學院納入，是本文作者一貫的主張，即根據基本法，澳門大學既可以博彩業為其主體產業，它亦是中華人民共和國國土上唯一可以光明正大地以賭博行業為生的地區，兼之以賭博行業在世界許多國家/地區是一大現代產業，而且可能是“朝陽產業”，那麼，除了制度和法律之外的教研及開發之外，對於賭博行業所需要的建築和科技及其產品（各種特殊的電腦、科技、機器、機械、設備、角子老虎機⋯⋯）。必須由某些教研——科技——行業/上游——中游——下游的交流協作，有所發明，有所生產，才能予以滿足，其實在一個意義上，博彩業必須是一個高科技行業，才能維持其財源廣進——常勝不衰的局面。因此，從澳門特別行政區的博彩業的設備——裝備——營運上的需要出發，兩岸四地的大學和研究所及其專家學者，完全可以針對此一市場的龐大複雜的需要，進行某些科學和技術及生產的調查研究和產品試驗，以其科研成果，投入大量生產，對賭場的軟件——硬體體系予以滿足。現在，這方面的研究——科技——生產及產品推廣，都是由美國人支配，中國人完全可以根據需要，自行研究和生產的，其實大學既然可以加入先進——尖端武器的研究和發明及生產，它為甚麼不可以介入博彩業所需要的硬、軟件的科研和產品開發的活動呢？那麼，澳門大學可以在這方面帶頭，籌集適量的開發基金，形成一個集教學研究——科技發明——產品開發的綜合系統，邀請內地、香港、台灣、東亞的院校加入。如此便可引進一個同博彩業軟件、硬體有關的科研領域，因而在兩岸四地、東亞地區引發一些相關的新興產業及服務行業，這也是根據市場規律，依法辦事，促進經濟和社會發展的一項事業呢。在中國政府和特區政府的支持與贊助下，澳門大學可以和本澳的其他院校合作，使澳門特別行政區成為亞洲地區博彩業的研究和營運
中心，為亞洲其他地區相關行業的發展和營運，提供平台服務的。今後三幾十年，圍繞住源自中國人賭客——遊客的需求，亞太地區將進入一個博彩業的“噴井式發展”時期，可能產生惡質化競爭並衍生許多社會問題和國際問題。因此，做為世界最大的博彩業地區，可以從澳門特別行政區出發，促成各方交流協作，以引進那麼一個“亞洲範式”，使博彩業在10＋3FTA地區的社會發展和區域協作中，成為一個健康發展的現代產業—新興行業。在“一國兩制”裡尋求澳門大學廣闊的教研天地——發展空間：港澳兩個特別行政區和深珠兩個經濟特區及珠三角都處於珠江口和伶仃洋兩岸的地區，港澳兩個特別行政區和深珠兩個經濟特區進入廣州及其附近的這一個珠三角2＋2＋1地區，已經打造成一個“世界工廠”，並形成一種成功的發展與合作的範式。因此，可以進而在中央的特殊政策和立法框架[C]內形成那麼一個“A字型：C＞2＋2＋1三跨越發展協作系統”，它便可以是特別行政區院校建立的一個具有其特點的教研——調查——諮詢項目。本文作者在澳門科技大學可持續發展研究所所長後期總結“一國兩制2006論壇”境內外專家學者的創意，提出了建立“C＞2＋2＋1：珠江口——伶仃洋——粵港澳發展灣區”的構想，相應於“杭州灣——長江口——大上海發展灣區”及以天津、塘沽及大連為中心的“環渤海發展灣區”這個包括珠江口萬山群島和橫琴島在內的“發展灣區”，將可以為經濟特區、小珠三角及廣州地區的發展，提供更有效地利用特別行政區來發展的條件，也可為特別行政區利用周邊地區擴大其發展空間和提升其發展的外部條件。比如說，澳門和珠海如果能用“第三制”或“一國兩制”之類的理論與實踐，亦可能進行卓有成效的交流協作，因為兩地不合作，兩地的可持續發展將成為一個問題。如此，澳門特別行政區，香港特別行政區同北京、上海、廣州、深圳、珠海、台灣，以致於國外的有關團體進行交流協作，便可以有更大的可能性。其實，根據特別行政區的實踐，在理論與學理上的諸多開發，是不可缺少的工夫呢。。
本文作者在澳門科技大學可持續發展研究所任職期間（2002年6月至2006年8月）所組織的“一國兩制”03、04、05、06論壇，探討了“一國”之內“兩制（A制，B制）”，在不同時期可能以不同的形式、程度進行交流協作，因此，可以產生“第三制”，亦可以發生“一國兩制”這樣的“範式轉移——體制創新”。只有如此，CEPA及其他合作模式，日後才能應運而興。也只有如此，港澳兩個特區之間、特別行政區與內地、特別行政區與台灣以及特別行政區在“泛珠三角9＋2合作體系”裡，以致於特別行政區和東盟，還有特別行政區在中國——東盟自由貿易區（10＋1FTA）、在中日韓——東盟（10＋3FTA）、在中日印韓——東盟（10＋4FTA）⋯⋯等全球化時代的區域合作的體系中，才有可能發揮其獨特的，合乎各方利益的作用呢。澳門大學社會科學研究中心正在探討，利用“一國兩制”體制創新的交流協作，澳門特別行政區如何利用其來自博彩業的巨額財政盈餘，以設立基金會的形式，投桃報李，用NGO和不牟利的形式，主動地做幾件大事：特別行政區的大學大可以利用“一國兩制”作為一個範式加入所謂“中國研究”，特別是對中國內地的發展研究。這個考慮來自一個重要的現實及前景，即，在港澳地區的大學，在自然科學、科學技術、醫學技術、自然生態、經濟發展⋯⋯等領域的教學研究上，其優勢已不復存在，而其潛力亦不可觀。俱“一國兩制”框架內兩地在社會科學的調查研究及理論探索上，其優勢仍然存在，估計還可以維持一、二十年。因此，利用西方社會科學的理論與方法論進行“中國研究”和探索中國的發展問題，還是澳門大學這樣的大學不應輕易放棄的學業和學問呢。善用境內外——國內外的資源，可以引進本科生、研究生、交換學人等層面的教學與研究及諮詢的計劃——活動。澳門大學可以開發兩岸四地唯一的“葡語世界研究”由於葡萄牙人對澳門超過400年的統治，澳門特別行政區基本法對土生葡人及葡萄牙文明的尊重和保護，以及回歸後引進“澳門特別行政區對中國與葡語國家經貿服務平台”的發展策略，因此，澳門大學多個院系及其專業組合中保存了大量有關葡語及葡萄牙文化的課程。。
在教育學院中，多個專業組合都鼓勵學生把葡語列入選修課，當然是出於現在澳門特別行政區的許多中小學校還在沿用葡語為教學語文。“葡萄牙文明因素”最濃厚的當然要推法律學院，它是以葡語為主要的教學語文，並以葡萄牙法律為其課程的主體。在一個意義上，它可以說是“葡萄牙文化研究”的集中地。院內不同專業組合便有其獨特的葡語課程，蔚為奇觀。它的研究院層面的“葡語司法學科”、“葡語司法與政學學科”、“澳門法律”、“澳門法律短期課程”、“葡語法律課程”“法律及其語文改進課程”等的語文和法學等課程，幾乎都是葡語葡文及土生葡人的天下。在社會科學與人文學院裡，也有一個本科生層面的“葡國語文與文化課程”、“葡文研究”兩個相關的課程，其教學的媒介和課程也是“葡萄牙文明”的縮影。鑒於葡語葡文、葡萄牙法律及文化的高度集中，在兩岸四地和亞洲地區可能是僅此一家，因此，根據基本法和“一國兩制”對葡國文化及土生葡人的保護，澳門大學大可以“範圍而化之”，集中各院系的相關課程，向特區政府要求投入更多的資源，以組成一個“跨越時空——跨越學科——跨越文化”和“四個面向”的“葡語世界研究學院”，或說“路索風文明研究學院”當然這麼一個“學院”的建立及其營運和發展前景，不止着眼於澳門特別行政區，而在於對所謂“中國與葡語國家經貿合作論壇”的開發開展，有所參與和貢獻。它是中國中央政府商務部和澳門特區政府共同開發的重要項目，它邀請來自東帝汶、莫桑比克、安哥拉、佛德角、畿內亞比紹、葡萄牙以及巴西等葡語國家的代表來澳門特區參加過兩次部長級會議（2003年10月，2006年10月），並且支持葡語國家每年在不同地區舉行“中國與葡語國家企業經貿合作洽談會”。特區政府經濟財政司屬下的澳門貿易投資促進局和“中國與葡語國家經貿合作論壇常設秘書處輔助辦公室”承擔有關的國際事務。因此，澳門大學如果能取得產官學各方有識——有力之士的贊賞與支持，可以建立一個“葡語世界研究學院”，成為中外關係——國際合作——文化交流的學術基地，可以展開多層面的教研——諮詢的活、。
動，這對中國亦可能是一項重大的貢獻。本文作者曾於北京大學和澳門理工學院合辦的“21世紀的東亞：文化建設與文化交流國際學術研討會”（2006年4月18-19日）上，提出論文，建議在珠三角地區尋找一處沿海小鎮，為中葡文明的交流建立一個社區，可以推行類似上述提出的合作項目，所謂“路索風文化區——文化村”澳門特別行政區在國際關係——文明對話上可以做的許多事：在歷史上，珠江口——伶仃洋兩岸的大片地區，特別是廣州以南的香山（今中山市）地區，一直是閩粵人士放洋的口岸，可鑒之於澳門媽閣的悠久歷史。他們從這裡前往東洋（台澎地區、琉球群島、日本列島）、南洋（南中國海周邊地區）以及西洋（印度洋周邊地區），而這一帶也正是海上絲綢之路的重要據點。16世紀以來，葡萄牙人、荷蘭人、英國人、法國人以致於美國人便是從大西洋經過好望角進入印度洋，然後循着海上絲綢之路，從西洋進入南洋，來到香山地區，後前往東洋等地做生意和傳教的。葡萄牙人的佔領澳門和英國人的佔領香港，便反映出今日的港澳特區在第一、二個千年裡中國已然是對外交通的重要地位。預期特別行政區在第三個千年裡仍然是中國和世界交通的一個前沿地區。因此，其大學探索國際合作，文明交流的角色作用，仍然不可被忽視的。所以，利用對“體制創新”，澳門大學和特別行政區的其他大學，在“一國兩制”可以在“泛珠三角2＋9合作系統”裡有其特殊作用，亦可利用“一國兩制”帶“9＋2”參加10＋1/10＋3/10＋4FTAs。與此同時，澳門大學亦可以同境內外——國內外的院校合作，對中美關係框架下的港美——澳美關係，進行調查研究，特別是美資博彩集團進入澳門特別行政區後，中美——澳美關係變得錯綜複雜，及早對它進行學術性的調查研究，包括招收碩士生和博士生，可能是各層面經濟合作和國際關係所需要的工作。還可進而指出：由於歷史上海上絲綢之路對中華文明和佛教文明，對伊斯蘭文明以及基督教文明的重要溝通作用，如果特別行政區大學在新千年——新世紀裡要發生新的溝通作用，可能要以“文明交流——文明對話”為其主題，即避開政治層面的國際關係。因此，以澳。
門特別行政區而言，在延續其歷史角色上，大可以在中華文明和天主教文明的交流上，多做工夫。雖然，基督新教進入中國內地是由澳門開始，而今年又是馬禮遜入華傳教200周年，但基督教與中華文明關係的研究和開發，可能在香港特別行政區開展較為合理。總之，特別行政區大學在基督教文明和中華文明從歷史到現實及於未來的研究——交流——協作，是有其特殊的作用的。而這一學業——學問——事業，對於中國內地社會的多元化發展，對於“和諧中國——和諧世界”的建設，對於中華文明的再出發，以致於東西文明的交流對話，都是一個不可缺少的條件呢。在全球化區域協作時代，為了國際關係、中國整體發展、澳門特區長遠發展以及為澳門大學尋求更為寬廣的教學——研究——諮詢的空間，這裡可以建議上述“博彩業研究”、“‘一國兩制’與澳門特區發展策略”、“葡語世界/路索風文明研究”及“國際關係研究”“基督教文明研究”⋯⋯，可以在原有的15個研究所/研究中心裡展開。但建議根據《澳門大學章程》第41條有關“學術單位”的條款和《澳門大學組織架構規章》第7條“獨立學術單位”，在大學層面，另建立一個所謂“高等研究所”來策劃——統籌——協調——推動其事，因為，只有這麼一個新的框架，才能落實所謂“辦大學的一、二、三、四、五”和“辦研究所的四個三”於重要的理論創新——科技發展——產業開發的領域。而“高等研究所”也可以在籌募經費上，代表大學同企業界接觸，尋求贊助。長遠來說，所謂“產官學三結合”，在澳門特別行政區辦大學應向社會和企業尋求贊助，而澳門大學不必完全依賴政府的財政撥款的。“高等研究所”可以在澳門特別行政區和“一國兩制”的事務以外，對澳門大學本身的發展承擔一定的倡導和營運的責任。九、結論：海峽兩岸四地的大學正進入一個“改革開放——高速成長”時期可以說，大學的教學與研究，不可以脫離現實，但不需要也不可能同現實融為“一體”，它要有虛有實，出入於形而上和形而下之、
間，同現實保持一定的距離，撲朔迷離。如此，它才可以洞悉先機，承前啟後，領導潮流，走向未來的。也可以這麼說，一個地區/國家的大學，如果完全不面對現實和群眾，是沒有生命的，但如果要求大學在各個層面同現實混為一體，特別是完全為政治服務，便“很不現實”。如果要求大學成為政治經濟體系的附屬品，成為它的奴僕，那麼，這個地區/國家將不會取得優質化的可持續發展。到最後，政治經濟和社會文化因為缺少“頭腦”和人才而不能發展，而大學也將成為“百無一用是書生”成堆的“重災區”呢！我們很高興地看到，因應1980年代以來的改革開放——高速成長所引發的社會革命，已經使到內地的大學在體制、課程、教學、師資、學生、學習、研究、諮詢、交流等層面亦正在遭遇到衝擊，並發生一場“大學革命”，目前中國內地大學在許多方面的表現和成就已可令境外國外人士刮目相看，而其“教育腐敗——學術腐敗”，則可視大學改革開放中的過渡性現象。至於台灣地區，本來就有幾所可以擠入世界一級大學之林的學府，但在台灣內部不能引進一個“六十年發展大計”及相應地調整它同大陸的關係的情況下，其大學在各個層面看來是不可能推陳出新的。見之於，那裡的專家學者的學問，特別是因其不能面對中國人地區的根本性發展，便缺少創新性的調查研究和思想感情及理論構建。但根據內外及國際的形勢發展，可以預期，在十年八載後，那裡也可能出現類似此岸的“大學革命”，因為，因兩岸關係勢必發生根本性的變化後，四地的交流協作成形，台灣即將有其“知識革命——教育革命——社會革命”。相形之下，特別行政區的大學亦得根據基本法，在“一國兩制”的框架裡，進行其“改革開放”，而它們可以成事的條件和環境，應該是大陸和台灣院校一時之間所望塵莫及的。在這種形勢中，澳門特別行政區的大學及專上院校，其改革開放，可能有其較香港特別行政區院校略勝一籌之處，即在於澳門特別行政區的財政盈餘，可以使它們的發展大計，更有勝算，這意味着，特區政府必須把更多的資源投放於高等院校的改造和發展。澳門大學如果藉其大學法和章程的通過和相應的“十年發展規劃”，它可能是特別行政區第一家在“一國兩制”進行系統性地“改
革開放——高速成長”的大學呢。如果，我們的判斷大體準確，即今後世界範圍內的知識、科技、產業、思想、發展範式⋯。每隔十幾二十年便會發生一次劇烈的變化，近乎“革命”，那麼，大學在這些文化的，社會的革命中，應發揮其主導性的作用。大學雖然需要建立其歷久不變的“優良傳統”但其體制與營運層面的“典範轉移——體制創新”，卻需要是帶領潮流——層出不窮的。也許，因應於澳門特別行政區發展策略中的“三大服務平台”論，澳門大學大可以利用其獨特的條件，為兩岸四地即將到來的“大學革命”提供“平台服務”呢。，
跋楊允中本次“澳門基本法的正確理解與實施”研討會的預定日程現已順利完成。這是一次總結經驗、全面交流的會議，也是一次擴大思考、提升認識的會議。十五年來，特別是澳門特別行政區成立八年多來，“一國兩制”與《澳門基本法》業已深入民心，成為特區政府與廣大居民須臾不可離開的基本理念與基本保障。實踐表明，基本法既是澳門特區的根本大法，又是一部保護充分、預見性強的好法。八年多來，澳門經濟領域變化巨大，其發展速度、效應進入歷史最好時期，2000—2007八年間，GDP由489.73億增至1536.08億（192億美元），增幅為2.14倍；人均GDP由113,739元增至292,165元（36,357美元），增幅為1.57倍；財政收入由153.38億增至406.94億，增幅為1.6倍；外匯儲備增至1118億元（140億美元）；政府每年用於社會援助的資源數以十億計。社會領域也取得歷史性發展與進步，廣大居民的基本民族權利得到有效保障，而兩次行政長官選舉、三次立法會選舉、三次全國人大代表選舉，令澳門居民的當家做主意識和政治成熟度達到前所未有的高度。實踐表明，作為國家現有兩個特別行政區之一，澳門享有的“一國兩制”優勢是根本的制度性優勢。“一國兩制”令澳門原有優勢得以保持與發揮，也令澳門同和平崛起中的偉大祖國得以同步成長與進步，這是水漲船高效應，也是“中國特色”推動效應。實踐表明，回歸至今是澳門特別行政區嶄新的“一國兩制”社會制度的奠基期，也是其加速成長、發展的歷史機遇期，是堅持新型發展觀的社會轉型期，也是擴大和諧、自我完善的內部調整期。實踐表明，“一國兩制”的成功實踐過程是對其理解、認識的深化過程。這也許看似簡單，但實質上卻是關聯廣泛、影響深遠的成功條件與要求，而且也恐怕具有普遍意義。作為當代一項重大理論創新，“一國兩制”業已構成了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系的重要內容，作為體現人類文明的最新發展成果，其多
元包容、求同存異、互利共贏思維已指引特區取得了令人矚目的階段性成果。事實上，“一國兩制”下的民主，就是特區居民的最大民主，“一國兩制”下的人權保障就是特區範圍內的最大人權保障。只有正確而全面理解，才能充分調動資源，才能適時消除分歧，才能尊重多元價值觀，才能確保和諧共進。實踐表明，進一步調整發展思維，擴大思考深度至關重要。為妥善解決發展進程中出現的新情況、新問題，推動澳門各項事業又好又快發展，就要堅持依法施政、積極進取，就要與時俱進、勵精圖治，就要把“發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧”抓住不放，這既是當前特區的事務，也是未來長遠發展的要求。總之，圍繞經濟、民生、民主、和諧可以演繹成威武雄壯的長篇劇目，可以提升社會的綜合競爭力和文明程度，可以有效地展示“一國兩制”的巨大生命力與優越性。作為“一國兩制”的直接受益者，澳門各界居民理應不失時機地作出反應，願大家共勉。
澳門基本法的正確理解與實施——紀念澳門基本法頒佈15周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：梁麗敏、梁健峰出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2008年5月第一版印數：1500本定價：澳門幣60元ISBN978-99937-908-2-2
