——紀念《澳門基本法》頒佈14周年及《中葡聯合聲明》簽署20周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2007年5月基本法與澳門特區的可持續發展

基本法與澳門特區的可持續發展——紀念《澳門基本法》頒佈14周年及《中葡聯合聲明》簽署20周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2007年5月

編委會：廖澤雲、李成俊、崔世昌、張永春譚偉文、蘇朝暉、楊允中、饒戈平

澳門特別行政區行政長官何厚鏵在研討會開幕式致詞中央駐澳聯絡辦副主任陳啟明在研討會開幕式致詞

澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞主禮嘉賓與出席研討會的專家學者合照

行政長官何厚鏵向原中葡談判中方代表團成員諸樺女士致送紀念品行政長官何厚鏵向北京大學港澳台法律研究中心致送紀念品

行政法務司司長陳麗敏、澳門基本法推廣協會副會長賀定一與諸樺女士合照政府主要官員、社會各界人士逾250人出席研討會開幕式

研討會會場一角行政法務司司長陳麗敏出席研討會並發表即席講話

來自內地、香港和本澳的三十多位專家學者向大會提交論文逾25篇研討會主講嘉賓合照

目錄序一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯何厚鏵1序二⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳啟明2序三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廖澤雲5“一國兩制”原則下的涉澳條約實踐⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯尹玉標7略析澳門立法體制之演變——從雙層雙軌制到雙層單軌制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廉希聖13立法權的有效行使與行政主導體制的及時完善⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中19澳門基本法與澳門法律制度的發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯駱偉建35如何按照澳門基本法理解依法行政——從法律保留和政策制定看立法與行政的關係⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王磊43澳門行政長官立法權分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯米健56行政法規法律地位再探討⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹60基本法與澳門社會文化的健康發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯吳新平73論全國性法律在特別行政區的實施⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王振民79“一國兩制”與澳門社會的可持續發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯饒戈平87可持續發展與法律變革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙國強94江澤民與澳門回歸和“一國兩制”之“澳門模式”的建設⋯⋯⋯⋯⋯齊鵬飛102《基本法》與可持續發展的政制基礎⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯趙向陽113澳門可持續發展的制度保障——構建基本法框架下的區域法治⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍116從郭碧華案看內地與澳門的罪犯移交⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯凌兵123拓寬澳門經濟可持續發展的思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯張漢林130制度創新與澳門經濟的可持續發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳廣漢、陳剛139論CEPA爭端解決機制的構建⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯慕亞平、林錦如153CEPA框架下澳門執業律師在內地執業的前景展望⋯⋯⋯⋯⋯⋯譚紅、王鵬165澳門與內地經濟融合中的法制發展前瞻⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯張憲初176可持續發展：內地與澳門——兩地環境法律合作中的幾個問題⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯宋英188自主創新、知識產權戰略與澳門經濟發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯張平196優化澳門人力資源的一些思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯伊迪208跋⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中218

序一澳門特別行政區行政長官何厚鏵在《澳門基本法》頒佈十四周年和《中葡聯合聲明》簽署二十周年的前夕，我們共同認真總結“一國兩制”在澳門特區的實踐，探討如何根據基本法，進一步推進澳門特區的可持續發展，確實既有戰略意義，亦深具現實意義。《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》的精髓，在於闡明和規範了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治這一國家的基本方針政策。特區成立七年多以來，實踐證明，正是由於基本法這一憲制性法律的保障，澳門特區原有的資本主義制度和生活方式得以順利保持，經濟和社會得以逐步邁上發展之路。毋庸置疑，基本法是澳門立區之本，也是我們推進可持續發展的必要保證和動力泉源。可持續發展是當今國際社會的基本共識，也是特區政府施政的重要着力點。從確保特區長治久安、持續發展的角度出發，特區政府正和廣大市民一起，一步一腳印地推進經濟的適度多元化；致力經濟和社會、主體行業和其他行業的協調發展，務實促進市民的綜合生活質素；加大在文教領域的施政力度，特別是教育資源的投入，為未來發展及時作好優質人材的準備。同時，“可持續發展策略研究中心”亦將深化與本地區和境外專家學者的合作，並與社會各階層加強互動，在深入調查和客觀分析的基礎上，提出相應的政策建議。在基本法的保障下，“一國兩制”展現出旺盛的生命力，澳人得到不斷開拓進步的空間和機遇。社會的發展進步，與矛盾的浮現和複雜化，是必然的共生現象。這就更需要我們準確掌握和全面落實基本法的規定，弘揚以人為本、前瞻開放、和諧包容的理念，堅持穩步發展的總體方向，並積極、穩妥地解決發展過程中的問題，以確保“一國兩制”的實踐邁向全面的成功。

序二中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室副主任陳啟明很高興出席今天的研討會。首先，我謹代表中央駐澳聯絡辦，對會議的召開表示衷心的祝賀！本次研討會確定“基本法與澳門特區的可持續發展”的主題，對於我們在新的形勢下更好地貫徹落實基本法，推動澳門的可持續發展，確保澳門長期繁榮穩定有着重要的意義。借此機會，我也談兩點認識和體會。一、推進澳門的可持續發展是貫徹落實基本法的題中應有之義可持續發展是當今世界大多數國家和地區認可的全新發展理念，其實質是追求發展的代際公平和人際公平，也就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不能以犧牲後代人的利益為代價來獲取當代人的利益。基本法作為“一國兩制”方針的具體化和法律化，是澳門長期繁榮穩定發展的根本保障。儘管其中沒有關於可持續發展的具體條文，但卻蘊含着豐富的可持續發展理念，與澳門的可持續發展有着本質的內在聯繫。比如，基本法規定澳門特區在中央的授權下實行高度自治；澳門特區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的社會制度和生活方式五十年不變。這一規定，為澳門的長期繁榮穩定和可持續發展奠定了體制和憲政基礎，也表明，實現澳門可持續發展是基本法追求的長期目標。又比如，基本法規定了澳門的基本經濟制度，明確提出依法保護私人和法人的財產權，保護企業所有權和外來投資；實行自由貿易政策，保持自由港地位；自行制定旅遊娛樂業政策，依法保護環境；尤其是規定，特區財政收入全部自行支配，不上繳中央政府；中央政府不在澳門特區徵稅。所有這些，不僅在經濟制度上為澳門的可持續發展提供了保障，也使得特區能夠集中更多的財力和物力用於自身的發展，從而增強了發展的可持續性。再比如，基本法明確，特區政府自行制定教育、科技、文化、衛生、體育和有關的社會福利政策。這一規定不僅有利於改善居民整體素質，增進社會文明程度，提升城市綜合競爭力，同時也為澳門的可持續發展奠定了堅實的文化和社會基礎。總之，基本法是立足於保持澳門長期

繁榮穩定發展的法律，也是着眼於實現澳門可持續發展的法律。只有貫徹落實好基本法，澳門的可持續發展才有保障。二、推動澳門的可持續發展，必須堅持以基本法精神為指導，堅持科學發展、和諧發展當前，澳門正處在一個新的歷史起點上。在取得可喜成就的同時，特區也在發生着從未有過的深刻變化。隨着經濟和社會結構急劇轉型，一些深層次的矛盾和問題相繼出現。如果不很好地加以解決，就有可能影響到澳門的可持續發展。因此，我們必須站在全局的高度，以基本法精神為指導，妥善解決前進中的矛盾和問題，努力推動澳門的可持續發展。第一，必須堅持貫徹落實基本法。基本法是特區各項事業的指針，也是實現澳門可持續發展的根本指針。在推進澳門可持續發展的過程中，要全面貫徹落實好基本法，嚴格按照基本法辦事，正確處理“一國”與“兩制”的關係，正確處理行政、立法、司法之間的關係，堅決維護以行政為主導的政治體制；要全力支持行政長官和特區政府依法施政，循序漸進地發展民主政治，不斷鞏固和擴大愛國愛澳的政治基礎，不斷提高管治水平。只有這樣，才能為澳門的可持續發展奠定良好的政治基礎。在這裡，我還想強調一下，特區的政治體制是以“行政為主導”而不是“三權分立”這個問題。按照以“行政為主導”的原則設計特區政治體制是在起草香港基本法時就確立下來的，在起草澳門基本法時繼續遵循了這一原則，這一點不僅在有關專家的專著中作了論述，而且更重要的是在兩個基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在分別向全國人大所作的關於兩個基本法的說明中都作了具體闡述。他明確指出，行政機關和立法機關之間的關係應該是既相互制衡又相互配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受制約；在關於澳門基本法的說明中進一步指出，按照“行政機關、立法機關和司法機關之間既相互配合又相互制衡的原則，確定了行政長官、行政機關，立法機關和司法機關的職權”。與此同時，基本法還明確規定，行政長官是特區的首長和政府的首長，對中央人民政府和特區整體負責。基本法為此賦予了行政長官一系列必要的職權。這些

都說明了特區的政治體制以行政為主導的特徵。全面準確地理解和把握特區的政治體制，把以行政為主導的政治體制落到實處，對於保持特區的政治穩定，保證政府的行政效率，堅持“一國兩制”的正確方向都是至關重要的。第二，必須堅持科學發展。科學發展觀的本質要求是以人為本，全面協調可持續地發展，這不僅是推動國家經濟、政治、文化和社會建設全面發展的指導思想，也是推動澳門可持續發展必須遵循的原則。我們要根據基本法的規定，從特區的實際出發，正確處理經濟發展和社會發展的關係，正確處理主導產業與其他產業之間的關係，正確處理主導產業的發展速度、發展規模與本地的資源環境之間的關係，落實好“十一五”規劃，努力推動澳門經濟適度多元化，促進澳門的全面協調可持續發展。第三，必須堅持和諧發展。構建澳門和諧社會是貫徹落實基本法的本質要求，也是澳門實現可持續發展的重要目的。因而，中央反覆強調港澳要構建包容共濟的和諧社會。堅持和諧發展，就是要求我們在加快發展經濟的同時，必須統籌協調各方面的利益關係，包括特區利益和國家利益、當前利益和長遠利益、不同界別和不同行業之間的利益關係；更加關注民生問題，照顧好弱勢群體的利益；從而促進兩制之間、政府和居民之間、階層之間、族群之間的和諧包容，為澳門的可持續發展營造良好的社會氛圍。長期以來，特區政府和基本法推廣協會為宣傳、推廣基本法做了大量工作，取得了很大成績。在座的各位專家學者也付出了大量的心血和汗水。眾所周知，宣傳貫徹基本法是一項長期的歷史任務，需要我們做的工作還很多。因而，我們要繼續努力，為這項事業不斷作出新的更大貢獻。中央駐澳聯絡辦將一如既往地同大家一道，積極宣傳推廣基本法，認真貫徹落實基本法。我堅信，在中央政府的正確領導和基本法的正確指引下，經過特區上下的共同努力和不懈奮鬥，澳門一定會走上經濟發展、生活富裕、環境美好、社會和諧的可持續發展之路，澳門的明天一定會更加美好！

序三澳門基本法推廣協會會長廖澤雲今年適逢《澳門基本法》頒佈十四周年和《中葡聯合聲明》簽署二十周年，在這個值得紀念的時刻，由澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、法務局、民政總署、教育暨青年局共同主辦的“基本法與澳門特區的可持續發展”學術研討會現在開幕。首先，請允許我代表主辦單位向在百忙中抽空出席的各位嘉賓、學者們和各界朋友表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。一九八七年四月十三日中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的《中葡聯合聲明》。確認了中國政府於一九九九年十二月二十日對澳門恢復行使主權，並根據對澳門實行“一國兩制”的方針政策制定十二條基本政策。隨後全國人大常委會組建澳門特別行政區基本法起草委員會，歷經四年半完成起草工作，並於一九九三年三月三十一日獲第八屆全國人大第一次會議審議通過。《澳門基本法》正好宣示了“一國兩制”具體內容和精神，祇有遵循基本法確定的發展路向和根本原則，才能確保澳門可持續發展，不斷向前邁進。澳門回歸至今七年多，社會穩定、經濟持續發展，基礎設施不斷完善，實踐証明了“一國兩制”構想具有強大生命力，是實事求是和切實可行的。我們對澳門發展前景充滿信心。我們相信，貫徹基本法的根本原則，維護國家安全、統一和領土完整，全面而正確地理解基本法，提升全民的法治意識和基本法意識，是澳門可持續發展的重要因素。正因為這樣，本會一直以來致力於與政府有關部門、社團、學校、機構舉辦各項推介活動，舉辦專題研討會更成為基本法頒佈周年活動的中心工作，我們深信藉着各位專家學者的深入研究和分析論證，不僅有助於提升社會各界對基本法的認識了解，同時，對特區政府依法施政，正確貫徹落實“一國兩制”，發揮着積極的促進作用。今天，有機會與各位專家學者共同探討特區實踐“一國兩制”的成功經驗，是一個難得的機會。本人謹再次衷心感謝專家學者們的寶貴意見，同時感謝與會各界朋友的支持參與。

“一國兩制”原則下的涉澳條約實踐尹玉標*非常高興能夠有機會參加“基本法與澳門特區的可持續發展”學術研討會。我曾作為中國政府代表團下屬工作小組成員參與了中葡關於澳門問題的談判和聯合聲明的起草工作；1993年到1997年間擔任新華社澳門分社法律部部長，後期兼任中葡聯合聯絡小組中方代表，主要參與了澳門後過渡期法律問題的處理；在1999年澳門回歸前的兩年擔任外交部條法司長，參與了澳門回歸過程中相關條約法律問題的研究和處理。在這十幾年中，中央政府根據“一國兩制”原則，妥善處理了包括涉澳條約問題在內的涉澳外交和對外事務，維護了國家主權完整，又為澳門特區長期繁榮穩定、拓展對外聯繫和提高國際知名度創造了條件和環境。而中國政府涉及澳門特區的條約實踐，也是對國際條約法發展的貢獻。下面，我簡單介紹一下中央政府根據澳門特區基本法，在“一國兩制”原則下處理涉及澳門特區的條約實踐。一、涉澳條約實踐的特點各位都知道，條約本應是在國際法主體之間締結並適用其全部領土的。但是，根據澳門特區基本法和“一國兩制”原則，在外交事務屬於中央管理的大框架下，基本法在處理涉澳條約方面做了以下安排：（一）特區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國澳門”名義單獨對外簽訂和履行協定；（二）經中央人民政府具體授權或協助，特區政府可在民航、司法互助和互免簽證等領域對外簽訂協定或作出安排；（三）中華人民共和國締結的條約，中央人民政府可根據特區的情況和需要，在徵詢特區政府的意見後，決定是否適用於特區；（四）中華人民共和國尚未參加但已適用於澳門的條約仍可繼續適用。中央人民政府根據需要授權或協助特區政府做出適當安排，使其他有關的國際條約適用於特區。上述安排在國際條約法及其實踐中所體現的特殊性表現在以下三個方面：*外交部條法司前司長、大使

第一、條約的領土適用範圍不一定是一國全部領土。1969年《維也納條約法公約》對條約適用的領土範圍的規定是：“除條約表示不同意思，或另經確定外，條約對每一當事國之拘束力及於其全部領土。”但是根據澳門特區基本法，中國締結的條約中有的適用於特區，有的則不適用；另外，一些國際公約，雖然中國尚未參加，但已適用於澳門的仍可繼續適用。第二、避免了用退出或重新加入的方式來解決條約適澳的問題。澳門於1999年回歸祖國，中國對其恢復行使主權，並不存在國際法意義上的領土變更或轉移，有關條約適用於澳門的過渡問題顯然也不能與傳統國際法上的條約繼承劃等號。但從維護澳門長期繁榮穩定出發，對需要過渡適用於特區的條約，中央政府通過照會有關條約保存機關的方式，聲明有關條約繼續在澳門適用，由此產生的國際權利和義務由中國政府承擔。通過這種類似條約繼承但又從本質上不同於條約繼承的方式，我們避免了這些條約從此不再適用於特區或者通過繁瑣的程序讓特區重新加入這些條約的兩種極端情形，妥善地解決了歷史遺留的條約問題。第三、賦予了澳門特區政府一定的締約權力。中華人民共和國是單一制國家，根據中國憲法和《締約程序法》的規定，我國的對外締約權屬於中央政府，地方政府不能直接對外締結條約。如有必要就涉及某一地區的事項對外簽訂條約性文件，應通過中央政府簽訂。但基本法對特區締約許可權的規定顯然大大突破了上述法律的規定，在世界上也是創造性的。上述安排是從澳門的歷史和社會現實出發，着眼特區長期繁榮穩定，並基於特區實行“一國兩制”和高度自治的特殊情況作出的特殊安排，充分體現了中央政府在落實“一國兩制”過程中，原則性和靈活性相結合的高度技巧。二、國際條約適用於澳門的具體做法首先回顧一下為迎接澳門回歸，中國政府當時的做法。中方通過中葡聯合聯絡小組與葡方磋商和合作，本着從澳門的客觀需要出發，和一切有利於落實“一國兩制”及特區長期繁榮穩定的原則，首先對葡方提出的205項公約進行分類研究，經過磋商，最終使其中158項公

約適用於澳門。當時，我們把這些公約分成了外交、國防類和非外交、國防類兩大塊來處理：關於外交、國防類公約，凡中國已經參加的，不論1999年12月20日前是否已適用於澳門，自該日起都應適用於澳門；凡中國沒有參加的，不論1999年12月20日前是否已適用於澳門，自該日起都不適用於澳門。關於非外交、國防類公約，對其中在回歸前已適用於澳門的公約，只要它們與聯合聲明和基本法的有關原則和規定不抵觸，經過中葡雙方相應安排，均可在回歸後繼續適用於澳門。為確保上述國際公約順利實現過渡，中央政府還在國際層面採取了法律和外交行動，包括向公約保存機關發出照會，並由公約保存機關通知有關公約的當事方，以及通過中國常駐聯合國代表致函聯合國秘書長，全面通報中國政府對有關國際公約適用於澳門的立場並附12月20日以後繼續適用澳門的全部公約清單，由聯合國秘書長通知各成員國、聯合國各專門機構和其他有關國際組織。與此同時，中央政府還就上述公約的保留問題做出了相應處理。其中，對中國已參加的公約，中央政府所作的涉及外交、國防、國家安全等重大利益的保留或聲明，原則上應適用於澳門，而澳門回歸前葡方所做的此類保留或聲明將不再繼續適用；對於非外交、國防類條約，中國政府針對內地具體情況所作的保留和聲明不適用於特區；葡方原來為澳門所作的技術性或非政治性的保留或聲明原則上可繼續適用於澳門，但應由中央政府為澳門重新做出；此外，對中國尚不是當事方的公約，中央政府可以根據特區具體情況和實際需要，為特區作出非政治性或技術性的保留或聲明。上述法律和外交行動分別從法律和政治方面確保了中央政府對國際公約適用澳門問題在國際上得到知會和認可。根據中葡雙方達成的諒解，在中國政府採取上述行動的同時，葡萄牙政府也以類似方式同中方進行了配合，進一步保證了有關安排的順利實現。除多邊條約外，中國政府對由葡萄牙締結並適用於澳門的雙邊條約決定原則上不再適用於澳門特區。但在決定澳門興建國際機場後，經中葡雙方磋商同意，由澳葡政府簽訂了29個民航協定。中國政府通過外交照會方式，分別通知有關締約方，確認這些協定自1999年12月

20日起成為中華人民共和國授權澳門特區與該國政府簽訂的協定。澳門回歸後，中央政府在處理涉澳條約方面又逐漸形成了一些新的做法。在多邊條約適用澳門特區方面，這些做法主要包括：1、中國參加多邊條約，在履行使條約在國內生效的相關手續之前，中央政府主管部門應徵詢特區政府意見，徵詢意見的內容包括：（1）該條約是否適用於特區；（2）中央政府擬對該條約作出的有關聲明或保留是否適用於特區；（3）特區有無需要作出聲明或保留的事項。2、中國參加外交、國防類的多邊條約，或者根據其性質或規定應當適用於國家全部領土的多邊條約，中央政府應事先將條約必須適用於特區的情況通知特區政府，並就特區政府實施有關條約的具體事宜徵詢特區政府意見。3、中國參加多邊條約時擬作出的聲明或保留，如果涉及外交、國防等中央政府負責的事務，或者根據其性質應當適用於國家全部領土的，中央政府應在履行有關國內法律程序之前，及時將有關情況通知特區政府。4、中國參加已適用於特區且特區政府為非締約方的多邊條約時，中央政府應事先通知特區政府，並就我國擬作出的聲明或者保留是否適用於特區，以及原來為特區作出的聲明或者保留是否繼續有效徵詢特區政府意見。5、中央政府在向多邊條約保存機關交存批准書、核准書、加入書或者接受書時，應當就該條約適用於特區情況提交政府聲明。對經簽署即生效的多邊條約，在簽署時應就該條約適用於特區情況作出政府聲明。上述做法在1999年澳門回歸以來的條約工作中不斷得到落實和完善。截至2007年3月，回歸後，中央政府已辦理新適用於澳門特區的多邊條約77項。2006年2月，外交部在多年涉港澳條約實踐的基礎上，制訂了《關於多邊條約適用於香港特別行政區和澳門特別行政區辦理程序的規定》，使新階段涉港澳條約工作更加規範化、法制化。在履約方面，較為典型的是參加人權公約履約報告的審議。迄今

為止，澳門特區適用的國際人權公約或議定書共七項，它們都需要向各自的條約機構提交履約報告。根據“一國兩制”原則，特區履約報告採取“特區政府自行撰寫，中央政府統一提交”的方式進行。對於我國已參加的人權公約，特區報告隨國家報告一併提交，特區代表可作為中國代表團成員參加審議，並回答特區自治範圍內的問題。對我國尚未參加但適用於特區的公約，特區政府自行撰寫報告後，由中央政府轉交公約機構（目前，澳門特區還沒有這方面的實踐。）對特區自行撰寫的報告，中央政府僅就其中涉及基本法規定、國家主權等中央政府負責管理的事務進行審查。目前，澳門特區已隨中央政府一併提交了除《公民權利和政治權利國際公約》外的其他六項人權公約或議定書的履約報告。關於雙邊條約適用於特區的問題。由於我國已對外締結雙邊條約數量十分巨大，目前已達18000多項，近年來更以年均約500項的速度增加，我締結的雙邊條約中基本未就涉港澳問題做出規定，與多邊條約相比，雙邊條約適用特區顯然要更為複雜。處理這一問題的第一步，我認為首先是應將這些雙邊條約分清適用於特區和不適用於特區兩大類：1、適用於特區的雙邊條約。涉及外交、國防事務的雙邊條約原則上應適用於特區。這類條約包括：（1）確立雙邊國家關係的條約，如建交、復交、睦鄰友好方面的條約；（2）涉及國家主權、國家安全、領土完整的條約，如邊界、軍事合作方面的條約；（3）根據條約的性質或規定應當適用於締約國全部領土的條約。此外，有些雙邊條約雖不直接涉及外交、國防事務，但根據特區的需要和要求，亦可適用於特區。2、不適用於特區的雙邊條約。（1）中央政府簽訂的、涉及特區自治許可權範圍事項的條約，如經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域的雙邊條約；（2）中央政府對外簽訂的、屬於基本法授權或中央政府具體授權特區可對外簽訂協議領域的條約，如投資保護、司法協助、民航、互免簽證條約；（3）以中央政府部門名義簽訂的條約；（4）根據特區的具體情況，中央人民政府決定不適用於特區的其他雙邊條約。

三、結語由於我國對外締結的雙邊條約數量大、內容繁雜，完全處理好雙邊條約適用於港澳問題需要不斷的摸索和積累經驗。據我所知，外交部等中央政府主管部門也一直在進行這方面的努力。相信這一問題會最終得到圓滿解決。為使條約適澳工作順利進行，近年來，中央政府對特區官員進行了國際法培訓，迄今已舉辦2次長期培訓和4次短期講座。相信這些包括人員培訓在內的支持和協助，對特區政府更好開展各項對內、對外工作，更好落實“一國兩制”和基本法，都是非常有益的。最後，我想再次強調，在“一國兩制”原則下處理涉澳條約工作，是中國政府在無先例可循的情況下，創造性地運用國際法所作出的特殊安排。這些創新和努力既維護了國家的主權完整，又照顧了包括葡萄牙在內的其他條約當事方的利益。我們相信，這些創新和努力也必將有力地保障澳門特區的長期繁榮和可持續發展。

略析澳門立法體制之演變——從雙層雙軌制到雙層單軌制廉希聖*一、澳門回歸前的立法體制澳門回歸前，由葡萄牙共和國議會於1976年2月頒佈，後經1990年5月修正的《澳門組織章程》是澳門法律體系中最基本和最高的法律，是澳門政治、行政、財政、立法組織的基本依據。根據《澳門組織章程》的規定，澳門總督（簡稱澳督）是澳門的政治權力核心，澳門政體中的最高官職，亦是澳葡政府的最高長官，他實際是葡萄牙對澳門進行統治的主要代表。他既不向澳門立法會負責，也不向澳門居民負責，而直接向葡國總統負責。《澳門組織章程》規定，澳督擁有代表權、行政權和部分立法權。在代表權方面，澳督代表除法院外的葡國主權機構進行管治；除法律另有規定外，對外代表澳門。澳督有權簽署法律、法令並命令頒佈；訂定內外安全政策，確保其執行；採取必要措施恢復澳門的公共秩序；提請葡國憲法法院審議立法會訂定的任何法規是否違憲或違法；向葡國議會提出修改或取代《澳門組織章程》的建議；行使法律授予的其他權力。在行政權（執行權）方面，澳督擁有除法律規定保留給葡國主權機關外的全部行政權，具體包括：指導澳門地區的總政策；領導整個公共行政；為實施在當地生效但欠缺規章的法律及其他法規而制訂規章；保障司法當局的自由、執行職務的全權性及獨立性；管理澳門地區財政；訂定貨幣及金融市場的結構，並管制其運作，等等。澳督在行使行政權時，所發出的訓令在澳門《政府公報》上公佈。在立法權方面，澳督所行使的部分立法權包括三類：一是共用性立法權（又稱競合權限），即對所有未保留予葡國主權機構或立法會的立法權均可行使；二是局限性立法權，即經立法會事先許可或在立法會解散後行使的立法權，立法會賦予的立法許可期限可以延長，但只能一次性使用；三是專屬性立法權，即明文規定屬於澳督的立法*中國政法大學法學院教授

權。澳督以法令形式立法，法令與立法會通過的法律具有同等的效力。此外，澳督對立法會還有相當大的牽制。例如，澳督可以委任23名立法議員的7名；可以決定立法會選舉的日期；無須邀請即可列席立法會會議並發言；頒佈立法會通過的法律令其生效；還可以公共利益為由向葡國總統建議解散立法會。澳門的另一個自治實體是立法會，其主要職能在於立法，即具有創制、認可、修改、廢止法律規範的權利。根據《澳門組織章程》的規定，它是制定和審議澳門地區社會、經濟、財政和行政政策綱要及法律的立法機關，它具有表達及整合多種利益的功能。其權力包括：除葡國憲法規定屬於其主權機關和《澳門組織章程》規定屬於澳督的立法權外，立法會有權就澳門專有利益的一切事項制定法律，以及解釋、中止和撤銷法律。此外，立法會還擁有專屬立法權，如訂定議員通則、議員選舉制度等；規範財政及經濟制度權以及監督權和對澳督和行政當局的制約權，如確保憲法性法律、《澳門組織章程》和其他法律在澳門得到遵守，審議、追認或修訂澳督行使非專屬性立法權頒佈的法令，以違憲或違法為由，將澳督所發佈的各種性質的法令提交葡國憲法法院進行審查，可以評議澳督或政府的活動，表決對政府的不信任提案，等等。根據《澳門組織章程》的規定，立法會通過的法律須在澳督頒佈後才能生效。但澳督制定的法律也有可能被立法會拒絕追認；立法會可以彈劾澳督，但澳督也可以向葡國總統建議解散立法會。上述規定表明，澳門在形式上實行的是西方國家比較普遍採用的“三權分立”的政制模式，即權力分享，又彼此互相制約，但澳門這種“三權分立”的政制模式又另有其獨特之處，其表現不僅是殖民色彩依然殘留，而且表現為澳督在澳門的政制架構中佔絕對主導地位；在立法體制中則表現為“雙層雙軌”的立法特點。所謂“雙層”是指，除澳門立法機構可以立法外，葡國主權機構也可將在葡國制定的具有普遍意義的法律延伸到澳門適用，也可為澳門專門制定只適用於澳門的法律。而所謂“雙軌”則是指，澳督與立法會分享立法權，特別是在經立法會許可或當立法會解散時，澳督更享有全部立法權。這種“雙層雙軌”的立法體制是澳門特殊環境的產物，在其他“三權分

立”的政制模式中是較為罕見的。由於澳督不僅是行政首腦，同時也是立法的主體之一，故而可以說，“澳督主導”就是澳門政制的重要特徵。這種立法體制存在的問題主要是：1.立法會的立法權在很大程度上受葡國制肘。這主要是由於《澳門組織章程》授予立法會的立法權是很不完全的，規定立法會“對只涉及本地區和按照憲法規定不屬於共和國主權機構的事項”才擁有立法權。這種規定在客觀上就限制了立法會的立法工作，使立法會無法充分實現其立法職能，加之葡國可將本身的法律引伸到澳門適用，也是造成澳門原有法律陳舊和不完善的原因之一。2.這種“雙層雙軌”立法體制，在某些情況下，會成為澳督和立法會發生矛盾的直接起因。《澳門組織章程》規定澳督和立法會都擁有立法權，其中有些事項是雙方共用立法權，但對兩者具體的立法權限未予嚴格劃分，這種彈性較大的“競合權限”往往會造成兩者在立法權上的抵觸。對此雖然可以通過頒佈程序予以解決，但將葡國主權機構的代表約束於下屬機構之下，這對葡國來說是不可想像的，因此常常會形成行政引導立法的局面，但澳督處於主導地位。二、澳門回歸後現行的立法體制《澳門基本法》從行政、立法機關各自的性質、地位和責任出發，參考澳門的實際，規定了它們應有的職權和相互關係。基本法第67條規定：“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。”立法會所行使的重要職權之一是“依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律”（第71條第1項）。此外，基本法還從立法會所具有的代表機關的性質，而對其他職權作了規定。基本法第45條規定：“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。”第61條規定：“澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關。”第62條規定：“澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官。”按照基本法的規定，行政長官具有雙重法律身份，即他既是特別行政區的首長，也是特別行

政區政府的首長。根據行政長官的法律地位，和他負有的重大政治和行政責任，基本法相應地賦予他廣泛的職權，其中涉及立法體制的職權有：“簽署立法會通過的法案，公佈法律”，“決定政府政策，發佈行政命令”，“制定行政法規並頒佈執行。”（第50條（三）（四）、（五）項）。上述規定表明，澳門特別行政區實行的是“雙層單軌”的立法體制。其涵義包括：1.所謂“雙層”立法，是指澳門特別行政區作為中國的一個地方區域，中央政府為其制定憲制性法律——基本法；使某些全國性法律在澳門生效；以及澳門特別行政區制定的法律須報全國人大常委會備案等，這在“一國兩制”的方針下，都是當然的。所謂“單軌”立法，是指澳門特區立法會享有本地的全部立法權，在法律立、改、停、廢方面的權限都屬於立法會。立法會不與特區其他機關及行政長官分享立法權，而且只有立法會制定的規範性文件才可稱為法律。澳門現行的立法體制不僅符合澳門地位所發生的變化，符合中葡聯合聲明附件一的有關內容，也符合在法理上行政立法不能超越立法機關立法的一般原理，而且也有助於避免原“雙軌”立法所存在的立法糾紛。2.行政長官可以頒行“行政法規”。從立法學和行政法學的視角看，行政法規（包括規章）相對於法律來說是執行性的，是為執行法律而將法律的原則性條款具體化。在大多數情況下，將法律規範具體化、特定化的過程是通過制定不同層次的規範性文件實現的。因此，制定行政法規屬於廣義執法的範疇。但行政法規相對於其他行政規範性文件及具體行政行為來說，它又是立法性的，屬於廣義立法的範疇，謂之“行政立法”，是一種從屬性的立法行為，也是一種抽象行政行為。行政立法既具有立法的性質，又具有行政的性質，其立法性質主要表現為：（1）行政立法屬於法的範疇，具有法的基本特徵，即行政立法的普遍性、規範性和強制性。（2）行政立法必須由法定機關並遵循行政立法程序來制定。行政立法既然具有從屬立法的性質，因此它不同於立法機關的立

法。二者的區別主要是：（1）立法機關制定的法律所調整的物件通常是政治、經濟、文化生活等方面的重要問題；而行政立法所調整的對象通常是有關社會、經濟、文化事務方面的管理問題或與行政管理有關的事務。（2）所立之法的效力不同。立法機關所立之法是法律，具有僅次於憲制性文件（如憲法、澳門基本法）的效力；而行政法規的效力要低於法律，其內容不能與法律相抵觸，否則即無效。但生效的行政法規，個人、組織必須遵守，否則行政機關可以採取行政制裁措施。（3）立法的程序不同。立法機關的立法程序比行政立法程序嚴格，更注重民主；而行政立法的程序則簡便、靈活，更注重效率。（4）立法的形式不同。立法機關的立法通常以“法典”或“××法”的形式出現；而行政立法通常以“條例”、“細則”、“規章”、“規定”、“辦法”等形式頒佈。此外，在行政立法的一般原理中，還包括：（1）行政立法權不同於委託立法權。首先，二者的根據不同。行政立法權產生於憲制性文件的規定，具有相對的獨立性；委託立法權產生於立法機關的委託，受制於立法機關。雖然委託立法權大量的是由行政機關行使的，但它卻不能成為獨立的行政立法權；其次，行政立法權只有行政機關才能行使，而委託立法權既可由行政機關行使，也可由下級立法機關行使；再次，法定的行政立法權是經常性的權力，而委託立法權只有在立法機關委託的時期，才能產生和存在；立法機關在委託立法時，一般都對委託立法時間範圍作較嚴格的限制；最後，在效力等級上委託立法是立法機關委託有關機關代行的，屬於立法機關立法權的組成部分，因而在效力上要高於行政立法權。（2）行政立法依其內容的不同可分為執行性立法和創制性立法。行政機關就立法機關制定的法律規定實施辦法、實施細則等，而不創制新的權利義務規範，稱為“執行性立法”；行政機關就法律尚未規定的事項制定行政法規，創制法律尚未確定的新的權利義務規範，稱為“創制性立法”執行性立法的立法依據是特定的法律；創制性立法的立法依據是特定法律的授權，沒有具體法律文件的授權，行政機關不能任意進行創制性立法。

（3）對行政立法的監控機制。為了防範行政立法對民主和公民權利的侵犯，行政機關和行政首長濫用行政立法權，行政立法混亂無序，行政法規與法律抵觸，行政法規相互衝突，等等，保證行政立法的科學性、有序性，充分發揮行政立法的積極作用，世界各國逐步建立起一套對行政立法的監控機制，主要包括：①授權法控制。立法機關在授予行政機關立法權時，通常在授權法中明確規定授權的範圍、條件、時限等，對於立法機關的專屬立法權，不得授出。受權者未經授權者同意不得再授權。②程序法控制。為了對行政立法本身加以規範，許多國家均制定調整行政活動的“行政立法程序法”，或將此內容列於“行政程序法”中。例如，1994年7月4日以法令形式頒佈，並於1995年3月1日生效的澳門《行政程序法典》，就把依法行政職權列在行政程序的開端。該法典對行政程序法的基本原則作了全面規定，其原則共10條，其中合法性原則是該法典的首要原則。在10項基本原則中，最根本的是謀求公共利益與保護公民權益原則，民主與效率協調兼顧原則。此外，該法典還對行政活動（包括行政立法）作了規定。法典並列舉了八種無效行政行為，其中包括因缺乏主要要素或違反法律明文規定導致無效，包括越權行為、完全不依法定方式作出的行為、受脅迫作出的行為等。③備案控制。即行政機關制定行政法規、規章等要向議會備案。議會可對之進行審查，撤銷違法、不當的法規。④司法審查控制。公民合法權益因行政法規的不當而受到不利影響，利害關係人通常可以通過行政訴訟請求法院對相關法規進行司法審查。法院如確認相關法規違法或越權，可宣佈其無效，或不予適用，使其在具體案件中失去效力，以維護法制的統一。但，對於行政首長就行政管理所頒行的行政法規，其他國家機關（包括立法、審判、檢察機關）也都有遵守的義務。對於合法的行政法規，法院在審理行政案件中還應予以適用，作為裁判案件的依據。總之，澳門的法律體系是建立在成文法基礎上的，屬大陸法系。《澳門基本法》不僅規定行政機關有權草擬行政法規，而且明確規定行政長官有權制定行政法規並頒佈執行，這正是大陸法系在立法制度上不同於普通法系的不同特點。

立法權的有效行使與行政主導體制的及時完善楊允中*一、一場意義重大、影響深遠的大討論澳門特別行政區成立七年多來，以穩定和諧的政局、蓬勃成長的經濟、多元繁榮的文化開創了一個驗証“一國兩制”巨大生命力的良好範例。剛剛過去的2006年，對於澳門特別行政區是一個值得慶幸的年頭，是政治、經濟、文化領域都取得新發展、新進步的一年。不僅在經濟、文化方面特區又創下了多項成為歷史新高的發展指標，而且在政法領域也走出了至關重要的一步，其中有關行政法規和立法權的討論更是達到了過去不曾有過的熱烈程度：由內部探索到公開辯論，由行政官員、司法官員到專家學者，由個別人士的討論到社會關注面的不斷擴大。這充分說明，經過回歸這場歷史性社會大變革所激發的回歸和當家作主意識，已經成為確保社會健康發展的基本因素；這也充分說明，經過七年“一國兩制”的成功實踐和基本法的深入推介，在各界居民中間業已紮根的“一國兩制”意識正朝着更加理性化的方向發展。經過七年多來貫徹實施《澳門基本法》、堅持“以民為本”依法施政，今天的澳門已經進入一個穩定和諧發展的新階段，特區行政、立法、司法系統的依法施政水準都有很大提高，但正是經過七年實踐的檢驗，人們對特區發展過程尚存的某些欠協調、未到位現象適度加大關注力度，也絕對是具有巨大正面積極作用的好現象。如同一部新機器，開始運行後暴露一些有待調試的問題純屬正常現象。從理論上講，這是實行“一國兩制”的新興特別行政區的運行體制自我完善過程，也是對“一國兩制”這一嶄新制度與基本法這部濃縮兩大法系優點的新型法律理解與認識的加深過程。這場討論絕對不是令人擔心的消極現象，而且極具深遠意義與影響的積極事物。澳門特別行政區是中華人民共和國建制內的現有兩個享有高度自治權的地方行政區域之一，也是迄今為止全世界僅有的兩個實行“一國兩制”的特別行政區之一。特就特在它是在一個國家的局部地區實行不同於其主體部分社會主義制度的原有資本主義制度，這是一種富*全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門基本法推廣協會副理事長兼秘書長

有創意的特殊安排。必須說明的是，保持原有資本主義制度50年不變，不是說原有的資本主義制度比誰都先進，不是說國家無可奈何，別無選擇，恰恰表明這是基於歷史和現實考慮，是對澳門的一種特別關照。中國的這項首創，突破了現代政治學、法學以至哲學理論的原有定勢，是鄧小平理論的重要組成部分，是改革開放總設計師鄧小平的不朽貢獻。早在17年前制定的《香港基本法》和14年前制定的《澳門基本法》，已清晰地把特別行政區要保持和實行的全新社會制度特別是基本政治體制作出了原則性規定，香港特別行政區近10年的運行實踐和澳門特別行政區7年多的運行實踐，令人信服地證明“一國兩制”作為新型社會制度不僅具有很高科學性和可行性，而且正越來越有力地展示出它的巨大優越性和生命力。從澳門來講，它已進入自身歷史發展的嶄新階段，它所面對的是以前不曾有過、也難以想像的大天時大地利大人和。“保持澳門的長期繁榮穩定”不僅作為國家的基本國策之一，已正式列入澳門特區和中央政府的議事日程之上，而且也是擺在全澳居民面前有待積極促其實現的共同奮鬥目標。觀察和思考問題必須時刻抓住特區是新生事物、基本法是一部體現“一國兩制”的新型法律這一時代特徵。二、對澳門特區法律體系的正確理解基本法是最高國家權力機關全國人民代表大會制定的國家基本法律，其目的和任務是“規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施”（序言）。八屆全國人大一次會議通過的“全國人民代表大會關於中華人民共和國澳門特別行政區基本法的決定”指出：“澳門特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律，以澳門特別行政區基本法為依據。”這說明基本法是中國社會主義法律體系的組成部分，同時又是一部完全新型的現代法制建設的創新成果。正如原基本法起草委員許崇德教授所指出：“它反映了包括港澳同胞在內的全國人民的意志和利益，是無產階級政策和方針的體現。按基本法的本質來看，它是社會主義性質的法律。”1

由於澳門“原有法律基本不變”已寫入《中葡聯合聲明》，而且基本法第8條也作出明確規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”所以，有時人們習慣地講澳門特區實行的是原有的葡萄牙法律，這其實是一大誤解。澳門特區實行的是“一國兩制”法律體系，這正如基本法第18條所規定：“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於本法附件三的法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。”這表明，澳門特區法律體系的直接淵源是基本法（根本大法）及三部分法律所組成：一是符合基本法第8條規定的原有法律（包括法令），二是特區立法機關制定的新法律，三是在澳門適用的部分全國性法律。“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”（第11條）需要強調的一點是，原有法律與特區行使立法權自行制定的法律雖同屬位階低於基本法的特區有效法律，但兩者顯然處於此消彼長與此長彼消的動態變動狀態，原有法律特別是法令會隨着時代前進和法制完善而被修改或廢除，數量會逐步減少，廢一部少一部。而特區自行制定的法律數量必將逐步穩定增加，所佔比例越來越大。基本法規定，澳門特區包括立法方面的“制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”（第11條）基本法有關立法制度方面的主要規定有以下幾個方面。a.澳門特區依法享有立法權。《澳門基本法》第17條規定“澳門特別行政區享有立法權。”享有立法權是全國人大授權澳門特區依基本法的規定實行高度自治的重要內容之一。b.“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。”（第67條）特區“立會議員由澳門特別行政區永久性居民擔任”，“立法會多數議員由選舉產生”（第68條），行政長官有權“委任部分立法會議員”（第50條）。

c.“依照（基）本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法津”（第71條），是澳門特別行政區立法會的基本職權。d.“澳門特別行政區的立法機關制定法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。”（第17條）e.“提出法案、議案”（第64條）是澳門特別行政區政府的職權，“議案由全體議員過半數通過”（第77條），“立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公佈，方能生效。”（第78條）“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”（第75條）這說明即使在立法活動中，行政主導的高強度依然十分之明顯。上述規定表明，澳門特別行政區的立法制度，是“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治等基本方針政策在立法領域的具體化、法制化，雖然特區立法權與行政權、司法權不構成西方通行的“三權分立”模式，但三大權力系統均相應存在，體現出立法會與行政長官及行政機關之間是分工清晰、互相支持、互相配合亦互相制衡的關係，或者講體現出整個特區政治體制是典型的行政長官為核心的行政主導類型。三、特區立法權的有效行使（一）立法權的定義《辭海》的解釋是“國家制定、修改和廢止法律的權力，即把統治階級的意志上升為法律的國家權力。”2由鄒瑜、顧明主編的《法學大詞典》指出：“國家制定、修改和廢止法律的權力。統治階級通過行使立法權把自己的意志以法律的形式表現出來，使之具有普遍遵行的效力。”3《中國大百科全書》（精粹本）指出：“立法權（legislativepower）係由特定國家機關行使的、在國家權力體系中佔據特殊地位的，用來制定、認可和變動法的綜合性權力體系。”4立法權是一種綜合性權力體系。就級別、層次而言，有國家立法權、中央立法權，也有地方立法權。就運行過程或內容看，立法權既包括法的

制定、認可、修改、補充和廢止權，也包括法案提出、審議、表決權和法的公佈或批准、否決權。就立法權的結構或特點而論，有完整的立法權，也有單項立法權。5要釐清這複雜的概念系統，還要回到澳門特區現實。作為由立法機關行使的特區立法權似應理解為制定特區法律的權限，而非泛指制定有效規範性文件的權限。立法權是由特定主體行使的權力。立法權為誰擁有和為誰行使是兩個範疇，擁有立法權的只能是一國或一個政權的主權者，在現代社會，這種主權者應是人民。行使立法權的只能是重要的、特定的機關，而非一般的國家機關、所有的國家機關，在現代國家，這種機關就是憲法和憲法性法律明文確定行使立法權的機關。現代國家各種立法主體的立法權限範圍，應以憲法、法律的形式加以確定。6從基本法規定看來，行使立法權的特定主體是特區立法機關，即“依照本法和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律”的立法會，這是很清楚的。行政長官負責制定行政法規，可以理解為行政立法權，而不應看成是同立法機關並列的第二立法權。（二）關於立法體制立法體制，“又稱‘立法權體系’，即立法權限的劃分和結構。表明哪些國家機關具有哪些性質、哪些範圍的立法權力及由此派生並依附於立法權上的制定其他法律規範性文件的權力，以及這些權力之間的相互關係。”7決定一國立法體制的主要因素是國家的性質和國家形式，特別是國家的結構形式。在聯邦制國家，除聯邦最高權力機關有權立法外，各聯邦成員國也有權制定各自的法律，立法體制表現出多元的特點。在單一制國家，一般實行中央集中領導下的集中立法體制，國家立法權只由國家最高權力機關行使，其他中央國家機關和地方國家機關，只在法定範圍內或經國家最高權力機關授權，才有權制定規範性法律文件。《中華人民共和國憲法》和立法法明確規定，國家的立法權在集中統一由全國人民代表大會及其常務委員會行使的前提下，通過憲法和立法法授予國務院制定行政法規的權力，授予省、自治區和直轄市和較大的市（包括經濟特區）人大及其常委會制定地方性法規的權力，授予民族區域自治地方制定自治條例和單行條例的權力，國務院、省自治區直轄市等人大及其常委會被授予相應立法

職能，不可理解為它們擁有國家立法權。目前爭論實際上主要關係到兩個理解：一是行政法規與法律兩者屬性的區別和關係，二是行政法規與原有法令之間的異同。由於《澳門基本法》的頒佈足足預留了六年八個月的提前量，並為了防範特區成立後的不確定性，在整個起草過程中堅持了“抓大不抓小、宜粗不宜細”的立法原則和技巧，儘管如此，在第一章總則、第二章中央和澳門特別行政區的關係、第四章政治體制第三節立法機關，就澳門特區立法體制的規定還是相當嚴謹的，按正常推理和判斷是不應產生過大分歧的。在基本法第一章總則中，第8條、第11條分別提及“法律、法令、行政法規和其他規範性文件”，這是指廣義的法律規範文件，其中第8條規定是體現“原有法律基本不變”，第11條則在於強調基本法的根本大法地位。兩條中並列成份表面上的表述完全一致，但實際上卻存在很大差異：其一，第11條所指法律（包括原有法律、也包括特區新制定法律），外延遠遠大過第8條所指法律，“行政法規和其他規範性文件”亦類同，第8條係泛指原有的行政命令（Decreto）、訓令（Portoria）、批示（Despacho）等具約束力法律文件，數量上是確定的，而第11條的行政法規則是特區一種由行政長官制定的新型法律規範文件的規範名稱，連同其他批示、命令等規範性文件，數量上是動態擴張中的。其二，第11條係指現行澳門特區法律規範文件排序，依不同效力，法律〉行政法規〉其他規範性文件，應該不難定性。至於第8條提及的對原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件的修改，按正常程序，特區立法機關顯然對上述四部分均享有修改權，而其他有關機關有權修改的似應限於原有法律體系中的行政法規和其他規範性文件，而不宜包容所有的廣義法律規範文件，即不享有對法律的修改權。具一定複雜性的是法令（葡文為Decreto-Lei，採用複合詞結構，即命令式法律或具法律地位的命令）。儘管在第11條中它排在法律之後、行政法規之前，但這是一種特殊的表述，主要是基於在回歸前法律體系中它與法律位階相同、效力相同，而在特區的立法體制中不存在這一法律類別，即不可能繼續出台同類文件，而且原有法令由於立法隨意性較大，體例規範也較粗糙，對其進行清理、合併、修改，實

際上成為特區法制改革與完善的一個重要內容，故此，說法令是特區法律體系中處於此消彼長，數量和影響正在縮小的一個法律淵源，不應認為不妥。相應地，基本法有關特區行政法規的規定較為原則、抽象，雖然基本原則、總體安排不應構成產生分歧的依據，但既然在實踐中出現關於行政法規與法律的關係、行政法規與原有法令的關係等爭議，而且就爭議性質來說又屬事關依法施政的大原則，那麼，就應該設法通過深入討論尋求共識。（三）關於澳門特區立法權的行使基本法直接提及“立法權”的條文只有2條（第2條、第17條）。基本法提及立機關的條文則有5條（第8、9、17、18、67條），立法機關即“有權制定、修改和廢除法律的國家機關。”8基本法第67條明確規定，“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關”此外沒有列舉任何其他機構為“立法機關”，故此，認定澳門特區立法會是唯一的立法機關是順理成章的，對詮釋基本法有重大發言權的蕭蔚雲、許崇德、王叔文等前起草委員早已作出清晰論述。下面重述一下他們的論述：蕭蔚雲教授在對比行政長官制與總督制的差異時指出：“行政長官的權力比澳門總督的權力要小，澳門總督有立法權，行政長官沒有立法權。”9“澳督是葡國主權機構在澳門的全權代表，集立法、行政大權於一身。而行政長官既不是中央人民政府的代表，又無完整的立法權。”10“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區唯一的立法機關。”11王叔文教授指出：“特別行政區立法會是在中國恢復對澳門行使主權後，由澳門永久性居民組成的一個高度自治的立法機構，這個根本性質的不同，決定了原澳門立法會不是一個享有完全立法權的機構，而特別行政區立法會是唯一行使立法權的機關。”許崇德教授指出：“基本法規定，特別行政區立法會是特別行政區的立法機關。行使立法權是它的主要職責。與原來的香港立法局、澳門立法會不同，特別行政區立法機關行使的立法權具有真實性和完

整性的特點。”13上述論述表明：①澳門特別行政區立法會作為特區立法機關享有的是特區立法權或整體立法權，這項權力的行使具有單一性或排它性；認定“立法會以法律形式行使立法權，行政長官以行政法規的形式行使立法權”14，說“特區存在兩個獨立的立法權”15，顯然是把立法權概念擴大化了；②如果說一般人士對基本法相關條文的理解可能存在不到位現象，但作為原起草委員會中最具影響力的關鍵性人士，如政治體制小組召集人蕭蔚雲教授等人的理解應最有代表性和權威性，而且蕭教授在澳門特區成立後經對澳門作長期觀察仍重申他的原有判斷，這從現有的不同觀點中似乎都找不到充足理據可以推翻。有的觀點認為基本法的表述同聯合聲明有所不同，正是“為了更加科學確定立法權的含義和歸屬”16，這個判斷似乎也不能成立。首先，要搞清楚兩者的具體不同點。基本法規定：“澳門特別行政區享有立法權”（第17條），而聯合聲明寫明：“澳門特別行政區的立法權屬於澳門特別行政區的立法機關”（附件一第三部分）。實際上，基本法有關行政管理權和司法權的表述也作了相應調整：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務”（第16條），“澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權”（第19條），分別取代“澳門特別行政區的行政管理權屬澳門特別行政區政府”（附件一第二部分）、“澳門特別行政區的審判權屬澳門特別行政區法院，終審權由澳門特別行政區終審法院行使”（附件一第四部分）。這三處改動的共同點是把澳門特別行政區作為主語來表述，分別取代聯合聲明把三大權力作為主語的表述。如果用這點證明聯合聲明有排他性，基本法沒有排他性，特區享有立法權的不止一個行為主體，那麼根據同樣思路，難道享有行政管理權和獨立的司法權、終審權的也有不止一個行為主體嗎？其次，基本法把對原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件的修改由特區立法機關負責，改成特區立法機關或其他有關機關。所以作出這樣改動，恐怕主要基於邏輯行文嚴謹化，因為本條所強調的是原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件只要不抵觸基本

法便可予以保留，而對原有廣義法律文件的修改顯然不需要全部交由立法機關負責，立法機關負責修改的只能是其中法律和最多還有同法律地位等同的法令部分，至於對原有行政法規和其他規範性文件的修改只能由特區立法機關之外的“其他有關機關”負責。因此，把基本法第8條所提的其他有關機關同行政長官等同，是不妥的、不具充分理據的。再次，假如在基本法起草過程中真是基於對聯合聲明的完善而對立法機關立法權的表述作出調整，那麼，參與基本法起草並扮演關鍵性角色的蕭蔚雲、許崇德、王叔文等當代中國憲法學界權威，以及起草委員會秘書處多位法律專家應該最有發言權，他們不僅在《澳門基本法》起草結束並正式頒佈之後，異口同聲、不約而同地認定澳門特區立法會是澳門特區單一或唯一立法機關，而且直到澳門特區成立多年後依然重申同樣判斷，難道他們的見解統統是錯的，而且一直錯到如今嗎？顯然，類似的判斷是欠缺說服力的。四、行政法規的地位與效力在《澳門基本法》全部145個條文中提及行政法規的共有五條，即“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”（第8條）“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法抵觸”（第11條），行政長官行使的職權的第五項是“制定行政法規並頒佈執行”（第50條），“行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見”（第58條），澳門特別行政區政府所行使的職權的第五項是，“提出法案、議案，草擬行政法規”（第64條）。上述規定表明：①行政法規是以行政長官名義制定的，或者說，行政法規的制定主體是行政長官，它們同法律一樣是澳門特別行政區法律體系的基本組成部分；②行政法規的法律地位（位階）低於法律而高於其他規範性文件，因而按一般理解它不得同基本法相抵觸，也不得同其他法律相抵觸；③基本法沒有像法律一樣要求把行政法規報全

國人大常委會備案，說明中央政府不需啟動對行政法規的監督程序；④制定行政法規同向立法會提交法案一樣，都是行政長官的重要決策，都須徵詢行政會的意見；⑤提交法案、議案與草擬行政法規都是以行政長官為首的特區政府的一項基本職權，也是體現特區行政主導型政治體制的一項重要內容；⑥“制定行政法規並頒佈執行”，如同“簽署立法會通過的法案，公佈法律”一樣，直接列入行政長官職權範圍，成為行政長官執法權的基本內容，這恰恰有效地體現了以行政長官為首的行政主導型政治體制即行政長官制的特色，因此簡單地把“草擬行政法規”列為特區政府的職權，而把“制定行政法規並頒佈執行”列為特區首長的職權，即把這個程序加以不必要的分割，這種理解恐怕是不妥的，而且更加清楚的一點是“提出法案、議案，草擬行政法規”是一項實權，行政法規完成草擬後交由行政長官頒佈執行，即名義上的制定，這同簽署法案、公佈法律一樣，是一項虛權。由於基本法未作其他限制性規定，所以，行政法規所規範的社會行為可以是相當廣泛的，只要經濟、社會發展出現需要，在現存法律真空而特區立法會又暫無條件即時完成立法外，由行政機關草擬好相關行政法規交由行政長官頒佈執行，不僅事出有因、事出必要，而且也完全符合基本法立法原意“規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施”，即確保澳門長期繁榮穩定。我們想事辦事都不宜脫離這個大原則、大前提。至於現行民法典、行政程序法典、行政訴訟法典等法律中有的條文可能存在一定關聯性，這並非不可克服的一道障礙，解決的辦法也可以有多種選擇：可在充分討論並形成基本共識前提下優先對某些原有法律的規定作出建設性修改，如在相關條款增加“為確保公眾利益，行政機關制定1000元以下小額處罰者除外”一類排除性規定；可由特區政府正式提請全國人大常委會就行政法規的法律地位作出補充性解釋；也可以啟動特區立法法一類專項立法，由特區政府盡快提出制定立法法的法案，交立法會審議通過，把關係理順。有的觀點主張“行政法規是立法權的產物”、“制訂行政法規是行政長官的專有權力，政府執行法律是制訂行政規章”。17把行政長官同行政機關劃等號是不妥的，但把行政長官同他所領導的行政機關

即狹義特區政府過份分割，同樣是不妥的。基本法規定行政長官的18項職權中第1項是“領導澳門特別行政區政府”，這個政府顯然是大政府概念，即突出行政長官作為特區首長的職權，第2項是“負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律”，即負責基本法和其他法律實施的職權；領導整個特區靠依法施政，行使執法權正是為了有效地領導特別行政區政府。基本法第4章政治體制第2節行政機關中，規定作為行政機關的特區政府的職權中第1項便是“制定並執行政策”，第5項則是“提出法案、議案，草擬行政法規”這兩項職權有很大一致性，在法治社會制定並執行政策必須有完善的法律法規作保障，只有這樣才能保障公正執法、民主執法、科學執法。而在以行政長官為核心的行政主導型體制下，行政管理權的行使顯然對整個特區的繁榮穩定是有舉足輕重、至關緊要的意義和作用。因此，說制定行政法規是行政長官專有權力並進而證明其擁有立法權，至少理據欠充分，同樣，把政府執行法律局限於制訂行政規章恐也欠缺說服力。前已提及，行政長官領導特區主要通過有效地執行基本法和其他法律，這個過程的推進絕不能只靠行政長官一個人，試問如果離開“以民為本”施政理念強烈的高效廉潔的特區行政系統的有效配合，那顯然是不可能的。把行政法規同法令有意無意加以等同，同樣不能認為是適當的。這原因非常清楚：①這種判斷目的在於證明行政長官與前總督一樣享有立法權。但它不科學就在於總督的立法權是《澳門組織章程》明文規定的，總督是葡萄牙主權機關在澳門的總代表，既代表總統和政府也代表國會，既代表行政權也代表立法權，所以他得以同立法會競合行使立法職能（第5條），其“立法權限以法令形式行使”（第31條），而澳門回歸時上述《澳門組織章程》是全國人大常委會宣佈正式廢除的原有法律中最典型的一部，故此，在基本法與《澳門組織章程》兩者之間不具可比性；②基本法第8條承諾對包括法令在內的原有法律只要不抵觸基本法可以予以保留，主要是基於確保順利交接、平穩過渡的需要。經特區籌委會法律小組審議的原有855部法律、法令中，法令在數量上佔有絕大多數，但它是個隨意性很大的概念，不僅五大法典是用法令形式頒佈，而且一些可以用低於法令形式頒佈的也冠以法

令名義。因此，作為廣義原有法律的一部分，法令在澳門特區儘管仍然適用，但它畢竟屬於特定歷史的產物，帶有明顯的過渡性質，一方面特區行政長官和立法機關不可能制定新的法令，另一方面現有規範性欠高的法令必然會在法改過程中成為重點完善的對象；③行政法規雖然位階低於法律，但作為特區法律體系主要組成部分，不僅其獨特地位與效力不可取代，在數量上也必然此長彼消，沒有必要同法令硬性扯在一起；④對法令的修改、廢止權是一項討論空間頗大的課題，一方面法令原已定性成同法律具相同效力，原則上對其修改與廢止宜交立法機關來處理，但原法令中相當部分規範內容屬於較低位階，因而在全面普查、論證、諮詢基礎上提出一份原則性指引，經立法機關授權交由行政機關處置亦未嘗不可。關鍵是要有程序上的合理合法性。五、正確維護行政長官的權威建立以行政長官為核心的行政主導型政治體制，實行行政長官制的管理模式是澳門回歸並成立特別行政區的一項標誌性成果，也是“一國兩制”得以成功實踐的重要保障之一。澳門特別行政區成立7年不僅奠定了特區正常運行的鞏固基礎，而且可以講已初步走出了一條有自身特色的成功之路。從經濟、社會發展指標的快速提升，從社會結構的逐步優化和居民綜合生活素質的改善，從國際社會的公正評價和外商外資大舉進入，從小城市容的改觀和愛國愛澳為核心的公民意識的增強，不難看出進入21世紀後的新時空，澳門正面對從未有過的天時地利人和：回歸這場社會大變革引發的巨大效應還在延伸，澳門在驗證“一國兩制”科學性和生命力方面正發揮其不可取代的示範作用，甚至可以毫不誇大地講，人們正在繼續探索實踐“一國兩制”的澳門模式。我們十分慶幸的是，在澳門特區的成長、發展道路上不僅有已被7年實踐所全面驗證的“一國兩制”和基本法的有效保障，而且也出現“以民為本”施政理念逐步紮根、民望不斷攀升的以行政長官何厚鏵為首的特區管治班子。歐文龍巨貪事件的發生曾令特區內外感到震驚，這一事例也對人們敲起了新的警鐘：舊社會舊制度的這類劣根性

恐一時尚難以消除，反貪倡廉、執政為民這根弦永遠不能放鬆。但這畢竟是個別現象，它絕對改變不了對特區7年多來的巨大發展與進步的客觀評價，改變不了特區既定的發展目標和方向。維護行政長官權威，支持以行政長官為首的特區政府依法施政，這不僅是中央領導人對特區居民的期盼和重托，而且也是確保基本法所設計的獨特政治體制得以正常運行的需要。在這個大是大非問題上，澳門居民過去未曾含糊過，今後也絕對不能含糊。但為了正確維護行政長官權威恐怕同樣要提倡理性思維觀與理性行為觀，力求做到有法理依據而不是依據不足的維護，有利於實踐檢驗而不是經不起實踐檢驗的維護，有積極性建設性而不是表面上肯定而深層次可能被否定的維護。通過近期有關立法權與行政法規的討論，人們越來越清楚地看到，一是不同觀點的交流、辯論，絕對有益、有建設性，在一些重大原則性問題上更是如此，心平氣和的深入討論肯定有助於認識的提升和共識的達致。二是討論雙方可能都具有不同程度的合理性，也可能雙方都存在一定程度的片面性，既然是探討、研究，就要平等坦誠、務實理性，既不能先定框框後尋論據，也不宜輕易地對與自己不同觀點或自己認定觀點的不同見解者採取排斥或否定態度。具體地講，說“行政長官的職權不限於行政權”18，理解上不宜無限擴充。作為澳門特別行政區雙重首長，行政長官擁有雙重權力千真萬確。一方面，他作為特區政府首長，直接負責特區行政權的行使，另一方面，作為特區首長即特區行政管理權、立法權、司法權的總代表，“依照（基）本法定對中央人民政府和澳門特別行政區負責”（第45條）。但畢竟這種代表權是名義多於實際，行政長官不能也不應把三大管治權力統一集中在自己手上：司法官員是行政長官依法委任的，但他不能干預司法獨立，同樣，行政長官對立法權的實際行使也擁有很大影響力（委任部分立法會議員、提出法案議案、公佈法律等），但他也要尊重基本權力分工、尊重立法機關的有效運行，沒有必要再同立法會分享特區立法權。說行政長官不擁有立法權，是指不擁有制定特區法律的基本權力，這絲毫無損行政長官作為特區最高領導人形象和權威，也絲毫不

影響他率領特區政府和廣大居民有效地依法治澳。如果把行政長官因擁有制定行政法規的權限也理解為特區的立法機關之一，只能導致外界把特首與回歸前大權獨攬的總督相提並論，這不僅在基本法�找不到理據，在實際生活中也不具積極性。事實上，作為特區首長，行政長官擁有“依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官；依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務”兩項職權，同時設有協助自己決策的行政會和對自己負責的廉政公署、審計署，這就大大超越了原總督的權限。何況在特區立法機關行使立法權過程中，行政長官依然擁有很大實際影響力，提交立法會的法案是由他所直接領導的行政機關提出的（立法會實際上只有審議權、表決權，而不具草擬及修改權），法案通過後行使簽署公佈權，甚至擁有解散立法機關的權力（第52條）。六、結語2006年接連數起涉及特區基本制度、基本體制的司法案例，何時由終審法院作出裁決，人們暫還不得而知。鑑於這類案例性質的複雜性、影響的深遠性，人們也有理由期望，終審裁決將會是經認真調查研究、深入科學論証基礎之上形成的，是理據充分而又切合實際、不留後遺症的正確裁決。實事求是地講，當前爭議已不僅限於專家學者的討論，而已直接涉及到特區行政與司法系統、行政與立法系統之間的權力分工與有效行使，即事關特區正常運行的大問題。茲事體大，需各有關方面高度重視，不容簡單化和粗線條處理。根據上述各點討論，本人認為：①“一國兩制”是中國法制建設與政權建設一大首創，基本法是有中國特色社會主義法律體系的組成部分，因此，不宜有意無意地脫離國家對澳門恢復行使主權和特區實行全新政治體制的發展現實。②澳門立法會是澳門特區一元化的立法機關，特區不存在其他立法機關。③目前特區行政機關與司法機關之問出現不協調，原因不在於行政長官是否擁有立法權。人們通常講的立法權係指狹義立法權，即立法機關制定法律的權限，在基本法第四章政治體制58個條文中找不到

行政長官享有立法權的依據，反之，認定行政長官不具立法權絲毫無損其在特區政治、社會生活中特殊作用和崇高形象，絲毫不影響以行政長官為首的行政主導體制的正常運作。④特區法院不具有認定法律或行政法規失效的權力。基本法規定“澳門特別行政區法院行使審判權”（第82條）。“全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋。”（第143條）基本法設計的澳門特區政治體制中，司法相對獨立，獨立進行審判，不受干預，但權限不可跨越立法領域。⑤行政法規的法律地位有進一步明確的必要。基本法第8條與第11條所指行政法規內涵不同。鑑於行政法規在社會生活中具有不可取代的地位與作用，鑑於現有爭議已直接構成對特區健康運行的負面影響，爭取在最短時間內啟動相關機制作出回應是必要的，具迫切性的。但是認定“行政法規是立法權的產物”，“現行政長官制定的行政法規可以是獨立於法律的規範”19等判斷恐怕不能成立，說行政法規具備同法律平起平坐的地位，在基本法�找不到相應理據。⑥選擇存在多種可行性。其一，由行政長官向中央政府提出釋法請求，建議由最高國家權力機關全國人大常委會作出正式解釋加以指引。解釋也可採用決定、批示、答覆等約束力不同的形式。其二，及早制定特區立法法，具體界定法律與行政法規等法律文件的法律地位與效力。其三，在上述兩個選項尚未完成之前，現存相關司法案例（包括已作裁決並有上訴者）暫時一律凍結，押後統一審理。其四，全面加速法制改革進程，在對原有法律和法令進行清理基礎上，加強中文立法，提高中文審案比重，全面推進新形勢下的法律本地化，全面加強“一國兩制”文明的建設。註釋：1.許崇德：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社，1995年，第15、16頁。2.《辭海》，上海辭書出版社，1999年，第1265頁。3.鄒瑜、顧明：《法學大詞典》，中國政法大學出版社，1991年，第382頁。

4.《中國大百科全書》（精粹本），中國大百科全書出版社，2002年，第857頁。5.同上，第857頁。6.同上，第857頁。7.同上，第384頁。8.《辭海》，上海辭書出版社，1999年，第1265頁。9.蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學，2005年，第12頁。10.同上，第68頁。11.同上，第123頁。12.王叔文：《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安出版社，1994年初版，中共中央黨校出版社，2001年再版。13.許崇德：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社，1994年，第203頁。14.駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會，2004年，第185頁。15.趙國強：《基本法與國際司法協助》，中國社會科學出版社，2000年，第48頁。16.駱偉建：《對澳門特區立法體制的反思》，《澳門日報》，2006年12月6日，第C7版。17.同上，2006年12月7日，第C5版。18.同上。19.同上，2006年12月10日，第C6版。

澳門基本法與澳門法律制度的發展駱偉建*澳門特區成立七年來的實踐證明，只要全面貫徹“一國兩制”和基本法，落實高度自治，“澳人治澳”的方針政策，澳門的各項事業就會取得不斷的進步。所以，《澳門特別行政區基本法》是澳門經濟發展，社會穩定的法律保障，也是澳門社會持續發展的法律基礎。我們在紀念《澳門基本法》頒佈14周年之際，應該思考如何更好地發揮《澳門基本法》的作用，推動澳門社會持續發展。筆者就從這個大課題中，選擇《澳門基本法》與澳門法律制度發展的關係，發表一點看法。一、澳門法律制度需要不斷完善（一）《澳門基本法》是澳門法律制度完善的法律基礎1、《澳門基本法》提出了對澳門原有的法律需要根據基本法和澳門的實際情況進行修改和完善。《澳門基本法》第8條規定，“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”根據這一規定，只有符合基本法規定的原有法律，才能被採用為特區的法律，凡抵觸者，要麼廢除，要麼修改。同樣，澳門立法機關認為原有法律規範性文件不符合澳門的實際情況，可以對原有法律進行修改，凡修改的法律不予保留。基本法所確立的法律基本不變的原則，為澳門法律的修改和完善提供了合法性的基礎。2、《澳門基本法》同時提出了要根據社會發展，提供新的法律保障。《澳門基本法》第114條第二款規定，“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。”雖然，基本法的這一條規定是直接針對經濟發展，但它的精神是適用於澳門社會的各個領域，即要提供新的法律保障，促進澳門社會的全面發展。如果法律脫離社會的發展，*澳門大學法學院教授

落後於社會發展，就談不上依法治澳，法律將失去對社會發展的保駕護航的作用。法律要促進社會的發展，首先，法律調整和保護的對象是有利於社會可持續發展的。它肯定社會發展過程中的一切積極的因素。凡是需要法律提供保障的，就應該及時立法或通過修改法律加以實現，使到每個法律均能促進社會某一領域事業的發展。其次，法律還應提供整體的發展環境，保障各事業的發展是在和諧中進行，避免衝突和互相牽制，使到整個法律體系適應和促進整體社會的和諧發展。所以，澳門法律和法律制度需要不斷完善，向社會提供法律保障，是基本法的一個基本要求。（二）澳門社會的發展是澳門法律制度完善的外部因素澳門社會在特區成立前後，已經發生了很大的變化，在經濟上，特區政府制定的以旅遊博彩業為龍頭，適度多元的發展戰略，取得了明顯的成效。外來投資的增加，本地資本投入的調整，中小企業面臨的新壓力和挑戰，新的商業運作規則引入，勞動力資源的緊張，無不對現行經濟領域的法律構成衝擊。比如，澳門在博彩業開放前，有一個規範博彩專營制度的法律，當澳門有限度開放博彩業時，原有法律不能適應，立法會制定了新的法律加以調整。而博彩業的迅速發展，又引發出一些新的問題，使社會再次出現了檢討博彩法律的呼聲。在社會領域，因經濟的發展，產生了新的社會矛盾，一部分人因社會經濟發展致富，一部分人卻沒能相應地分享經濟成果，希望在社會的再分配中加以解決，對社會保障領域的法律制度提出了新的訴求和完善的要求。凡此種種，說明了法律要不要完善，不是以人的意志為轉移，是社會發展的客觀要求，只有從善如流，方能應對，保持法律的生命力。（三）法律的自我和諧是澳門法律完善的內在因素法律制度是一個系統，所以，它的基本要求是不同的法律之間是協調的，彼此之間是不應該矛盾的。但是，由於立法在時間上是不同時期進行的，有先有後。在社會關係上有政治、經濟、文化、社會等方面，雖有不同，但有聯繫。因而在時空上總會出現某些缺漏、不協調，甚至是矛盾的地方，需要自我完善。比如，關於刑法中的“販賣

少量毒品罪”，法律規定由立法訂出數量，但同時又規定，由有許可權的實體根據經驗制定規則及自由判斷作出審議，實際上把界定少量毒品的標準交給了法官，將立法問題變成了司法問題，自由裁量擴大了。1對此，不加修改和調整，矛盾難於排除。所以，追求法律的自我完善，就是法律制度改革的動因和發展的過程。二、澳門法律制度完善過程中需要處理好的兩個關係經過特區七年的實踐，社會各界對澳門現有法律體系需要完善，在原則上是有共識的。但是，在一些具體問題上意見分歧。據筆者的觀察，需要處理好兩個關係。（一）法律的變與不變的關係澳門法律的持續發展，需要解決好穩定和發展的關係。具體而言，要搞清楚甚麼需要保留？甚麼需要改革？在這個問題上，應該避免兩個極端，一是，“不變求穩”。一是，“為改而變”所謂“不變求穩”，藉口法律需要穩定，就是面對法律已經不適應社會發展，某些法律制度阻礙社會的進步，而不及時修改，造成法律落後於社會而成為一種束縛的後果。所謂“為改而變”，藉口法律需要改革，不計法律制度是否適合社會實際情況，是否需要穩定，而一味要求變革它，朝令夕改，致使原有的社會發展失去法律保障，影響社會的穩定。因此，不能抽象地談論法律制度的變與不變，更不能籠統地說，變就是發展，不變就是落後。但也不能反過來說，不變就是穩定，求變就是破壞。在這個問題上，澳門有經驗教訓。比如，法律已經落後於社會發展，由於擔心修改法律引起問題，所以，回避爭議，不及時修改法律，形式上是平穩了，但實質上繁衍出更多的新矛盾，使社會關係更加不穩定。如，43/95/M號法令（俗稱停工補償制度），按照規定應於公佈兩年後進行修正，但自一九九五年核准至今仍未作出檢討修改，以致相關法律滯後。當中規定的停工補償制度和金額已嚴重脫離現實情況，令製造業員工保障未能隨着經濟的發展而有所提升，沒有及時解決勞資矛盾，受到勞工界的批評。2再如，原有法律的規定還是適應社會的實際情況，但是，作出超

前性的改變，反而脫離現實，難於實施，不得不再作修改。如，在澳門法律本地化過程中，澳門制定了《商法典》，《商法典》所強調的以保護交易安全為目的某些規定，雖然符合國際潮流，如增加企業透明度、企業登記制度等，但在澳門仍處於經濟轉型期，加上工商業的經營規模都是小型化的情況下，商法典所建立的一套全新的體系，並未充分顧及當時經濟關係，難免給商戶的經營活動帶來困擾。澳門特區一成立，社會就要求修改《商法典》，經過修改，商業企業的名稱、資本的下限、企業法人的資格的規範均恢復了原先法律的規定。3所以，在法律穩定與改革問題上，要正確處理好變與不變的關係，掌握好他們之間的界限。筆者主張，對法律制度發展總體上應持開放的態度，對具體的法律的修改應持謹慎的態度。（二）立法與執法的關係在談論澳門法律完善的時候，實在有必要處理好立法與執法的關係，千萬不能將兩者混為一談。這樣不僅不能搞好法律的改革工作，相反增加了法律改革的難度。今天，當人們在處理某一事務遇到問題時，最常聽到的一句話，就是法律有問題，然後就是提出法律修改的要求。這也是一種不分青紅皂白的偏見。其實，我們社會遇到的一些問題，有的是法律本身的缺陷造成，有的是屬於執法和守法的缺失。如果是後者，就不應該從修改法律着手，應該從提高執法和守法的能力和水準上下功夫。比如，交通管理問題，我們常常看到行人橫穿馬路，產生這一現象的主要原因是市民的守法意識薄弱和習慣不良，並不是交通法規有甚麼空白。交通警員對違反交通法規處以罰款，違法者可以置之不理，是執法不嚴的問題。交通堵塞主要是交通規劃和道路建設的問題，不能期望通過法律來解決。總之，不能將一切責任交給法律，一切過錯諉過法律。否則，再高明的立法者也難以勝任。反而，社會將形成重立法，輕守法執法的不好傾向。無法可依，固然不能做到法治，但有法不依，則對法治造成更大的破壞。所以，應該實事求是，正確處理好立法與執法的關係，是法律本身的問題，用法律修改解決。是守法和執法的問題，應從提高法律意識，改善人們對法律的態度，增強執法人員素質和能力解決。找對病症，才能對症下藥，問題才會迎刃而解。

三、澳門法律制度完善過程中的共識與當前的改革重點（一）如何取得法律改革的共識行政長官在2007年施政報告中提出，“行政和法律改革的質量和進度，如果依然停留於過去幾年的狀況，政府的施政不但無法適應當前社會的迅速發展，而且會成為社會未來更大發展的絆腳石。為此，政府將率先負起變革與承擔的責任，全面展開深層次的改革。在今年施政報告的行政法務領域內，已明確列出一部分初步涉及重大行政和法律改革的項目和舉措。在此基礎上，政府將以最大的決心，最大的力度，在明年上半年之內，向社會提出一份跨年度的，落實改革項目的路線圖和時間表。爭取短期內贏得局部的重大戰略突破，促使改革不但陸續呈現全新的面貌，更呈現出最高的效率。”4要實現行政長官提出的法律改革任務，第一步就要讓社會對改甚麼、如何改取得共識。共識從何而來？總結過去的經驗，筆者認為，應該做好以下工作。第一，做好法律改革的基礎性工作，摸清基本情況。所謂基礎性工作，就是對澳門的法律整體現狀有一個比較清楚的認識和掌握，包括對法律情況的梳理，對法律存在問題的分析，提出處理的對策，確立期望達到的目標，做到心中有數。特區成立以來，對法律規範性文件的電腦化處理取得了良好的成績，也為開展法律改革的基礎性工作創造了必要的條件。第二，做好法律改革的諮詢工作，讓法律的使用者參與法律改革的計劃。立法機關和政府制定規範性文件，是為了管理社會和服務社會。在這一過程中，無論是被服務的對象還是提供服務的主體，均是不可或缺的。以民為本，就是要讓他們參與其中。提供法律服務的主體和享受法律服務的對象，如，普通居民、公務員、司法官、律師對法律的需要，對法律的好壞，對法律完善最有發言權，吸引他們的參與，聽取他們的意見，共同討論，在政府與市民之間形成共識，也只有這種共識才有堅實的基礎。法律改革不僅是立法機關和政府的責任，也應該是全社會的責任。第三，做好分析與取捨的工作，訂出目標和具體的步驟。在社會各界參與、表達意見的基礎上，政府要認真分析，找出社會關注的焦點和訴求，分清哪些是必要的又具備現實條件的，哪些是需要但尚不

具備現實條件的，分出輕重緩急，訂出循序漸進的計劃，既有明確的目標，又有切實可行的措施，包括落實執行的具體部門，具體的人員，時間的規劃等。在這個階段，也可以考慮吸收法律專業人士參與其中，提供意見。一個有社會民意基礎的，並通過集思廣益形成的法律改革路線圖和時間表，實施起來更容易得到社會的認同和支持。（二）如何確定當前法律改革的內容目前，社會各界對法律改革寄予期望，紛紛提出法律改革的具體訴求，這是有利因素。但由於不同的界別、不同的階層、不同的社團有自身的利益，對哪些法律需要修改，包括先後順序都會有不同看法。所以，需要政府站在社會整體利益的角度上，確定法律改革的內容。筆者認為，在確定法律改革的內容時，政府應該有基本的準則，應該從全局的視角出發，緊緊圍繞施政的方針，貼近社會的需要，大處着眼，小處着手，當每一個法律完成修改後，都對促進全局問題的解決有所幫助，達到綱舉目張的效果。在近期，根據社會關注的程度和立法或修法的條件是否具備這兩個因素，提出可以重點考慮的法律改革的內容。第一，根據公共資源合理使用原則，訂定或修改公共財政資源使用的法律制度。隨着澳門經濟的迅速發展，公共收入的不斷增加，社會對公共財政的支出是否合理，是否有社會和經濟效益表現了極大的關注。同時，公共財政資源使用出現的問題，如，審計署在東亞運的審計報告中所指出的問題，一定程度反映出公共財政制度中的漏洞，從而引發了市民要求對相應的法律制度的檢討，增加在這方面的知情權和監督權的訴求。所以，從公共收入取之於民，用之於民，政府為民服務，對民負責的原則出發，從公共財政支出的審批程序、責任制度、效益審計、社會監督等方面對現有的制度和規定作出檢討是有必要的。只有做到既堅持行政主導，又合理使用公共財政，才能牢固地樹立政府在社會和居民中的權威性和公信力。第二，根據公平公正使用土地資源和公共工程批給原則，訂定或修改土地、公共工程批給的相關法律制度。在澳門經濟高速發展時期，大型公共工程陸續展開，土地資源越來越少，如何使用和批給，也就越受社會關注。《公共工程及公共服

務批給制度的基礎》的法律實施已有16個年頭，《土地法》實施至今也有26年，確實一些規定難以適應今日澳門社會的實際情況，尤其是如何確保政府批給的公開性、公正性，如何在批給中維護公眾和特區的利益方面明顯不足。為此，有需要作出相應的修改，加強這方面的管理和監督制度。第三，保護歷史文化遺產，訂定和修改相應法律制度。“澳門歷史城區”成功申辦世界文化遺產後，不僅增加了澳門在國際上的知名度，為澳門的旅遊經濟注入了新的元素，也要求澳門必須保護好文化遺產，讓它的真實性和完整性不受破壞。對此，澳門面臨着如何科學地保護、利用、開發文化遺產的課題，如何處理當前的建設與持續發展的關係，眼前的利益與長遠利益的平衡關係。“澳門歷史城區”是澳門社會的共同財富，保護好這一財富，是功在當代，利在千秋，既是政府的責任，也是全社會的責任。不僅要有全面的規劃，而且應該有健全的法律制度。所以，根據《保護世界文化遺產國際公約》的規定，及時修改澳門現有的法律，適應保護澳門歷史文化遺產的要求，是刻不容緩的。第四，促進社會和諧，訂定和修改勞工法律制度。澳門社會的急速發展，既是表明了澳門充滿活力，生機勃勃，前程光明，同時，也引發了一些新的社會矛盾，或者加深了原有一些矛盾的衝突，如勞資之間的糾紛，尤其是對輸入外勞，對勞工權益保障的爭議。如果不很好地處理這一矛盾，將影響澳門和諧社會的構建，也將影響澳門的長遠發展。它不僅僅是單純的經濟問題，也是一個重大的社會問題。所以，應儘快完成對現行的勞工法律的修改工作，規範好外地勞工輸入的制度，對調解勞資關係，緩解社會矛盾，鞏固愛國愛澳門的隊伍是十分必要的。第五，提高司法效率，完善司法程序的規定。司法效率，是澳門居民長期以來關注的問題。雖然特區成立以來，司法系統作出了一些改革，如簡化程序，設立輕微民事案件法庭，加快處理小額債務糾紛，但離社會的要求仍有距離，一宗交通意外糾紛、一宗勞資糾紛、一宗租務糾紛，在司法程序上可以一拖數年，導致市民不願循司法途徑解決糾紛，帶來社會其他問題。所以，要解決市民關注的司法效率問題，必須從改革司法訴訟程序入手，在

保證公正和提高效率之間取得平衡，在確保司法獨立的同時，加快司法的效率，解決遲來的公義不公義的問題。總之，基本法對澳門法律制度建設，提出了法律持續發展的要求，並提供了法理基礎，而法律制度的持續發展可為社會發展提供空間和保障。所以，社會與法律之間應該良性互動，互相促進，共建和諧的澳門。註釋：1.徐京輝：《從罪刑法定原則看澳門刑法的現代化》，澳門2003年，第112頁，澳門基金會出版。2.關翠杏2005/11/04在立法會上的發言。3.澳門特別行政區法律第6/2000號（修改《商法典》）。4.澳門特別行政區政府網頁。

如何按照澳門基本法理解依法行政——從法律保留和政策制定看立法與行政的關係王磊*由於2006年澳門法院做出了一些涉及政府制定行政法規缺乏法律依據，因而被判違法的案例，本文試圖從《澳門基本法》的規範層面探討哪些屬於法律應當規定的，也就是通常所說的法律保留的問題。一、中央授權與澳門特區權力分工澳門特區實行的是行政長官制，即行政主導，行政、立法、司法相互分工，相互制約，司法獨立。這樣的一個政治體制是由中央授權的，也就是說是由中央決定的，具體說來，就是由全國人民代表大會決定的。《澳門基本法》（以下簡稱基本法）第2條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”同時，《澳門基本法》又對澳門特區政治體制內的權力進行了分工和配置，除了上述第2條的規定外，基本法第16條規定：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。”行使行政管理權的主體是行政長官、特區政府。關於立法權，基本法第17條規定：“澳門特別行政區享有立法權。⋯⋯”第67條規定：“澳門特別行政區立會是澳門特別行政區的立法機關。”第71條規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：（一）依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律；”顯然，作為立法機關的立法會行使立法權，即制定、修改、暫停實施和廢除法律的權力。關於司法權，基本法第19條規定：“澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權。”“澳門特別行政區法院除繼續保持澳門原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對澳門特別行政區所有的案件均有審判權。”第82條規定：“澳門特別行政區法院行使審判權。”*北京大學法學院教授

基本法中的“法律”的含義有廣義和狹義之分：例如：基本法第18條規定：“在澳門特別行政區實行的法律為本法以及本法第8條規定的澳門原有法律和澳門特別行政區立法機關制定的法律。⋯⋯”第8條規定：“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”其中，第18條中的“在澳門特別行政區實行的法律”的“法律”是廣義的，“本法第8條規定的澳門原有法律”的法律是廣義的。第25條規定：“澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。”其中的“法律面前一律平等”的“法律”也應當作廣義解釋較為合理。第18條中的“澳門特別行政區立法機關制定的法律”的“法律”為狹義的，第8條中的“澳門原有的法律”的“法律”也是狹義的。本文以下所要探討的就是關於狹義的“法律”一詞所包含的具體內容，以便於與行政法規相區別。也就是說只探討立法會制定的法律包含哪些內容以及法律與行政法規的界限。二、法律保留的方式、條文和事項（一）法律保留的方式《澳門基本法》中法律保留的方式有四種：一種是直接用“法律”一詞表示必須用法律加以保護某項權利或自由；第二種是用“自行立法”來表示由立法會制定法律來規定；第三種是用“依法”二字來表示用法律來規定；第四種方式是用“依照法定程序”來表示用法律來規定。（二）法律保留的條文1、涉及法律保留並使用“法律”二字的條文有29條：第6條：“澳門特別行政區以法律保護私有財產權。”第24條：“⋯⋯澳門特別行政區非永久性居民為：有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權的人。”第29條：“澳門居民除其行為依照當時法律明文規定為犯罪和

應受懲處外，不受刑罰處罰。”第32條：“澳門居民的通訊自由和通訊秘密受法律保護。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有關機關依照法律規定對通訊進行檢查外，任何部門或個人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密。”第33條：“澳門居民有在澳門特別行政區境內遷徙的自由，有移居其他國家和地區的自由。澳門居民有旅行和出入境的自由，有依照法律取得各種旅行證件的權利。有效旅行證件持有人，除非受到法律制止，可自由離開澳門特別行政區，無需特別批准。”第38條：“澳門居民的婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利受法律保護。婦女的合法權益受澳門特別行政區的保護。”第39條：“⋯⋯勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。”第40條：“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。”第41條：“澳門居民享有澳門特別行政區法律保障的其他權利和自由。”第44條：“澳門居民和在澳門的其他人有遵守澳門特別行政區實行的法律的義務。”第50條：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（二）負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律；”第65條：“澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答復立法會議員的質詢。”第79條：“澳門特別行政區立法會議員在立法會會議上的發言和表決，不受法律追究。”第83條：“澳門特別行政區法院獨立進行審判，只服從法律，不受任何干涉。”

第84條：“澳門特別行政區法院的組織、職權和運作由法律規定。”第89條：“法官履行審判職責的行為不受法律追究。”第90條：“澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉。檢察院的組織、職權和運作由法律規定。”第96條：“市政機構的職權和組成由法律規定。”第98條：“依照澳門原有法律享有退休金和贍養費待遇的留用公務人員，在澳門特別行政區成立後退休的，不論其所屬國籍或居住地點，澳門特別行政區向他們或其家屬支付不低於原來標準的應得的退休金和贍養費。”第103條：“徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。企業所有權和外來投資均受法律保護。”第106條：“⋯⋯.專營稅制由法律另作規定。”第107條：“澳門特別行政區的貨幣金融制度由法律規定。”第108條：“澳門貨幣的發行制度和準備金制度，由法律規定。”第110條：“澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅。”第114條：“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。”第116條：“澳門特別行政區經中央人民政府授權可進行船舶登記，並依照澳門特別行政區的法律以“中國澳門”的名義頒發有關證件。除外國軍用船隻進入澳門特別行政區須經中央人民政府特別許可外，其他船舶可依照澳門特別行政區的法律進出其港口。”第128條：“澳門特別行政區政府根據宗教信仰自由的原則，不干預宗教組織的內部事務，不干預宗教組織和教徒同澳門以外地區的宗教組織和教徒保持及發展關係，不限制與澳門特別行政區法律沒有抵觸的宗教活動。”

第131條：“澳門特別行政區的社會服務團體，在不抵觸法律的情況下，可以自行決定其服務方式。”第139條：“中央人民政府授權澳門特別行政區政府依照法律給持有澳門特別行政區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照，給在澳門特別行政區的其他合法居留者簽發中華人民共和國澳門特別行政區的其他旅行證件。上述護照和旅行證件，前往各國和各地區有效，並載明持有人有返回澳門特別行政區的權利。”第144條：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。”第145條：“澳門特別行政區成立時，澳門原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外，採用為澳門特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定和法定程序修改或停止生效。根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。”2、使用“自行立法”的有2條2處：第23條：“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”第106條：“澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。”3、使用“依法”二字的有19條23處：第26條：“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”第39條：“澳門居民有依法享受社會福利的權利。”第40條：“澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。”第42條：“在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政

區的保護，他們的習俗和文化傳統應受尊重。”第43條：“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”第50條：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（四）決定政府政策，發佈行政命令；（五）制定行政法規並頒佈執行；（十六）依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號；（十七）依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰”第89條：“澳門特別行政區法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示，但本法第19條第三款規定的情況除外。”第93條：“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。”第101條：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。”第103條：“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。”第109條：“澳門特別行政區的外匯儲備由澳門特別行政區政府依法管理和支配。”第114條：“澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營⋯⋯。”第119條：“澳門特別行政區政府依法實行環境保護。”第120條：“澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。”第121條：“澳門特別行政區政府依法推行義務教育。社會團體和私人可依法舉辦各種教育事業。”第122條：“澳門原有各類學校均可繼續開辦。澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由。”。⋯⋯

第123條：“⋯社會團體和私人可依法提供各種醫療衛生服務。”第124條：“⋯⋯依法保護科學技術的研究成果、專利和發明創造。”第125條：“⋯⋯澳門特別行政區政府依法保護作者的文學藝術及其他的創作成果和合法權益。澳門特別行政區政府依法保護名勝、古跡和其他歷史文物，並保護文物所有者的合法權益。”第128條：“⋯⋯宗教組織可依法開辦宗教院校和其他學校、醫院和福利機構以及提供其他社會服務。宗教組織開辦的學校可以繼續提供宗教教育，包括開設宗教課程。宗教組織依法享有財產的取得、使用、處置、繼承以及接受捐獻的權利。宗教組織在財產方面的原有權益依法受到保護。”4、使用“依照法定程序”的有3條5處：第50條：“澳門特別行政區行政長官行使下列職權：（九）依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官；（十）依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務；（十一）依照法定程序任免公職人員”第75條：“澳門特別行政區立法會議員依照本法規定和法定程序提出議案。凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”第76條：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。”第77條：“立法會議事規則由立法會自行制定，但不得與本法相抵觸。”第27條：“澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。”此外，還有使用“非法”的有2條4處：第28條：“澳門居民的人身自由不受侵犯。澳門居民不受任意或⋯⋯

非法的逮捕、拘留、監禁。對任意或非法的拘留、監禁，居民有權向法院申請頒發人身保護令。禁止非法搜查居民的身體、剝奪或者限制居民的人身自由。禁止對居民施行酷刑或予以非人道的對待。”第31條：“澳門居民的住宅和其他房屋不受侵犯。禁止任意或非法搜查、侵入居民的住宅和其他房屋。”（三）法律保留的事項1、直接用“法律”一詞表示法律保留的事項有：（1）私有財產權（2）居民身份證（3）刑罰處罰（4）通訊自由和通訊秘密（5）旅行證件（6）婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利（7）《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定（8）澳門特區法院的組織、職權和運作（9）澳門特區檢察院的組織、職權和運作（10）市政機構的職權和組成（11）企業所有權和外來投資（12）專營稅制（13）貨幣金融制度（14）貨幣的發行制度和準備金制度（15）關稅（16）船舶登記和頒發有關證件（17）船舶進出澳門港口（外國軍用船隻除外）（18）簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照，簽發中華人民共和國澳門特別行政區的其他旅行證件。2、用“自行立法”來表示法律保留的事項包括：（1）禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行

政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫（2）稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項“自行立法”也就是授權立法會制定法律，也屬於“法律保留”的事項。3、用“依法”來表示法律保留的事項包括：（1）選舉權和被選舉權（2）社會福利的權利（3）澳門居民享有的權利和自由的限制（4）在澳門的葡萄牙後裔居民的利益、習俗和文化傳統（5）行政長官頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號（6）赦免或減輕刑事罪犯的刑罰（7）澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關進行司法方面的聯繫和相互提供協助（8）宣誓（9）保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利（10）工商企業的自由經營（11）外匯儲備（12）環境保護（13）承認和保護年期超過1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利（14）義務教育（15）社會團體和私人可舉辦各種教育事業（16）保護科學技術的研究成果、專利和發明創造（17）保護作者的文學藝術及其他的創作成果和合法權益。（18）保護名勝、古跡和其他歷史文物，並保護文物所有者的合法權益（19）開辦宗教院校和其他學校、醫院和福利機構以及提供其他

社會服務（20）宗教組織享有財產的取得、使用、處置、繼承以及接受捐獻的權利。宗教組織在財產方面的原有權益受到保護這�的“依法”，本人認為應當理解為依據立法會制定的法律，故也屬於法律保留的事項。4、“依照法定程序”所表示的法律保留的事項有：（1）任免各級法院院長和法官，任免檢察官（2）提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職務（3）任免公職人員（4）立法會議員提出議案（5）立法會議員對政府的工作提出質詢本人認為，這�的“依照法定程序”的意思可以解釋為依照法律規定的程序，這五個方面的內容也屬於法律保留的事項。三、有關政策的規定方式、條文和事項（一）有關政策的規定方式規定政策的方式主要有兩種：一種是規定澳門特別行政區制定政策，一種是規定澳門特別行政區政府制定政策。（二）有關政策的條文1、規定特別行政區制定政策的條文第11條：“根據中華人民共和國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。”第109條：“澳門特別行政區不實行外匯管制政策。澳門元自由兌換。”第111條：“澳門特別行政區實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由。”第114條：“澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自

行制定工商業的發展政策。”第115條：“澳門特別行政區根據經濟發展的情況，自行制定勞工政策，完善勞工法律。”第116條：“澳門特別行政區保持和完善原在澳門實行的航運經營和管理體制，自行制定航運政策。”第118條：“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”第120條：“澳門特別行政區成立後新批或續批土地，按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。”2、規定特別行政區政府制定政策的條文第107條：“澳門特別行政區政府自行制定貨幣金融政策，保障金融市場和各種金融機構的經營自由，並依法進行管理和監督。”第121條：“澳門特別行政區政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展。”第123條：“澳門特別行政區政府自行制定促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策。”第124條：“澳門特別行政區政府自行制定科學技術政策，⋯⋯”第125條：“澳門特別行政區政府自行制定文化政策，包括文學藝術、廣播、電影、電視等政策。”第126條：“澳門特別行政區政府自行制定新聞、出版政策。”第127條：“澳門特別行政區政府自行制定體育政策。民間體育團體可依法繼續存在和發展。”第130條：“澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。”第132條：“澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。”（三）有關政策的事項：

1、屬於特別行政區制定政策的事項有：（1）自由貿易政策（2）工商業的發展政策（3）勞工政策（4）航運政策（5）旅遊娛樂業的政策（6）澳門特別行政區成立後新批或續批土地2、屬於澳門特區政府制定政策的事項有：（1）教育政策（2）促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策（3）科學技術政策（4）文化政策，包括文學藝術、廣播、電影、電視等政策（5）新聞、出版政策（6）體育政策（7）社會福利的發展和改進的政策（8）對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策根據基本法關於行政長官的職權的規定，第50條第四項職權：“決定政府政策”，顯然，屬於政府政策的內容應當由行政長官來決定。這就帶來一個問題，那些屬於特別行政區制定的政策的主體是誰？政策制定主體區分為特別行政區和特別行政區政府有何意義？四、法律保留、政策與行政法規的關係法律保留顯然就是基本法規定必須且只能由立法會制定法律來規定的事項，在這些事項上，依法行政是嚴格意義上的依法行政，也就是說，沒有法律規定在先，行政長官無權制定行政法規，但這並不意味着行政長官和政府就無所作為了，因為行政長官可以按照上面列舉的涉及政策的事項制定政府政策來維護社會秩序。政府政策是法律的必要補充。當然除了政府政策之外，還有立法和司法中所體現的特別行政區的政策。也就是說，對於特別行政區政策，政府、立法會、法

院都可以有所反映。如果立法會已經制定了法律，那麼，行政長官制定行政法規要依據法律，因為行政長官“負責執行本法和依照本法適用於澳門特別行政區的其他法律”（《基本法》第50條第二項），也就是說行政法規具有執行性。在某一事項還沒有制定法律之前，政府能否制定行政法規？本人的觀點是如果這一事項不屬於基本法所列舉的法律保留的事項，那麼，根據基本法第50條第（五）項的規定：“制定行政法規並頒佈執行”，並不要求行政長官在制定行政法規時一定要有立法會的法律在先，除非是本文所提到的法律保留的專屬立法會的事項。但在行政長官制定行政法規之後，立法會制定了涉及該事項的法律，那麼，原先制定的行政法規就要與後制定的法律保持一致，並做相應的廢止或修改。

澳門行政長官立法權分析米健*一、展開討論的前提近一段時間，圍繞澳門行政長官立法權問題在澳門內外展開了引人關注的探討。其中，一種觀點認為，回歸前澳門總督和澳門立法會均具有行政立法權，故是雙軌立法；而回歸後，澳門行政立法權原則上歸立法會，行政長官不復有以前澳門總督那樣的行政立法權，故是單軌立法。對於這種觀點，似乎有進一步探討的很大餘地。我認為，展開這個問題討論的前提是必須明確以下幾個原理和制度問題。原理問題是一般的普遍適用的，制度問題是澳門社會特有的。首先，應該明確甚麼是立法權。這�有一個廣義和狹義的區別。廣義的立法權是指所有能夠制定具有法律拘束力規範的國家權力機關，包括議會或人民代表大會和政府部門制定其拘束性法律規範的權力，包括一般立法和特別立法，國家立法和地方立法，普通立法和部門立法等不同層面和不同類型的立法等。當然，制定不同層面不同類型立法的權力機關，其在國家及其管理系統中的地位職能是不一樣的。狹義的立法權則僅僅是指應由國家立法機關，尤其是指由議會或人民代表大會等國家權力機關的制定具有普遍拘束力規則和規範的權力，這種具有普遍拘束力的規則和規範被統稱為法律。其次，與前述相關的是必須明確甚麼是行政立法。這�同樣存在一個廣義和狹義的問題。廣義的行政立法是指所有因行政管理與執行而發生的具有拘束力的規範性文件，包括國家立法機關制定的具有普遍拘束力的規範文件，如行政法、行政復議法等，也包括國家政府和各個政府職能部門制定的具有不同範圍不同層面拘束力的規範性文件，如法令、法規等。而狹義的行政立法則指政府及其各個職能部門機關制定的僅用於調整自身職能範圍的規範性文件，主要指一般常見的政府行政法規。再次，在瞭解了有關立法制度原理和行政立法原理的基礎上，要想說明和解決澳門的問題，就必須明確澳門行政長官和以前的澳門總督在政府中的地位、職能以及政府運作機制方面的制度關聯性。這是*中國政法大學教授

澳門社會有可能區別於其他地區或國家的不同所在。毫無疑問，只有明確上述基本原理和制度問題。才能較為清楚地解答澳門現在討論的有關澳門行政長官行政立法權的問題。二、澳門行政立法機制認識中華人民共和國1999年12月20日對澳門恢復行使主權，根據《中華人民共和國憲法》第31條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，保持50年內不改變澳門原有的社會政治制度和社會生活方式。所以說，雖然澳門回歸後與回歸前的政治地位發生了重大變化，但“一國兩制”的方針政策卻使得澳門回歸之後的政治法律制度與回歸前的澳門保持了一種必然的關聯性和延續性。反映在澳門行政立法機制方面，現今澳門與回歸前的澳門既有差別又有關聯。對此，我們必須要有清楚的認識。差異在於，由於澳門的回歸，她徹底擺脫了原有的具有殖民政治色彩的管理體制，其在整個中國國家政治體系內的地位得到明確和承認，她本身的地區行政管理體制和行政運作機制也在此基礎上得到全面的重新定位和構建。但是與此同時，澳門政治法律制度回歸前後的關聯與延續也不能忽視，這表現在，澳門原有的政治法律制度基本得到保留，從而使得“一國兩制”方針政策得到體現。應該指出，在立法制度方面，雖然立法制度與機制得以重新定位與構建，但基本的模式並沒有改變。根據《澳門基本法》第50條的有關規定，可以知道澳門立法權限現在主要是由立法會行使，最高行政負責人的立法權或行政立法權受到很大限制乃至褫奪，例如原總督受立法會委託發佈法律的權力被取消，根據自己職權發佈法令的場合受到大大限制，這在澳門歷史上是一個進步，是擺脫准殖民統治色彩的一個必然結果。如果我們分析一下回歸前澳門總督的立法權限，可以看到其內容是相當廣泛的，以至於他實際扮演着一個主要的立法機關角色。如：1.一般立法權——總督就非保留予葡萄牙主權機關或澳門立法會的事宜行使的一般法立法權（《澳門組織章程》第13條第一款）。2.競合立法權——總督及立法會同時均有權對《澳門組織章程》第31條第四、五款所規定的事項行使的立法權限。3.獲授權的立法權限——總督在有立法會許可或委託情況下，

或在立法會休會期間，可以就原保留於立法會的事項行使立法權（《澳門組織章程》第13條第二款、第31條第二款）。4.專門立法權——僅總督有許可權充實葡萄牙主權機關所制定的綱要法，通過執行機關架構及運作的法規（《澳門組織章程》第13條第三款）。但是，澳門回歸之後，澳門行政長官顯然沒有了上述廣泛的立法權。但是，這並不意味着澳門行政長官就沒有了立法權。我們應該注意到，雖然根據基本法第67條規定：“澳門特別行政區立會是澳門特別行政區的立法機關。”另外，該法第71條第一款亦規定：“澳門特別行政區立法會行使下列職權：依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律。”但根據基本法第50條第四、五款的規定，行政長官作為特別行政區首長有權制定行政法規並頒佈執行。此外，1999年澳門頒佈的回歸法中也規定，在澳門具有立法權限的國家權力機構除了立法會外，還有其他有立法權限的實體。而這�所謂的其他有立法權限的實體，我個人認為應該包括行政長官。由此可見，澳門行政長官並沒有完全被剝奪行政立法權，只好在相關法律文件的文字規定中我們沒有看到這樣明確的規定。所以，那種認為澳門回歸前是所謂的雙軌立法而回歸後是單軌立法的說法是不嚴謹的，並沒有明文根據。所以如此，其實是根據澳門回歸前後澳門總督與澳門行政長官立法權限的變化作出的理論推論。這種觀點當然可以討論，但也當然不能定論。換言之，將澳門回歸前後澳門總督和行政長官立法權限的差別用所謂的雙軌立法和單軌立法予以描述或概括是有些簡單化的。這�的問題可能在於，有些學者將立法權僅僅理解為制定法律的權力，而將法律以外的具有法律效力或拘束力的法律性規範排除在立法權之外。而實際上，通常意義講的立法權都是指制定所有具有法律拘束力規範的權力。三、澳門現今爭議的實質從以上分析來看，現在澳門爭議的問題實際上不是單軌立法或雙軌立法的問題，這個問題對於解決目前澳門面臨的問題實際意義不大。如果糾纏這個問題，不僅不會解決問題，反而會帶來不必要的其他問題。如有的學者提出為了解決澳門行政長官的行政立法權問題，

甚至可以修改基本法。我想是否有這個必要，是否值得這樣做，應該頗有疑問。也有些學者認為，關於行政長官立法權的限制問題，是一個涉及三權分立和澳門民主發展的大問題，應該予以重視和討論。我們當然不能否認，如何控制行政立法權在某種程度上確實影響到行政與立法的關係，但這顯然不是問題的關鍵。我們現在討論的問題是在一個既定的政治法律制度框架內，討論和分析一個既存的具體制度，並不是一個政治法律制度甚至政體的構建問題本身。所以，不應該將這個問題和三權分立和立法與行政的關係問題混淆，那樣已經超出了我們正在討論，而且需要迫切解決的問題範圍。那樣聽起來很吸引人，但未必有助於我們解決現在的問題。我個人認為，澳門現在爭論的實質問題，應該是澳門行政長官究竟有甚麼樣的行政立法權限問題，進一步說，就是在肯定澳門行政長官具有行政立法權的前提下，對哪些屬於行政立法，哪些不屬於行政立法，哪些屬於澳門行政長官的行政立法權，哪些屬於澳門政府各部門的行政立法權限，澳門行政長官在何種情況下有權簽署法律和頒行行政法規予以明晰。最後，還有一個較為實際的問題，就是如果澳門行政長官或澳門政府行政職能部門超越其立法權限制定了某項行政法規，那麼該通過甚麼途徑解決這個問題。在此，也有必要指出，如何解決這個問題並不直接涉及某些學者所說的司法審查權問題，其實這是另外一個政治體制問題。順便也要提及，有人擔心，去年澳門中級法院所做出的有關澳門特首頒佈的一項行政立法無效的判決，會產生連鎖效應，即會對以往行政長官以及其他行政職能部門制定的所有立法產生影響，此論未必盡然。因為我不認為以往行政長官所有立法都超出了行政立法的範圍。即使確實超出了其立法權限，也還有不溯及既往的一般原則可以合理地發揮作用。

行政法規法律地位再探討王禹*2006年4月以來，澳門法院作出多個判決判處行政法規違法，引起了社會各界的關注和法律界的熱烈討論，甚至驚呼特區面臨法制危機，並主張制定立法法予以解決。我亦在《澳門日報》和《訊報》上發表了《論行政法規的法律地位》和《再論行政法規的法律地位》認為行政法規的效力低於立法會通過的法律。在今次發表的文章中，試圖再提出一點完善澳門特區立法體制的初步看法，以供社會各界進一步深入討論。一、澳門特區的立法體制關於澳門特別行政區的立法體制，主要有三個問題值得討論：第一，《澳門基本法》確立的立法體制是雙軌立法體制？還是單軌立法體制？第二，行政長官是否具有立法權？第三，雙軌立法、單軌立法和廣義立法、狹義立法的概念區別。以下逐一加以分析。（一）澳門特區立法體制是一種單軌立法體制法律界多數意見認為，《澳門基本法》確立的立法體制是一種單軌立法體制。但是，另有一種意見認為是雙軌立法體制。不過，這種看法是不能成立的。所謂雙軌立法體制，是指澳門回歸前《澳門組織章程》確立的由總督和立法會分享立法權的體制。在此種雙軌立法體制下，立法會制定的規範性文件稱為“法律”，總督制定的規範性文件稱為“法令”，“法律”和“法令”名稱不同，制定的主體和程序亦不同，然而從其法律位階來看，卻屬於同一的法律位階，具有同等的法律地位。澳門回歸後，《澳門基本法》取消了原總督有制定法令的權力，而代之以制定行政法規的權力，亦不再規定行政長官和立法會分享立法權，而明確規定澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關，立法會制定、修改、暫停實施和廢除法律。所以，《澳門基本法》確立的立法體制是一種單軌立法體制，立法會行使立法權，而*澳門科技大學法學院助理教授

行政長官制定行政法規的權力不再屬於行使立法權的範疇。（二）行政長官是否具有立法權？一種意見認為，《澳門基本法》雖然明確規定澳門立法會是澳門特別行政區的立法機關，但沒有明確規定澳門立法會是澳門特別行政區的惟一立法機關，也沒有明確規定澳門特別行政區立法權為立法會所獨享。因此，不能斷定行政長官不是立法機關，亦不能斷定行政長官不具有立法權。這種意見並進而認為，行政長官制定並頒佈執行的行政法規，亦屬於一種規範性文件，因此行政長官有權行使立法權，這是一種雙軌立法體制。這些看法是不能成立的。這是因為行政法規是行政長官以政府首長的身份制定的，屬於行政管理權的範疇。當然，這種行政法規亦是以規範性文件的形式出現，從廣義上看，亦可以看成是一種行政立法權。但是，《澳門基本法》上所明確界定的立法權，已明確規定由立法會行使，行政長官並不具有這種立法權。那麼，《澳門基本法》規定行政長官有權簽署立法會通過的法律，未經行政長官簽署的法律不能公佈生效，是否就可以認為行政長官具有立法權呢？也不能。這種情況只能說明行政長官參與了立法過程，這種參與，是指行政長官以澳門特別行政區的地區首長的身份參與的。在某種意義上，也可以說行政長官具有一定的立法權限，但不能說行政長官行使立法權。（三）雙軌立法、單軌立法和廣義立法、狹義立法的概念區別在此有必要辨明雙軌立法、單軌立法和廣義立法、狹義立法的概念。雙軌立法與單軌立法是指就立法權的行使而言的。雙軌立法體制是指法律上明確界定的立法權由兩個不同的主體行使，它們制定的法律文件具有同等的法律地位。單軌立法體制是指法律上明確界定的立法權只有一個立法主體行使，其他主體雖然亦有可能制定規範性文件，但不屬於法律上明確界定的立法權的範疇，其效力低於立法機關制定的文件。廣義立法權和狹義立法權則是就立法權的範圍而言的。通常我們將立法機關制定法律的權力稱為立法權，這就是狹義立法權。但是，除了立法機關外，行政機關及其他機關亦有權制定規範性文件，理論

界和實務界有時亦將這種發佈有普遍法律效力的文件的權力稱為廣義的立法權。所以，雙軌立法、單軌立法和廣義立法、狹義立法的概念是不同的。譬如我國憲法規定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權。這就是一種狹義立法權。但是，我國2000年制定的《立法法》，其中第2條明確規定，“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。”可見《立法法》標題中第二個“法”字，是廣義的。這是從立法權不同的範圍而言的。二、行政法規的性質和內容關於行政法規的性質和內容，我在這�只簡單地討論兩個問題：第一，應當怎樣認識《澳門基本法》中的行政法規的性質和法律地位？第二，行政法規應當規定哪些內容？（一）應當怎樣認識《澳門基本法》中的行政法規的性質？首先要指出的是，這�所指的行政法規，是指《澳門基本法》第50條、第58條及第60條所規定的由政府草擬，經行政長官徵詢行政會意見後制定並頒佈執行的規範性文件。這種規範性文件是澳門回歸後出現的，原來立法體制�並沒有這種法律概念。所以，在認定行政法規的性質和法律地位時，就不能採用葡萄牙的法律理論和法律邏輯進行分析。因為葡萄牙的法律體系�沒有行政法規的概念，採用葡萄牙的法律理論和法律邏輯進行分析，就容易以為行政法規的法律位階既然處於法律和規章之間，因而應當等同於原來的法令，進而認為《澳門基本法》確立的是一種雙軌立法體制。那麼，應當怎麼認識《澳門基本法》規定的行政法規的性質和法律地位呢？《澳門基本法》是由全國人大制定的全國性法律，亦是我國社會主義法律體系的重要組成部分。我國憲法亦規定了國務院有權根據憲法和法律，制定行政法規。憲法規定的“行政法規”和《澳門基本法》規定的“行政法規”雖然是兩個不同的法律概念，但是憲法和《澳門基本法》都是由全國人大制定的，屬於同一個立法主體，它

們背後的法律理論和法律邏輯應當有某種一致性。我們應當從我國內地的法律理論和法律邏輯來認識《澳門基本法》規定的行政法規的性質和法律地位。我國憲法規定全國人大及其常委會行使國家立法權，全國人大和全國人大常委會制定法律，國務院根據憲法和法律制定行政法規，行政法規的效力低於法律，行政法規不得與法律相抵觸。同樣，根據《澳門基本法》的規定，立法會制定法律，行政長官制定行政法規。行政法規的效力低於立法會通過的法律，行政法規的內容不得與立法會通過的法律相抵觸。（二）行政法規應當規定哪些內容？行政法規應當規定哪些內容呢？《澳門基本法》並沒有明確規定。對此，我認為我國內地《立法法》關於行政法規的內容界定，有一定的參考價值。茲引用我國內地《立法法》第56條如下：“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（二）憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。”因此根據《立法法》的規定，行政法規的制定有三種情況：第一種是國務院為執行法律而制定的行政法規，可以稱為“執行性行政法規”，第二種是國務院為行使憲法上規定的行政管理職權而制定的行政法規，可以稱為“自主性行政法規”，第三種情況是國務院根據全國人大和全國人大常委會授權而制定的行政法規，可以稱為“授權性行政法規”因此，《澳門基本法》中的行政法規亦可以根據內地行政法規的內容界定，分為“執行性行政法規”和“自主性行政法規”。至於澳門特別行政區內部是否還存在“授權性行政法規”，我覺得還有兩個問題需要討論。第一，立法會的立法權是全國人大通過基本法授予的，立法會能否把全國人大授予的立法權再轉授權給行政長官和政府

行使？第二，立法會是澳門特別行政區的立法機關，而行政長官不僅是澳門特別行政區政府的首長，而且還是澳門特別行政區的地區首長，行政長官的法律地位高於立法會，較低法律地位的立法會能否將自己的權力授權給較高法律地位的行政長官？因此，我暫時將澳門的行政法規分為兩類：執行性行政法規和自主性行政法規。所謂執行性行政法規，是指行政長官為執行立法會通過的法律而需要制定的行政法規。所謂自主性行政法規，是指行政長官為行使《澳門基本法》規定的行政管理職權而制定的行政法規。不論是執行性行政法規，還是自主性行政法規，其法律地位都低於立法會通過的法律，不得與立法會通過的法律相抵觸。三、法律和行政法規的分工問題既然我們可以將《澳門基本法》的行政法規理解為兩類：執行性行政法規和自主性行政法規。這就需要我們去界定哪些事項必須由立法會通過的法律進行規定，再在必要的情況下，由行政法規制定實施細則予以落實，而另有哪些事項，就不必由立法會通過法律予以規定，而直接由行政長官通過制定行政法規的形式予以執行。這就提出了法律和行政法規的權限分工問題。法律和行政法規的權限劃分，首先需要確定到底有哪些事項必須制定為法律？這個問題解決了，法律和行政法規的權限劃分就迎刃而解。我在這�討論三個問題：第一，如何認識《澳門基本法》中的“依法律”和“依法”的條文表述？第二，內地《立法法》關於法律和行政法規的權限劃分是怎樣的？第三，到底有哪些事項必須由澳門立法會通過法律予以規定？（一）如何認識《澳門基本法》中的“依法律”和“依法”的條文表述？《澳門基本法》中有許多“依法律”、“由法律規定”、“通過法律予以實施”的條文表述。這些條文表述，應當理解為本條所涉及的事務必須由立法會通過法律予以規定。如《澳門基本法》第24條第4款規定：“澳門特別行政區非永久性居民為：有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但

沒有居留權的人。”第29條規定，“澳門居民除其行為依照當時法律明文規定為犯罪和應受懲處外，不受刑罰處罰。”第32條規定，“澳門居民的通訊自由和通訊秘密受法律保護。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有關機關依照法律規定對通訊進行檢查外，任何部門或個人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密。”類似的條文還有很多，如《澳門基本法》第38條第1款規定澳門居民的婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利“受法律保護”，第40條第1款規定《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定“通過澳門特別行政區的法律予以實施”，第84條第3款規定法院的組織、職權和運作“由法律規定”，第90條第4款規定檢察院的組織、職權和運作“由法律規定”，第103條規定企業所有權和外來投資“受法律保護”，第106條第2款規定專營稅制“由法律另作規定”，第110條規定“除法律另有規定外”不徵收關稅，第116條規定船舶登記“依照澳門特別行政區的法律”頒發有關證件，第139條規定除外國軍用船隻外的其他船舶“依照澳門特別行政區的法律”進出其港口，附件一規定行政長官選舉委員會各個界別的劃分及名額，由“選舉法加以規定”，行政長官的具體選舉辦法“由選舉法規定”，附件二規定議員的具體選舉辦法由政府提出並“經立法會通過的選舉法加以規定”，等等。另外，《澳門基本法》許多條文還有“依法”的表述，如《澳門基本法》第26條規定“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權”，第28條第3款規定“禁止非法搜查居民的身體、剝奪或者限制居民的人身自由”，第42條規定“在澳門的葡萄牙後裔居民的利益依法受澳門特別行政區的保護，他們的習俗和文化傳統受尊重”，第68條第4款規定“立法會議員就任時應依法申報經濟狀況”，等等。這�的“法”應當是廣義的，不應當僅僅是指立法會通過的法律。因此，對於這些事項，是否必須制定為法律，還是可以制定為行政法規，必須根據具體情況予以具體分析。（二）內地《立法法》關於法律和行政法規的權限劃分是怎樣的？

我國《立法法》第8條規定，“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產的徵收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”我們可以參照內地《立法法》，得出初步結論：在澳門特別行政區，有關政府、立法會和司法機關的產生、組織和職權、犯罪和刑罰、對居民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、對私人財產的徵收、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度、訴訟和仲裁制度等，應該由立法會通過法律予以規定。（三）有哪些事項必須由澳門立法會通過法律予以規定？通過以上分析，我認為，在澳門特別行政區，大致有以下幾種事項應當由立法會通過法律予以規定：1.澳門永久性居民與非永久性居民的資格確認、澳門居民身份證、特區護照和旅行證件的取得等（《澳門基本法》第24條、第33條、第139條）；2.澳門居民基本權利方面，如通訊自由和通訊秘密的保護（《澳門基本法》第32條），婚姻自由、成立家庭和自願生育權利的保護（第38條），遷徙自由（第33條），勞工的福利待遇和退休保障（第39條），以及對居民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰（參照內地《立法法》第8條第五項及《澳門基本》第28條）等；3.犯罪和刑罰（《澳門基本法》第29條及參照內地《立法法》第8條第四項）；4.企業所有權和外來投資的保護（《澳門基本法》第103條）、對私人財產的徵收（參照內地《立法法》第8條第六項）；

5.民事基本制度（參照內地《立法法》第8條第七項）；6.專營稅制和關稅（《《澳門基本法》》第106條、第110條）；以及其他的基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度（參照內地《立法法》第8條第八項）；7.船舶的登記和進出（《澳門基本法》第116條）；8.國際公約的實施（《澳門基本法》第40條）；9.澳門特別行政區政府、立法會、法院和檢察院的組織、職權和運作（參照內地《立法法》第8條第三項及《澳門基本法》第84條、第90條）；10.行政長官選舉和立法會選舉（《澳門基本法》附件一和附件二）；11.訴訟和仲裁制度（《澳門基本法》第36條及參照內地《立法法》第8條第九項），等等。四、法令的修訂問題關於法令的修訂，理論界和實務界已有很多討論，主要集中到以下兩個問題：第一，行政法規能否修訂法令？第二，法令的修訂應當怎樣進行？（一）行政法規能否修訂法令？法令是澳門回歸前總督行使立法權而制定的規範性文件，與立法會通過的法律具有同等效力。法令的內容涉及政治、經濟、行政管理、司法制度、文化教育等事務，其數量遠遠比立法會通過的法律要多，在澳門回歸前的社會�發揮着重要作用。但是，澳門回歸後，行政長官不再有權制定法令，而只能制定行政法規。隨着澳門社會的變化和發展，法令面臨着修訂的問題。法令的修訂只能有兩種出路，一種是被立法會通過的法律加以修改，一種是行政長官以制定行政法規的形式加以修改。第一種方式，由於法律和法令同屬於立法權的範疇，因此沒有爭議。引起爭議的是第二種方式：行政法規能否修訂法令？一種法律意見指出，行政法規的性質屬於行政管理權的範疇，而法令屬於立法權的範疇，法令的位階高於行政法規，因此位階較低的

行政法規不可以修訂位階較高的法令。我認為，這種意見必須予以重視。問題在於法令的數量眾多，由立法會通過法律的方式加以修訂，實在是不足以適應澳門社會發展的需求，而且亦有大量的法令本身僅涉及純粹的行政事務，由立法會通過法律的方式加以修訂，也不恰當，因為這並不屬於應該由立法會制定為法律的範圍。因此，從法律的角度看，以行政法規修訂法令並不具有合法性，但是，在法律運作的現實前，似乎具有一定的苦衷。（二）法令的修訂應當怎樣進行？我認為，對這個問題的解決，應該採用兩個步驟：第一，先明確界定法律和行政法規的權限分工。第二，根據這個分工，凡是應當由法律予以規定的事項所涉及的法令，則必須由立法會通過法律予以修訂，凡是由行政法規予以規定的事項所涉及的法令，則由行政法規進行“修訂”但是，我要強調指出的是，由行政法規進行修訂的這部分法令，並不是指由行政法規直接加以修訂，尤其是不可以行政法規的個別規範去修訂法令的個別規範。我的意思是指先由立法會“廢除”或“暫停實施”某個法令，再由行政法規規定該法令所涉及的相關事項。這樣，原來的法令失去了效力，而由政府新制定的行政法規開始生效，調整相關領域。不過，在法令被“廢除”或“暫停實施”以後，政府制定行政法規以前，可能會出現一段所謂的“法律真空”。在某些情況下，偶爾出現的“法律真空”也許不會引起太大的法律問題，但是，在另一些情況下，偶爾出現的“法律真空”就會影響政府對社會的有效管治，影響社會運作的穩定性。對於這一部分的法令，就不能採用這種方式加以修訂，建議仍然由立法會通過法律的方式加以修訂。但是，這種情況也並非沒有辦法解決。也可以採用這樣一種方案，即行政長官簽署行政法規的同一天，立法會亦“廢除”該法令，這樣就避免了“法律真空”的出現。這在《澳門基本法》確立的行政主導的政治體制以及政府掌握立法會多數的情況下，是可以做到的。這�也許還會出現一種批評聲音，即行政長官簽署行政法規，和立法會廢止法令的行為，雖然可以在同一天進行，但不可能在同一天的同。

一個時間進行，因此還是難以避免出現“法律真空”。這種批評有一定的道理。但是，在法律文件的簽署上，通常只簽上該文件的制定、修改或廢除的日期，而不會簽上該日期的幾點幾分幾秒。因此，這種批評在法律上應該是無法舉證的。當然，立法會也可以通過某個法律，規定某些法令在政府制定的行政法規生效之日起失去法律效力。這些方案需要立法會和政府的密切配合。我在這�分析另一種解決方案，即現在有些社會輿論提出由立法會授權政府修訂部分法令，有些意見還進一步提出要制定澳門特別行政區的立法法。我認為這是一種便捷的解決方案，但需要進一步討論。這是因為立法會的立法權是全國人大通過《澳門基本法》授予的，立法會能否把全國人大授予的權力再轉授權給行政長官和政府行使？這本身已經超越了澳門特別行政區“高度自治”的範圍。因此，這是澳門立法會本身不能單獨作出決定的。澳門立法法的制定也會面臨同樣的法律問題：立法權限的劃分是政治體制的重要組成部分，而政治體制的決定權不在澳門特別行政區內部，而是在北京。因此，採用這種方案，要借助中央權力的介入才能完成。《澳門基本法》規定行政長官負責執行《澳門特別行政區基本法》，而現在《澳門基本法》在實施過程中出現了澳門本身一時難以解決的問題，參照香港特別行政區的先例，行政長官應當有權提請國務院向全國人大常委會提出解釋《澳門基本法》的議案。全國人大常委會如果接受了國務院的提議，也可以就《澳門基本法》規定的法令修訂問題作出解釋，授權立法會可以將法令的部分修訂權轉授權給行政長官和政府行使。不過，這個解釋仍然面臨着法律理論的詰難：全國人大授權立法會將部分法令的修訂權轉授權給行政長官和政府行使，而根據《澳門基本法》，行政長官不具有立法權，只能以行政法規的形式進行修訂，這仍然是以位階較低的行政法規去修改位階較高的法令。這在法律位階的理論上能否成立？這還是回到了我們前面討論的問題。當然，這是全國人大常委會作出的解釋，屬於國家行為，澳門特別行政區法院無權審查全國人大常委會作出的解釋，對於政府而言，倒是不會引發系列的相關訴訟。

（三）解決方案通過以上分析，我認為，法令的修訂大致有以下幾種方法：第一，由立法會“廢除”或“暫停實施”某個法令，再由行政長官就該法令所涉及的事務制定一部新的行政法規。第二，在立法會“廢除”或“暫停實施”某個法令的同一天，由行政長官制定相關行政法規，以避免“法律真空”的出現。第三，由立法會通過一個法律，確認某些法令在將制定的特定行政法規生效之日起失去法律效力。第四，由行政長官提請國務院向全國人大常委會提出解釋《澳門基本法》的議案，要求將澳門回歸前的部分法令的修訂權由立法會授權給行政長官和政府來行使。以上幾種方法，第一種比較方便，第二種操作起來可能有點麻煩，第三種我覺得可能是最方便的，而第四種需要中央權力的介入。不過，這些方案亦各有各的優點及缺點，不妨結合起來一起運用。當然，這四種方法都有一個前提，即必須進行法律清理工作，明確劃分法律和行政法規的分工。（四）一點補充我在這�再補充一點內地的立法資料：就是我國在1982年憲法制定之前，亦存在着一種被稱為“法令”的規範性文件。現舉出有關憲法條文為證。1954年憲法第27條規定全國人大“制定法律”，第31條規定全國人大常委會“解釋法律”、“制定法令”，第49條規定國務院“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，發佈決議和命令”。1975年憲法第17條規定全國人大“制定法律”第18條規定全國人大常委會“解釋法律，制定法令”，第20條規定國務院“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，發佈決議和命令”1978年憲法第22條規定全國人大“制定法律”，第25條規定全國人大常委會“解釋憲法和法律，制定法令”，第32條規定國務院“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，發佈決議和命令”。由此可見，在我國1982年憲法制定之前，當時的立法體制是由全國人大制定法律，全國人大常委會制定法令，國務院規定行政措施，行政措施的效力低

於法律和法令，但是法律和法令的效力到底誰高誰低呢？憲法沒有規定。不過，從我國憲法的一般理論來推斷，法律和法令的效力應當是平行的。但是1982年憲法對我國的立法體制作出了修訂，全國人大常委會制定的規範性文件不再被稱為“法令”，而是規定全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定非基本法律，兩者統稱法律，另外，還賦予國務院有權制定行政法規，行政法規的效力低於法律。因此，我國立法體制的變化，有點類似於澳門回歸後取消法令，而代之由行政長官制定行政法規的情況。對1982年前後我國內地立法體制的變化進行一點研究，也許有助於啟發我們的解決思路。五、行政法規的監督問題《澳門基本法》沒有對行政法規的監督問題作出明確規定，但這不等於行政法規不受任何監督。由於立法會制定的法律高於行政法規，因此，當立法會制定新的相關法律時，與之相抵觸的行政法規在法律上應當失去效力，行政長官應當主動修改有關相抵觸的行政法規。不過，在多數情況下，由於各種原因，行政法規可能沒有得到及時修改。這就需要一種外在的機制對行政法規進行監督。當行政法規與法律相抵觸，而行政法規並沒有及時修訂的情況下，當事人如果起訴到法院的，法院應當有權適用法律，而拒絕適用行政法規。但是，必須指出的是，這是一種拒絕適用的權力，而不是指法院有權撤銷行政法規。這種拒絕適用的權力，僅對本案當事人發生法律效力，這是一種“個別效力”，而非“普遍效力”不過，澳門《行政訴訟法典》設置了一種特殊的司法審查制度，即法院有權宣告行政法規的某個規範失去法律效力，即所謂的宣告失效制度。澳門《行政訴訟法典》第90條第1款規定，“對在三個具體案件中被任何法院裁定為違法之某項規範，又或屬無須透過行政行為或司法行為實施即可立即產生效力之規範，得請求宣告其違法。”第2款規定，“如聲請人為檢察院，得請求宣告該等規範違法而無須符合上款所之要件。”可見，判處行政法規違法不等於宣告失效。同時，宣告失效是指法院宣佈行政法規的某個個別規範失去法律效力，而不是指法院撤銷

整部行政法規。因此，即使某個行政法規的個別規範被判處違法，並不等於該規範被宣告失效，整部行政法規仍然有效，因此不會出現社會上有些人士擔心的法制真空問題。當然，如果是被一審法院判處違法，而政府不服又堅持上訴的，法院的判決書還沒有發生法律效力，更不會出現法制真空問題了。澳門《行政訴訟法典》對宣告失效制度亦有一定的限制，《行政訴訟法典》第88條第2款指出，“本章所規範之可對規範提出爭議之制度，不適用於載於行政法規之下列規範：a）違反根本法律所載規範或從該法律所體現之原則之規範；b）違反由澳門以外有專屬權限制定適用於澳門之立法文件或等同文件之機關所制定之該等立法文件或等同文件中所載規範之規範；c）違反經正式通過之與澳門以外地方訂立之協定或協約所載規範之規範；d）違反以上各項所指規範或原則之由澳門以外之機關制定而適用於澳門之規範。”在澳門以後的法律改革過程中，是否繼續保持此種限制，還是取消這種限制，我覺得還可以進一步進行研究。

基本法與澳門社會文化的健康發展吳新平*對於社會文化的概念，可以有多種理解。社會文化可以泛指各種文化的總稱，作為文化的同義語來使用；也可以僅指文化的一個特定組成部分，一種與政治文化、經濟文化、法律文化等相並列的文化類型。政治文化是有關政治生活的文化。經濟文化是有關經濟生活的文化。法律文化是有關法律生活的文化。社會文化與政治文化、經濟文化、法律文化不同，其所涉及的是有關社會生活的文化。本文所稱社會文化，就是這種與政治文化、經濟文化和法律文化相並列的社會文化。任何社會文化中都有一種或若干種主流意識形態。東歐有些國家的憲法明確宣佈不承認任何意識形態。這只不過是對其過去意識形態的否定。明確宣佈不承認任何意識形態，其實就是一種對意識形態的宣告，宣告國家不再實行過去那種意識形態。一個社會的文化，總是以這個社會的主流意識形態為主導。國家和政府在社會主流意識形態的形成和發展中具有主導的作用。政府以其合法權力所主張或者所倡導的意識形態，成為社會的主流意識形態。這種主流意識形態決定社會文化的性質和發展方向。基本法第七章所規定的內容，實際上就是以國家基本法律的形式授權澳門特別行政區和澳門特別行政區政府在建立和發展澳門社會文化方面要發揮主導作用。對於特區政府在建立和發展澳門社會文化方面的主導作用，根據基本法第七章的規定，主要有以下內容：（1）澳門特別行政區政府自行制定教育政策，包括教育體制和管理、教學語言、經費分配、考試制度、承認學歷和學位等政策，推動教育的發展；澳門特別行政區政府依法推行義務教育；社會團體和私人可依法舉辦各種教育事業。1（2）澳門原有各類學校均可繼續開辦。澳門特別行政區各類學校均有辦學的自主性，依法享有教學自由和學術自由。各類學校可以繼續從澳門特別行政區以外招聘教職員和選用教材。學生享有選擇院校和在澳門特別行政區以外求學的自由。（3）澳門特別行政區政府自行*中國社會科學院法學研究所研究員

制定促進醫療衛生服務和發展中西醫藥的政策。社會團體和私人可依法提供各種醫療衛生服務。3（4）澳門特別行政區政府自行制定科學技術政策，依法保護科學技術的研究成果、專利和發明創造。澳門特別行政區政府自行確定適用於澳門的各類科學技術標準和規格。4（5）澳門特別行政區政府自行制定文化政策，包括文學藝術、廣播、電影、電視等政策。澳門特別行政區政府依法保護作者的文學藝術及其他的創作成果和合法權益。澳門特別行政區政府依法保護名勝、古跡和其他歷史文物，並保護文物所有者的合法權益。5（6）澳門特別行政區政府自行制定新聞、出版政策。6（7）澳門特別行政區政府自行制定體育政策。民間體育團體可依法繼續存在和發展。7（8）澳門特別行政區政府根據宗教信仰自由的原則，不干預宗教組織的內部事務，不干預宗教組織和教徒同澳門以外地區的宗教組織和教徒保持及發展關係，不限制與澳門特別行政區法律沒有抵觸的宗教活動。宗教組織可依法開辦宗教院校和其他學校、醫院和福利機構以及提供其他社會服務。宗教組織開辦的學校可以繼續提供宗教教育，包括開設宗教課程。宗教組織依法享有財產的取得、使用、處置、繼承以及接受捐獻的權利。宗教組織在財產方面的原有權益依法受到保護。8（9）澳門特別行政區政府自行確定專業制度，根據公平合理的原則，制定有關評審和頒授各種專業和執業資格的辦法。在澳門特別行政區成立以前已經取得專業資格和執業資格者，根據澳門特別行政區的有關規定可保留原有的資格。澳門特別行政區政府根據有關規定承認在澳門特別行政區成立以前已被承認的專業和專業團體，並可根據社會發展需要，經諮詢有關方面的意見，承認新的專業和專業團體。9（10）澳門特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進的政策。10（11）澳門特別行政區的社會服務團體，在不抵觸法律的情況下，可以自行決定其服務方式。11（12）澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。12（13）澳門特別行政區的教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體

育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民間團體和宗教組織同全國其他地區相應的團體和組織的關係，以互不隸屬、互不干涉、互相尊重的原則為基礎。13（14）澳門特別行政區的教育、科學、技術、文化、新聞、出版、體育、康樂、專業、醫療衛生、勞工、婦女、青年、歸僑、社會福利、社會工作等方面的民間團體和宗教組織可同世界各國、各地區及國際的有關團體和組織保持和發展關係，各該團體和組織可根據需要冠用“中國澳門”的名義，參與有關活動。14澳門特別行政區成立以前的澳門文化是以葡萄牙人的西方文化為主導的文化。對於澳門過去的社會文化的這種認識也許能夠得到大多數人的認同。但是，在澳門特別行政區成立以後，澳門的社會文化究竟應該是一種甚麼性質的文化，則是一個需要進行深入探討的問題。基本法第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。15”制度和生活方式都是文化的表現形式。基本法規定50年不變的內容，應該理解為包括澳門資本主義性質的社會文化。特別行政區成立以後的澳門文化無疑是基本法明確規定要予以保留的原有資本主義制度和生活方式的重要內容，無疑具有資本主義文化的性質。但是，資本主義性質的社會文化並不等於西方文化。雖然西方文化屬於資本主義文化，但是東方國家實行資本主義制度和生活方式的國家和地區的文化在性質上也是資本主義的。所以，對於澳門特別行政區的社會文化，不能簡單地歸結為西方文化。澳門在葡萄牙統治之下的社會文化具有殖民地文化的特點，以葡萄牙社會文化的主體意識為其文化精神的主體，同時也保持了中華民族傳統文化的特點。進入工業文明以後的葡萄牙，以資本主義的價值觀念和意識形態為其社會文化的基礎。受葡萄牙社會文化的影響，澳門社會文化的主體意識也具有資本主義的性質。個人主義、自由主義、人道主義等等資本主義文化中的理念已經成為澳門社會文化中的核心價值和主體意識。同時，澳門也保持了中華文化的特點。中華文化中的優良傳統如忠貞愛國、孝娣敦親、仁愛寬容、安分守義、中庸和諧等價值構成了澳門社會文化的價值基礎。基本法規定保持原有的

資本主義制度和生活方式不變，就是承認在澳門特別行政區的社會文化中，繼續保留澳門原有文化中所尊奉的資本主義價值。這就使澳門的社會文化繼續保持其資本主義性質。同時，作為我國一個特別行政區的澳門，其社會文化也是中國文化的一個組成部分。作為中國文化的組成部分，澳門的社會文化應該具有中華文化的特點。對於甚麼是中華文化的問題，是一個很難簡單定義的問題。祖國大陸地區、臺灣地區、香港特別行政區和澳門特別行政區的文化，都屬於中華文化。但是，祖國大陸的中華文化是以馬克思主義意識形態為主導的文化，而臺灣、香港和澳門的文化則是以資本主義意識形態為主導的文化。我國這四個文化區域的社會文化無論是以馬克思主義意識形態為主導，還是以資本主義意識形態為主導，都保持了中華文化的傳統精神，雖然在程度和範圍上各自有所不同。正是中華文化的這種傳統精神把祖國實行不同社會制度的地區的人民凝聚起來，以各自不同的方式傳承和發揚中華文化的文明精神。澳門社會文化在發展中，自然也要以澳門特有的方式承繼和發揚中華文化的優良傳統精神。如前所述，特區政府在澳門社會文化的發展中具有主導作用。特區政府在主導澳門社會文化發展的作用中把澳門社會文化導向何方，是特區政府在執行基本法規定的有關澳門特別行政區文化的制度和政策的時候必須認真對待的問題。把澳門社會文化的發展導向葡萄牙式的歐洲大陸文化呢，還是導向英美式的西方文化？導向中國大陸地區的社會文化呢，還是導向中國臺灣地區或者香港地區的社會文化？在本人看來，以上這幾個方向都不是澳門社會文化的發展方向。澳門社會文化的發展方向應該是以基本法為依據，在保持澳門原有社會文化的基礎上發展具有澳門特色的社會文化。澳門文化在發展中，有三個問題是必須注意把握的。第一，澳門的社會文化必須與澳門經濟文化的發展相適應。根據基本法確立的經濟制度，澳門特別行政區的經濟是以博彩娛樂業旅遊業為主體的經濟。博彩娛樂和旅遊既是一種經濟行為，同時也是一種文化。與博彩旅遊為主的經濟文化是澳門經濟文化的主體。這種經濟文化對於澳門的社會文化具有深刻的影響。澳門社會文化的發展必須與澳門的博彩旅遊經濟文化相適應。以博彩為例。博彩業是澳門的主

要產業。與博彩業相應的博彩文化是澳門經濟文化的主體。博彩業和博彩文化既有促進澳門經濟發展的一面，同時也有製造社會問題，影響社會安定，甚至毒化有些參賭人員的家庭生活和社會生活的一面。如何消除博彩文化對澳門社會的負面影響，就成為澳門社會文化在發展中必須解決的問題。第二，澳門的社會文化必須與澳門政治文化和法律文化的發展相適應。回歸祖國懷抱的澳門，在政治地位和法律地位上是中華人民共和國的一個特別行政區。國家依據基本法的規定不在澳門實行社會主義的制度和政策，保持澳門原有的資本主義制度和生活方式。澳門特別行政區依據基本法的規定實行高度自治，有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這些是澳門政治文化和法律文化的主要特點。澳門社會文化的發展必須適應澳門政治文化和法律文化的特點，與基本法有關澳門的政治體制和法律制度保持一致。第三，澳門社會文化的發展必須與基本法所確認的澳門社會的基本價值保持一致。基本法不僅確立了澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，而且在確立這些制度和政策的同時，也確立了包含在這些制度和政策中的各項有關價值。澳門社會文化在發展中，必須與基本法確立的價值保持一致。價值是文化的基礎和核心內容。如何認識基本法所確立的各項價值以及這些價值之間的相互關係，是澳門社會文化的發展中必須認真探究的重大理論問題。自由、平等、正義，人權、民主、法治，以及中國文化中的仁德、中庸、和諧，都是基本法所包含的基本價值。在這些價值中，以甚麼價值為基礎，以甚麼價值為核心，或者在甚麼時候或甚麼情況下以哪些價值為基礎，以哪些價值為核心等價值關係問題，是澳門社會文化在發展中需要不斷地進行審視和解決的問題。在特別行政區剛剛成立的時候，人們最關心的問題也許是在價值關係中如何保持和堅持澳門社會所尊奉的自由、平等、正義等基本價值。在特別行政區實行高度自治的實踐中，人權、民主、法治等價值自然會成為澳門社會關注的重點。而在澳門社會的經濟、政治和文化的深層發展中，如何保持、弘揚和發展中華文化中的優秀文明精神，就會成為需要討論的重要主題，仁德、中庸、和諧的價值在各種價值中所處

的地位自然會得到提升，成為社會關注的重點。因此，澳門社會文化在不同的發展時期會有不同的側重點。在目前和今後一個相當長的時期內，澳門社會文化的發展需要解決的一個問題，應該是社會文化中的價值重構問題，根據澳門社會的政治、經濟和文化的發展需要，適時地確定和調適澳門社會文化中的價值和價值關係，促進澳門社會文化在基本法確立的價值基礎上健康發展。為此，建議特區政府在貫徹基本法有關社會文化的規定，制定發展澳門社會文化的有關制度和政策的時候，要注意準確地把握澳門社會文化的價值基礎，妥善地處理價值基礎中各種價值之間的關係，對澳門社會文化的發展進行正確的導向，促進澳門社會文化在基本法確立的法律軌道上健康和諧地發展。註釋：1.參見《澳門特別行政區基本法》第121條。2.參見《澳門特別行政區基本法》第122條。3.參見《澳門特別行政區基本法》第123條。4.參見《澳門特別行政區基本法》第124條。5.參見《澳門特別行政區基本法》第125條。6.參見《澳門特別行政區基本法》第126條。7.參見《澳門特別行政區基本法》第127條。8.參見《澳門特別行政區基本法》第128條。9.參見《澳門特別行政區基本法》第129條。10.參見《澳門特別行政區基本法》第130條。11.參見《澳門特別行政區基本法》第131條。12.參見《澳門特別行政區基本法》第132條。13.參見《澳門特別行政區基本法》第133條。14.參見《澳門特別行政區基本法》第134條。15.參見《澳門特別行政區基本法》第5條。

論全國性法律在特別行政區的實施王振民*《基本法》第18條規定：在特別行政區實行的法律為本法以及本法第八條規定的香港/澳門原有法律和特別行政區立法機關制定的法律。全國性法律除列於本法附件三者外，不在特別行政區實施。凡列於基本法附件三之法律，由特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的特別行政區基本法委員會和特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於特別行政區自治範圍的法律。全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因特別行政區內發生特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在特別行政區實施。據此，在特區實施的法律按照制定主體來劃分可以分為兩大類，第一大類是特區本地法律，主要由特區立法機關制定。第二大類是適用於特區的全國性法律，由全國人大及其常委會制定。本文把在特區實施的全國性法律劃分為以下四種情況：第一，依據《基本法》第18條列入《基本法》附件三的全國性法律；第二，《基本法》作為全國性法律在特區的實施情況；第三，憲法作為全國性法律在特區的適用；第四，中央為特區制定的其他法律。一、全國性法律實施於特別行政區的情況正常情況下，全國性法律應該適用於國家的每一個地方。但是由於我國實行“一國兩制”，這使得我國在法律上客觀形成了“一個國家，三套法律制度”的情況。基於政治上的“一國”，總有一些全國*清華大學法學院副院長、全國人大常委會澳門基本法委員會委員

性法律需要在特區實施。全國人大在通過香港、澳門《基本法》的時候，已經把個別有關“一國”的全國性法律實施於特區。特區成立後，全國人大常委會又增加了一些全國性法律在特區實施。根據《基本法》，全國人民代表大會常務委員會要增加或者減少附件三的全國性法律，必須徵詢其所屬的特別行政區基本法委員會和特別行政區政府的意見。把全國性法律直接適用於特區是中央為特區立法的主要方式，也是最簡便的方式。目前已經有12部全國性法律在香港實施，11部在澳門實施。這些全國性法律毫無疑問在特區是有法律效力的，是特區法律的組成部分。（一）全國性法律在香港特別行政區實施的情況《香港基本法》1990年通過時有6部全國性法律被列入《基本法》附件三在香港實施。回歸十年以來，全國人大常委會分別於1991年、1998年和2005年三次增減附件三的全國性法律，目前共有12部全國性法律在香港特區實施。具體情況如下。1、《香港基本法》1990年通過時，全國人大決定將下列6部全國性法律，自1997年7月1日起由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。（1）《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》；（2）《關於中華人民共和國國慶日的決議》；（3）《中央人民政府公佈中華人民共和國國徽的命令》附：國徽圖案、說明、使用辦法；（4）《中華人民共和國政府關於領海的聲明》；（5）《中華人民共和國國籍法》；為了實施《國籍法》，1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《關於〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》，以適應香港的實際情況。（6）《中華人民共和國外交特權與豁免條例》。2、1997年7月1日香港回歸時，全國人民代表大會常務委員會決定

增加了5部全國性法律在特區實施，同時減少了1部全國性法律。在《香港基本法》附件三中增加的5部全國性法律是：（1）《中華人民共和國國旗法》；（2）《中華人民共和國領事特權與豁免條例》；（3）《中華人民共和國國徽法》；（4）《中華人民共和國領海及毗連區法》；（5）《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》。在《香港基本法》附件三中刪去的全國性法律是《中央人民政府公佈中華人民共和國國徽的命令》附：國徽圖案、說明、使用辦法。這部法律已經由新的《國徽法》所取代。3、1998年11月4日全國人大常委會決定在《香港基本法》附件三增加《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》在特區實施。4、2005年10月27日全國人民代表大會常務委員會決定在《香港基本法》附件三中增加《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》。（二）全國性法律在澳門特別行政區實施的情況《澳門基本法》1993年通過時全國人大決定將8部全國性法律適用於特區，1999年澳門回歸時決定增加2部全國性法律，2005年又增加1部。目前共有11部全國性法律在澳門特區實施。1、《澳門基本法》1993年通過時，全國人大決定下列8部全國性法律自1999年12月20日起由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。（1）《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》；（2）《關於中華人民共和國國慶日的決議》；（3）《中華人民共和國國籍法》；（4）《中華人民共和國外交特權與豁免條例》；（5）《中華人民共和國領事特權與豁免條例》；（6）《中華人民共和國國旗法》；（7）《中華人民共和國國徽法》；（8）《中華人民共和國領海及毗連區法》。

2、1999年12月20日澳門回歸時，全國人大常委會決定增加2部全國性法律在澳門特別行政區實施：（1）《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》；（2）《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》。3、2005年10月27日全國人民代表大會常務委員會決定在《澳門基本法》附件三中增加《中華人民共和國外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》。在香港特區適用的全國性法律比在澳門特區適用的全國性法律多1部，即《中華人民共和國政府關於領海的聲明》。這是因為澳門傳統的管轄區域只包括陸地，不包括海域。澳門周圍的海域在法律上一直歸屬珠海，但是習慣上由澳門管理。根據1999年12月7日國務院通過的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》，澳門特別行政區包括澳門半島、氹仔島和路環島，很明顯只有陸地，不包括海域。但是中央同意澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。而根據1997年5月7日國務院通過的《中華人民共和國香港特別行政區行政區域圖》，香港特別行政區的區域明確包括陸地和海上兩個部分。因此《中華人民共和國政府關於領海的聲明》對於香港是有實質意義的，但沒有必要列入《澳門基本法》附件三在澳門特區適用。然而，整體來看，由於這部法律涉及國家的主權，澳門特區同樣要尊重、遵守這部法律。就像中國內陸各省儘管不存在領海問題，但是不能說這部法律對他們無效一樣。所以我們也可以籠統地說，在澳門和香港實施的全國性法律都是12部。（三）非常情況下全國性法律在特區的實施上述是在正常情況下全國性法律在特區實施的情況。《基本法》規定，全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因特別行政區內發生特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在特別行政區實施。在這種特殊情況下可以短暫性把有關的全國性其他法律在特區實施。二、《基本法》在特區的實施

根據《基本法》第18條，在特區適用的法律首先是“本法”《基本法》規定了特別行政區政治、經濟、文化制度、居民的權利與義務、中央與特別行政區的關係等重大問題，是特別行政區行政、立法和司法的基礎，也是中央和特別行政區都必須遵守的憲法性法律，號稱“小憲法”。香港、澳門回歸後，《基本法》分別取代了各自原有的憲制性文件，開始在特區實施。法律的制定機關必然有權修改自己制定的法律，全國人大制定了《基本法》，也必然有權修改《基本法》。《基本法》規定，修改《基本法》的提案權屬於全國人民代表大會常務委員會、國務院和香港/澳門特別行政區。《基本法》的修正案要由全國人民代表大會以全體代表的過半數同意才算通過。全國人大如果修改《基本法》《基本法》的修正案當然與《基本法》同樣要在特區實施。三、憲法在特區的效力擁有統一的憲法是一個國家實現統一的政治和法律表現。不僅單一制國家只能有一部憲法，在聯邦制國家即便每一個邦、州或者共和國都可以制定自己的憲法，但是這些憲法都不能擁有主權，這些憲法類似我們的《基本法》，只不過他們稱其為“憲法”罷了，借用一下“憲法”這個名稱，其實並無主權憲法之實。個中的原因是，在這些所謂的“憲法”之上，全國還擁有一部統一的真正意義上的聯邦憲法，這部統一的聯邦憲法是唯一的，對於各個組成單位的“憲法”這部憲法具有凌駕地位，違反這部憲法的各個組成單元的“憲法”是無效的。也就是說，即便在聯邦制下，各個組成單位可以有自己的“憲法”和法律，但是這種“一盤散沙”的局面必須統一在聯邦憲法上。憲法就成為維繫各個組成單位屬於一個國家的政治和法律紐帶。沒有統一的憲法，就沒有統一的國家。可見，無論是單一制國家或者聯邦制國家，作為一個主權國家必須有一部統一的憲法，而且這部憲法必須是獨一無二。以前中國古人說“天無二日”，今天應該說“天無二憲”。這也是為甚麼我們說中國憲法在特別行政區有效力的原因，儘管憲法並沒有被規定到《基本法》第18條中，也沒有被列入《基本法》附件三。香港和澳門的回歸儘管其原有法律保持不變，但是香港和澳門的“憲法”，無論“大憲

法”或“小憲法”都發生了革命性變化，香港和澳門法律的憲制基礎毫無疑問地轉變為中國憲法和《基本法》。四、中央的其他特別立法除了憲法、《基本法》和被列入《基本法》附件三的全國性法律在特區實施外，回歸後全國人大及其常委會還在憲法和《基本法》賦予的職權範圍內為特區制定了非常少量的其他法律。（一）香港、澳門特區全國人大代表產生辦法《基本法》第21條規定，特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，因此特別行政區居民參與國家管理的主要方式是參加全國人民代表大會的活動。但是，由於特別行政區並不實行人民代表大會制度，因此特區全國人大代表的產生不能適用內地的《選舉法》。特區全國人大代表的產生又不屬於特區高度自治的事項，也不能適用特區本地立法機構成員選舉的法律。特區全國人大代表的產生屬於中央負責的事項，只能由全國人大制定單行法律來規定。為此，1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了《香港特別行政區選舉第九屆全國人民代表大會代表的辦法》。同樣，1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過《澳門特別行政區第九屆全國人民代表大會代表的產生辦法》。這兩個《產生辦法》是全國人大為特區制定的單行法律，是我國產生全國人大代表的特別法。從那以後，每屆全國人大的最後一次會議都要通過下一屆港澳全國人大代表的產生辦法，對以前的產生辦法進行少許修改。迄今對這兩個產生辦法共進行了兩次修改，分別是2002年3月15日第九屆全國人民代表大會第五次會議通過《香港特別行政區選舉第十屆全國人民代表大會代表的辦法》和《澳門特別行政區選舉第十屆全國人民代表大會代表的辦法》，2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《香港特別行政區選舉第十一屆全國人民代表大會代表的辦法》和《澳門特別行政區選舉第十一屆全國人民代表大會代表的辦法》。（二）關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定

香港特別行政區行政長官董建華2004年4月15日向全國人大常委會提交了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法是否需要修改的報告》。全國人大常委會依據《香港基本法》的有關規定和《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，經過徵詢香港各界的意見，於2004年4月26日通過了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》，對香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會的產生辦法作出相應安排。該《決定》具有法律約束力，等同於單行立法，是特區必須執行的。（三）關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定為了緩解日益加大的內地與香港之間陸路通關的壓力，適應深圳與香港之間交通運輸的客觀要求，促進內地和香港之間的人員交流和經貿往來，推動兩地經濟共同發展，有必要在深圳灣口岸內設立港方口岸區供香港使用，用於人員、交通工具、貨物的通關查驗。港方口岸區將位於深圳境內，這樣就必須取得中央的特別授權，而且中央的授權必須以法律的形式進行。全國人大常委會經過認真審議於2005年10月31日表決通過了《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸港方口岸區依照香港法律實施管轄，包括行政管理、立法管制和司法管轄。該《決定》屬於特殊立法，具有立法性質，與法律有同樣的效力。需要強調的是，上述這些法律都是《基本法》規定的有關中央管理的事務以及其他不屬於特區高度自治的事項，中央不會就特區依法高度自治的任何事項進行立法。由於這些“決定”是專門為特區制定的，因此不需列入《基本法》附件三。除了上述正式立法，國務院依據《基本法》也有一些行政命令在特區實施。這包括《香港/澳門特別行政區行政區域圖》，《國務院關於香港/澳門特別行政區簡稱及在全國行政區劃中排列順序的通知》和《國務院關於在香港特別行政區同時升掛使用國旗區旗的規定》。

結論根據“一國兩制”的方針和《基本法》，港澳回歸後，全國在法律上並沒有實現統一，也不追求法律上的統一。“一國兩制”下我們講“統一”，主要是政治上、主權上的統一，並不追求經濟上和法律上的統一。正因如此，現在才形成了“一個國家，三種法律制度”的狀況。但是，即便如此，既然是一個國家，一定會有一些法律是在全國每一個地方都實施的。憲法和《基本法》自然是在全國適用的法律。除了憲法和《基本法》，在全國包括港澳實施的“中國法律”目前只有12部，即上述被列入香港和澳門《基本法》附件三在香港和澳門適用的全國性法律。另外，還有中央在自己職權範圍內根據需要為香港澳門特區制定非常少量的單行法律。總的來看，目前只有很少可以在全中國範圍內包括內地、香港和澳門兩個特別行政區一體適用的“中國法律”港澳回歸後，無論講“香港法律”或者“澳門法律”，除了講本地立法和司法外，還要講中國憲法、《基本法》以及全國人大及其常委會為特區制定的其他特殊法律，主要是列入《基本法》附件三的全國性法律。這才是今天“香港法律”、“澳門法律”的完整概念。

“一國兩制”與澳門社會的可持續發展饒戈平*一、澳門回歸開創了澳門社會發展的歷史新階段中國的和平崛起是一種國家整體的全方位發展，是一種綜合國力的全面提升。作為國家整體發展的一部分，作為可以同祖國內地的足以影響世界格局的現代化建設成就相媲美的，是澳門回歸七年來的發展奇跡。在中國的版圖上，在世界範圍內數百計的經濟發展實體中，澳門不過是個彈丸之地，區區小城。地，只有28平方公里，人，剛剛50萬，然而，就是在這塊貌不驚人的土地上，卻誕生了本世紀以來整個世界都為之瞠目結舌的最迅速的經濟發展奇跡。從2000年到2006年的七年間，澳門所有的經濟指標全面竄升。GDP年均增長11%，政府財政收入年均增長9%，失業率則從7.1%降至3.6%。作為澳門主導產業的博彩業2006年的收入高達559億澳門元，超過了號稱世界第一賭城的美國的拉斯維加斯，雄踞全球博彩業“大哥大”。七年間澳門的GDP翻了一番，從2000年的490億澳門元躍至2006年突破1000億澳門元。人均GDP也翻了一番，從2000年的14,200美元躍至2006年的25,000美元，超過新加坡、韓國，僅次於日本、香港，位列亞洲第三。2006年的財政收入高達300億澳門元，七年來財政盈餘累計已超出300億澳門元。在2006年中國200個城市競爭力評比中，澳門闖入20強，綜合競爭力排名第八。在2006年全球110個城市競爭力評比中，澳門雄踞“消費性服務業競爭力”第六位。經濟指標僅僅是澳門社會七年來快速發展的一個側面，與它相伴的還有政局穩定，治安良好，民生改善，社會和諧，澳門展示出了一個全新的整體風貌。澳門歷史城區被聯合國教科文組織列入世界文化遺產名錄，第四屆東亞運動會、首屆葡語系國家和地區運動會在澳門的成功舉辦，更大大提升了澳門的文化品位，在世界舞臺上展示了澳門的活力與能力。澳門已經不再是四百年前的那個孤島漁村，不再是*北京大學法學院教授、全國人大常委會香港基本法委員會委員

葡澳時期的向隅小城，而成為鑲嵌在祖國南海之濱的一顆熠熠生輝、光耀世界的明珠。眾所周知，所有這一切巨變的發展進程都是從七年多前的那個歷史時刻開始的。1999年12月20日，澳門回歸祖國，中國恢復在澳門行使主權。從這一刻起，“一國兩制”的偉大構想開始在澳門實踐，基本法開始在澳門實施。“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治，掀開了澳門歷史發展的新篇章。還是這塊土地，還是這些居民，為甚麼短短的七年，澳門能有如此翻天覆地的變化，關鍵在於澳門身份的轉換、體制的更新，在於“一國兩制”的優越性。誠然，按照“一國兩制”，澳門原有的資本主義制度和生活方式維持不變，原有的法律基本保留；但恰恰也是“一國兩制”，把澳門帶入到一個全新的格局中：澳門重歸祖國，成為中國的一個特別行政區，直轄於中央政府，根據憲法和基本法實行高度自治。澳門從此納入祖國發展的一部分，搭乘上祖國內地改革開放的高速列車，伴隨着內地經濟一起風馳電掣。祖國內地是澳門的強大後盾，從自由行到CEPA，巨大的政策傾斜和資源供輸，為澳門發展提供了前所未有的機遇和活力。離開了內地的大力支持，難以想像澳門能夠獨立支撐和發展。不妨說，澳門可以從“一國”中最大限度地汲取養分，在“一國”中獲得利益的最大化。另一方面，澳門又能夠從“兩制”中得到前所未有的廣闊的發展空間。“澳人治澳”、高度自治，以愛國者為主體組成的特區政府真正當家作主，充分行使基本法賦予的自治權，大刀闊斧，力推新政：整頓社會治安，重組公務員隊伍；制定發展規劃，開放賭權，改善投資環境；加強與內地的經貿聯繫，發展對外事務；關計民生，促進社會和諧，等等。樁樁件件，擲地有聲；依法行政，不受干擾，以強政勵治的新貌，推動澳門社會一步一個腳印，搭建起經濟騰飛的平臺。澳門民眾認同祖國，認同“一國兩制”，認同基本法，認同特區政府的施政方針和業績，在特區政府的帶領和祖國內地的支持下，共同開創出澳門今日的輝煌，合力鑄成“一國兩制”方針在澳門的成功。2006年底全國政協副主席劉延東在出席澳門回歸七周年慶祝大會發言中指出，“‘一國兩制’是澳門繁榮發展最好的制度安排，《澳

門基本法》是澳門長期繁榮穩定的根本法律保障”，的確是一語中的，道出了澳門成功的根本原因。二、成就後面的隱憂與挑戰當今澳門蓬勃發展的態勢，借用何厚鏵特首的一句名言，是“數百年未有之大變局”。大變局帶來了大發展、大繁榮，成就驕人，可喜可賀；但大變局的背後也隱藏着挑戰與危機，需要人們居安思危，未雨綢繆。“一國兩制”所謀求的不僅僅是澳門當前的一時的發展，而是長期的繁榮穩定，長治久安，是良性的可持續發展。面對成就，人們更多的是需要冷靜、理性地觀察、解決深層次的問題，謀劃下一步的持續發展。就經濟層面而言，如何在保持主導產業有序發展的同時，引導澳門產業結構適度多元、平衡可續地發展，也許是首先要考慮的問題。“一國兩制”為澳門博彩業的生存發展提供了基本保障，創造出一個獨一無二、得天獨厚的博彩市場氛圍。澳門賭權的開放不過四年，但賭場的面貌已煥然一新。賭台從2002年的353張躍升到2006年的2000多張，從業人員由不足1萬人增加到現在的3萬多人。2006年到訪澳門的遊客超過了2000萬，博彩業收入高達559億澳門元，佔澳門GDP的半數以上，博彩稅在澳門財政收入的比重逼近80%。博彩業的急劇膨脹，一枝獨秀，帶動了整個澳門經濟的騰飛，固然功不可沒，但從產業結構的視角看，一業獨大，單兵突擊，結構失衡，受各方面偶然因素的制約多，風險大，也容易引發其他的社會、政治問題，確實潛伏着不少隱憂。現在的問題，一方面是如何保持博彩業的健康有序發展，一方面是如何調控產業結構，適度多元，平衡發展。這是澳門可持續發展的瓶頸問題，雖然早就有人提出，但至今似尚無對應良策。與博彩業相關，如何建立、健全與市場經濟配套的法律制度問題也日益顯現其重要。資本主義在澳門的發展雖然有四百多年了，但市場經濟體制並不是很成熟，尚未形成完善的必要的制度和法律，不足以適應當前澳門經濟、社會的急速發展。賭權的開放和轉讓，賭牌從一塊變成三塊，又變成六塊，是否有足夠的法律根據，又如何規管以後的發展？因博彩業膨脹引發的城市功能的變化、相關用地的節制、

基礎設施的配套等，是否有相應的整體規劃和政策法規？外資攜洶湧澎湃之勢湧入澳門，擊敗本地賭資，充分享用自由競爭的空間，澳門法律應如何加以規範和監管？博彩業從業人員的急劇擴充，衝擊着勞動力市場，衍生出就業結構的畸形發展，政府的應急對策和長遠計劃若何？法律法規如何配套？凡此種種，都是刻不容緩的議事日程。就政治和社會層面而言，全面落實“一國兩制”尚任重道遠。“一國兩制”作為一個政治構想，無論在香港還是在澳門，其全面落實都非朝夕之功；而且在實施過程中也會不斷出現新問題、新挑戰，需要隨時研究，總結經驗。澳門回歸帶來了社會憲制性結構的重大轉型，基本法對澳門的政治體制已有明確規定，何厚鏵為首的特區政府也以其強勢作風，成功履行着實施“一國兩制”的職責。如何在確保行政主導的同時，進一步理順和協調好行政、立法、司法三者的關係，妥善處理依法行政過程中產生的新情況、新問題；如何進一步加強政府決策的科學化、民主化程序，建立政府與民間的良性互動關係，仍有待繼續摸索、磨合和提升。澳門民眾有愛國愛澳的優良傳統，構成“一國兩制”在澳門實施的社會政治基礎，如何鞏固和擴大這一基礎，加強其廣泛性、包容性、多樣性，形成為澳門民主政治發展的主導力量；如何引導和提升數以千計的民間社團的素質，把它們納入法律規範下的有序活動，構築澳門和諧社會的堅實基礎，應當有具體措施和長遠規劃。澳門社會的快速發展引發了對就業市場、特別是高素質人才的迫急需求，這既是一個燃眉之急，又是一個戰略之虞，既關係到可持續發展，又關係到社會安全和穩定，需要當下的應急對策，更需要從長計議。“一國兩制”方針在香港、澳門的實踐可謂氣象萬千，史無前例，不論是中央政府、特區政府還是港澳居民都處在不斷探索、總結、前行的過程中，在這一過程中出現這種、那種問題本不足怪，一如大海航行中遇到狂風巨浪，實屬正常。面對挑戰最重要的是信念堅定、應對方法正確。在這一點上特首何厚鏵先生的經驗之談給人以深刻啟示。何特首在紀念澳門回歸七周年大會的講話，一方面肯定了“一國兩制”對澳門社會發展的重大意義，指出特區成立以來經歷了一個歷史性的奮進歷程，彰顯了“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治極大的優越性和說服力。另一方面他也非常生動地總結出特區政

府的施政之道。他說，在社會迅速發展的新時代，特區不斷出現聞所未聞、見所未見的新事物，往往在被充分消化前，就已急速轉入另一階段。社會各界在特區成長過程中，學習到如何面對事物發展不以人的意志為轉移的客觀規律性，即在經驗和準備不足、甚至毫無經驗和準備的情況下，實事求是，不亢不卑，揚長避短，因勢利導，將各種新事物納入符合特區最大利益的軌道。這一珍貴經驗在特區未來一段發展時間內，仍具有重大的啟示意義和實用價值。何特首的這番肺腑之言向世人展示了特區政府應對挑戰的積極心態。三、在“一國兩制”方針指引下，走可持續發展的道路“一國兩制”方針指引和造就了澳門回歸七年來的快速發展；同理，也只有堅持“一國兩制”方針的指引，才能應對和解決澳門當前發展中面臨的挑戰和問題。“一國兩制”方針是新時期中國政府治國理政方略的重要組成部分，是一項以憲法為依據的長遠的基本國策，而不是一個權宜之計。“一國兩制”有着豐富的內涵，在當前它尤其是指治理香港、澳門的大政方針，它所謀求的不僅僅是香港、澳門的順利回歸，而且更重要的是港澳長期的繁榮穩定，其目標是五十年、一百年、甚至更長時期的發展。而澳門可持續發展所追求的也正是澳門社會整體的長遠的均衡有序的良性發展，從這一點看，澳門社會的可持續發展目標同“一國兩制”的宗旨是完全一致的，它應該而且只有依賴“一國兩制”的制度優勢才能實現。“一國兩制”的制度優勢首先表現在“一國”的優勢。人們常說的澳門的地理優勢、區位優勢、文化優勢等等，說到底都是依託中國的優勢。澳門是中國領土不可分離的一部分，是中國的一個特別行政區。澳門的根本利益和前途命運同祖國內地的根本利益和前途命運是緊密相連的，形成為一個整體，唇齒相依，榮辱與共。祖國內地承擔起維護、支持澳門繁榮穩定的責任，為澳門的長遠發展敞開着大門。過去、現在、將來，祖國內地都始終是澳門發展的堅強後盾，正所謂“祖國好，澳門好”；另一方面，作為中國的一部分，澳門也負有維護中央權威和國家利益、促進內地發展的義務，正所謂“澳門好，祖國更好”。其次，“一國兩制”的制度優勢表現為“兩制”的優勢。

澳門既可拜依託祖國內地發展之福，又能夠充分發揮本身制度的優勢，魚和熊掌可望兼收。澳門原有的制度和方式一仍其舊，中央政府不干預澳門特區自治範圍內的事務，特區政府依據基本法的授權，實行“澳人治澳”、高度自治，澳門居民享受到前所未有的自由度和發展空間，可以盡其所能建設自己的美好家園。澳門是中國的，也是澳門居民的，在很大程度上，澳門居民對澳門的可持續發展負有更大的義務和責任，澳門面臨的挑戰和問題歸根結底還要靠澳門居民自己來應對和解決。澳門政府和居民應該而且能夠最大限度地利用“一國兩制”賦予的制度優勢，發揮自己的創造力，開創澳門可持續發展的豐功偉業。可持續發展應該是一種有序發展，受法律規範並依託法律而進行。澳門可持續發展的法律保障最重要的就是要堅持準確、全面地遵守和實施基本法。基本法是“一國兩制”方針的制度化和法律化，它由國家最高權力機關根據憲法而制定，是一部全國性法律，體現了包括澳門同胞在內的全國人民的共同意志和根本利益。它規定了在澳門特區實行的政治制度、經濟制度和社會制度，規定了中央與澳門特區的關係，規定了澳門居民的權利和義務，其法律地位高於澳門的其他所有法律。不論澳門的政制發展、經濟發展還是社會發展都受基本法的制約和保障。如同貫徹“一國兩制”方針一樣，基本法的實施也是一個嚴格遵守又創造性運用的過程，是一個不斷加以充實、豐富的過程。基本法是澳門的憲制性法律，更多的是原則性、框架性規定，不可能也沒有必要定得很詳細、很具體。正如鄧小平先生針對《香港基本法》起草時指出的，“‘一國兩制’首先體現在基本法，但基本法還不能完全解決問題，還要靠實踐”。這就是說，不能期待基本法把所有具體的問題都明確、詳細地規定下來，大量的具體的問題還要靠在實施基本法的實踐過程中，創造性運用“一國兩制”方針，去豐富、充實基本法。誠然，基本法體現了行政主導原則，規定了行政、立法、司法的關係，但如何準確地把握這一原則，如何協調好三者的關係，還需要在實踐中摸索、總結。澳門的政治體制沒有採取西方國家的三權分立制，而是建立了一種適合澳門實際情況的獨特的行政長官制。其特點

一是強調行政和立法互相制衡而以行政為主導，一是強調行政、立法間的相互配合。這一體制突出了行政主導，但又不主張行政長官的權力過大，而要受立法制衡；同時立法的制衡又是有限度的，要受行政的制約，重在和行政的相互配合。這種權力關係的設計，目的在於保證澳門政治體制整體的順利高效的運作，保證澳門社會的穩定發展。同樣，基本法也規定了司法機關獨立的審判權和法律監督權，不受行政機關、立法機關、社會團體和個人的干涉。法律的規定雖然是明確的、原則的，但條款的實施卻可能因為執法者之間理解的差異、實際的需求等原因而表現得不完全協調，法律內在的矛盾和衝突既是正常的也是必須妥善處理的。解決之道在於從整體上把握基本法，結合條文規定和立法原意來澄清認識、理順關係。類似問題也表現在經濟事務方面。從法律角度看，澳門的市場經濟發展雖然歷史悠久但很難說是非常成熟，缺乏完善的配套的制度法律，不足以適應當前經濟快速發展的需求。基本法雖然有第五章專門規範經濟事務，但主要是就基本的經濟制度以及稅收、金融、自由貿易、產業政策、勞工政策和環境保護等問題作出原則性規定，沒有也不可能囊括具體的全面的經濟法律制度。即使對博彩業這樣的決定澳門經濟命脈的主導產業，基本法也只是用了一句話，原則性規定“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂的政策”。至於這類政策如何根據本地整體利益自行制定，則留待特區政府在實踐中完成。可見，經濟領域內各個方面的具體的立法和制度建設不應也不可能期待由基本法來完成，而只能由特區政府自身從澳門的實際情況出發，根據“一國兩制”方針和基本法的規定，逐步地儘快地建立、健全，充實和豐富以基本法為核心的澳門法律制度。“長風破浪會有時，直掛雲帆濟滄海”。“一國兩制”方針為澳門的長期繁榮穩定和可持續發展指明了前進方向，展示了制度優勢，開拓了廣闊空間，基本法則提供了可靠的法律保障。實踐已經並將繼續證明，全體澳門同胞在特區政府的堅強領導下，在中央和祖國內地的大力支持下，能夠以其開創性智慧和才幹，成功應對前進道路上的各種挑戰和考驗，在澳門這塊神奇的土地上繼續譜寫出“一國兩制”的更加瑰麗輝煌的篇章。

可持續發展與法律變革趙國強*一、可持續發展之概念與內涵可持續發展（SustainableDevelopment）是80年代提出的一個新概念。1987年，在世界環境與發展委員會的一份《我們共同的未來》報告中，第一次闡述了可持續發展的概念，並得到了國際社會的廣泛共識。可持續發展的核心當然是發展，但這種發展決非是一種“既得利益式”的發展，而是一種具有長遠戰略眼光的發展，一種在保持資源和環境永續利用前提下進行的經濟和社會的發展。質而言之，所謂可持續發展，也就是指在確保經濟、社會、資源和環境保護協調發展的基礎上，既要達到繁榮社會經濟、促進社會生產力發展的目的，又要保護好人類賴以生存的空氣、水、土地、森林、礦產等自然資源和環境；既要為現代人着想，又要為子孫後代的永續發展與長久生存着想。可持續發展的理念代表着整個人類共同的長遠利益，尤其是在公害肆行、資源日益稀缺、生態環境不斷惡化對人類的生存和發展構成威脅的形勢下，提出可持續發展的理念更具有現實性和迫切性。為此，2002年在南非約翰尼斯堡召開了可持續發展世界首腦會議。中國政府從上世紀90年代開始，就已將可持續發展納入國家基本政策範疇，並繼1997年提出《中華人民共和國可持續發展國家報告》後，2003年又發表了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》。目前，從全球範圍來看，可持續發展主要包括五大要點：一是環境保護，即採取有效措施，保護人類賴以生存的地球環境，尤其應當恪守《京都議定書》關於限制溫室氣體排放量的規定，防止全球繼續變暖。二是能源開發，即大力推廣清潔能源及電能的運用，尤其是要注重提升再生能源在整個能源消費結構中的比例。三是綠色貿易，即在各種商品的生產和流通過程中，要大力宣傳可持續發展的環保意識，增強人們的社會責任感。四是清潔水源，即通過節約用水及水資*澳門大學法學院教授

源整合，為全人類所有人口提供潔淨飲用水。五是發展援助，即通過發達國家對發展中國家的經濟援助，共同保護好人類生存環境。在中國政府發表的《中國21世紀初可持續發展行動綱要》中，提出中國將在六個方面推進可持續發展：一是經濟發展方面，要按照一定的調整原則，通過逐步調整，初步形成資源消耗低、環境污染少的可持續發展國民經濟體系。二是社會發展方面，要通過完善人口管理、穩定生育水平、控制人口總量、提高人口素質，建立與經濟發展水平相適應的社會保障體系，全面提高社會防災應急能力。三是資源保護方面，要通過合理使用、節約、保護等各種手段，建立重要資源安全供應體系和戰略資源儲備制度，最大限度地保證國民經濟建設對資源的需要。四是生態保護方面，要通過建立科學、完善的生態環境監測、管理體系，逐步改善生態環境質量。五是環境保護方面，要在污染物排放、水質污染、大氣污染、海域環境等領域採取有效措施進行控制和防治，並通過立法和監督執法，完善各類環境保護技術標準，推進清潔生產和環保產生發展。六是能力建設方面，要通過完善人口、資源和環境的法律制度，加強執法力度，全面提高全民可持續發展意識，建立可持續發展指標體系與監測評價系統。由上可知，可持續發展是在特定時期所提出的一個關係到全人類命運及子孫後代生存的全方位理念，其內涵極其豐富。其中，環境保護是可持續發展的重要內容，但不是它的全部；可以說，整個與人類生存、發展有關的社會領域，都可以涵蓋在可持續發展概念之中，都是研究可持續發展所涉及的內容。堅持可持續發展，就是要協調好人與自然的關係，也就是要理順經濟發展、人口增長與資源利用、生態環境保護之間的關係，推動社會朝着良性、持久的方向發展，既為現代人造福，也為子孫後代造福。二、可持續發展與法制建設實現社會可持續發展的手段是多種多樣的，包括法律、經濟、行政、國際合作等各種手段。在這些管理手段中，法律手段的作用無疑佔有主導地位。因為法律所具有的獨特的規範性和強制力，是任何一種管理手段所不能比擬的。只有將可持續發展納入法制建設的軌道，可持續發展的戰略目標才能在國家強制力的保障下，有序地得到實

現。因此，可持續發展要達到深入人心的普及化程度，要成為一種規範化的目的，就必將最終納入法制建設的軌道；同時，法制建設在其自身的發展過程中，也必將吸收可持續發展的理念和精髓，使其成為現代法制的導向和靈魂。可持續發展與法制之間的關係，主要包括立法與執法兩個方面。正如《中國21世紀議程—中國21世紀人口、環境與發展白皮書》所指出的那樣，“與可持續發展有關的立法是可持續發展戰略和政策定型化、法制化的途徑。與可持續發展有關的立法的實施是把可持續發展戰略付諸實現的重要保障。在今後的可持續發展戰略和重大行動中，有關立法和法律法規的實施佔重要地位”（一）可持續發展與立法與可持續發展有關的立法涉及的面相當廣泛，包括人口、經濟、環境、資源、社會保障等各個領域。加強與可持續發展有關的立法工作，需要注意以下兩個方面的問題：一是充分認識與可持續發展有關的立法所保護權益的特殊性。由於可持續發展關係到人類本身的生存和發展，所以與此有關的立法與傳統意義上的公法和私法有所不同，它既不象公法那樣以國家公共利益作為主要的保護權益，也不象私法那樣以公民私人權益作為主要的保護權益，它是以社會公眾的自身發展權以及人類賴以生存的環境保護權作為最主要的保護權益。正因為如此，與可持續發展有關的立法所要調整的物件是與人類自身發展環境有關的各種社會關係。在社會發展過程中，凡對此類社會關係可能造成危害的行為，國家都必須立法作出干預。比如，當企業發展涉及環境污染時，無論該企業發展在經濟上有多重要，都必須服從保護環境的大局需要。二是建立起一套完整的與可持續發展有關的法律體系。立法者制定可持續發展法律體系的根本目的，是要確保經濟、社會和自然的聯繫和協調發展，追求經濟效益、社會效益和環境效益的統一，保障經濟和社會的可持續發展。在這一立法過程中，除了要以可持續發展的新理念作為立法的基本指導思想外，還必須在對現行法律、政策進行全面評價的基礎上，切實、有效地開展修舊制新的立法工作。所謂修舊，就是指對現行法律的修改和補充。無庸置疑，可持續發展理念的產生，對傳統法制造成的衝擊是不可避免的。因為當我們。

將可持續發展作為一種基本的立法指導思想去審視現行法律時，就會發現原有的立法在這方面存在着不少的缺陷。比如，在傳統法制觀念中，環境總是“無價”的，正因為“無價”，所以法律很少對破壞環境的行為進行干預。與此相關的是，在民法中缺少環境侵權行為的概念及其處理原則，在行政法中缺少政府對環境保護的必要干預，在環境法中缺少對生態環境的具體保護，等等。因此，要建立起一套完整的可持續發展法律體系，首先必須將可持續發展作為一切立法活動的出發點，將可持續發展理念溶入到整個立法工作之中，對現行法律體系中不符合或跟不上可持續發展理念的部分，進行全方位的修改或補充，以便充分利用法律的調控和干預作用，有序地實現可持續發展的戰略目標。所謂制新，就是指有步驟地填補立法空白，充實和加強生態環境方面的立法。長期以來，由於人類自身漠視對生態環境的保護，致使這方面的立法既少又不完整。上世紀80年代末，隨着人與自然危機的日益迫切及可持續發展概念的提出，人類對生態環境的保護意識不斷深化，有關生態環境保護的國際公約不斷增多，各國對生態環境的保護立法也不斷加強。比如，據《中華人民共和國可持續發展國家報告》介紹，截止到1996年月10月，中國已制定了6部環境保護法律、9部自然資源管理法律、30多部環境保護與資源管理行政法規、各類國家環境標準364項、地方環境保護及資源管理法規600多項，加入的與可持續發展有關的國際公約20多項。但是，不能忽視的是，有關生態環境保護的立法仍須進一步加強。除此之外，與生態環境保護有關的領域的立法，也亟需充實、加強。（二）可持續發展與執法與可持續發展有關的法律，只有真正得到實施，才能實現其價值。從這一意義上說，可持續發展法律的立法與執法工作同樣重要。與可持續發展有關的執法工作，整體上可分為兩個層面：一個是執行層面，另一個是監督層面。關於可持續發展法律的執法工作，需要注意以下幾個方面的問題：一是組織架構。由於可持續發展法律的執行往往需要多部門的協調配合，因此，如何從組織架構方面，通過合理的配置與職權劃分，

建立一個穩定、有效的執法機構，對於可持續發展法律的執法工作是相當重要的。在西方行政機構改革過程中，許多發達國家都保留和加強專門用以執行可持續發展法律的部門，這些措施對於可持續發展法律的執法工作，起到了有效的組織保障作用，其經驗值得我們重視。二是加強執法隊伍建設，提高執法能力。要加強可持續發展法律的執法力度，就必須要求執法人員對可持續發展的理念具有較高的認識和理解程度，因此，如何提高執法人員的執法素質，就成為一種必要的執法保障。要達到這一要求，政府應當制定系統的培訓計劃，培訓的物件包括行政部門的執法人員和司法機關的執法人員；通過培訓，使執法人員對可持續發展的最新進展及科學內涵的認識不斷深化，提高執法能力及執法的自覺性。此外，政府也應當作適當的投入，在裝備、經費等方面，為執法工作提供必要的基本條件。三是加大可持續發展的宣傳力度。執法需要有民眾的配合，而這種配合的前提，是要讓全社會都深刻認識到可持續發展的基本內涵和重要性。只有這樣，才能在提高社會民眾遵守可持續發展法律自覺性的基礎上，使可持續發展法律的執法工作收到事半功倍的效果，才能使執法工作置於民眾的監督之下。三、可持續發展與澳門法律變革澳門回歸後，在何厚鏵行政長官的卓越領導下，由於堅決貫徹執行了《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”），嚴格按照“一國兩制”的方針政策辦事，因而整個社會呈現出一種高速發展和欣欣向榮的態勢，尤其是在經濟方面，更是突飛猛進，成就超然。那麼，澳門社會在其發展過程中，會不會碰到可持續發展的問題呢？回答當然是肯定的。而且特別值得注意的是，澳門因具有地小人多、資源稀少、經濟單一等特點，故如何實現澳門社會的可持續發展，對澳門來說尤其顯得重要。關於這一點，澳門政府也給予了充分的重視，並採取了一些相應的措施。比如，何厚鏵行政長官提出的要提高澳門居民“綜合生活素質”的戰略目標，其實質就是要確保澳門社會的可持續發展。（一）基本法是可持續發展法律的立法保障和立法依據必須指出，在澳門堅持可持續發展的理念，落實可持續發展的戰

略目標，有着充分的法律保障和法律依據，這一法律保障和法律依據首先來自於基本法。根據基本法規定，澳門特別行政區雖然是中國的一個地方行政區域，但卻享有行政管理、立法、司法以及對外事務方面的高度自治權。正是這一高度自治權，使澳門特別行政區立法機關和政府在制定與可持續發展有關的法律、行政法規時，也具有了相應的自治權。澳門特別行政區完全可以依照可持續發展的理念，從澳門的實際情況出發，制定出一套適合澳門實際的與可持續發展有關的法律、行政法規體系，並通過執法自治，使這套法律和行政法規體系得以真正實施。因此，嚴格按照基本法辦事，確保澳門特別行政區的高度自治權，這就是澳門可持續發展法律的最根本的立法保障。其次，從可持續發展的內涵來看，基本法也賦予了澳門特別行政區在保護生態環境方面的立法自治權。比如，基本法第119條規定，“澳門特別行政區政府依法實行環境保護”。這一規定表明，在環境保護方面，澳門特別行政區政府必須依法實行保護，而“依法”則包括兩個層面：一是澳門特別行政區立法機關在行使立法權時，應當以可持續發展的理念為指導，適時地制定有關環境保護的法律。二是澳門特別行政區政府應當依照有關的環境保護法律，發揮積極的行政管理效能，制定相應的行政法規，使有關環境保護的法律得到具體的落實和執行。可見，澳門特別行政區依照可持續發展的理念，對生態環境立法進行保護，在基本法中有着充足的立法依據。除此之外，因可持續發展涉及到經濟、人口、社會保障等各個社會領域，所以基本法的其他相關規定，也與可持續發展的立法與執法有着緊密的聯繫，它們都是澳門可持續發展法律的立法依據。（二）可持續發展與澳門法律變革“變革與承擔”，是何厚鏵行政長官在今年施政報告中提出的又一個極其重要的與可持續發展密切相關的戰略思想。變革，就是要從澳門的現實與未來着想，對一切阻礙澳門社會可持續發展的現行制度進行大膽改革，以滿足澳門可持續發展的需要。承擔，就是要求每一個澳門居民都要以主人翁的姿態，加入到變革之中，為變革出謀劃策，為變革承擔一份社會責任。法律變革是澳門社會變革的重要內容。而在澳門法律變革過程

中，如何使可持續發展的理念溶入到法律變革之中，更是一個值得研究和關注的問題。關於這一點，筆者認為應當注意以下幾個方面的問題：1、與時俱進，更新觀念。如上所述，可持續發展理念的提出和普及，對傳統法制是一種挑戰，現有法制面對這種挑戰，必將做出回應性重構。比如，在法律關係、法律保護的權益、調整物件、立法原則等方面，可持續發展法律所具有的獨特性，必然會使傳統理念發生深層次的變化。從這一意義上說，可持續發展的法制建設無疑是一場深刻的變革，很多傳統的法制理念必將得到充實或調整。因此，無論是立法者還是執法者，要跟上這場深刻的法制變革，首先應當在思想觀念上來個大轉變，即要將可持續發展的基本理念納入到立法、執法的全過程，使之成為立法與執法的基本指導原則。觀念的更新對澳門來說顯得更為重要。因為在澳門回歸之前，澳門雖非葡萄牙殖民地，但葡萄牙對澳門的管治本質上仍然是一種殖民性質的管治。所以，在這種管治理念之下，可持續發展不可能成為管治者立法或執法的指導原則，這一點在澳門原有法律中就可以得到佐證。今天，澳門回歸了，澳門居民當家作了主人，我們就沒有理由不為這個家的今天、明天、未來着想。為此，在對回歸時留下的澳門原有法律進行變革時，必須注入可持續發展的理念。如在民法中將環境要素納入財產權、明確環境侵權的責任要素，在行政法中，加強政府對環境的調控、干預職能，在刑法中加大對破壞生態環境的行為的懲治力度，等等。2、結合實際，填補空白。不可否認，每個國家或地區的實際情況都是不同的，所以可持續發展的具體內容或重點也可能有所不同。比如，澳門因受地域、面積限制，有關地下自然資源的保護和開發就不可能成為可持續發展的重點；即使是水資源，也與周邊地區有着不可分割的聯繫。因此，如何確保澳門社會的可持續發展，必須結合澳門實際情況，有重點、有主次的進行。比如，在經濟發展領域，考慮到澳門經濟的單一性太強，所以為確保澳門社會經濟的可持續發展，就應當重視經濟的多元化，並立法給予促進，特別是要加強對中小企業的立法保護。又比如，在資源利用領域，考慮到澳門資源匱乏，地域狹小，所以應特別重視提高資源

的利用效率，保護生態環境，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價獲取最大的經濟效益。有些國家通過立法，如聯邦德國1996年的《迴圈經濟和廢物管理法》，強制性地要求公民對資源進行重複迴圈利用，以減低資源的消耗，減少污染，保護生態環境。這一做法是值得澳門借鑒的。還比如，在環境保護領域，澳門雖不能說沒有環境保護法，但顯然太薄弱了，所以在有關防止噪音、廢氣排放、空氣清潔等方面，必須加強立法，提高具體可操作性。3、完善機構建設。如前所述，西方許多發達國家都保留和加強專門用以執行可持續發展法律的部門，這些組織措施對於可持續發展法律的執法工作，起到了有效的組織保障作用。澳門目前有沒有這方面的政府部門呢？據筆者所知，澳門目前有一個“環境保護委員會”，該委員會下面設一個執行委員會。但在政府行政架構中，則還沒有一個對可持續發展統一行使執法權的部門。為此，在政府行政架構中設立一個類似“環保局”的部門，是很有必要的，這對於保護澳門的生態環境可以提供組織保障。此外，因可持續發展的立法涉及面很廣，且具有相當的專業性，在澳門立法會中，也有必要成立相應的委員會，以配合和加強可持續發展的立法工作。4、加強宣傳力度。可持續發展既是關係到整個人類的生存權，當然與每一個人都是密切相關的。為此，澳門政府應當通過各種宣傳途徑，大力宣傳可持續發展的理念，讓可持續發展的理念做到家喻戶曉，讓每一個人都知道可持續發展理念的重要性和必要性。不難想像，如果我們能做到全民都知道可持續發展，全民都來講可持續發展，那麼，無論是對可持續發展的立法還是執法，都將是一種極大的推動力量和監督力量。八年來的實踐表明，“一國兩制”的方針政策有着強大的生命力，它是澳門社會得以迅速發展的政策保障，而基本法又為落實“一國兩制”提供了可靠的法律保障。今天，當澳門在可持續發展理念的指導下，向着更燦爛的明天邁進時，我們一定要牢記：“一國兩制”的方針政策和基本法仍然是我們得以實現這一偉大戰略目標的根本保障。

江澤民與澳門回歸和“一國兩制”之“澳門模式”的建設齊鵬飛*澳門回歸是當代中國“一國兩制，和平統一”偉大工程“率先垂範”的第二站。從二十世紀九十年代開始，江澤民在集中力量解決“九七”香港回歸前的“平穩過渡”和“順利交接”和“九七”香港回歸後的“保持長期穩定和繁榮”的問題，努力建構“一國兩制，和平統一”之“香港模式”的同時，也逐步地把目光投向了如何解決“九九”澳門回歸前的“平穩過渡”和“順利交接”和“九九”澳門回歸後的“保持長期穩定和繁榮”的問題，努力建構“一國兩制，和平統一”之“澳門模式”1“絕不會坐視惡勢力的猖獗”——江澤民與“九九”澳門回歸前的“平穩過渡”和“順利交接”在自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”、自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”的後半段，即“九七”香港回歸、“九九”澳門回歸完成了“一國兩制”“五十年不變”的“小憲法”——“基本法”的起草而將工作重心轉入準備政權交接和籌備特別行政區政府的所謂“後過渡期”（香港主要是指1990至1997年、澳門主要是指1993至1999年），香港和澳門的“平穩過渡”和“順利交接”所面臨的挑戰和主要矛盾是有比較大的差異性的：香港在“後過渡期”最引人矚目的焦點是英國方面背信棄義的“光榮撤退”和中國方面被迫的“另起爐灶”；而澳門在“後過渡期”最引人矚目的焦點則是公務員本地化、法律本地化和中文官方化“舊”“三大問題”和經濟不振、治安不靖、移交不清的“新”“三大問題”1997年7月1日香港回歸以後，海內外的中國人對於接下來的1999年12月20日澳門回歸的信心陡升，普遍認為：澳門面積小（23.5平方公里）、人口少（45萬），經濟體積、經濟地位和影響力弱*中國人民大學台港澳研究中心副主任兼秘書長

（二十世紀九十年代每年的本地生產總值也就是七、八十億美元、對外貿易額也就是五、六十億美元），中資力量大（佔經濟總量的三分之一左右），人心思歸思變，而且中葡關係以合作為主基調，加上有香港回歸“率先垂範”的成功經驗，澳門的“平穩過渡”和“順利交接”應該是“潮落江平未有風”、“倒啖蔗，漸入佳境”（前中葡外交談判首席代表周南舊語）。但是，事實上，“九九”澳門回歸的形勢並不容人樂觀，由於澳門發展與香港發展過程中迴異的歷史背景和政治、經濟、文化、社會體制的特點，在自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”，有許多特殊、複雜的問題是在自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”所不曾遭遇過的。從“九九”澳門回歸“倒計時”開始，“治安不靖”就成為影響“平穩過渡”和“順利交接”的第一號社會問題。社會治安時好時壞，在“舊澳門”並不是甚麼新鮮事，“葡人治澳”446年（1553—1999）�，“治安不靖”一直是一個嚴重的社會問題。但是，在“後過渡期”，也就是葡萄牙人在澳門實施所謂“光榮撤退”的幾年�，澳門的社會治安嚴重惡化，一度甚至到了“失控”的邊緣。1997年先是黑社會內部的大火拼，1998、1999年又發展到黑社會與澳葡當局、與澳門執法者、與澳門警員的對抗。一年幾千起罪案、幾十起命案。澳門社會的“治安不靖”已經嚴重影響到澳門的公眾利益和投資者的信心，影響到澳門的國際形象和國際聲譽，令1993年以來持續低迷的澳門經濟“雪上加霜”，是對澳葡當局在澳門最後管治權的挑釁，是對中國政府對澳門恢復行使主權的挑釁，是對未來“新澳門”政府建構和正常運作的挑釁，不僅嚴重影響到“平穩過渡”和“順利交接”，而且嚴重影響到“九九”澳門回歸前和“九九”澳門回歸後澳門的穩定繁榮，影響到“一國兩制”在澳門的成功“登陸”。海外有輿論戲稱：澳門已經由“賭城”變成了“屠城”，是東方的“西西里”，是黑社會“高度自治”。這�不排除有誇大其詞的成分，或別有用心的因素，但畢竟在一定程度上反映了澳門社會“治安不靖”的嚴重形勢。對於澳門社會治安嚴重惡化的情況，負主要責任的澳葡當局不能說不重視，當時的葡萄牙總統桑帕約、澳門總督韋奇立，都曾經多次發表“整頓治安”的談話。澳門警方組織了大規模的“掃黑”行動，

利用新修訂的“有組織犯罪法”拘捕了澳門黑社會的主要頭目，還從里斯本調兵遣將，協助破案。但是，由於澳葡當局作為“夕陽政府”“無為而治”缺乏從根本上解決“治安不靖”問題的決心和力量，“掃黑”成績並不明顯，幾個回合下來，有組織犯罪不僅沒有得到有效遏制，而且有愈燃愈烈之勢。針對這種情況，中國政府明確表態“絕不會坐視”。1998年7月1日，江澤民借出席香港回歸一周年慶典發表重要講話的機會，代表中央政府對“治安不靖”的澳門社會發出了一份措辭嚴厲的“整頓治安”的“敦促書”：“近來，在⋯⋯在澳門，有一些罪惡勢力無惡不作，嚴重損害了公眾利益和投資者的信心，我相信⋯⋯澳門當局有能力依法打擊這些犯罪活動，切實保護公眾和工商業者的人身財產安全，我們也將給予有力的支持和配合，而絕不會坐視惡勢力的猖獗。”1此前、此後，中國國務院副總理錢其琛、國務院港澳辦副主任陳滋英、新華社澳門分社社長王啟人也代表中國政府多次發表“支持和配合”澳葡當局“整頓治安”的談話，並且出台了一系列“支持和配合”“整頓治安”措施，如宣佈澳門駐軍、加強和澳門警方的“打擊有組織犯罪”合作及聯合行動、從快從嚴從重審理跨境犯罪的“張子強案”“葉成堅案”等。使一度甚至到了“失控”的邊緣的澳門“治安不靖”問題得到了有效的遏制，為1999年12月20日澳門“移交大典”的成功舉行創造了必要的條件。由於中葡“聯合聲明”協定自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”是“葡萄牙共和國政府負責澳門的行政管理”2，所以，江澤民和中國政府在戮力實現“九九”澳門回歸前的“平穩過渡”和“順利交接”的過程中，在戮力解決澳門“後過渡期”面臨的“舊”“三大問題”和“新”“三大問題”的過程中，高度重視中葡合作在“九九”澳門回歸中“關鍵性”的地位和作用。1997年2月，在澳門“後過渡期”的“新”、“舊”三大問題凸現之際，江澤民在與來北京訪問的葡萄牙共和國總統桑帕約會見時指出：“在澳門過渡期剩下不足三年的時間�，我們面臨的工作還很多，雙方應進一步加強合作，加快聯絡小組的工作步伐，把關係到政權順利交接的主要問題，如公務員本地化、法律本地化、中文官方地位以及檔案移交、資產移

交等及時解決好。這將有利於保持澳門的穩定和發展，也符合中葡雙方的共同利益。”31999年10月，在“九九”澳門回歸“倒計時”即將“歸零”之際，江澤民在訪問里斯本期間與葡萄牙共和國總統桑帕約會見時指出：“1997年初，我在北京與總統先生見面，談到澳門問題時，我曾說過，雙方領導人都應站在戰略高度去看問題，分析形勢，站得高才能看得遠。中葡兩國自簽署關於澳門問題的‘聯合聲明’以來，經過雙方的努力與合作，解決了澳門過渡期間面臨的一系列重要問題，為澳門的平穩過渡和政權順利交接以及落實‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治創造了必要的條件。保證澳門政權交接的順利進行，符合中葡兩國的根本利益。現在距澳門回歸還有近2個月的時間，希望雙方從兩國友好合作關係長遠發展的大局出發，抓緊磋商，解決好剩餘問題。目前，雙方正就澳門政權交接儀式的各項準備工作進行磋商。保證政權交接儀式的圓滿順利及成功，是中葡兩國在澳門問題上友好合作的重要體現。我將前往澳門參加政權交接儀式，並期待着與總統先生在澳門再次見面。”4進入1998年以後，江澤民和中國政府對於解決澳門問題的注意力逐步轉移到“新澳門”的籌建工作方面。對於這一不僅關係到“九九”澳門回歸前“平穩過渡”和“順利交接”的問題，而且關係到“九九”澳門回歸後“保持長期穩定和繁榮”問題的基礎性工程，江澤民高度重視。1998年5月，“新澳門”籌建的“工作母機”一澳門特別行政區籌備委員會剛剛成立之際，江澤民就在人民大會堂會見了參加澳門特別行政區籌備委員會第一次全體會議的全體委員並發表重要講話。江澤民首先對澳門特別行政區籌備委員會的成立、對榮任澳門特別行政區籌備委員會的各位委員表示衷心的祝賀。他說：“籌備委員會的成立，標誌着澳門回歸祖國的準備工作進入一個新的階段。實現澳門回歸，是繼香港回歸祖國後中華民族的又一盛事，將受到全國人民的歡迎。⋯⋯澳門回歸祖國，也將實行‘一國兩制’、‘高度自治’的方針，由澳門居民當家做主，依照澳門‘基本法’的規定自行管理特別行政區的內部事務，這一方針將長期保持不變。我們相信澳門人能夠管理好澳門。澳門同胞一定能夠繼續保持澳門的社會穩定和經濟發展，一定能夠創造出澳門更加美好的明天。澳門回歸祖國，

將為‘一國兩制’再次創造一個光輝的範例，有利於最終解決臺灣問題、實現祖國完全統一。江澤民指出，再過不到600天，澳門就要回到祖國懷抱。擺在‘籌委會’面前的工作非常繁重。從現在開始，各位委員就要為澳門特別行政區的成立進行緊張的工作。他希望各位委員充分發揮自己的聰明才智，也希望廣大澳門居民積極參與，共同為1999年12月20日澳門特別行政區的成立做出歷史性的貢獻。”51999年12月20日，舉世矚目的澳門“移交大典”在澳門半島新口岸剛剛建成的澳門文化中心花園館舉行。中國國家主席江澤民率領中國政府代表團出席，這是江澤民的第一次澳門行，也是中國最高領導人第一次踏上澳門的土地。午夜零時，江澤民代表中國政府在中葡兩國政府舉行的澳門交接儀式上莊嚴宣告：“今夜月明風清，波平如鏡。中葡兩國政府在這�舉行莊嚴的澳門政權交接儀式，宣告中國政府對澳門恢復行使主權。歷史將永遠記住這一舉世關注的重要時刻。從這一刻起，澳門的發展進入了一個嶄新的時代。”6上午十時，江澤民在中華人民共和國澳門特別行政區成立慶典上向香港同胞親手贈送他疾筆揮就的書法條幅“開創澳門新紀元”，表達了他對於“新澳門”的殷切希望！2、“開創澳門新紀元”——江澤民與“九九”澳門回歸後的“保持長期繁榮和穩定”“東方明珠”香港和“東方寶石”澳門，是當代中國“一國兩制，和平統一”偉大工程兩個“率先垂範”的試驗田。自1997年香港回歸並開始“港人治港”和1999年澳門回歸並開始“澳人治澳”以來，香港和澳門在“變”與“不變”的“兩難”選擇中，在既有負面的亞洲東部區域性的“天災人禍”——金融風暴和非典型肺炎的衝擊，又有正面的中國內地加入世界貿易組織、中國內地與香港和澳門簽署更緊密經貿關係安排的協定和中國內地部分省市開放對香港和澳門的“個人遊”、“自由行”的機遇的雙重挑戰面前，乘世界範圍的政治多極化、經濟多元化、文化多樣化的大勢，在全面建設香港特色、澳門特色的資本主義的物質文明、精神文明、政治文明和“和諧社會”方面，走出了一條繼續保持“自由港”、“獨立關稅地區”和“國際經

濟中心”、“東西方文化交流中心”的“傳統”和“區位優勢”，繼續保持“自由、民主、人權、法治”的“傳統”和“核心價值”，亦即“繼續保持繁榮穩定”的“一國兩制”的新路。當然，由於“大香港、小澳門”在“九七”回歸、“九九”回歸前，“英人治港”、“葡人治澳”的歷史傳統及其政治、經濟、文化和社會發展的模式迴異，其進入“港人治港”、“澳人治澳”的“新紀元”的政治、經濟、文化和社會基礎即歷史起點有着雲泥之別，所以，“新香港”、“新澳門”的“一國兩制”新路呈現出不同的軌跡和指向，香港人和澳門人自己的“直覺”和國際社會的“觀感”也就有了“冷”、“暖”之分。比較海內外對於“新香港”之政治、經濟、文化和社會發展形勢以及以董建華為首的香港政府的表現的眾說紛紜的“苛刻”，方方面面對於“新澳門”之政治、經濟、文化和社會發展形勢以及以何厚鏵為首的澳門政府的表現則非常寬容，幾乎是異口同聲地“叫好”。此一局面，並不難理解——如果說，香港在“九七”回歸前已經是發達的、比較成熟的資本主義社會，澳門在“九九”回歸前只能算是發展中的、“初級階段”的資本主義社會，兩地的社會發展水準和生活品質有很大距離。在自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”，香港雖然由於中英政治對抗之故政治形勢一度十分嚴峻，但是經濟形勢一直向好，經濟自由指數和國際競爭力在世界排位始終名列前茅。對於這一點，無論是香港人自己還是國際社會滿意度都比較高，直面“九七”，他們更看重“一國兩制”中“不變”的成份。而澳門的情況則明顯不同，雖然在自“舊澳門”至“新澳門”的“十二年過渡時期”�，葡萄牙人口口聲聲“中葡合作”，也奢談“光榮撤退”，但是，其“夕陽政府”心態始終作梗，根本沒有負起“聯合聲明”所賦責任，不僅“舊”的三大問題——“公務員本地化”、“法律本地化”、“中文官方化”久拖不決，“新”的“三大問題”——經濟不振、治安不靖、移交不清又接踵而至，使“九九”回歸前的澳門形勢嚴重惡化。對於這一點，無論是澳門人自己還是國際社會都非常失望，直面“九九”，他們更看重“一國兩制”中“變”的成分。因此，江澤民在“九七”之年香港“移交大典”上祝福“香港明天更好”，在“九九”之年澳門“移交大典”上希望“開創澳門新紀元”，意味深長！比較由“舊香港”的“好”

到“新香港”的“更好”之“難”，由“舊澳門”的“不好”到“新澳門”的“好”，可以言“易”。“新香港”的任何一點點“退步”都可能被放大到極至，舉世矚目，一如“新澳門”的任何一點點“進步”都可能被放大到極至，舉世矚目。這是問題的一個方面，另一方面，由於英國人在“九七”香港回歸前精心設計的“光榮撤退”中預留了與未來的特別行政區政府和中央人民政府相抗衡的某些或“顯形”或“隱性”的政治架構和政治勢力，加上自“舊香港”至“新香港”，其經濟轉型和產業結構調整的探索一直沒有尋找到合適的突破口和新的增長點，經濟形勢始終在不景氣的狀態中徘徊，“九七”回歸後在“新香港”的政治發展尤其是在董建華的第二屆任期內的政治發展中出現了一系列不和諧之音，如以2003年7月1日“百萬人大遊行”為高潮的反對“基本法”之“二十三條立法”的活動，如以2004年7月1日“五十萬人大遊行”為高潮的反對關於2007年、2008年行政長官和立法會“普選”問題的“人大釋法”和“人大決定”的活動，連基本的“愛國者治港”和“香港核心價值”的問題上都無法形成社會共識，嚴重地影響了“基本法”的“至尊”權威，嚴重地影響了香港社會的政治穩定和“民主化”之旅的“循序漸進”，嚴重地影響了香港社會的經濟繁榮和競爭力。香港人自己評價不高，國際社會評價也不高。而葡萄牙人在“九九”澳門回歸前“全面撒手”的“短期行為”，客觀上為“新澳門”徹底唾棄“殖民主義因素”和“殖民主義心態”的“一國兩制”、“澳人治澳”的政治、經濟、文化建設和社會發展掃清了障礙，在“新澳門”，“基本法”家喻戶曉，“愛國者治澳”的觀念深入人心。加上自“舊澳門”至“新澳門”，其“固本培元，穩健發展”思想指導下的“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展，使經濟結構適度多元化”的經濟轉型和產業結構調整的方向正確，打造“內地與葡語國家經貿服務平台、粵西地區商貿服務平台和全球華商聯繫服務平台”的措施到位，經濟形勢自“負增長”至“恢復性增長”至“發展性增長”，一路“凱歌行進”。“新澳門”“新天新地新人新氣象”，“百廢待興”故“百業俱興”。澳門人自己評價高，國際社會評價也高。在“一國兩制”的“新澳門”建設剛剛起步的2000年3月，江澤民在與第一次單獨組團參加全國人民代表大會的澳門特別行政區代表團

一起審議“政府工作報告”時，就非常明確地提出了一個非常重要的思想：“我們觀察和評估澳門形勢，要把握住四條基本依據，也就是要有四個‘堅信’”：“一是堅信鄧小平同志提出的‘一國兩制’的偉大構想和‘澳人治澳’、高度自治的方針是正確的；二是堅信澳門同胞完全有能力有辦法把澳門治理好；三是堅信澳門特區政府是能夠駕馭局勢的；四是堅信偉大的社會主義祖國是澳門保持繁榮穩定和戰勝前進中的困難與風險的堅強後盾。”7對於“一國兩制”的“新澳門”建設，江澤民高度重視的“第一號問題”就是如何徹底解決“舊澳門”歷史遺留下來的“治安不靖”問題，希望以此一“頑疾”的根除為突破口謀“新澳門”的“長治久安”。江澤民強調指出：“澳門的治安問題，關係到廣大澳門居民的切身利益，關係到澳門旅遊業乃至整個澳門經濟的發展，也關係到澳門的國際形象，事關重大。一定要把這個問題解決好，使澳門真正成為一個靖安祥和的社會。”8“九九”澳門回歸後，由於以何厚鏵為首的澳門特別行政區政府和澳門市民的共同努力，在中央人民政府和中國內地各部門的支持、配合下，困擾澳門社會多年的“治安不靖”問題得到了比較好的解決——嚴重犯罪率迅速下降，破案率迅速上升，社會治安狀況明顯好轉，為“新澳門”經濟的恢復和發展創造了最基本的社會穩定條件，在“九九”澳門回歸以前一度嚴重受損的澳門的國際形象和國際聲譽也開始逐步恢復和重新樹立。對此，江澤民給予了高度評價：回歸以來，“在何厚鏵先生為首的澳門特別行政區政府的領導下，各項工作有序進行，人心穩定，社會治安明顯好轉，可以說是開局良好。”9“回歸前澳門治安不靖，不僅令本地居民擔憂，也影響到鄰近地區。澳門回歸以來，在中央政府的支持下，特區政府對各種惡勢力給予有力打擊，社會治安狀況明顯改善，經濟情況也隨之好轉。目前澳門比較穩定的社會環境，需要大家共同珍惜和維護。”10“中央政府一直很關注澳門的社會治安問題。澳門回歸後，在特區政府的有效治理下，治安狀況已有明顯好轉。這充分說明，澳門特區政府是完全有能力把治安搞好的。中央政府將全力支持澳門特區政府為改善治安狀況所作的努力。”11“中央政府將堅決支持特別行政區政府為保持澳門社會穩定而採取的一切必要措施。”12

對於“一國兩制”的“新澳門”建設，江澤民將從各個方面“堅定不移地支持澳門特別行政區行政長官和政府依法施政”，作為“九九”澳門回歸後的“保持長期和繁榮”的“重中之重”的工作來抓。江澤民代表中央政府和中國內地明確表態：“中央政府將堅定不移地貫徹落實‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針和澳門‘基本法’，全力支持何厚鏵先生領導的特區政府的工作。”13“澳門特別行政區基本法是澳門的憲制性法律，也是全國性的法律，不僅澳門要遵守，全國上下都要遵守。中央政府各部門和全國各地方，都不會也不允許干預澳門特別行政區依據基本法規定自行管理的事務。”14江澤民對中央政府駐澳機構和中資企業提出明確而具體的要求：“中央政府駐澳機構代表着中央政府的形象，要嚴格按照‘基本法’和澳門當地法律辦事，牢固樹立澳門人完全能夠管理好澳門的思想，積極支持行政長官和特區政府依法施政。⋯⋯中資企業在澳門的經營活動要嚴格遵守澳門特區法律，任何機構都不准以任何名義和形式參與澳門博彩業的經營活動。”15江澤民對已經圓滿完成“新澳門”的籌建工作的澳門特別行政區籌備委員會委員提出明確而具體的要求：“‘籌委會’各位委員是澳門回歸的歷史見證者，也是澳門回歸大業的直接參與者。尤其是‘籌委會’中的澳門委員在當地生活、工作，對澳門的情況和各界人士非常熟悉，又經過‘籌委會’一年多的實踐，充分發揮了自己的聰明才幹，也積累了重要的經驗。希望大家積極支持以何厚鏵先生為首的澳門特別行政區政府的工作，同心協力，繼續努力，為澳門的長期穩定和發展作出新的貢獻。”16江澤民特別對澳門各界人士提出了“維護行政長官的權威，支援行政長官的工作”的殷切希望：“澳門特別行政區行政長官是依照‘基本法’經選舉產生並由中央政府任命的，這是澳門同胞行使民主權利的體現，在澳門歷史上是從來沒有過的。‘基本法’規定行政長官不僅要對特別行政區負責，還要對中央政府負責，行政長官既是特別行政區的首長，也是特區政府的首長。‘基本法’賦予行政長官的地位是崇高的，責任是重大的。中央政府對何厚鏵先生的施政是滿意的。我希望澳門各界人士都自覺維護行政長官的權威，支持、幫助行政長官施政，也相信何厚鏵先生一定不會辜負中央政府和澳門公眾的信任與期

望。”17“九九”澳門回歸以後，江澤民對於“一國兩制”之“澳門模式”這塊當代中國“一國兩制，和平統一”偉大工程“率先垂範”的“實驗田”高度重視，繼續傾注了大量的心血。每年上半年全國“兩會”召開特邀澳門特別行政區行政長官何厚鏵列席會議期間，每年下半年澳門特別行政區行政長官何厚鏵來北京向中央政府述職期間，江澤民都會抽出時間單獨會見何厚鏵，聽取何厚鏵關於“一國兩制”的“新澳門”建設的工作彙報並提出指導性的意見。2000年12月“九九”澳門回歸一周年慶典舉行之際，江澤民又第二次到澳門視察，並發表了重要講話。江澤民滿懷激情地講：“我參觀了一些地方，感到澳門是一個很有特色的城市。我也親身感受到澳門同胞對中央政府、對祖國的熱情。”181999年12月20日，“澳門順利回歸祖國。我親眼目睹了澳門同胞慶回歸的歡欣鼓舞、興高采烈的情景，至今難以忘懷。”19江澤民對“澳門明天更美好”充滿信心：“事實有力地證明，‘一國兩制’、‘澳人治澳’、高度自治的方針是完全正確的，澳門人是完全有能力管理好澳門的。我堅信，在中央政府和全國人民的大力支持下，港澳各界同胞共同努力，一定能夠戰勝前進道路上的困難，‘一國兩制’的偉大事業一定能夠取得更大成功！”20註釋：1.《江澤民在香港回歸祖國一周年慶祝大會上的講話》，1998年7月2日《人民日報》。2.《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》，1987年4月14日《人民日報》。3.《江澤民會見葡萄牙共和國總統桑帕約時的談話》，1997年2月25日《人民日報》。4.《江澤民會見葡萄牙共和國總統桑帕約時的談話》，1999年10月27日《人民日報》。5.《江澤民在會見參加澳門特別行政區籌備委員會第一次全體會議的全體委員時的講話》1998年5月7日，《人民日報》。6.《在中葡兩國政府舉行的澳門政權交接儀式上的講話》，《江澤民文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第484頁。

7.《江澤民參加九屆全國人大三次會議澳門代表團的討論時的談話》，2000年3月9日《人民日報》。8.《江澤民參加九屆全國人大三次會議澳門代表團的討論時的談話》，2000年3月9日《人民日報》。9.《江澤民看望出席全國政協九屆三次會議的香港特別行政區和澳門特別行政區的全國政協委員時的談話》，2000年3月5日《人民日報》。10.《全面貫徹“一國兩制”方針》，《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第171頁。11.《江澤民參加九屆全國人大三次會議澳門代表團的討論時的談話》，2000年3月9日《人民日報》。12.《在中華人民共和國澳門特別行政區成立慶祝大會上的講話》，《江澤民文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第489頁。13.《江澤民參加九屆全國人大三次會議澳門代表團的討論時的談話》，2000年3月9日《人民日報》。14.《在中華人民共和國澳門特別行政區成立慶祝大會上的講話》，《江澤民文選》（第二卷），人民出版社2006年版，第488頁。15.《江澤民在澳門接見了中央政府駐澳機構、中資企業主要負責人和駐澳部隊校官以上軍官時的談話》，2000年12月21日《人民日報（海外版）》。16.《江澤民會見出席澳門特別行政區籌備委員會第12次會議的全體委員時的談話》，2000年1月11日《人民日報》。17.《全面貫徹“一國兩制”方針》，《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第171頁。18.《江澤民在澳門會見澳門特區主要官員和社會各界知名人士時的談話》，2000年12月21日《人民日報（海外版）》。19.《江澤民看望出席全國政協九屆三次會議的香港特別行政區和澳門特別行政區的全國政協委員時的談話》，2000年3月5日《人民日報》。20.《全面貫徹“一國兩制”方針》，《江澤民文選》（第三卷），人民出版社2006年版，第172頁。

《基本法》與可持續發展的政制基礎趙向陽*源於上世紀八十年代綠色運動的可持續發展觀日趨完善並獲得日益廣泛的認同，這是當代人類文明的一項最高成就。它深刻地揭示了人類對自身與自然、昨天與今天的科學反思，對未來發展模式的正確抉擇。能否確保可持續發展已經成為評價政府政策及其管治的重要指標，成為決定其認受性高低的重要因素。今天的澳門一片繁榮的背後潛伏着危機。博彩業一直獨秀畸形成長，其他行業日漸式微，土地資源幾乎用盡，人力資源失調錯配，貧富懸殊不斷加大，社會矛盾步向尖銳，原有的管治模式和發展路向受到了嚴峻的挑戰。只有秉持可持續發展才能走出困境找到確保長期穩定繁榮的正確途徑。為此需要對整個管治哲學、領導思維、運作機制按照可持續發展的要求做出重大調整，所謂行政及法律改革亦應以此為基本導向。事實上，人們對可持續發展的認識是一個不斷完善的過程；尤其是更加重視政府政策和政制模式對可持續發展的影響。因為，可持續發展也不可能僅僅局限於經濟和環境範疇。可持續發展必須建基於相應的政制基礎，需要具備或建立適合的政治條件，需要以政治民主、社會公正、法制彰顯、政府清廉作為其政治特徵或目標。正是從這個意義上來說，《基本法》規定的基本方針和基本制度，為澳門特區的可持續發展奠定了堅實的政制基礎。“一國兩制”方針為澳門特區的可持續發展提供了最廣闊的作為空間和最可靠的國家保障。原有的社會經濟制度不變使特區的發展可以充分利用原有制度中的合理成分，在原有的軌跡上演進可減少摸索的困惑。同時，“高度自治”的基本制度又使其完全可以自主地決定經濟發展路向、調整行業格局、制定社會政策。而國家的大力支持不僅使特區發展絕無後顧之憂，更能得到不可想像其寬廣程度的發展腹地。澳門能夠成為中國與葡語係國家經貿文化交流的平台就是其中一例。《基本法》第二條規定，“中華人民共和國全國人民代表大會授*澳門科技大學法學院客座教授

權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”可以說，這是為確保可持續發展提供憲制基礎的集中表現。為了保證特區發展中可能需要的其他權限，《基本法》第二十條進一步規定，“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予的其他權力”。這樣一來，特區不僅享有《基本法》明確列出的一系列“靜態”權力，尚可享有全國人大、全國人大常委或中央任命政府授予的“動態”權力；而且授權的主體由第二條中的全國人大擴展為本條中的全國人大、全國人大常委會和中央人民政府，更具有靈活性。作為一個直轄於中央政府的地方政府能夠獲得的授權越多，其自主發展的空間就越大。當然，在任何情況下，特區必須按照《基本法》規定的制度行使被授予的權力。除了在第一章總則中給與特區概括性授權外，《基本法》在其他各章，尤其是第四章政治體制以及第五章經濟、第六章文化和社會事務、第七章對外事務、第八章本法的解釋和修改中，從不同的領域對特區所享有的各項基本權力作出了全面規定。然而，行使這些權力必須遵循以下原則：第一，必須絕對尊重國家主權機關的地位和權力；同時必須履行維護國家安全的義務；第二，必須依法行使各項權力，首先是遵守《基本法》的規定；第三，必須符合澳門特別行政區的整體利益和實際情況。《基本法》的五十條規定，“澳門特別行政區行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。”“符合澳門特別行政區的整體利益，”就是可持續發展的要求。整體利益不僅應具有社會公正性，兼顧各階層的利益，而且是充分考慮到未來發展的需要，包含了兼顧後代利益的因素。當然，行政長官以甚麼原則和方式來判斷何為“整體利益”也是一個需要深入研究的問題。在某種條件下，是否採取可持續發展策略並非完全取決於政制模式；但可以肯定的是權力受到合理分工和必要制約的政制更能夠保障決策的合理性和長遠性。《基本法》對政治體制的設計充分注意到民主政治的要求，注意到權力運作機制的分立制衡要素，從而防範權力太過集中及不受制約給整個社會帶來損失甚至是災難。

就政治過程而言，可持續發展首先成形於決策。在行政主導的政制模式中，行政與立法的關係往往成為決定政策導向的主要因素。強有力的行政權既可能成為力排眾議、堅持着眼未來和整體利益，也可能造成政治參與不足、強化了立法和行政間的張力。因此就可持續發展的理想政制模式而言，應該是適度的集權和適度的政治參與，政治體制本身應具備自我調校、自我糾錯的機制，從而為可持續發展提供必需的政治條件，尤其是在確保社會公正和兼顧各階層利益方面。事實上，只有有序開放的政制模式才能夠適應和推進可持續發展。在這方面，《基本法》的制定、內容、解釋和修改程序都已做出了很好的示範。《基本法》作為一項全國性的憲法性的法律，卻授權特區法院可在審理案件時作出相應解釋，授權澳門特區可以作為一個主體提案修改本法。而附件一關於行政長官的產生辦法的修改更是授權特區通過、報全國人大常委會批准，附件二關於立法會產生辦法的修改也是授權特區通過、報全國人大常委會備案。這些安排都是為了保證《基本法》的實施可以因應實際情況的變化，同時為政治體制的發展拓展了極大的空間，充分體現了可持續發展的政策理念和哲學精神。其他地方的成功經驗表明，可持續發展本身就包括政治發展的內涵，而政治發展將會為整個社會的可持續性發展提供必不可少的政策要件和政府施政的正確方向。

澳門可持續發展的制度保障——構建基本法框架下的區域法治李燕萍*回歸以來，澳門特別行政區經過短暫調整之後，各方面情況都開始復蘇。尤其是與大陸交流日益頻繁極大刺激了經濟的發展。2005年7月澳門申報世界文化遺產成功之後，進一步帶動了旅遊業與會展業的興旺，政府財政收入得到大幅度增加，人們的生活狀態也有了很大改變。經濟發展在帶來更多財富與就業機會的同時，也出現了如何公平分配財富，讓更多的人享受到經濟增長的好處等現實問題。進一步的問題就是如何保持澳門的可持續發展狀態，呈現出富有區域特色的發展前景。本文認為，可持續發展離不開政府有效治理和公民的積極參與，現代社會治理和參與問題依賴良好的法治規則，《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）則是所有法律規範的合法性淵源。因此，對於澳門可持續發展而言，構建基本法框架之下的區域法治是基本且重要的制度保障。一、甚麼是可持續發展可持續發展（SustainableDevelopment）觀念萌芽於對環境問題的思考，可以追溯到1972年聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開的人類環境會議。1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中第一次闡述了可持續發展的概念，正式提出可持續發展的定義：“既滿足當代人的需要，又不損害後代人滿足需要的能力的發展”得到了國際社會的廣泛共識。可見，最初的可持續發展是應社會經濟發展過程中人與自然的矛盾與衝突提出來，基本上是針對所謂“生態環境”而言。換句話說，就是指經濟、社會、資源和環境保護協調發展，它們是一個密不可分的系統，既要達到發展經濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境，使子孫後代能夠永續發展和安居樂業。也就是人們常說的：“決*澳門科技大學法學院講師

不能吃祖宗飯，斷子孫路”。然而，可持續發展與環境保護既有聯繫，又不等同。環境保護是可持續發展的重要方面。可持續發展的核心是發展，但要求在嚴格控制人口、提高人口素質和保護環境、資源永續利用的前提下進行經濟和社會的發展。此外，可持續發展的預設前提始終是將人類看作社會生活的主體，單純討論人與自然之間的環境問題是不夠的，必定包含着人與人之間的關係，也就是所謂“人態環境”的可持續發展。2因此，本文認為，可持續發展可以是個綜合性概念，大體上應當包含以下幾個方面的內容：第一，經濟的可持續發展。毫無疑問，發展問題首先出現在經濟領域。事實上，可持續發展問題也主要是針對經濟發展與環境保護之間的張力而提出，那麼在經濟領域的可持續發展就是首要問題。現代社會大多數國家實行自由經濟，以市場模式作為經濟運行的主要場所。市場經濟是建立在理性選擇的理論框架之下，每個人都是主要考慮自身利益最大化的利己主義者。每一項市場交易都是當事人雙方在作出成本利益分析之後決定對自己有利可圖的自願行為。其本質在於除非當事人發生錯覺或資訊嚴重失實，契約的履行同時實現了雙方利益最大化。3市場經濟這種要求反映了經濟層面的發展呈現線性特徵，過於重視經濟增長速度，對於經濟增長質量和後續行為關注不夠，極易忽略其他利益。為此，根據可持續發展理論，在經濟領域應當考慮環境的需要，同時更新經濟增長方式，更多採用迴圈經濟等具有持續發展能力的經濟模式。更為重要的是經濟增長的成果應當為所有民眾共用。這是從根本保持經濟可持續發展的源泉所在。第二，政治的可持續發展。現代社會，政治對經濟和社會發展的影響重大，因此政治領域也應當是可持續發展理論關注的範疇。政治領域的可持續發展關鍵應該包括兩個方面，一是以實現民主政治為核心的制度建設。在具體的政治建設和體制變革中，在憲法的框架下，充分開發制度資源，通過立法的手段推進體制變革和制度創新。二是人的發展，具體來說，就是公民的素質提高與完善，這其中包括公民信仰體系的確立，公民與國家關係的豐富與發展等等，從這一個角度來看，推動政治發展也必須從公民自身做起。第三，文化的可持續發展。文化是經過人類有意無意加工製作出來的東西，是由物質、行為、語言和符號、規範和社會組織、精神

等要素構成的有機生態整體。文化領域的可持續發展應當以堅持文化多樣性為主體，充分發展各個區域具有地方特色和民族特色的文化內容，是世界各民族文化發展的趨勢。文化多樣性作為經濟社會發展和人類文化進步的動力，要求文化交流融合而不是同化，要求促進異質文化的保護和開發。因此，民族文化的可持續發展成為各國關注的重點。一般而言，民族文化可持續發展的內涵包括：充分認識民族文化資源的稀缺性、脆弱性及其重要價值，明確每一代人對民族文化資源的責任和義務；始終堅持“保護第一、開發第二”的原則；旅遊發展必須建立在自然、文化生態環境的承受能力之上，保證文化資源持續利用；合理利用資源，有效保護文化遺產，改善文化生態環境，保持文化完整；及時轉變旅遊者、旅遊經營者及目的地居民的思想觀念和行為規範，用可持續發展的觀念正確處理旅遊開發和經營管理中的問題，使民族文化得到保存並不斷豐富和發展。4第四，社會的可持續發展。社會可持續發展的核心是人的全面發展，強調滿足人類的基本需要。既包括滿足人們對各種物質生活和精神生活享受的需要，又包括滿足人們對勞動環境、生活環境質量和生態環境質量等的生態需求；既包括不斷提高全體人民的物質生活水平，又包括逐步提高生存與生活質量，做到適度消費和生活方式文明，使人、社會與自然保持協調關係和良性迴圈，從而使社會發展達到人與自然和諧統一，生態與經濟共同繁榮。社會可持續發展是“以人為本位”的發展。它強調嚴格控制人口數量，不斷提高人口質量，合理調整人口結構，真正把現代發展轉移到提高人的素質軌道上來，實現人口與社會其他因素之間的相互適應與協調發展。只有國民素質提高了，許多社會問題才能有效地解決，經濟才能獲得更大的發展，因此，社會可持續發展必須以人的全面發展為宗旨，提高勞動者的科學技術和文化水平，增加人力資本存量，從而形成社會系統全面進步和不斷更新的持續發展能力。社會可持續發展強調消除貧困與公平分配財富。一個可持續的社會不會把現存的不公平的分配方式永遠繼續下去，它當然也不會允許貧窮永遠存在。不公平性會助長社會發展的非持續性，只有公平性才能保證社會發展的穩定性和持續性。可持續社會發展應是公平性和可持續性的有機統一，以公平分配，消除貧困，共同富裕為宗旨的社會進步過程。可見，社會可持續發展的目標

是推動社會整體全面進步，終極目的是使人得到全面發展，實現社會和諧發展。二、可持續發展與法治的關係儘管推行和實現可持續發展已經成為很多國家和地區實施社會管理重要考慮，但在實踐中仍存在很多困難。本文在此試圖澄清可持續發展與法治之間的密切聯繫。指出任何法治建設都不是空洞的口號，必定以人類社會的經濟、政治、文化等為主要調整內容，因此可持續發展應當是法治建設的基本出發點和最終追求。同時，執行可持續發展需要適當法律機制的輔助，作為人類自我持續發展的方式必然要依託法治才能得以實現，引導法治沿着可持續發展方向邁進。1、可持續發展應當是法治的基本原則和目標。如前所述，可持續發展涵蓋了經濟、政治、文化等各個方面，利用法律規範實現這些可持續發展目標是有效方式。例如，以經濟發展為例，深化市場取向的經濟體制改革，打破制約生產力發展的體制性障礙。進一步發揮市場在配置資源中的基礎性作用，打破行業壟斷和地區封鎖，衝破“諸侯經濟”的藩籬，促進全社會資源的合理配置與有效利用，提高全社會的資源使用效率。都離不開法律規範的調整。可持續發展作為一個法律原則，應當體現在法治的全過程，例如，建立法制體系保障可持續發展。可持續發展的法律體系包括可持續發展基本法，經濟法，自然資源法，環境法等。這些法律涉及人口、經濟、環境、資源、社會保障等領域，是可持續發展戰略和政策定型化、法制化的途徑，它們的實施將使可持續發展有法可依。2、法治對可持續發展的保障與維護。法律規範作為人們進行社會管理的常用手段之一，具有普遍性、強制性、公開性、可操作性等特徵。社會可持續發展的本質是探求人自身心理、行為所自發遵循的規則，整個社會本身文明進化，以及衡量這種文明的群體性的社會態勢，也就是所謂的社會和諧。因此，法治是實現和保障經濟、政治、文化和社會的可持續發展的重要方式。在可持續發展理念引導下的立法不僅關注法律對當前社會的影響，還要考慮對未來社會的作用，立法應在一個更為寬廣的視域中進行，以促進發展各具特色的區域性可持續發展模式和道路。可持續發展理念指引下執法活動重視建立高

效執法隊伍，提高執法人員素質，促進執法程序化、規範化，強化環境保護執法機構，形成多層次的法律監督體系。可持續發展理念引導下的司法，一方面通過擴大司法管轄範圍，鼓勵公民通過訴訟方式引起對環境保護問題的關注，加強對行政行為的司法審查；另一方面，增強司法人員的可持續發展的法律意識，運用更為有利於持續發展的手段推進法治建設。三、構建基本法框架下的區域法治由上述分析可知，就澳門而言，可持續發展也應當包括經濟、政治、文化和社會等方面，然而在具體內容上又有着自身的要求與特色。換言之，澳門的可持續發展與充分利用基本法提供的法治手段，構建符合地區發展要求的法治社會密不可分。基本法作為“一國兩制”法律化的重要法律文件，不僅是調整中央與特別行政區關係的基本規範，更應當成為澳門區域法治建設的基礎性框架，成為澳門地區可持續發展最重要的法律保障。首先，基本法本身就是為了保證澳門地區持續發展的產物。為了維持澳門法律的延續性和穩定性，基本法明確規定澳門原有法律基本不變，從而保障澳門原有的社會、政治、經濟制度的穩定發展。所謂澳門原有法律，是指澳門特別行政區成立前在澳門生效實施的由澳門本地立法機關（包括立法會、總督和行政當局）制定並頒佈的法律、法令、行政法規和其他規範性文件的總稱。5可見，基本法充分考慮了澳門法律制度的歷史和現狀，做到了從澳門實際出發，有利於澳門社會的穩定和發展，為區域法治發展提供了良好的平台。其次，在法律制定方面，可持續的立法是區域法治的基礎。所謂可持續立法主要包括兩個方面，在實體上立法內容應當充分滿足本地人長期發展的需求，在程序上應當充分保障公眾參與。“好”的法律應經得起法理和司法實踐的長期推敲。回歸以來，澳門地區的經濟、政治、文化等各方面都有了十分明顯的變化，澳門地區立法面臨着如何應對變化了的社會發展要求的問題。例如，隨着博彩業的蓬勃發展，如何幫助中小企業發展應對面臨的缺乏人力資源和發展資金等問題，從制度上保證澳門地區經濟發展的多元化方向，需要通過立法落實；又如，以文化產業為例，澳門世界文化遺產申報成功以後，如何

保證這些遺產不致於被大規模的城市建設活動所吞噬，同樣是維護可持續發展的澳門區域法治的重要課題。再次，在法律實施方面，高效公平的行政與司法是澳門可持續發展的重要保證。就執法而言，行政效率，公開、公平是可持續執法應有內容，大力發展政府可持續發展能力。地方政府的可持續發展能力不僅包括政府官員的行政管理或技術能力，更包括深層次的政府機構和官員行為的約束和激勵。實行政務公開，加強反腐敗監督，建立健全行政權力高效廉潔運行的機制並有效保障公民權利。就司法而言，一方面基本法在體制上基本保留了原有司法體系及其運作規則，既有利於澳門的順利過渡和政權的交接，更有利於澳門地區的法治穩定。另一方面基本法還特別規定了司法獨立原則，法院獨立進行審判只服從法律，不受任何干涉，法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示，法官履行審判職責的行為不受法律追究。從制度上保證司法官員獨立行使司法職能。然而，從可持續發展的司法角度來看，司法制度依然存在着需要完善的地方，例如為澳門人所詬病的審限拖延、判決文書中文化等問題都需順應澳門地區發展要求加以改進。最後，可持續發展的法治離不開良好的法律教育。這�的法律教育應該包括兩個層面，其一，普通大眾層面的法治宣講，讓澳門居民更多瞭解法律，增強法治觀念，學會運用法律武器保護自己的合法權益。這對於澳門地區具有特別重要的意義，原因在於回歸前澳門法律基本上與澳門社會相脫離，澳門民眾對於法律知之甚少，更談不上需要極強民主意識的法治觀念。因此，有針對性的開展推廣和普及法律知識活動，改變民眾對於法律的陌生感，提高法律對澳門社會的調整能力勢必成為法治持續發展的重要基礎性工作。其二，加強專業性的法學教育。培養和訓練具有較強法治理論水平和法律實踐能力的相對穩定長期的專業人才，為澳門的區域法治提供良好的人力資源儲備，實現可持續發展目標。

註釋：1.吳家正，尤建新主編：《可持續發展導論》，同濟大學出版社，1998年版，第3—5頁。2.趙磊：《可持續發展：我們忽略了甚麼？》，載《經濟學家》2003年第4期。3.張千帆：《憲政、法治與經濟發展——一個初步的理論框架》，同濟大學學報2005年第2期。4.任文舉：《西部民族地區旅遊開發與文化可持續發展模式研究》，載《樂山師範學院學報》2005年第10期。5.參見《澳門基本法》第8條。

從郭碧華案看內地與澳門的罪犯移交凌兵*“一國兩制”原則在香港、澳門兩大特別行政區上的重要體現，是在中華人民共和國憲法的框架下，確立了內地、香港和澳門三個既相對獨立自治又相互聯繫的法律體系。港澳特區兩個基本法都規定，特區的司法機關享有獨立的司法權和終審權。這方面的設計，無疑是港澳特區享有高度自治的重要內容和保障。但是，由於當代人類活動的高度跨界性和動態性，這三大自治的法律體系之間不可能相互隔絕封閉，需要在制度上建構三大體系之間多個層次上互動合作的機制。對此，澳門特區基本法第93條作了原則性的規定：“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。”近年來，內地和澳門特區在相互認可和執行民商事判決、民商事案件中委託送達司法文書和調取證據等方面，已經達成了可操作的安排。但是在刑事司法協助方面，尤其是罪犯移交這一核心問題上，我國的三大司法體系之間，至今尚未形成任何制度性的安排。在中國內地方面，隨着近年來打擊貪污腐敗力度的加強，追捕內地外逃貪官的問題，業已引起社會各界的強烈關注。據內地公安部披露，目前有800多名在中國被控經濟犯罪的嫌疑人在中國境外逃匿，這些人被控犯罪所涉及的金額，高達近700億元。將這些犯罪嫌疑人儘快追捕歸案，繩之以法，並將其犯罪所得追繳回國，對於維護中國內地的經濟和法律秩序無疑具有重要的意義，在這方面，加強內地與港澳的區際刑事司法合作，共同打擊內地、香港、澳門三地的刑事犯罪分子，杜絕港澳成為內地犯罪分子的避風港或外逃跳板，這是健全和發展三地之間和諧的法律合作關係的重要任務。一、郭碧華案的啟示今年3月20日，澳門特區終審法院對郭碧華案的判決，凸顯了內地與澳門之間司法協助斷層的現實。郭碧華是持有香港永久居民身份的*香港中文大學法律學院教授、副主任

女子，有“翻版天后”之稱。她涉嫌從2002年12月至2005年5月期間在境外生產盜版光碟，然後偷運到內地銷售，涉及盜版光碟價值1.4億元，逃稅2000萬元。廣西憑祥市海關緝私局在2005年9月23日對郭碧華發出逮捕證，並通過國際刑警組織發出紅色通緝令予以追捕。去年11月，廣西法院對郭碧華所涉案件進行審判，主犯林躍華被判無期徒刑，沒收個人財產400萬元；其餘11名被告分別被判處二至十五年有期徒刑，罰金人民幣10萬元至300萬元。今年3月18日下午，郭與其妹從香港到澳門，在入境時被澳門司警局扣押。澳門特區檢察院決定同意將該嫌疑人移交內地海關。郭的家人即向澳門終審法院申請人身保護令。1澳門終審法院指出，對於向澳門境外移交不法分子，澳門特區法律已有所規定。其中，澳門《刑事訴訟法典》第213條規定：“請求書、逃犯之移交、在澳門以外宣示之刑事判決之效果，以及在刑事司法方面與非屬本地區之當局之其他關係，由適用於澳門之國際協約或屬司法協助領域之協定規範之；如無該等協約及協定，則由本卷之規定規範之。”第217條又規定：“將不法分子移交至另一地區或國家，由特別法規範之。”目前，澳門特區有關涉外司法協助包括罪犯移交的法律，是2006年7月公佈的《刑事司法互助法》。但該法第1條第1款明文規定，該法規範的是“與中華人民共和國以外的國家或地區進行刑事司法互助”，因而不適用於與中國內地的區際刑事司法協助。所以，在澳門的現行法中，拘捕郭碧華並將其移送內地，沒有法律上的根據。終審法院總結說：現時並沒有區際法律或本地法律規範內地與澳門特別行政區之間移交逃犯的事宜。因此，即使是為了執行國際刑警組織發出的紅色通緝令，在沒有可適用的專門法律規範的情況下，包括檢察院、司法警察局在內的任何公共機關均不能以把國際刑警通緝的人士移交作為請求方的內地為目的拘留該人士。2在法院判決批准郭碧華的人身保護令要求，將其立即釋放以後，關於澳門與內地之間刑事司法合作的法律漏洞，引起了港澳媒體和法律界人士的關注。在這個案件中，澳門終審法院對於澳門現行法的解釋與適用，是無可挑剔的。但這一判決所昭示的問題，則是內地與特

區政府及法律界亟須加以解決的。二、罪犯移交的法律比較應當指出，基於“一國兩制”和特區“高度自治”的原則，特區法院所享有的獨立審判權和終審權，意味着內地和特區的法律制度是相對獨立的關係。在罪犯移交的問題上，內地和特區之間沒有相互移交犯罪嫌疑人或犯罪分子的法律義務。內地和特區的執法人員，在未經對方同意的情況下，不允許擅自進入對方的管轄區域從事執法活動。在這方面，內地與特區之間的關係同國際引渡合作的法律關係，頗有相似之處。澳門終審法院在郭碧華案中，隱含地指出內地和澳門特區之間罪犯移交，可能通過兩種法律模式。一是澳門特區單方面的立法，二是澳門特區與內地之間達成區際協定。但無論從政策上還是現實中來看，特區單方面立法這種方式是不足取和不可行的。兩地之間的罪犯移交涉及到許多關係雙方利益與合作的問題，不可能由一方自行解決；同時從打擊犯罪、維護人權的角度而言，有關罪犯移交方面的實體安排和義務，應當是雙向、互惠的。所以澳門與內地的罪犯移交，必須依據《澳門基本法》第93條的規定，由內地和特區政府通過協商，達成刑事司法協助方面的協議。從現行法律和實踐中來看，無論是內地還是特區，都已經開展了大量國際刑事司法合作包括引渡方面的工作，積累了重要的經驗。雖然特區與內地同屬一國，但在處理兩地罪犯移交的具體問題方面，兩地在國際引渡合作方面的立法與實踐，應當成為兩地間制度設計的依據。在不抵觸國家主權和基本法所規定的中央與特區之間權力劃分的前提下，國際引渡的立法與實踐，應當為內地與特區之間罪犯移交安排所借鑒。目前，內地與澳門有關國際引渡方面的法律與實踐，集中規定在2000年《中華人民共和國引渡法》和2006年澳門《刑事司法互助法》之中。對照一下這兩部法律的內容，不難發現，在主要的原則與制度上，內地的引渡法和澳門的刑事司法互助法，都大量借鑒和吸收了國際上有關引渡的慣例和實踐，基本上符合國際引渡條約的要求和趨勢，彼此之間有很多交集共通之處。例如：一、維護國家主權和利益。引渡法和刑事司法互助法都要求引渡

合作，應當保障國家的主權、安全和社會公共利益。刑事司法互助法也要求保障澳門特區的“安全利益、公共秩序利益及其他利益”二、互惠原則。引渡法和刑事司法互助法都規定了引渡合作須在平等互惠的基礎上進行。4兩個法律亦都允許在沒有條約關係的情況下，可以通過互惠承諾的方式，進行對外引渡合作。5三、雙重犯罪原則。引渡法和刑事司法互助法都確認了國際引渡實踐中普遍遵循的一項原則，即引渡請求所指的行為必須依照被請求國法律和請求國法律都構成犯罪6。從被請求方的角度看，這一原則保證了其引渡程序不致為請求方用作懲罰為被請求方刑法所許可或寬容的行為的手段，從而維護了被請求方的刑事政策和利益，防止了引渡程序的濫用。四、特定性原則。這是另一項國際上公認的引渡原則。引渡法和刑事司法互助法都規定，請求國不得對被引渡人實施的其他未准予引渡的犯罪追究刑事責任或將該人再引渡給第三國7。特定性原則同雙重犯罪原則一樣，是為了維護被請求方的利益，確保引渡程序不被濫用。五、本國國民不引渡。引渡法和刑事司法互助法都規定，如果被引渡請求人具有中國國籍，則引渡請求必須予以拒絕8。刑事司法互助法進一步規定，如果被請求移交的人為澳門居民，移交請求亦須拒絕9。這一規定是基於對本國國民或本地居民的特殊責任與關懷，保護本國國民或本地居民不受外國可能不公平的司法程序的追究。六、政治犯不引渡。引渡法和刑事司法互助法都規定了國際上久已確認的政治犯不引渡的原則10。由於各國各地區政治制度的不同，政治犯罪在國際引渡法律中與普通犯罪有所區別，受到特殊的保護。中國內地和澳門的法律都接受了這一原則，承認了對在另一國家或地區被控政治犯罪的個人所應給予的尊重和保護。七、人道保護原則。伴隨着國際人權保護的發展，國際引渡的法律與實踐日益受到國際人權保護規範的制約。引渡法和刑事司法互助法都從人道主義出發，對於被引渡請求人的基本人權作了保障性的規定；如果被請求引渡人因為其種族、宗教、國籍、性別、政治見解或者身份等方面的原因而受到起訴，或者在司法程序中可能由於上述

原因受到不公正待遇的，或者在請求國可能遭受酷刑或者其他殘忍、不人道或者有辱人格的待遇的，引渡請求都必須予以拒絕11。從上面的分析可以看到，內地和澳門在國際引渡合作方面的法律制度，在主要原則和基本價值理念方面是相當接近的。這些共同的法律理念無疑為兩地達成罪犯移交的協議，奠定了良好的基礎。三、死刑和無期徒刑犯的移交內地引渡法和澳門刑事司法互助法在實體規定上最大的一點差異涉及到死刑和無期徒刑犯的引渡。澳門刑事司法互助法第7條第1款第6、7項規定，如果刑事司法互助請求的事項可以處以死刑或無期徒刑，則該請求必須拒絕，除非請求方保證不會判處或執行死刑或無期徒刑12。內地引渡法對於死刑和無期徒刑犯的不引渡，沒有作任何規定。但引渡法也考慮到了當中國向外國提出引渡請求，被請求國對於引渡附加條件尤其是對量刑予以限制的情況，因而在第50條規定：“被請求國就准予引渡附加條件的，對於不損害中華人民共和國主權、國家利益、公共利益的，可以由外交部代表中華人民共和國政府向被請求國作出承諾。對於限制追訴的承諾，由最高人民檢察院決定；對於量刑的承諾，由最高人民法院決定。”“在對被引渡人追究刑事責任時，司法機關應當受所作出的承諾的約束。”應當看到，國際引渡實踐中死刑犯不引渡的原則，是伴隨國際人權保護的發展，越來越多的國家廢除死刑制度的背景下產生的。1957年《歐洲引渡公約》正式確立了這一原則，此後它為眾多國際引渡條約和國內引渡立法所採納，1990年聯合國大會通過的《引渡示範條約》也規定了這項原則。這項原則一方面反映了廢除死刑的國家在死刑問題上的堅定立場，即不允許其國內法律程序（引渡程序）服務於一個已經為該國所摒棄的刑事處罰結果（死刑）；另一方面，這項原則也體現了國際人權法對生命權的日益重視，標誌着國際社會朝向全面廢除死刑的發展趨勢。由於歐美發達國家大多廢除了死刑，這些國家的引渡條約都會把死刑犯不引渡作為條約的必要條款。近年來，隨着國內刑事司法政策的演進和死刑制度的改革，同時也為了追捕外逃貪官的現實需要，內地的引渡實踐在死刑犯不引渡的問題上，立場

有明顯的發展。在追捕賴昌星、余振東等人的個案中，中國政府都對外作出了不對有關嫌犯處以死刑的承諾。去年四月，中國與西班牙締結的引渡條約第一次規定了死刑犯不引渡的原則。該條約第3條第8項規定，在下列情形下應當拒絕引渡：“根據請求方法律，被請求引渡人可能因引渡請求所針對的犯罪被判處死刑，除非請求方作出被請求方認為足夠的保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不執行死刑。”作為我國第一個與西方發達國家締結的引渡條約，這一規定為今後的締約實踐，創造了一個可資借鑒的先例。我們認為，在內地與澳門之間罪犯移交的問題上，應當借鑒和沿用我國與西方發達國家引渡合作上的政策，採納死刑犯不引渡的原則。由於基本法規定了澳門實施與內地不同的社會制度和法律制度，承認澳門特區不同於內地的生活方式和價值理念，因此在內地與澳門的區際司法協助中，承認和尊重澳門特區法律廢除死刑的價值選擇，並將其落實在罪犯移交的安排上，不僅完全符合“一國兩制”的思想，有利於加強澳門和內地在司法協助方面的合作與和諧關係，更能夠進一步在更大範圍內追捕外逃嫌犯、符合國家的整體利益，也將是我國刑事司法政策和“一國兩制”實踐的重要進步。四、結語港澳特區回歸已經有八到十年了。關於罪犯移交安排已經有了相當長的討論和協商，但至今沒有成果。郭碧華案的判決，再一次把這個問題推到了前台。內地與港澳之間雖然在刑事法律、政策和程序上有很大的差異，但在國際引渡合作方面，有大量的共同交集之處，各方的法律實踐已經越來越吻合國際引渡的通行慣例，這些都是促進三地刑事司法合作的重要基礎。只要各方以寬大包容的心態，秉持打擊犯罪，保護人民利益的目標，在內地與特區之間最終達成妥協、構建和諧的司法互助關係，不僅是可能的，而且對於貫徹“一國兩制”推進統一的國家內不同法律體系得和諧共榮，亦具有深遠的意義。

註釋：1.參看《星島日報》，2007年3月23日，第A28版；《明報》，2007年3月21日，第A7版。2.澳門特別行政區終審法院裁判，人身保護令案第12/2007號，第5頁。3.《引9渡法》第3條第2款；《刑事司法互助法》第2條第1款。4.《引渡法》第3條第1款；《刑事司法互助法》第5條第1款。5.《引渡法》第15條；《刑事司法互助法》第5條第2款。6.《引渡法》第7條；《刑事司法互助法》第6、32條。7.《引渡法》第14條第1項；《刑事司法互助法》第17條。8.《引渡法》第8條第1項；《刑事司法互助法》第33條第1款第2、3項。9.《刑事司法互助法》第33條第1款第3項（有例外）。10.《引渡法》第8條第3項；《刑事司法互助法》第8條。11.《引渡法》第8條第4、7項；《刑事司法互助法》第7條第1款第2、3、5項。12.《刑事司法互助法》第7條第2款還規定了其他一些例外。

19921993199419951996199719981999200020012002200320042005-52520151050拓寬澳門經濟可持續發展的思路張漢林*2006年第三季度，澳門經濟實際增長率達到11.4%，名義增長率則為17.1%，1延續了回歸以來經濟增長逐年攀升的良好態勢。從2006年第三季度的情況來看，增長的主要動力是私人投資及服務出口，尤其是博彩服務出口增長態勢良好，實際增長率達到17.7%，旅客總消費（不包括博彩消費）實際增長2.1%。博彩業的興旺使得其相關產業就業人員收入增加，帶動了消費需求的增長；而博彩旅遊設施施工的全速進行，則推動了私人建築投資大幅上升。因此，可以說，澳門經濟的發展與博彩業已經緊密結合在一起了，呈現出“唇齒相依”的態勢。這是澳門“以博彩旅遊業為龍頭，服務業為主體，其他產業協調發展”的產業發展思路的突出表現。儘管如此，各界還是對於澳門的“產業單一化”提出了種種質疑，認為單單靠博彩業不足以有效地規避可能出現的經濟風險。因此，澳門經濟要實現可持續發展需及早未雨綢繆。1992-2005年澳門本地生產總值實際增長率資料來源：澳門統計暨普查局，《統計年鑒2005》*對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長

一、融入中華經濟圈是澳門經濟可持續發展的先決條件任何經濟體尤其是小型經濟體要想實現持續、穩定地增長，都需要依靠良好的經濟腹地。香港的成功是與大陸的改革開放緊密相連的，冰島依靠的則是廣闊的歐盟市場。新加坡除了依靠東盟市場之外，更是提出了“七小時飛行範圍腹地論”，2通過FTA等形式把距離新加坡七小時飛行航程範圍內的國家，包括中國、中國臺灣、中國香港、韓國、印度、澳大利亞等國家（地區），納入自己的經濟腹地範圍。在充滿波動性的世界經濟環境中，作為一個幅員狹小、經濟規模不大的微型經濟體，澳門經濟天然存在抗風險能力薄弱的弱點。只有最大限度地消除這一缺陷的不利影響，澳門經濟才能持續、穩定增長。從地域上來看，中華經濟圈（內地、香港、臺灣）是澳門自然的經濟腹地，深化內地與澳門的經濟間一體化，可以增強澳門抵禦外來衝擊的能力。從資料上來看，澳門經濟與中華經濟圈的經貿關係非常緊密。內地是澳門最重要的貿易夥伴之一，是澳門第一大進口來源地、第三大出口市場。內地是澳門第一大轉口目的地，表明澳門主要是充當了內地與外界市場之間的仲介。內地（第三位）、香港（第四位）、臺灣（第五位）是澳門主要的出口市場，內地（第一位）、香港（第三位）、臺灣（第五位）一直是澳門最主要的進口來源地。香港（第一位）和內地（第二位）是澳門最主要的直接投資來源地和目的地。3然而，“資料上”的緊密關係，不能掩蓋澳門在與內地的經濟融合過程中被“邊緣化”的危險。從地域上來看，澳門處於大珠三角的核心地區，然而事實上，“澳門雖被看作大珠江三角洲地區的一部分，但是在分析的核心之外”。其根本原因在於澳門的經濟結構和經濟實力決定了它無法參與大珠三角“前店後廠”的第二次經濟整合（以電子資訊產業為主）。4因此，澳門經濟要想實行真正可持續的發展，需要在如何實現與內地包括整個中華經濟圈的融合，需要有新的思路。二、清晰定位，積極參與，夯實經濟腹地經濟腹地是決定一個小型經濟體能否持續增長的決定性因素。事實上，回歸以後澳門之所以能夠從負增長轉變為連續的高速增長，

2005年人數比重2006年人數比重變動率總數18711187100.0021998122100.0017.57中國大陸1046296655.921198561754.4814.55中國香港561489230.01694065631.5523.61中國臺灣14824837.9214378246.54-3.01曰本1691150.902201901.0030.20韓國1207390.651627090.7434.76印度208460.11289030.1338.65東南亞3961002.126933743.1575.05美國1218890.651464680.6720.17歐洲1625640.871910020.8717.49大洋洲716800.38842220.3817.50其他地區107240.06172700.0861.04“內地因素”絕對發揮着關鍵性的作用。從近年澳門主導性產業博彩旅遊業的發展中也可以看出，內地遊客已經取代香港成為澳門遊客的第一大來源地。從2006年的資料來看，內地佔赴澳旅客的比重為54.48%，同比增長了14.55%；內地、中國香港、中國臺灣佔赴澳旅客的比重則高達92.57%。5為了實現經濟的可持續發展，澳門需要採取積極的姿態，與中華經濟圈實現真正的融合。按原居地統計的入境旅客總數資料來源：澳門治安警察局。（一）積極參與內地區域一體化合作從經濟地理的角度來看，內地正在積極進行區域經濟一體化規劃。如上海明確把“建設三角洲大都市圈”作為其基本戰略之一，着手“推進三角洲經濟的緊密化、一體化”，在產業政策、道路建設（尤其是高速公路）、環境保護、資源利用、資訊溝通、制度建設等各方面都採取一些協調發展的措施，以推進區域經濟一體化，分工合

理化，經濟結構梯度化。6環渤海地區、東北地區、中西部地區的區域經濟整合都在如火如荼地開展。從地理區域來看，澳門屬於大珠三角經濟圈。澳門較直接的經濟腹地包括珠江三角洲西部以及粵西兩個部分。然而，華南地區的區域經濟整合問題遠較華東複雜。“珠三角”、“大珠三角”、“泛珠三角”等思路使得整合的複雜程度和難度都在增加。而且，與長三角上海的地位獲得普遍認同的情況不同的是，儘管珠三角也存在類似於長三角的各地區劃地為營、產業結構雷同、重複建設、引資競爭等問題，但珠三角區域內核心城市之間的關係還沒有理順。香港在珠三角的領導地位相對淡化，珠三角的大城市如廣州和深圳業已自行制定未來發展大計。例如，隨着珠三角地區基礎設施、金融服務、運輸及生產性服務業的不斷發展及提升，對香港專業服務和融資的依賴逐漸減少，但競爭性在加強。在物流業方面，珠三角的物流業進展神速，特別以深圳港口對香港港口的競爭最為激烈。這種狀況對華南經濟圈的區域整合極為不利。因此，澳門需要與港粵在定位上進行協調，積極推動華南地區甚至“泛珠三角”的區域經濟一體化進程，參與該區域的基礎設施整體建設，尤其是在運輸、物流、旅遊、出口加工等產業領域進行一體化和分工協作。（二）通過內地FTA戰略擴展經濟腹地在區域經濟一體化的“多米諾骨牌”效應的推動之下，中國在全球區域經濟一體化浪潮中正在迎頭趕上，不斷取得突破。然而，這並非意味着協議簽的越多越好，關鍵是要選合適的物件。無論是從經濟的角度還是從政治的角度來考慮，中國的區域經濟一體化戰略都應以中華經濟圈為立足點，適時向周邊地區為擴展，並以重要經貿夥伴為突破口從而佈局全球。在此大的戰略中，澳門理應也可以發揮積極的作用。在建設中華自由貿易區的過程中，澳門可以攜CEPA之利，與臺灣商簽自由貿易區。同時，建立和完善處理涉台事務的機制，發揮澳門在兩岸經濟貿易融合過程中的橋樑作用，將澳門發展成為兩岸經貿糾紛協商的重要管道、兩岸經貿關係創新的試驗區，並加強與臺灣官方或半官方的經濟文化交流。

中國在周邊國家（地區）FTA戰略中的非常重要的一環就是與東盟的自由貿易區。從地理區域上看，跨越珠江西岸和廣東西部直至廣西、雲南及整個西南地區的“泛珠三角”，是連通中國與東盟地區的重要通道，也將是中國與東盟“10＋1”實施合作最接近的區域。而澳門則是該地區惟一的國際自由港和具有國際機場的城市。根據該區域的產業特點，第一，澳門應力主在各方在旅遊產業方面實行分工合作與共同建設；第二，針對該區域農產品貿易發達的情況，澳門可以選擇適當時機，建立農副產品交易中心，大力發展期貨市場。第三，打造好內地與東盟、內地與葡語及歐盟國家經貿合作與交流的服務平台，尤其是建立內地對東盟、葡語及歐盟國家大宗商品的集中採購平台，以規避國際大宗產品市場價格風險，維護國家經濟安全。在其他區域/地區，尤其是分佈於歐、亞、非洲與南美等地區的葡語國家，需要時可以由澳門單獨與這些國家簽訂自由貿易協定，以便更密切地推進中國與這些國家的經貿關係，充分利用澳門的經貿平台地位。三、產業適度多元化的新思路：“澳門工業園區”2002年，澳門確立了“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，其他行業協調發展”的產業政策，大力改革博彩業專營制度，以博彩旅遊業帶動了整體經濟的復甦和發展。實事求是地說，選擇博彩旅遊業為主導型產業，也是澳門迫不得已之計。因為，憑技術澳門競爭不過廣州、深圳，憑市場則競爭不過香港，憑資源和勞動力則不如其他內地城市。澳門服務業在珠三角也並不具有十分優越的經營優勢。7然而，“產業結構單一、博彩業獨大”的特點，使得博彩業的發展狀況成了澳門牽一發動全身的大問題。8雖然目前博彩業在澳門還有一定的發展空間，但從長遠看，博彩業很難成為長期發展所依靠的產業。9而且，澳門博彩業的發展與區域內其他地區“禁賭”政策有很大關係，而該政策在長期內有很大的不確定性。為此，澳門需要遊說中央政府繼續禁止香港以及內地其他城市發展博彩業，同時擴大“自由行”的適用範圍。即便如此，這也不能排除其他東亞或東南亞國家發展博彩業的可能性。因此，為長遠的可持續發展計，儘管有難度甚至還會經歷陣痛，但澳門還是應該在產業多元化的方向上努力地進

198927.8020.614.7175.1413.953.4819.7637.94199024.4817.044.9578.5213.003.5720.1441.81199121.8114.904.6681.3212.513.5421.9743.30199220.6811.906.6082.2810.813.5624.8243.09199318.969.597.0385.4310.223.5927.4644.15199417.758.746.8286.7211.203.7226.3245.47199516.348.086.0087.8210.783.6225.7447.68199615.548.354.5689.4213.164.8224.3347.12199715.748.584.4689.9510.786.8625.1647.14199816.979.813.8289.8510.717.3327.4344.38199916.799.793.5988.9810.477.5826.1944.74200015.6810.082.6490.3311.187.6423.9647.55200113.758.322.2892.1211.836.9122.6450.73200212.637.182.6892.6912.546.7621.6851.72200312.686.153.9191.4511.695.3220.2354.21200411.565.094.3691.5612.824.9719.2554.51200514.734.288.6188.7512.094.6522.5249.48年份第二產業制造業建築業第三產業批發及零售業維修、酒店業、餐廳及酒樓業運輸、倉儲及通訊業金融保險:不丨動:產I、租賃及商業服務公共行政、社會服務及個人服務（包括博彩業）行嘗試，為此澳門政府提出了“產業適度多元化”的政策目標。從產業結構來看，製造業仍為澳門的四大支柱產業之一，其他三個分別為博彩業、金融保險業和建築房地業。儘管製造業在澳門本地生產總值中的比重逐年下降，至2005年已經降至4.28%，製造業在就業人口中的比例也呈現出逐年下降的趨勢，但在2005年這一比重還是有14.9%。10這顯示出澳門的產業政策不能忽視本地製造業的存在。1989—2005年以當年價格並按生產法估算的本地生產總值結構資料來源：澳門統計暨普查局

儘管恢復製造業在產業結構中的地位已不可能，但在澳門與內地經濟全面融合的背景下，還是有一些可行的路徑，可以增加澳門製造業的活力。根據澳門統計暨普查局發佈的《2006年第四季工業出口狀況調查報告》，企業對未來出口前景明顯轉差，人員缺乏則是最為困擾企業的問題，其他問題還包括價格競爭、工資高昂、訂單不足等。在CEPA啟動之後，為了發展處於困境的澳門出口加工業，2003年12月5日跨境工業區正式獲國務院批准設立，工業區的產業定位以發展工業尤其是高附加值的紡織品服裝進出口加工業為主，同時兼顧物流、轉口貿易、產品展示展銷等功能，希望能夠發展成“泛珠三角”區域的服務平台，逐步將之建設成有國際影響力的時裝設計、展銷中心。112004年6月珠澳兩地政府在澳門為跨工區進行聯合招商，共收到68份申請，經評審後，2005年1月澳門政府公佈了首批23家進入澳門園區企業的名單。入選項目涵蓋的行業包括：制藥、化工、健康食品、紡織制衣、食品製造、資訊、博彩用具製造、化工業、新式混凝土製造等，投資者來自澳門、香港、中國臺灣、內地和北美等。12跨境工業區的啟動不失為一個很好的嘗試，而且，這種模式可以擴展到內地的其他地區，建立“澳門工業園區”。“澳門工業園區”的具體模式可以有如下幾種：一是工業園區（當地市場尋求型）。是指由澳門政府、內地地方政府或企業在內地某一地區建立的，為實現既定的工業發展目標而創立的特殊區位環境，可以便利澳門中小企業依託園區進入內地市場。不僅僅是製造業企業，隨着園區的逐步發展，金融、物流、貿易、會展、餐飲、娛樂等行業也能夠進駐園區，開展內地業務。二是出口加工區（出口導向型）。是指由澳門政府與內地地方政府在港口、機場附近等交通便利的地區劃出的一個由內地地方海關監管的特殊封閉區域，在區域內建立必要的基本設施，實施特殊的加工貿易管理政策，以吸引各方資本和企業進入發展在國際上具有競爭能力的出口加工工業。此園區可以最大化得利用澳門的商貿平台作用。三是科技園區（技術研發型）。設立科技園區則可以最大程度地利用內地的科技人才，推動澳門企業在內地市場的本土化，從而擴大市場份額，獲取更多的利益。

四是自由邊境區（綜合型）。是指澳門在中國與周鄰各國和地區的邊境交界處開闢的工業自由區，該區是非海關監管區，免關稅和免配額許可證，貨物儲存期限不受限制，既可發揮進出口貿易、轉口貿易和倉儲的功能，也兼備簡單加工和製造的功能，也可以專辟商業區從事展覽和零售業務。從具體的運作模式來看，主要考慮以下幾個方面：第一，政府主建還是企業主建？政府主建可以分為內地地方政府主建、澳門政府主建、內地地方政府與澳門政府共建三種模式。如新加坡裕廊工業園區就是典型的政府壟斷開發模式。初期的開發建設資金來自政府，後來的資金來源雖然趨向多樣化，但項目建設的初期投入仍然主要由政府提供。裕廊鎮管理局公司統一控制全國工業用地和各類園區的供給。由經濟發展局遍佈世界的專業招商隊伍統一招商，有效吸引跨國公司的投資。企業主建則可以分為澳門單個企業主建、澳門多個企業共建、澳門企業與內地企業共建三種模式。中國在境外掛牌的首個經濟貿易合作區海爾——魯巴經濟區即是由單個企業主建的典型模式。該合作區是以現有的巴基斯坦海爾工業園為基礎進行擴建而形成的。巴基斯坦海爾工業園最初是僅供本企業使用的生產和貿易基地，後來向加工製造、物流等綜合型園區發展。其目標是吸引優秀家電企業入駐，形成產業積聚和有效的產業分工。第二，如何選擇區域？園區地點的選擇因不同的功能和模式而各異。對於當地市場尋求型的工業園區應考慮當地的要素稟賦情況、經濟腹地和經濟發展情況，也要考慮各地方的投資“硬環境”和“軟環境”。對於出口加工區則適於建立在港口、機場附近等交通便利的地區。對於科技園區則適宜建立在大學附近，而城市的大小並非決定性的因素。自由邊境區則應選擇交通樞紐、運輸線的附近，也要考慮人口、城市規模、基礎設施等因素。當然，政治方面的考慮也是不可忽視的。當然，“適度多元化”的產業發展路徑，也需要澳門進行相關配套政策措施的調整。一是增強人才建設和人才儲備，摒棄人口的地域觀念，積極引進人才；二是大力進行資訊基礎設施建設。由於澳門的基礎設施競爭力處於中等水準，需要大力加強資訊化和互聯網路建

設，提高技術基礎設施水準。”13在全球化和資訊化的時代，資訊基礎設施將成為制約澳門產業可持續發展的瓶頸因素。註釋：1.資料來源：《澳門經濟季刊》，2006年第3季。2.《抓緊十年時間遵循五大方向吳總理：打造新的新加坡》，《聯合早報》2001年8月20日。3.資料來源：澳門統計暨普查局。4.封小雲、楊道匡：《澳門在大珠三角區域一體化中的地位分析》，《澳門研究》2005年第2期，總第26期。5.資料來源：澳門統計暨普查局。6.尹伯成：《長三角經濟發展面臨的機遇與挑戰》，《經濟經緯》2006年第1期。7.封小雲、楊道匡：《澳門在大珠三角區域一體化中的地位分析》，《澳門研究》2005年第2期，總第26期。8.楊允中：《綜合競爭力的提升與澳門新一輪的加速發展》，《澳門研究》2004年第20期。9.葉桂平：《現階段澳門經濟運行中的問題及對策》，《當代亞太》2005年第12期。10.資料來源：澳門統計暨普查局。11.葉桂平：《現階段澳門經濟運行中的問題及對策》，《當代亞太》2005年第12期。12.資料來源：澳門經濟局。13.中國人民大學競爭力與評價研究中心、澳門大學澳門研究中心：《澳門特別行政區國際競爭力研究》，廣東人民出版社2005年版，第13頁。參考文獻：1.《澳門經濟季刊》，2006年第3季。2.封小雲、楊道匡：《澳門在大珠三角區域一體化中的地位分析》，《澳門研究》2005年第2期。3.林珊：《回歸後澳門經濟發展的回顧與展望》，《亞太經濟》2006年第6期。4.楊允中：《綜合競爭力的提升與澳門新一輪的加速發展》，《澳門研究》2004年第20期。5.葉桂平：《現階段澳門經濟運行中的問題及對策》，《當代亞太》2005年第12期。

制度創新與澳門經濟的可持續發展陳廣漢、陳剛*有效的制度安排對一個地區的經濟發展有着至關重要的作用。新制度經濟學將制度定義為“管束特定行動模型和關係的一套行為規則”，它可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度是由法律、法規、政策、規章等確定的；非正式制度主要包括風俗、慣例、意識形態等，是人們不能隨意改變的，是外生變數。本文所涉及的制度集中在正式制度方面。正式制度是人們可以進行選擇和改變的內生變數，在經濟發展中居於基礎和保證地位。縱觀人類歷史上經濟的幾次大飛躍，表面上是科技創新的推動，但從深層次看來，卻是制度創新的激勵作用使然。自1999年回歸以來，澳門經濟走出低谷，結束了回歸前GDP連續四年負增長的局面，經濟增長加速，失業率不斷下降，財政收入增加，對外貿易逐年擴大，整個社會經濟呈現繁榮穩定的局面。政府的制度創新在這一階段的經濟發展中扮演了十分重要的角色，澳門賭權的開放、投資環境的改善以及CEPA和自由行的實施可謂拉動澳門經濟增長的“三駕馬車”。但是，在經濟快速發展的背後仍然隱藏着許多抑制澳門經濟可持續發展的因素，譬如博彩業一業獨大，使得產業日漸單一、勞動力素質不高、土地不足，等等。如何彌補這些不足，保證澳門經濟可持續發展成為一個亟待解決的問題。一、澳門回歸之後，經濟發展勢頭良好自1999年回歸祖國以來，在內地穩定的政治經濟環境的支撐下，澳門經濟得到了快速發展。國內生產總值由1999年的457.6億澳門元上升到2006年1,143.64億澳門元，GDP由回歸前連續四年的負增長轉為回歸後七年的正增長。從人均GDP看，澳門從1999年的13,844美元上升到2006年的28,436美元，翻了一番，與內地主要大城市及香港相比，其整體水平位居中上1。從2001年至2006年，失業率逐年下降，由6.4下降到3.5，澳門已進入充分就業狀態。對外貿易總額由338.8億澳*前者是中山大學港澳珠江三角洲研究中心教授，後者是中山大學港澳珠三角研究中心碩士研究生。

年份項目1997199819992000200120022003200420052006GDP總值551.4468.6457.6483.9497.8548.2625.8800.9925.91143.64增長率(%)-0.3-4.6-2.45.72.910.114.2286.716.6人均GDP(美元）15996146491384414171142531556717805226342436928436失業率（％)3.24.66.36.86.46.36.04.84.13.5對外貿易總值337.3326.8338.8384.8376.4392.5428.0504.7511.6569.9增長率(%)6.0-3.13.713.6-2.24.39.017.91.411.4政府財政收入總值—~169.43153.39156.42152.23183.71238.64282.01—增長率(%)-9.52.0-2.720.730.018.2—門元增至569.9億澳門元，增長68.2%；澳門特區政府財政收入總額由1999年的169.43億澳門元上升到2005年的282.01億澳門元，增幅達66.4%，截至2006年10月，澳門公共財政盈餘已超過100億澳門元2。表1：澳門回歸前後幾年的經濟資料對比（單位：億澳門元）注：GDP總額與人均GDP資料都按當年價格統計；GDP增長率為實際增長率。資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/由表2可以看出，2001年至2005年5年間，對澳外來直接投資大幅度增長，由23,779百萬澳門元增至41,369百萬澳門元，增長74.0%。這些投資絕大部分來源於香港，文娛博彩業吸引了這些投資中的大部分。值得注意的是，從2001年起，外資連續四年撤出批發及零售業，這一形勢在2005年得以轉變，該行業吸引外資174百萬澳門元。

年份20012002200320042005總額2377926131285323117341369增長率（％)—9.99.29.332.7分佈行業工業29012914279328372865建築業481557551619902批發及零售業-1339-1133-677-237174酒店業及飲食業10891085121913772244運輸倉儲及通訊業15521790140812781272文娛博彩及其他服務業1371315106165821823425602金融業53835812665770668310來源地香港1681018985202552002525436中國大陸29943084355637113907葡萄牙26172678275327662620英國651820685610644美國9534362830457430其它61222065410151332表2：2001年-2005年外來直接投資（單位：百萬澳門元）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/澳門自回歸以來，社會經濟繁榮穩定，其發展成果得到國際社會的認同。國際評級機構穆迪投資服務公司於2003年內兩度調升澳門整體信貸評級，分別於2月由Baa1調升至A3，其後更於10月把評級由A3調升兩級至A1，並對澳門經濟的發展前景給予了正面的評價。在英國金融時報屬下《外國直接投資》雜誌（2005年12月/2006年1月號刊）首次舉辦的“2005-2006年度亞洲最佳展望城市”評選活動中，澳門被評為“最具經濟發展潛力城市”3。二、經濟發展中的制度因素（一）《基本法》賦予澳門的經濟地位在“一國兩制”方針的指導下，依據“澳人治澳”，高度自治原則制定的《澳門基本法》第五章對澳門回歸後的經濟制度、經濟地位

以及特區的產業發展模式作了規定。1.自由港地位。《澳門基本法》第110和111條規定，“澳門特別行政區保持自由港地位，除了法律規定外，不徵收關稅”；“實行自由貿易政策，保障貨物、無形資產和資本自由流動”。第106條規定“澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策⋯⋯”2.單獨關稅區的地位。《基本法》第112條規定“澳門特別行政區為單獨的關稅地區”，“可以‘中國澳門’的名義參加《關稅和貿易總協定》”，保留並繼續享有作為獨立關稅區成員的權利和義務，包括澳門以前享有的各種優惠貿易安排。3.高度自主的經濟地位。第一，獨立的稅收政策。以“量入為出”為原則，力求收支平衡的財政預算政策和獨立的稅收制度（第105、106條）。“中央政府不在澳門特別行政區徵稅”（第104條）。第二，自行制定貨幣金融政策，保障金融市場和各種金融機構的經營自由，並依法監管；不實行外匯管制政策，澳門元自由兌換（第107、108、109條）。第三，實行自由企業制度，自行制定工商業政策。“依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業發展政策”（第114、115條）。4.獨有的產業發展政策。《基本法》第118條規定“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策”，這一規定使澳門擁有了發展博彩娛樂業的獨特地位。澳門回歸後的經濟發展的實踐證明，《基本法》對澳門經濟制度、經濟地位和產業發展的特殊性地位的規定，是澳門經濟可持續發展的重要制度保證。（二）賭權開放，博彩業引入競爭。從1847年頒佈准賭的口頭法令算起，澳門博彩業已經有160年的歷史4。縱觀澳門博彩制度的變遷過程，大致可分為三個階段：20世紀60年代以前為第一階段，基本上實行自由放任的體制；以1961年2月葡國海外省頒佈准許澳門博彩合法化的正式法令為標誌，進入了實行博彩專營制度的第二階段。隨着市場規模的擴大和周邊競爭環境的改變，專營制度的社會成本越來越高，一方面由於沒有競爭的壓力，壟斷者失去創新和進取的動力；另一方面，賭場利益分配不均，導致高

年份項目200120022003200420052006稅收總額（億澳門元）62.9377.66105.79152.37173.192115增長率（％)—23.436.244.013.721.8項目年份博彩稅經常收入博彩稅佔經常收入的比重(％)經常開支博彩稅佔經常開支的比重(％)200056.584.466.974.875.5200162.997.464.682.776.1200277.7109.970.777.999.72003105.8140.175.587.4121.12004152.4193.478.892.76164.42005173.2227.276.2112.1154.5利貸、勒索、貪污及黑社會泛濫成災，並由此產生惡性循環，嚴重影響了澳門社會治安和市場穩定，增加了政府的治理成本。澳門特區政府成立以後，着手改變博彩業的專營制度，實行有限賭權開放。2002年2月，澳門政府批出了三張賭牌：一張由澳博奪得，一張由美國西岸賭王史蒂芬·永利旗下的永利度假村（澳門）股份有限公司奪得，最後一張落到了香港商人呂志和家族的嘉華集團與美國威尼斯人合作的銀河娛樂場股份有限公司手中。由此，澳門博彩業發展進入第三個階段，即壟斷競爭體制階段。自賭權開放以來，博彩制度改革已取得明顯成效，其對經濟發展的刺激作用主要體現在兩個方面：其一，澳門的博彩稅和GDP都大幅增長。賭權開放引入了競爭的機制，創造了一個競爭的氛圍，激發了澳門博彩業內在的活力。博彩稅收不斷增加，從2002年至2006年的5年間，其增幅達171.7%。同時，由表4可以看出，博彩稅在政府經常收入中的比重，呈逐年增長的態勢，2004年博彩稅佔經常收入的比重更是高達78.8%。而且，自2003年開始，博彩稅首次超過經常開支。表3：2002年-2006年澳鬥博彩稅收的增長率資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/表4：博彩稅在澳門政府GDP、經常收入與經常開支中所佔的比重（單位：億澳門元）資料來源：2000-2004年的數據來源於：陳廣漢，曹正清：《澳門經濟發展與深化區域合作》，載《基本法：構建和諧社會的根本保障》，第256頁。2005-2006年的資料來源於澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/

行業年份①制造業②水生電產及供氣應體業③建築業④批零發售及業⑤酒飲店食及業⑥運及輸倉通儲訊業⑦金融業⑧不工動商產服及務業⑨公社共保行事政務及⑩娛其樂他博服彩務及業第人⑩口項的佔比總重就(％)業200144.11.016.930.222.414.56.110.716.022.110.9200240.91.215.030.823.112.86.210.917.023.011.5200337.11.316.332.822.114.26.211.917.823.511.6200435.91.118.135.223.914.96.112.617.930.914.2200535.41.323.235.524.914.96.514.518.840.325.5200629.80.931.536.830.216.96.916.520.352.227.0在博彩業的帶動下，澳門GDP的增長加快。從表1可以看出，賭權開放的當年2002年，GDP的增長率達到了10.1%，在以後的幾年�，GDP也是持續增長，即便是在增速放緩的2005年，其值也達到6.7%高過2002年以前幾年的水平。其二，“賭權開放”創造了更多的就業職位，緩解了就業壓力。博彩業不但為澳門帶來了龐大稅收，而且也令約10萬人直接或間接靠博彩業為生。如表5所示，在按行業劃分就業人口的統計中，自1996年以來，娛樂博彩及其他服務業在總就業人口中的比重一直維持在9%以上，在賭權開放後，2002年這一比重增至11.5%，2006年更增加至27.0%，失業率則逐年下降，由2001年的6.4%下降到2006年的3.5%。2001年至2006年6年間，其他行業的就業人口數增幅較小，而博彩業增勢強勁，其佔總就業人口的比重翻了一番多，對於失業率的降低功不可沒。表5：按行業劃分就業人口數（單位：千人）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/（三）CEPA的簽訂與“自由行”政策的實施2003年10月17日，《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係安排》（即CEPA）正式簽署，2004年1月1日實施；《安排》補充協定一於2004年10月29日簽署，2005年1月1日執行；《安排》補充協定二則於2005年10月21日簽署，2006年1月1日執行。

根據CEPA及其兩份補充協議，2006年起享有零關稅待遇的澳門產品共有600項。內地給予澳門26個服務行業以優惠待遇進入內地市場，部分服務領域更可在原有開放承諾基礎上，獲進一步放寬市場准入的條件，投資便利化方面的磋商亦不斷進展。2006年6月26日，商務部和特區政府的代表團在澳門舉行CEPA高層會議，確定內地對澳門進一步開放市場的措施及政策，並簽署補充協議三。根據新的補充協定，內地由2007年1月1日起對澳門服務提供者進一步放寬法律、會展、視聽、建築、分銷、旅遊、運輸和個體工商戶等8個領域的市場准入和營運條件。在貿易投資便利化領域方面，則新加入了兩地知識產權保護的合作專案，同時在原有產業合作項目下新增會議展覽業的合作。相比於香港，澳門CEPA有自己的特色，更針對澳門本身產業結構的問題：第一，CEPA配合特區政府提出的“跨境工業區”的建議，更重視和強調維持並振興澳門的製造業，防止產業“空心化”對澳門就業所造成的影響；7第二，CEPA配合特區政府關於將澳門建設成為“三個商貿平台”的經濟定位，有利於產業結構的多元化發展；第三，考慮到澳門經濟發展的特殊情況，CEPA在條款上更有彈性。比如，澳門CEPA特別允許澳門產品經香港轉運內地，而香港的貨物便不能經澳門運回內地。對於澳門經濟發展來說，CEPA主要是提供促進轉型的外因——解決市場空間不足的問題，實現經濟轉型的關鍵仍在於內因——澳門自身競爭力的提升。在影響競爭力的成本、科技、體制和市場等要素中，澳門僅在體制因素上處於領先地位，CEPA的簽訂使澳門增加了市場優勢，而成本則是澳門的弱項，難以同周邊地區競爭。因此，在未來的發展中，澳門可利用CEPA拓寬內地市場這一歷史性的機遇，不失時機地積極吸引外來投資，為澳門本地經濟注入更大的活力。2003年SARS疫情解除後，為了支持香港經濟復甦和澳門經濟發展，應特區政府的要求，中央政府決定開放部分省（市）內地居民港澳自由行。根據這項政策，內地居民只需提交個人身份證明便可向出入境管理部門提出申請《來往港澳通行證》及簽注。目前，全國內地共有49個城市8的居民，可以“個人遊”身份赴港澳旅遊。

不同地區項目中國臺灣中國香港新加坡中國澳門中國內地公司所得稅（％)2517.5201233個人所得稅（％)4016211245辦公室租金(美元/年/平方英尺）34.6977.4043.3914.96(上海)44.87自由行拉動了澳門旅遊業的發展，成為啟動澳門新一輪經濟發展的助推器。內地旅客的大幅度增長（見表7）和遠遠高於其他國家（地區）旅遊的花費水平（見表8），帶旺了澳門零售業、餐飲業、博彩業、酒店等相關行業，增加了本地就業，使失業率創歷史最低，推動了澳門整體經濟進入新一輪發展時期。此外，自由行改變了以往人流、資金流從澳門向內地的單向流動形式，開啟了內地居民向澳門的人員相對自由流動，與此帶來的資金流也逐步啟動。（四）投資環境改善澳門回歸以後，《基本法》保障其繼續原來的制度體系和社會生活方式。澳門作為自由港，沒有外匯管制，資金進出自由。澳門實行資本主義制度，外資在澳開設公司不受任何限制，資金和外匯可自由調入和調出，並實行貨物進出口和客商出入境自由的制度。澳門的商業環境營運成本相對區域中其他國家或地區，具有一定的優勢。由於一些歷史的原因，澳門商業樓宇供應充足，大量質優價廉的辦公室、商場和鋪位可供投資者挑選。澳門有着極富吸引力的簡單和低稅率的稅制，其所得稅率比香港還低。例如，澳門公司所得稅和個人所得稅最高只有12%，還有離岸免稅等優惠。除稅率低外，稅種亦較為簡單，沒有開設增值稅、遺產稅等稅項。因此，澳門的地價和租金、勞動力價格以及澳門的生活費用等相對區域中的其他國家或地區較低（見表6）。此外，避免雙重徵稅和防止偷漏稅的措施進一步減少企業成本。2004年起，國家稅務總局和澳門特別行政區政府簽署的《澳門特別行政區和內地關於對所得避免雙重徵稅和防止偷漏稅的安排》正式生效。這在相當程度上進一步優化了澳門的營商環境，一是企業所得只向一方納稅，令長期困擾跨境經營企業的問題得以緩解；二是企業在所得稅上得到豁免優惠，使澳門企業經營活動猶如與內地企業連成一體，大大增加了澳門吸引外資企業進入的條件。表6：澳門與鄰近地區營商成本的比較資料來源：李炳康、江時學：《澳門平台發展戰略》，中國社會科學出版社，第118頁。

近年來，澳門的基礎設施建設日趨完善，極大地增強了澳門的營商吸引力。隨着連接澳門與珠海橫琴的“蓮花大橋”、澳門與拱北新關閘、澳門半島與氹仔之間的第三座大橋“西灣大橋”等多項大型基礎設施工程的相繼落成和啟用，廣東省鐵路（輕軌）和公路網路將會接駁到澳門，並不斷完善和延伸，還有港珠澳大橋的興建等，使得澳門的內外交通網絡更為順暢。三、可持續發展的隱憂（一）博彩業的高速膨脹使得產業結構不均衡加劇，博彩業一業獨大的趨勢更加明顯，澳門經濟對博彩業的依賴性強化。從經濟結構看，澳門經濟主要由出口製造業、旅遊博彩業、金融業和地產建築業等構成。20世紀60年代中期至80年代中期，出口製造業處於澳門四大經濟支柱的首位，但80年代後期以來開始讓位於旅遊博彩業。近年來，博彩旅遊業佔本地生產總值的比重不斷增加，其中來自博彩業的財政收入佔政府財政收入的比重在2006年已達77%。經濟高速增長的同時，產業機構單一問題也日漸突出。加之經濟對外高度依賴性，使經濟發展呈明顯的不穩定性，澳門經濟體系的脆弱性也日益暴露出來，並已成為澳門經濟可持續發展的最大隱憂。2003年上半年周邊地區爆發SARS，澳門經濟即時受到衝擊。第一季度經濟實質增長率為16.5%，第二季度由於周邊地區出現非典疫情，來澳旅客大幅度下降，導致澳門經濟負增長1.3%，凸顯澳門產業結構單一性而導致經濟脆弱性問題。同時，博彩業開放後，其獲得快速發展的同時，其他行業受益不大，部分行業更受到衝擊和影響，呈萎縮趨勢。（二）隨着“自由行”政策的實施，中國內地遊客的比重不斷上升，澳門博彩業日趨內地化，由於澳門的“賭博合法化”與內地的“禁賭”運動相衝突，因此又制約着其進一步發展的空間。澳門博彩業引進外資的目的之一是希望其能開拓國際旅遊市場，大量吸引外國遊客，從而促進遊客量的增長和遊客結構的多樣化。根據澳門統計暨普查局的資料顯示（見表7與表8），2006年，澳門的入境旅客人數達到2199.8萬人次，較2005年增長17.6%。但三大客源地

項目年份總數中國大陸中國香港中國臺灣東南亞人數佔總數比例(％)人數佔總數比例(％)人數佔總數比例(％)人數佔總數比例(％)200110279.03005.729.25196.150.61451.814.1150.01.5200211530.84240.436.85101.444.21532.913.3169.91.5200311887.95742.048.34623.238.91022.88.6146.51.2200416672.49529.757.25051.130.31286.97.7260.61.6200518711.210463.055.95614.930.01482.57.9396.12.1200621998.111985.654.56940.731.61437.86.5693.43.2項目年份總體消費水平中國大陸中國香港中國臺灣2001138926489379322002145426559579842003151828479471266200416332991969131020051523307889813362006161032159551494仍然是中國大陸、香港和中國臺灣。內地遊客仍然是澳門博彩旅遊業的主要客源市場；而且隨着“自由行”政策的實施，來澳旅客以內地旅客為主的趨勢不僅沒有得到有效的改變，內地旅客佔澳門旅客總數的比重反而越來越大，2003年來澳的中國大陸遊客人數首次超過常居首位的香港遊客。內地遊客在澳門的平均消費水平也遠遠高於總體水平，據調查，內地遊客在澳門消費超過1000元的多於55%。近幾年內地整肅黨風，全國開展“禁賭”宣傳；而澳門依靠內地遊客的博彩業蓬勃發展，開放內地人到澳門與內地的“禁賭”運動是互相矛盾的。表7：按原居地統計之來澳旅客人數（單位：千人次）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：http://www.dsec.gov.mo/表8：按原居地統計之旅客人均消費（單位：澳門元）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局：htp://www.dsec.gov.mo/

（三）外資進入澳門博彩業對澳門政治產生影響。對於澳門，引進外資發展博彩業固然有巨大的經濟利益，但也存在着一定的政治風險。因為博彩業是澳門絕對的龍頭產業，雖然從目前來看，外資在博彩業中所佔的比重還不大，對澳門博彩業不會造成很大的衝擊。但是隨着外資投資份額的逐步加大，為了維護其經濟利益，外國政府極有可能插手澳門事務，對特區政府的決策過程發揮影響力。例如在2002年賭牌投標中標的美國永利度假村公司，向澳門政府提出修改賭場借貸立法的要求，並以放棄賭牌相威脅，而澳門政府對此局面也是舉棋不定。此問題也給澳門賭權開放後博彩業的發展蒙上一層烏雲，至今仍未得到有效的解決。（四）人力資源相對短缺澳門作為一個微型經濟體，土地面積有限，能夠容納的人口數量也十分有限，這構成了澳門人力資源數量方面的劣勢。而另一方面，澳門的人口素質特別是文化素質也偏低。據澳門政府的統計資料顯示：澳門2006年第四季度的就業人口為26.7萬人，按教育程度統計，擁有高等教育程度的就業人口只佔16.8%，而55.0％的就業人口只完成中學教育，28.2％的就業人口的文化水平不高於小學程度。一方面，儘管澳門現有12所高等院校，但是澳門的高等教育歷史相對較短，最早的澳門大學也只有20年的歷史。其中，新移民文化素質問題更為明顯，相當部分新增人口由於家庭團聚原因（以前從農村偷渡來澳）而移民澳門。一份調查顯示，在新移民中大專或以上高層次學歷只有2.5%。另一方面，澳門也有不少在外國接受教育和具有較高技術水平的人才，但是一直以來他們因澳門經濟規模有限或能發揮的機會不多等原因，都不願意回到澳門或留在澳門工作。此外，博彩業的蓬勃發展對澳門整體人力資源的素質也產生了負面影響。佔澳門就業人數27％左右的博彩從業人員收入相對較高，且大部分職位，如莊荷之類，工作較為簡單，對素質要求相對不高，因此導致部分年輕人放棄學業進入博彩業工作。同時，其工作性質也使從業人員缺乏接受教育和培訓而不斷增值的條件和積極性。

四、可持續發展的對策（一）澳門對博彩業的發展應加強立法，採取合理的產業發展政策。通過立法，規範博彩業的發展是博彩業健康發展的制度保證。博彩業發展中出現的問題，如專營權的招標和管理，表明博彩立法的必要性。建議特區政府在廣泛徵求社會各界意見、充分調查研究的基礎上就博彩業發展立法。澳門對博彩業的發展要有一個適度規模，它取決於多種因素，包括：市場規模（遊客的數量和消費意願）、內地社會的接受程度、澳門基礎設施的承受能力、澳門社會的接受程度等等。建議政府有關機構對澳門博彩業的發展制定一個前瞻性的規劃。該規劃應分析澳門現有的資源和可能開發的資源、未來赴澳遊客的增長趨勢、內地社會的態度等因素，在充分論證的基礎上確定澳門博彩業的合理規模和發展速度，然後根據該計劃確定批准賭桌的數量、批准的速度以及批准的規則。只有這樣，澳門的博彩業才能長期的持續發展，澳門的經濟才可能有穩定的基礎。此外，中資可選擇適當的方式和時機進入澳門博彩業，建立中資對澳門博彩業的影響力。目前，博彩業的專營公司在金融、交通、地產、百貨等行業有重大投資，跟澳門各項公共事業，跟各個經濟領域都建立了千絲萬縷的聯繫，博彩業幾乎全面壟斷澳門的經濟。美國背景的外資進入澳門博彩業，勢必對澳門的經濟社會產生重要影響。為了防止澳門經濟社會受制於人，需要有中資進入澳門博彩業，建立中資對澳門博彩業的影響力。（二）澳門應以博彩業為龍頭，產業適度多元化。在規範博彩業發展的同時，澳門應重點發展最具潛力的商貿服務業，包括物流、離岸業務和會議展覽業，促進產業多元化。在物流方面，目前澳門機場已成為亞洲最有潛質機場，泛珠江三角洲經濟體系的建立無疑將為澳門提供更為廣闊的腹地；而隨着大珠三角、泛珠三角的展開，澳門與珠海聯合共建深水港的環境逐漸成熟。在離岸業務方面，自1999年《離岸法例》頒佈以來，澳門離岸業務已有長足的發展，目前建立220多家離岸業務公司。隨着三個“商貿平台”的搭建，澳門離岸業務將更加活躍。在會議展覽業方面，據統計，整個亞

洲區參加會議的人數每年將達到5，000萬人，而澳門本身擁有“門戶開放”的優越條件和地處當今世界經濟高速發展的亞太地區中心的地理位置，並且具有較好的旅遊資源，旅遊基礎設施齊全。隨着商務環境的不斷完善和優化，澳門的各項會議展覽和娛樂設施也將陸續落成和完備，也將促進澳門會展業的發展。（三）澳門可加強與內地的合作，突破要素的制約。勞動力素質偏低與土地不足制約了澳門經濟的可持續發展。一方面，特區政府應積極努力提高本地勞動力的素質，加強國民學校教育與在職培訓等。目前，在澳門已經實施了12年免費教育，特區政府也提出了“爭取不遲於2009/2010學年實施高中免費教育，全面實行十五年免費教育”的目標。同時建議建立失業登記制度，建立健全各職業技能鑒定，推廣職業及專業資格認證，開展更具針對性、前瞻性和實用性的培訓計劃。在加強失業人員培訓的同時，鼓勵在職者參加培訓，增加其職業技能，提升澳門本土人力資源的整體素質。另一方面，隨着澳門與內地經貿關係的加強，特區政府可抓住這一契機，建立與內地的人才交流與合作機制，通過一定的優惠措施引進本地缺乏的專業人才，緩解人力資源“瓶頸”的限制。結語澳門回歸以來，經濟保持持續穩定的高增長，失業率不斷下降。賭權開放、CEPA和“自由行”政策的實施、投資環境的改善等制度方面的創新推動了澳門經濟的快速發展，但也產生了一些問題，如博彩業過分膨脹，使得產業結構單一化加劇、人力資源素質偏低、對外國財團的依賴性增強，等等。這些構成了澳門經濟社會可持續發展的隱憂。為使澳門經濟可持續發展，我們建議特區政府可在三個層面上採取相應措施：第一，制度層面上可建立法制，規範博彩業發展；第二，以博彩業為龍頭，產業適度多元化；第三，擴大與內地的人才合作，突破要素的制約。

註釋：1.陳廣漢、曹正清：《澳門經濟發展與深化區域合作》，載澳門基本法推廣協會出版《基本法：構建和諧社會的根本保障》，第254頁。2.http://finance.qq.com/a/20061120/000056.htm3.李炳康、江時學：《澳門平台發展戰略》，中國社會科學出版社，第76-77頁。4.龔唯平：《澳門博彩旅遊業的升級與發展三維制度創新》，學術研究[J]，2007，第86-90頁。5.http://www.oeeee.com/a/20070426/477083.html6.原文中該資料為131.8，此處根據澳門政府統計暨普查局網上資料作了修改。7.馮邦彥：《CEPA的特點及其對澳門經濟的影響》，特區經濟[J]，2004，第12-14頁。8.49個城市的具體名單見http://www.17u.com/blog/article/59.35.html9.陳廣漢、曹正清：《澳門經濟發展與深化區域合作》，載澳門基本法推廣協會出版《基本法：構建和諧社會的根本保障》，第258頁。參考文獻：1.陳廣漢、曹正清：《澳門經濟發展與深化區域合作》，載澳門基本法推廣協會出版《基本法：構建和諧社會的根本保障》，2006。2.李炳康、江時學：《澳門平台發展戰略》，中國社會科學出版社，北京.20063.賀衛、伍山林：《制度經濟學》，機械工業出版社，北京.2003。4.任桂燕：《“自由行”對澳門經濟的影響》。5.馮邦彥：《CEPA的特點及其對澳門經濟的影響》，載《特區經濟》，2004，（1）。6.凌江懷、董春柳：《CEPA框架內的澳門與內地經貿合作》，載《當代亞太》，2004（11）。7.龔唯平：《澳門博彩旅遊業的升級與發展三維制度創新》，載《學術研究》，2007（1）。8.關紅玲、雷強：《賭權開放帶來的社會政治影響分析》，載《學術研究》，2005（12）9.陳廣漢、張光南：《澳門經濟回歸五周年的宏觀經濟回顧與展望》。

論CEPA爭端解決機制的構建慕亞平、林錦如*《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（以下簡稱CEPA），作為一國之內兩個單獨關稅區之間的經貿關係安排，其創立是獨一無二的，現有任何一種具有國際性的經貿關係安排都難以作為其標準範例來效仿。同時，因CEPA產生較倉促，協議中忽略擬或回避了一些區域經貿關係安排必需的內容，爭端解決機制就是一個被有意回避而不容回避的重要問題。儘管，CEPA將在2007年進入第四階段，在貨物貿易、服務貿易與投資方面的規定逐漸細化，但爭端解決機制仍沒有得到足夠的重視。應該說，隨着CEPA實施的深入爭端在所難免，而建立CEPA爭端解決機制也成為必需。本文從對CEPA協議相關規定缺失的分析入手，並闡述了建立爭端解決機制的必要性，進而提出CEPA下建立爭端解決機制的一些建議和設想。一、CEPA協議中沒有爭端解決的具體規定爭端的解決有兩種途徑，一是預防性的解決，一是事發後的解決。假如合同當事人簽約時能儘量全面地預見各種可能的利益衝突，致使合同條款通常充分融合與協調了雙方的利益，將能從根源上避免爭議的產生。然而預防並非總是有效的，因為當事人在簽約時常常難以預見所有可能出現的情勢，加之雙方的利益和立場也會發生變化。於是爭議就會產生，就需要尋求一定手段予以解決。對於區域經貿關係安排也是如此。從我國的以往實踐看，“在與其他國家訂立的雙邊貿易協定中，大多列入了爭端解決條款，有的還規定締約雙方設立政府間混合委員會，或由兩國政府以換文等方式設立政府間混合委員會，以便審查貿易、經濟、技術合作協定的執行情況和就有關爭端的解決向締約雙方政府提出建議。”1CEPA在這一方面秉承了這種傳統，建立了聯合指導委員會。2006年CEPA進入第三個階段，但CEPA協定無論是主文及其附件還是後來的三個補充協議，基本上都是針對貨物、服務貿易和投資的*前者是中山大學法學院教授，後者是中山大學國際法研究生。

修正，並沒有具體涉及爭端解決的規則。唯一與爭端解決有關的是CEPA第19條關於聯合指導委員會（以下簡稱委員會）職能的規定，其中第3款第2、3項規定：由委員會解釋《安排》的規定，解決《安排》執行過程中可能產生的爭議。這個規定存在有以下方面的問題：1、委員會職能及職責範圍規定得寬泛而不明《安排》規定，委員會由雙方高層代表或指定的官員組成。雙方的高層代表或官員一般指中央與香港特別行政區的政府部門的高級公務員，就性質而言，它應該是一個管理機構。但是《安排》賦予它的職能卻是多方面的，遠遠超越了一個行政管理機構應有的範圍。除了解釋《安排》與解決《安排》執行過程中可能產生的爭議外，還包括監督《安排》的執行；擬訂《安排》內容的增補及修正；指導工作組的工作；最後還有一個兜底條款，即處理與《安排》實施有關的任何其他事宜。如此寬泛的職能，不僅容易引起委員會內部職能的混亂，降低工作的專業性與效率，而且容易導致權力的濫用，不利於爭議的解決。同一機構既有創立規則的權力，又有執行與監督的權力，還有裁判是非對錯的權力，究竟能在多大程度上行使解決爭議的職能是值得探討的問題。2、《安排》及其補充協議均無委員會爭端解決的規定整個《安排》是一個框架性協定，通過附件與補充協定細化，但是這些附件與補充協定委員會職能隻字不提，包括委員會的爭議解決職能。爭議解決職能的有效進行，需要一整套相應的法律規則輔佐，委員會應該解決甚麼爭議，怎樣解決，依據是甚麼等等問題都是需要明確的。若要設立專家組或工作組來負責爭端解決，其設立的程序，成員的資格，進入程序的方式，工作組遵循的原則和規則，爭端解決的效力和相應的救濟，以及最後的執行等等都應該有明確的規則。但是《安排》及其附件和補充協定都沒有隻字片語。解決爭議的過程沒有一定的程序可以遵循，缺乏一定的透明度和預見性。因此，從一定意義上說，CEPA現有的規定缺乏制度性。3、《安排》具有法律性質卻沒有相應的法律救濟CEPA是法律文件，為當事雙方創設了權利義務。有權利即有救濟，沒有救濟手段或者沒有有效的救濟手段的權利是空白支票。《安排》規定，雙方將本着友好合作的精神，協商解決《安排》在解釋或

執行過程中出現的問題。委員會採取協商一致的方式做出決定。“友好合作”與“協商一致”是原則，表明雙方在爭端出現時應有的態度和尋求和諧解決的願望，但本身帶有濃厚的政治色彩，性質上屬於政治解決手段。應該說，通過政治手段解決有其優勢，但是它的不確定性，任意性、缺乏法律約束力和非程序性等弊處卻決定了它不能成為爭端解決的唯一手段，或至少不是最後手段，這也符合國際社會較有成就的爭端解決機制的做法。這些爭端解決機制往往將司法性或准司法性的方法同時採納入其中，作為與政治解決手段相輔相成的一套規則，以完整解決產生的爭端。4《安排》執行過程中可能產生的爭議”的範圍不清由於《安排》規定不明使得人們會產生許多困惑：譬如，這種爭議是兩地政府之間的爭議？還是各地區的配套實施細則的爭議？是《安排》下受影響的兩地私人權利義務的爭議？還是也包括受安排影響的香港與內地之外的國家、地區甚至私人之間或者其與兩地的政府、私人之間的爭議？WTO是成員間即國家（非主權單獨關稅區）與國家（非主權單獨關稅區）之間的爭議，NAFTA是國家之間或國家與私人之間的爭議，EU顯然也規定了個人的出訴權，那麼CEPA下產生的爭議應該是何種爭議呢？這些問題都應當明確規定。從CEPA長足發展的角度看，必須建立真正意義上的爭端解決機制。“從一定意義上說，沒有爭端解決規則的CEPA是不完整的，或者說是有缺陷的。”3爭端維持貿易秩序的職能，還有貿易論壇的作用，及時反饋經濟基礎對上層建築的要求，創設和改進制度規定，豐富和發展法制對經濟的反應”，並且通過研究CEPA下爭端解決機制，提高我國在與他國處理雙邊或多邊貿易或投資爭議時的應對能力。二、建立CEPA爭端解決機制模式的選擇要設計CEPA的解決爭端機制至少有以下選擇：一是借用其他區域貿易協定的爭端解決機制；二是直接適用WTO的爭端解決機制；三是通過國內法院訴訟或仲裁解決爭端。究竟應當選擇怎樣的模式，通過以下分析，尋求有效、可行的方法。、“

（一）倘若借用其他區域貿易協定的爭端解決機制北美自由貿易協定（NAFTA）的爭端解決機制被認為是“行之有效”的，NAFTA由政治、經濟、文化狀況各異的發展中國家和發達國家組成，協定內容的範圍很廣，已出WTO的範圍，建立公正、迅捷的爭端解決機制是NAFTA的三大目標之一。而且NAFTA爭端解決機制的經驗是較為成功的，以至被認為是NAFTA的主要貢獻之一。NAFTA的爭端解決機制有三套：（1）適用於締約國與另一締約國投資者之間的投資爭端的爭端解決機制；（2）適用於反傾銷於反補貼稅事項的審查與爭端解決的爭端解決機制；（3）上述兩項內容以外的一般性爭端解決機制。此外，在《北美環境合作協定》和《北美勞工合作協定》中分別就環境和勞工爭端建立獨立的爭端解決機制，因此被稱為“分散型爭端解決機制”。NAFTA爭端解決機制與WTO的DSU相似，具有較強的司法性，先經過雙方協商，在不能達成協定時，才可申請成立專家組。CEPA不能直接移植NAFTA的爭端解決機制。除了兩個協定規範的內容範圍不同，例如CEPA排除了兩地之間的反傾銷與反補貼，沒有調整知識產權、環境保護等領域之外，還因為CEPA是一個主權國家下相毗鄰的內地和香港之間的協議，儘管各方面存在差異，但是，矛盾並非不能調和的，在根本利益和立場上兩地是一致的，若採納NAFTA過強的司法性似乎可影響兩地原有的和諧，例如NAFTA規定了報復手段，但對這種手段的濫用沒有設計一定的監督機制，也沒有執行建議，而CEPA兩地之間裁判的執行，是不可能採用報復手段的。另一個例子是APEC的爭端解決機制4，與NAFTA相反，APEC爭端解決最顯著的特點就是軟弱。APEC認為應盡可能地避免爭端的發生，至少在爭端發生的先期就予以解決；若爭端不可避免地發生了，則應根據當事人的不同身份適用不同的爭端解決機制，例如WTO的DSB。有人指出，APEC的爭端調解只是對現有國際爭端解決機制，特別是WTO爭端解決機制的支持和補充5。APEC的爭端解決機制的相對柔和與較弱的法律性質是由APEC的性質及其成員結構所決定的。在APEC中發達國家與發展中國家並存，亞洲地區的國家有厭訴的法

律傳統，美國在其中的利益具有戰略地位，因此各方注重關係的延續性多於具體爭端的解決或者說利益的瓜分是你多一點還是我多一點。而近年來APEC的爭端解決機制本身也面臨着危機，學者們認為這種軟弱的爭端解決機制亟需改革。一方面，一個尚未成熟、缺乏獨立性的爭端解決機制不能被CEPA直接借用，移植APEC的現有爭端解決機制會可能導致移植各種不同的爭端解決機制，而難以預見被引入的爭端解決機制是否符合CEPA追求的目標，或公正地解決爭端。退一步講，即使APEC建立了成熟獨立的爭端解決機制，這種移植也是過於魯莽的。雖同屬RTAs，中國也是APEC的成員，但CEPA是一國主權之下的單獨關稅區的協議，CEPA涉及的政治衝突和妥協的味道沒有APEC那麼強烈，它在建立爭端解決機制中遇到的阻力沒有APEC那麼大，因此，應該建立有較強法律性或司法性的爭端解決機制。另外，從調整範圍看在APEC下可能範圍內除政府間的爭端外，大量涉及私營部門之間的爭端，CEPA下產生的爭端則是政府之間的爭端。我們認為，CEPA的爭端解決機制應在有較強法律性的NAFTA與較弱法律性的APEC之間尋找適當的平衡點。（二）倘若直接適用WTO的爭端解決機制WTO在《諒解協定》中規定了反向協商一致原則，實際上構成了對爭議的自動或強制管轄。由於香港和內地都是WTO的成員，在CEPA下的爭端解決是否必須訴諸WTO的爭端解決機制，以作為履行WTO義務的表現呢？從理論上講，RTAs（區域貿易協議）與WTO規則既有兼容性又有互補性，因此，RTAs的爭端解決機制與WTO的爭端解決機制既有兼容性又有互補性。兼容性意味着WTO的爭端解決機制與CEPA的爭端解決機制可以並存。CEPA作為WTO之下的自治性協議，有一套可以自給自足內部運作的制度，世界上其他RTAs也是如此。WTO並沒有禁止RTAs建立相應的爭端解決機制，也沒有提及RTA的爭端解決管轄範圍，只是建立了一個區域貿易協定委員會負責審查WTO這種區域貿易協定，作為協調衝突的機構；互補性意味着CEPA必須建立獨立的爭端解決機制，因為其許多方面是WTO規則沒有觸及的，是WTO爭端解

決機制不能解決的。基於這種互補性，有人主張將CEPA的爭端分為WTO體制內的爭端和WTO體制外的爭端，並認為對於WTO體制內的爭端可以但並不必然訴諸WTO的DSB解決，而對於WTO體制外的爭端，應通過國內解決方式來解決6。這種劃分以“非此即彼”為邏輯前提，本身就值得商榷。對於爭端是屬於體制內還是體制外本身就是一個爭議，事實上爭端兼有體制內和體制外的性質是完全可能的。在多元化的國際社會中，我們更提倡“司法包容”7，而不是劃分管轄範圍。現行的NAFTA和EU也是傾向於這種思路。以EU為例，EU並沒有為自己在爭端管轄上與WTO劃分“勢力範圍”制定明確的規則，而是由法院在具體案件中運用司法包容的思想作出合適的判決8。再從其他RTAs的實踐可見他們都不同程度地設置了獨立的爭端解決機制：譬如，NAFTA、EU、MERCOSUR（南部共同市場）、AFTA（東盟自由貿易區）都是如此，儘管它們的成員絕大部分同時是WTO的成員。我們認為，即使CEPA所涉及的爭端在WTO的範圍內，也不適宜適用WTO的DSU，儘量避免將爭議提交到WTO。因為，CEPA是一個主權國家下的不同區域之間的雙邊協定，爭端屬一國之內的爭端，不適宜將之提交到WTO使之國際化，尤其是WTO允許有利益關係的第三方參與DSU，這會進一步增加問題的複雜性，也有可能使我國遭受的損失進一步擴大。正如有學者指出的，“兩岸四地”的貿易爭端若是訴諸於WTO的爭端解決機制，則容易引起貿易爭端的政治化與國際化。主張建立兩岸四地的自由貿易區後，即使在WTO體系內解決內地與香港、澳門之間的爭端，仍然較有可能在磋商階段就得到解決，而不宜進入專家組審議階段，以免使一國兩地的貿易爭端解決國際化9。這種看法是具有合理性的。因此，CEPA應盡可能避免將爭端提交到WTO爭端解決機制中，而應結合CEPA自身特點建立獨立的爭端解決機制，這樣更有利於爭端的解決，避免爭端脫離我們的控制範圍。當然，與WTO的爭端解決機制的關係是不可忽視的一個問題。（三）倘若通過國內司法手段解決爭端與CEPA有關的爭端可能包括私人之間或者香港與內地政府之間以

及私人與內地政府或私人與香港政府之間的爭端，甚至包括以CEPA成員外的國家或地區為一方的爭端。但我們認為，CEPA下的爭端應該僅指成員方之間即內地與香港政府作為平等雙方的爭端。私人的利益若是受到損害，可以請求所屬政府提請爭端解決。若建立爭端解決機制，當然主要以CEPA正文及其附件、補充協定為適用的法律。整個CEPA所涉及的是兩地政府之間的權利義務，其爭端解決機制的雙方也只能是兩地政府。兩地政府之間爭議的性質既不是平等主體的財產或人身關係糾紛，也非管理者與被管理者之間關係的爭議，而是同一主權國家下的不同地區政府之間爭議。從現行的法律來看，內地法院與香港法院顯然沒有管轄權，進而也就無法開展司法協助。內地與香港法院或仲裁機構只能受理私人之間或者私人和政府之間的爭端，依靠國內司法手段是無法解決CEPA下的爭端的。同時，內地與香港的司法手段也不適宜用於解決CEPA下的爭端。CEPA雙方是地位平等的主體，任何設定由一方或另一方的法院管轄並適用其國際私法的規則都是不合理的。通過以上的分析，我們認為上述模式均不能適合CEPA協定並解決CEPA下的問題，因而主張應當建立CEPA獨立的爭端解決機制。三、CEPA下建立爭端解決機制的建議和設想根據CEPA協議的性質和現今區域貿易協議的特點，參考WTO多邊貿易協議和NAFTA等區域貿易協議業已建立的行之有效的爭端解決機制和實踐經驗，應該建立CEPA獨立的爭端解決機制，但我們不贊成建立“法律導向的、嚴密的爭端解決機制”10，主張建立的CEPA爭端解決機制應當是兼有政治性和法律性，協商與（准）司法相輔相成的爭端解決機制。（一）應充分考慮CEPA下建立爭端解決機制的特點應當關注CEPA與WTO以及其他RTAs的區別：其一，CEPA雙方均具有雙重身份，既是WTO的成員，又是處於同一主權下的兩個政府，同處於一部憲法之下，在根本利益和立場上是一致的，且中央政府的協調起着很大作用。因此，CEPA爭端解決目的在於促進兩地經濟共

同發展，是“同向”的。而多數RTAs缺少這種根本性同一，以力量的相互牽制達到一種平衡結構，因此其爭端解決機制更多的是一種權利義務的失衡到平衡，目的在於維護之前通過談判達成的結構，這一點從WTO和NAFTA的報復措施就可看出。其二，內地的法律傳統偏向大陸法系，香港則屬英美法系，在運用法律手段解決爭端時必須調和兩種體系，達成一個平衡。例如在文書送達、舉證責任、當事人訴訟權利保障、法官職能、裁判效力等方面。其三，內地有追求社會和諧的傳統，凡事“以和為貴”，香港追求個體權利，信仰法律的公正，動輒對簿公堂。因此採用單一的爭端解決手段似乎都難以被雙方接受；其四，內地的經濟水平落後於香港，需要儘快發展，同樣經過金融危機之後的香港經濟也需要新的發展動力刺激經濟，因此在建立CEPA爭端解決機制時，應充分考慮簽訂CEPA的本意和促進經濟發展的目的，注重爭端解決結果的靈活性。（二）應充分考慮法律定向擬或政治定向建立CEPA爭端解決機制時應充分考慮該爭端解決機制應採取哪種模式，在這方面存在較大爭議：有主張司法性取向，有主張政治性取向的，也有主張建立“法律導向的、嚴密的爭端解決機制”的。司法性是多數多邊與雙邊協議爭端解決機制的定向。WTO爭端解決機制的司法性，至少是准司法性受到了多數學者的贊同，認為是從“權力”到“規則”的轉變，有學者指出：“WTO的爭端解決機制運行最規範，使用最頻繁，成效最明顯，而這些都是與其司法化運行分不開的。”11政治性手段例如協商、談判被認為不透明、拖沓、對弱者十分不利，而且涉及的範圍比較有限。我們主張，CEPA爭端解決機制應該將兩者結合起來，不能過分強調司法手段而忽視政治手段。中國以往簽訂多邊或雙邊條約，“應盡可能通過友好協商解決”是最常見的措辭，其“爭端解決條款均強調締約方間的貿易爭端應通過談判與友好協商方法解決，從而確立了談判與協商在我國內地和他國間貿易爭端解決機制中的重要地位，並成為該機制最常用的方法。”12這種取向與我國在外交事務上主張慎重的政策相符。但隨着中國加入WTO、與世界其他國家與地區的交往密切和法治建設的深入，政治方式似乎已經不足以作為唯一的爭端解決

手段，法律解決手段應該受到重視。但是CEPA雙方是內地與香港，在根本利益與立場統一的前提下，政治性手段的優勢是很突出的，特別是有中央的協調，這種手段的力度就更大了。而司法性手段的意義在於，在無法實現協商或達成談判時，為雙方提供一個程序化的平台，利用法律的公正性去解決爭端。目前多數雙邊或多邊機制均認為，應該盡可能地將爭端解決於初期階段，爭端各方在協商階段全面交換意見，爭取達成共識，即協商先行，無論其後是採取甚麼方式解決。13這種協商先行的模式是典型的政治手段，成本低，有利於爭端的解決，也有利於進一步的合作。至於協商之後不能達成共識採取何種模式則是有爭議的。NAFTA採取的是仲裁模式，除協商和自由貿易委員會會議14之外，還包括仲裁小組。一方可請求自由貿易委員成立專家仲裁小組，專家仲裁組的最終報告沒有拘束力，各方在收到最終報告後，就應為爭端解決達成符合仲裁決定和建議的協議，該協議才是具有約束力的。WTO的模式司法性比較強，程序要求比較嚴格，協商是必經程序，之後在嚴格的時限安排下進入專家組的設立和提出報告階段，當中還會有期間評議作為進一步協商的手段，並且，WTO設置了上訴機構審查法律問題。結果經DSB反向一致即為通過，在執行方面引入報復，以增強其執行力度。還有一種是被稱為“聯合委員會模式（jointcommitteemode），如《美國——新加坡自由貿易協議》的實例。”15這種模式也與CEPA現行體制有相似之處而比CEPA更進一步。與CEPA聯合指導委員會相似，美新雙方成立一個由高級政府官員組成的聯合委員會，“委員會職能主要是監督和評估協議實施的效果、解決與協議有關的爭議，以及解釋並提出協議的修正案等。”16但與CEPA相比，該委員會的職能更加具體與具有可行性。而且，委員會的職能並不是最終的，如果在一定期限內，委員會不能解決某項爭議或其結果不適當，則雙方政府應該直接協商解決，但也可以成立一個臨時性的爭議解決專家組，通過該專家組的裁定來解決爭議。這三種制度各有特點，是各自符合所服務的多邊或雙邊協定或組織的，但是又有共通之處，即在不同程度上強調了“協商”與“成立專家組（或類似機構）進行准司法性質的裁判”相結合的重要性。相

對來說，雙邊機制更強調協商，但是也將准司法手段作為最後的手段或者“隨之而來”的手段。因此，從CEPA現行的機制來看，似乎有兩個方面的內容應該完善。一是委員會在協商階段的職能和角色，以及協商的程序和規則，包括進入專家組階段的條件。二是專家組階段即司法手段的空白。筆者比較贊成第三種模式，在委員會指導下進行充分協商之後進入專家組階段，認為它比較適合CEPA下的爭端解決。（三）應安排好爭端解決機制的具體設置1、為CEPA爭端解決機制設置明確的指導原則法律原則是某一共同體經過長時間沉澱下來的價值的體現，亦是貫穿於法律規則中指導法律規則的基礎。在建立每一部門法或為某一社會關係立法之時，首先應該考慮的是貫穿於該部門法或法律文件的法律原則。因此，構建CEPA爭端解決機制首先應該為該爭端解決機制設置明確的指導原則。正如上文所述，CEPA雙方是中國內地與香港，因此首先應當遵循“一國兩制”原則；並且由於雙方均為WTO成員，必須遵守WTO下義務，保證CEPA下的爭端解決機制在不違反WTO所有法律文件，特別是有關區域貿易協定的條款以及DSU的背景下順利運行。綜合運用政治與司法兩種手段解決爭端時，在司法手段方面，遵循司法獨立與公正的原則，此為現代國內或國際爭端解決方法的基本要求。在政治手段方面，建立平等、友好的原則，使協商的作用得以有效發揮。最後，為爭端解決機制設置若干程序方面的原則，例如爭端解決程序的透明度原則，資訊對稱原則，程序效率原則等。2、CEPA爭端解決機制具體制度的安排在制度建立上，應避免建立複雜、龐大、繁瑣的機構和程序，以求爭端能夠有效、快速得到解決，避免爭端本身成為CEPA進一步順利實行的障礙；加強協商的作用，避免使之成為“走過場”的程序。具體主要體現在下面四個方面：（1）協商階段。建立CEPA爭端解決機制應該強調協商的作用，為協商階段制訂完備的程序規則。在協商的方式上，明確協商先行原

則，要求CEPA雙方在發生爭端時應該及時通知對方，並與對方充分協商，而另一方有接受協商的義務。為了避免一方以協商為由拖延爭端的解決，應該為協商這一程序設定合理的時限，規定如果在該合理時限內未能達成協議，則自動進入下一階段。在協商階段，應該保證雙方向對方提供足夠的信息，因此應該建立相應的證據交換程序。（2）司法階段。針對專家組成員的資格和產生，建議模仿仲裁方式，建立一份專家組名單，吸納國內有關專家作為備選，以保證爭端解決的質量。對於專家組階段所應採取的具體的模式，我們認為現行若干種模式無論在設置上，還是在具體運行中，都有與CEPA本身的特點不甚相容，例如WTO與NAFTA專家組裁判過於司法化，硬度較大，而APEC與原ASEAN的爭端解決機制又過於政治化，強度不夠；CEPA應該在參考現行成功的爭端解決機制的基礎上，根據本身的特點建立起獨有的爭端解決機制。（3）執行階段。與NAFTA及WTO不同，CEPA的爭端解決機制應該禁止制裁性措施和報復，多關注對一些不適應的CEPA的兩地的貿易措施進行修改或重建17。強調雙方遵循裁決、履行各自義務，保持在執行階段相互合作，以實現對原有貿易措施的重建，（4）由於CEPA的主體只有兩方，權利義務關係並不複雜，因此CEPA爭端解決機制可以建立某些簡易程序，例如WTO爭端解決機制中的快速仲裁18，並且在司法階段鼓勵運用這些簡易程序，以使爭端能夠快速解決，避免過多地影響雙方的正常貿易關係。註釋：1.沈木珠：《WTO爭端解決機制與其他國際爭端解決制度之比較——兼論WTO機制對我國大陸相關制度的影響及應對》，載於《金陵法律評論》2002年秋季卷，第56頁。2.當然，筆者認為，這款規定並不能稱為“爭端解決規則”或“爭端解決機制”，因為它缺少爭端解決規則或機制所需要的具體規則。3.慕亞平、蕭麗：《應當構建CEPA下的爭端解決機制》，《中山大學學報》（社會科學版），2004年第4期。

4.其實能否稱為爭端解決機制還是有爭議的。因為它並不存在一套制度化的組織系統和規則系統。5.徐永志、高波：《爭端解決機制模式探討》，《金融教學與研究》，2001年第4期。6.李存捧、胡春繡：《中國入世後大陸、香港、澳門經貿法律新問題研討會綜述》，《中國法學》2002年第4期，第187頁。7.程紅星：《區域貿易協定和WTO規則衝突之司法包容——法律多元化的視角》，中國法學會國際經濟法學研究會第一屆年會會議議論文（2005年），第1017頁-1027頁。8.同上。9.吳立志：《論“一國四席”下WTO爭端解決機制的運用》，《株洲工學院學報》第17卷第1期，第63頁。10.陳立虎、趙豔敏：《區域貿易協定中的爭端解決機制研究——兼析CEPA第十九條》，中國法學會國際經濟法學研究會第一屆年會會議議論文（2005年），第1052-第1062頁。11.那力、仲欣欣：《論WTO爭端解決機制的“司法化”趨勢》，《當代法學》，2002年第4期，第9頁。12.沈木珠：《WTO爭端解決機制與其他國際爭端解決制度之比較——兼論WTO機制對我國大陸相關制度的影響及應對》，《金陵法律評論》，2002年秋季卷，第56頁。13.事實上現在在西方國家國內私人爭議中越來越常見的ADR（alternativedisputeresolutions）也是對傳統司法手段的一種重新審視。14.當事方可以要求委員會採取適當措施來解決爭端，包括徵求技術顧問或者專家意見，或者斡族、調停等。15.韋經建、王小林：《論CEPA的性質、效力及其爭議解決模式》，《當代法學》，2004年5月，第18卷第3期，第123-124頁。16.劉世元：《區域國際經濟法研究》，吉林大學出版社2001年版。17.慕亞平、蕭麗：《應該構建CEPA下的爭端解決機制》，《中山大學學報》（社會科學版），2004年第4期。18.這種替代方法僅適用於雙方對有關問題已明確界定的某些爭端，並且只有在雙方達成一致的仲裁協議下才能進行。這種自願性伸裁的爭端解決方法與通常意義上的仲裁是完全相同的，但WTO爭端解決實踐中並未常用。見沈木珠《WTO爭端解決機制與其他國際爭端解決制度之比較——兼論WTO機制對我國大陸相關制度的影響及應對》，《金陵法律評論》，2002年秋季卷，第50頁。

CEPA框架下澳門執業律師在內地執業的前景展望譚紅、王鵬*今年是中國加入世界貿易組織第六個年頭，這六年中，中國的經濟持續快速發展，法律不斷健全和完善，中國的改革開放步伐也進一步加快。法律界特別是港澳法律業對進一步開放中國內地法律服務市場的呼聲越來越高。筆者不揣淺陋，就澳門執業律師1在內地執業的前景予以初步的分析。一、CEPA為澳門執業律師擴大在內地執業提供了難得的經濟條件香港、澳門的順利回歸，使香港、澳門的經濟得到了快速的發展，港澳地區與祖國內地的經貿關係也更加緊密起來。香港經濟在回歸後雖然因1997年爆發的金融危機而曾一度陷入經濟低谷，但在之後的祖國大陸開放居民個人香港游即“自由行”和CEPA等協助下走出了谷底，並得到較快發展；澳門經濟在回歸前連續多年負增長，而在回歸後經濟迅速開始正增長且連續多年呈現良好發展勢頭，2博彩業在短期內得到了“井噴”式發展，從而推動了澳門經濟出現超常的高速增長。3特別是2003年6月和10月，中央政府分別與香港和澳門特別行政區簽署了《關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），進一步消除了內地與港澳經貿交流與合作中的多重障礙，為港澳與內地加強區域經濟交流與合作提供了制度性保障，被譽為港澳與內地經貿交流與合作的一個重大里程碑。CEPA是以“一國兩制”方針為前提的，可以說，沒有“一國兩制”方針，就沒有CEPA。而CEPA的簽署，也是出於“一國兩制”方針的需要，是為了更好地貫徹“一國兩制”方針，促進內地與港澳的經貿聯繫，促進港澳地區的繁榮和穩定。4正如CEPA所明確規定的，其目標是逐步實現服務貿易自由化，減少或取消雙方之間實質上所有歧視性措施。在市場准入方面規定，一方將按照附件�列明的內容和時間對另一方的服務及服務提供者逐步減少或取消實行的限制性措施。應一方的要求，雙方可通過協商，進一步推動雙方服務貿易的自由化。在專業人員資格的相互承認方面*前者是中國社會科學院法學研究所博士後研究人員、最高人民法院國家法官學院副教授；後者是湖南省高級人民法院民庭審判員。

規定，雙方鼓勵專業人員資格的互相承認，推動彼此之間的專業技術人才交流。雙方主管部門或行業機構將研究、協商和制定相互承認專業人員資格的具體辦法。CEPA的實施，將極大地促進港澳與內地經貿關係的合作與交流。正如澳門特別行政區行政長官何厚鏵所說，CEPA為澳門與內地經濟融合、互利發展提供了廣闊的空間和巨大的機遇，也為澳門經濟適度多元化和持續協調發展創造了基礎和條件。CEPA通過制度的創新、資源的整合、市場壁壘的消除、交易成本的降低和行政的協調，正在創造一個龐大、無障礙和統一的市場。加強與內地經貿合作，逐步實現與內地經濟融合和一體化，已成為澳門特區政府既定發展策略的重要組成部分。CEPA的實施，無疑會給內地與港澳的企業境外上市融資、收購兼併以及國際金融、國際貿易、國際旅遊、國際投資、國際仲裁、知識產權、資訊科技、特大基建等專案的發展提供了難得的經濟條件，由此對法律的需求會越來越高，涉及的法律問題也會越來越多、越來越複雜。這樣，就迫切需要三地律師提供高質量的法律服務，加強雙方法律服務的合作與交流，並在客觀上促進三方律師職業的發展與擴大。先哲曾經說，每一時代的社會經濟結構形成現實基礎，每一個歷史時期由法律和政治設施以及宗教的、哲學的和其他的觀點所構成的全部上層建築，歸根到底都是應由這個基礎來說明的。意思是說，法作為上層建築的組成部分，歸根到底是由現實的經濟條件和經濟規律所決定，法律服務的狀況也同樣受現實的經濟條件和經濟規律所決定，特別是後者的發展變化經常會導致法律服務的發展與變化。因此，經濟是社會發展的原動力和決定性力量，此言一點也不假。更為重要的是，根據澳門CEPA的規定，法律服務也是內地向澳門開放服務貿易的重要內容之一，其具體承諾有：允許在內地設立代表機構的澳門律師事務所與內地律師事務所進行合同型聯營；允許內地律師事務所聘用澳門執業律師；允許已獲得內地律師資格的澳門律師在內地實習並執業，從事非訴訟法律事務；允許澳門永久性居民中的中國公民參加內地統一的司法考試，取得內地法律職業資格，在內地律師事務所從事非訴訟法律事務；縮短甚至取消澳門律師事務所駐內地代表處的代表在內地最少居留時間的限制；對經培訓合格的澳門律

師，授予內地認可的公證人資格；允許澳門律師中的澳門永久性居民在內地依照內地有關法律、法規、規章規定的方式，辦理澳門法律事務和該律師已獲准從事律師執業業務的其他國家或地區的法律事務。可以看出，澳門CEPA的兩個最大亮點是，第一，允許澳門的中國公民參加外國律師所不能參加的國家司法考試，取得法律執業資格後還可以到內地律師事務所執業，將等同於內地律師在非訴訟法律事務領域發表法律意見；與此同時，已經取得澳門律師執業證書的人士也可以到內地律師事務所執業。這個突破意味着在內地律師事務所�，執業者地區身份的限制將不復存在，一個所�將可能出現有兩種教育背景、兩種法律背景的專業人士。5第二，也是最重要的，即允許澳門的律師事務所和內地律師事務所進行聯營，為澳門律師業進軍內地法律服務市場提供了歷史性契機。總之，以上規定為澳門執業律師擴大在內地執業及加強雙方的法律服務合作提供了客觀的要求和現實的機遇，也為有關法律的制定和修改提出了迫切的期待。二、中央政府在立法上的積極之舉為澳門執業律師擴大在內地執業提供了可行的法律條件法律是經濟關係的反映，正如先哲所說，無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關係的要求而已。中國政府關於港澳法律業在內地執業立法歷程的變化即是港澳與內地經貿關係發展的真實反映，也是CEPA的客觀要求，從中我們將會發現，祖國內地在法律服務方面是逐步向港澳特區開放的。1980年8月26日，全國人大常委會頒佈了《中華人民共和國律師暫行條例》，為我國律師制度的恢復和發展提供了基本的法律保證。但是，該條例沒有對外國律師事務所及港澳律師事務所的執業問題作出規定。特別是，隨着我國經濟體制改革的展開和經濟的快速發展，以及開放步伐的進一步加大，我國的律師事業也得到了空前的發展，律師業務範圍不斷拓寬，服務領域不斷擴大，涉外因素也越來越多。這樣，在新的形勢下，《律師暫行條例》的許多規定就開始表現出歷史的局限性，並影響到律師事業的進一步發展。因此，律師體制的改革勢在必行。6

為了解決外國律師事務所在中國的執業問題，1992年5月26日，中國司法部和原國家工商行政管理局共同發佈了《關於外國律師事務所在中國境內設立辦事處的暫行規定》（以下簡稱為《暫行規定》）。根據其25條的規定，港澳地區律師事務所到中國內地設立辦事處或設常駐代表的，暫參照本暫行規定執行。1996年5月15日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國律師法》。但是，令人遺憾的是，《律師法》對外國律師事務所在中國的執業問題及港澳律師事務所在內地的執業問題沒有作出明確的規定。其只在第51條概括地規定，外國律師事務所在中華人民共和國境內設立機構從事規定的法律服務活動的管理辦法，由國務院制定。可以看出，該法對港澳律師事務所在中國內地執業的態度是參照外國律師事務所在中國境內的執業。值得指出的是，《暫行規定》是在1992年由司法部和原國家工商行政管理局共同頒佈的，如果說，在《律師法》生效之前即1997年1月1日之前，《暫行規定》是合法有效的，那麼在1997年1月1日《律師法》生效之後，《暫行規定》仍在適用則是不太妥當的。為甚麼呢？因為《律師法》第51條明確規定，有關外國律師事務所在中國執業的管理辦法由國務院來制定，即法的淵源表現為行政法規，而不是由國務院部委以行政規章的形式去規定。這種不合適的狀況一直持續了將近五年，直到2001年12月19日，中國國務院通過了《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》（以下簡稱為《管理條例》）之後，該狀況才得以改變。《管理條例》與《暫行規定》相比，對外國律師事務所駐華代表機構在中國所從事的業務增加了兩條規定：分別是通過訂立合同與中國律師事務所保持長期的委託關係辦理法律事務和提供有關中國法律環境影響的資訊。這無疑是一個巨大的突破，具有重大的現實意義。《管理條例》第34條還規定，中國的單獨關稅區的律師事務所在內地設立代表機構的管理辦法，由國務院司法行政部門根據本條例的原則另行制定。也就是說，港澳律師事務所在內地代表處的設立不適用此法。2002年2月20日，中國司法部根據《管理條例》的規定，通過了《香港、澳門特別行政區律師事務所駐內地代表機構管理辦法》（以

下簡稱為《管理辦法》）。根據《管理辦法》第15條和第16條的規定，港澳律師事務所駐內地代表處及其代表只能從事不包括內地法律事務的下列活動：一是向當事人提供該律師事務所律師已獲准從事律師執業業務活動的香港特別行政區、澳門特別行政區以及中國以外的其他國家的法律諮詢，有關國際條約、國際慣例的諮詢；二是接受當事人或者內地律師事務所的委託，辦理在該律師事務所律師已獲准從事律師執業業務的地區的法律事務；三是代表港、澳特別行政區當事人，委託內地律師事務所辦理內地法律事務；四是通過訂立合同與內地律師事務所保持長期的委託關係辦理法律事務；五是提供有關內地法律環境影響的資訊。代表處按照與內地律師事務所達成的協議約定，可以直接向受委託的內地律師事務所的律師提出要求。代表處不得從事以上規定以外的其他法律服務活動或者其他營利活動；代表處不得聘用內地執業律師；代表處聘用的輔助人員不得為當事人提供法律服務。雖然《管理辦法》關於業務範圍的規定幾乎作了與《管理條例》完全相同的規定，但它畢竟是有關港澳律師事務所在內地設立代表機構及其執業問題的一部單獨的法律，而且，把港澳律師事務所與外國律師事務所予以區別對待，這本身是“一國兩制”下行使國家主權的表現，因而具有巨大的國際意義。不僅如此，《管理辦法》的單獨立法，也為港澳法律服務業擴大在內地的執業範圍及加強港澳法律服務業和內地法律服務業的合作與交流提供了方便與可能。事實也的確如此。《管理辦法》關於業務範圍的規定在2003年內地與港澳簽署了兩個CEPA之後就發生了很大的改觀，即在2003年司法部發佈了四個規章和一個決定，並於2004年1月1日起施行。這四個規章和一個決定分別是：《香港特別行政區和澳門特別行政區居民參加國家司法考試若干規定》，《取得內地法律職業資格的香港特別行政區和澳門特別行政區居民在內地從事律師職業管理辦法》，《香港法律執業者和澳門執業律師受聘於內地律師事務所擔任法律顧問管理辦法》，《香港特別行政區和澳門特別行政區律師事務所與內地律師事

務所聯營管理辦法》，《司法部關於修改〈香港、澳門特別行政區律師事務所駐內地代表機構管理辦法〉的決定》（以下簡稱為《決定》）。這些規章以及決定的主要內容分別是：規定了香港、澳門特別行政區永久性居民中的中國公民可以報名參加在內地舉行的國家統一司法考試，同時規定了報名條件的認定、報名和考試地點的安排以及法律職業資格證書的申領等事項；規定了參加內地舉行的國家司法考試合格並取得《中華人民共和國法律職業資格證書》的香港、澳門居民可以在內地申請律師執業及對其管理的問題；規定了香港法律執業者7、澳門執業律師可以受聘於內地律師事務所擔任法律顧問，辦理已獲准從事律師執業業務的香港、澳門及中國以外的其他國家的法律事務，以及對其管理的問題；規定了已在內地設立代表機構的香港、澳門律師事務所可與其代表機構所在地的一個內地律師事務所在內地進行聯營（合同型聯營），向委託人分別提供香港、澳門和內地法律服務，並對聯營的管理問題作出了具體規定；《決定》主要是對香港、澳門律師事務所駐內地代表機構從事規定的法律服務方式和代表在內地居留時間進行了調整。上述規章所規定的這些特別准入待遇為港澳律師業擴大在內地執業提供了良好的機遇和較好的法律條件。而且，到目前為止，這些特別待遇都是外國律師事務所及其律師所不享有的。客觀地說，中央政府關於港澳法律業在內地執業立法內容的發展變化，是適應CEPA要求的積極之舉。不過，在筆者看來，這些積極之舉多少帶有一些“迫不得已而為之”的成份。因為，要是沒有CEPA的簽署和實施，上述規章和決定能否發佈和修改，可能還是一個疑問了，至少是沒有那麼快了。這也可以從幾個“管理辦法”立法目的的規定上得到求證。如《取得內地法律職業資格的香港特別行政區和澳門特別行政區居民在內地從事律師職業管理辦法》第1條規定，為了落實國務院批准的《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》和《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，規範取得內地法律執業資格的香港、澳門居民在內地從事律師職業的活動及管理，根據《中華人民共和國律師法》及有關規定，制定本辦法。《香港法律執業者和澳門執業律師受聘於內地律師事務所擔任法律顧問管理辦法》第1條也作了類似的規定。當然，毫無疑問，從中國內地立

法歷程的變化也完全可以透視出中國政府對港澳法律服務業擴大在內地執業及加強港澳法律服務業和內地法律服務業的交流與合作所持的積極態度，畢竟，態度決定行動，有了積極的態度之後就可能有積極的行動。由此，港澳法律服務業擴大在內地執業是有着充分的可行性。三、“一國兩制”方針為澳門執業律師擴大在內地執業提供了堅實的政治條件我國憲法第31條規定，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。這就是“一國兩制”方針的憲法規定。前已述及，“一國兩制”方針是CEPA的前提和基礎，沒有“一國兩制”方針就沒有CEPA的產生；而CEPA的簽署和實施，也是為了更好地貫徹“一國兩制”方針，保持港澳地區的繁榮和穩定。當然，“一國兩制”方針本身也為澳門執業律師擴大在內地執業提供了堅實而開明的政治條件。眾所周知，根據該方針，我國分別於1990年和1993年制定了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，並分別於1997年7月和1999年12月恢復對香港和澳門行使主權。然而，究竟甚麼是“一國兩制”呢？如何準確地理解“一國兩制”的含義呢？對於第一個問題，理論界與實務界是沒有甚麼爭論了，但是對於第二個問題，則需要進一步明確。“一國兩制”是指在我國統一的主權國家範圍內，在必要的時候可以在某些特定的區域設立特別行政區，享有高度的自治權，即享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，不實行大陸的社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。當然，特別行政區直轄於中央人民政府，是我國的一個地方行政區域。而且，特別行政區的外交事務、防務的管理以及行政長官和行政機關主要官員的任命等屬於中央人民政府。“一國”與“兩制”的正確關係應當是在堅持“一國”的前提下，允許在它的一些特殊地區長期存在不同的制度。離開“一國”這一前提，就談不上實行“兩制”。特別行政區雖然享有高度自治權，實行不同的制度，但它與中央的關係是地方與中央的關係，是我國統一的多民族國家中不可分割的部分。因此，它實行不同

的制度是以“一國”而不是“兩國”的存在為前提。8既然港澳與內地都是中華人民共和國的組成部分，都屬於一國，那麼，不管它們的法律制度和法律服務業有多大的差異，甚至法律之間的衝突是多麼的激烈，這也是一個主權國家範圍內的事情，而完全有別於外國與中國這種不同主權國家之間的法律差異和法律衝突。從這個意義上來看，司法部和原國家工商行政管理局在1992年聯合發佈的《暫行規定》把港澳律師事務所等同於外國律師事務所在今天看來是不太妥當的（因為根據該暫行規定第25條的規定，港澳地區律師事務所到中國內地設立辦事處或設常駐代表的，暫參照本暫行規定執行），儘管該規章生效時我國還沒有恢復對香港和澳門行使主權，但其效力卻一直延續到1997年之後。也就是說，在1997年和1999年我國分別恢復對香港和澳門行使主權之後，香港和澳門是中國不可分割的組成部分，這樣還把港澳地區的律師事務所等同於外國律師事務所，顯然是不正確的。但一方面，《暫行規定》第25條規定港澳地區律師事務所到中國內地設立辦事處或設常駐代表是“暫參照本暫行規定執行”，即不是直接適用該規定，是“參照”，既然是“參照”，那就意味着可以適用也可以不適用；也不是一直“參照”，而是暫時“參照”，將來肯定要制定單獨的規範港澳地區律師事務所到內地設立辦事處或設常駐代表的法律。因此，《暫行規定》又考慮到了港澳地區的律師事務所與外國律師事務所的不同屬性，要區別對待。2002年1月1日，隨着《管理條例》的生效，這種區別對待的做法終於得以實現。根據《管理條例》第34條的規定，中國的單獨關稅區的律師事務所在內地設立代表機構的管理辦法，由國務院司法行政部門根據本條例的原則另行制定（2002年2月20日，中國司法部根據本條例通過了《香港、澳門特別行政區律師事務所駐內地代表機構管理辦法》）。該規定正是考慮到了港澳律師事務所與外國律師事務所的本質區別，即根據港澳律師事務所是中國這一主權國家內的特別行政區內的律師事務所的本質屬性而作的特別規定，這無疑是非常正確的。另外，我國的港澳基本法在附件�都列舉了一些在港澳地區實行的全國性法律，如《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國外交特權與豁免條例》等，那麼，港澳律師在本地執業過程

中，如果涉及到對這些法律的理解和適用問題，則其有無為當事人提供這些法律即中國法律事務的權利（當然，這種解釋僅具有諮詢性質，而是沒有法律約束力的）？回答應當是肯定的。因為這些法律雖然是由內地制定的，但它們畢竟也在港澳地區適用（這也正好說明了港澳地區與外國的區別：港澳地區不是外國地區，而是中國的一部分），既然在港澳地區適用，那麼港澳地區的人和事就要受這些法律的管轄，此乃法律效力之對人的效力和對事的效力的必然要求。可見，港澳執業律師在一定條件下可以為當事人提供有關中國法律事務方面（非內地法律事務）的服務。而這是一般的外國律師事務所的律師所不享有的權利（《管理辦法》第25條規定的是港澳律師事務所駐內地代表處及其代表不得從事“內地”法律事務，而《管理條例》第15條規定的是外國律師事務所駐華代表機構及其代表不得從事“中國”法律事務。另外，從兩個規範性法律文件的名稱亦可看出二者的本質區別，前者使用的是“駐內地代表機構”，後者使用的是“駐華代表機構”，一字之差，可謂天壤之別）。綜上，儘管港澳律師事務所有其特殊性，但其畢竟是中國的律師事務所，而非外國的律師事務所，這是其與外國律師事務所的本質區別。也正因為如此，絕不能把二者等同起來，而應賦予港澳律師事務所在內地執業以更大的權利能力和行為能力。這是“一國兩制”的要求。一言以蔽之，“一國兩制”方針為港澳律師擴大在內地執業及港澳與內地加強法律服務合作提供了堅實的政治基礎。四、結論中國大陸自1979年實行改革開放政策以來，與世界各國以及港澳臺地區進行了非常廣泛的政治、經貿、文化等方面的交流與合作。作為根本大法的中國憲法亦明確規定，中國堅持改革開放，堅持獨立自主的對外政策，堅持在和平共處、平等互利等五項原則基礎上發展同各國的外交關係和經濟、文化的交流。改革開放的內容是多方面的，其中，法律方面的改革開放及其服務與合作無疑也是一個非常重要的方面。可以說，進一步擴大法律服務業的對外開放，既是中國經濟在WTO框架下參與全球化的客觀化需要，同時也是中國法律服務業未來發展的必由之路。要以開放促改

革，以開放促發展，繼續堅持“請進來”、“走出去”的戰略方針，循序漸進地推進中國法律服務業的對外開放。9眾所周知，經濟的全球化已是勢不可擋，那麼作為建立在經濟基礎之上的上層建築諸如法律受其影響亦是不可避免。我們雖然不同意法律全球化之說，但法律的國際化乃至趨同化卻是客觀存在的。所謂法律的國際化，包括兩方面含義：其一是指各個國家或地區的法律相互借鑒與吸收，逐漸形成共識，也就是通常所說的，在某些領域中，使本國的法律與國際上通行的法律相互銜接。另一是積極參與國際立法的起草和制定工作，簽署、批准和加入國際協議，嚴肅認真地履行自己所承擔的國際義務。10法律的趨同化與法律的國際化基本上是同義詞，只是表述上有別，也是指不同國家、地區的法律，隨着社會需要的發展，在國際交往日益發達的基礎上，逐漸相互吸收、相互滲透，從而趨於接近甚至趨於一致的現象11。因此，對於一些發達國家的先進做法，在不損害我國主權原則和社會公共利益的前提下，完全可以借鑒和吸收。例如，英美法律服務市場實行完全開放的政策。在英國，外國律師可以以本國律師名義提供本國法律服務，也可以經過資格確認成為英國律師。英國對外國律師申請在英執業政策開放得很寬，不要任何手續，不需要審批，沒有法律上和行業上的限制，只是通過移民局頒發工作許可和境內居留期限進行限制。同時，也允許本國律師雇傭外國律師或與外國律師合夥。外國律師在英國既可以解釋本國法律和國際法，也可以解釋英國法律。但也有一些限制性規定，如不能成為“出庭律師”在美國，外國公民只要拿了一個美國的LL.M學位，就可參加美國律師資格考試而成為美國執業律師。很多國家的公民如中國公民甚至不需要直接到美國去讀學位，可先參加國內有關高校（如清華大學法學院）與美國高校（如美國天普大學法學院）共同舉辦的培訓專案，在兩個學期內修完一定的課程，然後再到美國去參加考試即可。這對於中國公民來說，既方便，又節約了大量的時間和財力。隨着我國改革開放進程的進一步加快，我國的法律服務市場也會逐步開放，這不僅是改革開放本身的內在要求，也是法律國際化和趨同化的必然要求。特別是在一個主權國家內對自己的組成部分諸如中國對中國的港澳特別行政區，儘管它們實行了不同的社會制度，但法律服務市場的開放程度較之外國來說，應當會越來越大。

註釋：1.本文所稱的澳門執業律師，是指具有澳門永久性居民身份，在澳門律師公會有效註冊的執業律師。參見《港澳執業律師受聘於內地律師事務所擔任法律顧問管理辦法》第2條。2.參見陳麗君着：《“一國兩制”在港澳實踐與兩岸統一研究》，香港天馬出版有限公司2005年版，第166—167頁。3.陳廣漢、費正清：《澳門經濟發展與深化區域經貿合作》，載楊允中、饒戈平主編：《基本法：構建和諧社會的根本保障》，澳門基本法推廣協會2006年版，第254頁。4.參見饒戈平：《澳門CEPA的法律透視》，載蕭蔚雲、楊允中、饒戈平主編:《依法治澳和特區發展》，澳門特別行政區法務局等2004年版，第256頁、第260頁。5.參見塗孝豐：《CEPA，機遇和挑戰共存》，載Http://www.rongshu.com/rss/bbs_viewart.rs？bid＝108182&aid＝1440.6.參見蕭勝喜主編：《律師與公證制度教程》，中國政法大學出版社1999年版，第17頁。7.本文所稱的香港法律執業者，是指具有香港永久性居民身份，依據香港有關法規在律師、大律師登記冊上登記，並沒有被暫時吊銷執業資格的律師、大律師。參見《港澳執業律師受聘於內地律師事務所擔任法律顧問管理辦法》第2條。8.參見蕭蔚雲着：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第542—543頁。9.參見《中國律師法律服務業的發展政策》，載Http://www.puhra.cn/chinese/printpage.asp？ArticleID＝942.10.沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社2000年版，第104頁。11.參見李雙元、于喜富：《法律趨同化：成因、內涵及在“公法”領域的表現》，載《法制與社會發展》1997年第1期，第47頁。12.參見宋偉：《外國律師在中國執業狀況調查：業務受限，生意興隆》，載http://www.fairylaw.com/lawyers/xqsb/200610/2188/html.

澳門與內地經濟融合中的法制發展前瞻張憲初*一、引言澳門是繼香港之後回歸祖國並隨即成立的第二個特別行政區。根據《澳門基本法》，澳門享有“一國兩制”原則保證的高度自治和獨立立法和司法的權利。但是澳門因其歷史、法律、人文和社會環境與香港不盡相同，發展過程也呈現出與香港不同的趨勢。回歸後，澳門不僅成功實現了平穩過渡，而且一直政通人和，經濟高速發展，社會繁榮穩定，1到2006年其龍頭經濟—博彩業已超過了美國拉斯維加斯，成為世界上最大的博彩中心。2然而澳門由於其幅員和經濟結構的限制，在連年高速發展之後也面臨着一系列挑戰，特別是今後多元化發展戰略的設計和實施。由於博彩業的開放並帶動地產、旅遊、建築等相關產業快速發展，資金和人力資本大量流入並集中於這些領域。其他產業特別是商貿發展空間萎縮，中小企業的發展受到擠壓，資源配置不均現象越來越突出，貧富差距加大，產業結構單一的潛在風險也引起了社會關注。3澳門與內地簽訂了《更緊密經貿關係安排》（CEPA），並於2004年1月1日正式實施，並在其後連續簽署了三個補充協定；從2007年1月1日起，澳門產品可以全部以零關稅出口到內地，內地以優惠准入條件對澳門開放了8個服務領域，並有13項進一步開放措施。4然而由於澳門“典型的微型經濟”的性質5和澳門經濟運行中的“擠壓效應”，實施CEPA帶來的效應實際上是有限的。在最近澳門舉行的“CEPA與兩岸四地經濟發展論壇”上，關注澳門經濟問題的楊宏達先生就直言不諱地指出，CEPA在澳門的發展漸見困境，澳門囿於其微型經濟體系，可以調動的經濟資源有限，暫未能有效運用CEPA，並呼籲澳門政府善用CEPA好處，使其為澳門的發展創造的潛力和發展空間得到充分的利用。6其實，一些外界評論也指出，中央政府並不希望澳門只是全力發展博彩業。7*香港大學法學院副院長

在這一背景下，一些專家建議澳門政府應把握經濟繁榮，社會穩定，財政盈餘的時機，充分利用CEPA和中央的其他政策支持，為澳門的長期繁榮穩定創造新的機制優勢和多元化發展平臺，特別是服務業方面的競爭力。8筆者完全同意這些意見，但由於在經濟發展方面的學識有限，故試圖從借助CEPA創造的空間，進一步發展澳門法制，加強澳門的法治基礎和創造新的機制優勢做一些探討。事實上，回歸後澳門政府一直致力於構建發展澳門特區的法制體系，並取得了很大的成就。在過去幾年中，澳門先後訂立了《司法官通則》，《司法組織綱要法》，《刑事司法互助法》，並修訂了《商法典》，《民法典》，《民事訴訟法典》和《公證法典》等一系列重要的法律規則，同時成功保存了葡萄牙法律在澳門的延伸實質，使澳門在法律本地化的基礎上，進一步實現多元化法制的現代化。9這些立法無疑提升了澳門的法治水平，競爭優勢和司法體系的效益和素質。但是，中國內地和周邊地區的高速發展所造成的競爭態勢仍給澳門實施多元化發展戰略帶來壓力；澳門自身也有社會關注的問題需要通過加強法治來解決。歐盟最近發表的題為“歐盟、香港和澳門：2007至2013年的合作契機”文件中明確提出，“澳門最重大的挑戰將會是：如何強化法律及金融制度以配合未來的經濟增長，同時避免金融及社會制度的誠信受到侵蝕。”10因此，法制的發展是澳門的一個長期的戰略任務。二、利用CEPA進一步推動內地澳門經貿關係的發展CEPA就其性質而言，是根據世界貿易組織協定和規則以建立自由貿易區為目的雙邊協定，11是世界多邊貿易體制中的一部分，不但要符合世貿規則，而且要經過世貿的審議機制。12雖然澳門在零關稅出口和服務業市場准入方面也取得了內地的優惠待遇，但其發展規模和水平可能難與香港同業相比。這樣澳門必須研究發掘，充分利用其自身的特點，並借助CEPA框架加以發揮。首先，香港由於其發展水平較高，機制更為成熟，從而在與內地發展經貿關係中一直有某些優越感和利益分配上的平衡問題，特別是在與廣東合作時，誰為“龍頭”的問題一直是雙方心照不宣的“心

結”。13而澳門行政長官在其2003年度施政報告時已明確指出，澳門中長期發展的戰略目標，即澳門未來的經濟發展只能走對外合作之路，逐步推進與鄰近地區的經濟融合。14這使得澳門能夠更積極主動地拓展與內地的多方位合作，特別是在中小企業間的合作發展和開展基礎設施建設中較少受到所謂“區域定位”問題的困擾。其次，澳門可利用其自身特點發展其相關產業和法律規範。如澳門旅遊業可以打造出與香港不同的特色並發展對旅遊消費者保護的法規；橫琴島可創造出兩地合作開發的模式和經驗；珠澳跨境工業區的突破可形成與深圳-香港不同的合作形式。15澳門與內地金融業務監管與香港大規模融資上是不同，亦可有自己的針對性和發展空間；基於澳門經濟繁榮和CEPA提供的優惠，澳門可加強招商引資，利用CEPA中“服務提供者”中收購兼併的例外，引入外國公司特別是葡語國家投資者，共同創造進入中國內地市場的商機。16第三，在利用CEPA推動澳門內地經貿關係發展的進程中，“泛珠三角”是可以利用的一個新的平臺。中國是一個統一中央集權的國家，法律法規應在全國範圍內得到統一公平和合理的實施，17因此“泛珠三角”不應造成對中國其他地區的歧視性待遇。但是這一機制無疑有助於加強澳門與中南九省的聯合和互動；加之地緣優勢，對澳門中小企業在內地的合作發展應是有吸引力的。在這一框架內市場仲介，科技教育，文化方面也有發展的空間。18第四，中國加入世貿後，目前以更加積極自信的態度加入多邊國際貿易機制的時間和構建。到目前為止，中國商建的自由貿易區已達9個，涉及27個國家和地區，涵蓋了2004年中國對外貿易總額的1/4。19在這其中，內地澳門CEPA協定是經濟規模最小的一個；但正因為其小和澳門與內地的緊密關係，內地澳門在實施發展CEPA過程應可有更多的靈活性，可不拘泥於要求與香港享有並不一定實用的“同等待遇”，而應不斷以務實態度對其效用加以評估和調整，注意發展中的問題和變化。20同時可以對原產地規則，市場准入，服務提供者認定，服務業合作及貿易投資便利化等方面的世貿規則在CEPA的平臺上進行更多的實踐和探索，既可深化兩地的合作，更可為中國內地提供利用自由貿易區制度發展競爭優勢的經驗。

三、在兩地經貿合作中推動區際司法協助的發展在澳門與內地經貿關係日益緊密的過程中，兩地區際司法協助的發展顯得更加重要。這不僅是“一國兩制”方針落實的具體體現，也是兩地經貿關係，包括CEPA得以順利發展的制度保障。這方面《澳門基本法》雖為兩地司法協助提供了一個法律基礎，但卻沒有設定任何具體的路徑，方法和方式。21因此，在澳門回歸後對如何開展兩地司法合作仍然存在着一些疑惑甚至是爭議。22但是法系的相近和更充分的互信很快使回歸較晚，起步較晚的內地澳門司法協助超過了內地香港司法協助的水平。到2007年，澳門已和內地在民商事司法文書送達，調查取證，23民商事司法判決的相互認可和執行達成了協議；24其中司法判決認可和執行的安排不但先於香港簽訂生效，而且涵蓋了更廣泛的範圍和設立了更深入的互助機制；25而在民商事案件調查取證方面，內地和香港還沒有達成任何協定。內地和澳門間相互承認和執行仲裁裁決的磋商也已進入最後階段，即將簽署協議。26在發展區際司法合作的過程中，澳門與內地法律體系的相近，更強的互信及對內地香港合作的借鑒所形成的優越條件還表現在內地和澳門所簽署的司法協助安排中建立了一些比內地香港同類安排中更為務實有效的機制，比如在司法文書送達中允許使用“公共政策”保留，27在司法判決認可和執行中涵括更多的領域28和在兩地法院間建立資訊查詢交換機制和年度通報機制，29以及在即將達成的承認和執行仲裁裁決安排中加入單獨承認規則等。30這些都標誌着內地澳門司法協助達到了更為務實深入的程度。澳門與內地司法合作發展的重要意義，決不限於澳門和內地。除了為兩地經貿發展提供機制保障和動力外，澳門和內地的司法協助還可為“一國四地”的區際司法合作，提供試驗的平臺和新鮮的經驗。雖然澳門和香港分屬不同的法系，但是兩地都實行資本主義制度，享有較高的法治發展水平，崇尚東西方多元文化價值。這樣在區際司法協助中必然有一些共同的關注，如對司法公正的嚴格標準，對司法獨立的保證，31對司法協助中“公共政策”保留的適用範圍，32與內地司法機構有效交流互動，增強互信等都是香港和澳門共同面對的挑戰。澳門可以在這些方面做出自己的探索和貢獻。另外，澳門也有條

件在一些尚未被“兩岸四地”司法合作涉及的領域進行開拓性的研究和試驗。比如區際民商事案件管轄權衝突，是長期困擾內地與其他地區法域有效合作的一個難題，從目前的發展現狀看，澳門應比其他法域更有條件在這方面做出嘗試。在與內地開展司法合作的同時，澳門亦應加強與香港及臺灣的法律交流和合作。香港與澳門長期以來有着密切的社會和經濟關係，作為回歸後祖國兩個特別行政區，亦有探索和建立密切務實區際合作機制的必要，以促使推動祖國多元社會法制的發展。以仲裁裁決相互承認和執行為例，回歸後，內地和香港一度經歷了一段“法律真空”因為按照原有內地《民事訴訟法》和香港《仲裁條例》，都只有對本法域和外國仲裁裁決的規定，回歸後新的政治現實在法律中尚未得到體現。所以，必須通過兩地簽訂的協定，各自做出立法或司法規則調整加以解決。香港為此修改了《仲裁條例》，在“本地裁決”和“外國裁決”之外，加入了不包括臺灣澳門在內的“內地裁決”類別。33其後又再次修改了《仲裁條例》以涵括澳門和臺灣在內的其他地區。34在這方面，澳門的立法是比較靈活開放的。《澳門民事訴訟法典》第1200條一般性地規定“外地作出的判決”承認和執行規則，並可在實踐中適用於香港特別行政區及臺灣的民商事判決。35但為促進港澳兩地經貿和司法合作關係，澳門特區政府可與香港特區政府進行磋商，達成協議以保證澳門民商事司法判決能以更簡便的方式在對方得到承認和執行。36目前澳門民商事判決還不能根據香港《外地判決（交互強制執行）條例》通過登記方式得到認可和執行，而必須通過所謂“普通法方式”，即重新起訴才能得到認可和執行。這種方式不可避免的加重當事人負擔，延長司法程序，耗費更多資源。如能在兩地間建立互惠關係，直接適用成文法《條例》，對兩地當事人的爭議解決和密切司法合作以及發展區際司法協助框架都有積極意義。另外，鑒於目前存在的經貿交往和尚未實現“三通”的現實，澳門和香港都有與臺灣在有關領域開展司法合作的必要，兩個特區可在中央統籌下協調對臺灣開展司法協助的政策。回歸以後，澳門在開展與內地司法合作過程中取得了一些成熟的經驗，即使在沒有互惠安排的情況下也成功承認執行了一些內地的民

商事判決，37這些作法得到了內地法院和法官的肯定和讚揚。但可惜的是，澳門似乎還沒有對這些經驗和進展進行認真系統地總結和深入的研究。一些資料由於沒有中文文本也影響到與其他法域研究人員的分享利用。其實，這些區際司法實踐和互動取得的經驗和研究成果應成為兩岸四地發展過程中的共同財富。除了區際司法協助之外，澳門也處於探索區際實體衝突法發展的最有利地位。澳門與香港臺灣同為資本主義法域，但卻不像臺灣與內地有敏感的政治問題，也不像香港因普通法體系與內地合作產生諸多複雜的技術性問題。雖然從目前的現實和學者的普遍共識，討論這個議題仍為時尚早。38但是，這不妨礙進行某些先期討論研究的開展。事實上早在2003年香港國際發展策略局主席馮華健先生為方便區域經濟發展，在澳門政府的支持下，已準備在澳門建立大珠三角仲裁中心，並同時希望與世界知名專家進行長期計劃，就起草區域商法規則開展工作。39這一努力即使不可能在短期取得具體成果，也是值得歡迎的；但可惜似未能完全付諸實施。另外，基於法律體系的相近，澳門在與內地發展更深層次的經貿合作過程中也必然看到對實體規則協調的需求並不斷取得更多的“共同語言”。這方面澳門的獨特條件是兩岸四地其他法域所不能比擬的，並可望為澳門創造出競爭的優勢。最後應提及的是澳門和內地在刑事案件方面的合作取得的進展。回歸後，澳門警方，廉政公署和檢察院在兩地提供協助，互訪交流，開展個案協查等方面作出了重要努力，案件涉及走私，洗錢，有組織犯罪，反腐敗及其它跨越犯罪等，特別在反腐方面為國家挽回了一定經濟損失。目前澳門和內地都參加了《聯合國反腐敗公約》，澳門也在近期內完成了其反洗錢和反恐方面的立法。這些立法與內地相關立法相繼出臺，共同構成了兩地今後在更廣泛範圍內和更深入的程度上開展刑事司法合作的基礎。40四、利用澳門優勢，發展與葡語和歐盟國家的經貿法律合作回歸之後，澳門在與內地經濟進一步融合的同時也在積極開拓國際市場，現已與外國和地區簽訂了一些投資保護協定和互免簽證協

定，並經中央同意加入了11個政府間國際組織。41另外歷史上與歐盟國家和葡語國家的獨特淵源是澳門與這些國家進一步發展經貿關係的優勢。澳門這方面的努力得到了中央政府的大力支持，2004年和2006年“中國-葡語國家經貿合作論壇”部長級會議兩度在澳門舉行，中國在2006年9月與七個葡語國家簽署了《經貿合作行動綱領》，其中對澳門在深化中國與葡語國家經貿關係中所發揮的作用特別表示讚賞，對設在澳門的論壇常設秘書處的工作，給予積極評價。根據《綱領》，中國葡語國家經貿合作論壇第三屆部長會議，將於2009年再次在澳門召開。42根據《綱領》計劃，在2007至2009年三年內，中國與葡語國家雙方投資額至少翻一番，雙邊貿易額將達到450-500億美元，43以這一發展為契機，澳門不僅應充分參與其中，謀取商業發展的機會，44而且應考慮逐步借實業投資推動澳門相關服務業發展的可能性。除仲介，諮詢，融資等領域外，應對發展澳門法律特別是爭議解決服務給予重視。澳門的語言，文化和法律規則都與葡語國家相同或相近，而與內地又有密切的聯繫，加上澳門傳統的的資本主義制度和法治基礎，這方面是可以有所作為的。在已有兩地司法合作基礎上，最近內地和澳門相互承認和執行仲裁裁決的協議也即將簽署，這將是澳門在國際經貿活動中獲得新的制度優勢。葡語國家可以利用澳門的機制解決與內地相關的一些法律問題或爭議。歐盟是澳門的第三大貿易夥伴；目前在澳門投資並不多。但歐盟最近的文件反映了歐盟加強與港澳地區關係的願望和計劃，其中包括加強金融投資方面的聯繫，建立歐盟-澳門定期對話機制，開展經貿和跨境法律事務的合作，以及交流培訓，學術聯繫等。45澳門應積極回應，並借此在商業發展和體制發展兩個方面開拓空間。目前，澳門基礎設施在這方面還是有一定差距的，特別是教育不夠發達，95%以上華人不通葡語，高級雙語法律人才不多，法律制度還需進一步發展，多數法官也較年輕，達到資深程度還尚需時日。46顯然，這方面的發展會是有挑戰性；但是亦有帶動教育，特別是法學教育，培養人才，提升社會整體素質和澳門國際地位的效應，值得認真考慮和投入必要的資源。

五、提升法制水平，為區際司法合作打造更堅實的基礎。回歸以來，澳門已在“一國兩制”原則下和密切與內地經貿合作的過程中，與內地司法合作不斷取得新的成果，這是不容置疑的事實。但是要進一步推動發展兩岸四地間的區際司法合作和使澳門發揮更多的作用，就必須進一步提升澳門的法制水平，以構建更為堅實的基礎和機制支持。在這方面的題中應有之意應包括提升教育水平，專業人士的培訓，充分利用澳門優勢，地理位置和人文條件以及已與內地共同建立的教育專案，開展法學人才的培育，特別是能夠掌握雙語或三語（中、葡、英語）和有國際視野的人才，加強立法和司法資料收集和整理，創設系統基礎研究平臺，積極與其他法域交流互動，拓展比較法的研究，不斷提升澳門法律服務在區域和國際市場的競爭力。回歸後，澳門法制發展的一個重要標誌是司法體系的穩定和成功過渡。在2005-2006司法年度澳門初級法院受理案件首次超過一萬件；中級法院受理案件數量也首次突破了500大關。47這既說明了回歸後原有法律體制和新的司法系統的成功連接，也體現了社會經濟發展中對專業法律服務需求的增加。但由於其大陸法系的淵源，並不實行遵循先例的原則，也沒有系統的判例整理發表渠道，加上很多判例為葡文寫成。使得對澳門的司法實踐進行研究，從中提煉理論素材和在兩岸四地進行比較借鑒有一定困難。除了培育雙語人才進行深入研究外，一個可能的做法是對澳門司法判例編制檢索，對有代表性的重要司法判例給予簡單的關鍵字和判決結論提示。這樣可大大方便研究和資料的收集。同時，澳門應積極總結澳門“法律本土化”取得的進展和經驗，一方面普及法律，提高民眾法律意識，使法律在特區內獲得更多的發展動力；另一方面，澳門應利用自己的資源和條件，參考國際發展趨勢和澳門本土需求，不斷提升澳門法律現代化水平，使其能夠有效應對世界經濟一體化，區域競爭，社會轉型等多方面的挑戰，推動澳門社會經濟戰略發展。

六、結語澳門和內地經濟關係的融合既為澳門經濟發展提供了空間和動力，也對澳門現有機制的發展提出了挑戰。澳門應積極把握目前的有利環境和條件，利用自己在兩岸四地中的特殊地位和自身特點，在泛珠三角，兩岸四地和國際市場三個不同平台上實現自己的戰略發展。為達致這一目標，必須高度重視法制的創新和實踐探索，法律教育和研究的發展，司法系統效益和水平的提升，並投入足夠的資源。註釋：1.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五周年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》人民網，2004年12月20日。2.DavidBarboza，“MarcaoCashesinonCasinos，ApparentlyCatchingupwithLasVegas”，InterractoralHeraldTribune，January23，2007，見Http://www.iht.com/articles/2007/01/23/yourmoney/macao.php。3.金孝柏：《新形勢下澳門的經濟定位於服務業發展》，《江蘇商論》，2005年第4期，第77頁；葉桂平：《現階段澳門經濟運行中的問題及對策》，《當代亞太》，2005年第12期，第39-40頁。4.《內地與澳門關於建立更緊密關係的安排》及2004，2005和2006年補充協議，見澳門特區政府經濟局網站，http://www.economia.gov.mo。5.楊允中：《微型經濟：定位與發展》，澳門經濟學會，1999年，第47頁。6.楊宏達：《兩岸四地聚首探討CEPA效應》，《大公報》，2006年9月6日。7.Barboza，同上注2。8.葉桂平，同上注3，第43-44頁；封小雲、楊道匡：《澳門在泛珠三角區域經濟一體化中的定位與戰略選擇》，《廣東社會科學》，2005年第1期，第43-46頁。9.澳門法典和其他立法修改和訂立可見澳門立法會網站，http://www.al.gov.mo/cn/cn_main.thm；並見澳門特別行政區檢察長何超明在澳門民商法研討會上的講話，2002年11月16日，見http://www.mp.gov.mo/int/2002-11-16m.htm10.歐盟委員會致理事會及歐洲議會的溝通文件，2006年10月26日，COM（2006）648final。11.JiangyuWang，“China'sRegionalTradeAgreements：TheLaw，Geopolitics，andImpactontheMultilateralTradingSystem”，（2004）8SingaporeYearbookofInternationalLaw，at119-147；HenryGao，“LegalIssuesunderWTORuleontheCloserEconomicPartnershipAgreement（CEPA）betweenMainlandChinaandHongKong”，（2003），ChineseJournalofInternationalLaw，at629-640；張憲初：《中港更緊密經貿關係安排初探》，國際經

濟法論叢，2003年第7卷，第84-114頁。12.內地澳門CEPA簽訂後於2003年12月27日通知世貿；CEPA及其補充協定接受了世貿區域貿易委員會及工作組一系列會議的審議程序，詳見世貿網站http://www.WTO.org.13.XianchuZhang，“LegalImplicationsoftheGreaterPearlRiverDlta”inAnthonyYeh，VictorSit，GonghanChenandYunyuanZhou（ed.）.DevelopingACompetitivePearlRiverDeltainSouthChinaUnderOneCountryTwoSystems”，HongKongUniversityPress，2006，at559-563.14.何厚鏵《澳門特別行政區政府2003年財政年度施政報告》，第13頁。15.譚艷娟：《澳門與珠三角更緊密經貿關係透視》，《廣東經濟》，2004年，第4期，第43頁。16.內地澳門CEPA附件5，對可享受優惠待遇的澳門“服務提供者”的定義中有一條重要的例外，即內地澳門以外的服務提供者可通過收購或兼併的方式取得澳門服務提供者50%以上股權滿一年，就可以滿足在澳門登記並從事實質性經營3年以上的要求。附件5，第3條2（2）。17.見《中國加入WTO議定書》，2001年，第2條。18.周運源：《澳門經濟發展現狀與前瞻》，《南方經濟》，2005年第1期，第53-54頁；曾忠祿，馮邦彥，王鶴：《泛珠三角經濟發展戰略與澳門的機遇》，《特區經濟》，2004年第12期，第50-52頁。19.見報道：《海內外企業關注中國自由貿易區合作進展》，新華網，2006年6月29日。20.范劍虹（主編）：《澳門與內地CEPA條款評述》，澳門華輝印務有限公司，2005年，第7頁。21.《澳門基本法》第94條規定，“澳門特別區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助”22.這方面的討論和不同意見，可見單長宗（主編）：《中國內地與澳門司法協助縱橫談》，人民法院出版社，1999年。23.澳門和內地與2001年8月簽訂了《相互委託送達司法文書和調取證據的安排》，並於2001年9月15日生效。24.澳門和內地與2006年2月簽訂了《相互認可和執行民商事判決的安排》，並於2006年4月1日起生效。25.關於這方面的討論，見XianchuZhangandPhilipSmart，“DevelopmentofRegionalConflictofLaws：OntheArrangementofMutualRecognitionandEnforcementofJudgmentsinCivilandCommercialMattersbetweenMainlandChinaandHongKongSAR”，（2006）HongKongLawJournal，Part3，at553-584.26.高莎薇：《最高法院在廣州召開座談會，研討內地與澳門相互認可和執行仲裁裁決》，見http://www.court.gov.cn/news/bulletin/release/200702020021.htm.

27.《內地與澳門關於民商事案件相互委託送達司法文書和調查取證的安排》，第8條。28.見《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》，第1條和第3條。其中勞動爭議案件，刑事案件中的民事損害賠償，沒有給付內容的判決的認可執行都沒有在《內地香港安排》中作出規定。29.見上述《安排》，第7條，第22條和第23條之規定。30.在內地與澳門磋商建立仲裁裁決認可和執行機制中，已注意到內地香港相關安排中沒有考慮單獨承認問題的缺陷。黃金龍：“《內地與澳門特別行政區關於相互認可和執行民商事判決的安排》的理論與適用”，民事審判指導與參考，總第25集（2006），第18-19頁。31.徐靜琳：《論澳門法域的基本框架及特點》，《上海大學學報》，2006年，第2期，第15-16頁。32.李壽雙：《論區際司法協助中的公共秩序保留——以澳門和內地間的司法協助為例》，見//law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp？db＝art&gid＝335564434.33.香港20000年對《仲裁條例》所作的第2號修改；張憲初：《香港內地相互執行仲裁裁決機制的建立及其相關的若干問題》，《仲裁與法律》，2002年，第2期，第28-29和37頁。34.見時任香港律政司司長梁愛詩女士2000年5月31日在立法會動議二讀辯論《2000年仲裁（修訂）條例草案》時的致辭，http://sc.info.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/gia/general/200005/31/0531221.htm.35.如澳門特別行政區終審法院在2006年3月15日就甲對乙案作出終審裁判，拒絕澳門檢察院提出的挑戰，判決承認執行香港高等法院作出的判決。第2/2006號案。36.見香港《外地判決（交互強制執行）條例》（第319章），附表2，在可享受直接登記承認執行的域外名單�不包括澳門。37.黃金龍，同上注，第12頁；鄭新儉、侯向磊：《涉港澳民商事審判的問題：司法對策與展望》，呂伯濤（主編）：《涉港澳商事審判熱點問題探討》，法律出版社，2006年，第7-15頁。38.黃進（主編）《中國的區際法律問題研究》，法律出版社，2001年，第61-62頁；陳力：《一國兩制下的中國區際司法協助》，復旦大學出版社，2003年，第29-31頁。39.見報道：《大珠三角仲裁中心料短期內在澳成立》，《新華澳報》，2003年6月13日。40.見澳門特別行政區檢察院檢察長何超明：《在新的國際司法合作平臺上服務國家社會》，檢察日報，2006年10月26日。41.孫艷艷、孫東川：《澳門回歸後社會穩定發展的經驗》，《鄭州航空工業管理學院學報》，2005年，第6起，第11頁。42.《中國-葡語國家經貿合作論壇通過新經貿合作行動綱領》，見http://news.xinhuanet.com/tai_gang_ao/2006-09/24/content_5130236.htm.

43.報導：《葡語國家進入中國經貿版圖，投資額三年翻一番》，《北京商報》，2006年9月25日，見http://gov.fmance.sina.com.an/chanquan/2006-09-26/18220.html.44.如最近十屆政協五次會議只有香港代表提出香港應積極參加中國境外經貿合作取得發展，見報道：“李秀�促港成為境外合作區”，《明報》（香港），2007年3月4日。45.歐盟溝通文件，同上注10。46.曹日新：《“一國兩制”下的澳門法治》，《比較法研究》（澳門研究專號），1999年，第一期，第66—68頁。47.見澳門終審法院岑浩輝院長2006年10月18日在2006—2007司法年度開幕典禮上的講話，http://court.gov.mo/c/cdefault.htm.

可持續發展：內地與澳門——兩地環境法律合作中的幾個問題宋英*可持續發展是當今世界發展的主題，是內地的基本國策，同時也是澳門的重要施政理念。1自從澳門回歸以來，內地與澳門在《澳門基本法》的框架下不斷推動和加強兩地間的環境方面合作，共同促進可持續發展，取得了有目共睹的成果。但是迄今為止，這種合作仍停留在行政安排的層面，沒有使這種合作法律化和制度化。因此本文在分析雙方現有環境立法的基礎上探討雙方在法律層面上加強環境合作和促進可持續發展的一些思考。一、可持續發展的理念可持續發展的概念最初是指國家應該以一種可持續的方式開發和利用自然資源。類似的概念早在19世紀末期就已出現在國際仲裁之中，從20世紀80年代起越來越頻繁地出現在與環境和資源相關的國際條約之中。21987年，聯合國“世界環境與發展委員會”發表的《我們共同的未來》研究報告（又稱《布倫特蘭報告》）把這樣的發展解釋為“滿足當代人需求、但同時又不妨礙後代人滿足他們需求能力的發展”，使其內涵得到進一步擴展。1992年《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》都做出了明確的規定，呼籲各國在其經濟與社會發展過程中應該遵循這樣理念與原則。雖然各國對其內涵與外延沒有完全一致的解讀，但是它至少可以包括以下四個方面：一是代際公平，即在滿足當代人需要的同時不得妨礙後代人滿足其需要；二是代內公平，即本代內所有的人，不管其國籍、種族、性別、經濟發展水準和文化等方面的差異，都享有平等利用自然資源和享受良好和清潔環境的權利；三是要以可持續地方式開發和利用自然資源；四是環境保護與經濟和其他方面的發展應相互協調、相互兼顧，將環境保護納入各項決策之中。*北京大學法學院博士、副教授

《里約宣言》第3項原則肯定“為了公平地滿足今世後代在發展與環境方面的需要，求取發展的權利必須實現”。第4項原則提出“為了實現可持續的發展，環境保護工作應是發展進程的一個整體的組成部分，不能脫離這一進程來考慮。”《21世紀議程》在社會和經濟方面對可持續發展提出了具體的建議，諸如發展中國家要加速可持續發展的國際合作，並制定相關的國內政策；要消除貧困；改變消費模式；處理好人口的發展與可持續發展之間的關係；保護和改善人類的健康；將環境與發展內涵納入各項決策過程之中。3應該看到它與其說是一項法律原則，倒不如說是國家、政府決策時應該考慮的一項指導性政策原則或者是一種理念。4通過各種手段，尤其是法律手段，保護和改善環境是這個理念的重要組成部分。二、內地與澳門環境立法的歷程中國內地環境法律規範的歷史最早可以追溯到殷商時期，但是現代意義的環境立法則比西方發達國家晚了至少一個世紀。5從新中國成立到1973年是中國環境法律的孕育期，中央政府陸續頒佈了一些有關自然資源保護的行政條例。從1973年全國第一次環境工作會議到1978年十一屆三中全會是中國環境法律的萌芽期，中央政府開始關注到環境污染問題，特別是官廳水庫的污染和水質惡化引起了中央政府的重視。1978年修改後的《憲法》第一次提出“國家保護環境和自然資源，防治污染及其它公害”，為後面的環境立法提供了憲法依據。此後，中國的環境法律進入了成長期，陸續頒佈了《環境保護法》（1979年試行、1989年正式頒佈）和《海洋環境保護法》、《水污染防治法》等一大批環境與資源保護的法律，建立了全國的環境法律、環境管理與環境執法體制。近來隨着和諧、科學和可持續發展戰略的提出，中國內地環境法律進入修訂、完善時期，更加注重加強法律的效力和有效性。澳門的環境法律可以追溯到葡萄牙相關的環境法律與政策。6針對澳門本土的環境問題的應對措施是從上個世紀七十年代到九十年代間開始出現的。當時的澳門總督在其施政方針中提出了環境保護的理念，並提出採取行政措施減少污染。1991年頒佈的《環境綱要法》標

誌着澳門環境法律進入到了環境立法的階段。此後，澳門政府陸續頒佈了一系列的針對防治大氣污染、防治水污染等方面的法令，並且參加了一些重要的多邊國際環境條約，建立起澳門環境法律與監管的體系。1998年成立了環境委員會。7回顧內地與澳門的環境法律的發展歷程，可以看出內地環境立法是從上個世紀七十年代末開始的，而澳門則是從上個世紀九十年代初開始的，到目前僅有20年左右的時間，與西方發達國家相比，無論從立法理念、立法技術，還是環境制度、執法體系上講，都處在逐漸發展與成熟階段，需要一定的時問和經驗的積累，從而使其更加完善。其次，考慮到內地與澳門在環境保護方面相同和不同的需求，為了實現環境保護與可持續發展，兩地的環境合作，特別是環境法律層面上的合作應該具有針對性，有所選擇、有所側重。以下將對內地與澳門在環境法律合作方面的幾個問題進行初步的探討。三、內地與澳門環境法律合作的幾個問題（一）國際環境法層面的合作根據《澳門基本法》第136條的規定，“澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議”。環境保護應該屬於這個“適當領域”之一。但是根據澳門環境委員會公佈的統計，截止到2006年5月，有17項多邊環境條約適用於澳門，並且要經過一定的程序，這其中包括1992年《生物多樣性公約》、2001年《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》和1997年的《聯合國糧農組織的國際植物保護公約》。例如，中華人民共和國於2005年加入1997年的《國際植物保護公約》（聯合國糧農組織FAO主持）8。中國在加入該條約時做出一項聲明：根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的規定，中華人民共和國決定《國際植物保護公約》新修訂本適用於中華人民共和國澳門特別行政區；在中華人民共和國另行通知之前，該公約不適用於香港特別行政區。2006年4月25日，澳門特區行政長官何厚鏵發佈第20/2006號行政長官

公告，將該公約適用於澳門，並將有關該公約的文件以中、葡譯本發佈9。如果內地與澳門的代表在共同參加這些公約的締約方大會或其他公約範圍內事項的討論、談判，那麼雙方應該加強在這些多邊國際環境條約中的合作，發揮各自的優勢，共同維護國家和地區的利益，促進經濟與社會的可持續發展。（二）環境立法層面的合作在過去20多年�，內地與澳門都各自頒佈了一系列的環境立法，建立了各自的環境法律、環境管理與環境執法體制。儘管兩地環境管理機構已經建立了行政層面的交流與合作，但是這樣的交流和合作與兩地更加緊密關係發展的需要尚有一定的距離。此外，以現代環境法制的標準衡量，以下幾個方面問題值得進一步探討：1.立法目的立法的目的是法律的定位。1991年澳門《環境綱要法》第五條規定該法的立法目的是：“為有一個適合健康和安居，社會和市民文化發展，甚至改善生活質素的環境”。該法的目的定位在改善人的生活和發展環境，並沒有明確提及可持續發展的理念。10內地環境立法的目的隨着人們對環境問題認識的深化而逐漸變化。1989年內地的《環境保護法》把立法目的定位在“保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展”（第1條）。該法基本屬於一部污染（或公害）防治法，其目的是防治污染和其他公害，保證“人”的健康和“經濟”的發展，並沒有提及可持續發展。1996年《水污染防治法》基本上沿用了這一目的：“防治水污染，保護和改善環境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進社會主義現代化建設的發展”（第1條）。而2003年《環評法》則增加了新的內容：“為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設專案實施後對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展”（第1條）。這�明確提到了可持續發展，強調了經濟、社會與環境相協調發展理念，與國際上發達國家的環境立法的目的接軌，表明可持續發展的理念已經被納入內地的環境立法目的之中，應該說這是一個進步。

2.一般法律的原則一般法律原則是法律的重要組成部分，它們可以彌補具體規則的缺失、不足或空白。既能保持法律的穩定性，又能提供足夠與時俱進的空間。1991年澳門《環境綱要法》第三條規定的一般原則包括：——“所有人都有權享受符合人類生活和生態平衡的環境且有義務加以維護。而透過專責機構呼籲個人、社團和集體作出主動，總督負責提高和改善生活質素。”——“環境政策的目的是適當利用自然資源從而確保其使用。”這�明確強調了兩點：第一，澳門人的環境權與義務——所有人都有權享受良好的環境，並有義務加以保護；第二，提出適當地利用自然資源，從而保證其使用（這�應該可以理解為“可持續地使用”）。公民的環境權在發達國家的法律實踐中是一項重要的權利，它為公民參與環境立法、環境執法提供了前提條件。而內地1989年的《環境保護法》、1996年的《水污染防治法》和2003年的《環評法》等都沒有明確規定一般法律原則。只是提出了具體工作的指導方針，例如環境保護規劃要納入國民經濟與社會發展規劃等（《環境保護法》第4條）。在實踐中，一般法律原起着重要的作用，在將來修改內地環境法律時，應該考慮增加一般法律原則，尤其是公民的環境權。從發達國家的環境立法實踐來看，重要的一般法律原則包括：維護生物多樣性的原則；謹慎原則（precautionaryprinciple，又稱：預先防範原則）；污染者負擔的原則；預防損害（災害）的原則；公民享有健康、生態可持續水土環境的權利和公民知情和參與的原則等。特別是“污染者負擔原則”是環境法的一項重要法律原則，有多種表現形式和實施手段，體現了環境立法的必要性和合理性。3.法律的模式國際環境立法實踐表明，在過去20年的時間�，西方發達國家環境立法總的發展趨勢是從單一的環境要素法律模式向以生態系統為基礎的綜合法律模式過渡。也就是說，放棄先前孤立、零散的環境要素保護或污染防治的法律，逐漸採用更加現代的、更加綜合的環境與自然資源法律模式。目前，內地仍然維持分散、彼此獨立的環境與資源

法律模式，而且在現有憲政與行政體制不變的情況下，這樣的分散的法律模式短時間內不會有實質性的改變。在這樣的背景下，為了盡可能接近現代環境法律的模式，改善環境法律的效力，在相關法律之間增加和建立聯繫是走向環境法律整合的基礎，為將來實現綜合的環境與資源法律模式奠定基礎。而1991年澳門《環境綱要法》則從一開始就採取了綜合的立法模式，規定了“澳門環境政策須遵從的一般綱領和基本原則”（第1條），並把自然環境（包括空氣、水、植物、動物、光和照度、土地）、人類環境（包括風景、污染、雜訊、渣滓、污水、化學物品、放射性物質、食品等）都包括在內。在該綱要法的基礎上，澳門政府又制定了一系列的規定了具體環境管制行為的法令。4.公眾參與現代環境立法十分強調公民具有享有健康環境的權利。這種權利不僅表現在公民有權介入公共管理機構的環境行政行為，還表現在公民在可能受到環境不利影響情況下採取的私人的行為，尋求行政與司法救濟。西方發達國家的環境立法實踐提供了許多鼓勵公民參與環境立法、環境管理和環境執法的管道與措施，其中包括公民的憲法權利、環境權或獲得健康環境的權利。為了實現公民的環境權，公民首先要獲得知情權。一些重要的環境資訊必須向公眾開放，例如周圍環境與生態現狀、政府的法律與管理行為、其他國家解決現存問題的方法、相關國際文件中的原則與規定，以及國際和外國的環境與資源國家戰略。此外，公民和社群享有參與水土資源規劃的權利，其中包括參與制定保護環境規章的權利；參與土地利用決策的權利，尤其是當改變土地利用的建議可能對環境與資源的穩定帶來重大影響的決定；享有獲得有效司法與行政救濟的權利，其中包括爭端解決機制。1991年澳門《環境綱要法》把公民的環境權作為一般原則進行了規定，而且要求行政當局採取措施鼓勵私人參與有利於該法實施的行動等（第29條），但是還需要更加詳盡的實體規定與程序規定。相比之下，內地的環境法律在這方面離現代環境立法有相當的距離，許多環境法律仍然屬於行政管理法，主要對政府的環境管理行為進行規定，對於公眾參與沒有給與足夠的支持與便利，應該明確注意在將來的修訂環境法律時加以改進。

5.內地與澳門環境合作內地與澳門的環境合作基本建立在行政層面上。2003年澳門環境委員會與內地環保總局簽訂了《內地與澳門特別行政區環境合作保護安排》，其中包括要在區際水域污染控制與管理方面的合作。此後，泛珠三角州的“9＋2”合作11，尤其是環境合作，有了長足的進展。2004年泛珠三角區域環境保護合作會議第一次聯席會議在廣州召開；2005年初《泛珠三角區域環境保護合作協定》在北京正式簽署，建立了泛珠三角區域環境保護合作機制。根據該協定，有關各方在生態環境保護、污染防治、環境管理、環境科技與環保產業等領域全方位開展合作。為保證有效開展環境保護合作，推動合作事項的落實，各方同意建立合作協調機制，例如，不定期舉行泛珠三角區域環境保護合作聯席會議，研究決定區域環境保護合作重大事項。建立專題工作小組；建立環境保護工作交流和情況通報制度，定期通報和交流各省區環境保護工作情況；定期組織各種形式的環境保護區域論壇、研討會，開展環境管理、污染防治、生態環境保護、環境科技等方面的交流。2005年7月《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃（審議稿）》（2005∼2010年）具體提出了泛珠三角的環境合作專項規劃，特別提出要建立相關的環境爭端解決機制。四、思考與建議內地與澳門唇齒相依。環境保護不僅僅涉及國家與地區的經濟與社會發展，也涉及千家萬戶的生存與發展，需要兩地共同推動。內地與澳門在環境領域已經開始了良好交流與合作，應該在法律層面進一步推進這種交流與合作。具體來講至少應該做到以下幾點：第一，應該在兩地的環境立法中加入有關交流與合作的內容，為交流與合作提供法律依據；第二，應該建立兩地環境法律立法與執法的交流與合作機制，提高環境法律的效力；第三，應該為公民或環境組織提供獲得行政與司法救濟的便利；第四，建立有效的、跨管轄區域的環境爭端解決機制，為實現兩地的可持續發展而共同努力。

註釋：1.見溫家寶在第十屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》，2007年3月5日，http://www.sina.com（2007年3月10日訪問）；澳門環境委員會：《2005年澳門環境狀況報告》，http://www.abiente.gov.mo（2007年3月20日訪問）。2.PhilippeSands，PrinciplesofInternationalEnvironmentalLaw，2nd.ed.CambridgeUniversityPress，2003，252-266.3.見《21世紀議程》第一篇“社會和經濟方面”4.宋英：《國際環境法的原則與實施》，金瑞林主編《環境與資源保護法學》，北京大學出版社，2006年版，第462頁。5.金瑞林主編：《環境與資源保護法學》（第二版），高等教育出版社，2006年，第24—30頁。6.譚佩雯、黃明健：《澳門水污染防治和迴圈經濟立法初探》，http://www.en-law.com.cn（2007年3月20日訪問）。7.澳門環境委員會，2005年《澳門環境狀況報告》，http://www.abiente.gov.mo（2007年3月20日訪問）。8.2005年10月20日，見該公約秘書處公佈的締約方名單，http://www.fao.org（2007年4月15日訪問）。9.澳門特區政府，《第20/2006號行政長官公告》2006年4月26日http://www.macaulaw.gov.cn（2007年4月15日訪問）。10.有關澳門的可持續發展問題，見郭�亮、趙東平：《澳門21世紀可持續發展探討》，《陝西工學院學報》第17卷，第3期，2001年9月，第51—56頁；王志石：《澳門的城市環境與可持續發展》，《世界科技研究與發展》，第22卷，第3期，第32—35頁；甄堅偉：《澳門環境與可持續發展》，《熱帶地理》，第22卷，第2期，2002年6月，第134—137頁。11.有關泛珠三角合作，見王如心：《泛珠三角區域流通合作前景分析與建議》，《商業經濟文萃》，2006年第1期，第28—29，36頁；左連村：《泛珠區域經濟合作與澳門的策略選擇》，《學術研究》，2005年第2期，第67—71頁；陳章喜、張志敏：《論澳門在泛珠三角城市經濟合作中的作用》，《特區經濟》2004年第11期，第34—36頁等。

自主創新、知識產權戰略與澳門經濟發展張平*引言進入21世紀，經濟全球化趨勢不斷加強，激烈的經濟競爭不斷向縱深發展。知識產權制度成為國際經濟秩序的重要規則，深遠的影響着全球生產、流通、分配和消費各個環節。2005年我國開始啟動國家知識產權戰略的制定，2006年在國家中長期科技發展規劃中提出創新性國家假設的目標，我國開始從以往的制造型經濟向創新型經濟轉化。澳門屬於我國特區，在進出口貿易中發揮重要作用，澳門的經濟發展也關係到基本法的實施效果。本文作者參加了國家知識產權戰略制定的相關研究工作，以下是幾點研究體會，值此《澳門基本法》頒佈14周年，與澳門特區的同仁們共同探討自主創新與知識產權戰略對國家科技、經濟發展的作用以及對澳門經濟發展的啟示。一、國家間技術先進性競爭越來越突出表現為技術壟斷性競爭，知識產權戰略成為國家發展工具從上個世紀80年代以來，發達國家紛紛採取行動，把知識產權提升到國家戰略層面，不斷調整法律制度，擴大保護範圍，加強政策激勵，以強化創新優勢。對於發達國家而言，知識產權制度在激勵創新、鼓勵科技投資、優化資源配置等方面，具有重要作用。但是，知識產權更是發達國家視知識產權為奪取、維持和發展國際競爭優勢的利器；是發達國家打開發展中國家市場的談判武器。2006年美國貿易代表發表的自上而下的中美貿易關係全面審議報告《美中貿易關係：進入一個更大責任與加大執法的新階段》，把美國對中國市場進入作為頭等重要的事，知識產權保護屈居第二。1美國用知識產權保護為工具，尋求市場准入或其他貿易目的。知識產權也是發達國家保有技術和經濟優勢的法律工具。20世紀70年代，美國對外貿易出現赤字，他們認為根本原因是美國的知識產*北京大學法學院教授

權沒有在世界範圍內得到保護，其科技優勢沒有轉化為經濟優勢。因此，美國致力於提高國際知識產權保護水平。美國聯合歐盟、日本，最終成功的將知識產權保護納入到WTO框架下，誕生了《與貿易有關的知識產權協定》，為所有WTO成員國設定了知識產權國際保護水平。知識產權制度同時也是發達國家激勵創新的政策工具。從20世紀80年代開始，美國實行了一系列的知識產權措施，其中有重大影響的是美國的《杜拜法案》的實施，它有效地促進了產學研結合，提升了產業的競爭力。2002年發佈的《21世紀戰略計劃》，旨在通過科技創新提高知識產權創造能力。日本和美國類似，從二戰之後日本的發展看，政府營造了良好的創新機制和社會環境。日本已經積累了相當多的知識產權資源，這些資源都掌握在大企業手中，大企業已經承擔起國家創新的重任。在20世紀90年代以後，緣於貿易和經濟發展需求，日本才提出“知識產權立國”。日本近年來從技術立國向知識產權立國進行戰略轉變，實施國家知識產權戰略，並把知識產權創造作為戰略的基礎，力圖推進日本從技術改進國轉變為知識產權強國。在歐洲，昂貴的訴訟費用使中小型企業未能對已獲取的專利進行有效的保護，致使中小型企業缺乏對專利和技術研發的工作熱情，進而對整個經濟的增長和繁榮產生不良影響，因而某些發達國家開始對包括專利訴訟在內的法律費用進行保險。為推動歐洲國家創新的動力，加強專利保護，歐洲各國專利局、工業界、數家保險公司和私營部門的代表於2002年10月28日在丹麥奧爾堡舉行主題為“增長、繁榮與專利”的會議，就“歐洲專利保險計劃”展開討論。與會的歐盟成員國和即將加入歐盟的國家代表紛紛對在歐洲範圍內實施更加強有力的專利保護制度表示支持。主辦此次會議的丹麥專利商標局認為歐洲目前未對個體發明人和專利權人提供充分的保護，因此有必要為那些沒有足夠的資金保護自己權益免受侵犯的中小型企業實施一項“歐洲專利保險計劃”發達國家還將知識產權保護和世界貿易自由化進程結合起來，向發展中國家推行知識產權制度規則，憑藉貿易手段，致力於不斷提高

知識產權保護的標準。如美國近年來通過雙邊自由貿易協定（FTA）逐個迫使貿易夥伴提高知識產權保護水平，謀求比TRIPs更為嚴格的保護標準，並通過“337”、“301”條款，幫助其企業在全球範圍內保護知識產權，搶奪世界市場，形成了對世界市場特別是高技術市場的高度壟斷。二、後發國家在競爭中面臨嚴峻挑戰，新型工業化國家和地區的積極應對以及我國借鑒其經驗的有限性發展中國家科技發展落後，掌握知識產權數量少，在競爭中處於劣勢。據統計，根據世界銀行統計，目前全世界86%的研發投入、90%以上的發明專利、98%的全球技術轉讓和許可收入都掌握在發達國家手�。世界上約有1/3的人口既無法在國內進行技術創新，也無力採用國外先進技術，而僅佔全球15%的富國人口卻擁有世界上幾乎所有的技術創新成果。2與知識資源分佈高度不平衡的狀態相對應，建立在知識產權基礎上的新的國際競爭秩序對發展中國家提出了更為嚴峻的挑戰。沒有技術創新能力和核心技術的知識產權，發展中國家的科技發展、產業發展乃至國家經濟安全受到嚴重制約和威脅。知識產權成為後發國家尋求發展的重要瓶頸和障礙。同時，我們也看到，進入21世紀，新科技革命迅猛發展，科技成果產業化週期縮短、技術更新速度加快，造就着新的追趕和跨越機會，這為後發國家以重點領域的突破帶動國家競爭力的整體躍升，實現跨越發展，帶來了歷史性機遇。面臨新形勢，一些發展中國家開展積極採取應對措施，抗衡發達國家在知識產權方面的巨大優勢，力爭在激烈的國際競爭中佔有一席之地。從印度的發展來說，自上個世紀90年代被訴諸世界貿易組織爭端解決委員會後，開始大幅修訂知識產權法律，尤其是加大了資訊技術、醫藥產品等新興領域的知識產權保護，有力地刺激了相關領域的創新投資。印度還大大提高了專利審批速度，由過去的5到7年縮短到現在的不到3年。據印度電子軟件出口促進會（ElectronicsandComputerSoftwareExportPromotionCouncil）提供的統計數位顯示，

2005-2006年度印度軟件業出口呈現大幅增長態勢，軟件和相關服務業的出口額達到234.9億美元，超出預期目標35.54%。20世紀80年代，在經濟危機和經濟全球化浪潮的衝擊下，巴西的國家主導型科技發展模式已不適應時代的需要。巴西政府在積極發展本國經濟的過程中，把自主創新作為一項重要國策，加快科技進步與技術創新步伐，大力發展高新技術產業。為了彌補科技投資的不足，改變國家承擔一切資金的狀況，巴西政府先後修改和制定相關法律和計劃，以減免所得稅、工業產品稅、免除科研設備和技術進口關稅等手段來鼓勵企業加大對技術研究開發的投資。其《信息產業法》規定，凡是用於科技創新的投資達到當年產值5％的企業，可減免50％所得稅並免繳工業產品稅。政府還向企業提供發展科技的低息貸款，對企業技術創新項目和需要購買的科研設備，給予財政和信貸支持。在政府優惠政策的刺激下，各企業為了提高自身產品的競爭力，不斷加大技術創新領域的投資。巴西航空工業公司每年的科研經費幾乎佔其產值的10%。2000年2004年間，該公司累計投資近13億美元用於新產品研發。很多企業的科研中心也應運而生，承擔起改造舊有生產工藝、研發新型產品的重任。據統計，自2001年以來，巴西企業營業額的1/3以上是由本企業的新產品創造的。此外，巴西還重點扶持那些在某一學科領域具有領先水平，並能發揮核心作用的高級科研人員所主持的開發項目。鼓勵企業與科研機構密切合作，是巴西強化自主創新的又一重要內容。政府鼓勵科研機構向生產部門轉讓新技術，同時規定，由科研機構牽頭、至少有兩家企業參與的聯合開發項目可得到國家50％經費的扶持。巴西全國工業聯合會對全國科研院所在生物、新材料和信息技術三大領域開發出來的新技術進行登記列冊，向全國生產部門推薦，使企業更好了解、利用這些新技術。自主創新為巴西經濟注入了新的活力。2001—2004年，巴西技術進出口以年均增長27％的高速度發展，由巴西本國自主開發的新技術出口已從1990年的2億美元增長到2003年的11億美元。在石油、農業和飛機製造領域，湧現出巴西石油公司、巴西農牧業研究院、巴西航

空工業公司等一批將科學技術轉化為生產力的成功範例，成為國家出口創匯的主力軍，為穩定和發展本國經濟發揮着重要作用。正如巴西總統魯拉所說，科技創新能力是決定各國未來發展的最重要因素，最大限度地關注本國的技術創新，充分利用本民族的知識資源，這是發展中國家在新世紀競爭中生存和發展的關鍵。韓國是一個依託知識產權由發展中國家迅速崛起的典型。儘管韓國在1961年才開始實施專利制度，但是在短短幾十年時間內，韓國的技術實力得到快速的提高。從上世紀後期開始，韓國不斷加大高技術領域的研發與應用方面的投入，並仿效發達國家制定知識產權戰略，促進知識產權創造和應用，其創新水平和知識經濟發展水平大幅提高，從一個依靠模仿和技術引進謀發展的亞洲小國，成為在知識產權領域舉足輕重的世界強國。韓國的學者認為，對處在技術引進與模仿時期的韓國而言，韓國政府應當儘量地減低知識產權的保護力度以方便國內企業學習外國先進技術。在這一前提之下，法律和法規的制定上應當只求符合國際社會知識產權保護的最低標準，而對法律的執行，則還必須更加寬鬆。韓國的弱保護策略為其實施專利戰略提供了良好的制度環境，韓國因之在上世紀60∼80年代能夠較為從容地構建本民族的工業技術基礎。根據WIPO報告，韓國2006年PCT的申請量為5935件，對2005年增長了26.6%。在PCT的申請量上，韓國已經超過了英國和法國，成為世界第四。在過去的10年�，韓國向外國收取的專利費增長了10倍。1996年韓國僅收取了1.8億美元的專利費，而2006年，韓國收取了20億美元的專利費，比2005年增長了5.4%。同時韓國向外國付出的專利費從2005年的45.6億降到2006年的44.9億美元。這兩個方向的迅速發展顯示出了韓國在知識產權戰略上所取得的成績。雖然韓國仍然是專利費的淨付出國，但這個缺口正在迅速的縮小，韓國在知識產權國際舞臺上已經迅速崛起。臺灣也自有一套有效的技術創新體系。專利弱保護同樣是臺灣地區吸收外國技術時採取的策略，早期的臺灣政府弱化專利等知識產權的保護策略在司法和執法的過程中屢有體現。1983年臺灣一份未公佈的正式文件更是相當坦誠的指出：“⋯⋯將模仿視為人類文明演進所必需的過程，並相信商業性的盜版複製於發展中國家而言乃不可避免

的現象。地方官員明知盜版的消極作用，但他們不會為了迎合外國企業的利益而花功夫去提高（知識產權）保護力度，尤其當這些保護措施看起來超越了本土工業的發展水平。”臺灣入世後不得不改變原來的這些保守做法，開始提倡技術創新，並建立了一套有效的管理體制，在這方面有許多“政府層面”上的政策可以借鑒。可以看到，韓國和臺灣，甚至日本當年都經歷了發展中國家和地區目前遭遇到的知識產權危機，但是並不意味着我們可以全面借鑒他們的經驗，當時的國際社會沒有WTO，沒有TRIPs，沒有中國如此巨大的開放的國際市場，而今天，我國面對的是不可能按照國家發展水平來選擇知識產權制度設計，而必須接受統一的知識產權高標準保護的國際規則，在這樣有限的創新空間和嚴格的知識產權保護環境下，實施我國的創新型國家戰略更加困難，但是，我們也有不同於韓國和臺灣地區當時的新機遇，這就是我國巨大的國際貿易市場，還有國際社會興起的開放知識產權運動，自由軟件、開源軟件、開放專利、創作共享已經形成並將繼續擴大的自由創新空間，這一資源是21世紀的科技奉獻。同時，TRIPs規則的例外制度還沒有被充分利用，發展中國家應當認真研究對自己有利的規則，最大程度的發揮制度作用。三、知識產權制度對創新的有效促進作用依賴於社會經濟基礎和其他制度環境，相同的知識產權保護水平對不同國家的社會經濟發展的作用不同由於技術基礎的懸殊，知識產權制度應用對發達國家和發展中國家所產生的社會效果是不同的。技術發達的國家認為，知識產權保護是刺激經濟增長的必要因素，通過鼓勵發明和新技術，能提高農業或工業的產量，提高國內和國外投資，促進技術轉讓以及提供充足的戰勝疾病的藥物。他們認為，對於發達國家起作用的知識產權體系，沒有理由不對發展中國家產生相同的作用。而發展中國家則懷疑此種聲稱知識產權制度有如此大的正面促進的觀點，發達國家的也有相當多的學者認為：由於缺少必要的人力和技術基礎，知識產權制度對發展中國家鼓勵發明所起的作用很小。

來自WIPO的討論指出：知識產權制度的倡導者堅持認為知識產權制度是增強創造力、推進技術創新、促進貿易及強化競爭地位的有效方式，然而，知識產權制度作為推動經濟發展的一種途徑的有效性尚待考證。一些發展中國家提出過這樣的問題：知識產權制度可能並不必然是加速經濟發展的最有效和最合適的途徑。OECD在2005年的《專利與創新：趨勢和政策的挑戰》的年度報告中進一步提到：“從創新政策的角度去看，專利通過允許發明人利用自己的發明獲利來鼓勵私營經濟的創新。長期以來，人們一直關注專利對於創新的正面作用，即激勵機制”。“然而，最近科學技術、專利政策的發展以及對專利的經濟分析的進步和這種觀點有些差別，專利在特定情形之下可能會阻礙創新”，“特別是在資訊技術和生物技術領域中近年來過渡膨脹的專利申請已經顯現出對國家發展的負面影響。”專利既能夠促進也能夠阻礙創新與技術傳播，這取決於專利保護的制度設計，包括立法和執法。發達國家宣揚知識產權激勵創新的巨大社會作用。但是，知識產權制度對創新的促進作用依賴於一國的社會發展水平，一國整體的創新體系。知識產權強保護與發展的衝突日益凸顯，後發國家面臨整體科技和經濟發展與知識產權保護的重大挑戰。相同的知識產權保護水平對不同發展水平的社會影響是不同的。雖然知識產權制度很重要，並不當然認為只要提高知識產權保護水平，就一定可以促進國家的創新和經濟進步。2000年，KeithE.Maskus的研究表明，在專利權和人均國民收入兩者之間存在着一個U型的關係，即專利保護的力度會在人均國民收入達到最低點處之前呈遞減需求，在人均國民收入達到一個臨界點時，知識產權保護的需求會逐步加大。而且，在高收入水平時，保護需求會增強越快。計算表明，專利保護最弱時的人均收入，按照購買力平價（PurchasingPowerParity），接近1985年的2,000美元。3其實道理很簡單：最不發達國家幾乎沒有創新能力，不存在知識產權保護的問題；當收入和技術能力達到中等水平以後，國家才傾向於採用弱保護政策，但其主要精力仍舊在於模仿；當收入和技術能力達到發達水平後，才開始重視知識產權的保護。4這一理論揭示了知識產權制度與市場經濟發展的

規律。縱觀發達國家的知識產權制度都是建立在市場經濟比較發達的基礎上，是社會發展的自然需求。中國的知識產權制度並不是社會內在需要的驅動下建立的，中國在計劃經濟時不需要知識產權制度，1978年改革開放之後，中國要開放國內市場、參與國際貿易，就必須按國際規則行事。中國1985年實施的專利法時，更多的是為了適應當時的技術引進和開放市場的需求。當時國內企業多數是在進行資本的原始積累，專利制度的建立並沒有引起企業的重視，也沒有得到企業的充分利用。當那些完成原始資本積累的中國企業走向國際貿易時，它們才開始認識到專利的重要性，萌發知識產權保護的需求。2002年，英國知識產權委員會的研究報告也指出：就現在已經獲得重要科技創新能力的發展中國家來看，知識產權“弱”的而非知識產權“強”保護和它們的經濟快速發展和形成階段相聯繫；知識產權“強”保護並不直接促進經濟發展。5可以說，如果知識產權制度安排不適當，超過社會的或特定行業的發展水平，其消極方面就可能超過積極方面，成為進步的障礙。TRIPS協議在世界範圍內建立了統一的最低水平的知識產權保護，而且知識產權保護水平仍在不斷增強，知識產權保護和發展的衝突引起國際社會的廣泛關注。傳統上，發展中國家主要依靠技術模仿和擴散，獲得經濟發展。創新不是國民經濟發展的主要動力。由於國民收入低，資源被分配到更為重要的發展領域。發展中國家的國力往往不能支持創新的成本，負荷創新的風險。而且，知識產權制度運行需要高昂的成本，容易在本國市場形成外資壟斷，發展中國家用於發展的寶貴資源又被轉移給發達國家。知識產權保護因此可能成為發展中國家發展的障礙。知識產權僅僅是一個國家的創新體系中的一個組成部分，它必須和其他的制度或機制結合起來才能促進創新。發展中國家普遍缺乏與強知識產權保護相配套的國家創新體系。因此，強知識產權保護在發展國家的國家制度和體系下，很難或不能促進創新。根據經濟合作與發展組織1997年關於《國家創新體系》的報告，國家創新的實質內容是指一國境內不同企業、大學、科研機構和政府機構之間圍繞科技發展及其商業應用所形成的一種相互作用的網路機制。創新和技術改進是生產、分配和應用各種知識的各角色之間一整

套複雜關係的結果。“國家創新體系是一組制度，制度的設計和功能是決定創新體系效率的關鍵。”6競爭法規制是創新體系必不可少的組成部分。對於發展中國家而言，反壟斷法更是對抗知識產權強保護，防止知識產權權利濫用的重要工具。然而，發展中國家普遍缺乏競爭法規範。而國際層面上制約知識產權濫用的規則也非常匱乏。因此，發展中國家對壟斷性技術競爭可能伴隨的權利濫用，缺乏應對能力。四、中國通過創新型社會的構建和知識產權戰略實施，爭取有限時間實現跨越發展與和平崛起自主創新於當今之中國，已經成為追求國家自強的政治意志，知識產權保護也提升到國家發展的戰略高度。之所以如此強調兩者的重要性，一個重要方面就是在國際知識產權強保護下，我國的比較成本優勢無法從技術進步中分享足夠的利益，不能產生有效的國際競爭力優勢，而在跨國企業的馳名商標、專利聯營、版權貿易的強大攻勢之下，作為以產品製造為主的我國企業在對外貿易中開始舉步維堅。我國DVD產業的興衰已經提供了辛酸的教訓：“辛辛苦苦為誰忙”“到頭來為他人做嫁衣裳”，我國的企業要麼將全部利潤都交了知識產權使用費，要麼由於付不起使用費而退出市場或被收購。而DVD的局面是否還要在數字電視、移動通訊中再次上演？看看最近跨國公司在我國相關技術標準制定中的關注程度以及MPEG開始在國內收費，就能感覺到山雨慾來。我國產業缺乏自主創新的意識，缺乏自主知識產權的支撐，缺乏高附加值具有競爭力技術產品，更缺乏對知識產權制度的運用能力。在專利方面：殘酷的先申請原則已經不再是鼓勵創新的手段而是競爭的工具，先佔與圈地成為專利申請的趨勢，所謂的專利戰略是技術壟斷最大化戰略。如果我們還是基於一種對專利的樸素的認識，基於對智慧成果的尊重，是無法應對哪些“防禦專利”和“稻草人專利”對創新的威脅的。由於對制度本身認識的欠缺，當我們還寄希望於構建發明人法定獎勵的制度時，不理解為甚麼會遭到跨國企業專利權人的強烈反對。如果知道一個企業的專利申請中有一半是防禦性專利，就

不難理解這一問題。在專利的許可、專利權限制、技術標準的專利政策應用方面我國企業更沒有到達高水準應用。技術專利化——專利標準化——標準全球化已經成為企業最求利益最大化的經營戰略，在這場競爭中，有技術實力的較量，也有專利應用戰略。在商標方面：是否考慮過在鼓勵招商引資的大潮中淹沒了多少民族品牌？而現在還在不斷蔓延的貼牌生產將失去多少市場？我們在當初與外商合資合作時甚至沒有考慮的原有品牌的無形價值，而今天卻要為許多合資商標付費使用，商標的丟失與放棄讓我們的企業成為了地道的“委託加工廠”，一個沒有名字和面孔的企業如何立於市場經濟之林？在版權方面：五千年優秀文明的歷史並讓我們從版權中受益，我們還沒有學會用版權進行文化的再包裝，更沒有能力將文化產業與版權結合發展。而當我們要享受世界文明時才發現要付出相當大的版權代價（影視、音樂、遊戲等）。版權制度之鼓勵創新仍舊體現在產業競爭上。中國目前雖然GDP總量進入世界第四位，但人均GDP僅為1700美元左右，屬於中低收入水平。國家對外技術依存度超過50%，技術發展階段正處於從引進跟蹤技術階段向引進技術和自主創新相結合轉變。然而，創新仍多為跟蹤研究和消化吸收基礎上的改進型創新，而非原始創新。即使有一些原始創新的成果和產品，由於資金的劣勢，市場擴展能力欠缺，加上跨國公司在高新技術領域中的壟斷地位的形成，防礙這些新技術產品的市場化，比如計算機操作系統軟件和辦公軟件，就受到嚴重制約，而由於跨國公司越來越重視知識產權保護中的政府攻關策略，國內企業更受到了限制競爭的威脅。中國現實的發展狀況，社會的進步主要依賴技術的擴散，國民經濟承擔創新的風險和成本的能力有限。在2004年4月經濟合作與發展組織（OECD）同中國聯合舉辦的“中國知識產權與經濟發展高級研討會”就針對中國知識產權狀況，指出：建立一個包括反壟斷、研發、教育、財政等政策的內在和諧的體系，對促進我國知識產權政策體系的完善非常重要。7中國目前還屬於發展中國家，知識產權的創造和應用能力都不很強。在這樣的情況下，不僅要考慮建立一套與國際接軌的強保護制

度，也要考慮制定相應的知識產權應用戰略。同時，中國也不是本土沒有接受技術引進能力的國家。中國還是能夠從知識產權制度的實施中受益。這就要求知識產權制度所服務的對象——市場主體，必須將知識產權戰略作為經營戰略之一。在我國知識產權擁有量不足的現狀下，知識產權戰略的首要任務有兩個，一是要通過創新讓自己成為知識產權權利大國，擁有更多的專利、商標和版權，提升國際貿易的競爭力；二是在創新成長國政策中，建立防止知識產權權利濫用和反壟斷的法律環境，避免在產業還沒有強大起來的時候遭遇扼殺。我們不可能指望一個強化的知識產權保護制度給我們送來外國的先進技術，實現我們國家的經濟的騰飛，擺脫國家經濟發展受制於外國權利人的尷尬和艱難。我們也不能冀望單單加強知識產權保護就可以讓我們實現創新型國家的目標。中國需要構建的是一個適應國情的國家創新體系，而知識產權制度所扮演的角色是營造良好的合作性競爭環境，激勵技術創新、管理創新活動的政策工具之一。註釋：1.See，U.STradeRepresentative，“U.S.-ChinaTradeRelations：EnteringaNewPhaseofGreaterAccountabilityandEnforcement”，PublishedFebruary，2006，p4.source：http://www.cfr.org/publication/10111/uschina_trade_relations.htm。2.科學技術部與聯合國大學共同舉辦的國際技術創新高層研討會，2000年9月5日，北京。參見：Http://www.gmw.com.cn/0_gm/2000/09/20000908/GB/09%5E18537%5E0%5EGMA3-016.htm3.見，KeithE.Maskus，IntellectualPropertyRightsandEconomicDevelopment，WesternReserveJournalofInternationalLaw，32CaseW.Res.J.Int'lL.471，p478.See，alsothedigitalversionp.5，source：http://www.colorado.edu/Economics/mcguire/workingpapers/cwrurev.doc4.同上。5.見英國知識產權委員會《知識產權與發展政策的整合》報告（IntegratingIntellectualPropertyRightsandDevelopmentPolicy，ReportoftheCommissiononIntellectualPropertyRights，LondonSeptember2002來自網站：http://www.iprcommission.org/graphic/documents/fmal_report.htm。

6.孔德湧：《國家創新體系應以技術創新為主》，載《科技日報》，1998年5月9日。7.See，“ReportOnOECD-ChinaEventsOnIntellectualPropertyRightsHeldInBeijing，China，April2004”，p3.source：http://www.oecd.org/dataoecd/46/10/32267101.pdf

優化澳門人力資源的一些思考伊迪*隨着澳門經濟規模的迅速擴大以及“經濟適度多元化發展”目標的制定，澳門各項資源的需求相應大幅增加，作為知識經濟時代帶動經濟增長的第一資源——人力資源也將面臨着極大的挑戰。1目前，澳門龍頭產業博彩業迎來了又一發展高峰，今年總共6家大型賭場及酒店度假村在澳門開張營業，共提供超過3萬個新增職位，而按現有的澳門本地雇員就業情況，很難完全滿足博彩業的發展需要。加之澳門中小企業受人才流失、人手匱乏的長期困擾，配合適度多元化發展的會展業、旅遊業、零售及服務業等也正處擴展時期，澳門人力資源緊缺的問題將日益凸現。因此，儘快、合理、完善地解決人才不足的難題已成為全澳門社會的共識，本文試從分析當前澳門人力資源現狀的數個特點入手，對澳門人才戰略的發展進行探討，並就改善澳門人力資源環境的舉措發表個人一些淺見。一、澳門人力資源現狀的特點（一）失業率之低接近“全民就業”狀態，結構性失業特徵較明顯根據澳門特區政府統計暨普查局最新一期就業調查顯示，在2006年11月至2007年1月期間，澳門居住人口約為50.8萬人，勞動人口估計為29.1萬人，當中就業人口28.1萬人，失業人口1.0萬人，失業率為3.4%，較2006年10月至12月下降0.1個百分點。2其失業率再創新低，並低於周邊地區及許多發達國家，幾近“全民就業”狀態。這主要緣於回歸後，特區政府提出了“固本培元”、“以民為本”的方針，將回歸之初的經濟發展方向定為“恢復性增長”，經過努力，使連續多年不景的澳門經濟迅速走出低谷；2002年澳門宣佈有限開放賭權後，外資博彩公司的大舉進入使澳門博彩業規模得以迅速擴張，進而帶動澳門旅遊、飲食、房地產等各主要產業的快速增長，為澳門人才市場提供了數以萬計的工作職位，其成績在亞洲地區乃至全球都廣受肯定和讚譽。*國務院發展研究中心港澳研究所政治、社會研究室研究人員

然而，和許多正處經濟轉型時期的經濟體一樣，澳門也難免存在第二產業向第三產業轉型中出現的結構性失業問題。最新調查顯示，澳門1萬失業人口中，除約有900人系正尋找首份工作外，低學歷中年人佔失業人口多數，尤其是中年婦女失業率偏高，這很大程度上是因為過去幾年經濟轉型中，從製造業釋放出來的勞動力不能夠完全被服務行業吸收，而澳門製造業工人教育程度偏低、年齡偏高，離開製造業後難以掌握服務業所需的新技能，即便成功通過再就業培訓，也可能因年齡劣勢而遭到淘汰，因而形成了現今特徵明顯的結構性失業，並在相當長的一段時期內繼續存在。（二）澳門整體人力資源短缺，高技能、高素質人才尤為吃緊從澳門各行業的反映來看，雖然澳門幾乎實現“全民就業”，但澳門本地勞動人口顯然未能滿足當前市場需求。2006年6月澳門博彩業職位空缺為5,699個，至今年年底可能因數家賭場開業而大幅跳升至上萬個；2006年12月底批發及零售業共有3,609個空缺；2006年9月底製造業共有5,580個空缺、酒店飲食業有5,787個職位空缺，而澳門失業人口僅約1萬人，明顯無法完全填補以上職位。3另外，人力資源短缺問題在澳門高技能、高素質人才中體現尤為突出。高技術、高素質人才不僅是一個企業發展空間的主要開拓者，同時也是社會整體經濟能否在知識經濟時代得以保持源源增長動力，實現可持續發展的關鍵。當前，高素質人才短缺在各個行業中普遍存在，成為澳門經濟增長的一個限制性因素。有調查顯示，澳門龍頭產業博彩業為人才市場新增的3萬個職位中，就有逾6千個為高學歷的專業職位空缺。一些多元化發展的重點產業如會展業、旅遊及服務業等更是需要大量高學歷，高技術專業人士及管理人才去拓展自身業務，加快企業的發展。然而，在目前澳門1萬失業人口中，具有高等教育的只佔12.9%，約為1,290人，4這從一個側面反映出澳門本地高素質、高學歷人才還遠遠未能達到市場需求。如各行業中高級職位長期得不到落實，企業的管理運作和業務開發將無法得到本質提升，產業多元化目標可能難以實現。

（三）博彩業成為人才市場的最大“引力體”，對中小企業及本地勞動者素質均有頗大影響自2002年澳門特區政府首批三塊賭牌予外資博彩集團以來，澳門博彩業在激烈競爭的環境中迅速做大，據澳門博彩監察局公佈的2006年澳門博彩業總收入情況顯示，2006年澳門整體的博彩收益約達558.88億澳門元，約為2002年博彩收益的2.6倍，已超越賭城拉斯維加斯，穩坐世界第一交椅，並為特區政府接近200億元的博彩稅，佔政府財政總收入的72.3%。與此同時，賭場及賭台的數目也在迅速增加，賭場數量已由2002年的11家增至2006年的24家，賭台數量由2002年的339張增至2006年的2,762張。52007年一年中，又有6家新賭場開幕，對財力雄厚的博彩公司來說，滿足公司的人才需要是啟動運營和不斷壯大的先決條件，因而不惜高薪向澳門勞動人口招手，使博彩業平均月薪長踞各行業前列，以約13,000澳門元遠超製造業、旅遊飲食業及銀行業櫃檯文員的平均月薪。哈佛大學經濟系教授安德瑞·史萊弗和芝加哥大學的經濟學教授羅伯特·維什尼認為，人才的流動是沿着工資的方向往上走的。6澳門博彩業為賭場職位提供高薪金，且有關職位數量龐大，大部分職位（如莊荷）又不需高學歷、高技能，這些因素共同向勞動者展示了較其他行業職位可觀的短期收益，對勞動人口產生巨大吸引，形成了人力資源流向的自然傾斜。據統計，2006年第4季，博彩業佔總體就業人口的比例進一步上升至17.9%；而批發及零售業、建築業和酒店及飲食業的有關比例則分別為12.5%、12.3%、11.6%。7人才流動的單邊化，勢必會對其他行業的人才聘用產生直接影響，尤其是澳門的中小企業，無論是規模、財力、管理等各方面資源都難及各大博彩公司，加之近年澳門平均薪酬及辦公用地租金均有上揚，其經營成本也相應增加，所提供的工資待遇及福利很難成為吸引人才、穩定人才的主要因素。有媒體報導顯示，目前一些中小企業因人員緊缺，存在老闆夥計“一腳踢”（老闆兼夥計）的現象，有些小企業長期雇不到人，只好關門。一些中小企業雇主也明言，雖已對手下員工加薪二至四成，但仍時刻準備接收員工的辭職信，如該員工是轉入其他行業，尚可通過加薪留人，但若是轉投博彩業則無話可說，

挽留乏力。在中小企業經營環境進一步受人才所限的情況下，倘若未來澳門勞動人口數量及素質未能實現實質提升，部分產業及行業則可能出現萎縮，進一步令澳門社會經濟結構過分單一，為適度多元化發展帶來變數。此外，由於博彩業提供的薪酬優厚，不少勞動者，尤其是青少年更偏好短期得到的較高收益，而忽略了長期個人素質及技能的培養提高，因而很多青少年在高中或大專畢業後不再選擇繼續深造，而是進入賭場工作領取高薪金，其短視行為確實令人擔憂。根據澳門教育暨青年局的調查報告，自開放賭權後，2005至2006年過去3個學年，澳門高中畢業生升讀大專的比率平均只有六成九，但1999至2002年3個學年，平均升學率為七成三，升學率有明顯下降。另外，近年澳門學生的離校率有明顯上升趨勢，由2002至2003年度的4.2%上升至2004至2005年度的4.8%，在這批離校學生當中，約三成人從事博彩業。8有報導指，某年輕人“精心”算了一帳：讀大學每年投資4萬，4年合共16萬；當荷官每月收入大概1.3萬，一年進帳15萬多，因而認為與其花4年攻讀大學，倒不如儘早加入荷官行列。以上擇業觀和價值觀如在澳門社會持續發酵，會使澳門勞動人口素質停滯不前甚至整體下降，從而引發未來澳門高素質、高層次人才匱乏，結構性失業增加，社會核心價值缺失等各種經濟及社會問題，前景堪憂。（四）公共服務機構人手緊張，社會基本秩序及穩定面臨挑戰諸如醫療、治安、消防等公共服務機構是社會安全保障體系中的重要部分，這些機構人員隊伍的穩定不僅關係到單個機構的功能運作，同時也與社會的安定、有序有着密不可分的關係。當前，澳門經濟正處高速發展時期，源源不斷的訪澳客流，以及近年來日益增長的勞工人口，給各公共服務機構帶來越來越大的壓力。與此同時，這些機構同樣存在着人員不足的情況：澳門特區政府社會文化司司長崔世安曾於2006年底表示，護士短缺的問題是澳門長期面對的難題。醫療機構沒有足夠的護士，一方面很難去保證和提升醫療服務的質量，另一方面亦會影響整個醫療系統提供的服務。目前澳門約有1,100多名護士，但至少有200多名護士職位空缺，以現在澳門兩間護理學院每年

收生大約80至90人來算，加上退休及其它個人因素的自然流失，相信共需5至8年時間來彌補護士人手不足。9此外，澳門保安部隊也面臨着人手短缺。有報導稱，目前澳門治安警察局及消防局有一成人手空缺，加上未來2年是警務人員退休高峰期，一批具豐富經驗的警員將會退休，令人手更為緊張。10因此，人手不足及新老交替等問題將會佔用這些機構更多的資源進行人員培訓和隊伍調整，也可能使各服務機構出現超負荷運轉，為其長期保持良健的運作和高質高效的服務帶來不利影響。二、對澳門人力資源問題的思考目前，人力資源問題已經引起了澳門社會的廣泛關注，各界仁人志士從不同角度針對不同的矛盾和問題提出了不少真知灼見，與此同時，澳門特區政府也在不遺餘力地組織專家學者進行調研評估，共同設計解決方案，並逐步落實，展現了澳門社會及早解決人力資源問題，保持澳門經濟強勢增長的信心和決心。面對澳門人力資源未來的發展，本人認為可從以下幾方面進一步思考澳門人力資源狀況的優化與改進：（一）完善教育及培訓機制加強教育及培訓體系和機制的完善，是提升本地勞動人口素質，有效地開發和善用澳門人力資源，解決人力資源不足的首選途徑，這有助於澳門基層人才向中高層流動，充實高素質人才隊伍，並使本地勞動人口結構逐步與經濟轉型相適配，滿足現代服務業對人才的要求，為澳門經濟注入強勁動力。這主要分為兩個方面：一是高等教育方面。澳門高等教育在本地勞動人口素質的提升中擔任極其重要的角色，它將直接促成澳門本地人力資源結構的改變，決定未來本地勞動人口的整體水平。19世紀末的英國經濟學家馬歇爾在其《經濟學原理》一書中說：“所有的投資中，最有價值的是對人本身的投資。”首先，對高等教育的投資和建設應得到充分的資金和政策支援，從而進一步完善教學軟、硬體，加強教學質量，為本地勞動者打造一個良好乃至優秀的教育環境。其次，為青少年以及其他有意進修的澳門市民提供更為優惠、更具吸引力的高等教育政策，如大

幅增加助學金、獎學金，與國際名校建立更多優秀生交換關係，同時也可根據學生家庭收入情況和學生成績做出相應的學費減免，以一系列政策鼓勵青少年繼續深造。二是職業培訓方面。職業培訓與高等教育相比更直接地面對市場的需求，對促進就業發揮重要作用。職業培訓大致可分為入職培訓和再就業培訓，入職培訓除企業自主為初任員工進行專門培訓外，社會服務機構、各大專院校、經認證的教育培訓公司，也可承擔起就業人口之外的職業技能培訓，並可注重與內地及國外教育機構合作，充分利用他們在相關培訓中的經驗、資源和優勢，在政府統籌支持、市場自動調節的前提下，培訓出更多符合市場要求的從業人員。再就業培訓則更具社會公益及扶助的性質，面向人群多為經歷失業或長期找不到工作的勞動者，其培訓課程也應依照參與者的特點專門設置，協助其重新就業。此外，澳門各行業亦宜選擇及制訂科學、完備的職業資格認可標準，為澳門勞動人口擇業樹立職業技能參照，配合走向高增值、高科技的知識經濟時代之需要。（二）制訂合理的人口政策制訂人口政策是解決人力資源問題的一項基礎工作，目的在於有效平衡人口結構，優化人口素質。特區政府需與有關研究機構共同努力，按照澳門實際情況，科學地進行評估、分析，根據本澳土地面積可承受的人口極限和對未來一段時期本澳經濟發展規模的預測，考慮本澳人口自然增長率、每年以家庭團聚為由從大陸獲准來澳定居的新移民數量，以及每年的投資移民人數和引進各類專才的預估資料等因素，並參考新加坡等鄰近國家或地區的經驗，設計鼓勵生育、優生優育等政策內容，最終制訂出一個可持續發展、符合澳情、有利於解決澳門人力資源問題的人口政策。（三）完善輸入外勞機制輸入外勞機制不僅是人力資源的重要解決途徑，而且還涉及到澳門經濟的方方面面，下面主要從7個要點加以闡述：1、外勞輸入的原則為解決人力資源短缺問題，澳門從1988年開始輸入外地勞工。時

至今日，在澳工作的外勞已超過5萬名，約佔居住人口一成，佔勞動人口的兩成，未來估計更要輸入10萬名外勞。輸入外勞政策一直受到澳門社會的廣泛關注，雖然出現多宗本地員工因外勞輸入而被解雇或削減薪酬、福利的個案，引發了不小爭議，但在澳門經濟高速發展的今天，多數澳門人都認同單靠澳門本地的人力資源難以應付市場的需求，需通過輸入外地雇員作為補充。因而輸入外勞政策不是輸不輸入，輸多、輸少的問題，而是在確實保障本地雇員優先就業及合法權益的前提下，根據實際情況輸入外地雇員，以促進本地經濟發展，提高本地人力資源的職業技能水平及社會生產力，鞏固澳門特別行政區在區域發展的優勢及競爭力。這一原則在澳門特首何厚鏵所作的特區政府施政報告、各特區政府主事官員的談話，以及澳門《聘用外地雇員規範制度》諮詢稿的內容中都有明晰體現。2、保障本地雇員優先就業和合法權益輸入外勞首先要考慮有效保障本地雇員的就業和權益不受侵害。在輸入外勞的初級階段，有必要規定某些工種或行業不能輸入外地雇員，以保證本地勞動者的優先就業權。如澳門支柱產業博彩業，其薪俸豐厚、供應充足的前線人員職位（如莊荷等）被澳門本地勞動者視為理應享有的“優差”。對博彩相關職位設禁一方面可避免數量龐大的博彩從業人員因輸入外勞而薪酬降低，產生社會不穩定因素；另一方面也可為博彩業短期內的過度膨脹設下一道關卡。待本地勞動人口在澳門行業間流動趨於穩定後，在有必要以增加人手來適應博彩業增長的前提下，那些仍無法由本地人填補的職位空缺，才可逐步引入外地雇員。另外，就解決外勞低成本造成本地雇員新酬減少的問題，澳門社會需在同業同工中統一外勞和本地勞工的工資標準，防範某些資方人士一心通過使用廉價外勞，降低運營成本的行為。然而，具體操作層面上，由於各個企業有不同特點及實際情況，統一工資標準存在很多難題，這需要特區政府與勞、資雙方一道，共同制定出：以中位數工資為參照，允許針對特定企業的特定情況在一定範圍內浮動，並可根據當地經濟及市場變化進行動態修進的最低工資標準。通過此標準來滿足勞資雙方的訴求，也可避免最低工資“一刀切”政策使一些中小企業走入困境。

此外，對一些中高級管理、技術職位，可考慮設定外地雇員佔有比例，以保證澳門本地雇員中高級職位的就業或晉升機會。3、採取適當的人才政策傾斜在澳門經濟向適度多元發展的戰略目標引領下，澳門人才政策也需依據不同發展時期的特徵，向需要扶植的會展業、旅遊業、文化產業等做出相應傾斜。例如，當前澳門會展業正處起步階段，雖有成功舉辦國際貿易投資展覽會（MIF）、東亞運動會、亞太旅遊協會年會（PA-TA）、中國葡語國家經貿合作論壇等成績，但業內仍難掩缺乏會議策劃、組織及業務開拓等核心人才的問題。特區政府可考慮在人才輸入上提供便利和優惠，為澳門會展業發展創造更大發展空間。澳門中小企業作為經濟多元化發展的基本單元，當前的經營環境也因人手緊缺而有所惡化。特區政府一方面可參考香港經驗，向符合條件的中小企業提供專門的貸款、出口基金、培訓基金及發展基金，減輕中小企業的成長負擔；另一方面對符合條件的中小企業提供輸勞便利，並與適當地補助中小企業員工津貼相配合，來紓緩中小企業人手不足的壓力。4、合理放寬留學生留澳工作澳門特區高等教育輔助辦公室公佈的統計資料顯示，2005年從澳門各高校畢業的外地生有3,795人，佔畢業生總人數的59.45%11。這批留學生在澳門接受專業教育，屬高學歷的專門人才，並有在澳門至少四年的生活經驗，具有高知識水平和較強生活適應能力，也正好對應了澳門高素質人才缺口。但當前澳門就業政策不允許就讀於澳門高校的外地大學畢業生留澳工作，如果超時逗留即屬違法。因此，特區政府也宜審時度勢、打開大門，參考香港、上海、新加坡等地的引入專才機制，制定合理政策留住其中的優秀人才為澳服務，以促進澳門經濟發展和國際化進程。5、加強輸勞有關機構的建設和職能由於輸入外勞的個案涉及眾多具體情況及複雜問題，因而需要特區政府設立特定的執行部門對輸入外勞企業的薪酬狀況、雇員人數、本地雇員比例、及實際需要等逐一進行審核。目前，特區政府已着手成立人力資源訊息庫及資源評估辦公室，根據調研結果，聯合雇主、

雇員就不同行業、不同企業的特定情況，集中地處理外地雇員的申請、審批工作。今後，特區政府可考慮進一步完善該機構的建設，加強其職能和權力，使外勞輸入審核更符合申請企業的實際情況，更加公平、公正。6、健全相關規定和法例外勞輸入的原則、方向及舉措均需要一個嚴謹、透明的法律法規才能確保各項要素的落實。目前，關於規管輸入外地雇員審批機制、審批標準及附加費制度的《聘用外地雇員規範制度》的立法工作正在逐步推進。特區政府也宜因應未來澳門經濟發展變化，及時對有關外勞輸入的法律法規進行修改、調整，以實現維護本地雇員及外地雇員的正當權益，促進澳門經濟可持續發展的目標。7、加強監督和監管法例的有效實施有賴於嚴格的執法。在輸入外地雇員過程中還應建立一套有效的勞工投訴受理機制，以及監察、審查機制，嚴肅懲處雇傭非法勞工或濫用外勞代替本地雇員的“無良老闆”，全力維護澳門居民的就業權益。（四）保證公共服務機構人員穩定由於醫療、治安、消防等社會服務關係重大，相關公共服務機構的人員穩定需要全力的保證。因此，特區政府可考慮從兩方面確保以上機構維持充足的人手：一是充分、合理運用教育培訓和輸入外勞機制，對公共服務機構實行穩定的人員供應；二是提高機構人員的薪酬待遇，培養從業者的社會責任感和集體歸屬感，減少人員的流失，同時也要建立起新老人員交替的處理機制，確保人員過渡時期的社會服務質量。（五）建設人文社會針對澳門人力資源向博彩業單邊流動所引發的青少年升學率降低、短視性擇業觀膨脹等社會問題，光靠人才政策的協調難以根本解決，還要注重人文社會的建立，在教育和社會宣傳中宣揚正確、上進的道德觀、價值觀和擇業觀，營造積極奮鬥、自強不息的社會氛圍，從人內心改變金錢至上的觀念，從而提升澳門人口的道德素養和知識水平，為澳門人力資源狀況的改善提供最重要的內部動力。

註釋：1.參見姜育新：《人力資源是第一資源》，載於《經濟師》（ChinaEconomist）2002年第6期。2.詳見澳門特區政府統計暨普查局網站：Http://www.dsec.gov.mo/index.asp？src＝/chinese/html/c_page_item.html。3.詳見澳門特區政府統計暨普查局網站：Http://www.dsec.gov.mo/index.asp？src＝/chinese/html/c_page_item.html。4.詳見澳門特區政府統計暨普查局網站：Http://www.dsec.gov.mo/index.asp？src＝/chinese/html/c_page_item.html。5.詳見澳門特區政府博彩監察協調局網站：Http://www.dicj.gov.mo/CH/Estat/DadosEstat/2006/estat.htm#n46.見2007年3月5日《證券時報》，陳宇峰：《壟斷行業高工資的成因與結果》。7.詳見澳門特區政府統計暨普查局網站：Http://www.dsec.gov.mo/index.asp？src＝/chinese/html/c_page_item.html。8.見2006年9月12日《東方日報》，A06版，《爭做荷官澳門爆退學潮》。9.見2006年11月30日《澳門日報》，B01版，《醫生易請護士難求，坊間估計缺額二百，當局允社區院舍輸入護士》。10.見2006年9月9日《澳門日報》，A03版，《確保質素短時間培訓新血，警隊缺人彈性招募》。11.詳見澳門特區政府高等教育輔助辦公室網站：Http://www.gaes.gov.mo/big5/contentframe.asp？content＝./mc_edu_info_main.html。

跋楊允中“一國兩制”是人類文明史上的嶄新思維，是一項具重大突破意義的理念創新，也是經港澳兩個特別行政區分別近十年和近八年實踐檢驗具有巨大生命力和極高可行性的社會發展模式。澳門特別行政區的良好開局和穩步前進是有目共睹的。此時此刻、此情此景，站在澳門特區評估澳門特區，站在“一國兩制”的現實示範區來評估“一國兩制”，可以最直接、最具體、最形象地得出令人信服、無可辯駁、具說服力的判斷和結論。澳門實踐表明，二十年前中葡兩國政府正式簽署的《中葡聯合聲明》已得到正確實行，十四年前由最高國家權力機關全國人大制定的《澳門基本法》正全面有效地貫徹實施。一九九九年十二月二十日的歷史性回歸，不僅結束了舊澳門的歷史而且也開創新澳門的歷史，不僅成為當代中國文明史上的一個重要標誌，而且也為中葡兩國以至國際事務中建立新型合作共贏關係奠定了堅實基礎，不僅開創了真正意義上政權和平交接的先例，而且在對內對外事務中未曾留下任何後遺症。澳門實踐表明，“一國兩制”己成為特區的一項制度性優勢，成為特區協調穩定發展的根本保障。近五年澳門經濟與社會發展指標屢創新高，澳門正快速縮小與發達國家間的差距。連葡國政要也一再表示：澳門特區的管治好過回歸之前，澳門特區近年發展超出他們的預期。擁有大天時、大地利、大人和的澳門特區，走上發展快車道的澳門特區，沒有理由不輕裝前進，乘勝前進。澳門實踐表明，特區政府以人為本、依法施政，逐漸進入佳境，廣大居民自強不息，愛國愛澳意識正持續穩定提升。由於歷史與社會原因，在前進的征途上出現一些異常現象，這不足為奇，瑕不掩瑜，從整體觀察，澳門特區依然朝氣勃勃，充滿活力，政通人和，當然，進一步調整發展理念，提升綜合素質，並居安思危，完善法制，擴大監督，也是完全必要的。澳門實踐表明，對“一國兩制”的正確理解，對基本法的堅定貫

徹，對依法施政經驗教訓的及時總結，始終是特區健康發展的重中之重、要中之要。人們可以相信，在中央政府全面關懷和全國人民大力支持下，依靠依法施政理念不斷強化的行政長官和特區政府的積極引導和公民意識不斷提升的全澳居民的共同拼搏，澳門這塊“蓮花寶地”一定能永葆青春、穩步前進，一定能進一步成為穩定繁榮、民主進步的和諧示範區和“一國兩制”優越性的展示區。

基本法與澳門特區的可持續發展——紀念《澳門基本法》頒佈14周年及《中葡聯合聲明》簽20周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：梁麗敏、張曉華出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2007年5月第一版印數：1500本定價：澳門幣60元ISBN978-99937-908-1-5