依法治澳經驗與前瞻楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2005.5——紀念《澳門基本法》頒佈12周年學術研討會論文集

依法治澳經驗與前瞻——紀念《澳門基本法》頒佈12周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2005.5

編委會：廖澤雲、李成俊、崔世昌、張永春劉仕堯、蘇朝暉、楊允中、饒戈平

澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生在研討會開幕式致詞。中央駐澳聯絡辦公室副主任徐澤先生在研討會開幕式致詞。

澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞。研討會開幕式會場一角。

向研討會提交論文的部份專家學者。研討會會場一角。

主禮嘉賓與出席研討會的專家學者合照。各界人士應邀出席研討會開幕式。

目錄序一何厚鏵1序二徐澤3序三廖澤雲8認真學習領會、全面貫徹落實基本法徐少軍10我國的國家體制與《澳門基本法》黃柳權14以基本法為依據建構澳門和諧社會吳新平20“一國兩制”下的多重角色饒戈平24穩定、和諧、發展——長遠追求的目標楊允中30“一國兩制”應該成為特別行政區的核心價值駱偉建37“一國兩制”在澳門成功實踐的啓示王振民44論《澳門基本法》行政與立法關係中以行政為主導蔣朝陽51試析澳門特別行政區的行政法制監督體系曾忠恕60“一國兩制”下的國家結構制度——論中央和特別行政區國家機關的權力職能及相互關係徐复雄66推廣《香港基本法》應重點宣傳其政制設計原則范振汝73淺論依法施政與澳門居民基本權利的保障譚紅82基本法解釋的若干方法論思考張翔92

依法治澳，為全面提升綜合生活素質保駕護航“澳人治澳”任重道遠立法會議員負有忠誠的義務“五十年不變”的涵義建立“依法涉台”原則——對《反分裂國家法》的分析與評估略論澳門地區制定反恐立法的依據和原則以CEPA為契機把握澳門區域經濟合作新機遇網路服務產業中的版權保護——以版權授權為討論重點力爭成為和諧社會樣板（代跋）趙國強97李沛霖111王磊115王禹121邵宗海129楊誠156張漢林163張平175楊允中189

序一何厚鏵澳門特別行政區行政長官今天，我非常高興出席這個隆重的研討會。在每年的基本法周年紀念活動中，我們都通過深入的學術研討，提升對基本法的理解、認識，促進基本法的落實，意義實在深遠。理論和實踐都清晰告訴我們，全面貫徹“一國兩制”方針，是有效推進依法治澳的首要前提。澳門特區五年來的發展歷程，正反映了這一方針的強大生命力。堅持“一國兩制”、實現依法治澳，首先就要正確認識“一國”與“兩制”的關係。“一國”是“兩制”的前提。澳門特區直轄於中央人民政府之下，高度自治則源自於中央的授權。因此，祇有堅持“一國”，“兩制”才能共存共榮；祇有堅持“一國兩制”，“澳人治澳”和高度自治才有存在和發展的可能。基本法是“一國兩制”方針的法律體現。因此，澳門特區的施政和發展務必要以基本法為根本依據。這就是說，“依法”，首先就要依照基本法。特區政府各級官員和全體公務人員必須掌握基本法的含義，並以此作為制定和執行政策的準則。我們還要創設條件，讓廣大居民能逐步提升對基本法的認識，履行好基本法所賦予的權利和義務，配合和監督政府的施政。推進依法治澳，我們既要處理好行政與立法、司法的關係，也要處理好政府和民間的互動合作關係。因為有效調動和發揮民間的積極性，將直接影響着特區政府的施政水平。

在往後的日子裏，我們將繼續秉持“以民為本”的施政理念，並以民主開放的態度，認真聽取民意，吸收民間智慧；政府各項政策的落實，也將同樣爭取民間的關注和參與。祇要政府和民間的互動能朝着共同的奮鬥目標，大家全力參與優質社會的建設，我們的社會將有更大的進步。今天，許多知名的學者和社會賢達，都出席了這個學術研討會。我相信，各位對依法治澳的實踐將提出許多寶貴的意見，並為我們有效的施政提出前瞻性的建議。最後，我謹向主辦機構和各位講者致以衷心的感謝，並祝願研討會取得圓滿成功。

二徐澤中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室副主任澳門回歸祖國五年多來，經濟社會各方面都取得了重要成就，這是“一國兩制”方針和基本法得到貫徹落實的生動體現，是以行政長官何厚鏵為首的特區政府忠於祖國、服務特區、團結拼搏、扎實有效地依法施政的結果，是澳門同胞同舟共濟、努力奮鬥的結果，是中央政府正確領導和全國人民大力支持的結果。這充分証明了“一國兩制”方針和基本法是具有強大生命力的，是符合國家和澳門特別行政區發展實際的，也證明了廣大澳門同胞有智慧、有能力按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針和基本法，把澳門特別行政區管理好、建設好、發展好。澳門回歸五年多，已經有了一個良好開局。而保持澳門的長期繁榮穩定，則是一個動態的、永恒的目標，需要我們不懈努力，孜孜以求。面對澳門發展新的機遇期，我們要不斷地總結經驗，研究新情況，把握新機遇，拓展新思路，開創新局面。為此，一切參與和支持澳門“一國兩制”事業的人們，都應以科學求實的態度，深入理解、正確把握“一國兩制”方針和基本法；以勵精圖治的精神，致力於建設澳門、發展澳門；以胸懷全局的眼光，推動澳門與祖國內地的交融，實現共同發展；以包容共濟的心懷，構建和諧穩定優質的澳門社會。第一，全面、準確地把握“一國兩制”方針和基本法的科學內涵，維護和鞏固共同的政治基礎。“一國兩制”方序

針是實現國家和平統一的基本方針，是維護國家主權和保持香港、澳門繁榮穩定與發展的基本方針，是有關各方都能接受的方針。這項方針尊重歷史、尊重現實，是自覺把握社會發展規律的正確選擇。基本法是“一國兩制”方針的法律化、制度化。要全面、完整地理解和把握“一國兩制”的深刻內涵，首先要正確把握“一國”與“兩制”的關係，即“一國”是“兩制”的前提，維護國家主權的統一，保證中央統一行使主權，必須十分堅定和清醒；“澳人治澳”是由以愛國者為主體的澳門人來治理澳門，尊重自己的民族，誠心誠意擁護國家對澳門行使主權，不損害澳門的繁榮與穩定就是愛國者；高度自治是中央授權下的高度自治，任何時候都要嚴格按照基本法辦事，把基本法落到實處。同時，要保持“一國兩制”長期不變，還要講兩個方面。一方面在社會主義國家裏允許一些特殊地區搞資本主義，另一方面也要確定整個國家的主體是社會主義。特區和內地要在“一國兩制”的原則基礎上，妥善處理兩地關係，相互尊重，良性互動，共同發展。總之，“一國兩制”是中央與特區之間共同的政治基礎，是澳門社會各階層、各界別、各方面共同的政治基礎。這個基礎是求同存異、擴大團結、穩定繁榮的根本所在，我們務必要把它維護好、鞏固好。第二，貫徹落實好“一國兩制”方針和基本法是社會各方面的共同責任。保持香港澳門的長期繁榮穩定，是中央政府在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題，也是特別行政區面臨的嶄新課題。實現澳門的長期繁榮穩定，首先就要貫徹落實好“一國兩制”方針和基本法，從思想上理解和把握好它的原則和精髓，在實踐中維護好國家的整體利益和澳門的

繁榮穩定。胡錦濤主席在不久前視察澳門時提出了“四點希望”，即要不斷提高政府的管治水平、大力促進澳門經濟持續健康發展、加緊培養澳門發展所需的各類人才、努力建設包容共濟的和諧社會。這“四點希望”得到了澳門社會的廣泛認同和響應。落實這“四點希望”，既對澳門當前具有現實迫切性，也對澳門的長遠發展具有深刻意義，澳門社會各方面應當為之共同努力。要支持特區政府不斷完善科學、民主的決策機制，不斷提高依法施政水平；要鞏固和完善以行政為主導的政治體制，確保行政、立法、司法機關依法協調順暢運行；要培養澳門發展所需的各類人才，特別要重視和加強參政議政人才的培養，使愛國愛澳薪火相傳；要推動經濟持續健康協調發展，夯實長期繁榮穩定的基礎；要在愛國愛澳、保持澳門長期繁榮穩定的大目標下，促進社會各方面的大團結，“全面提升澳門人的綜合素質”，充分調動社會各方面的積極性，努力建設優質社會。總之，要把握時代發展的潮流，不斷與時俱進，開拓創新，積極進取，把澳門的各項事業提高到新的水平。前不久，特區政府因應經濟社會發展的需要和市民的願望，成立了法律改革辦公室和法律改革諮詢委員會，致力於加快法律改革進程，這必將對澳門社會的全面發展產生積極的影響。第三，把澳門的發展與國家的發展緊密聯繫起來。日益強大的祖國永遠是澳門繁榮穩定的堅強後盾。澳門特別行政區的前途命運，同祖國的前途命運是緊緊聯繫在一起的。祖國內地為澳門的發展提供了豐富的資源、廣闊的市場和無限的商機，這是“一國兩制”條件下的獨特優勢。我們應該從抓住本世紀頭20年的戰略機遇期加快發展的高度，從完成和維護國家統一大業的高度，不斷把“一國兩制”事業

推向前進。我們欣喜地看到，澳門回歸後，與祖國內地在各個領域的交流與合作日益緊密，範圍不斷擴大，與周邊地區的區域合作也更加富有建設性。實現優勢互補、共同發展，已經成為內地和澳門社會各方面的共識。改革開放以來，祖國內地的建設發展日新月異，綜合國力不斷增強；國際間的合作與交流也在日益加強。這些都為澳門進一步開拓發展空間提供了難得的機遇。我們應該以更廣闊的胸懷和目光，立足澳門，放眼全局，把澳門的發展與內地的發展聯繫起來思考，發揮澳門的優勢，積極參與內地小康社會的建設，發揮好作為我國與葡語國家之間的橋樑與平台作用，不斷提升澳門的國際競爭力，做大做強自己，實現更好、更快、可持續的發展。第四，努力構建包容共濟、和諧穩定的社會。實現社會和諧，建設美好家園，始終是人們不懈追求的社會理想。我們在澳門落實“一國兩制”方針，實行“澳人治澳”、高度自治，說到底就是為了把澳門建設成為一個繁榮穩定、健康祥和的社會。這個社會應當是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。具有愛國愛澳優良傳統的澳門同胞，是建設和諧社會最重要的社會基礎，它的鞏固和壯大是建設和諧社會不可或缺的條件。同時，發揚光大澳門社會和睦相處的歷史傳承，對和諧社會的建設也是十分重要的。不久前，何厚鏵先生提出了建設優質社會的治澳理念，得到了澳門社會的普遍贊同和支持。建設這樣一個和諧、穩定、優質的社會，需要我們大家共同努力。為此，就要全面準確地落實基本法，有效地調整和整合社會各方面關係，鞏固和促進社會和諧；切實維護社會的公平與正義，充分調動人們的聰明才智和創造精神，為社會發

展提供不竭動力；不斷完善社會組織機制，弘揚優秀的文化傳統，保持社會的安定團結，增進全社會的友愛互助；使經濟發展的成果惠及千家萬戶，不斷改善居民的生活質量和自然環境。從而把澳門建設成為一個愛國愛澳代代相傳，經濟結構科學合理，社會發展健康有序，生活環境文明宜人的溫暖家園。最後，請允許我代表中央政府駐澳門聯絡辦再一次向澳門同胞鄭重承諾，我們將繼續以扎扎實實的行動，忠實地履行職責，真誠地為澳門居民服務。與大家一道，努力探索“一國兩制”這一嶄新課題，共同建設一個嶄新美好的澳門。

三廖澤雲澳門基本法推廣協會會長為紀念《澳門特別行政區基本法》頒佈十二周年，澳門基本法推廣協會、法務局、民政總署、教育暨青年局聯合主辦，北京大學港澳台法律研究中心、澳門科技大學法學院、澳門大學澳門研究中心和澳門中華總商會共同協辦的“依法治澳經驗與前瞻”學術研討會現在正式開幕。首先，請允許我代表主辦單位向專程遠道而來的內地、香港、台灣的專家學者以及澳門本地的專家學者、在座各位嘉賓朋友們表示最熱烈的歡迎和衷心的感謝。舉辦基本法專題研討會已成為本會與政府有關部門每年舉行基本法頒佈周年活動的一大盛事。《澳門基本法》是澳門特區根本大法，是全面貫徹落實“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的重要法律保障，是特區長期穩定發展根本保證。對基本法的正確理解與貫徹實施，與“一國兩制”方針的成功實踐有着密不可分的關係。澳門特區成立五年多來，以行政長官何厚鏵先生為首的特區政府，堅持依法施政，帶領廣大澳門市民克服各種挑戰和困難，令社會穩定祥和，經濟穩步向前發展。澳門今天取得的政通人和、百業興旺的喜人成就，從根本上說，是堅持“一國兩制”、“依法治澳”的積極成果，當然這也跟中央人民政府和全國人民強而有力的支持分不開，因此，要貫徹落實基本法，必須全面提升全民的基本法意識和法治意識，正因為這樣，本會與政府有關部門、社團一直保持緊密聯繫，嘗試從不同層面、多序

種形式宣傳推廣基本法，本會認為舉辦類似的專題研討會有助於對基本法有確切的認識了解，同時，組織相關專家學者開展基本法的研究工作也是十分必要的。今天，有機會與來自內地、香港、台灣和本澳的專家學者共同探討特區實踐“一國兩制”的成功經驗，並對特區政府依法施政作出期望，正好為特區政府未來工作確立方向，以及為本會確立工作目標和研究方向提供依據。最後，謹祝研討會取得圓滿成功。

認真學習領會、全面貫徹落實基本法徐少軍*2004年9月19日，中共中央十六屆四中全會通過了關於加強黨的執政能力建設的決定。決定指出：保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題。要堅持“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事，支持特別行政區行政長官和政府依法施政、提高管治水平。在愛國愛港、愛國愛澳旗幟下，廣泛團結香港、澳門各界人士，不斷開創“一國兩制”事業的新局面。堅決反對外部勢力干涉香港、澳門事務。在慶祝《澳門特別行政區基本法》頒佈十二周年之際，認真領會這段論述的豐富內涵十分重要，因為這段論述對落實“一國兩制”方針和全面實施基本法有重要指導作用。感謝澳門基本法推廣協會給我提供今天這個機會，讓我滙報一下自己在學習中的粗淺體會。一、落實“一國兩制”方針的關鍵，是正確理解特區與中央的憲制關係。《澳門特別行政區基本法》涉及中央與特區關係的條文包括：序言、第一章、第二章、第七章、第八章和三個附件。但這並不等於說，基本法的其他章節就完全是特區高度自治範圍的條文。祇有首先了解特區在中國整個國家架構的位置，才能明白特區與中央在憲制上的關係，才能明白高度自治的內涵。澳門特別行政區是中國不可分離的部分，是由全國人民代表大會依照憲法和基本法設立的地方行政區，直轄於中央人民政府。也就是說，在國家架構中，特區享有地方行政區的地位。特*全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室副主任

區所享有的高度自治，所享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權都來自中央授權。高度自治並不是無限自治。在諸如國防、外交、政制發展等重大問題上，決定權在中央，而不是在特區。特區行政長官由中央政府任命。此項任命是實質性的任命。特區選舉產生或協商產生的行政長官是一位候選人或候任人，由中央任命。特區主要官員由行政長官提名，中央政府任命。此項任命也是實質性的任命。立法機關享有的立法權來自中央授權，立法機關制定的法律要向全國人大常委會備案。獨立司法權和終審權也是由中央授權而來。綜上所述，中央授權特區高度自治，而不是與特區分權，特區沒有“剩餘權力”。這是因為，中國是單一制國家，國家的一切權力屬於人民。人民通過國家權力機關，也就是人民代表大會行使權力。全國人民代表大會是最高國家權力機關。她於1993年3月頒佈《澳門基本法》，授權特區高度自治。所以，權力的來源是中央，而不是特區本身固有。這與聯邦制國家是不同的。換言之，由於中央授權，特區享有高度自治，其自治的範圍之廣、程度之深，是任何一個內地行政區域不能比擬的。澳門特區享有高度自治，中央不會干預特區的日常事務和依法屬於特區自行決定的事務。這符合“一國兩制”方針，既有利於國家對澳門行使主權，又有利於“澳人治澳”，有利於維護澳門的長期繁榮穩定。二、祇有嚴格按照基本法辦事，才能保持澳門的長期繁榮穩定。這是因為：一是澳門是特別行政區，實行資本主義制度，也就是說在“一國”前提下有別於內地的“兩制”。如何保證澳門的法律地位，保證資本主義制度不變，就需要一部法律來規範。所以，《澳門基本法》是憲制性法律，是凌駕於特區其他所有

法律之上的法律，是在全國範圍實施的法律。在這個意義上說，基本法是澳門的小憲法，澳門各界都有依照基本法辦事的義務和責任，同時也享有基本法賦予的權利。二是要保持澳門的長期繁榮穩定，就必須遵循基本法確定的原則。違背基本法的規定，不僅在政治上、法律上會走進死胡同，繁榮穩定也無從談起。比如，基本法規定了行政主導地位。這就要求在特區政治架構的運作中，在處理政府和立法機關的關係中，體現出行政主導的地位，各界應該支持行政長官和特區政府依法施政。又比如，關於政制發展，基本法規定了根據實際情況、均衡參與和循序漸進的原則，那麼，在討論政制發展方案時，就必須遵循這些原則，而不能另砌爐灶。三是任何法律在制定並實施後，都可能需要對其作出解釋甚至修改。基本法規定，基本法的解釋權屬全國人大常委會，基本法的修改權屬全國人民代表大會。全國人大常委會對基本法的解釋或根據基本法作的決定，是基本法的組成部分，與基本法享有同等效力。全國人大常委會的解釋權和全國人民代表大會的修改權是特區法治體制的一部分。三、在愛國愛澳旗幟下，廣泛團結澳門各界人士，是實現澳門長期繁榮穩定的重要條件。澳門回歸以來，社會面貌煥然一新。以何厚鏵先生為首的特別行政區政府帶領社會各界人士團結奮鬥，開拓進取，克服了一系列困難和挑戰，妥善解決了一系列關係澳門全局和長遠發展的重大問題。今天的澳門，社會安定祥和，經濟持續增長，人民安居樂業，澳門與祖國內地的關係日益密切。澳門“一國兩制”的成功實踐說明，祇有堅持基本法，經濟社會的持續增長才能有可靠的保障。澳門的實踐還說明，要在愛國愛澳、實現澳門長期繁榮穩定的大目標下，最廣泛地團結一切可以團結的力量，經濟社會的持續增長才能有堅實的基礎。澳門是一個多元化的社會，對一些問題存在不同的看法或理

解是正常的。如何求同存異，如何達成共識，如何保持和諧，不僅需要法律保證，這就是基本法；也需要一面旗幟，這就是愛國愛澳的旗幟。祇有高舉這面旗幟，才可能廣泛團結各界人士。高舉愛國愛澳旗幟，就需要不斷加強國家觀念。澳門同胞對祖國的感情血濃於水，這是有目共睹的事實。回歸以來，澳門特區政府和各社會團體努力抓好國家觀念的培養和教育工作，這也是不爭的事實。祇有不斷加強國家觀念，增強對祖國感性和理性的認識，了解祖國的昨天和今天，了解祖國現行的根本政治制度，了解國家的工作大局，才能舉好愛國愛澳這面旗幟。廣泛團結各界人士，就是不論是來自甚麼階層、甚麼界別的人，也不論其信仰甚麼主義、甚麼宗教，都可以也應該在愛國愛澳、保持澳門長期繁榮穩定的大目標下團結起來。即使對某些問題一時存在不同意見，也可以展開理性討論，相互包容，求同存異。祇要真正是以澳門的整體利益為重，以國家利益為重，澳門社會各界就一定能夠實現廣泛的團結。祇有最大限度地團結各界人士，才能最廣泛地凝聚社會力量，才能最佳利用社會資源。四、堅決反對外部勢力干涉，才能保證“一國兩制”方針得以順利實施。我國奉行獨立自主的外交政策，不允許外部勢力對我國的內部事務說三道四。澳門回歸後成為祖國大家庭的成員，澳門事務也成為我國內部事務。外部勢力的干涉祇能使問題複雜化，祇能使澳門社會發展偏離基本法規定的軌道。因此，要保證澳門的長期繁榮穩定，要保證“一國兩制”方針的順利實施，就要堅決反對外部勢力的干涉。總之，關於加強黨的執政能力建設的決定中對港澳事務的表述內涵非常豐富，我們應當認真學習，準確把握，不斷提高貫徹執行基本法的自覺性和水平，不斷開創“一國兩制”偉大事業的新局面。

我國的國家體制與《澳門基本法》黃柳權*“依法治澳”首先就是要依照《澳門基本法》來管理好、發展好澳門。《澳門基本法》是一部非常特殊的法律，這不僅是因為它全面體現了史無前例的“一國兩制”，還因為法律通常是對已有事物的總結、提煉和規範，而在制定基本法時，“一國兩制”還是一種構想，這就使得基本法具有很強的前瞻性。在這種情況下，正確地學習、理解、把握基本法的精髓，不斷地豐富“一國兩制”的實踐，就具有十分重要的意義。下面，我着重就基本法的兩個問題談談自己的學習和理解。一、《澳門基本法》是一部授權法《澳門基本法》是一部授權法，這是由憲法規定的國家體制決定的，是我國的國家體制決定了澳門特別行政區的法律地位和權力來源。我國是一個具有歷史悠久的多民族國家，56個民族互相交流、融合、團結，共同生息在祖國的土地上，創造了光輝燦爛的文化。自秦以來，我們國家管理體制的一個很重要的特點，就是中央集權的郡縣制，用今天的話說，我國幅員遼闊，但所有領域都是國家不可分離的部分，由中央政府實行統一管理。國家出於管理的方便，把全國劃分為若干行政區域，地方官員由中央委任。這種國家形式，在國家學說中被稱為單一制。我國的國家制度是建立在單一制的基礎之上的。我國憲法序言闡明，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的國務院港澳事務辦公室法律司副司長*

多民族國家。”第4條又規定各民族一律平等；各少數民族聚居的地方實行區域自治，並規定“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”澳門特別行政區雖然不是民族自治地方，但按照“一國兩制”原則，實行“澳人治澳”、高度自治，因此，《澳門基本法》根據憲法確定的單一制原則，開宗明義地在第1條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”根據單一制理論，行政區域的劃分是中央政府行使主權的行為。因此，全國人民代表大會在1993年3月31日通過基本法的同時，通過了關於設立澳門特別行政區的決定，宣佈自1999年12月20日起設立澳門特別行政區。國務院1999年12月20日以275號國務院令公佈了澳門特別行政區區域圖，界定了澳門特別行政區的區域範圍。澳門特別行政區在我國具有甚麼樣的法律地位？基本法第12條對此做出了回答，該條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”這個條文有三層含義，首先，澳門特別行政區是一個地方行政區域。在單一制下，國家的任何地方，從領土上講，都是國家不可分離的部分，從法律地位上講，都是地方行政區域。在這個意義上，澳門特別行政區與國家的其他行政區域？有甚麼不同。這就決定了中央與澳門特別行政區的關係是中央與地方的關係。其次，澳門特別行政區是國家的第一級的行政區域。按照憲法的規定，我國的行政區域最多可以分為四級。澳門特別行政區直轄於中央人民政府，這表明它屬於省、自治區、直轄市一級，這是國家的第一級行政區域。第三，澳門特別行政區與省、自治區、直轄市的不同在於它享有高度自治權。在單一制國家裏，所有的權力均屬中央，中央決定地方行政

區域劃分，同時也決定地方享有的權力。因此，地方所有的權力都來自中央。澳門特別行政區作為一個地方行政區域，其權力當然來自中央的授予。從立法體例看，中央對地方的授權，既有在憲法中直接規定（如日本），也有通過制定一般法授權（如英國）。我國採取了二者結合的辦法，對特別行政區的授權，既由憲法第31條做出原則規定，又通過制定基本法具體授權。基本法第2條規定，“全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”這一規定表明，第一，授權特區實行高度自治的是全國人民代表大會。作為國家最高權力機關，全國人民代表大會的授權是中央對地方的授權；第二，授權實行的是高度自治，而不是全部自治或者完全自治，這種高度自治權和任何授權一樣，都是有限度和範圍的。澳門特別行政區祇享有基本法明確規定的權力，如果基本法規定了這種權力的行使方式或程序，澳門特別行政區還必須依照這種方式或程序行使權力。第三，澳門特別行政區所享有的權力有三種，即行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。上述規定同時也意味着基本法沒有明確授予的權力，特別行政區就不具有這種權力。如果特別行政區還需要一些基本法沒有授予的權力，中央可根據基本法第20條“澳門特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力”的規定授權。例如，1998年12月29日，全國人大常委會在關於國籍法在澳門特別行政區實施的解釋中，授權澳門特別行政區政府指定其有關機構處理國籍申請事宜，就是這類授權的例子。基本法是中央對特別行政區進行授權的法律文件，從這個意義上講，基本法是一部授權法。

正確理解澳門特別行政區的法律地位和權力來源是處理好中央和澳門特別行政區關係的關鍵。而把握好中央和特別行政區的關係，必須掌握“授權理論”的實質。“授權理論”一方面說明特別行政區的高度自治權不是與生俱來的，而是中央基於主權根據憲法制定基本法授予的。雖然這種高度自治權在某些方面甚至比聯邦制國家中州的權力還要大，但我國作為單一制國家，不存在地方的“剩餘權力”，所有權力都歸中央，地方的權力都是中央授予的。另一方面，中央授權後，並不意味着中央就喪失了這些方面的權力，地方就可以利用被授予的權力來限制、約束甚至取消中央的權力。當然，中央以法律授權地方行使權力，中央也必須按照法律規定辦事。但這表明中央受自身法律規限，而不是受地方約束。二、澳門特區的政治體制是以行政長官為核心的行政主導的政治體制根據基本法，澳門特別行政區的政治體制包括行政長官、行政機關、立法機關、司法機關四個部分，其中行政長官是政治體制的核心。基本法有關行政長官的地位和權力的規定充分體現了以行政長官為核心的行政主導的原則。基本法規定，行政長官既是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區，又是澳門特別行政區政府的首長，對中央人民政府和澳門特別行政區負責。這種“雙首長”、“雙負責”制度，使得行政長官成為中央與特別行政區之間的橋樑和紐帶。中央通過基本法授權特別行政區實行高度自治，行政長官要負責基本法在特別行政區得到貫徹執行，並且還要執行中央政府就基本法規定的事務發出的指令，處理中央政府授權的對外事務。行政長官的這種崇高地位決定了他必然擁有廣泛的權力，特別是擁有決策

權和人事任免權。為協助行政長官決策，基本法專門設立了行政會議，為行政長官的決策提供意見和建議。此外，澳門特別行政區的廉政公署和審計署獨立工作，直接向行政長官負責，這也表明了行政長官在特別行政區的超然地位。從基本法的規定可以看出，特別行政區祇有一個權力中心，即行政長官，行政長官的地位高於行政、立法、司法機構。特別行政區實行的是一種以行政長官為核心，行政、立法、司法機關既相互獨立、相互制約，又相互配合的政治體制。這種政治體制，不是想當然設計出來的，它不僅需要考慮如何落實“澳人治澳”的問題，還要考慮在特別行政區以甚麼樣的體制運作才能貫徹落實“一國兩制”和基本法，保證中央有效行使主權；不僅要符合澳門特別行政區是直轄於中央人民政府的一個地方行政區域這樣一個法律地位，還要盡可能多地吸收澳門原政治體制中行之有效的成分，以為澳門社會所熟悉和接受。由此看來，祇有行政主導，而不是立法或者司法至上，才能滿足上述要求。澳門特區五年多的實踐也充分證明，基本法規定的這一套政治體制是符合澳門的實際情況的。“一國兩制”方針政策是隨着我國三大發展戰略的提出而形成、實踐和發展的，目前，全國人民正在中央的統一領導下，以科學的發展觀為指導，為實現第三步發展目標，即構建和諧社會，實現全面小康而奮發努力。國家的和諧，要求中央和地方建設良性健康的互動關係，也要求包括澳門特別行政區在內的各個地方行政區域和諧發展。這既是中央治國理政的新課題，也是澳門特別行政區在第二個五年施政周期裏進一步全面貫徹落實“一國兩制”方針和基本法所要回答的重要課題。本人絕對相信，祇要大家都能從國家發展戰略的高度、從國家憲制的高度來學習基本法，就一定能全面、正確地把握基本法的實質，從而使

澳門特區的發展始終沿着基本法指引的正確方向不斷前進，並成為一個驗證“一國兩制”生命力的現實樣版。

以基本法為依據建構澳門和諧社會吳新平*和諧社會是人類有史以來一直憧憬和追求的目標。帶着對遠古原始社會的自然和諧的懷念，進入文明社會以後的人類對和諧社會的追求從來就沒有停止過。但是，在存在私有財產、利益衝突和價值衝突的社會，自然和諧除了在婚姻和親情關係中有某種程度的存在以外，任何形式的和諧社會都是相對的、有條件的。在人類社會的各個歷史發展階段可能建設的和諧社會，祇能是與那個歷史階段的生產力發展水平相適應，以統治階級的意志為主導，並以統治階級所崇尚的價值為基礎的和諧社會。資產階級革命以後，自由、平等、正義和以這些價值為基礎的人權、民主、法治，逐步被接受為現代人類文明的基本精神。而自由、平等、正義和人權、民主、法治這些基本精神在不同的文化背景和政治經濟基礎上又具有不同的價值。資本主義社會雖然摒棄了奴隸社會和封建社會那種制度化的奴役和壓迫，但是，以利益關係和價值觀念為基礎的歧視和不平等卻依然存在。法律的功能，就是在以全社會都接受和認可的形式，調整人們之間的各種利益關係，確立人們共同接受的社會價值觀念，規範人們的社會行為，緩和社會矛盾，調和並消除社會衝突。因此，在和諧社會的建構中，法律發揮着十分重要的作用。澳門特別行政區依照基本法的規定，保持了澳門原有的資本主義制度和生活方式。澳門特別行政區的社會，是以基本法為核心的澳門特別行政區法律體系的基礎上建構的和諧社會。在“一國兩制”的原則基礎上制定的基本法，在澳門特別行政區*中國社會科學院法學研究所教授

的法律體系中具有憲法性法律的地位和作用。基本法關於中央與澳門特別行政區的關係的規定，關於保障澳門特別行政區居民的權利和自由的規定，關於政治體制的規定，關於澳門特別行政區的經濟、文化和社會制度的規定，都從不同的方面體現了自由、平等、正義和人權、民主、法治的精神和價值。澳門特別行政區的和諧社會，正是以這些精神和價值為基礎建構起來的。因此，在回顧澳門基本法五年來的實施狀況的時候，不僅要把基本法作為澳門特別行政區包括政治制度和法律制度在內的各項基本制度的基礎來認識，也要把基本法作為建構澳門和諧社會的基本法律依據來總結經驗。基本法的實施不僅僅是一個法律問題，同時也是在社會主義祖國的大家庭裏如何建構澳門和諧社會的問題。澳門和諧社會的建構，需要發揮中央和澳門特別行政區兩個方面的積極性。在澳門特別行政區，則是包括澳門特別行政區的行政機關、立法機關、司法機關和公務員在內的澳門社會全體居民的共同責任。以基本法為依據建構澳門和諧社會的一個重要問題，就是以基本法為核心建構和諧的法律體系，切實保障基本法的實施。和諧法律體系的一個基本要求就是確保特別行政區立法機關制定的法律不得與基本法相抵觸。對於這個問題，基本法規定了如下機制：（1）全國人大常委會對特別行政區法律的備案審查監督。特別行政區立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規

定外，無溯及力。（2）行政長官對立法的控制和監督。行政長官有權簽署立法會通過的法案並公佈法律。特別行政區行政長官如認為立法會通過的法案不符合特別行政區的整體利益，可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在三十日內簽署公佈或者依照基本法第52條的規定處理。特別行政區行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會。行政長官在解散立法會前，須徵詢行政會議的意見。行政長官在其一任任期內祇能解散立法會一次。由於澳門特別行政區依據基本法保留了原有的大陸法傳統，在理論上和實踐上都沒有提出特別行政區法院對特別行政區法律是否可以進行司法審查的問題。但是，這並不意味着澳門特別行政區沒有對特別行政區法律進行司法監督的必要性。在行政訴訟程序中就有對抽象行政行為的司法審查。如果當事人提出了關於某項行政法規侵犯了其權益的訴訟，而該法規又是依據特別行政區的某項法律制定的，法院在審理該案時，不僅要審查該法規是否符合有關特別行政區法律的問題，而且也需要審查該法規和所涉及的特別行政區法律是否符合基本法的問題。在民事、刑事等其他案件中，法院也會遇到某項特別行政區法律是否符合基本法的問題。在澳門的大陸法傳統中，不可能發展出香港特別行政區那樣的司法審查制度。但是，在保障基本法實施方面，建立相關的司法監督機制還是需要的。在大陸法與英美法之間並沒有不可逾越的鴻溝。大陸法與英美法在現代已經不斷地在相互借鑒，相互融合。英美法國家的大量法律已經法典化。普通法的有些原則也已經被大陸法所吸收。大陸法地區的法律制度中是否可以吸取

普通法上的司法審查原則，並不是一個不可研究的理論禁區。退一步來說，在澳門特別行政區基本法的實踐中，即使不引入司法審查制度，由於特別行政區法院在審理案件中可能遇到特別行政區法律與基本法相抵觸的問題，應該依據基本法確立的有關原則發展出適當的監督機制。這種監督機制可以有三種形式：其一，如果法院在審理案件中發現特別行政區法律與基本法有關中央管理的事務和中央與特別行政區關係的條款相抵觸的問題，應依照基本法第143條的規定的原則提請全國人大常委會決定。其二，如果特別行政區法院在審理案件中發現特別行政區法律與基本法有關自治範圍內的條款相抵觸的問題，應提請行政長官依據基本法的規定進行處理；行政長官作為行政機關的首長，應指令有關行政部門起草法案，向立法會提出修改與基本法相抵觸的有關法律的議案。其三，如果特別行政區法院發現特別行政區法律與基本法相抵觸，在按照上述辦法提請全國人大常委會或行政長官處理的同時，根據法院的自由裁量權選擇適用基本法，而不適用對該事項有具體規定但卻與基本法相抵觸的有關法律。

“一國兩制”下的多重角色饒戈平*《澳門基本法》是“一國兩制”戰略方針在澳門地區的法典化、法制化，從法律上賦予了澳門在國內國際舞臺上享有多重角色。澳門回歸祖國五年多來，特區政府正是充分變揮澳門在“一國兩制”下的這種多重角色的特點，如魚得水，左右逢源，有力地促進了澳門的經濟繁榮和社會穩定。澳門作為一個非主權的地區實體，作為一個自由港、單獨關稅區和國際都市，首先是中國版圖不可分割的一部分，是中國的一個特別行政區，享有基本法所規定的在中國境內的各種權利和便利，特別是開展經貿活動的便利；其次，它又享有基本法所賦予的對外事務的高度自治權，擁有不完全的國際法律人格，可以在國際事務特別是國際經貿關係中發揮自己的地區優勢，以“中國澳門”的名義贏得廣闊的發展空間。不妨說，回歸五年來，“一國兩制”下的澳門運用多重身份和角色，佔盡天時、地利、人和之便，開創出澳門歷史的嶄新局面。基本法在確立了中央政府對涉及澳門的主權、國防事務的排他性管轄權後，專門用第七章賦予澳門特區在對外事務方面享有廣泛的自主權。其第136條特別規定，特區政府可以在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等適當領域，以“中國澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。基本法的這些規定對於地域空間狹小、自然資源有限的澳門來說，允許它在對外事務中保有這種廣泛的自主權和相對獨立的國際地位，對澳門的*北京大學法學院教授

發展有着不可估量的意義。特區政府成立後，充分利用基本法的授權，迅速打開了對外交往的新局面。何厚鏵特首曾先後成功訪問了葡萄牙、法國、比利時、新加坡、日本、韓國、莫桑比克、歐盟、德國等國家和國際組織，加強了澳門特區與上述國家和國際組織的交流與合作。特區高官也經常出訪，努力推動澳門在商貿、文化、科技等領域的對外合作。與此同時，特區政府也頻繁邀請外國政要來訪。多個國家的國家元首或政府首腦以及十幾個國家的20多位政府部長分別訪問了澳門。回歸祖國後，借助中央政府的授權和協助，澳門特區加強了同外國及國際組織的雙邊和多邊往來。它以“中國澳門”的名義在11個政府間國際組織保持有獨立的會員或准會員地位；在其他一些政府間組織中，則以中國政府使團成員的身份參與活動，或以“中國澳門”的名義單獨參加活動。此外，澳門還單獨參加了29個非政府國際組織。據不完全統計，五年來特區政府作為中國政府代表團成員或以“中國澳門”的名義出席國際會議就達130多次。同時，特區政府還承辦或主辦了“關於難民的國際保護”、“中國——葡語國家和地區經貿合作論壇”等一系列國際性會議。五年來澳門同全球100多個國家和地區開展了貿易往來。特區政府同外國和有關地區在民用航空、司法協助、互免簽證、投資保護等領域簽署了一系列的雙邊協定。目前有62個國家和地區給予澳門特區護照免簽證待遇，有69個國家的領事機構在澳門執行領事職能。迄今為止，適用於澳門特區的國際多邊條約已達190多項。為適應對外經貿交流合作的需要，特區政府分別在葡萄牙、歐盟和世界貿易組織設立了貿易代表處或辦事處，向亞太和歐洲

的一些國家派駐了旅遊代表。同時大大加強了同亞洲國家和地區、同葡萄牙及歐盟國家、以及同葡語國家的經貿文化方面的交流與合作，與美國在貿易和投資領域的合作也進一步擴大。五年多來，澳門的對外貿易不斷提升。2003年出口貨物總值比2002年增加了9.4％；2004年的出口總值增長更比前一年超出了十個百分點。外國在澳門的投資日益增多，外國來澳遊客逐年穩步地增加。在基本法的允許和保障下，特區政府不斷擴大的對外交往和卓有成效的對外合作，拓展了澳門的國際活動空間，提高了澳門在國際上的知名度，在很大程度上彌補了澳門經濟高度依賴外部資源的不足，對特區的繁榮與穩定起到了重大作用。同其在基本法下特殊的國際地位相比，澳門特區作為中國的一個組成部分在中國境內所取得的特殊地位和優勢便利，同樣對澳門的繁榮穩定起着舉足輕重的作用。回歸五年來，澳門不但繼續保持其自由經濟制度，擴展其特色經濟，而且借助於中央政府的大力支持和本身的地理優勢，同蓬勃發展的內地經濟、同一國之內的不同區域之間建立起緊密的經貿聯繫，擔當起中國內地對外經濟交流與合作的服務平臺，迎來了澳門整體經濟快速發展的一個重大機遇。2004年1月1日起實施的《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA），是一國之內兩個單獨關稅區之間建立更緊密貿易夥伴關係的特別協定，標誌着內地與澳門的經貿合作進入了一個全新的發展階段。這份涵蓋面甚廣的文件規定，在貨物貿易方面，內地將於2004年1月1日起對273個稅目的原產澳門的進口貨物實行零關稅，2006年1月1日起對全部澳門產品實行零關稅；在服務貿易方面，內地將向澳門進一步開放18個服務行業，對澳門提前實施對世貿組織成員的部分開放承諾；在

貿易投資方面，雙方將在7個領域實現貿易投資便利化。這一《安排》充分體現了一國兩制的優越，實際上形成了澳門與內地之間在WTO框架下的自由貿易區，進一步消除了澳門與內地經貿合作中的多重障礙，為澳門與內地加強區域經濟合作提供了制度性保障。CEPA實施一年多來為澳門經濟帶來了勃勃生機。2004年6月3日，澳門、香港兩個特別行政區同內地泛珠三角區域的9個省區簽署了《泛珠三角區域合作框架協議》，俗稱9十2。泛珠三角經濟區具有我國東、中、西三個不同區域的經濟特徵，加上澳門、香港的特色經濟，經濟互補性很強，有着廣闊的合作空間。作為9十2的一分子，澳門根據自身的優勢和特點，正在努力打造為區域經濟服務的三個平臺。一個是作為中國內地、特別是廣東西部地區的商貿服務平臺，一個是作為中國內地與葡語國家經貿聯繫與合作的服務平臺，一個是作為全球華商聯絡與合作的聯絡平臺。特區政府抓住有利時機，成功舉辦了“泛珠三角區域合作與發展論壇”、“中國與葡語國家經貿合作論壇”、“全球華商組織高峰會議”、“國際華商經貿會議”“澳門國際貿易投資展覽會”等一系列活動，凸顯出澳門的服務平臺功能，不但增強了澳門在區域合作中的地位，為澳門自身創造了更多的商機，也為內地省區企業走向世界牽線搭橋，為內地的經濟發展做出積極的貢獻。2003年12月，經國務院批准設立了珠澳跨境工業區，地點位於珠海市和澳門之間的一些島嶼上。工業區首期總面積為40萬平方米，其中珠海園區為29萬平方米，實行保稅區政策，澳門園區為11萬平方米，實行自由港政策。兩個園區之間有專門口岸通道連接，園區的填海工程將於今年春季完成。珠澳跨境工業區地理位置優越，交通設施完備，又可結合澳門的自由港、單獨關稅區、國際聯絡廣泛以及CEPA等多方面的獨特優勢和綜合

優勢，能夠為世界及內地的投資者發展業務提供難得的機遇。在產業定位方面，工業區以發展工業為主，兼顧物流、中轉貿易、產品展示展銷等功能。該工業區的建設將推動澳門與珠海以至廣東省之間的優勢互補，推動澳門本身產業發展的適度多元化，便於吸引更多的海內外投資者。綜上所述，基本法下的澳門真正是多重角色、多重身份、多重作用的結合。它既是中國國內行政區劃中的一員，可以在祖國大家庭裏自由揮灑，遊刃有餘，分享祖國崛起的機會與福祉；又是國際舞臺上的一個特殊成員，享有對外交往充分的權利能力和行為能力，可以在國際社會縱橫捭闔、廣結善緣。遠交而近融，兩制而一國。那些看似矛盾對立的角色既分別存在又繫於一身，在澳門身上、在基本法下得到圓滿的統一，此種優勢和特點令人對澳門不得不刮目相看。基本法在澳門實施的5年，是澳門社會日益走向繁榮穩定、全面發展的5年。澳門本地生產總值一改回歸前連續6年下滑、4年負增長的頹勢，轉變為回歸後連續5年正增長的旺勢。從2000年到2004年，5年的增長率分別為4.6％、2.1％、9.5％、15.6％和約25％，創造了澳門歷史上經濟發展的最佳紀錄。這一驕人的成就，彰現出一國兩制方針的巨大威力，是特區政府依法治澳、澳人治澳的成功實踐，也是同特區政府充分利用和發揮澳門在一國兩制下的多重角色分不開的。實踐證明，一國兩制不是限制而是大大擴展了澳門的發展空間，不是窒息而是保留了澳門的原有角色，並且賦予它更加充滿活力的新角色，能夠使澳門由過去的一個殖民地轉換為中國大家庭中的一個密切成員，不但可以繼續在國際舞臺上自由馳騁，而且搭乘上祖國騰飛的快速列車，邁進了全面發展的新階段。相信特區政府將繼續全面準確地堅持基本法關於“一國兩

制”、“澳人治澳”、高度自治的規定，繼續珍惜和發揮澳門在“一國兩制”下的多重角色，為澳門更加絢麗多彩的明天做出更大的努力。

穩定、和諧、發展——長遠追求的目標楊允中*一、成功實踐“一國兩制”受到中央高度肯定澳門特別行政區成立五年多來，社會穩定、民心穩定，經濟發展全面加速、居民受益面不斷擴大，多項指標達到歷史最高水平，可以講，澳門已進入其歷史上罕見的快速協調發展周期。這是認真貫徹“一國兩制”、依法治澳的成果，是全澳上下共同開拓的成果，是天時地利人和得以充分利用的結果。中央政府、全國人民和國際社會都給予很高評價。正如胡錦濤主席所指出：“澳門回歸祖國五年來，‘一國兩制’方針成功地付諸實踐。中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事，堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政，不干預特別行政區自治範圍內的事務。澳門特別行政區依照基本法的規定實行‘澳人治澳’、高度自治。所有澳門居民依法享有廣泛的自由和民主權利，並履行相應義務。澳門原有的社會制度、經濟制度不變，生活方式不變，文化傳統和特色不變。實踐証明，鄧小平先生提出的‘一國兩制’方針是完全正確的，已經並將繼續顯示出強大生命力。”1成功實踐“一國兩制”，這八個字分量很重，這個評語得之不易。其實，“一國兩制”既是嶄新制度，又是理論創新，既是資源重組，又是力量動員，如今已成為特區發展的一項最大優勢。歷史性回歸，歷史性變革，對於澳門是空前大天時；近五年偉大祖國根據中央決策加速推進全面建設小康社會，經濟、社*澳門大學校長高級顧問兼澳門研究中心代主任、澳門基本法推廣協會副理事長兼秘書長。

會發展突飛猛進，為新生的澳門特區發展注入巨大動力，這是前所未有的大地利；而澳門特區角色重新定位、素質日顯提升的居民，同心同德、同情同理，真正成為主宰命運的主人，這是令歷史得以改寫的大人和。我們慶幸成為澳門特別行政區第一代建設者，慶幸有機會見証歷史性回歸後又成為澳門特別行政區顯示強大生命力的見證人。二、一個嶄新的命題“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”2這是胡主席在講話中着重強調的一個重要命題，也是特區開局後發展、建設、前進得以全面提速所證實的一個重要命題。香港也好、澳門也好，都是“中華人民共和國不可分離的部分”、都是“中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”，它們的每一進步都是中央關心、全國支持、特區自身努力的共同成果，反之，它們的每一不足也都有待特區上下在中央政府、全國人民支持下予以克服。這個概念的釐清與強調，正是“一國”與“兩制”之間辯證關係的體現，也是隨着“九七”、“九九”回歸、港澳兩個特別行政區成立後中央和特區兩級政府共同面臨的嶄新課題。對於中央政府，關心、支持特區發展，為特區營造一個穩定祥和、充滿生機活力的大宏觀環境，既當“守門員”又當“場外指導”，既打氣助威，又提供戰術理念，這是隨着特區成立在自身議事日程上凸顯的新議題。對於特區政府，管理好、建設好、發展好澳門，令

“一國兩制”得以在特區正確實踐，令中央政府和全國人民放心，同樣是不容有失的歷史使命，這就要全面建立、提升現代施政理念：民本、法治。三、以民為本、依法施政也要強調質量“無論是中央政府還是兩個特別行政區政府，以及廣大香港同胞、澳門同胞，都需要在貫徹‘一國兩制’的實踐中積極探索、不斷前進。‘一國兩制’作為一個嶄新事物，我們在實踐中難免會遇到一些矛盾。要正確分析和妥善處理出現的矛盾，關鍵是要堅持全面、準確地理解和貫徹‘一國兩制’方針，堅持按照特別行政區基本法辦事，依法治港、依法治澳，堅持以愛國者為主體的‘港人治港’、‘澳人治澳’，堅持在愛國愛港、愛國愛澳的旗幟下實現最廣泛的團結，而且團結的人越多越好。”3實踐“一國兩制”，不能講沒有難度，不能期望祇能風平浪靜，沒有挑戰，因為不僅特區沒有經驗，中央政府也沒有經驗；不僅要遵循其本來要旨，而且還要不斷總結、不斷開拓、不斷探索。但正如胡主席所指出：關鍵在於①堅持全面、準確地理解和貫徹這一方針；②堅持按照基本法辦事，依法治澳；③堅持愛國者為主體的澳人治澳；④堅持愛國愛澳旗幟下的廣泛大團結。四條中正確理解“一國兩制”是基礎和前提，而愛國愛澳則是有縱深要求，以體現社會運行的公平公正。祇要做到這四個“堅持”，堅持求穩定、求和諧、求發展的大方向，香港、澳門的長期繁榮穩定就能够得到切實保障，“一國兩制”事業就能够取得更大成功。“實踐証明，澳門人是完全有智慧、有能力、有辦法管理好、建設好、發展好澳門的。”4胡主席充分肯定澳門特區正確貫徹“一國兩制”的同時，相信澳門人能夠管理好、建設好、

發展好澳門，特別把完全“有智慧、有能力、有辦法”加以強調，而且把“有智慧”放在前面。中央政府對澳門鼓勵有加、寄以厚望，這就更要求澳門特區政府尤其要進一步明確與樹立科學的權力來源觀和民間智慧觀，合理用權、科學用權，尤其要在推進以民為本、依法施政方面提高要求、強調質量，力爭在現有基礎上把前進步子邁得更大一些、更紮實一些。而各界人士亦要始終保持清醒，堅持理性思維，為社會的和諧和進步作出更多承諾和奉獻。四、“四點希望”是期望，更是要求要在政治、經濟、文化、社會四個大方面繼續努力，下大功夫，是中央政府和全國人民的優先關注點，也是爭取更大成功的前提。這四個方面的“要”，連同四段文字裡強調的14個“要”，構成當前或第二屆特區政府任期內澳門發展的總方向、總要求。1.“不斷提高政府的管治水平”，要以人為本。這是政治領域的要求。這條主要是對特區政府的要求，特區政府要作到“六要”：①要牢固樹立為民惠民的觀念；②要深入了解社情民意；③要建立健全民主科學的決策機制；④要穩步推進行政和法務等領域的改革；⑤要做到勤政、廉潔、高效；⑥要繼續高度重視治安問題。這六個“要”講到了民本政府、法治政府的建設方向和要求：一個現代政府，一個新興政權，其建設目標是民本化、法治化，其檢驗標準是民主用權、科學用權、公平用權。2.“大力促進澳門經濟持續健康發展”，要集中精力。這是經濟領域的要求。這裡也有“四要”：①要謀劃長遠，增強變展後勁；②要繼續加強和完善對博彩業的管理；③要抓住實施內地與澳門更緊密經貿關係安排的機遇；④要拓展澳門同國際市場的經濟聯繫。澳門經濟整體上走勢不錯，但要防止陷入盲目

性，要認真提升國際競爭力，要力爭產業適度多元化，增加發展的後勁和可持續性。3.“加緊培養澳門發展所需的各類人才”，要着眼長遠。這是文化領域的要求。這裡有“三要”：①要加大對教育的投入；②要加強政策引導；③要重視和加強參政議政人才的培養。在強調發展質量、創建優質社會過程中，人的因素、人口質量、人才開發、精英成長要引起更多關注，這是確保“一國兩制”正確落實、確保澳人治澳繼續成功的關鍵。4.“努力建設包容共濟的和諧社會”，要維護安定。這是社會領域的要求。在這條提出了一個“要”字。要在愛國愛澳的基礎上，進一步促進社會各階層、各界別、各群體的團結，保持和鞏固社會和諧。即使對於某些問題一時存在不同意見，也可展開理性討論，相互包容，求同存異。包容和諧、互利共濟是澳門社會特點，也是特區成功的重要條件。要維護長遠的安定，建立和諧的社會，就要提倡包容性和共濟性，包容是共濟的出發點，共濟是包容的結果；祇有發展理念的共識、發展成果的共享才能導致深層次的長遠的和諧，故此，在共建優質社會過程中，對提升公共意識的關注與提升生活水平的關注是不可分割的統一要求。五、學習、落實四項要求的重要性澳門特區前五年的發展變化，其必然性、其影響力、其啟迪性，已經成為人們廣泛議論的話題。回顧、總結這五年經驗與不足，肯定成績與進步，找出薄弱環節與改進方向，是擺在人們面前的需要繼續深入思考，也需要及早作出回應的課題。而認真學習胡主席重要講話，落實四項指示，尤其應該成為優化依法施政的思考重點，也是改進工作中不足的努力方向。正如何厚鏵特首

在連任就職典禮上的演說中所說：“發展速度和發展條件之間的不平衡，將帶來越來越多不可預測的新挑戰，對社會的可持續發展產生重大考驗，這正是第二屆政府必然面對的全新施政課題。因此，我們要保持高度的憂患意識和健康的謙卑心態。在未來五年任期內，我們將在特區現有發展基礎上，用實事求是和前瞻進取的態度，依法工作，實現第二屆政府的施政目標。”5何特首還強調三個“繼續”：繼續充實和擴大長遠的發展根基；繼續關注社會發展的不平衡；繼續處理各種急切的、表面化的社會課題。要“推動物質上和精神上的雙重進步，建立一個綜合生活素質逐步提升的社會。在此過程中，我們必須時刻以‘一國兩制’、‘澳人治澳’和高度自治的政治原則和智慧，確保我們所有工作的價值和成果，獲得根本的實現。”6澳門特區第一個五年依法施政已經劃上了比較圓滿的句號，但這祇是萬里長征的第一步，這祇是一個小小的開局，實踐“一國兩制”的長征還要走下去，還要世代交替、薪火相傳，還要準備面對前進路上的任何挑戰。所以，我們要響應何特首建立憂患意識和前瞻思維的號召，力求在特區第二個五年依法施政期間使澳門這塊蓮花寶地的發展指標有更大提升。六、“四個中心”——對澳門未來發展目標的思考不久前，本人曾就澳門當前與今後發展的基本路向作些思考。“從目前情況來看，澳門有條件發展成為四個中心：一是有國際競爭力的博彩旅遊中心；二是有良好信譽的多重服務中心（包括經濟、政治、文化等領域的服務中心）；三是有自身特色的中外文化交流中心；四是‘一國兩制’優越性的展示中心。”7博彩這個餅正在繼續做大，但要使之成為一個健康發展的大餅，成為社會全面受益的大餅，恐怕還有許多問題有待跟踪研究與推

進。除了博彩旅遊中心外，澳門有沒有條件扮演更為積極的角色呢？回答是肯定的。“三個服務平台”理念推出後反應頗佳，澳門發展的一個期望目標應該是多重綜合服務中心，以及東西文化交流中心，而成為“一國兩制”及其優越性展示中心，澳門也應志在必得。澳門現有的發展與進步，實際上還祇是一場大戲的開篇，更精彩、更壯觀的前景還在後面。我們要看準方向、不誤時機、作好時空和心理上的調整，做好我們所應做、所能做的事。參與開拓基本法保障下特區發展新局面，並驗證“一國兩制”科學性、生命力，這是當代特區建設者的莫大幸運，這是壓力也是動力。願共識共勉，共策前程。註釋：1胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五周年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上講話》，《澳門日報》，2004年12月21日，C5版。2同註1。3同註1。4同註15何厚鏵：《第二任行政長官就職演說》，《澳門日報》2004年12月21日，C5版。6同註5。7《澳門可以發展成“四個中心”一楊允中訪談錄》，《大眾報》2005年1月28日，第四版。

“一國兩制”應該成為特別行政區的核心價值駱偉建*本次研討會的主題是“依法治澳經驗與前瞻”。本文就從經驗的角度，探討特區實施基本法中值得思索的一個問題，“一國兩制”應否成為特別行政區的核心價值，發表見解。一年前，香港特區一些人士聯署發表了“香港核心價值宣言”，認為，“自由民主、人權法治、公平公義、和平仁愛、誠信透明、多元包容、尊重個人、恪守專業”是香港的核心價值。1我們暫且不討論所列舉的這些價值內容本身，希望討論的是核心價值內容的範圍，即在中國的特別行政區，所列舉的社會眾多的核心價值中，是否還缺點甚麼？“一國兩制”應該不應該成為特區核心價值之一呢？討論這個問題是有現實意義，也非常值得重視。我們無論是總結特別行政區基本法實施的經驗，還是展望基本法實施中面臨的問題，都離不開基本法的一個核心內容，即“一國兩制”認同、贊成還是懷疑、反對“一國兩制”，準確理解還是片面歪曲“一國兩制”，都將直接影響基本法的實施。所以，我們在重視基本法實施過程中的制度建設的同時，也應該重視“一國兩制”的思想、價值觀念的構建。甚麼是價值觀？《牛津法律辭典》關於“價值觀”的解說是，“它們是一些觀念或普遍原則，體現對事物之價值、可*澳門大學法學院教授一

追求的理想性等進行的判斷。在存在爭議的情況下，它們可能以這種或那種方式有力地影響人們的判斷”。2價值觀屬於意識的範疇，是主觀判斷客觀事物是否能夠滿足主觀需要的標準。有甚麼樣的價值觀，就會有甚麼樣的行為。所以，價值觀對社會、對個人是十分重要。價值觀是怎麼形成的呢？是不是人天生就有的呢？當然不是。它是主體（人）對客觀事物的作用、功能、有用性評價的一種反映。祇有當主體與客體之間的需要與滿足能夠統一起來了，才會形成相應的價值觀。第一，當一個人認為某一事物對自己毫無用處，產生的必然是否定的看法，不可能確立相應的價值觀。第二，同樣，當客觀事物本身沒有性能，也不可能取得主體對它的有用性評價。先有價值存在，後有價值觀的確立。社會的價值觀，屬於群體的價值觀，表明社會中的絕大多數成員對某一種客觀事物的作用、有用性取得共同的看法，給予積極的評價而形成。所以，價值觀念的形成和確立，取決於兩個基本的因素。一是客體的實際作用；二是主體的真實看法。價值觀既不是純粹的主觀意識賦予的，也不是純粹的客觀事物本身具有的。祇有兩者的一致，才有可能。二“一國兩制”是特別行政區設立的理論基礎，也是特別行政區基本法的靈魂。沒有“一國兩制”就沒有特別行政區，也就沒有特別行政區基本法，當然也就沒有特區居民所認同的保持原有的社會制度基本不變，以及所享有的高度自治，澳人治澳的權利。所以，“一國兩制”自身就是一種客觀的價值，它的功能性是能夠滿足實現國家統一和維護特區穩定、發展和繁榮的需要。事實也證明了這種價值的存在，也是任何人無法否定的。而且，

“一國兩制”和平解決國與國之間的歷史遺留問題，也得到世界範圍內的積極評價。對於事關國家和特區根本利益，能夠體現包括特區居民在內的中華民族願望和要求的“一國兩制”，當然應該成為一種社會的核心價值。所以，“一國兩制”的價值是不證自明的。但是，人們要確立“一國兩制”的價值觀，就必須進一步全面、準確地理解掌握“一國兩制”理論，祇有人們正確認識“一國兩制”價值，自然就會有相應的價值觀念，自覺地維護“一國兩制”，實踐“一國兩制”三“一國兩制”的價值是“自由民主”、“人權法治”“公平正義”等價值不能取代的，具有獨特性。它的基本功能有：第一，統一功能。由於歷史原因，香港和澳門被外國佔領，實現國家的統一，是百多年來中華民族的共同願望。如何實現統一，可以有武力或和平的方法。和平的方法符合歷史發展潮流，符合人民意願，符合各方利益。“一國兩制”就是運用和平方式的創舉，史無前例。就是培育出“自由民主”、“人權法治”的西方國家，在解決國與國之間歷史上的領土糾紛、衝突時，暴發的是血腥戰爭，造成的是生靈塗炭，經濟破壞，社會動盪。相比之下，“一國兩制”既實現中國從英國、葡國收回香港和澳門，恢復行使主權，又保障香港、澳門社會穩定、經濟發展和繁榮，也照顧有關國家在港澳地區的利益，這種和平統一功能是何等的了不起。第二，穩定功能。“一國兩制”，信奉的是和而不同，和平共處，互相尊重的哲學，在一國之下，允許不同地區實行不同的社會制度，不受意識形態的操控，不因為信奉的價值觀念有所區別，採取你吃掉我，或者我吃掉你的政策，相反是和平相處，平衡關係和利益，多元發展，這是最有利於不同社會制度下人民安居樂業，社會穩定。它完全不同於某些西方主。

張的模式，講到文明衝突，就自視自身文明的優越，將自己的價值強加於人，以強勢追求戰勝其他文明，一統天下。然而，“一國兩制”內的不同社會制度，雖然社會主義制度是國家主體，特區的資本主義制度存在於一小部分地區，但不追求服從主體制度的價值觀的統一，所以，社會取得的穩定是多元結構下的穩定，是平衡了各方利益的穩定，是不同制度和平共處的一種示範。第三，發展功能。“一國兩制”，實現了國家統一，維護了社會穩定，保留港澳原有的社會制度，實行高度自治，港澳居民自已管理，不僅沒有損害原有發展的社會基礎，相反，國家為特區發展提供了新的空間。國家和特區雙方發揮各自所長，優勢互補，互相得益，共同發展。所以，“一國兩制”具有持續發展的功能。以上所述，說明“一國兩制”的價值是特別行政區社會中最基礎、最根本的價值。四“一國兩制”的價值與“自由民主”、“人權法治”“公平正義”等價值的關係，是依存的關係。我們不能否認，“自由民主”、“人權法治”、“公平正義”等價值，具有普遍意義，或具有普世價值，但是，普世價值並不能脫離一個社會而存在，它不能成為空中樓閣。它祇有立足社會，找到安身立命之所，才有實際的意義和功效。具體地說，這些價值必須以按照“一國兩制”價值建立起來的特別行政區為存在的基礎，否則，沒有“一國兩制”，沒有特別行政區，它們還能在特區安身立命嗎？所以，祇認同“自由民主”、“人權法治”、“公平正義”等價值，而不認同“一國兩制”的價值，割裂了兩者的聯繫，成了無本之木，表面上看是在捍衛這些價值，實際上是挖走了根植的土壤。更有甚者，試圖用“自由民主”、“人權法治”、“公、

平正義”等價值來抗拒“一國兩制”價值，將兩者對立起來，水火不容，則十分危險。按其觀點，因為實行“一國兩制”“自由民主”、“人權法治”、“公平正義”等價值受到威脅，要維護這些價值，最好是放棄“一國兩制”，其邏輯就是，在接受“一國兩制”，和維護“自由民主”、“人權法治”、“公平正義”等價值之間作出選擇，不能兩全其美。如果信其邏輯，結果一定是兩敗俱傷，既損害國家利益，也損害特區的利益。但事實上，“一國兩制”與“自由民主”、“人權法治”、“公平正義”等價值是可以並存，互相包容，絕對不是你死我活的關係。五“一國兩制”價值觀的確立，涉及一個核心問題，即愛國主義。祇有樹立正確的愛國主義觀，才能確立“一國兩制”的價值觀。在這個問題上有一些說法需要澄清。愛國是每一個獨立民族的精神，不是蠱惑人心的口號。“一國兩制”正是集中反映了中華民族實現國家統一的願望。鄧小平先生在答美國記者邁克·華萊士問中明確表明，國家統一，“首先是個民族問題，民族感情的問題。凡是中華民族子孫，都希望中國統一，分裂狀況是違背民族意志的。”3所以，愛國具有民族性，是一種共同的心理和信念。人們是如何形成這種共同心理？又是甚麼力量使到人們擁有這種共同信念呢？現今的人類社會離不開民族國家，有國家存在就有國家意識，個人利益的增進，與國家的強盛聯繫在一起，建設共同的美好家園，保護它的統一和安全，也就成了人們共同心理的基礎，追求的信念。在這一過程中，雖然人們有不同的意見，並不妨礙達至共同的目標，所以，愛國者總是在一個國家中佔多數，代表着民族的精神。沒有這一精神，一個民族就不能立於世界民族之林。，

愛國是求大同，存小異，絕不剝奪人們思想的多樣性。有一種論調認為，愛國就是國家強制人們的獨立思想，要求人們無私的道德奉獻。它將愛國變成一個簡單的公式，愛國等同於絕對服從國家的一切，如果做不到一切服從國家，就不可能有愛國，兩者祇能擇其一，這是完全曲解愛國的精神。它片面強調和擴大人們對愛國條件認同的差異性，忽視和抹殺在愛國前提上的共同性，愛國的精神並不要求全體人民在所有問題上與國家一致，也不要求全體人民對國家的政策完全擁護，愛國精神和觀念，本身就有一種包容性，信奉不同思想的人，他們可以有各自的觀點和立場，但並不妨礙在維護民族國家的利益這一愛國的根本問題上，能夠取得共同看法，這在中華民族歷史發展史上，在世界其他民族發展史上是屢見不鮮的事實，這也就是愛國精神能夠延續存在的基礎。正因為如此，鄧小平在“一國兩制”理論中指出了，“我們有了一個共同的大前提，一個共同的目標，就是愛祖國，愛香港”。4這個大前提，大目標，對不論信奉資本主義還是社會主義的人來說，都是可以接受的。因此，愛國不是空想，也不是要大家保持思想一律，它是求大同，存小異，所以，它可以成為“一國兩制”的基礎，我們應該珍惜它。如果沒有這個基礎，“對國家沒有信任感，那麼，其他一切談不上了”愛國有客觀標準，有具體要求，由民族的根本利益決定，不是個別人或少數人自定的。在“一國兩制”下的愛國者的標準，就是要“尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使主權，不損害香港的繁榮和穩定”。6在特區“執政的人還是搞資本主義，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事。”7因此，愛國不是抽象的，不是一句空洞的口號，是有具體的內容，要維護國家的統一，不損害國家和特區的利益。在這一點上，有人提出所謂的彈性愛國，可以另立標準，或指責愛國是盲目地提出道德服從要求，都是不能成立的，恰恰相反，這個

標準是由全民族的根本利益決定的，既不模糊，也不盲目，難道有更充足的理由可以不擁護國家統一，不維護國家和特區的利益嗎？面對國家的根本利益，還能說，愛國的要求是不確定的嗎？愛國與愛政府並非絕對對立。有一種論調要求把愛國與愛政府區別開來，愛國不能要求一定愛政府，反政府不一定不愛國。但是必須指出，兩者之間的關係，統一還是矛盾，應該是有條件的，不是絕對的。當政府代表了國家利益，代表了全民族利益的時候，愛國一定與擁護政府是一致的。中央政府制定了“一國兩制”，並且堅定不移落實“一國兩制”，難道不要擁護，還要反對嗎？因此，當政府的政策體現了國家和特區的根本利益時，愛國與愛政府是不矛盾的。在這種條件下，堅持一味反政府就沒有正當性和合理性，也不可能是愛國之舉。綜上所述，“一國兩制”的價值客觀存在，它具有自身的獨特性，是無法被其他價值代替，它與其他價值也不矛盾，可以互相共存，愛國主義是“一國兩制”的題中應有之義。人們應該認同“一國兩制”的價值，確立“一國兩制”的價值觀。人們做到了這一點，才會有維護“一國兩制”，實踐“一國兩制”的自覺行為。這就是“一國兩制”價值及價值觀的社會意義所在。註釋：1香港各報紙，2004年6月7日。2《牛津法律大辭典》，第920頁，光明日報出版社。3鄧小平：《論一國兩制》，第44頁，三聯書店香港有限公司出版，2004年。4同上，第17頁。5同上，第14頁。6同上，第19頁。7同上，第19頁。

“一國兩制”在澳門成功實踐的啓示王振民*澳門回歸祖國5年來，“一國兩制”方針已經並正在澳門得到成功實踐。相比回歸以前，澳門取得了舉世公認的成就。中央和澳門特別行政區都嚴格依照基本法辦事，“一國”和“兩制”得到了全面貫徹實施。屬於中央負責管轄的事項，中央有關部門切實承擔起了自己的責任。屬於澳門特區依法負責的事項，則嚴格實行“澳人治澳”、高度自治，中央沒有干預特別行政區自治範圍內的事務。澳門居民開始依法享有前所未有的、廣泛的自由和權利，真正成為自己和國家的主人。澳門保持原有的社會制度、經濟制度不變，生活方式不變，文化傳統和特色不變，在“不變”的基礎上又得到了很好的發展。澳門進入一個良性發展的新的歷史時期。總結“一國兩制”在澳門成功實踐的經驗，有以下幾個方面值得我們認真研究總結。一、全面系統理解“一國兩制”，正確處理“一國”和“兩制”的關係在中國實施“一國兩制”，解決國家統一問題是一個前無古人的偉大嘗試。當任何理論從書面變為現實的時候，人們都會產生一些感覺上的“誤差”，更何況“一國兩制”這樣一種全新的政治構想。“一國兩制”到底是甚麽樣子，“一國”如何落實，“兩制”如何落實，二者之間的關係如何？對於諸如此類的問題，我們無法在書齋中找到答案，祇有在實踐中不斷*清華大學法學院副院長、全國人大常委會澳門基本法委員會委員。

摸索才可以找到真理所在。在實施“一國兩制”的時候，有些人更多地從“一國”的角度來看問題，而有些人更多地從“兩制”的角度看問題，這些都是可以理解的。這個科學構想本來就有兩個有機的組成部分，即“一國”和“兩制”，這兩個方面是不可偏廢的。澳門特區能夠成功落實“一國兩制”首先就是因為澳門各界對“一國兩制”有一個全面的認識，既看到了“兩制”，也看到了“一國”，把二者視為一個有機統一體。“一國”就是“中華人民共和國”，在國際和國內代表全中國人民的祇能是中華人民共和國，她是中國唯一的合法政府。“一國”就是要在這個旗幟下實現國家的統一。“兩制”的含義是，在統一的中國之內，一些特別的地區可以實行“特殊的政策和制度”，允許社會主義與資本主義兩種不同社會制度同時存在，而且允許不同模式、不同特色的資本主義共存。首先要有“一國”，把維護國家的統一、維護國家領土及主權的完整放在首位，這是“一國”的基本要求。沒有“一國”的保障，“兩制”將成為不可能。同時，我們也必須堅持“兩制”，尊重歷史與現實。如果祇要“兩制”，不要“一國”，那就是“兩國”了，這是堅決不允許的；同樣，祇要“一國”，不要“兩制”，事事按照內地的做法去做，那就是“一國一制”了，同樣違背“一國兩制”的精神，這也十分危險。所以“一國”和“兩制”不可偏廢。我們還要認識到，在《基本法》中，“一國”和“兩制”不是對立的，而是一個有機的統一體，需要互相配合，不可把二者對立起來。

“一國兩制”極大豐富了有關國家、國家統一的理論，發展了國家學說。在中國政治發展史上，它以致力和平統一代替傳統的武力統一，以“一國兩制”乃至“多制”代替傳統的“一國一制”，以政治寬容代替政治不寬容，以開放代替封閉，從而開創了一代政治新風，樹立了新的政治典範，“一國兩制”的提出與實施具有深遠的歷史意義和國際意義。二、深入挖掘“一國兩制”的價值，充分利用“一國兩制”帶來的機遇和便利澳門特區成功實施“一國兩制”的另外一個經驗就是，澳門各界更多地從積極的、正面的角度來認識“一國兩制”，能夠深入挖掘“一國兩制”的價值，充分利用“一國兩制”帶來的各種機遇和便利。我們常說要遵守“一國兩制”，嚴格按照“一國兩制”去做任何事情，這不是“一國兩制”的全部內涵。我們要更積極地研究、挖掘“一國兩制”的價值，最充分地利用“一國兩制”給我們帶來的各種便利和好處。對於特別行政區來說，“一國”帶港澳同胞的不僅是責任和義務，而是更多的權利和自由，是新的機會和機遇。“一國”不是負擔，而是特區的新優勢，是新的增長點，我們應該最充分地利用“一國”帶來的各種好處，正面認識“一國”根據憲法和《基本法》，特區居民不僅享有《基本法》所保障的各項權利和自由，而且作為中國公民，特區居民也是國家的主人，有權參加國家的管理。正是基於“一國”的事實，中央政府和特區政府才得以簽署CEPA，讓港澳的企業在內地享有更多的優惠；正是基於“一國”的事實，祖國才會優先開放各種專業資格考試給港澳同胞；正是基於“一國”的事實，祖國駐

外使領館才會給不論持何國護照的港澳同胞提供領事保護；正是基於“一國”的事實，才會有“自由行”，才會有各種各樣的特殊安排。港澳和內地都是WTO的成員，國際社會之所以理解、認可這些特殊安排和優惠，就是因為我們是一個國家。“一國”沒有甚麽負面的東西，“一國”對於澳門和內地都祇有好處。我們要認真研究、充分利用“一國”，這樣不僅能夠增強港澳同胞的國家認同以及成為中國公民的榮譽感，而且可以給我們帶來實實在在的實惠。“一國”二字大有文章可做，“一國”是一門大學問。同樣，“兩制”也是一門大學問。“一國兩制”下之“兩制”，其首要功能固然是為了防止把內地的社會主義制度推行到港澳臺去，並避免把港澳臺的資本主義推行到內地，所謂井水不犯河水，河水也不犯井水。我們同時還要認識到，“一國兩制”並不禁止兩種不同制度互相學習借鑒對方好的做法，甚至“一國兩制”鼓勵兩制之間的這種互相學習，互相取長補短，這也是之所以要保持“兩制”的重要目的之一，是“兩制”的價值之所在。社會主義和資本主義是近代人類創造的兩種主要的社會制度。資本主義給人類帶來了高度的物質文明和法治文明，帶來了社會的巨大進步，我們應該予以承認。當然我們也必須認識到資本主義給人類帶來的各種問題。社會主義正是建立在對資本主義制度批判的基礎之上，它試圖避免資本主義的各種問題，它的產生也是人類的必然，具有很大的優越性。世界上其他國家或者祇實行資本主義，或者祇實行社會主義，而我們兩種制度都有。這樣我們可以就近相互學習，學習對方好的做法，把兩種制度的優勢結合起來，並摒棄兩種制度不好的因素，從而不斷完善自己。相對其他社會主義國家尤其前蘇聯，中國的改革開放能夠成功，香港、澳門的貢獻是很大的。這就是“兩制”的優

勢。我們要善用“兩制”，最大限度地挖掘、利用“兩制”的價值。至於如何處理“兩制”之間的關係，先哲孔子“君子和而不同，小人同而不和”的哲學對我們很有啓發，兩種制度應該像君子那樣“和而不同”，而非“同而不和”我們要創造性地運用“一國兩制”，一方面讓澳門同胞真正感受到“一國”帶來的好處，認識到“一國”不僅是祖國所需要的，也是自己切身利益所在；另外一方面，讓祖國感受到“兩制”的優勢，認識到“兩制”不僅是保持澳門穩定發展所需要的，而且也是祖國現代化建設和改革開放所需要的。這樣，“一國”和“兩制”才能成為一個有機的統一體。澳門回歸後，澳門特區從“一國”和“兩制”兩個方面都汲取了很多新的營養，為澳門的發展注入了新的活力、拓寬了新的空間。澳門一方面成功實施了內地與澳門更緊密經貿關係安排、開放“自由行”、建立珠澳跨境工業區、促進粵澳合作和泛珠三角區域合作等等，充分演繹了“一國”的真諦。另一方面，澳門原有的制度保持了連續性，澳門的國際聯繫特別是同葡語國家和歐盟的聯繫不斷得到擴展，繼續保持了國際性城市的地位，澳門充分展示了“兩制”帶來的新優勢。這就是澳門對“一國兩制”的創造性運用，最大限度地闡釋“一國兩制”的豐富內涵，最大限度地利用了“一國兩制”帶來的各種便利和機遇，而不是消極應付、被動遵守“一國兩制”。可見，“一國兩制”四字博大精深，字字千金，值得我們認真琢磨、研究、挖掘。澳門各界已經為此做了很多很好的探索和嘗試，為“一國兩制”的新發展作出了很大的貢獻。希望這種探索能夠繼續下去。

三、其他方面的經驗澳門特區在實施“一國兩制”方面還有很多其他方面的好經驗。例如基本法制定的一個重要指導思想就是保持澳門原有的各種制度和生活方式不變，保持“不變”是基本法立法的重要指導方針之一。但是，任何事物都是在發展變化的，完全靜止的東西是不存在的。基本法固然強調保持原有的制度不變，但是如果變化是朝着好的方向的，是有利於祖國和澳門40多萬同胞的根本利益和長遠利益的，這是符合基本法立法原意的。在保持“不變”的前提下，積極探索特區新的、更好的發展路徑，這符合“一國兩制”和基本法的精神。澳門特區在這個方面也有很好的探索。該“不變”的，就堅決不變；而該變的，就堅決地、主動地推動其良性地演變。把“變”與“不變”辨證地、有機地統一起來，既堅持原則，保持特色，又不因循守舊，敢於大膽探索，大膽創新。澳門能有今天這樣好的局面，與特區各界能夠辨證地處理“變”和“不變”的關係密不可分。在發展民主問題上，從“葡人治澳”到“澳人治澳”這是澳門民主發展的新起點，是一個里程碑。特區嚴格依照基本法，按照澳門的實際情況，一步一個腳印地發展特區的民主政治，既不固步自封，也不急躁冒進，正在創造一個全新的民主體制，取得的進步是有目共睹的。在推廣、宣傳基本法方面，特區政府和社會各界人士也做了大量的認真細緻的工作，尤其澳門基本法推廣協會為此付出了很多努力。在“一國兩制”實施過程中，遇到一些矛盾和問題是不可避免的。特區政府在處理這些問題的時候，能夠加強與社會各界溝通，特區各界人士也能夠出於公心，以40萬同胞的福祉和祖國的根本利益為重，及時化解各種矛盾，這樣才創造出安定祥

和、居民安居樂業的社會環境，並保持了經濟持續的增長。這也是一個成功的經驗。正像胡錦濤主席去年在慶祝澳門回歸祖國五周年大會上所講的：“‘一國兩制’是一項開創性事業。在國家主體實行社會主義制度的同時，按照‘一國兩制’方針把實行資本主義制度的香港、澳門兩個特別行政區管理好、建設好、發展好，保持香港、澳門長期繁榮穩定，是中央政府治國理政面臨的嶄新課題，同樣也是香港、澳門兩個特別行政區政府面臨的嶄新課題。”因此，無論是中央政府還是兩個特別行政區政府，以及廣大香港同胞、澳門同胞，都需要在貫徹“一國兩制”的實踐中積極探索、不斷前進。澳門在這方面已經取得了驕人的成就，我相信特區政府和各界一定會不斷努力，繼續創造性地全面貫徹實施“一國兩制”，探索“一國兩制”的新內涵、新價值，在祖國這片美麗的土地上不斷演繹“一國兩制”成功的故事。

論《澳門基本法》行政與立法關係中以行政為主導蔣朝陽*行政與立法的關係包括兩個層次：一是指行政管理權與立法權的關係，二是指行使行政管理權的機關與立法機關的關係。根據基本法的規定，行使行政管理權的機關是行政長官和行政長官領導下的特別行政區政府，行使立法權的機關是立法會。所以，行政機關與立法機關的關係實際就是行政長官和行政長官領導下的特別行政區政府與立法會的關係。由於行政長官具有雙重身份的法律地位，因而單就行政長官與立法會的關係而言，不僅包括行政長官行使行政管理權與立法機關的關係，以及包括行政長官作為特別行政區政府首長與立法機關的關係，也包括行政長官作為特別行政區首長的身份與立法機關的關係。《澳門基本法》規定所體現的行政與立法的關係，在行政權的行使上，行政長官與立法機關之間是一種相互制衡、相互配合且重在配合的關係；在行政長官作為特別行政區的首長方面，行政長官代表特別行政區，對中央政府和特別行政區負責，其法律地位和職權要高於立法機關，體現以行政為主導。以行政與立法相互制衡、相互配合且重在配合、以行政為主導而構建的政治體制是一種新型的地方政權形式，是一種符合“一國兩制”與澳門特別行政區實際的民主政治體制。一、以行政為主導的來源和基礎行政主導，是指在行政與立法的關係中，行政長官的法律地*澳門科技大學法學院副教授、法學博士。

位要高，行政長官的職權廣泛而且要大，在政治體制中有較大的決策權，1行政長官在特別行政區的政治生活中起主要作用。2基本法中沒有明確寫上政治體制中以行政為主導，但是在基本法規定的政治體制中貫穿了這一原則。以行政為主導是基本法規定的政治體制的主要方向，不能以基本法沒有用文字規定以行政為主導的原則而否定這一原則。3基本法規定的特別行政區政治體制不是以立法為主導。所謂以立法為主導，就是指在行政與立法的關係中，行政長官由立法機關選舉產生，受立法機關領導，對立法機關負責，立法機關是權力機關、決策機關，使立法機關在特別行政區的政治生活中起主導作用。基本法規定的特別行政區的政治體制也不是以司法為主導。所謂以司法為主導，就是指在特別行政區的政治生活中，司法機關處於主導地位，對行政、立法起最高、最後的監督。而特別行政區沒有採取類似美國三權分立的總統制，終審法院對行政、立法不享有“違憲審查”權，特別行政區違反基本法的行為，基本法規定了監督機制，而不是由司法裁決。原澳門回歸前實行的就是以行政為主導體制，這是澳門的實際情況。澳門學者在分析原澳門總督制時認為，澳門組織章程所規定的政治制度，就是為確保葡萄牙對澳門的管治而設計的，是一種總督制地區制度。4澳門組織章程賦予原澳門總督約束甚少的政治權力，5體現其在澳門政治生活中的主導地位。總之，基本法規定的以行政為主導的政治體制是一種新的制度，它不是以立法為主導，也不是以司法為主導；它雖然吸收了原澳門政治體制中某些行之有效的做法，但已不是原來的總督制。

二、以行政為主導的體現在行政與立法的關係方面，以行政為主導體現在基本法的下列規定中，表現為四個主要方面。1、行政長官的法律地位高行政長官作為特別行政區的首長，其法律地位高於行政、立法、司法。行政長官具有兩重身份：一重身份是澳門特別行政區的首長；另一重身份是澳門特別行政區行政機關也就是澳門特別行政區政府的首長。行政長官代表特別行政區，其他機關均不能代表。行政長官是澳門特別行政區首長，是在當地選舉或協商產生的，因此澳門基本法規定，行政長官代表澳門特別行政區。在處理對內對外的重大行政事務上祇有行政長官才能代表澳門特別行政區，其他機關沒有這一權力。在一些對外的禮儀事務中，如有外國的國家元首或政府總理訪問澳門特別行政區，祇有行政長官可用澳門特別行政區的名義來接待。澳門特別行政區直轄於中央人民政府，澳門特別行政區在與中央人民政府發生行政事務上的聯繫時，也應由行政長官代表澳門特別行政區進行，而不是由其他機關。可見在一般情況下對內對外代表澳門特別行政區的是行政長官。行政長官對中央政府和特別行政區負責，而不是其他機關。行政長官的權責是一致的，他是在當地選舉或協商產生，由中央人民政府任命，中央依法授予他權力，他應當依法對中央人民政府負責，對澳門特別行政區負責，不是由其他機關代表澳門特別行政區向中央人民政府負責，這也說明行政長官的法律地位，這與澳門的總督制也是不同的，總督不是經過選舉產生的，而是葡萄牙總統任命，是其在澳門的代表，實行殖民主義統治，向葡萄牙總統負責，而不對澳門負責。2、行政長官的職權廣泛

行政長官的廣泛權力主要表現在澳門基本法第50條。第50條第（一）項明確規定，行政長官領導澳門特別行政區政府。這表明他對特別行政區政府行使的行政管理職權承擔領導的職責，掌握行政管理權。由於行政長官具有雙重身份，行政長官既行使作為特別行政區政府的首長的職權，同時也行使作為特別行政區首長的職權。這種廣泛的職權不是無根據地授予的，而是由他雙重身份的法律地位決定的。這與澳門的總督制不同。總督因為是葡萄牙總統在澳門的代表，集行政、立法、代表權於一身，6行政長官則無立法權，不是中央人民政府在澳門特別行政區的代表，這既不是集大權於一人，又適當地體現行政為主導的原則。3、在行政與立法的相互制衡中，行政長官對立法有更大的制約基本法第78條規定，立法會通過的法案，須經行政長官簽署、公佈，方能生效。第51條規定，行政長官如認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在30日內簽署公佈或按澳門基本法第52條的規定處理。第52條規定，行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會。從這些規定可以看到立法會雖然可以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，體現立法對行政的制約，但是行政長官又有權解散立法會，這就體現了行政的主導作用，行政長官對立法會有更大的制約權。基本法第65條雖然規定了行政機關要對立法負責，但這裏的負責祇限於：“執行立法會通過並已生效的法律；定期向立

法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。”應該注意的是，基本法第65條在行政機關“對澳門特別行政區立法會負責”後用的是“冒號（：）”而不是“逗號（，）”，這意味着“負責”一詞後的文字是對“負責”的解釋和說明7，“負責”不能超出執行法律、作施政報告和答覆質詢這三項內容。立法會祇是聽取施政報告，議員可向行政長官提出質詢，但並沒有向政府提出不信任案的權力，所以澳門特別行政區並不是實行責任內閣制一樣的制度，立法會沒有倒閣權，這也體現了行政主導的原則。基本法還對立法會議員的提案作了規定，即立法會議員根據澳門基本法並依照法定程序有權提出法律草案，凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。8《立法會議事規則》9第104條規定，議員行使提案權涉及到政府政策時，須得到行政長官的書面同意。《立法會議事規則》第103條也規定，特別行政區政府對立法會選舉法、公共收支、政治體制、政府運作等事項享有專屬提案權及隨後提案權。對議員提案內容做出限制，是立法機關的通常做法。原澳門立法會的章程規定，議員提出的法案如屬於立法會專有職權的事項，立法會不予接納。絕大多數國家議會規定議員不得提出有財政收支後果的議案。基本法對議員提案內容的限制，主要保證行政機關的工作效率，避免立法會議員不受制約的提出議案，影響行政機關的正常運作。而屬於政府專門負責的事項，有政府提出法案或議員徵得政府同意後提出法案，通過後的法律也較易在今後政府負責實施過程中的執行。10這些規定一方面體現了行政和立法有適當的分工，涉及公共開支、政治體制或政府運作的法律草案，議員不能提，涉及政府政策者在提出前要得到行政長官的

書面同意。另一方面這一規定體現了一個重要原則，即以行政為主導。立法會議員在提出法律草案時，不得侵犯或妨礙行政權的執行。對立法會議員的提案權的這些限制，是為了保證行政權的有效運行，以利於澳門的繁榮和穩定。基本法還對政府公務人員向立法會作證進行了規定。基本法第50條第（十五）項規定，行政長官根據國家和澳門特別行政區的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。因為對政府的人事管理權是政府首長的許可權，公務人員的職務行為，作為和不作為都要向政府負責，所以他們是否可以作證或者提供證據，自然由政府首長決定。這種規定，也體現了行政主導的原則。4、在行政與立法的配合中，由行政長官主導首先，基本法第50條第⑦項關於行政長官委任部分立法會議員的規定體現了行政與立法的相互配合、以行政為主導的精神。中葡聯合聲明規定，立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生。基本法第68條第二款規定：“立法會多數議員由選舉產生”。《澳門基本法》的這種規定，沒有香港基本法第68條第二款那樣的內容，即沒有寫立法會產生的辦法“最終達致全部議員由普選產生的目標”的內容。這是因為，中葡聯合聲明沒有寫類似《香港基本法》第68條第二款那樣的內容。中葡聯合聲明規定立法機關多數成員通過選舉產生，就是規定不是全部由選舉產生，也不能達致全部議員由普選產生的目標，《澳門基本法》因而不能作此規定。11同時，原澳門立法會中17名議員中有5名由原澳門總督委任、6名由直接選舉產生、6名由間接選舉產生，基本法的規定尊重與符合澳門的實際情況，既體現了多數議員由民主選舉產生，又保持了少數議員由行政長官委

任，使行政與立法互相配合。按照全國人大《關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》12以及《澳門基本法》附件二的規定，在第一、第二、第三屆立法會中，行政長官委任議員的數目均為7名。但這三屆的議員總數分別為23名、27名、29名，行政長官委任議員的數目佔該屆議員總數的比例逐漸減少，而通過選舉產生的議員比例實際增加，這體現了基本法根據澳門特別行政區的實際情況、循序漸進的原則。其次，行政會是實現行政與立法配合的重要機構。在這個機構中，行政長官起主導作用。行政會由行政長官召集和主持，其成員由行政長官任免。行政長官認為必要時，還可邀請有關人士列席行政會會議。從行政會章程來看，13行政長官的許可權是：1、關於行政會的工作方面，行政長官的許可權為：①召集行政會會議、訂定議程及主持會議；②領導與編排工作、引導討論、解決所提出的疑問及宣告事項已獲充分解釋；③准許或要求行政會委員或特邀人士發言及必要時中斷其發言；④維持會議紀律，提示遵守秩序及章程；⑤當行政長官臨時不能主持行政會會議時，可委託一名行政會委員臨時主持會議。2、關於行政會委員方面，行政長官的許可權為：①任免行政會委員；②決定是否同意中止委任及結束中止的請求；③接受放棄委任的聲明；④宣告委任的喪失；⑤決定缺席的解釋是否合理；⑥決定迴避事宜；⑦決定行政會委員可否擔任鑒定人、證人或刑事訴訟中的聲明人。這些規定表明，行政長官主導行政會，主導行政與立法之間的配合。行政會是協助行政長官決策的機構。行政長官在做出重要的決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見。行政會的成員有行政機關的主要官員、立法會

時間會期通過法律政府法案立法會決議書面質詢口頭質詢1999/2000第1屆第1立法會期21216382000/2001第1屆第2立法會期19175892001/2002第2屆第1立法會期1110416832002/2003第2屆第2立法會期141341246總計6561204199的議員和社會人士，由行政長官決定任免。從行政會議的性質看，它是行政長官的諮詢機構，決定問題的權力屬於行政長官；但從行政會議討論問題的重要性和廣泛性，從參加行政會議的成員的重要性來看，行政會實際上起到內閣的作用，14行政長官在廣泛聽取行政會成員意見的基礎上做出決定。所以行政會的成立和運作，增強了行政的作用，提高了行政工作的效率，起到了行政主導的作用。三、行政與立法關係的實踐遵循行政主導原則自1999年12月20日第一屆第一立法會期的開始以來，根據筆者統計，截至2003年8月15日，澳門特別行政區立法會經過了兩屆四個立法會期，共通過法律65個、決議20個。在通過的法律中，政府提交的法案為61個，佔立法會通過的法律總數的94％。議員提出的對政府工作的書面質詢約419個，口頭質詢約9個，涉及社會、經濟各個方面。見下表。15立法會還聽取行政長官每年度的施政報告，並進行辯論，審核了政府的財政預算案，並就政府工作舉行了立法會全體會議進行質詢。澳門回歸五年來，行政與立法之間互相制衡，互相配合，而

且著重配合，以行政為主導，保證了“一國兩制”方針和基本法的貫徹實施，以及特別行政區政治體制順利運作，也促進了澳門特別行政區的和諧、穩定和發展。註釋：1蕭蔚雲：《略論實施澳門特別行政區基本法的主要經驗》，載《依法治澳與特區發展》，澳門特別行政區法務局、澳門基本法推廣協會等2004年5月出版，第18頁。2蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社，2003年3月出版，第829頁。3同注24李炳時：《澳門總督與立法會》，澳門基金會1994年6月出版，第88頁。5同注4，第89頁。6郭華成：《澳門法律導論》，澳門基金會1997年1月出版，第34頁。7參看：國家語言文字工作委員會和中華人民共和國新聞出版署發佈的《標點符號用法》，1990年3月；《標點符號用法》，國家技術監督局1995年12月13日發佈。8《澳門特別行政區基本法》第75條。9澳門特別行政區立法會第1/1999號決議。10駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會2000年12月出版，第197—198頁。11參看蕭蔚雲：《論澳門基本法》，第109頁。121993年3月31日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過。13參看《澳門特別行政區行政會章程》，第2/1999號行政法規。14《論香港基本法》，第834頁。15根據澳門特別行政區立法會公佈的第1屆第1、2立法會期活動報告、第2屆第1、2立法會期活動報告編制。參看http://www.al.gov.mo/cn/

試析澳門特別行政區的行政法制監督體系曾忠恕*澳門特別行政區成立以來，之所以能夠在經濟和社會發展方面取得舉世矚目的成績，很重要的一個原因就在於澳門基本法為特區政府的高效運作設計了一套科學的行政法制監督體系。行政主導是澳門特別行政區政治體制的顯著特點，以行政長官為領導的澳門特別行政區政府有權自行處理澳門特別行政區自治範圍內的一切行政事務。澳門特別行政區行政長官及政府享有廣泛的行政權，但其行使又必須受一定的監督和制約。一、澳門特別行政區的行政權澳門特別行政區實行高度自治，行政管理權是高度自治權的重要內容。根據澳門特別行政區基本法的規定，澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關，澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區的行政長官。以行政長官為領導的澳門特別行政區政府在澳門行使的主要權力有：1.制定行政法規，發佈行政命令。2.政策決定權。3.提案權。4.人事任免權。5.執行權。6.社會治安管理權。7.財政金融、經濟貿易、航運、教育、醫療、科技、文*廣州市公安局指揮中心調研處副處長

化、體育、專業和社會福利等方面的管理權。《澳門特別行政區基本法》雖對澳門特別行政區享有的行政管理權作了一些具體規定，但澳門特別行政區的行政管理權不限於此，它可隨着澳門社會、經濟、文化的發展而擴大。澳門特別行政區享有的行政管理自治權不僅遠遠超過我國內地其他地方享有的行政管理權限，而且在某些方面還超過聯邦制國家成員邦的管理權限。如澳門特別行政區保持財政獨立，其財政收入用於自身需要，不上繳中央人民政府；澳門特別行政區實行獨立的稅收制度，中央不在澳門特別行政區徵稅；澳門特別行政區自行制定貨幣金融政策，享有貨幣發行權等方面的自治權都是聯邦制國家的成員邦所不能享有的。二、中央對澳門特別行政區行政的監督澳門特別行政區是國家的最高權力機關依據我國憲法設立的，國家恢復對澳門行使主權時，在澳門設立了一個直轄於中央人民政府的特別行政區。澳門特別行政區所處的這一法律地位決定了它所享有的包括行政管理權在內的高度自治權是中央授予的，即由全國人民代表大會及其常務委員會和中央人民政府授予的，而不是澳門特別行政區本身所固有的。正因為如此，中央可依照基本法的規定監督澳門特別行政區行政機關的工作。中央行使的監督權主要表現在：1.澳門特別行政區行政長官依照基本法規定對中央人民政府負責。2.澳門特別行政區政府編制和提出的財政預、決算案，經立法機關通過後，需向中央人民政府備案。3.澳門特別行政區在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構，需向中央人民政府備案。

4.中央有權依照基本法的規定認定澳門特別行政區行政機關的具體行政行為是否超越了中央的授權。中央對澳門特別行政區的監督，是從澳門特別行政區行政長官及政府是否遵守基本法的角度實行監督，這種監督並不意味着中央可以干預澳門特別行政區自治範圍內的行政事務。中央對澳門特別行政區行政權的行使有一定的監督權，並不等於說中央所屬各部門都要分享這種權力。在中央，有權負責處理有關澳門特別行政區事務的法定機關是全國人民代表大會及其常務委員會、國務院。中央所屬各部門及其下屬各部門、各省、自治區、直轄市及其政府部門與澳門特別行政區及其政府部門，可以在平等和相互尊重的基礎上，建立和發展合作和協作關係。三、行政會對行政長官的監督澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。行政會的成員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任。行政會成員由在澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，非永久性居民、永久性居民中的外籍人士不得擔任行政會的職務。行政會由行政長官主持，行政長官認為有必要時，可邀請有關人士列席會議。行政會的性質是諮詢性的，起一個協助行政長官的作用，決策是由行政長官作出的，行政會的成員祇提供諮詢意見。行政會應該提供諮詢意見的事項是廣泛的。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見，祇有人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取的措施除外。行政會的性質和諮詢的內容，決定行政會起着重要的作用。它雖不是決策機構，但它協助行政長官決策，討論的內容廣泛而重要，實質上起了集體討論作用，對於行政長官的決策有重要影

響，能夠幫助行政長官了解情況，集思廣益，全面考慮問題，避免個人決定政策和問題的局限性。根據《澳門特別行政區基本法》的規定，行政長官如不採納行政會多數成員的意見，應將具體理由記錄在案。雖然這種記錄並不能阻止行政長官按照其意願決定問題，從法律上說可以不採納行政會多數成員的意見。但是這種將行政長官的意見與行政會多數成員的意見不同的情況記錄在案，實際上要對行政長官不採納多數成員的意見時產生一定影響，特別在對一些重大問題的決定上，行政長官將要更慎重地考慮多數成員的意見，這就對行政長官起一定的監督作用。四、立法對行政的監督與制約行政與立法既互相制約又互相配合是澳門特別行政區政治體制的一個重要特點。立法對行政的監督與制約主要表現在：1.使行政長官辭職。如果行政長官因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員的三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官在30日內又拒絕簽署，那麼行政長官必須辭職。如果行政長官因立法會拒絕通過財政預算案或關係到澳門特別行政區整體利益的法案而解散立法會，重新選舉的立法會仍拒絕通過所爭議的原案，那麼行政長官也必須辭職。2.彈劾行政長官。如果立法會全體議員的三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過進行調查時，立法會可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。這是立法會依法對行政長官實行法律監督。

3.澳門特別行政區政府必須執行立法會通過並已生效的法律。4.澳門特別行政區行政長官須定期向立法會作施政報告，立法會可對報告進行辯論，提出對施政報告的意見。5.澳門特別行政區政府須答覆立法會議員的質詢。質詢是立法會監督行政機關工作的一種法律形式，也是議員的權利，由議員按一定的法律程序提出，主要是對政府工作的問題提出批評、質疑等，受質詢的政府部門必須依法給予書面或口頭答覆。6.財稅審核權。立法會負責審核、通過政府提出的財政預算案，根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務。這就從財政上把政府置於立法會的監督之下。在澳門特別行政區立法會的一切權力當中，這可以說是它制約政府的一項最有效的權力。五、司法對行政的監督與制約1.審判監督。澳門特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。澳門特別行政區法院對行政長官或行政機關的行為是否構成越權或濫用職權可依法作出有約束力的判斷。2.彈劾調查。如前所述，終審法院院長可受立法會委託負責組成獨立的調查委員會，就立法會關於行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職的指控進行調查。3.申報財產。行政長官和主要官員就任時應向澳門特別行政區終審法院院長申報財產，記錄在案。這樣可以預防行政長官和主要官員濫用職權或假公濟私，為自己或其參加的財團、公司謀取私利，促使行政長官和主要官員廉潔奉公。

六、廉政公署的監督廉政公署是專門從事反貪污、賄賂工作的機構，它既不隸屬於澳門特別行政區行政機關，也不從屬於立法機關和司法機關，而是一個獨立機構，它通過廉政專員直接對行政長官負責。廉政公署的工作宗旨是肅貪倡廉，其主要職責是：接受市民反貪污的舉報；對各種貪污、行賄受賄、營私舞弊案件進行立案調查；對政府各部門及公共團體、公務法人等機構進行審查，以防止貪污；在澳門居民中開展反貪污的宣傳工作。廉政公署的工作對象主要是政府部門，它不僅查處行政機關工作人員的貪污、賄賂行為，而且有權監察政府部門的行政程序，促其依法行政。七、審計署的監督審計署是直接接受行政長官領導，並向行政長官負責的專門機構。其首長審計長，居主要官員之列，由行政長官提名並報請中央人民政府任命。審計署獨立工作，主要職責是負責審核政府財政帳目，確保政府的財政與會計帳目正確和適當。為了確保審計署能夠順利地履行職務，法律賦予審計長較大的權力，包括對一切政府帳目進行審查、調查，所有其他部門必須配合，可以查閱任何政府部門的書籍、文件和記錄，要求任何公職人員對有關問題作出說明或提供情報資料等。審計長依法行使職權，不受任何人或任何機關的指揮或控制，他祇向行政長官一人提交報告。

“一國兩制”下的國家結構制度——論中央和特別行政區國家機關的權力職能及相互關係徐复雄*國家結構是由國家的領土構成的直屬於中央或國家整體行政區域單位之有序組合，亦稱國家的組成。1國家結構是國家管理形式賴以生存的前提與條件。國家結構形式即是指國家領土的組成原則，即特定國家按照一定的原則劃分其領土，以調整國家整體與組成部分，中央與地方之間的相互關係。一般來說，國家結構形成主要有兩大類：單一制與複合制，其中複合制又可分為聯邦制與邦聯制。2國家結構制度是主權國家的一項基本政治制度，它是規定主權國家內部處理中央與地方的國家機關之間相互關係的準則。也就是說，國家結構制度是具體規定國家權力在縱向方面配置的原則。與此同時，它與立法、行政、司法等，國家在橫向權力方面的配置規範結合，共同構建了一個主權國家整體的權力配置制度。眾所周知，中國自秦漢以來一直是一個統一的中央集權的主權國家。幾千年的中國封建社會實行的是中央集權下的地方行政區域劃分管理體制，即單一制的國家結構。在新中國成立前夕，針對未來的共和國是搞聯邦制，還是搞單一制？曾有過不同的意見和不同的見解。鑒於中國的歷史因素、地理因素、民族因素、經濟因素以及傳統的政治文化因素，中國共產黨在1949年召開*澳門科技大學博士研究生

的中國人民政治協商會議第一次全體會議上提出了單一制國家結構制度的主張，獲得了與會代表的一致贊同。隨後，在由中國共產黨同各民主黨派共同制定的《共同綱領》中，最終確立了建立統一的中華人民共和國及在民族區域實行自治制度的這樣一種新型的單一制國家結構。為實現香港、澳門的回歸和台灣的統一，21年前鄧小平發表了著名的《一個國家，兩種制度》的重要談話，首次提出了受到舉世關注和高度贊譽的“一國兩制”的偉大構想。根據這一構想，在“一國兩制”的條件下，中華人民共和國的國家結構內將增添高度自治的特別行政區，這是對傳統單一制國家結構制度的重大突破和發展。回顧澳門回歸六年來的實踐和香港回歸八年以來的實踐，應該講，“一國兩制”的偉大事業獲得了全局和根本性的勝利和成功。但是事物總是一分為二的。鄧小平說過，“‘一國兩制’是個新事物，有很多我們預料不到的事情”。事實上，香港的情況確是如此。香港特別行政區自九七年成立以來，既經歷了經濟風暴，也經歷了政治風暴。期間發生了連串有關特區管治權內外的政治事件。這些事件的引發，儘管有這樣那樣的不同原因，但最終都不同程度涉及到在“一國兩制”國家結構制度下，中央國家機關與特別行政區機關在權力劃分上的衝突。按香港學者張海祥的講法，就是“分界問題”，他認為：“‘分界問題’既是一個‘一國兩制’內的角色問題，也是一個‘一國兩制’外下的角色問題。認清‘分界問題’，不能祇是簡化為中央與特區關係的分界、內地的社會主義市場經濟和特區的資本主義制度的分界、或者是內地的人民代表大會制度和特區的行政立法的議會制度的分界，而且也要認清在‘一國兩制’框架內中央政府‘法

權’和特區‘法權’的‘分界問題’”。3這裡所講的“法權”，我理解是指，在現行的國家結構制度下，即在“一國兩制”的國家結構制度下，國家憲法和基本法對中央國家機關和特別行政區機關權力設置的規定。下面本文將集中針對這一問題進行分析和論述。一、“一國兩制”下中央及特別行政區國家機關的權力職能“《中華人民共和國憲法》（以下稱‘憲法’）在序言中明確宣佈：中華人民共和國是全國各族人民共同諦造的統一的多民族國家。與憲法序言的這一宣言相適應，憲法序言宣佈的內容和憲法第30條及31條的規定，就是中華人民共和國按照單一制國家結構的組織原則諦造，並由省、自治區、直轄市和特別行政區組成社會主義多民族的單一制國家的法理基礎”。4在單一制的國家結構制度下，祇有一部國家憲法，一個最高國家權力機關，一個中央政府。特別行政區是我國享有高度自治權的地方政權機構，但它不是一個獨立的政治實體。這是“一國兩制”的前提、實質和靈魂。憲法第57條明確規定，中華人民共和國全國人民代表大會是國家的最高權力機關。根據憲法第31條的規定，由全國人民代表大會制定基本法，作為實施“一國兩制”及設立特別行政區的法律依據。基本法既是特別行政區的最高憲制文件，也是一部全國性法律。基本法在第一章的第2條中明確宣佈：全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這一規定，就是特別行政區國家機關職能的法理基礎。按照基本法的規定，中央與特區的職權劃分，可以分成以下

幾種情況：1.中央直接行使的權力，這包括：（1）有關特區的國防和外交，由中央人民政府負責；（2）特區行政長官和行政機關主要高官，由中央人民政府任命；（3）基本法的解釋權屬於全國人大常委會，修改權屬於全國人民代表大會；（4）如果特區發生了危及國家統一和安全的動亂，而特區政府又不能控制，全國人大常委會有權決定特區進入緊急狀態，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在特區實施。2.由特區行使的權力，並由中央進行監督，這包括：（1）特區立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案；（2）特區的財政預算、決算案經特區立法會通過，並經行政長官簽署後須報中央人民政府備案；（3）特區終審法院的法官和高等法院首席法官的任免，由行政長官徵得立法會同意後，報全國人大常委會備案。3.完全由特區自己行使的權力，這包括：（1）特區內部的行政管理權；（2）獨立的司法權和終審權；（3）獨立的財政、稅收和金融權。4.由中央另行授予特區的其他權力，這包括：（1）中央政府授權特區政府依基本法自行處理有關的對外事務；（2）由中央政府協助或授權，特區政府可與外國就司法互助關係作出適當安排；（3）由中央政府協助或授權，特區政府與各國或地區締結互

免簽證協議；（4）經中央政府具體授權，特區政府可續簽或修改原有民用航空運輸協定和協議及相關事項；（5）特區可享有全國人民代表大會和全國人大常委會及中央政府授予的其他權力。從上面的分析中，我們可以得出以下的幾項重要的結論：1.特別行政區享有高度的自治權，這種寓政治、經濟、法律等自治權於一體的高度自治是舉世無雙的；2.特別行政區的高度自治源於中央的授權，因此也是有邊界的。特區的高度自治，不能愈越憲法和基本法的相關規定。3.“在‘一國兩制’下，中央政權和內地各行政區域繼續實行人民代表大會制度，特別行政區實行行政與立法既互相配合又相互制約、司法獨立的民主政治體制，從而形成一種中央統一制與地方行政區域多元民主政治體制相結合的新型國家政治體制。”這一新體制的法理依據源自於憲法。根據憲法，“特別行政區和內地各地方政體，都受全國人民代表大會及其常務委員會和中央人民政府的統一領導，這不僅是保持國家統一大局的需要，而且也有利於特別行政區和內地各地方政體的相互促進和共同發展。”5二、基本法在特別行政區的實踐上世紀末，香港和澳門先後回歸祖國，並開始了一個國家，兩種制度的偉大實踐。八年來的實踐表明，基本法的規定是符合實際的，它全面體現了“一國兩制”方針，對維護和發展香港、澳門的繁榮穩定提供了強有力的法律保障，得到了香港、澳門居民和國際社會的廣泛肯定。但在基本法的八年實踐中，在展示了成功經驗的同時，也提出了一些具體問題。尤其是在中央和特別

行政區國家機關的權力職能及相互關係方面，出現了不少值得關注的事件。就香港而言，在1999年的春季，香港終審法院就香港永久性居民在內地所生子女的居留權案件作出判決。在判詞中，終審法院認為，香港法院有權審查全國人大及常委會不符合基本法的行為。為此，內地法律專家對此公開提出不同意見，香港終審法院也迅速發表聲明，並予以澄清，於是一場可能擴大的憲制危機，得以迅速解決。在2004年的初春，香港社會圍繞着政制檢討，提出07/08雙普選的要求，並對基本法附件一、附件二的理解發生重大分歧。這種分歧的實質清楚表明，香港社會對基本法關於中央和特別行政區國家機關的權力職能及相互關係規定的認識是不全面和不清楚的。為此，全國人大常委會在2004年4月6日作出了《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第7條和附件二第3條的解釋》。解釋表明，按照憲法和基本法的規定，“作為中央，必須擔負起憲制上的責任，擔負起對國家的責任，擔負起‘一國兩制’偉大事業的責任，擔負起對廣大港人的責任。”6蕭蔚雲教授2004年在香港談到行政法關係時，“強調基本法的行政主導，立法會向主要官員投不信任票，並不符合基本法，基本法第64條規定行政機關向立法機關祇負責四項內容，而終審法院審查香港法律是否符合基本法，基本法內也沒有規定，亦不符合行政主導的方針。”他說，“基本法祇有第17條和第160條規定審查權是全國人大常委會，沒有規定香港。”7綜上所述表明，香港社會在憲法、基本法關於中央和特區國家機關的職能及相互關係的規定方面，有一些重要的概念還有待釐清，正確的理解還有待形成，憲制性案例還有待建立。為此，

對基本法規定的不同理解，對基本法條文的不同爭議，應講都是正常的。也許這才是基本法成功實踐的必然過程。基本法是特別行政區的最高憲制性文件，基本法條文所蘊含的法則，也許祇有在經歷無數次爭論的洗禮後，才能得到更為清晰的展述。從這個意義上講，在《澳門基本法》頒佈12周年和《香港基本法》頒佈15周年的今天，認真學習、研究和貫徹基本法仍是當今澳門和香港社會的重中之重。註釋：1蕭蔚雲等著，《憲法學概論》，北京大學出版社，第150頁。2北京大學憲法與行政法研究中心編著，《憲法與港澳基本法理論與實踐研究》，北京大學出版社，第348頁。3張海祥，《普選的必要條件和充足條件》，信報。4蕭蔚雲等著，《憲法學概論》，北京大學出版社，第155頁。5陳道華主編，《“一國兩制”與國家理論》，中共中央黨校出版社，第61頁。6喬曉陽2004年4月26日在香港各界座談會上的講話。7信報，《不信任主要官員動議違〈基本法〉》，2004年1月17日。

推廣《香港基本法》應重點宣傳其政制設計原則范振汝*筆者師從蕭蔚雲教授四年，耳提面命，雖屢遭嚴厲斥責，惟此多因學術之爭辯，及筆者愚魯之過，故筆者全無怨言，反而對老師治學之嚴謹，愛護香港之情，銘感於心。猶記得老師於逝世前三數小時，還與筆者討論《香港基本法》問題，例如老師叮囑和解釋再三，香港司法違憲審查是違反《香港基本法》的，則是其一。筆者研究《香港基本法》多年，深覺香港特區政府於實施及推廣《香港基本法》方面有頗多不對之處，實應為文指出，這就是本人寫此文之由。一、筆者認為要更好地了解及推廣《香港基本法》，以下兩點是必須掌握的：（一）了解及推廣《香港基本法》應重點掌握及宣傳其政制設計原則；（二）了解及推廣《香港基本法》不應祇掌握及宣傳單一條文。二、了解及推廣《香港基本法》應重點掌握及宣傳其政制設計原則《香港基本法》是以大陸法則寫成的，是故香港法院不能根據普通法原則、精神解釋《基本法》。相反，英式普通法必須受制於《香港基本法》條文及其隱含的原則、立法精神；這*北京大學法學博士

在第8條已有清晰的表述，這裏不在細說。但要指出的是，英式普通法必須因應《香港基本法》而改變，《香港基本法》原則、立法精神絕不容許根據普通法原則、精神的解釋而有所侵犯。故此，要推廣《香港基本法》應重點宣傳其原則、立法精神特別是其政制設計原則，而政制設計原則如下：特區政治體制設計的三個原則：要符合“一國兩制”方針原則；要有利於香港的繁榮、穩定，兼顧各階層的利益原則；要逐步發展適合於香港的民主參與原則。在“一國兩制”的原則下，內地實行的人民代表大會制及其相應的選舉制度不在香港實行；在此原則及維護香港的安定、繁榮和保留原有行之有效的制度兩個原則下，行政主導的政治體制得以保留。同時，為了兼顧社會各階層的利益及保護工商業者的經營成果，使到立法會有各階層的代表，立法會的選舉制採用了特別的安排：比例代表制及功能組別制並用。發展民主制要保持香港的繁榮、穩定，政制發展的步驟要適當，力求穩步前進以符合香港的實際情況和要求。憲法性文件是體現政治理念的工具。因此要理解基本法，不能單靠字面解釋，還要看背後的原則和法哲學。正如德沃金（RonaldDworkin，1931～）指出“在審判過程中（特別是疑難案件中最棘手的權利義務問題）進行推理時，法官使用的標準不是規則，而是原則、政策和其他；法律不僅包括規則，還包括原則、政策等標準。”2以美國憲政為例，美國憲法是根據三權分立、社會契約、天賦人權、混合政體論、小區域政治學說等政治理論、原則寫成；故此後人要理解美國憲法，不能不先掌握此等理論，否則祇是瞎子摸象，以偏蓋全。香港有人於有意無意間，將特區政制說成是美國式的三權分立（separationofpowersandcheck&balance），這是錯的。

香港的政制是行政主導，行政與立法相互配合、互相制約、而重在配合（regulateandco-ordinate），但司法獨立。美制如三頭向外爭持而又被綁着的馬匹，相互拉扯以達平衝的體制。特區的體制恰如一輛由司機、其配偶和嚮導共同負責的長途汽車（注意：交通規則即特區運作的法則及公路網即特區運作範疇由中央制定）；司機（行政）負責駕駛，其主導角色不言而喻，坐在旁邊的配偶（立法）因是司機的配偶，其配合（服侍飲食以去倦意）、制約（糾正駕駛錯誤）而重在配合（女性多以服從愛侶為天性）的角色亦是很明顯的，後座的嚮導（司法）則負責指示和提點，其獨立於前兩者的關係亦是明確的。惟獨司機犯錯，嚮導祇能指出而不能親自為之，糾正之舉猶須由前兩者按路面交通的實際情況，以決定是否即時或延遲執行；這與第158條原意規定的，特區法院祇能解釋基本法，而不能宣佈條例無效的的用意是相同的。也就是說，法院祇能藉解釋引起行政、立法部門的關注，如何改正及何時改正則應由行政主導。香港司法違憲審查違反《基本法》的理據主要有下述三點：（一）港英時期（尤其1984年前）是沒有的；（二）第158條祇賦予特區法院在審理案件時解釋基本法，但不能宣佈立法會通過的法律無效，這法理在上面已有所解釋；另外（三）港英時的《香港人權法》因其凌駕性在回歸後已被宣告無效，根據它而進行的司法違憲審查的前例亦無效，法理如下述。“一國兩制”構思是中國人智慧的結晶，亦可以說是老子無為而治、莊子率性而為學說的體現。3由基本法條文和原則制定了香港特區運作的法則和範疇界限，在此區域內，特區可奉行其

本性所喜的資本主義和普通法，中央不予以干預（中央無為而治）。中國封建時代，中央政府多奉行此老莊倡導的制度，地方政府如不造反及按例交賦稅，4中央政府多不會干預地方行政。自西漢以後，歷朝獨尊儒術，以儒禮入法，制定法則和界限，故中國雖容佛、道，但絕不會以佛、道解釋禮法。同理，美國立國後，亦祇有美憲法改變英式普通法，並無相反之事。因此以普通法判例、原則和精神來解釋或挑戰基本法是謬誤的。上面既提到美國憲政，今就以美國個人主義更加詳盡地說明上節論點吧。我們應該知道，無為而治及率性而為理念其實亦體現在美國個人主義理論裏。美國憲法建基於天賦人權，在政府建立之前，以個人為單位的美國民眾擁有全部權力，但為了成立政府，民眾與政府不得不寫下社會契約，這就是美國憲法；美國州或聯邦政府祇擁有寫在憲法裏的權力，民眾或個人祇放棄了此等權力，在憲法裏沒寫明的仍歸民眾或個人所有。假如我們在一張白紙裏畫一個圓圈，這圓圈代表了美國憲法（憲法規定了政府和國民的運作法則和範疇界限），圓圈內的空間代表了美國政府（州與聯邦）的活動和權力範圍而圓圈外的空間則是民眾或個人的率性活動和權利範圍。由此可知政府的空間是有限的，而由個人範圍組成的空間是相對無限的（或者說，剩餘權力歸個人所有），在此空間內，政府不能有所作為，也就是無為而治。在中國特別行政區內，情況更好相反，圓圈代表了基本法，圓圈內的空間代表了中央授權予特區的活動和權力範圍（基本法第2條所規定）而圓圈外的空間則是中央的活動和權力範圍。由此可知特區政府的率性活動空間是有限的，而中央政府的空間是相對無限的，或者說，剩餘權力在中央。然而在此圓圈內，中央政府卻不能有所作為，因為這是特區的自治範圍，也就是中央無為而治的表現。但是，如特區自治行為超出圓圈代表的法則和界限，則為

中央與地方的關係，因此行為已損害了中央權力，中央須盡快糾正之，香港司法違憲審查正屬此例。同理，立法會通過的法律，此包括自治範圍內的立法，若被發現違反基本法，中央可按第17條發回立法會修改。但較禮貌的做法則是由特首按第48條第（2）款主動提出而再由中央發回。為維護行政主導體制，特首應主動提請人大釋法：特區法院祇能解釋基本法，而不能宣佈條例無效。在釋法內亦應詳述糾正機制，上述意見可作參考。三、了解及推廣《香港基本法》不應祇掌握及宣傳單一條文在寫作此論文時，更好發生了如行政長官辭職，新特首任期應是2年或5年的爭論，所有論據都集中在第53條第2款，也就是：行政長官缺位時，應在6個月內依本法第45條的規定產生新的行政長官。行政長官缺位期間的職務代理，依照上款規定辦理。第45條亦規定了：行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定，而附件一又規定了選出行政長官的選舉委員會每屆任期5年。這也就是說，行政長官與選舉委員會任期均為5年。這安排是有目的的，根據蕭蔚雲教授的解釋，是因為“關於選舉委員會每屆任期五年，這是因為在選出行政長官以後，5年之中行政長官還可能發生缺位、辭職等情況，因此選舉委員會還必須有5年的任期。”5從附件一及蕭蔚雲教授的解釋可知：（一）那一屆的選舉委員會祇能選出那一任的行政長官，也就是說，第一屆的選舉委員會祇能選出第二任的行政長官（按：第一任行政長官由400人組成的推選委員會推舉產生），餘此類推；（二）基本法祇授權每一屆的選舉委員會選出一任5年的行

政長官，而一任5年內行政長官可以是多位的，因為這可能發生缺位、辭職等情況，從而產生補缺行政長官；或者有人質疑上述說法，以為一屆選舉委員會可以選出多位5年一任的行政長官，筆者認為此是不合理的，亦是不合國際慣例的。就以美國選舉人制度為例，每一屆的選舉人祇可以選出那一任的正副總統而絕沒有多任的往例。6另外，更重要的是，附件一同時規定2007年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，可加以檢討。如按照一屆選舉委員會可選出多屆行政長官的做法去進行，則2007年檢討行政長官產生辦法的安排必被打亂。比例說，如現任行政長官於今年6月12日正式辭職，則新的行政長官可由第二屆選舉委員會並於7日10日選出新的行政長官，7而其任期可至2010年7月中，這明顯跨越了2007年而原先定下的政制檢討因而不能進行，這會產生極大的負面效果及憲政危機。正如蕭蔚雲教授所述，在草擬基本法的時候，早已預見行政長官可能會發生缺位、辭職等情況。故此認為早知如此而草委仍任由其發生且不作適當對策，是不合理和不正常的；正可能基於此考慮，第53條才有在6個月內依本法第45條的規定產生新的行政長官而非新一任行政長官的寫法。由上例可知，《香港基本法》既是以大陸法則寫成，要更好地了解其深意，我們是不能不對中國內地書寫法律條文的方法有所掌握。英式普通法是歸納法模式，而中國大陸法卻是演繹法模式。前者首先分析有關判例代表的理據，最後再集中歸納為一個總結論；中國大陸法模式卻是先將總結論說出，然後再將各別理據分析演繹出來，這就是先建大屋再分小房的做法，或是先說總則再說分則的方法，這可從《香港基本法》的條文構造方式看出來。基本法首先陳述了序言及第一章的總則，再分述包括各章的分則部份。其更有甚者是每章、每條的安排亦依循此模式，首

條條文或每條條文中的首款均扮演總則角色，具指導性質。諸如第六章第141條第3款規定，宗教組織可按原有辦法繼續興辦宗教院校、其他學校、⋯⋯。這並不等於宗教組織可一成不變地繼續興辦宗教院校、學校，這是因為作為總則性條文的第136條同時指出，香港特別行政區政府在原有教育制度的基礎上，自行制定有關教育的發展和改進的政策，包括教育體制和管理⋯⋯。同樣根據第五章第128條第1款的規定，香港特別行政區政府繼續實行原在香港實行的民用航空管理制度⋯⋯，但這亦不等於此做法可以一成不變。這是因為作為總則性條文的第119條同時指出，香港特別行政區政府制定適當政策，促進和協調⋯⋯運輸業⋯⋯的發展。另外一個例子就是第八章第158條有關基本法解釋權的，這條文第1款首先指出本法解釋權（這包括其解釋制度）屬於全國人民代表大會常務委員會，此是總則性的。但是因為要顧及實際需要，才有第2款對特區法院的授權，這是分則性的，不能凌駕於第1款，或從而因此認為在自治範圍內全國人大常務委員會喪失了其解釋權，這是錯誤的。上述第53條及附件一的作用何嘗不是如此。8四、結論由上述分析可知，《香港基本法》裏的160條條文及3個附件，看似簡單，其實裏面包含了極多的政治理論和法哲學。我們要綜覽全局，不能單看一條條文，恰如要從一個地球儀上找一個地方，我們不單要知道其經線度數，還要知道其緯度。如果經度代表條文，那麼緯度就代表立法原則和其隱含的政治理論、法哲理。在應用條文方面，我們要同時掌握總則性條款及分則性條款；這樣我們才能知道隱含其間的原則和法哲學。諸如上述特首任期的爭論，如我們能同時掌握第53條及附件一，我們就能了

解到一屆選舉委員會祇有選出一任特首（如有需要，可選出補缺特首）的授權，而他或他們的合共任期則是5年，這結論是合乎國際政治理念和附件一的改制檢討要求的。故此，要推廣《香港基本法》，最好着重於宣傳其原則、精神特別是其政制設計原則。筆者在美國留學時，觀察到彼邦在推廣其憲法時，亦是以宣傳其憲法原則為主，香港特區政府或應該多多學習探討。註釋：1范振汝：《論‘一國兩制’下的香港特別行政區選舉制度》，北京大學博士論文，2004年，第1頁。2R.Dwokin，TakingRightsSeriously（RevisedEdition），HarvardUni-versityPress，1978，P.45.3朗·富勒（LonL.Fuller，1902-1978）在其《法律的道德性》一書中提出法的外在道德、內在道德的概念，他認為法的外在道德（法的實體目的或理想），是保持人類交流渠道的開放性和保持人類目的形成過程的健康性。哈特（H.L.A.Hart，1907-1993）則認為“最低限度內容的自然法”時的出發點是人的“繼續生存”。參見李龍主編：《西方法學名著提要》，江西人民出版社，2000年，第534頁。由此可知富勒認為法的目的是保持人類的“交往”而哈特則主張法的目的是保持人類的“繼續生存”。筆者則認為法的目的應是保證人類在最大範圍內得以“率性而為”，由此使到人類各自的才能得以盡情發揮及性格不受到壓迫；人類的最大活動範圍則須由統治者（其治下人民同意下）根據其意志所採的原則、理想、政策，並據此所產生的運作法則（以抑制人類好走捷徑的惰性）和範疇界限（以克制人類過強的慾望）而確立。最佳例子莫如鄧小平先生以“一國兩制”和平收回香港，並以《香港基本法》規定了“一國兩制”運作法則和範疇界限。然而任何人類制度或規範均須由法律、道德相輔相織而成，且法律更是由某些道德原則法律化或依此制定而成（如法律必須符合公平、公正、以人為本原則等），這些道德原則其實就是人類制定法的高級法。人類過強的欲望和好走捷徑的惰性決定了社會和諧穩定及善用法律所賦予的權利不能單靠人的道德自律性來維繫，法律的強制是必需的，有時更須將道德戒律法律化。又因為明文的法律規限越少則人類的發展空間越大，一個社會的開放性或讓其民眾得以“率性而為”的最大範圍之大小，因此應純看民眾的內在自律性。由此，社會道德戒律的法律化及非法律化（法律規限的增加及減少）亦因此決定於民眾的公民道德水

平。以上所述就是作者德法平衡論的部份論點。參看范振汝：《締約過失行為的誠實信用原則——兼論德法平衡論》，北京大學法學碩士論文，1999年。在封建時代，此乃地方法則和範疇界限的主要內容，若不遵守，中央會派兵彈壓和平反。前朝如漢、唐、清等，版圖廣大，中央政府受科技所限，實有鞭長莫及之困難，其時實行無為而治故有現實的考慮。當然，“一國兩制”與中國歷朝安排是有實質制度上的不同，但精神應是一致的。蕭蔚雲：《香港基本法講座》，中國廣播電視出版社，1996年，第176頁。每屆選舉委員會委員任期應較行政長官任期提前3-6個月以便選出行政長官。第二屆選舉委員會因要選出6位第二屆立法會議員（立法會選舉於2000年9月10日舉行），界別分組選舉遂於同年7月9日舉行。參見袁求實編著：《香港回歸以來大事記》，三聯書店（香港）有限公司，2003年，第20頁。根據美國的選舉制度，各政黨總統候選人於勝出其各自所屬黨的州初選後，就會於其政黨大會中提名副總統候選人，得到大會確認後，2人始會參加於11月舉行的全國大選。故此，若總統缺位，副總統補上，都是由同一屆或同一批選民/選舉人選舉產生。與香港特首產生方法不同者，是前者同時選出正、副總統，而後者是前後期產生，待特首缺位時才再舉行選舉產生補缺特首。第一屆選舉委員會任期到2005年7月13日期滿。其實補缺特首任期的爭論，其中心應是選舉委員會有沒有這樣的授權去選出產生超過一任的特首，從上面的分析，顯然他們是沒有的。有立法會議員質疑，若是這樣而特首於任期完成前七個月辭職，經署理特首代理職務後，新的特首則祇有剩下一至二個月的任期，這不是過短了嗎？筆者以為第45條規定，特首可經由協商或選舉產生。故此，在此情況下，可經由選舉委員會協商決定並由中央任令署理特首或其他司級官員（按第53條規定）繼續完成任期則可。45678參考書目：（1）范振汝：《論一國兩制下的香港特別行政區選舉制度》，北京大學法學博士論文，2004年。（2）R.Dwokin，TakingRightsSeriously（RevisedEdition），HarvardUniversityPress，1978，P.45.（3）蕭蔚雲：《香港基本法講座》，中國廣播電視出版社，1996年。（4）袁求實編著：《香港回歸以來大事記》，三聯書店（香港）有限公司，2003年。（5）李龍主編：《西方法學名著提要》，江西人民出版社，2000年。（6）范振汝：《締約過失行為的誠實信用原則——兼論德法平衡論》，北京大學法學碩士論文，1999年。

淺論依法施政與澳門居民基本權利的保障譚紅*一、澳門特別行政區政府依法施政之語義分析由於對“政府”存在廣義和狹義兩種理解，即廣義上的政府包括所有的國家機關，狹義上的政府僅指行政機關。因此，對澳門特別行政區政府依法施政實際上也存在兩種理解：一種是指澳門特別行政區所有的國家機關包括行政機關、立法機關、司法機關都必須依法施政；另一種是僅指澳門特別行政區政府依法施政，這是比較通常的理解。本文也是在這個意義上使用的。依法施政又可以稱為依法行政，這樣，澳門特別行政區政府依法施政即指澳門特別行政區政府及其工作人員嚴格依法行政，依法辦事，也就是要求特區政府及其工作人員必須在法定職權範圍內並且依照法定程序進行管理。如果特區政府及其工作人員違反了法律、超越了法律，或者濫用了權力，無論是否對澳門居民權利造成損害，均應依法承擔相應的法律責任。然澳門特別行政區政府依法施政之“依法”究竟是指依何“法”？筆者認為，這裏的“法”應當包括兩個方面的法律：一是指澳門特別行政區基本法以及在澳門特別行政區實施的全國性法律，即基本法附件三規定的十個全國性法律，如國籍法、國旗法、國徽法等；二是指澳門特別行政區自行制定的法律，包括由特區政府草擬、行政長官制定的行政法規（基本法第64條、第50條），立法會制定的法律（基本法第71條），以及不同基本法相抵觸的澳門原有的法律、法令、行政法規等（基本法第8條）。當然，澳門特別行政區政府依法施政之所依之*北京大學法學院博士研究生

“法”，最重要的無疑是基本法。澳門雖然是一個特別行政區，享有高度的自治權，但其仍然是中國的一個地方行政區域，其制定的有關法律和政策均不得同全國人大制定的基本法相抵觸，否則，即為無效。基本法在序言最後一段明確規定，根據中國憲法，全國人大制定澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。基本法第11條又詳細規定，根據中國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。這條規定特別提出了“有關保障居民的基本權利和自由的制度須以本法的規定為依據”，再結合基本法第4條規定的“澳門特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由”之“依法”，便可得出此“依法”主要就是指基本法。因此，澳門特區政府嚴格依照基本法去活動，對於保障澳門居民的基本權利和自由意義十分重大。那麼，《澳門基本法》究竟對澳門居民規定了哪些基本權利和自由呢？二、《澳門基本法》對澳門居民基本權利之規定基本法在第三章“居民的基本權利和義務”中從第24條至第44條詳細規定了澳門居民的基本權利和義務，其中，關於義務的規定祇有一條，即第44條，而其他條文都是對基本權利和自由的規定，足見基本法對澳門居民權利和自由的重視程度。尤其是，基本法對澳門居民的人身權利給予了充分的確認，而眾所周知，人身權利特別是人身自由是人之為人所享有的最起碼的、最基本的、必不可少的權利和自由。基本法對澳門居民的人

身權利給予這麼詳細的規定，是非常有利於保障澳門居民的人身權利等合法權益。概括地說，基本法對澳門居民基本權利和自由的規定主要有：（一）總的規定。這主要體現在基本法第4條、第11條、第40條、第41條、第43條等。基本法第4條規定：“澳門特別行政區依法保障澳門特別行政區居民和其他人的權利和自由。”第11條規定：“根據中華人民共和國憲法第31條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”這兩條從總的方面規定了基本法要保障特別行政區居民和其他人的權利和自由，而且，有關保障居民的基本權利和自由要以基本法的規定為依據，特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件都不能同基本法相抵觸。與香港基本法的規定比較起來，除了立法機關制定的法律不能與基本法相抵觸之外，還增加了行政機關制定的行政法規以及頒佈的其他規範性文件也不能與基本法相抵觸，這就更加全面。這也意味着祇要是基本法規定的權利和自由，特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件就不能對其加以限制和剝奪。第40條規定：“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施。澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規定抵觸。”即一方面規定了兩個國際人權公約和國際勞工公約適用於澳門的規定繼續有效，並通過內化為澳門特別行政區的法律來保障其實施；另一方面規定了不得隨便限制澳

門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制。而且這種限制不得與適用於澳門的兩個國際人權公約和國際勞工公約的有關規定相抵觸。第41條規定：“澳門居民享有澳門特別行政區法律保障的其他權利和自由。”第43條規定：“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”其中，第41條是一個概括性的條款，可以防止列舉式人權宣言可能產生之遺漏現象，並且有利於人權之創新，1從而有利於更加徹底地保障澳門居民的權利和自由。因此，根據這一條款，即使澳門基本法沒有列舉的權利和自由，祇要是澳門特別行政區法律所保障的並且與基本法不相抵觸，也是受基本法所保障的。基本法第43條也是體現了對澳門居民和其他人的權利和自由的平等保護。（二）具體的規定。這主要體現在基本法第三章中，以及第一章、第二章和第五章的部分條文中，包括：（1）平等權（第25條）；（2）選舉權和被選舉權（第26條）；（3）政治自由，即言論、新聞、出版、結社、集會、游行、示威的自由以及罷工的權利和自由（第27條）。其中，罷工的權利和自由內地公民不享有。至於新聞自由，雖然中國憲法沒有規定，但根據中國其他法律，內地公民應當享有這一自由；（4）人身自由權（第28條）；（5）罪行法定原則、無罪推定原則，儘早接受法院審判權（第29條）。這兩個原則和一個權利中國憲法均沒有規定，但兩個原則分別在中國刑法和刑事訴訟法中作了規定；（6）人格尊嚴權、名譽權、隱私權（第30條）。中國憲法沒有規定名譽權和隱私權，但在民法通則裏規定了名譽權。至於隱私權，中國最高人民法院的司法解釋是把其納入到名譽權範疇；（7）住宅安全權（第31條）；（8）通訊自

由和通訊秘密權（第32條）；（9）遷徙自由、出境自由、取得各種旅行證件的權利（第33條）。這些權利和自由中國憲法均沒有規定；（10）信仰自由（第34條）；（11）選擇職業自由（第35條）。中國憲法也沒有規定公民的選擇職業自由；（12）訴訟權、得到律師幫助的權利、獲得司法補救的權利（第36條）。這些權利中國憲法均沒有規定，但中國其他有關法律對訴訟權和得到律師幫助的權利作了規定；（13）從事教育、學術研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由（第37條）；（14）婚姻自由、成立家庭和自願生育的權利以及婦女的合法權益受保護，未成年人、老年人、殘疾人受關懷和保護（第38條）。根據中國憲法的規定，中國內地公民如果是夫妻則有實行計劃生育的義務，因而當然就不享有自願生育的權利；（15）享受社會福利的權利（第39條）；（16）私有財產權（第6條、第103條）；（17）參加國家事務管理權（第21條）；（18）其他權利和自由（第41條）在這裏，有必要特別提及澳門居民的人身自由權和人格尊嚴權。基本法第28條規定：“澳門居民的人身自由不受侵犯。澳門居民不受任意或非法的逮捕、拘留、監禁。對任意或非法的拘留、監禁，居民有權向法院申請頒發人身保護令。禁止非法搜查居民的身體、剝奪或者限制居民的人身自由。禁止對居民施行酷刑或予以非人道的對待。”這一條詳細規定了澳門居民的人身自由權。人身自由權是澳門居民最起碼的權利，也是其參與社會生活和從事社會活動以及享有其他權利的前提條件。根據該條規定，凡是對澳門居民任意或非法的逮捕、拘留、監禁，都是嚴重侵犯居民人身自由權的行為，是基本法所嚴格禁止的。所謂“任意”，是指有關機關或人員在行使權力時採用了不合理、

不合法、不公正的濫用權力的手段或做法。所謂“非法”，指既無法律上的依據，也未經正當必備的法律程序。2具體而言，該條對澳門居民的人身自由權作了三方面的保護性規定：第一，規定“澳門居民不受任意或非法的逮捕、拘留、監禁。對任意或非法的拘留、監禁，居民有權向法院申請頒發人身保護令。”人身保護令，又稱人身保護法或人身保護律，最早產生於英國。對此，葡萄牙憲法第31條也作了規定，即“對於非法監禁和扣留，可根據情況向法院或軍事法庭請求頒發防止濫用權力的人身保護令。”顯然，《澳門基本法》作此規定，也是參考了葡萄牙憲法的規定。根據該條規定，即使是有權對居民實施逮捕、拘留、監禁的專門機關，如果不是嚴格依照法律行使這方面的職權，同樣是侵犯了居民的人身自由。對此，居民可以請求法院保護，法院有權進行調查；如屬專門機關違法，法院就可以發出人身保護令，令被非法關押的居民得以釋放。對申請人身保護令的條件、程序、期限等項，澳門《刑事訴訟法典》已有詳細規定。祇有符合該法規定的前提下，方可對嫌犯適用一些強制性措施；否則，居民有權就違法拘留或違法拘禁向法院申請人身保護令來保護自己。3《澳門基本法》關於頒發“人身保護令”的規定，是從積極的方面維護居民的人身自由權。4這也是《澳門基本法》與《香港基本法》關於保護居民人身自由權的一個明顯區別。第二，規定“禁止非法搜查居民的身體、剝奪或者限制居民的人身自由。”除了專門機關依法執行職務外，任何其他機關和個人都無權搜查居民的身體，也無權限制或者剝奪居民的人身自由。當然，即使是有權的專門機關及其執法人員，在搜查居民的身體、剝奪或者限制居民的人身自由時，也必須依照法律規定的條件和程序。

第三，規定“禁止對居民施行酷刑或予以非人道的對待。”禁止酷刑或非人道的對待是保障居民人身權利的必然要求，體現了人性化的要求和社會文明進步的精神；也是與世界人權公約的規定相銜接的需要。總之，基本法的這條規定比較典型地反映了澳門原有法律的特點。縱觀世界各國憲法，對保護公民的人身自由作出如此比較全面而具體的規定，包括申請頒發人身保護令，禁止對居民施行酷刑或予以非人道的對待等，以及使用“不受任意或非法”、“禁止非法”等表述，是極為罕見的。所有這些，都為澳門居民和其他人的人身自由不受侵犯，提供了有力的法律保障。5基本法第30條規定：“澳門居民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對居民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。澳門居民享有個人的名譽權、私人生活和家庭生活的隱私權。”這一條規定了澳門居民的人格尊嚴權、名譽權和隱私權，而《香港基本法》則沒有此規定，這就意味着《澳門基本法》對澳門居民的人身權利的保護更加全面和完善，因而有利於更好地尊重和維護澳門居民的基本人權。6《澳門基本法》的這一條規定，主要參考了葡萄牙憲法第26條和我國憲法第38條的相關規定。如葡萄牙憲法第26條第1款規定：“承認任何人均有個人身份權、民事能力之權利、公民資格之權利、名聲與聲譽權、肖像權、語言文字權、以及私人生活與家庭生活隱私之保護權。”我國憲法第38條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”三、依法施政是澳門居民基本權利得以保障的根本《澳門基本法》規定了澳門居民廣泛的權利和自由，其中很多權利和自由是內地公民所不享有的。而且，有些權利和自由

的規定也是香港基本法所沒有的，如關於罪行法定原則和無罪推定原則的規定，關於名譽權和隱私權的規定，關於選擇工作自由的規定，等等。但是，如果政府部門及其工作人員不嚴格按照基本法的規定去施政，則基本法對澳門居民規定的基本權利和自由再多，也是無濟於事。愛因斯坦說過：“世上沒有甚麼比立了法卻不能執行更能使政府和法律威信掃地的了。”7美國著名學者德沃金也指出，如果政府不給予法律獲得尊重的權利，它就不能夠重建人們對於法律的尊重。如果政府忽視法律同野蠻的命令的區別，它也不能夠重建人們對於法律的尊重。如果政府不認真地對待權利，那麼它也不能夠認真地對待法律。8此話一點也不假。古希臘思想家亞里士多德認為法治應包括兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。這句話也可以反過來理解，即：大家所服從的法律應該本身是制定得良好的法律，這樣的法律才能獲得普遍的服從。《澳門基本法》完全是根據澳門的實際情況而制定出來的，是中國人民集體智慧的結晶，是繼《香港基本法》這“一部艱辛而有創造性的傑作”9之後，“又一部成功的重要法律”。10因而，《澳門基本法》毫無疑問是一部良法。面對這樣一部良法，大家沒有理由不去服從，特區政府及其工作人員也沒有理由不去服從，即沒有理由不嚴格按照基本法去施政。有法可依是前提，而有法必依是關鍵。《澳門基本法》賦予了澳門居民廣泛的權利和自由，但眾所周知，法律對權利予以了確認並不意味着權利就進了保險箱，就得到了充分的保障。不論憲法所規定的基本權利內容如何豐富或多元化，單純的規定並不足以保障基本權利。11正如先哲所言，從來政府以一紙公文宣佈人身自由應有權利的存在，並非難事。最難之事是在如何能見

諸實行。倘若不能實行，此類宣佈所得無幾。12因此，必須切實有效地去實施基本法，祇有這樣，基本法賦予澳門居民廣泛的權利和自由才能夠得以實現。而這當中，澳門特區政府嚴格依照基本法去施政則是保障澳門居民權利和自由最根本的一環。四、簡短的結語《澳門基本法》頒佈十二年和澳門特區政府成立五年多以來，澳門居民的基本權利和自由得到了切實的保障，整個社會治安良好，社會穩定，經濟日益發展，等等。所有這一切，都是《澳門基本法》成功實施的偉大成果，是澳門特區政府依法施政的必然結果。回顧過去，展望未來。祇要澳門特區政府繼續堅持“一國兩制”方針，嚴格依照澳門基本法施政，強化對澳門居民基本權利和自由的保障，妥善處理好中央與澳門特別行政區的關係，實行以行政為主導的政治體制，發展明顯好轉的治安形式和經濟形式，澳門的未來一定會更加美好！13註釋：1許志雄：《憲法上之個人尊嚴原理》，載《法學研究》（臺灣）1993年第7期，第27頁。2蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年版，第131頁。3楊允中著：《澳門基本法釋要》，澳門特別行政區政府法務局2003年修訂版，第70頁。4楊靜輝、李祥琴著：《港澳基本法比較研究》，北京大學出版社1997年版，第208頁。5參見楊允中著：《澳門基本法釋要》，澳門特別行政區政府法務局2003年修訂版，第71頁。6楊靜輝編著：《澳門特別行政區基本法100問》，江蘇人民出版社1994

年版，第86頁。7轉引自王振民：《我國憲法可否進入訴訟》，載《法商研究》1999年第5期，第36頁。8[美]羅納德·德沃金著：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第270頁。9蕭蔚雲著：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年版，第173頁。10蕭蔚雲著：《論澳門基本法》，北京大學出版社2003年版，第160頁。11JorgeBacelarGouveia《基本權利在當代憲制國家中的重要性》載《法域縱橫》（澳門）2003年總第12期，第42頁。12[英]戴雪著：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第262頁。13蕭蔚雲著：《論澳門基本法》，北京大學出版社2003年版，第299頁。：

基本法解釋的若干方法論思考張翔*在《香港基本法》和《澳門基本法》的實踐中，就基本法的解釋產生了許多爭議。本文希望從法學方法論出發，對基本法解釋的一些問題作一些純粹的法學理論探討。一、解釋的目標：立法原意還是文本意蘊法律解釋的目標為何向有兩種見解：“主觀論”和“客觀論”，“主觀論”是將立法者的心理意願作為解釋的目標，而“客觀論”則以解析法律內存的意義為目標。主觀論認為，法律體現了立法者創造社會秩序的意見，法律的背後隱藏了參與立法的人的追求、價值觀以及對事物的考量。受法律的約束不僅意味着受法律文字的約束，同樣也要受立法者在立法當時的意圖的約束。客觀論則是與主觀論對立的，客觀論認為，法律一旦開始適用，就會發展出自己的生命。這是因為，社會生活是變遷着的，立法者不可能完全預見將來，而對於立法者沒有考慮到的問題，法律必須能夠提供答案。所以，一味追求立法者的原意，祇會使法律與現實越走越遠，最終使法律僵化死亡。所以，法律解釋的目標祇能是探索法律文本在一定的社會背景下的客觀意蘊。二、為基本法的長遠適用計，基本法解釋應採“客觀論”在有關基本法解釋的爭議中，立法原意是個相當引人注目的話題。一些論者習慣於運用“某解釋不符合立法原意”、“某解釋體現了立法原意”、“要從立法原意去理解基本法”這一*法學博士、中國人民大學博士後研究人員

類的論證方式，將立法原意看作最高權威，將立法原意作為解釋的目標。這種論證邏輯於法學方法論上是有偏頗的。在“五十年不變”的政治承諾之下，基本法是要在一個很長的歷史階段發生法律效力的。過分拘泥於基本法制定當時的立法者意圖，從長遠看，對於基本法應對多樣而不斷變遷的社會現實是不利的。當代法學方法論在法律解釋目標上已不再以“主觀論”為主流，我們在基本法的解釋中，似乎也不宜以立法原意為無上權威。為長遠計，在解釋目標上採“客觀論”似乎更為妥當。（當然，以“文本意蘊”為基本法解釋的目標，並非意味着“立法原意”在解釋中沒有意義，相反，當下的基本法解釋中，立法原意有着重要的地位。這一點將在下文說明。）三、“立法原意”不足為基本法解釋目標的其他理由以“立法原意”為解釋目標的“主觀論”之所以在當代法學方法論中已非主流，除了其可能導致法律無法因應社會現實變遷而逐漸僵化之外，尚有其他之緣由。其一，“立法原意”是誰的原意？立法原意實際上可以包含兩個層次，一是法律的起草者的意圖，一是法律批准者的意圖。這二者在法律制定中往往是不一樣的，在基本法制定中，這一點尤為明顯。那麼應該以誰的意圖為“立法原意”呢？一般來說，起草者的意圖應該說更有價值，因為他們所選擇的文字與表達一定是在傳遞他們的觀念、判斷和價值取向。然而起草者並非一人，而是一個團體，這個團體不可能有完全一致的意見，而個別起草者的意見恐怕難代表起草者全體。故而，起草者意圖是難以確定的。那麼批准者的意圖呢？基本法的批准者是全國人大，我們也很難假設不同的全國人大代表有着相同的意見。而且，實際上，任何的議會在批准一個法律時，大部分的成員對於

法律條文的細節都不可能有明確而理性的見解，他們對法律的意向，往往是大概意向或者整體意向，而對於個別文字的特定理解往往沒明確見解。所以，批准者意圖也是難以確定的。其二、法律文本之外的輔助材料缺乏約束力。我們知道，立法原意在一些會議記錄、報告乃至學術論著中表現的往往比法律文本自身還要明確。這是因為，法律是簡潔的，不進行論證，而其他的輔助材料卻往往論證更充分，更能體現立法當時立法者的意圖。然而，這些輔助材料是沒有法律約束力的，畢竟被批准的有效文件祇是法律文本自身。所以，對法律的解釋祇能是針對文本的，是對文本含義的探究。縱然立法原意在其他文件中非常明確，也不能成為解釋的目標。四、立法原意還是立法目的？前文我們已經說明為甚麼立法原意不能成為基本法解釋的目標。但是需要注意的是，本文所說的立法原意是法學方法論意義上的立法原意，也就是立法者在立法當時的意圖，而在基本法解釋問題討論中人們所使用的立法原意概念卻未必與此完全吻合。有些情況下，論者所說的立法原意，並不是指立法原意，而是基本法的立法目的乃至對基本法的體系解釋。有些學者會針對一些具體案件的判決作出合乎或者不合乎立法原意的評價。實際上，對於一些非常具體的情況，立法者是在立法當時是不可能作出判斷的，可以說，針對某些具體情形，根本就不存在立法原意。這種情況下，論者往往是從法律文本所規定或體現的立法目的出發，對具體條文在具體案件中的解釋進行評價。或者，有些情況下論者祇是在做體系解釋，也就是從法律文本的整體分析去把握具體條文的含義。這種對法律條文的目的論上的、體系上的解釋與對該條文的立法原意的探究是完全不同

的。然而，一些學者卻把對文本的目的解釋和體系解釋也作為“立法原意”。在關於基本法解釋的爭論中，這種現象是存在的，這會給人一種處處拿立法原意說事兒，而又隨意增刪立法原意的不嚴肅的感覺。五、立法原意在基本法解釋中應當具備何種地位法律所面對是不斷展開的未來和不斷變化的社會現實，所以，法律解釋的目標祇能是法律文本在當下的規範性意義。基本法解釋也應該把基本法文本意義的探究作為主要任務，不能在基本法解釋中建立拘泥於立法者原意的解釋傳統。唯有如此，基本法才可能保持應對社會變遷的生命力。唯有基本法本身的“可變”，才能保證已成為政治承諾和政治共識的“不變”然而，以基本法文本的適當含義為解釋目標，並非意味着立法原意在基本法解釋中毫無地位，相反的，立法原意在基本法解釋中有着重要的地位。首先，對於立法原意的把握有助於明確對基本法文本的“最初理解”。採解釋目標的“客觀論”，是要探究文本當中的客觀含義，而此種探究不可不與文本的“最初含義”相參照。把握立法當時背景下對法律文本的理解，有助於確定在社會背景發生變化後文本所應當具備的含義。對於立法者原意（甚至是個別起草者、批准者的意圖）的分析，有助於建立在立法當時對於文本的最初理解。其次，當前對基本法文本的理解不應過度偏離“最初理解”。香港、澳門自回歸以來，過渡比較平穩，特別行政區的社會、經濟等各方面未發生根本劇烈的改變，當前解釋基本法的社會背景與基本法“最初理解”的社會背景並無太大的變遷，所以，當前對基本法的解釋也就不應該過度偏離立法當時對基本

法的“最初理解”。如果刻意超越基本法文本的原初含義而追求新的解釋，就不是為了因應現實的變遷，而是在有意尋求符合解釋者自身訴求的社會變遷。這種作法不應當具有良好職業操守的法律人的作為。故而，在社會背景無重大變遷的背景下，立法原意的探究應當是獲取基本法文本客觀含義的重要手段。再次，“最初理解”對於未來的基本法解釋也有約束作用。前面兩點說明，在當前社會背景沒有重大變遷的情況下，對基本法文本的最初理解在基本法解釋中有着決定性作用。那麼，如果在未來，特別行政區的社會現實發生重大變化的情況下，“最初理解”還是否有約束作用呢？答案是肯定的。這是因為，“最初理解”中包含了一些立法者不希望被改變的價值和原則，這些價值和原則正是要維護社會現實在某些方面的“不變”“客觀論”的正確之處在於它使得法律可以與時俱進，能夠“變”。但是，社會現實的變化有些時候未必是立法者所期望的，立法者把一定的原則和價值以文字固定下來，有時正是為了讓社會現實不發生某種變化。因而，法律解釋不能一味地以法律去逢迎現實，要意識到法律解釋本身也有着以法律不變的價值和原則去引導社會變遷的功能。所以，法律解釋必須護持某些不可變的價值與原則，這正體現為立法原意或者“最初理解”對於解釋者的永遠的約束力。。

依法治澳，為全面提升綜合生活素質保駕護航趙國強*過去的五年，不僅是澳門居民揚眉吐氣、當家作主的五年，而且也是澳門居民實踐“一國兩制”、創立輝煌的五年。但是，更為可喜的是，澳門居民並沒有沉浸在自豪之中。為了保持澳門社會的持續發展，為了澳門更加燦爛的明天，以何厚鏵行政長官為首的澳門特別行政區政府（以下簡稱“特區政府”）高瞻遠矚，再次向全體澳門居民發出了全面提升社會綜合生活素質的號召。這是一個偉大的戰略目標。這一戰略目標的提出，充分展示了一代特首卓越的領導風采，標誌着新一屆特區政府日趨成熟。無庸置疑，在澳門社會發展的漫漫路途上，提升綜合生活素質的戰略目標將永遠像一座明亮的燈塔，指引着澳門前進的方向，繼而成為澳門居民奮發自強、再創輝煌的巨大動力。綜合生活素質是一個內涵極其豐富的概念，它涉及社會的各個領域，包含着物質、精神、環境等各種生活指數。筆者認為，在法制領域，綜合生活素質就是指一種法制環境，它應當包括立法、執法和守法三大要素。這種法制環境具有雙重性：首先，作為一種環境指標，法制環境屬綜合生活素質的應有之義，是綜合生活素質不可缺少的組成部分。其次，作為一種管治手段，良好的法制環境又是提升綜合生活素質的可靠保證。因此，切實改善澳門社會的法制環境，既是全面提升綜合生活素質的一項重要內容，也是實現這一戰略目標的法制保障。下面，筆者結合澳門現行法制的一些具體情況，就法制環境的內涵與改善問題，談幾點*澳門大學法學院教授

不成熟的看法，權作拋磚引玉之用。一、立法環境的改善立法環境的改善，旨在從澳門的實際情況出發，建立一個科學、合理的法律體系。澳門回歸後，依據“原有法律基本不變”的原則，澳門原有法律絕大部分都被保留下來，並以此構成了澳門現行法律體系的基本框架。從政治層面看，這種法律過渡原則是正確的，因為它有利於實現政權的平穩過渡，有利於社會的穩定發展，符合澳門的實際情況。但從現實層面看，這種法律過渡原則也有一定的局限性，因為澳門的回歸畢竟是兩個政權的交替，無論是在政治、經濟、文化觀念等方面，都會發生巨大的變化，故隨着澳門社會的發展，原有法律的滯後性會表現得更加突出。因此，在不影響社會穩定的前提下，如何逐步完善澳門現行法律體系，是改善澳門立法環境的根本所在。筆者認為，改善澳門的立法環境，須注意以下幾個方面的問題。（一）立足本地所謂立足本地，就是指立法要從本國或本地區的實際情況出發，這是立法的一項基本原則。脫離實際的法律，不僅不能起到法律的保障作用，而且因其“惡法也是法”作用使然，必然會阻礙社會的正常發展。因此，確保澳門法律與澳門社會實際情況相吻合，是改善澳門立法環境的首要任務。考察澳門現行法律體系是否與澳門現實相適應，主要是從已然和未然兩個層面進行分析。已然，是指已經制定出來的正在生效的法律。如上所述，澳門現行法律體系基本上還是由被保留下來的原有法律組成。這些原有法律中的相當一部分法律雖被冠之以“澳門”兩字，但無可否認，它們基本或完全是葡萄牙法律的翻版，最顯著的是包括

民法典、刑法典、各種訴訟法典、商法典、知識產權法典在內的若干大法典。很顯然，這些與民生直接相關的法律，完全是以葡萄牙的社會背景為基礎的，而葡萄牙和澳門畢竟是兩個不同的社會，雖然都屬資本主義制度，但在政治、經濟、文化觀念等方面，必然存在着差異。為此，對原有法律進行客觀地分析，找出其不符合澳門實際情況的規定，該廢則廢，該改則改，這是立足本地改善澳門立法環境的一項基本的和長期的任務。或許有人擔心，這樣做是否違反基本法所確立的“原有法律基本不變”原則。如上所述，這種擔心是完全不必要的。因為基本法所規定的“原有法律基本不變”，是確保澳門政權平穩過渡的一項政治性原則，而非法律本身的發展規律，故受特定時間的制約。澳門回歸後，為適應社會的發展，對原有法律進行必要的廢改工作，使其更好地發揮法律對社會發展的保障作用，這才是千古不變的法律發展定律。未然，是指尚未立法但有必要立法的未來法律。法律總是要隨着社會的發展而發展，新的社會關係的產生，必然需要新的法律進行調整。澳門回歸五年來，社會發展迅速，尤其是在經濟領域，更為令世人矚目。在這種情況下，澳門法律體系能否與時俱進地跟上澳門社會的發展，直接關係到澳門社會能否持續發展。比如，澳門原有的博彩業是以專營方式經營，現引入了競爭機制，有關這方面的法律是否健全？又比如，澳門特區政府本着造福於民的宗旨改造舊城，而現有法律在提供法律保障方面是否足夠？諸如此類的問題應當引起立法者足夠的重視，並成為立足本地改善立法環境的重要方面。立法還需要注意一個適時的問題。所謂適時立法，就是指立法必須隨着社會的發展及時跟進。當一個法律或某些規定明顯不符合社會現實，或新的社會關係的產生極需新的法律進行調整

時，立法機關應不失時宜地進行立法。從目前情況看，考慮到社會的穩定和人才、法學理論的欠缺，故澳門法律不宜進行大變，但局部的變動勢在必行。澳門回歸後，在基本法的指引下，立法機關制定或修改了不少法律，這些新的法律為澳門社會的正常發展起到了非常重要的保障作用，大大提高了澳門現行法律體系的科學性和合理性。但總體來說，澳門現行法律的滯後性依然突出，不科學、不合理的地方還有很多，故立法機關需要加大立法力度，充分利用現有人力資源情況下，加快立法步伐，適時立法。（二）解放觀念立法需要以本國或本地區的社會現實為基礎，同時也需要以先進的立法理念作指引。一個立法者，儘管已經意識到立法要與本地實際情況相適應，但沒有先進的立法理念，依然很難制定出好的法律。應當看到，由於歷史的原因，澳門原有法律在立法觀念上，完全是受葡萄牙的立法觀念所支配，這種立法觀念相當根深蒂固，即使在回歸後的今天，依然如此。當然，筆者提出這個問題，並非是指葡萄牙的立法觀念是一種無價值的觀念。葡萄牙作為一個大陸法系國家，其立法觀念在很大程度上受制於大陸法的立法觀念，加之葡萄牙在立法上的謙虛好學，善於引入他國之先進立法經驗，故對葡萄牙的立法觀念持一概否定的態度是錯誤的。但是，在澳門回歸五年後的今天，認為澳門法律的改革和完善還是祇能依照葡萄牙的立法觀念行事，甚至認為澳門原有法律中留下的葡萄牙立法觀念的產物是澳門的“立法傳統”而不能改變，那同樣是一種錯誤的觀點。筆者認為，在立法觀念問題上，對葡萄牙留下的立法觀念需要持客觀分析的態度：好的、符合澳門實際情況的、先進的立法觀念，如澳門法律中對人權的保障觀念，不僅應當保留，而且還

要發揚光大。落後的、不符合澳門實際情況的、陳舊的立法觀念，如澳門法律中充塞着的“輕微違反”立法觀念，則應當在深刻反思的基礎上，重新作出評價。質而言之，在立法觀念上，立法者應當持開放的態度，擺脫葡萄牙立法觀念的束縛；在以澳門社會現實為基石的前提下，解放觀念，面向世界。須知，澳門的未來是走向世界，澳門法律的發展與完善是向世界先進國家的法律制度看齊，並非與葡萄牙法律接軌。不管是修改舊的法律還是制定新的法律，都應當以世界先進國家的法律制度為鏡子。唯此，才能真正建立起一個具有澳門特色的先進的法律制度。綜觀各國法律的發展史，吐故納新是社會發展的必然規律，尤其是在政治、經濟發生巨大變化、社會高速發展時期，更需要立法者持開放的態度向前看，而不能死守住舊的東西不放。猶如中國內地的法制建設一樣，如果內地法律還像五六十年代那樣，死抱住前蘇聯的法制模式不放，那麼，今天中國的法制就不可能取得長足的進展。（三）加強理論研究要建立一個符合澳門實際的先進的法律制度，離不開法學理論的支撐。長期以來，由於法律領域尤其是立法領域歷來被視為葡萄牙人的專有領域，澳門的本地法律人才起步太晚，故而形成了澳門法學理論極其貧乏的局面。“有法律而無法學理論”，這是澳門法律領域一個不可忽視的現狀，也是一個不正常的現狀。法學理論的貧乏，客觀上嚴重阻礙了澳門法律的發展與完善，這種阻礙作用特別表現在立法領域。應當說，很多澳門有識之士都深刻感受到澳門現行法律的滯後性及不科學性，也看到社會的發展在不斷呼喚新的法律的產生，但究竟澳門現行法律中有哪些地方不符合澳門實際情況，哪些立法規定是不科學的，新的法律應當如何制定，外面的法律世界究竟有多精彩，相信這些問

題就像一團迷霧，困擾着有志改革澳門法律的人士。有人提出批評說，澳門經濟發展這麼快，但法律的改革步伐卻為何這麼慢。這種心情是可以理解的，但立法畢竟是一項專業性很強的工作，需要有細緻的調查研究和充分的理論研究。如果在理論上還不清楚哪些地方要改，如何去改，立法根本無從進行。比如，在刑事責任年齡問題上，很多澳門社會人士都認識到十六歲的標準不符合澳門實際情況，建議降為十四歲，並設立十四歲到十六歲的相對負刑事責任年齡階段。但何謂相對負，相對負的標準是甚麼，國外有甚麼立法規定和經驗，這些問題不搞清楚，理論上不充分進行調查研究，又怎麼修訂立法呢。由此可見，加強法學理論研究已經成為一項不可缺少的軟件工程。繁榮澳門的法學理論，不斷提升澳門法律人才的理論素質和水平，乃是改善澳門立法環境的當務之急。而要實現這一目標，作為政府，應該努力為法學理論的研究創造一定的條件和平臺；作為理論研究，則應當提倡百花齊放的學術自由風氣，允許和鼓勵不同的學術觀點爭鳴和交鋒。祇有這樣，才能在全面反思和強化理論研究的基礎上，以堅實的法學理論為指導，為立法者適時立法提供系統的立法依據和立法建議，才能逐步解決澳門現行法律體系中所存在的各種問題。當然，這是一項長期而艱巨的工作，對法律工作者來說，需要付出大量的勞動和心血，但這是值得的，因為它關係到澳門法律中期和長遠的發展。加強法學理論研究，同法律人才的培養是息息相關的。沒有一定的法律人才，法學理論的研究很難得以蓬勃發展；而法學理論的發展，反過來又利於培養和訓練法律人才。筆者認為，培養法律人才，首先應當立足於本地。澳門回歸五年來，已經有一批年青的本地法律人才脫穎而出，並隨着時間的推移會越來越多。這些年青的本地法律人才不僅熟悉澳門實際情況，而且有着豐富

的法律工作經驗，應作為培養法律人才的主要人力資源。其次，培養法律人才應立足於放手培養。當然，在現階段，聘用外地法律專才有其一定的必要性，但不能僅僅依靠外地法律專才來完成某一立法使命，更重要的是發揮他們的“傳、幫、帶”作用。正如何厚鏵行政長官在第二屆參選政綱中指出的那樣，對澳門年青一代，要關懷而非裁決，協助而非代替，引導而非命令；要以充分的開放態度，鼓勵他們接觸各種先進的事物和理念，要讓他們在參與的過程中，獨立思考和判斷，取得自己的經驗和領悟，展露自身的潛質和才能。因此，培養本地法律人才，要敢於放手讓他們在實踐中鍛練和成長，讓他們在摸索和實幹中逐步積累經驗。祇有這樣，才能使澳門法制建設後繼有人，法學理論的研究才能興旺發達。二、執法環境的改善法律是死的，需要由人來執行。從這一意義上說，改善立法環境，祇是為完善整個法制環境創造了一個前提條件，使社會生活在好的符合實際的法律約束下，有序地運轉，也就是實現有法可依的目標。但社會生活能否有序地運轉，還必須依賴於良好的執法環境。有了好的法律，沒有良好的執法環境，再好的法律也不可能充分發揮其對社會應有的促進作用。因此，執法環境作為法制環境的一個中心環節，其在改善法制環境中的地位和作用是極其重要的。筆者認為，改善澳門的執法環境，應當注意以下幾個方面的問題。（一）執法為民在理論上，執法主要包括司法執法和行政執法兩大部分。司法機關依法行使職權謂之司法執法，政府行政機關依法行使職權謂之行政執法。執法人員執法的宗旨可分為形式上的執法宗旨和

深層次的執法宗旨。形式上的執法宗旨是指執法就是為了執行法律，以維護法律所確立的社會秩序；而深層次的執法宗旨則指執法是為民眾服務，以維護民眾的合法權益。因此，執法為民的實質，首先是一個執法理念問題，即執法人員是為誰執法，故而屬於深層次的執法宗旨。執法為民，是任何一個民主社會不可缺少的執法理念和法制特徵。應當指出，在澳門回歸之前澳葡政府管治之下，這種執法理念並沒有得到真正的落實，執法人員高高在上、脫離民眾的現象十分嚴重。最普遍的例子就像在司法執法領域，不懂葡語的中國居民基本無法了解整個訴訟程序，無法知道法庭的辯論內容，無法識別司法官適用的法律依據。這樣的司法執法，怎麼能夠談得上執法為民呢？類似的執法現象，即使在行政執法活動中，依然比比皆是，舉不勝舉。令人欣慰的是，澳門回歸後，執法為民的理念得到了特區政府的高度重視，並諄諄告誡執法人員須以民為本，為民服務。為此，澳門司法機關和行政機關紛紛設立了眾多的諮詢中心、服務熱線等便民機構，採取種種措施加強與民眾的溝通。這些機構和措施無疑體現了執法為民的理念，因而受到了廣大澳門居民的讚揚和歡迎。但是，這並非就意味着執法為民的理念在澳門就得到了充分的落實，尤其是在司法執法領域，中文的官方語文地位還必須大大強化。在去年的司法年度議式上，何厚鏵行政長官為此表示了高度的關注，並指示司法機關應當採取措施，逐步解決中文的普及與使用。這一指示不僅反映了行政長官堅決落實“一國兩制”的信念，而且也是執法為民理念的深刻體現。在行政執法領域，如何方便民眾，簡化程序，多為民眾着想，也是一個需要不斷完善的問題。當然，在行政程序方面，有些是屬於立法的問題；而作為執法人員，則應當在法律未修訂之前，盡可能在法律

允許的範圍內，樹立起執法為民的理念。總之，執法為民乃是“以民為本”管治理念的重要組成部分，執法人員在主觀意識中牢固樹立起執法為民的理念，是建立一個團結、和諧社會的基本保證。（二）嚴格執法有法可依，有法必依，這是最基本的法制原則。有了好的法律，但不依照法律執法，好的法律也會徒有虛名，法律的權威就會蕩然無存。因此，改善執法環境，除了要樹立執法為民的理念外，還必須嚴格執法。要做到嚴格執法，首先必須公正、合理地執法。為此，全面提升執法人員本身的執法素質是至關重要的。一個執法人員祇有對自己執行的法律有着深刻、正確的認識，才可能實現立法意圖，真正做到公正、合理的執法。澳門回歸之前，由於法律領域歷來被葡萄牙人所壟斷，許多法律長期沒有中文，加之法律的翻譯隱晦難懂，法律體系極其混亂，故廣大執法人員尤其是行政執法人員對法律知之甚少，很難系統、準確地掌握自己執法的內容，更遑論理論的研究。這種狀況在某種程度上嚴重影響了執法的公正性和合理性。澳門回歸後，影響公正、合理執法的上述因素有了很大的改觀，如特區政府採取多種渠道不斷派出公務員出外深造、培訓，許多公務員不辭辛苦利用晚間報讀澳門大學、澳門科技大學或境外大學的法學院進行深造，這些措施和自我深造都使澳門執法人員的執法素質得到了大幅度的提升。但是，“冰凍三尺非一日之寒”，澳門回歸前執法人員執法素質長期低下的狀況非短期就能徹底改變。除執法人員自身因素外，特區政府應當將提升執法人員的執法素質作為一項公務員隊伍建設的基本任務來抓，並調配必要的物力和財力，利用可利用的一切資源，為全面提升執法人員的執法素質創造更為廣闊、更為有效的

外部環境。要做到嚴格執法，還必須做到無私、廉潔地執法。為此，執法人員自身就應當做到無私無畏、廉潔自律。毫無疑問，澳門的執法人員是一支年青的隊伍。我們很高興地看到，澳門回歸五年來，這支年青的執法隊伍充滿朝氣，兢兢業業；他們不僅勇敢地挑起了時代賦予的重任，而且為澳門今天取得的驕人成就作出了應有的貢獻；就整體而言，堪稱一支無私、廉潔的執法隊伍。但是，我們也應該清醒地認識到，社會總是在不斷發展的，人際、人情關係無所不在，現代社會的物質誘惑力無孔不入。尤其是在澳門這樣一個面積小而人口密集的地區，“低頭不見抬頭見”的現象、沾親帶故的裙帶關係更為司空見慣、錯綜複雜。因此，特區政府應當本着“防微杜漸”的精神，進一步健全相關法制，獎懲分明，時時告誡執法人員必須廉潔自律，鼓勵執法人員無私無畏地公正執法，讓澳門執法隊伍的廉潔風氣千秋萬代傳下去。（三）執法監督這裏講的執法監督，是指民眾對執法機關執法實行的一種監督。一個民主社會，不可能離開民眾的監督，否則就不成其為民主社會。執法同樣如此。執法活動其實是一個執法機關與民眾的互動過程：執法為民反映了執法的宗旨，表明民眾是執法的服務對象；而執法監督，則屬於對執法的制約，表明執法反過來又需要接受民眾的監督。這種服務對象與被服務對象的互動，正是民主社會執法的基本特徵。有效的執法監督是改善執法環境不可缺少的組成部分。在澳門回歸之前，由於澳葡管治的殖民色彩，故執法監督無從談起。澳門回歸後，在基本法確立的高度自治原則下，澳門居民真正當家作了主人，執法監督不僅必要，而且也是居民的一項基本權利。重視執法監督作用，對於改善澳門的執法環境有着極其重要

的現實意義。因為，有效的民眾監督，既有利於促使執法人員樹立起執法為民的執法理念，鞭策執法人員提升執法素質的自覺性，也有利於執法人員廉潔自律，公正執法。要形成一種良好的執法監督風氣，政府的作用是主要的。在主觀上，政府應當充分認識到執法監督的必要性，將其視為改善法制環境的一個重要方面，並表明歡迎民眾對執法進行監督的態度。在客觀上，政府則應當盡可能為民眾對執法實行監督提供各種有效的途徑，如立法制定一些必要的監督程序，設立一定的監督機構包括舉報中必等機構，定期或不定期地諮詢民眾對執法的意見和建議，充分發揮媒體對執法的監督作用，等等。在這一方面，澳門特區政府已經作出了一定的努力，因而執法機關和民眾之間的互動關係得到了很大的改善。這是一種好的勢頭，值得堅持下去並發揚光大。三、守法環境的改善如果說立法環境是法制環境的前提，執法環境是法制環境的中心，那麼，守法環境就是法制環境的一種社會基礎。這種社會基礎對於法制環境的改善來說是必不可少的。因為立法和執法的根本目的，是為了形成一個相互協調、良性運轉的社會秩序，使社會在一種規範、和諧的環境中穩步向前發展，而並非是單純為了懲罰違法者。因此，讓廣大民眾了解並自覺遵守法律，這是實現立法和執法目的的根本途徑。從這一意義上說，守法環境的改善主要包括二個方面：（一）推廣普法宣傳守法的前提是必須知法和識法。知法就是要讓民眾知道本國或本地區法律的基本情況，尤其是一些重要的、與民生直接相關的法律；識法就是在知法的基礎上，對相關法律的內容要有所了

解。一個人祇有在知法和識法的前提下，他才能夠知道自己應該做甚麼或不應該做甚麼，進而才能做到自覺守法。因此，要建立一個良好的守法環境，首先必須大力推廣普法宣傳，最大限度地讓廣大民眾提高知法和識法的程度。必須指出，在澳門回歸之前，居民的知法和識法程度是極其低下的，導致這一狀況的根本原因不在於民眾，而在於澳葡政府受其管治性質所制約，根本就不重視知法和識法的問題。在澳葡管治者看來，法律本身就是一種神秘的東西，它祇能是法學家的私產，無須讓民眾了解。長期以來，原在澳門生效的全部葡萄牙本土法律以及大部分本地法律之所以祇有葡文而無中文，其隱藏在管治者思想深處的根源就在於此。正是在這種錯誤觀念指導下，澳門回歸前的法律對廣大民眾來說，幾乎是一張白紙，大部分居民都處於“法盲”狀態之下，其留下的“後遺症”即使在澳門回歸後的今天，依然嚴重影響着澳門民眾的知法和識法程度。筆者認為，在一個民主和法制社會，法律並非是法學家的私產。作為一種社會精神財富，它是屬於全體民眾的，知法權是民眾的一項基本權利。民眾祇有知法和識法，才能自覺地守法，才能有效地行使執法監督權。可喜的是，澳門回歸後，特區政府在普法方面做了大量的工作，如大至基本法的推廣與宣傳，小至各司法機關和政府機關對其職權範圍內涉及的法律的宣傳與推廣。這些普法工作在相當程度上使澳門民眾的知法和識法程度大大提高。但是，正如上面所說，原澳葡政府留下的“後遺症”非短期內就能從根本上消除，澳門民眾的知法和識法程度仍有待於繼續深化和提高。為此，特區政府應當加大普法力量，採取一系列相應措施，為民眾知法和識法創造外部條件。比如，因澳門法律體系相當混亂，法律清理極其滯後，故有必要由政府有權機關進行整理後出版系統的法律滙編，以便於民眾了解和查閱各方面的法

律：又比如，考慮到澳門法律的翻譯所存在的問題，故有必要組織力量，對一些重要的與民生密切相關的法律編寫通俗讀物，以此提高民眾的知法和識法程度。（二）提升守法意識守法離不開知法和識法，但僅僅知法和識法不等於守法。有些違法者尤其是刑事違法者之所以違法並非是不知法和不識法，而是受各種私欲所驅使實施違法行為。因此，要真正建立起一個良好的守法環境，就必須“雙管齊下”，既要讓民眾知法和識法，更要讓民眾養成一種自覺守法的意識，故提升民眾的守法意識，是改善守法環境的重要環節。如何提升民眾的守法意識，這是一個相當複雜的系統工程，需要社會各方面、各部門的密切配合。比如，在立法層面上，立法者應當適應社會的發展，及時制定相關法律，讓民眾有法可依，這是守法的前提。在執法層面上，執法者嚴格執法，違法必究，使民眾感受到法律的權威，這是守法的外部條件。除此之外，政府利用各種渠道，加強民眾的法制教育，提升守法的自覺性，則是守法的內因。鑒於立法與執法本身就是改善法制環境的組成部分，故提升民眾的守法意識主要是針對守法的內因，即法制教育而言。開展法制教育的形式是多種多樣的，如在學校開設法制課程、舉辦各類法制講座、讓民眾旁聽法院審判、出版各種法制讀物等等，都是進行法制教育的形式。其實，普法宣傳本身也是一種法制教育。值得注意的是，提升民眾的守法意識，應當特別加強對青少年的法制教育。青少年正處於成長期，其思想單純而不穩定，對是非缺乏較強的識別力，故極易受外界各種因素的影響而走上違法犯罪道路。目前，有關青少年的違法犯罪問題已成為國際社會的“頑疾”，且有不斷上升的趨勢，澳門也同樣不例

外。尤其是澳門作為一個以博彩業為龍頭產業的地區，更有必要加強對青少年的法制教育。為此，特區政府應當動員社會各種力量，從學校、家庭和社會各個層面，紮紮實實地做好青少年的法制教育工作，提升其守法意識，這是關係到澳門未來的長久之計。綜上所述，澳門法制環境是一個由立法環境、執法環境和守法環境有機結合的整體，缺一不可。切實改善澳門的法制環境，既是提升澳門社會綜合生活素質的重要內容，也是確保這一偉大戰略目標得以實現的法制保障。雖然，對澳門來說，改善法制環境必然是一項長期而艱巨的任務，但筆者深信，在以何厚鏵行政長官為首的特區政府領導下，依靠全體澳門居民的共同努力，澳門的法制環境一定會越來越好，全面提升綜合生活素質的偉大戰略目標也一定會實現。

“澳人治澳”任重道遠李沛霖*彈指間《澳門基本法》已頒佈十二年了。這是不平凡的十二年，不論是迎接回歸的近七年後過渡期，還是新生特區的五年多建設初期，《澳門基本法》一直是指引中葡治權交接、澳門平穩過渡的根本大法，一向是規範廣大市民行為操守的最高準則，一貫是指導特區政府依法施政的憲制文件。特區成立五年多年，為了使“一國兩制”的偉大構想早日在澳門開花結果，全澳廣大市民同心同德，緊記基本法精神，緊靠特首周圍，緊跟中央部署，努力拼搏，共同開創了政局穩定、經濟發展、社會進步、人民安居的新局面。五年多來所取得的成績充分顯示了“一國兩制”方針的強大生命力，“澳人治澳”方式的強大影響力和“五十年不變”方向的強大說服力。正是由於特區成立以來，特區政府在何厚鏵行政長官領導下，嚴格按照基本法辦事，堅持“一國兩制”的基本方針政策，保持在澳門原有的資本主義制度下運行，針對回歸前的各種弊端，抓住治安不靖與經濟不振兩大主要矛盾，勵精圖治，努力革新，使澳門從暗淡無光、人心惶惶、令人喪氣的環境，迅速步入正軌，變成前景輝煌、人心穩定、令人振奮的樂土。這些事實表明，基本法為澳門今天，甚至未來的進步開闢了廣潤的前景；這些事實證明，中央授權澳門特別行政區依法實行高度自治，自主決定本地區的政治、經濟、社會和文化等各項事務，使澳門居民充分發揮聰明才智，努力創造未來的願望完全可*全國人大常委會澳門基本法委員會委員

以成為現實。然而，“一國兩制”這項前無古人的偉大構想和“澳人治澳”這種大膽創新的管治模式，畢竟還在探索階段，還需要不斷實踐，不斷總結，不斷改革，不斷前進。我認為，要使“澳人治澳”結出更豐碩的果實，便需高度關注以下三個方面。一、必須突顯《澳門基本法》的絕對權威，時時事事處處以此為綱，依法施政“一國兩制”是制定《澳門基本法》的指導方針，而基本法則是“一國兩制”構想和我國政府對澳門基本政策的具體化和法律化。基本法序言中明確規定：“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。”這說明了基本法既是根據我國憲法制定，由全國人大立法的全國性法律，又是澳門特區立法機關制定的法律、法令、行政法規和其他規範性文件所必須遵循的立法依據，亦是行政機關行使政府職權時首先要對照的最高法律準則，同樣也是司法機關行使獨立的司法權和終審權時所受保護和約束的權威約章。“澳人治澳”不是隨意性的因人而異的管治方式，而應在“一國兩制”的前提下，樹立基本法的權威地位，任何事情都要以此為依歸。因此，從全國範圍來說，上至中央到各地方政府，再到全國人民；在特區內部來說，從行政長官到各級官員，從所有公僕到廣大市民都必須時刻牢記基本法，遵守基本法，這樣“依法施政”才不會變成一句空話，才有實效。

二、必須正確理解和堅決貫徹“以愛國者為主體”的標準《澳門基本法》清晰指明，特別行政區政府和立法機關由當地永久性居民組成，“行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”這意味着中央放權由澳人自己管理自己。不過，“澳人治澳”並非指任何一個澳門居民都可以擔當管治的角色。這除了必須具備的德行、知識、能力、水平等有關條件外，還有一個很重要的界線和標準，就是必須以愛國者為主體的澳人來治理澳門。鄧小平先生曾一針見血地指出：“愛國者的標準是，尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”這三項標準雖然是針對香港問題而發表的，但同樣適用於澳門。這三項標準是衡量愛國者的具體標尺，是民族觀念、主權觀念和本區觀念的綜合指標，亦是最基本的政治要求。一個民族觀念淡薄，主權意識淺薄，妄顧澳門利益的人絕對稱不上愛國者。如讓這種人治理澳門，就會違背了提出“澳人治澳”的原意，“一國兩制”的實踐就必定會遭到挫折。祇有堅決貫徹“以愛國者為主體”的標準，“澳人治澳”才可進一步落實和取得成功。三、必須進一步傳承澳門的優良傳統，團結合作，維護安定，努力建設包容共濟的和諧社會國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國五周年大會暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話中，強調“要在愛國愛澳的基礎上，進一步促進社會各階層、各界別、各群體的團結，保持和鞏固社會和諧”；語重心長地希望我們真正“以澳門的整

體和長遠利益為重，以國家利益為重”，“攜手創造澳門更加美好的未來”胡主席的希望既肯定了澳門一向和諧，澳人一貫團結的優良傳統；又指出了維護安定，包容共濟的重要作用。事實上一個吵鬧不休、內耗不斷的社會，一個爾虞我詐、你爭我奪的社會，一個人人自私自利、不顧大局的社會，又怎可以齊心協力，同舟共濟去創造美好的未來呢？“澳人治澳”的一個重要內涵是廣大市民都能夠明白且自覺行動，在愛國愛澳、保持澳門長期繁榮穩定的大目標下團結起來，在和諧氣氛中共建美好家園。所以，大家共同努力，進一步在原有基礎上構建一個更和諧的社會，是實踐“一國兩制”“澳人治澳”的重要保障。澳門特別行政區成立五年多來所取得的成就，已充分證明了“澳人治澳”的正確性和可行性，祇要進一步積累經驗，挖掘潛力，發揮澳門的地域和人緣優勢，團結一致，奮發向前，“一國兩制”的方針政策必定可以在優質的“澳人治澳”實踐中得到圓滿落實。、

立法會議員負有忠誠的義務王磊*綜觀世界各國憲法和法律，大多都有關於官員宣誓和忠誠方面的義務的規定，有的國家的憲法還具體規定誓言的內容，可見，各國都對參政人士的忠誠程度高度重視。國外的憲法有關官員宣誓的內容不乏其例，歸納起來有以下四種模式：一、總統宣誓屬於這種模式的國家有美國和韓國。作為世界上第一部成文憲法的美國1787年憲法就在第2條規定：“總統應在執行其職務之前作下列的宣誓或代誓的宣言：‘余謹莊嚴地宣誓（或鄭重聲明）、願以忠誠執行合眾國總統的職務，並盡最大的能力維護、遵守、保衛合眾國的憲法。’”韓國憲法第69條規定：“總統就職時作如下宣誓：‘我向國民莊嚴宣誓：忠實履行總統職責，遵守憲法，保衛國家。為祖國的和平統一，為增進國民的自由和福利，為發展民族文化而努力。’”二、公民宣誓該種憲法僅對公民宣誓作了規定。作為歐洲大陸第一部成文憲法的法國1791年憲法在“第二篇王國的區劃及公民的資格”的第5條規定：“公民誓言如下：‘我宣誓忠於國家，忠於法律和忠於國王，並以我的一切能力來支持國民制憲議會於1789年、*北京大學法學院副教授

1790年和1791年所制定的王國憲法。三、總統、總理（部長會議主席）和部長宣誓波蘭憲法（1992年）屬於這種模式，該憲法第30條第一款規定：“總統在向國民大會宣誓後任職，誓詞內容如下：‘出於人民的意願擔任波蘭共和國總統之際，我莊嚴宣誓，我恪守憲法法令。我將堅決維護民族的尊嚴、國家的獨立與安全；祖國的利益和公民的順利將永遠是我最崇高的使命。’”“誓詞中也可加上‘上帝也助我’”這句話。第63條規定：“部長會議（政府）主席和各部長向總統宣誓，誓詞如下：‘值此擔任部長會議主席（部長）之際，我莊嚴宣誓，我恪守憲法法令，祖國的利益和公民的順利將永遠是我最崇高的使命。’”“誓詞中也可加上‘上帝也助我’這句話。”四、總統、總理、議員宣誓屬於此種模式的憲法有南非共和國憲法，該憲法第12條規定：“總統及代理總統應於未就職之先，對南非最高法院首席大法官或大法官舉行宣誓，誓詞如後：‘萬能之上帝實鑒之，余某某凜於為民服務受任之重，今接任總統（代理總統），僅此立誓，余必忠於南非共和國，並以至誠懇之心，隨時增進人民之福利，排除危害，盡一己之力以為人民，服從、尊重、擁護與維持憲法以及共和國所有法律，完成職務，竭其智識能力，一憑良知，盡力公正，促進吾民之福利。’”第20條規定：“⋯⋯（5）部長未就職或未成為政務委員之先，應對總統或其所指派代表作如下之宣誓：‘余某某僅對上帝立誓，效忠南非共和國，盡部長與政務委員之職責，服從共’”

和國憲法與本國法律，盡言盡智，保守秘密，竭一己之忠心與能力，以完成余之職守。天其佑之。’”第52條規定：“參議員與眾議員在未就職之先，應對總統或總統所指定之代表舉行宣誓，誓詞如下：‘余某某誓對南非共和國盡忠盡力，達成國會議員之職責，天其佐之，謹誓。’”我國歷史上第一部資產階級性質的憲法《中華民國憲法》（中華民國12年10月10日）第75條規定：“大總統就職時，須為下列之宣誓：‘余誓以至誠遵守憲法，執行大總統之職務，謹誓！’”這應當屬於美國和韓國模式。實際上，無論哪一種模式，這些國家在對待宣誓的問題上沒有本質的區別，祇是強調的對象和程度有所側重而已。世界各國憲法都有關於本國公民遵守本國憲法和尊重自己國家，對自己祖國忠誠的內容。總統、總理、議員、司法官員也是公民，也應當履行憲法對普通公民的忠誠自己祖國的義務。我國現行的1982年憲法沒有在憲法裏規定立法、行政和司法人員的宣誓，但實際上各地越來越多的國家機關都在舉行宣誓儀式。那麼，我國憲法有關忠誠的內容反映在哪裏呢？憲法中的公民的基本義務裏有清楚地表明，例如，“中華人民共和國公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務”，“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密”（全國性法律以列在香港基本法附件三中的為準），“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為”等等。這些內容就是忠誠的不可或缺的內涵，上至擔任公職的人員，下至普通百姓，無一例外。《香港基本法》在宣誓問題上應當說類似於南非模式，《香港基本法》第104條規定：“香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司

法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。”可見，《香港基本法》是高度重視公職人員的忠誠義務的，儘管香港一般居民也應當履行這樣的義務，但老百姓手中不掌握任何權力，所以，對掌握公權力的擔任公職的人員的宣誓的要求和對忠誠程度的要求實際上是遠遠高於普通居民的。因為一旦這些公職人員作出違背自己誓言的言行，將會損害國家和特區的利益。所以，公職人員對待自己的言行應當是非常謹慎的，不僅如此，公職人員還應當是效忠自己祖國和所在地區的典範，而不是相反。《澳門基本法》與《香港基本法》有所區別，一是《澳門基本法》將宣誓效忠單獨作為一節，即第七節，二是《澳門基本法》規定了兩條，《香港基本法》祇規定了一條，三是澳門特別行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第101條的規定宣誓外，1還必須宣誓效忠中華人民共和國。具體到立法會議員的宣誓來說，香港的《宣誓及聲明條例》附表二規定了立法會的誓詞：“我謹此宣誓：本人就任中華人民共和國香港特別行政區立法會議員，定當擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國香港特別行政區，盡忠職守，遵守法律，廉潔奉公，為香港特別行政區服務。”顯然，立法會議員的宣誓和效忠最直接的應當是《香港特別行政區基本法》和香港特區，這種效忠的一項基本要求就是立法會議員的言行要有利於基本法序言所載明的“一國兩制”的貫徹實施，有利於祖國和特區的利益。不僅如此，立法會議員還要履行憲法所包括的“維護國家統一和全國各民族團結的義務”，“遵守憲法”，“保守國家秘密”，“維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危

害祖國的安全、榮譽和利益的行為”等的義務，因為中華人民共和國憲法在整體上對香港特區是有效的，她是《香港基本法》的法源，沒有憲法，沒有憲法第31條、第62條，哪來的《香港基本法》？香港特區是中華人民共和國的香港特區，《香港基本法》是中華人民共和國的《香港基本法》，《香港基本法》是中華人民共和國的全國人大制定的，世界上沒有那個國家的憲法在其局部或地方沒有效力，憲法整體在香港特區有效，有些單個條文在香港特區無效。這些涉及“一國”的憲法的內容實際上在《香港基本法》第23條已經得到了體現，祇是中央為了給予特區更大的自治權而授權香港特區自行立法罷了。所以，憲法中有關維護國家利益內容和《香港基本法》第23條的規定本質上是一直的，都是要求對祖國的忠誠。那麼，如果立法會議員違背了自己的誓言而作出了對祖國或特區不忠誠的言行，法律上如何追究呢？《香港基本法》第79條第7項規定：“行為不檢或違反誓言而經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責，立法會主席宣告其喪失立法會議員的資格。”其實，香港現有法律已經具備保障立法會議員在工作上享有充分的言論自由和相關豁免權的規定，而且，香港法律的這些規定相較於許多國家的憲法來說，應當說是完全與國際接軌的並且是非常完備的，例如，《立法會（權力與特權）條例》第3條特權及豁免權規定：“在立法會內及委員會會議程序中有言論及辯論的自由，而此種言論及辯論的自由，不得在任何法院或立法會外的任何地方受到質疑。”第4條有關法律程序的豁免權規定：“不得因任何議員曾在立法會或任何委員會席前發表言論，或在提交立法會或委員會的報告書中發表的言論，或因他曾以呈請書、條例草案、決議、動議或其他方式提出的事項而對

他提起民事或刑事法律程序。”第5條的免遭逮捕規定：“任何議員——（a）在前往立法會或任何委員會會議途中，在出席會議或會議後回程中，可免因民事債項（如訂約承擔則構成刑事罪行的債項除外）而遭逮捕；（b）在出席立法會或任何委員會會議時，可免因刑事罪行而遭逮捕。”也就是說，立法會議員可以在特區的立法機構充分表達其意見和主張，完全沒有必要去另一個國家的立法機關去訴求所謂的民主。這樣做無疑對議員所在的主權國家和特區以及他所服務的立法會構成不尊重，有損祖國和特區的榮譽，從而損害國家和特區的整體利益。另外，值得注意的是，立法會議員的言論自由和人身自由的特殊保障也主要限於會議期間，目的在於保障議員履行其代議職責。除此之外的與誓言有關的言行，立法會議員應當對立法會負責。註釋：1《澳門基本法》第101條規定：“澳門特別行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特別行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，並依法宣誓。”

“五十年不變”的涵義王禹*“五十年不變”是鄧小平在論述“一國兩制”構想時明確提出的。1984年6月，鄧小平在會見香港知名人士時發表了《一個國家，兩種制度》的講話，對“一國兩制”作了全面系統的論述，明確提出“我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數的。”1984年7月，鄧小平發表了《我們非常關注香港的過渡時期》的講話，“我們在香港問題上，首先提出要保證其現行的資本主義制度和生活方式，在一九九七年後五十年不變。”“五十年不變”的提法被寫進了《中英聯合聲明》。1984年12月19日簽署的《中英聯合聲明》第三點聲明了我國政府對香港的基本方針政策，其中第■項規定：“關於中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變。”《中英聯合聲明》附件一第一項也明確規定，“中華人民共和國全國人民代表大會將根據中華人民共和國憲法制定並頒佈中華人民共和國香港特別行政區基本法，規定香港特別行政區成立後不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”《中葡聯合聲明》也有類似的規定。“五十年不變”的提法被寫進了兩個基本法的總則部分。《香港基本法》第5條和《澳門基本法》第5條都規定，香港特別行政區和澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原*澳門科技大學法學院助理教授

有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。一、“五十年不變”是指香港和澳門原有的資本主義制度和生活方式不變香港和澳門自古以來就是中國的領土。香港在1840年鴉片戰爭以後被英國佔領，澳門在16世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領，長期處於西方國家資本主義勢力的統治之下。我國在解決香港問題和澳門問題時，在堅持對香港和澳門恢復行使主權的原則下，既要維護國家統一和領土完整，也要同時兼顧到繼續保持香港和澳門的經濟繁榮和社會穩定，必須要考慮到香港和澳門的歷史和現實情況，尊重香港和澳門原來已長期形成並運作的資本主義制度和生活方式，所以，我國明確承諾運用“一國兩制”的基本方針政策去解決香港問題和澳門問題，實行高度自治，保持香港和澳門原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。西方國家的資本主義制度作為一種社會制度形態，有其共同的內容和特點，經過長期的發展，各個國家和地區在共同特點的基礎上，又形成了具有自身特色的內容和特點。所謂保持原有的資本主義制度和生活方式不變，是指保持香港和澳門長期形成的具有自身特色的資本主義制度及與其相適應的生活方式。《中英聯合聲明》和《中葡聯合聲明》對保持原有的資本主義制度和生活方式做了規定。如《中英聯合聲明》附件一規定：香港的原有法律除與《基本法》相抵觸或香港特區的立法機關作出修改者外，予以保留，除因享有終審權而產生的變化外，原在香港實行的司法體制予以保留；保持原在香港實行的資本主義經濟制度和貿易制度；香港將保持自由港地位，並繼續實行自由貿易政策；原在香港實行的貨幣金融制度，包括對接受存款機構和金融市場的管理和監督制度，予以保留；保持原在香港實行的航運經營和

管理體制，保持原在香港實行的教育制度，等等。二、“五十年不變”還包含着在大陸實行的社會主義制度也不變的涵義香港和澳門的發展離不開我國內地的市場及內地對它們的支持。長期以來，港澳與內地形成了極為密切的經濟貿易關係，尤其是隨着我國內地改革開放的逐步深入，經貿關係不斷增強，經濟聯繫日趨密切。我國內地已經成為香港和澳門最大的貿易夥伴，及轉口貨物的最大市場兼最主要來源地，最主要的旅遊客源地等。近來中央政府與香港特區政府、澳門特區政府簽署了《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》，為內地與港澳加強區域經濟合作提供了制度性保障，進一步消除了內地與港澳經貿合作中的多重障礙，更具有重大意義。“一國兩制”五十年不變，應當包括兩個方面的不變，一個是對香港和澳門的基本方針政策不變，另一個是大陸的社會主義制度也不能變。1987年4月，鄧小平在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時指出，如果中國的社會主義制度和改革開放政策變了，也就沒有香港的繁榮和穩定。“要保持香港五十年繁榮和穩定，五十年以後也繁榮和穩定，就要保持中國共產黨領導下的社會主義制度。”“試想，中國要是改變了社會主義制度，改變了中國共產黨領導下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮和穩定也會吹的。要真正能做到五十年不變，五十年以後也不變，就要大陸這個社會主義制度不變。”所以，“一國兩制”五十年不變，應當從“一國兩制”的基本精神來看待不變的問題，是指兩個方面的不變，既要保持

香港和澳門原有資本主義制度不變，也要保持作為“一國兩制”主體的在大陸實行的社會主義制度不變。如果其中一個方面變了，都要影響其他方面。所以，《香港基本法》和《澳門基本法》第23條明確規定由香港和澳門特別行政區自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。三、“五十年不變”包含着五十年以後也不變的涵義“一國兩制”五十年不變，是不是指五十年以後“一國兩制”的基本政策就變了呢？顯然，“五十年不變”祇是一個形象的說法，其用意在於說明“一國兩制”的方針政策不是一時一事的權宜之計，而是國家的基本方針政策；五十年不變包含着長期不變的意義。1987年4月，鄧小平指出，“香港在一九九七年回到祖國以後五十年政策不變，包括我們寫的基本法，至少要管五十年。我還要說，五十年以後更沒有變的必要。香港的地位不變，對香港的政策不變，對澳門的政策也不變，對臺灣的政策按照‘一國兩制’方針解決統一問題後五十年也不變，我們對內開放和對外開放政策也不變。”他又說，“按照‘一國兩制’的方針解決統一問題後，對香港、澳門、臺灣的政策五十年不變，五十年之後還會不變。”1984年10月，鄧小平在會見香港人士時說，“我們在協定中說五十年不變，就是五十年不變。我們這一代不會變，下一代也不會變。到了五十年以後，大陸發展起來了，那時還會小裏小氣地處理這些問題嗎？所以不要擔心變，變不了。”那麽，為甚麽說“五十年不變”，而不說“四十年不變”或“六十年不變”呢？說“五十年不變”的根據和理由是甚麽呢？鄧小平在談到這一問題時多次說明五十年不變的根據和理

由。1984年12月，鄧小平在會見英國首相撒徹爾夫人時，他說，“這也是從中國的實際出發的。中國現在制定了一個宏偉的目標，就是國民生產總值在兩個十年內，即到本世紀末翻兩番，達到小康水平。”甚麽是翻兩番？這就是說，中國人均國民生產總值將達到八百至一千美元，那時人口是十二億至十二億五千萬，國民生產總值就是一萬至一萬二千億美元。鄧小平又說，“就是達到了這個目標，中國也不算富，還不是一個發達國家。所以這祇能算是我們雄心壯志的第一個目標。中國要真正發達起來，接近而不是說超過發達國家，那還需要三十年到五十年的時間。如果說在本世紀內我們需要實行開放政策，那末在下個世紀的前五十年內中國要接近發達國家的水平，也不能離開這個政策，離開了這個政策不行。保持香港的繁榮穩定是符合中國的切身利益的。所以我們講“五十年”，不是隨隨便便、感情衝動而講的，是考慮到中國的現實和發展的需要。”堅持“一國兩制”五十年不變，是從我國的長遠發展和當前社會主義現代化建設的實際需要出發的，也是考慮到香港的繁榮穩定和現實情況，是建立在科學的實事求是的分析上的。所以說，五十年不變，還包含着五十年以後長期不變的涵義。四、“五十年不變”是指中央不去主動變更香港和澳門實行的資本主義制度和生活方式香港和澳門回歸祖國後，處於中央人民政府的直接管轄下，中央代表國家對香港特別行政區和澳門特別行政區行使主權。香港和澳門雖然是享有高度自治權的特別行政區，但仍然是我國單一制下地方行政區域，香港和澳門所享有的高度自治權，並非本身所固有，而是中央通過基本法授予的。特別行政區和中央的關係不是分權的關係，而是一種授權關係，中央是權力的授出者，

香港和澳門特別行政區是權力的被授予者。從理論上看，權力的授出者有權取消授權，一旦取消授權，被授予者的權力亦不復存在。我國在解決香港和澳門問題時，充分考慮到香港和澳門的歷史和現實情況，實行“一國兩制”，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變。所謂五十年不變，是指中央在我國內地實行社會主義制度和政策的同時，在相當長的時期內，允許香港和澳門在小範圍內實行資本主義制度。中央按照“一國兩制”的基本方針政策，不去主動變更香港和澳門實行的資本主義制度和生活方式，中央不在香港和澳門推行社會主義的制度和政策。中央不主動變更香港和澳門原有的資本主義制度和生活方式，還表現着基本法設立的徵詢制度，即中央在對特別行政區行使權力時，必須經過特定的徵詢程序。如基本法規定全國人大常委會在發回香港或澳門制定的法律使之無效、增減列入附件三的全國性法律及解釋基本法時，必須徵詢香港基本法委員會或澳門基本法委員會的意見，全國人大在修改基本法時，先由基本法委員會研究並提出意見，中央締結的國際協定是否適用於特別行政區由中央人民政府徵詢特區政府意見後確定，等等。這是中央為實行“一國兩制”，尊重特區的高度自治，保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，對自己權力行使而施加的一個程序上的自我限制。五、“五十年不變”並不意味着香港和澳門不能發展和完善原有的資本主義制度保持香港和澳門原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，並不是原有的資本主義制度本身也不能發展和完善了。香港和澳門特別行政區可以根據自身的情況和現實需要自行發展其資

本主義制度。《香港基本法》和《澳門基本法》都規定了基本法的修改權和修改提案權，附件一和附件二都規定行政長官和立法會的選舉辦法可以在回歸十年以後進行修改等，這些都說明基本法在五十年內是可以修改的。基本法不可能永遠不變，每一字都不改，每一條文都不變。當然，基本法的修改不能同中華人民共和國對香港和澳門的既定方針政策相抵觸。有些人士認為，五十年不變是指香港和澳門在回歸前的原有制度在回歸後繼續保留和適用，不能有所變化和改革，否則就違反五十年不變的精神。這種理解是不正確的。五十年不變不是指將香港和澳門在回歸前的原有制度原封不動地保留下來。五十年不變不意味着原封不動，也不意味着固步自封。保持原有的資本主義制度和生活方式，主要側重於保持原有的經濟制度、生產關係、風土人情和社會習俗等角度而言，當然也包括政治層次上的某些必須保留和值得保留的制度，如公務人員制度、行政體制和司法管理體制等。但是，凡是涉及殖民統治色彩、違背我國恢復行使主權或直接抵觸基本法條款的，則不能採用為特別行政區的法律。根據這些原則，1997年2月，全國人大常委會通過了《關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第160條處理香港原有法律的決定》，1999年10月，全國人大常委會通過了《關於根據〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉第145條處理澳門原有法律的決定》，對香港和澳門原有的法律進行了全面的審查。而經全國人大常委會審查後被採用為特別行政區的法律，亦並非永遠五十年不變。基本法規定如以後發現有的法律與基本法抵觸，可依法修改或停止生效。基本法規定香港立法會和澳門立法會有權制定、修改、廢除法律，當然包括在不抵觸基本法的前提下，改進和完善原有和當前的法律制度、行政體制和司法管理

體制等。如香港政府基本法規定的政治體制架構下，建立了主要官員問責制，而澳門政府則銳意提高行政效率、開放賭權、進行法律改革以及加快落實以中文為主的法律地位等，都說明了香港和澳門特別行政區應當在符合“一國兩制”和基本法的前提下，根據社會發展的情況，改進和完善一些確實需要完善的制度和體制，與時俱進，保持香港和澳門的經濟繁榮和社會穩定。

建立“依法涉台”原則——對《反分裂國家法》的分析與評估邵宗海*《反分裂國家法》（以下簡稱反分裂法）已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會（以下簡稱人代會）第三次會議於2005年3月14日以2,996票（兩票棄權）絕大多數通過，並經中華人民共和國主席胡錦濤以第三十四號令於同日公佈施行。反分裂法草案原先由人代會常委會副委員長王兆國在2005年3月8日做說明之時，共計十一條，經過分組討論審議之後，在結構與條文文字上做了部分修正，正式通過之後，條文調整為十條。國務院總理溫家寶在人代會閉幕之後，與採訪大會的七百多名中外記者見面並回答記者的提問，說明反分裂法“是一個加強和推進兩岸關係的法，是一部和平統一的法，而不是針對台灣人民的，也不是一部戰爭法”一、從“統一法”到《反分裂法》的演變過程其實反分裂法本來並不是從這樣的名稱去思考的，最早之前，在大陸已有很多學者提出以建立“國家統一法”的角度來解決台灣問題。譬如說建議北京應採“統一法”來反制台灣制憲和美國的“台灣關係法”，前社科院台研所副所長李家泉，在2004*作者現為台灣中國文化大學史學系兼大陸所專任教授，曾任台灣政治大學教授。2000年9月擔任北京大學國際關係學院客座教授，2001年8月至11月前往哈佛大學費正清東亞研究中心擔任訪問學者，並在2001年12月至2002年5月，2004年7月至9月兩度擔任新加坡國立大學東亞研究所高級訪問研究員。

年5月接受香港文匯報訪問時就透露，自1996年開始，特別是1999年在台北李登輝提出“特殊兩國論”以來，大陸對台專家或學者不止一次提出“國家統一法”的設想；但由於多方面原因，一直未獲中共高層更多關注，不過，在胡錦濤、溫家寶領導班子上台之後，在對台工作方面似乎一直在考慮，醞釀更深入，更有效的政策與做法。2在這些主張採取“統一法”概念的學者中，上海東亞所所長章念馳是較早提出看法的一位。他在2003年3月香港出版的《中國評論》期刊中就倡議制訂“統一法”。他說：我們應該加大對統一內涵的研究，應該不斷發展統一理論，不斷對統一理論賦予新生命力，去制訂一部“統一綱領”，催生一部“統一法”，將涉及統一前後及每個階段的目標、任務、方法都加以合理規範讓所有人都瞭解統一的好處及統一的步驟。3此外，在2004年2月，由上海國防戰略研究所主編的《國防戰略研究》雙月干，2004年第2期刊載一篇由“超限戰”作者喬良與王湘穗兩位空軍大校聯合執筆的專文《多管齊下分級施壓抑獨促統》。他們提出“抑獨促統”等多項建議，第一條就是制訂“國家統一法”，內容主要是涵蓋法律條文明確對台主張和對台動武指標。4學者之外，人代會代表亦是武漢市教育局副局長周洪宇亦在2004年9月向全國人大提出制訂“國家統一綱領”或“國家統一法”建議案，並提出“國家統一綱領”具體架構。5重要的關鍵還是在總理溫家寶於2004年5月9日在倫敦訪問途中，會見當地華僑與留學生時，回應一位具有國際法背景的華僑單聲建議時公開表示，北京將認真考慮制訂“統一法”。6這是中央領導人首度正面回應制訂統一法，以強制性的法律推動兩岸統一。不過由於溫家寶這段談話並未經由“新華社”正式報

導，因此他的談話是否祇屬於對華僑建議的口頭回應，而不能定位在官方立場。但是很快的就在溫的談話三天之後，國務院台灣事務辦公室（以下簡稱國台辦）發言人李維一在5月12日回應台灣記者一項問題時就堅定表示“有關促進祖國統一的，來自於各個方面人士與團體的建議，包括以法律手段來促進祖國統一的建議，中國政府都會認真的考慮並予以採納的”。7經過這樣的強調，再加上人民網事後加強報導。大致可以確定中國官方已經對“統一法”的問題進入謹慎考量的階段。雖然如此，國台辦對“統一法”仍然充滿了敏感性，同年9月5日發言人張銘清在面臨台灣中央社記者訪問時尚稱他根本不曉得有這個“統一法”版本，因此他無法就此做出評論。至於中國統一法的制訂進程為何？張銘清則說，應以國務院總理溫家寶所說“認真考慮”為準。8其實在溫家寶答覆“認真考慮”之後，北京實際上已在5月至9月之間啟動了內部徵詢工作，對象包括大陸的涉台與法律學者，甚至於人大常委也在諮詢之列，希望能徵得法案的可行性與合理性。此外，為求得法案在轉移到人代會正式立法之前先能凝聚中共黨內高層決策人士的共識。因此，如何經由承辦單位的中央台辦，循序將草擬的法案提交到中央對台工作領導小組進行討論，最後得到政治局常委會的核可，就成為“國家統一法”後來逐漸轉變成“反分裂國家法”最重要的程序及過程所在。有幾個跡象可以部份的證明這樣決策的趨勢。第一，具有全國人大法律委員會委員身份，也兼具人大常委的信春應，2004年5月21日在北京向香港媒體透露，人大正積極研究是否制訂“國家統一法”，對付任何“分裂國家”的行為，該法除了適用台灣，也適用於港澳。9這裡比較具有意義的是，信春應“統一法”的主要內容已經開始針對分裂國家行為做出反制，而不是

規範國家整合的進程；第二，一項自北京透露出來的訊息，顯示大陸涉台系統人員於2004年9月間在北京懷柔召開對台政策研討會，討論現階段對台政策，會中達成兩項主要結論：制訂統一法，進行兩手準備。會中並傳達現階段對台工作，是以反獨為主，國台辦“五一七”聲明更是現階段對台工作綱領，同時，消息人士並稱為防止台獨，制訂統一法是要以法律制約台獨發展。10這項報導也透露出，擬定中的法案，即使名稱是“統一法”內容也是反獨為主。不過，到底後續的政策是如何演進，可能在文中沒有太多的資訊可支援來說明，譬如說中央對台工作領導小組的建議案是採“統一法”還是“反分裂法”的名稱，或者說，政治局常委會最後的決議要採用“反分裂法”的動機與依據為何在，無法做出判斷。不過從前面二個例子來分析，可以發現自溫家寶同意對“統一法”的制訂需要“認真考慮”之後，在大陸內部所有涉及或參與這項法案建議與草擬的人員，多數是以“統一法”的名稱為前提去建構防止“分裂國家”行為的法律。果然就在2004年12月17日，第十屆全國人大常委會議第二十六次委員長會議正式宣佈，《反分裂國家法》草案已經被列入12月25日至29日所舉行的人大常委會第十三次會議進行首次審議。審議程序由全國人大常委會委員長吳邦國主持，共審議二十個議案，《反分裂國家法》排序在第七，由法制工作委員會主任胡康生說明該法草案與立法背景。這次會議並確立在第2年3月全國人大會議舉行期間，將正式通過《反分裂國家法》至於最後不用“國家統一法”而改用《反分裂國家法》名稱，台北中國時報記者則引述一位北京對台人士指稱，是由於“統一”必須要解決的問題甚為複雜，除了有兩邊的主權隸屬的問題，更重要的還有大陸與台灣人民情感的問題。但是，報導中也提到，“反獨”必須積極進行，將“反獨”拉到法理層次，

主要是必須“師出有名”不過，名稱訂為《反分裂國家法》的背景因素還是值得探討，下面三項分析可供參考：第一：採取“統一法”名稱，會顯示北京對統一的強迫性與緊迫性。為了追求某種程度的適當性，“反分裂國家法”反而比較“言之有理”；最重要的是，即便立法完成，祇要台灣陳水扁的“四不一沒有”承諾沒有捨棄，這項法案仍給台灣一個喘息的空間，也給北京不會主動用武的緩衝空間。第二，北京清楚美國會對這法案產生後的後續動作表示“關注”，因為“統一法”通過後要兌現“統一”目標就非採取“非和平手段”不可，屆時美國勢必會認為這是破壞兩岸現狀而予以介入。但是《反分裂國家法》有點被動性，祇要民進黨政府沒有在修憲、制憲或公投方式上讓台灣獨立有法理基礎，兩岸就不會有立即爆發戰爭的危險，如此，美國也就不需承擔太大的壓力。當然，《台灣關係法》與《反分裂國家法》也因此就不會讓華府與北京擔心兩法產生“擦槍走火”的相撞，因為台灣獨立一旦宣佈，定會讓美國覺得是臺北先破壞現狀，所以它就沒有兌現《台灣關係法》的義務，因此兩個法律之間也會有一種“不會巧遇”的空間。第三，北京清楚一旦採用“統一法”，把統一時間表訂定，將是一面兩刃，傷台灣也傷了自己；但《反分裂法》防患未然的意義較強，對北京來說，不但沒有拘束性，而且一旦出兵台灣，也有“合法性”和“正當性”。更重要的，《反分裂法》符合目前對台政策的防獨思考。要注意胡錦濤在全面接權後對“和平統一”和“主權維護”的新思維，《反分裂法》的名稱最後被接受，反映了胡錦濤在追求台海問題上傾向不主動使用武力的想法。12《反分裂國家法》名稱的公佈與審議時程排定，顯示北。11

京對台獨問題尋找“合法性”解決的跡象。二、反分裂法的內容分析（一）從法律條文的內容分類檢視綜觀《反分裂國家法》全文十條內容，大致上可分成七個面向：1.立法緣由的説明如第一條“為了反對和遏制‘台獨’分裂勢力分裂國家，促進祖國和平統一，維護台灣海峽地區和平穩定，維護國家主權和領土完整，維護中華民族的根本利益，根據憲法，制定本法。”2.對台政策基調的法制化第二條世界上祇有一個中國，大陸和台灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割。維護國家主權和領土完整是包括台灣同胞在內的全中國人民的共同義務。台灣是中國的一部分。國家絕不允許“台獨”分裂勢力以任何名義、任何方式把台灣從中國分裂出去。第三條台灣問題是中國內戰的遺留問題。解決台灣問題，實現祖國統一，是中國的內部事務，不受任何外國勢力的干涉。第四條完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。第五條堅持一個中國原則，是實現祖國和平統一的基礎。以和平方式實現祖國統一，最符合台灣海峽兩岸同胞的根本利益。國家以最大的誠意，盡最大的努力，實現和平統一。國家和平統一後，台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治。

3.兩岸交流準則的規範第六條國家採取下列措施，維護台灣海峽地區和平穩定，發展兩岸關係：（1）鼓勵和推動兩岸人員往來，增進了解，增強互信；（2）鼓勵和推動兩岸經濟交流與合作，直接通郵通航通商，密切兩岸經濟關係，互利互惠；（3）鼓勵和推動兩岸教育、科技、文化、衛生、體育交流，共同弘揚中華文化的優秀傳統；（4）鼓勵和推動兩岸共同打擊犯罪；（5）鼓勵和推動有利於維護台灣海峽地區和平穩定、發展兩岸關係的其他活動。國家依法保護台灣同胞的權利和利益。4.兩岸談判議題的設定第七條國家主張通過台灣海峽兩岸平等的協商和談判，實現和平統一。協商和談判可以有步驟、分階段進行，方式可以靈活多樣。台灣海峽兩岸可以就下列事項進行協商和談判：（1）正式結束兩岸敵對狀態；（2）發展兩岸關係的規劃；（3）和平統一的步驟和安排；（4）台灣當局的政治地位；（5）台灣地區在國際上與其地位相適應的活動空間；（6）與實現和平統一有關的其他任何問題。5.防止“台獨”行為的具體措施第八條“台獨”分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和

平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整。依照前款規定採取非和平方式及其他必要措施，由國務院、中央軍事委員會決定和組織實施，並及時向全國人民代表大會常務委員會報告。6.保護“台胞”權益的政策承諾第九條依照本法規定採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時，國家盡最大可能保護台灣平民和在台灣的外國人的生命財產安全和其他正當權益，減少損失；同時，國家依法保護台灣同胞在中國其他地區的權利和利益。7.法律生效日期的説明第十條本法自公佈之日起施行。總而言之，《反分裂法》由於是由全國人大通過，不同於每二個月舉行一次的人大常委會所通過的法案，因此，它具有專門法與特別法的性質，在位階上也應與港澳基本法相等為國家根本大法。另方面，它也可以說是總其成中共對台政策的立場，並將政策法制化，為解決台灣問題尋求正當性與合理性，並企圖建立“依法涉台”的原則。（二）從胡錦濤四點意見為“法案定調”的分析《反分裂法》有許多條款是與草案在2005年3月8日首次曝光之前五天的胡錦濤對台政策四點意見13（以下簡稱“胡四點”）有許多重疊與交集之處。我們檢視胡錦濤的四點看法實際上是在重述北京過去對台政策的立場與原則，譬如說，堅持“一個中國”原則絕不動搖；爭取“和平統一”的努力絕不放棄；貫徹“寄希望於台灣人民”的方式絕不改變；反對台獨分裂活動絕不妥協，這些說詞都曾經被大陸歷屆領導人與政策白皮書一再提及。但是，“胡四點”之所以備受重視應有下列四個原因：

1.在《反分裂法》草案公佈之前，胡的政策性談話，當被外界視作是為《反分裂法》定調，而草案曝光之後，也證實其中許多條文的內容與精神是與“胡四點”的看法非常接近。所以把“胡四點”視為《反分裂法》事先定調的說法其實也並不為過。更重要的意義，“胡四點”的意見反映到“反分裂法”的條文之後，更確定了幾個重要意義：對台政策奪回了主動解釋權，終結了江澤民時期祇是被動回應台灣單方挑釁，譬如“兩國論”與“一邊一國”主張的對付方式；另外則是回應了內部鷹派的強硬立場，將反映的優先順序置於最上方。2.“胡四點”明顯在《反分裂國家法》立法之前，回應了台灣領導人最近一連串對北京善意的表態。這樣的談話有非常明顯硬中帶軟的精神。舉例來說，胡錦濤透露了一些對台北善意的期待。包括說“當前台海緊張局勢出現了某些緩和的跡象”，再度強調“對於台灣任何人任何政黨朝着承認一個中國原則方向所作的努力，我們都歡迎⋯⋯也不管他們過去說過甚麼、做過甚麼”。14這當有助於兩岸可能突破僵局的接觸。3.胡錦濤在講話中特別提到“從1949年以來，儘管兩岸尚未統一，但大陸和台灣同屬一個中國的事實，從未改變，這就是兩岸關係的現狀”。給予兩岸現狀的定位且置在尚未統一的狀況，這應是中共領導人涉台談話以來最大的善意突破。這將會導致兩岸走向良性的發展。當然這句話並未直接反映在《反分裂法》內容上，但該法第四條自“胡四點”後已充分顯示上述意義。4.“胡四點”並針對陳水扁總統在2月24日重申“四不一沒有”的承諾和不通過憲改進行台灣法理獨立的承諾希望臺北能切實履行。這樣的表態就過去北京當局措施而言是較少見到，

到，而再透由總書記與國家主席的口說出更屬罕見，不僅顯示陳水扁的“四不一沒有”承諾是《反分裂法》不會啟動的關鍵，而且也顯見《反分裂法》立法之前，中共對台的立場有緩和的跡象。（三）從一些指標去檢驗《反分裂法》的實質但是胡錦濤的談話雖有善意，內容還是抽象。外界在看《反分裂法》未來發展之時，可能還需要些指標來解讀。15《反分裂法》的主軸是“反對國家分裂”，而且針對分裂行為要採取制裁的措施。但在台灣角度來看，有制裁必然產生衝突，所以說它“戰爭法”可以理解。但是大陸卻說這是一部和平法，而且就像不想犯罪的人就不會過度憂心刑法，他們認為台灣如果不往台獨方向走，《反分裂法》就無用武之地，兩岸反而和平與穩定獲得保障。到底哪種說法台灣人民會比較認同，在《反分裂法》正式在北京通過之後，台北的《中國時報》與《聯合報》曾經各做了一次民調，基本上頗能反應台灣民意對《反分裂法》的看法，《中國時報》的民調是62％反對，《聯合報》的民調則是66％不贊成。在這樣較高比例反彈的架構下，對於《反分裂法》到底是被台灣民眾定位在“和平法”或“戰爭法”的爭議上，顯見就有了比較清楚的答案。譬如說，在《中國時報》民調方面，認為大陸通過此法，宣稱將以非和平方式防止台獨的看法，有六成二的受訪者表示難予接受，祇有三個百分點的民眾給予肯定。而在《聯合報》民調，則高達百分之五十五的民眾認為“若台灣宣佈獨立中共會攻打台灣”，持不會態度的則有百分之廿八。16大陸堅持以“非和平方式”遏制台獨，但動用“非和平方式”的標準或前提會是甚麼，這才是台灣人民所關注。《反分

裂法》是提到三項前提：“台獨分裂勢力以任何名義，任何形式造成台灣從中國分割出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分割出去的重大事實，或者和平統一的可能性完全喪失”這三項前提由於受限於法律條文必須簡短而且通則性，因此所呈顯文句的“抽象性”與“模糊性”勢將不可避免。台灣方面若認為將因此落入“欲加之罪何患無詞”結果這樣的想法可以理解，因此北京方面如何能將前提更具體的寫入“實施細則”中予以正面列舉或負面列表，可能更見有立即的緊迫性。上述“非和平方式”到底等同於甚麼行動，更是台灣人民所關注。《反分裂法》沒有明白說明“非和平方式”到底內容是甚麼，不過方式包括經濟制裁、海峽封鎖、外交“杯葛”等，甚至包括軍事演習與導彈試射都是在可能之列。雖然目前有透露最後尚會另訂實施細則來明定“非和平方式”，但是綜觀上述任何方式，似乎沒有一項不是台灣人民的憂心。有些配套措施是否與分裂法同步進行，也須對此法案後續發展作深入觀察。《反分裂法》立法之後，“緊急狀態法”已透露也會隨之修法，以配合大陸內部可能採取軍事封鎖，進入軍管狀態，以及進行軍事動員的措施。17這樣我們已可“見微知著”《反分裂法》是否受到外界的關切，進而語氣轉緩，條件減苛，是另一種值得觀察之指標。北京當然不可能將法案從人代會議程中撤案以表善意，但是卻可巧妙的在3月8日法案公佈之前將內容修正。而這項轉變在“胡四點”提出之後已見有跡象。另外在分組會議討論期間，刻意安排代表發言，要求某些條文能轉致軟性或彈性內容，以回應外界的期盼。而這方面也見到最後法案通過時，不僅條文進行整併，條文文字也見修正，有些內容在調整之後，確實比原先草案更具和緩的精神。譬如說，原

先草案中說明對台採“非和平方式”的前提之一是“和平統一的條件完全喪失”，結果在改為“和平統一的可能性完全喪失”之後就顯示兩岸之間衝突就有較大空間去迴轉。其實這樣轉變有其背景因素，主要觀察依據有二：首先，北京方面過去從未如此煞費周章派重要官員如陳雲林、孫亞夫等前往美日等地解釋《反分裂法》之和平用意；其次，美日安保聯合聲明將台灣海峽最後自“視為安全考量”轉為“鼓勵和平解決”，當有考量北京反應的成份存在。18因此換成北京在制訂《反分裂法》時當然就不能完全無視美日及歐盟對此反應；最後，由於此法的適用對象是台灣，所以台灣人民對《反分裂法》的觀感必須列入考量。像法案最後文字修正，條文兼併均有台灣因素被考量的痕跡。三、《反分裂法》後續發展的評估（一）法案條文通則性導致北京執行層次的困擾《反分裂國家法》在3月14日正式通過後，對兩岸來說，由於有不同立場所以爭議還是會持續：對國際社會來說，考量他們本身在亞太地區的安全與利益糾葛，當然更需要觀察後續的反應。在對大陸而言，內部既有如此高度共識，立法又是高票通過，要說未來尚有爭論或矛盾，實在很令人難予置信。但是下面提出的四個例子，是經過作者謹慎分析之後，覺得還是會構成北京方面未來對台政策施行時的困擾，願獻言如下：1.法案通過後，它的執行將受法律規範，既不能逾越，但恐怕也很難規避。這樣的結果會使得兩岸之間的衝突解決，今後將缺乏彈性與模糊解讀空間。此外，過去大陸任何政策和領導人的談話都會隨時間與他的地位起落而有所變更或取代，但是法案奠定卻是永久的規範與拘束，對一直講求需要模糊立場來因應對方的兩岸關係來說，大陸與台灣雙方將重新調適，而適應法律必須

硬碰硬的嘗試，也使得中共對台政策將在面臨台灣變局演變之時，變成放手一搏的選擇。2.採取“非和平方式”的三項前提均在北京過去白皮書與領導人談話中提及，祇不過條文整理後更具通則性。第一個前提“以任何名義，任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實”這段文字在2000年大陸國防白皮書與“一個中國原則與台灣問題”白皮書都曾提及，19不過在反分裂法裡則多了“任何方式”一詞，這應是該法在“制訂本法的必要性與可行性”一節中所指“台灣當局妄圖利用所謂憲法和法律形式，通過公民投票，憲政改造等方式”。但是這個通則性的文字也導致成將來一些不易精確解讀的困擾：譬如說“台灣從中國分裂出去的事實”到底應是法理事實還是政策結果？陳水扁所說“中華民國主權屬於兩千三百萬台灣人民”有無涉及主權領土的變更？20又憲改若合於憲法程序修正但會使中華民國領土條款從新從窄解釋，北京能否武斷定論這是觸犯紅線？看來政策的法律條文化祇會讓北京解讀時更充滿風險。3.在《反分裂法》第八條中提到北京可能啟動“非和平方式”的第二項前提是如此寫的：“發生將導致台灣從中國分割出去的重大事變”。這項條文內容略顯抽象，而且很可能產生重大影響的是當北京認為“導致重大事變”的結果還沒水落石出之時，已被“導致重大事變”的過程所影響，進而可能迅速的採取了非和平方式的行動。導致這樣說法的成立，是因為這條文中有關“將導致”的文字，確有隱含“未來”或“可能”的不確定性。將一個不見得是“結果”，而且尚在進行中的事變“過程”未經判斷就下結論，北京會在執行層次上充滿風險。舉例來說，假設台海即將舉行統獨公投或憲改涉及領土條款

更改，當然這二項措施很可能會被北京當局解釋為“發生將導致台灣從中國分割出去的重大事實”，進而“非和平方式”的行動就立刻採行。但是萬一台灣公投結果竟然是否決了台獨的選項，或者立法院通過領土變更的憲法修正案被任務型國民大會複決時否決，那麼這種狀況正應驗作者所說，“過程”固然是觸犯了紅線，但“結果”卻是迴避了紅區。北京在過程進行時就先行處理會否面臨誤判的風險？4.在台灣不管是藍是綠，是統是獨，可以相互不同意彼此立場，但是很難去否認目前中華民國憲法還有“一中”的精神。此外，根據憲法增修條文第11條法源所制訂的“台灣地區與大陸地區人民關係條例”，更具“法律一中”的內涵，因為這個經民進黨政府背書的法律，正式稱呼對岸是“大陸地區”而非中華人民共和國。因此當李登輝提出“特殊兩國論”與陳水扁主張“一邊一國論”，基本上都與中華民國現行憲法及法律的規範有所衝突。而另方面北京在《反分裂法》通過之後也將面臨同樣的困擾。眾之所知，自1995年“江八點”宣告以來，北京一直謹慎的在處理“一個中國”與中華人民共和國之間的分際。這其中特別將“台灣與大陸同屬一個中國”列入一中原則的政治意涵，並強調“兩岸目前尚未統一”，都是因為北京當局費心的要把“一個中國”與中華人民共和國不完全劃上等號的考量。但是《反分裂法》的立法依據卻是明白的說明是源自於中國憲法序文所言：“台灣是中華人民共和國神聖領土不可分割的一部份”，立法機構又是全國人代會，那麼通過後的法案當然就是中華人民共和國的法律。在這樣清楚的架構下去定位台灣，並規範台灣的行為，站在北京的立場或認為應具合法性與正當性。但看在台灣人民眼中，“一個中國”在法制化後變成了中華人民共

和國，當然就會質疑北京過去多次重申“一個中國”的真正內涵。如果北京貫徹台灣人民的方針絕不改變，那麼如何說服台灣民眾並使他們相信，“一個中國”在《反分裂法》通過之後仍然不等同於中華人民共和國恐怕“自圓其說”的功夫亟待補強。千萬不要落入前述“兩國論”衝擊到中華民國憲政體制的矛盾困境。（二）美、日對《反分裂法》所持立場之評估至於評估美國與日本對北京“反分裂國家法”的立場，則要從下列三個指標裡去探求：1.大陸《反分裂法》祇是北京對台政策的法制化，美日對此內容對照過去北京對台政策應該不會陌生。認為美日會對“反分裂法”反彈，應當不是拷貝從台灣立場出發的觀點，那到底是基於甚麼考量的邏輯就非常重要。因此美日安全利益應是探索重點。北京《反分裂法》的內容與性質與美日目前採行的“兩岸政策”有無嚴重衝突或矛盾的地方，就是觀察的切入點。唯有從這個角度出發，才能真正探索到美日兩國對這項法案關注的重點。就在不久之前（2月19日）美日安全諮商會議在華盛頓才發佈了聯合聲明全文的內容，其中與兩岸有關的其中一項條文是提及“鼓勵和平解決台灣海峽的問題”。這段文句的意思用意顯然非常清楚，就是不希望台海是用武力來解決問題，因為這符合美日多年來對這個地區所採取政策的立場。問題癥結就在《反分裂法》被美日的解讀到底是北京祇用武力來解決台海的問題，還是瞭解北京是作了“非和平方式”的準備來阻止台獨的發展？如是後者，那麼北京的“預備措施”正是希望朝向美日所堅持“台海現狀不應改變”的立場

精神，若說阻止台獨想法有與美日利益有所衝突的說法看來是很難成立。如答案是回到前者，當《反分裂法》的前提是台灣先獨立大陸才會用武（可能還要用到更輕的“非和平方式”一詞），因此台灣走向獨立應是台北先破壞現狀，這樣“現狀”說法也與美日及北京目前對“現狀”定義沒有太大出入與矛盾，屆時台海問題即使最終美日還是希望被和平解決，但是美日所採之反應與措施恐怕就不是現在我們的評估情況。2.要注意的指標，是要看美日對《反分裂法》的第一時間回應是處於甚麼樣的狀況，進而就可判斷這項法案在他們心目中憂慮的程度。美國參眾兩院的反應，一般祇是反映輿情與民意。眾議院在2005年3月16日以424比4壓倒性通過第九十八號共同決議案，要求布什政府對北京通過《反分裂法》表達嚴重關切。21參院可望跟進。但是根據美國法律，國會兩院共識的決議檔，對行政部門不具法律拘束力，而且過去的經驗也能告知對美國官方的政策影響不大。至於白宮以及國務院最初對《反分裂法》的反對說詞都是表達該法對“解決兩岸問題毫無幫助”，到國務卿賴斯（CondoleezzaRice）3月9日表示時還是用了“無所裨益”一詞。祇有主管亞太事務副助卿薛瑞福在前一天被台視記者問到時是用了“錯誤”一詞。22等到《反分裂國家法》通過之後，白宮的反應與之前的談話沒有太大的程度區別，發言人麥可雷蘭（ScottMcClellan）再次表達反對“任何藉和平以外手段決定台灣未來的企圖”，強調“該法對維持台海和平及安全的目的毫無助益”（Wedoviewtheadoptionoftheanti-secessionlawassomethingthatisunfor-tunateandnothelpfultoencouragingpeaceandstabilityin

theTaiwanStrait.）。批判之餘，麥克雷蘭也沒有忘記重申美國支持一個中國政策，不支持台灣獨立。23美國國務卿賴斯2005年3月15日在前往印度途中和隨行媒體回答問題時，曾表示美國原希望北京不要提出《反分裂國家法》，美國也有責任告訴兩岸，升高緊張的片面行動，沒有幫助，但是賴斯另方面也強調，但是如今該法已經制定，但兩岸仍可改善關係，美國也繼續鼓勵兩岸採取正面作法，例如投資，通航談判等。最重要的是賴斯認為：中國大陸是改變亞洲面貌的重大因素，“美國和中國維持建設性關係是件好事”（it'sagoodthingthattheUnitedStateshasaconstructiverelationshipwithChina）。24其實，從賴斯的談話已可總結美國對《反分裂法》的“反對”形式上是存在的，但實質上對該法的“默認”卻也沒有迴避。值得注意的是，美國官員對《反分裂法》的看法都是在訪問中被動問及，而不是正式主動發佈聲明來嚴重關切。以賴斯為例，在3月8日與中國外長李肇星熱線電話中祇談到3月21日他的北京之行訊息，沒有提及對《反分裂法》的反對立場。即便3月9日她提到“無所裨益”一詞，也是在她離開眾院公聽會之後應記者之邀而有所對《反分裂法》的回應。而當天的聽證會主題是年度預算，她在作證時也提到大陸的人權與智慧財產權以及台灣問題將會在北京之行時被討論。25但是當賴斯可以說出美國對《反分裂法》的關切與憂慮竟然按表不提，固有賴斯的考量，但是另方面的解讀，又何嘗不是美國至少在現階段尚未對《反分裂法》產生嚴重的憂心？重要的是，如果美國官方不管是白宮或國務院一直沒有主動發佈對《反分裂國家法》的強烈譴責與反對的聲明，那麼當美國僅祇是被動問及有關對《反分裂法》的回應，可能臺北解讀成這是華府在大力支持臺北的看法就需要有一點“謹慎”。

3.相較美國來說，日本政府就對《反分裂法》呈顯出強烈反彈的態度，日本外務省報導官千葉明表示日本反對除了和平解決之外的所有方法，他表示非常擔心非和平方式可能對台海安定造成的負面影響。26日本首相小泉純一郎則在3月14日針對《反分裂法》通過之後發表談話，表示這項法案對台灣海峽的和平與安定及中台關係帶來負面影響，從這個觀點來看，小泉說，日本政府非常擔心台海的變化，小泉強調，日本一貫立場是，反對以和平方式以外的任何手段解決台海爭端。但是小泉首相也意在表外的暗示，在呼籲大陸與台灣雙方都應自我克制之時，也表明“日本今後也將繼續願意推動，促使雙方和平解決”。而日本外務省發言人高島肇久也在同一天表示，有關台海問題必須由當事者間透過對話和平解決，因此強烈希望兩岸當事者能及早恢復對話。27但評估日本的反對程度，更長遠一點的觀察是美日在亞太地區的安全利益。台海問題當然是他們的關切，但是比起朝鮮半島的問題，可能彼此之間的優先順序還是要做個區分與調整。美日對“六方會談”順利舉行的殷盼是眾之所知。這其中北韓被美國視為“邪惡軸心”之一，與北韓擁有核武與導彈的實力讓日本擔憂的問題，在實質上可能超越美日兩國對中國威脅的憂心。更何況，美日在安保聯合聲明中已期望中國在亞太地區扮演一個負責任與建設性的角色，賴斯國務卿在3月13日華盛頓時報（WashingtonTimes）專訪中又特別提出“正視中國在亞太地區的影響力”，28更見美日與中國在這地區需要合作的共同利益。在六方會談更需要北京能推動媒介與潤滑的作用之時。要對一個在現階段尚未全般產生“執行”效果的《反分裂法》去大加撻伐，進而可能犧牲已經成形的“六方會談”，美日的戰略

佈局應該不致如此愚昧。因此在官方立場上，美日持續表達關切與不支持《反分裂法》應是他們外交一貫的措施，後續的發展是否涵蓋每日的實際介入行動才是外界進一步加強的觀察。（三）台北對《反分裂法》反彈的評估台北對《反分裂法》的反對是可預期的，但是對《反分裂法》的反彈程度最後演變成如此強烈則是超過預期。就在全國人大宣佈將審議“反分裂法”的消息傳出之後，台北對於如何來因應這項法案發展，呈顯了一種“情緒反彈”與“反制對抗”的思維。至於採取表達的方式則是訴諸於國際社會，以及挑動台灣人民的情緒。下列所舉出的事件發展可證明這樣的論證：1.訴諸於國際社會2005年1月19日陳水扁總統接受日本每日新聞專訪時表示：如果北京真的在3月通過《反分裂國家法》，他很擔心，因為台灣內部也有很多人士主張做相對性的立法反制，甚至也有些團體認為，應該可以運用今年“5·26”的任務性國大選舉舉行時，針對《反分裂國家法》進行公民投票。陳水扁並進一步闡釋“逼使台灣人民不得不走向街頭甚至推動‘反併吞法’或逼使政府不得不在三個月後，也就是5月26日來進行反制公投，我不曉得他們推動‘反國家分裂法’其後果有甚麼好處，這是台灣政府與我本人所不願看到的事，所不願意看到的發展，也希望北京當局想清楚”從陳水扁接受採訪的內容可知，他是認為《反分裂法》的通過可能激發台灣有人或團體倡議，應進行立法反制（如反併吞法）或反制公投（如與國代選舉併同舉行），甚至更激烈。29

的是逼使台灣人民走上街頭。在陳水扁談話的字面上的確沒有任何文字描述陳水扁自己有如此想法。不過台北重要的報紙事後所用的標題，卻呈顯出陳有意對《反分裂法》表達他在思考如何進行反制的方式。如《聯合報》在1月20日的標題是“扁：反分裂法；可能激成反併吞法”，《中國時報》在1月21日的標題是“扁：不排除辦反制公投”。的確給予外界的觀感是陳水扁有意進行反制，而他過去的理念與施政風格也加強了許多人對這樣“誤導”的深信。當然，急待希望兩岸不要因而形成對抗而導致台海情勢不穩的美國也應有如此感覺，因此剛好在華府訪問的陸委會主委吳釗燮也許受到美方的關切，相當罕見的發表“澄清”談話，說明臺北並未考量推動反併吞法及公投反制，祇是民間有此主張，他說，“反併吞法”尚未制訂，仍有轉寰餘地，北京應懸崖勒馬停止制訂《反分裂法》2005年3月1日，陳水扁在透過視訊會議與歐洲議會與歐洲議會議員及新聞媒體對話時表示，中國在兩岸氣氛趨緩之際制訂《反分裂國家法》，是片面破壞台海和平現狀的作為，它將賦予中國對台海現狀的法理定義權，讓北京當局同時成為仲裁者與制裁者，嚴重扼殺台灣人民追求兩岸關係正常化的苦心，挑戰亞太地區安全、和平。312005年3月10日晚間，陳水扁利用參加美國商會一年一度“謝年飯”時特別表示，面對兩岸情勢未來的發展，他保持務實的態度就是“和解不退縮；堅持堅定不對立”。所謂“和解不退縮”，代表台灣有絕對的誠意和善意，以諒解和溝通來達成和解的目標，但也絕不會放棄對民主體制的維護與信念，更不會在和解路上輕言倒退；“堅定不對立”則是立場堅定，務實前進，面對外在的紛擾與橫逆，台灣仍將“持其志，毋暴其。30

氣”，凝聚朝野及人民共識，穩定面對且消弭可能的威脅與阻礙。32這段看起來相當理性的談話，明顯是說給美國人聽的，因為同一天上午，陳水扁在接見來自美國猶太裔國家安全事務協會訪問團時就指出，“感謝美國政府，各界嚴正關切對岸推動〈反分裂法〉立法工作”2.訴諸台灣人民但是也在同一期間，陳水扁卻無法證明他對《反分裂法》能持續理性的看待。一旦要訴諸於群眾，希望挑動台灣人民任何一根神經之時，陳水扁的“激情”就毫不掩飾的開始展示，2005年3月6日民進黨舉辦“捍衛台灣、反對併吞”誓師大會，該黨主席蘇貞昌就透露，一旦通過《反分裂法》，陳水扁要帶大家遊行，而且一定會有超過五十萬人走上街頭。不到一個星期，也就是3月12日當陳水扁在視察台南空軍基地時，他已忍不住要親自跳出來現身說法，他以總統身份呼籲希望號召百萬人民在3月26日站出來，參加“民主和平護台灣”大遊行。34沒有確實肯定的說法可證實陳水扁會在最後親自帶領人民走上街頭，但是三二六大遊行已在之前就被臺北高層定位在“反制”活動。35這是表示陳水扁在激情之餘仍有理性考量，還是說他必須“以靜制動”，觀察國際社會的反應之後再來進行下一步的做法，在《反分裂法》通過之後不到兩週之時間要作個判斷顯見並不容易。3.行政部門反彈當然在《反分裂法》草案說明曝光之後，一直到《反分裂法》通過，臺北的情緒反彈並不公然祇呈顯在陳水扁個人言談上，包括了立法院在3月4日通過“反反分裂法”，各種民調顯示六成以上台灣人民不贊同《反分裂法》，以及陸委會3月14日用強烈字眼表示嚴厲譴責聲明，甚至於行政院長謝長廷在3月8。33

日表示“修憲拿掉一中條文”，3月15日宣佈“暫緩兩岸貨運便捷化及產業來往議題”，3月16日認為“兩岸目前有戰爭之虞狀態”，因而達到可發動防禦性公投標準的談話，加上他也不再反對“修改一中架構的憲法”的看法，36都使得這股不滿到處橫溢台灣。但是，這些不滿的情緒在《反分裂法》剛剛出爐之時的反應是可以理解，這可從二個層面來理解；第一、若是透過台北當局的角度出發，嚴格來說，台北的不滿並不能祇聚焦在啟動“非和平方式”的三項前提上，因為陳水扁多次重申“四不一沒有”以及美國對台獨走向的關切已證明臺北短期之內不會有戲劇性改變台灣現狀的舉動。真正讓民進黨政府無法接受的原因應是《反分裂法》制訂出由中華人民共和國的法律來規範台灣行為的標準。台北面對北京立法如果保持緘默，相對就會暗示他可能接受這是“一國內部事務”的印象，但是如果強烈反彈導致激情演出，萬一誤觸《反分裂法》剛制訂的紅線，應不是台北所願，但是因而讓美國誤認台北是現狀破壞者或麻煩製造者，也絕非目前臺北當局的戰略考量。因此，如何選擇一種“擇中路線”，有反彈但也見到其中的克制，特別是陳水扁刻意將自己主導角色隱沒在幕後，就是《反分裂法》曝光之後臺北當局苦心排演的一場“回應之戰”劇碼。而2005年3月16日陳水扁回應“反分裂法”通過之後的六點聲明，表明仍願與北京協商對話就是最好的證明。37第二、如從台灣人民的立場來看《反分裂法》，顯見是不會如大陸官方所宣稱“這是一部和平統一的法律”，進而讓他們欣然接受。根據台灣多年來的民調顯示，主張獨或統的比例都不會超過百分之二十，而主張維持“現狀”的民眾經常超過百分之六十以上。這原因說明瞭一點，就是台灣人民即使不完全了

解“現狀”的定義或實質內涵，但是當他們恐懼戰爭時，就不會選擇獨立，不喜歡與大陸合併時，就捨棄了統一，那麼唯一的選項他們能夠去採行的，祇有代表不統不獨的現狀。其實《反分裂法》本身可能也具“維持台海現狀”意涵的一部法律，但是就是因為是法律，並有規範“非和平方式”啟動的三項前提，當台灣人民厭惡被框框在特定的架構下，又憂心法案之通過將導致現狀可能被統一所取代，加上他們把“非和平方式”與動武聯想在一起，在經過台北縣北當局刻意的渲染這是北京“霸道”的一種表現後，當然就會對《反分裂法》全面反彈。四、結論《反分裂法》已經制定，也已經公佈為法律，這是個事實，也是個現實，正如同文中前面所述，北京今後不可能再有法律迴轉的空間，而台北也不可能再有迴避法律規範的事實，即使對美國而言，當必須對台海和平與穩定的局面作政策解釋之時，也無法完全忽視《反分裂法》的存在事實。美中台三方如何在《反分裂法》已成為事實之後跨出的下一步，應該是許多關心台海情勢的人士的注意焦點。作者的初步建議是下列美中台三方短期之內可努力的方向：（一）台北需要自制環顧整個國際環境，已經發現支持台灣走向獨立的聲音開始微弱，而在台灣內部，主張台灣獨立的民眾也未見在近幾年內因台北當局極力提倡的“本土化”與“去中國化”措施下有大幅成長，加上面對中國，那股無法接受把台灣自中國分割出去的情緒正激昂上升，那麼臺北在這樣的情況下考慮如何正視《反分裂法》中三個啟動“非和平方式”的前提可能導致對台海情勢的衝擊，應是刻不容緩的課題。至於再進一步了解“反分裂法”中提

到兩岸交流項目與談判議題的建議，反而是雙方在情緒沉澱與冷靜面對之後的另一個重要的功課。所以在《反分裂法》通過之後，台灣最需要的是“自制”，就是讓自己在這段期間不要做出任何超越紅線的舉措。（二）北京需要克制多年來對政策終於走上法制化，而且在兩岸關係的解釋層面上不僅取得了“主導權”，而且也扮演了“制裁者”的角色，北京在《反分裂法》通過之後，可能要思考的方向很多，這些包括：如何貫徹“寄希望台灣人民”的方針，特別是觀察到《反分裂法》導致台灣人民多數反彈之後；如何化解國際社會與臺北當局對中國和平統一誠意的質疑，去說明中國的《反分裂法》祇是預防性的措施，進而從較為寬敞的胸懷，在另一個場合對台北釋放善意。譬如說，世界衛生組織協助台北成為觀察員又何損傷“一個中國”的原則？當然最重要的是，當台北明顯在這場“對決”屬於劣勢時，北京就不應再步“進逼”態勢，今後在對台政策宣佈或講話時，就需要有更多“克制”的痕跡，一方面是表現“泱泱大國”之風，另方面又何嘗不是體認“相煎何太急”的意涵。（三）美國需要積極態度雖然北京與台北都認為兩岸之間衝突應由兩岸人民自行解決，但是多次台海重大事件卻也顯示出兩岸均需要美國介入來沖淡衝突或消弭衝突。美國無意扮演兩岸之間協調人已由華府多次重申，但是美國作為兩岸之間溝通的第二條渠道，或者美國可以協助化解兩岸一時的誤會，卻是《反分裂法》通過之後因為兩岸僵局仍然持續狀況下的不二選擇，美國怎樣將它所了解《反分裂法》中還有五分之四的和平善意告知台北，又怎樣將它所體會台北當局與台灣人民的感受轉達北京，應是它需要積極態度來周旋

的原因所在。我們不會奢望因美國的介入兩岸關係發展會有正面的效果，但是我們非常肯定的說現階段美國若在兩岸之間的缺席會導致台海情勢更加惡化。註釋：1“國務院總理溫家寶答中外記者問（實錄）”全文，http://politics.people.com.cn/GB/1024/3241551.html2李家泉的訪問稿，刊載於香港《文匯報》，2004年5月6日，http://slave.wwpnews.net/news.phtml？cat＝001YO&news_id＝YO04050600073章念馳，《兩岸關係：現在與未來的反思》，《中國評論》，2004年3月號，第75期，頁21-264喬良等，《多管齊下分級施壓抑獨促統》，《國防戰略研究》2004年第1期，網址：http://www.gf81.com.cn/gfbk/gfbk.htm5有關周洪宇提案的相關內容可見大陸新浪網3月15日，“人大代表周洪宇提出制訂國家統一法”，http://news.sina.com.cn/c/2004-09-13/15094303638.shtml6溫家寶這段談話，可見《聯合報》2004年5月11日，頭版。7李維一的談話內容見於2004年5月12日國台辦新聞發佈會實錄，http://www.gwytb.gov.cn/xwfbh/xwfbh0.asp？xwfbhmid＝368有關張銘清的談話，可見中央社記者廖真翔2004年9月5日發自北京的報導，http://tw.news.yahoo.com/040905/43/ye41.html9信春應的談話，請參閱《聯合報》，2004年5月22日，A13版。10這項消息由《聯合報》不具名發自台北的報導，2004年9月23日，A13版。11珍慧堅，《中共訂反分裂國家法》，《中國時報》，2004年12月18日，頭版。12有關這方面相關的分析，可參閱邵宗海：《反分裂法，名稱勝內容》《聯合報》，2004年12月29日，A15版。

13胡錦濤的四點意見全文，可參見國台辦網站，http://www.gwytb.gov.cn/gzyw/gzyw1.asp？gzyw_m_id＝57914同前註。15有關指標分析相關的文章，也可參考邵宗海，《胡錦濤為反分裂法定調》，《中國時報》，2005年3月5日A15版。16有關《中國時報》與《聯合報》民調結果，可查閱2005年3月16日，《中國時報》在3版，《聯合報》在2版。17有關緊急狀態法的修訂，全國人大常委會委員長吳邦國在十屆人大三次會議常委會工作報告中有所表示，詳見人民網“全國人大常委會工作報告”，http://politics.people.com.cn/GB/1024/3232070.html18有關美日安保諮商會議聲名，於2005年2月19日在美國華府公佈，全文內容可察看中央社記者劉坤原發自華府的報導，http://tw.news.yahoo.com/050220/43/lojdy.html192000年中國國台辦發佈的《一個中國原則與台灣問題白皮書》曾說：“如果出現台灣被任何名義從中國分割出去的重大事實，如果出現外國侵佔台灣，如果台灣當局無限期拒絕通過談判和平解決兩岸統一問題”等中共對台用武的三項前提，http://www.gwytb.gov.cn/bps/bps_yzyz.htm20陳水扁此段文字的最新一次說明，是在2005年2月24日扁宋會十點共識宣布之後自行補充的說明，http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4。21有關美國眾議院的提案內容，可見美國國會眾議院網站，http://johnshadegg.house.gov/rsc/word/Miller--Taiwantext.pdf22白宮發言人麥克雷蘭的說法是“Weviewitasunhelphulandsome-thingthatrunscountertorecenttrendstowerawarmingincross-straitrelations.”。白宮與國務院最初的回應，可參考2005年3月8日白宮發言人ScottMcClellan與國務院發言人RichardBoucher所舉行的記者會問答全文，http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/03/20050308-15.html及http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2005/43149.htm；賴斯的看法可參見《聯合報》2005年3月11日，A2版；至於薛瑞福的觀點，可查台視網站2005年3月9日，由記者李弘敏報導的內容，http://www.ttv.com.tw23白宮發言人麥克雷蘭2005年3月14日的記者會談話，請查網址：http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/03/20050314-6.html24賴斯的記者會問答全文，請查閱美國國務院2005年3月15日公布的內容，http://www.state.gov/secretary/rm/2005/43465.htm25賴斯的看法可參見《聯合報》2005年3月11日，A2版。26請參閱《中國時報》楊珮玲發自東京的報導，2005年3月12日，A2。。。。。。。

版。27日本首相小泉純一郎與日本外務省發言人高島肇久的談話，請參考《聯合報》東京特派員陳世昌2005年3月14日的報導，《聯合報》2005年3月15日，A3版。28有關賴斯的回答華盛頓時報的全文內容，請查閱美國國務院2005年3月11日公布的內容，http://www.state.gov/secretary/rm/2005/43341.htm29陳水扁接受日本每日新聞社及下野新聞社專訪全文，刊載2005年1月20日總統府新聞稿，而訪談內容也於日本刊出。http://www.president.gov.tw/Pho-bin/prez/shownews.php430吳釗燮的澄清談話可參考《聯合報》記者林宛慶發自華府的報導，2005年1月23日，A4版。31陳水扁在透過視訊會議與歐洲議會與歐洲議會議員及新聞媒體對話全文，刊載2005年3月1日總統府新聞稿。http://www.president.gov.tw/Pho-bin/prez/shownews.php432陳水扁參加美國商會一年一度“謝年飯”致詞全文，刊載2005年3月10日總統府新聞稿。http://www.president.gov.tw/Pho-bin/prez/shownews.php433陳水扁參接見來自美國猶太裔國家安全事務協會訪問團談話全文，刊載2005年3月10日總統府新聞稿。http://www.president.gov.tw/Pho-bin/prez/shownews.php434蘇貞昌的談話見《中國時報》2005年3月7日A2版，陳水扁的談話見《中國時報》2005年3月13日A2版。35《中國時報》記者林淑玲在2005年3月15日一篇報導中引述一名高層官員在前一天的談話，時間上這剛好是全國人大通過《反分裂法》的當天，其中含意十分耐人尋味。36有關謝長廷的談話均是在立法院接受立法委員質詢時的公開回答，其內容在立法院公報尚未出版之前，可參考《聯合報》2005年3月9日A2版，《中國時報》2005年3月15日頭版，《中國時報》2005年3月16日A2版。37陳水扁2005年3月16日的六點聲明，請參閱總統府3月16日新聞稿。http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4。。。。。

略論澳門地區制定反恐立法的依據和原則楊誠*研究制定反恐立法是第二屆澳門特別行政區政府貫徹依法治澳方針所需要解決的重要立法課題之一。《澳門基本法》第14條規定，澳門特別行政區政府須負責維護澳門的社會治安。2004年8月，何厚鏵先生在當選澳門特別行政區第二任特首之後發表的講話中指出，澳門特區需要注意準備應對突發事件的危險。何特首發表講話僅僅數天之後，在當年9月1日至3日在俄羅斯南部小城北奧塞梯別斯蘭市一間學校發生了恐怖分子武裝劫持數百名兒童作為人質、導致數百人傷亡的嚴重流血事件。這一舉世震驚的恐怖主義襲擊事件，再次說明了恐怖主義襲擊的殘酷性和突發性，用血的事實提醒包括澳門在內的世界各地區必須高度重視反恐鬥爭，研究制定反恐立法並且建立相應的行政機制，提高社會民眾的反恐意識，準備應對突發事件。在全球反恐形勢十分嚴峻、反恐已經實際成為一場新的世界戰爭的今天，世界上根本不存在完全不受恐怖主義活動威脅的世外桃源。目前，澳門地區社會安定，治安情況良好，在表面上似乎沒有發生恐怖主義襲擊的明顯危險。一般社會民眾也對在澳門發生恐怖主義事件的潛在危險缺乏警覺意識。但是，筆者認為，本澳並非沒有發生或者被捲入此類突發事件的實際可能。澳門地區由於以下六個特點，同一些周邊地區相比，更有可能成為恐怖主義組織進行滲透和開展活動的地點：其一，本澳實行寬鬆的出入境制度，鼓勵大批國際遊客來澳，同實行比較嚴格的出入境管制制度的中國大陸等地區相比，*澳門科技大學法學院教授

本澳的出入境制度較便於恐怖分子入境活動。其二，本澳與包括亞洲一些恐怖分子活動比較活躍的國家和地區有便利的交通網絡聯繫，境外恐怖分子不僅可能來本澳活動，而且將澳門作為進入鄰近地區特別是中國大陸的中轉地。此外，恐怖組織也可以伺機利用澳門機場向鄰近國家乃至美國等開展恐怖活動。其三，本澳在國際上已經被列為重要的洗錢地點，中國國內（例如東突疆獨組織）和國際上（比如蓋達組織）的恐怖組織有可能為洗錢而進入澳門，甚至在澳門建立據點，從事資助恐怖組織的活動。其四，美資大舉進入澳門博彩業以及相關行業之後，在澳美資企業和不斷增加的美國公民人數必將吸引國際仇美恐怖組織的注意，窺測發動針對美國企業和人員的恐怖襲擊的機會。這使澳門地區面臨新的恐怖主義的潛在威脅。其五，本澳是中國大陸和臺灣地區聯繫和交通的中轉站。一旦臺海發生戰事，不能排除臺獨極端勢力在澳門進行恐怖主義破壞、或者利用本澳中轉對中國大陸發動恐怖主義襲擊的可能。其六，本澳有關部門對防範恐怖活動缺乏實際經驗，一般民眾和外來遊客對恐怖活動更缺乏警覺，博彩企業等自我防範能力有限，外來企業尚不熟悉澳門治安情況，很容易使恐怖分子將澳門視為進行滲透活動的理想地點。凡此種種，都有可能成為恐怖組織進入澳門並開展恐怖活動的因素。澳門如果發生恐怖事件，特別是針對主要賭場和酒店的恐怖襲擊，不僅將造成重大傷亡，還將是對幾乎完全依賴博彩旅遊業的本澳經濟的致命打擊，使澳門回歸以來的一切發展成果毀於一旦。美國“9·11”事件發生後，澳門特區政府在法律上採取

了若干初步措施，配合國際社會的反恐行動。在聯合國安理會於2001年9月28日通過1373（2001）號決議（關於恐怖主義行為對國際和平和安全造成威脅的決議）後，澳門特區政府曾經於當年12月12日的政府公報上一次發佈四份反恐公告，包括：第70/2001號行政長官公告，命令公佈聯合國《關於禁止發展、生產、儲備和使用化學武器及銷毀此種武器的公約》；第71/2001號行政長官公告，命令公佈聯合國安理會發出的與塔利班和本、拉登有聯繫的個人和實體的名單；第73/2001號行政長官公告，命令公佈中國政府關於繼續在澳門適用在蒙特利爾簽署的《關於制止危害民用航空安全的非法行為的公約》的通知書；第74/2001號行政長官公告，命令公佈中國政府關於繼續在澳門適用在海牙簽署的《關於制止非法劫持航空器的公約》的通知書。此後，澳門特區政府並根據聯合國安理會的決議，多次在政府公報中刊登恐怖分子和組織的新名單，其中包括一些為恐怖組織洗錢的國際金融機構等企業。但是，本澳在反恐方面，尚需要作出很大努力，特別是需要迅速制定一部綜合性的反恐立法。在這一方面，香港特別行政區早在2002年就制定了香港法例第575章《聯合國（反恐怖主義措施）條例》，可供澳門研究立法時參考。筆者認為，本澳制定反恐立法需要遵循以下三項原則：第一，全面貫徹有關反恐立法的國際標準和規範，特別是聯合國通過國際公約和安理會決議中所規定的國際標準和規範；第二，嚴格遵守國家主權原則，在立法內容、立法步驟和執法機制上與中央政府的反恐立法、政策和有關部門保持高度的協調一致；第三，全面考慮本澳的實際需要和情況，比較借鑒外國經驗但不必片面照搬某國立法，避免和減少對本澳經濟和社會發展的

消極影響。自國際聯盟在1937年通過《防止和懲治恐怖主義的國際公約》以來，國際社會試圖通過國際法的形式來打擊和控制恐怖主義犯罪至少已經有將近七十年的歷史。六十年代後，聯合國按“一行為一公約”立法模式，由比較容易形成國際共識的反劫機等問題入手，對某些針對平民的恐怖暴力性犯罪加以規定，再逐步擴大反恐立法的對象，制定出12部反恐公約，形成了現今由聯合國公約為主體的反恐國際法標準規範體系。這些公約同安理會1373號決議一起，規定了國際反恐的基本法律標準和規範。第1373號決議提出的基本要求之一，是各國應當加入和執行聯合國制定的十二個國際反恐公約。因此，澳門的反恐立法研究需要了解這些公約和其他的有關國際規範性文書以及區域性文書的內容。不久，聯合國還將完成制定其第一部綜合性反恐立法《關於國際恐怖主義的全面公約》。這將是一部包括實體法、程序法和國際合作規範的公約。過去十年以來，特別是“9·11”事件後，聯合國大會和安理會通過了一系列旨在全面打擊恐怖活動的決議，其中包括1994年和2002年聯合國大會通過的題為“關於消除國際恐怖主義的措施的宣言”的第49/60號和第51/210號決議，2002年聯合國大會通過的題為在反恐時保護人權和基本自由的第56/88號決議，以及安理會在1999年通過的第1269和第1267號決議，還有在2001年通過的第1368和第1373號決議。筆者認為，這些決議明確提出了杜絕恐怖主義的目標，要求採取全面打擊恐怖主義的措施，特別重視斷絕恐怖組織的資金來源，並且規定了在反恐中也要保護人權和基本自由的原則。澳門地區研究制定反恐立法無疑需要體現這些決議的精神。2001年9月29日，聯合國安理會第4385次會議通過的關於

《國際合作防止恐怖主義行為》的第1373號決議，具有特別重要的立法指導意義。筆者認為，第1373號決議已經成為國際社會普遍接受的最重要的反恐立法指導性文件。第1373號決議所規定的內容比較廣泛，包括國內立法、國內行政機制以及國際合作，其主要內容是要求各國必須採取各種措施防止並消除恐怖活動，切斷對恐怖活動的支持，包括經濟上的支持。因此，澳門有必要進一步採取反恐措施，其中包括制定反恐立法、設立或加強有關職能機構和在經濟上有效防範與恐怖主義有關的洗錢活動。為在國際範圍內推動貫徹第1373號決議，聯合國安理會反恐委員會確定了將各國需要優先解決的反恐事項分為三個階段的下列思路：第一階段要求制定有效的反恐怖主義國內立法。反恐委員會之所以將立法視為首要的關鍵問題，是因為如果沒有有效的立法框架，政府就無法確立防止和打擊恐怖主義的行政機制，也無法將恐怖主義分子及其支持者繩之以法。在反恐立法中，特別強調應當有打擊資助恐怖主義行為的規定。這一點在制定澳門的反恐立法時需要特別注意。第二階段是建立或加強反恐的行政機制。在立法後，政府應加強其有關行政機制來有效執行反恐立法，尤其是要防止恐怖主義集團召募成員，監視恐怖主義分子的跨境活動，剷除恐怖主義的庇護所，以及打擊以任何方式資助恐怖主義組織的活動。按反恐委員會的要求，本澳需要：第一，加強警務和情報機構，以有效偵查、監視和及時拘捕恐怖分子；第二，加強海關機構，防止恐怖分子潛入澳門甚至建立庇護所；第三，加強武器管制，防止恐怖主義分子輸入或獲得武器。第三階段是實際全面執行第1373號決議。對此，需要根據澳門的實際情況，在制定反恐立法並加強上述機制後，確定優先

事項逐步展開。筆者認為，澳門研究制定反恐立法，還需要進一步了解中央政府的立場、觀點和步驟。中國支持聯合國安理會反恐委員會發揮更大作用，主張在聯合國安理會的統一協調下，根據《聯合國憲章》和國際法準則，從維護地區及世界和平與安全的長遠利益出發，制定長期、全面的反恐戰略。澳門和中國內地，在立法傳統上都屬於大陸法系。香港屬於普通法地區，但三地在貫徹1373號決議的立法標準上不會有實質的差別。由於三地都使用中文，可以在立法上相互借鑒，開展交流合作。澳門可參考中國大陸的經驗，修改擴充刑法典有關恐怖主義犯罪的條文。中國1997年修改的刑法典原已包含了懲治恐怖活動的一些規定。除第120條組織、領導、參加恐怖組織罪外，還規定劫持航空器罪，劫持船隻、汽車罪，暴力危及飛行安全罪等其他罪名。在“9·11”後，根據1373號決議的要求，全國人大常委會於2001年12月通過刑法修正案（三），對刑法中的恐怖活動犯罪進行修改補充，增設了資助恐怖活動罪、投放虛假危險物質罪、編造、故意傳播虛假恐怖信息罪等新的罪名，將投毒罪修改擴大為投放危險物質罪，將恐怖活動犯罪補充為洗錢罪的上游犯罪，提高了組織、領導、參加恐怖組織罪等幾種犯罪的法定刑。《澳門刑法典》第289條第2款規定，恐怖團體、組織或集團，系指所有二人或二人以上之集合，其在協同下行動，以實施該條列舉的犯罪為目的，用暴力阻止、變更或顛覆已在澳門確立之政治、經濟或社會制度之運作，或迫使公共當局作出某種行為者。此外，澳門關於反洗錢的刑事立法也相當薄弱。1997年通過的第6/97/M號法律《有組織犯罪法》（“反黑法”）適用於黑

社會的洗錢行為。受該法第1條有關黑社會定義的限制，這部法律難以成為打擊恐怖分子的洗錢活動的依據。澳門刑事立法的這現有規定，顯然不能完全包括1373號決議規定所針對的各種恐怖主義活動，需要修改以擴大打擊的範圍。在制定綜合性反恐立法方面，香港同英美、加拿大、法國和德國等國一樣，較中國大陸先走了一步，可供澳門參考。正如香港在2002年制定的《聯合國（反恐怖主義措施）條例》那樣，本澳要制定一部綜合性的反恐立法，需要明確規定恐怖分子或恐怖主義組織、恐怖主義行為、恐怖主義分子的財產和與恐怖分子有聯繫者等法律定義；規定恐怖主義犯罪的構成要件和具體罪名，其中包括向恐怖分子提供資助、武器、為恐怖主義組織發展成員等犯罪行為；規定金融和非金融機構防範與恐怖分子有關的一切洗錢活動的責任，以及舉報明知或懷疑是恐怖分子財產的義務；並且規定認定、公告、凍結和沒收恐怖分子的財產等的權力歸屬和法律程序。筆者認為，祇要進一步深入了解本地的實際情況，吸收中國大陸、香港地區和各國貫徹聯合國的反恐標準制定反恐立法和司法實踐的豐富經驗，並且廣泛徵求有關專家、業界和社會民眾的意見，澳門特別行政區一定能夠貫徹依法治澳方針，及時地制定出一部反恐法，並建立有效防範恐怖主義破壞活動的相關機制，以保障澳門社會的長治久安和持久繁榮。

以CEPA為契機把握澳門區域經濟合作新機遇張漢林*經過400多年的變遷、盛衰沉浮，澳門最終發展成為一個根深蒂固的依托型微型海島經濟，這種依托型經濟依托外部因素與周邊地區的變化而發展，這種依托型微型海島經濟造就澳門一時的輝煌，也導致澳門經濟發展的停滯下降。2003年10月17日簽署並於2004年1月1日實施的《內地與澳門更緊密的經貿關係安排》，使澳門面臨着開埠以來前所未有的新機遇，將促進澳門充分地發揮區位優勢，把握區域經濟合作的新機遇。一、澳門依托型微型海島經濟發展路徑與反思（一）澳門依托型微型海島經濟發展路徑澳門400多年的發展史也是一部交織着國際經濟交往與區域分工合作的歷史，其中經歷了三個不同經濟體系的依托階段：第一階段，16世紀50年代葡萄牙統治的初期，澳門經濟發展依托於葡萄牙遠東國際貿易網路，發揮其特定的地理優勢，成為名揚海內外的中轉貿易港。第二階段，在18世紀中期，隨着葡萄牙遠東貿易航綫逐漸瓦解與衰落，澳門經濟發展也就失去依托。在清王朝將廣州定為全國惟一對外開放的通商口岸後，澳門此後便定位於廣州的外港，依托在有限開放的廣州貿易體系之中。第三階段，19世紀40年代，鴉片戰爭打開了中國的大門，摧毀了實施近1個世紀的廣州貿易體系，澳門又逐漸成為依托於*對外經濟貿易大學中國WTO研究院院長

年份19901991199219931994199519961997199819992000200120022003增長率8.03.713.35.24.33.3-0.4-0.3-4.6-3.04.62.21015.6香港國際貿易網路的小型中轉貿易港，其經濟活動在一個十分漫長的時期中從屬於香港。（二）澳門依托型微型海島經濟發展路徑的結果與反思20世紀60年代中期到90年代中期，香港保持了長達30年的經濟繁榮。作為依托香港的經濟體，澳門憑借其低廉的土地、勞力及經營成本等競爭優勢，吸引了港資到澳門投資，帶動了澳門出口加工業的發展和經濟的騰飛。隨着出口加工多元化的發展，進一步帶動了澳門的金融業、房地產業的發展，為澳門造就了一個全新的經濟發展格局。然而，20世紀80年代後，中國內地的改革開放使港資開始大量流出澳門，轉向臨近的珠三角地區，澳門失去了經濟發展的主要推動力；同時，澳門經濟的發展和澳門地域的限制，使澳門逐步喪失勞動力和土地成本優勢；中國內地市場的逐步開放也使澳門的中介地位逐漸減弱，直接威脅了澳門在地區分工中的地位。澳門本地生產總值增長率在20世紀90年代伊始就下滑，到1996年更是負增長，直到1999年澳門回歸祖國以後，在2000年才又出現正增長。1990年到2003年澳門本地生產總值增長情況見表1。表11990～2003年澳門本地生產總值增長率情況

澳門依托性微型海島經濟發展的結果給我們深刻的啟示：第一，澳門在新一輪依托對象發生轉移的過程中，一定要充分發揮自身的競爭優勢，積極融入到貿易體系之中。第二，作為一個微型經濟體，澳門必須加強與周邊地區的經濟合作，在區域經濟合作過程中，逐步培養和獲取自身發展的推動力。二、CEPA——澳門經濟調整與發展的新機遇澳門回歸祖國，開啟了澳門培育自身經濟增長能力的新篇章；2000年以後，澳門本地生產總值就實現了增長。在新篇章開啟初始，中國內地加入WTO、澳門CEPA的簽署與實施創造了澳門重建地區比較優勢的轉捩點，預示着澳門經濟發展的新前景。（一）CEPA拉開了澳門自身競爭力提高的新開端1.CEPA為澳門提供了巨大的市場空間CEPA的簽署和實施首先啟動了中國內地與香港、澳門之間的市場統一化和自由化，它使中國三個原來分割的市場向統一的、自由的市場發展，為澳門產品進入中國內地有13億人口的市場提供了方便，體現了澳門與內地貨物貿易、服務貿易以及投資便利化的全面突破。2.CEPA強調了港澳在中國經濟發展中的中介角色與地位中國內地在加入WTO之前，港澳優勢是香港在中國經濟中扮演着對外經貿聯繫的重要中介角色，它既是外國資本進入中國的重要通道，又是中國經濟向外擴展的橋樑，是中國經濟的投資與貿易的樞紐。中國內地市場的不斷開放以及中國加入WTO這個大的歷史環境，使港澳作為中國內地外經貿發展的中介作用開始逐漸淡化。CEPA的簽署與實施保障了香港和澳門與內地之間

的經濟關係，確立港澳在中國經濟中的特殊地位。CEPA很清晰地向全球表明，港澳仍然是進入中國市場的重要中介與通道，投資港澳、進入港澳，成為港澳的企業，才能更方便自由地進入內地市場。港澳這種獨特的區位優勢維持着港澳經濟的國際吸引力，維持港澳在國際經濟中的獨特地位。3.CEPA為鍛造澳門全新製造業提供了機遇20世紀80年代後期以來，澳門製造業陸續北移至珠三角地區，其在澳門本地生產總值中的比重已經跌至10％以下。內地對澳門本地273種產品的零關稅進口，一方面延緩了澳門製造業的外移，促進其在本地升級轉型，防止了澳門本地產業“空心化”；另一方面節約了澳門產品出口成本，為振興澳門製造業提供了發展機遇。另外，鑒於澳門製造業的特點，這273種產品清單中包括了澳門目前正在生產的產品，還有一些現在尚未生產但是有機會和預備生產的產品，如不銹鋼餐具、電影以及一些電子產品等，為澳門打造新製造業預留了發展空間。4.CEPA有助於推動澳門服務的多元化發展20世紀90年代以來，澳門經濟的基本發展趨勢是博彩旅遊業獨大，具有極高的集中度，香港一直是澳門最大的旅遊客源市場。但是，20世紀90年代以後，中國內地成為發展速度最快的客源市場，僅次於香港排在第二位。2003年隨着自由行的實施，中國內地首次超越香港，排在了第一位，而這些內地客源大部分來自珠三角地區。因此，以珠三角為主的內地是澳門博彩業增長的主要動力。CEPA的簽署，允許廣東居民個人赴澳門旅遊，有助於鞏固澳門作為區域博彩旅遊中心的地位。在推動澳門博彩旅遊業發展的同時，將會進一步促進會展、交通、航空運輸、酒店等服務業的多元化發展，推動澳門區域性商貿服務平臺，確立商貿服務的中心地位，降低澳門對博彩業的依賴，推動

經濟結構的平衡發展。（二）CEPA為澳門區域經濟合作提供了嶄新的環境CEPA的產生一方面是出於解決港澳經貿發展所遇見的難題，一方面是出於港澳在中國未來經濟發展中的戰略地位。然而，無論如何，CEPA也是一個區域貿易協議，同世界上任何一個區域一體化的最終目的一樣，都是通過地區間的優勢互補達到資源的優化配置，從而提升區域中各個成員的競爭力。CEPA的簽署與實施正將澳門的區位優勢與內地廣闊的市場及低廉、豐富的資源緊密地聯繫起來，一方面促進澳門經濟結構的調整，獲取源源不斷的增長動力，一方面為澳門新一輪區域經濟合作提供嶄新的環境。1.CEPA以制度性的安排保障了澳門與大珠三角區域的重新融合雖然澳門與內地的經貿合作發端於20世紀80年代初，而且這種產業轉移型的“前店後廠”的區域合作格局在大珠三角取得了令世人驚歎的經濟奇跡。但是，由於澳門經濟發展的空間限制、制度限制等因素，使得澳門逐漸從大珠三角地區互為動力的發展聯繫中脫離，幾乎從20世紀90年代伊始，澳門就無法從大珠三角的區域合作中獲取經濟發展的動力，因為澳門無法完全承擔大珠三角“店”的功能，其製造業的“廠”也大部分轉移到珠三角地區。而大珠三角長期以來無法突破產業擴散型的“前店後廠”的合作格局，其關鍵的原因在於全面的高層次合作格局需要大面積地突破制度上的限制，這是以市場力量主導的區域合作所無法企及的。CEPA實質就是充分運用國家政策調控的職能和優勢，以政府間的制度性安排和體制去取代以市場為導向、企業為主體、按比較優勢和市場選擇進行產業配置、自由組合式的區域性

經濟合作方式。因此CEPA的簽署與實施，保障了澳門與大珠三角區域經濟合作的重新融合。2.CEPA為澳門調整區域經濟合作格局提供了歷史性機遇雖然澳門參與了大珠三角“前店後廠”的區域經濟合作，但是，由於澳門長期以來的紡織品配額優勢，使澳門對外貿易中本地生產與出口長期佔據較大的比重，從1996年到2002年間，澳門本地生產和出口在對外貿易中的比重由84％下降到78％，僅為6個百分點；在加上澳門是以消費型服務而不是生產性服務為主，導致澳門與珠三角之間所謂的“前店後廠”區域合作模式與香港不盡相同。其對外貿易規模很難認定它是珠三角的“店”，本地生產品的出口比重也很難認定珠三角為其“廠”這種關係更向是一種“前廠”與“後廠”的關係。這種區域合作模式一方面加速了澳門土地成本和勞動力成本優勢的喪失，從1991年至今澳門貨物貿易出口一直是逆差；促使了澳門經濟成長的動力的弱化，90年代初期澳門本地生產總值增長速度開始降低，並一度出現停滯和負增長。鑒於澳門經濟本身的特點，澳門今後將呈現發展以香港和內地為主要對象的轉口貿易。事實也證實了這一點，從1996年到2002年，香港轉口貿易在總出口中的比重由15％上升到22％，其中再出口的目的地中，中國內地和香港所佔的比例達到90％左右。而CEPA的零關稅正能夠有效地將內地轉變為澳門本地產品的主要出口市場，有助於促進澳門與珠三角區域經濟合作模式的改變，為其區域經濟合作格局的調整提供了機遇。三、CEPA背景下澳門區域經濟合作發展戰略（一）通過區域經濟合作提升澳門自身競爭力雖然澳門是一個微型經濟體，但是不排除澳門躋身於世界競

爭力排名的前列。固然，經濟體的大小和市場需求的大小限制了企業的發展空間並影響了企業規模經濟效益的實現，但是事實卻恰恰相反，世界上最具有競爭力的恰恰不是那些經濟體大、市場廣闊的國家，偏偏是那些具有種種發展局限的小型經濟體。2002—2003年的全球競爭力排名的前10名中有8個屬於小型國家及地區，而人口2000萬以下的7個小型經濟體全部來自於歐洲聯盟。所以說，作為一個微型經濟體，澳門完全有可能通過區域經濟合作提升自身的競爭力。而對這些競爭力排名在前10位的小型經濟體進行研究，發現它們都具有完善的市場競爭機制，採取完全開放市場和採取完全全球化策略。通過以全球需求為市場，完全開放自身的市場引進競爭機制，並通過專業化分工，形成專業化的經濟產業，將本經濟體最具有生產力的產業發揮到最大的限度。比如瑞士的鐘錶和制藥業、挪威的冶金、瑞典的汽車和林木產業、丹麥的設計以及冰島的漁業等。而澳門要形成專業化的產業，首要的一點就是引進競爭機制，營造競爭的環境，引資是最好的途徑。引資一方面可以是制定更為優惠並切實可行的引資政策，另一方面就是需要更大程度地開放市場，也就是參與區域經濟合作。（二）澳門製造需要全面更新或升級1.澳門製造全面更新和升級的必要性20世紀80年代初期的港澳與珠三角的區域經濟合作是以輕型消費品為主體，得益於澳門紡織品配額優勢。但是，由於澳門經濟體制及經濟結構存在的問題，即以輕型消費品製造業和消費型服務業為主。所以，隨着紡織品配額在2005年取消，澳門以紡織品為主的輕型消費品為主的製造業也將會面臨較大的衝擊，為此，澳門要調整經濟結構，首先需要全面打造新製造業或升級

原有製造業。2.專業化和分工的深化和區域合作是澳門製造的出路雖然現有製造業是澳門需要進行大幅度調整的產業，但是考慮到製造業的發展前景主要取決於澳門的製造優勢，而澳門這個微型經濟體在過去的發展過程中已經逐步喪失土地成本和勞動力成本優勢，無法與已經成為高度發達的製造業基地的珠三角相比，因此，澳門製造不能在其經濟結構中佔據太大的比重和規模，也不可能是完整的製造業。澳門製造需要從以下兩個方面着手：一方面深化現有製造業的專業化和分工，提高澳門產品的附加值，鼓勵發展資本密集型製造業；另一方面要根據澳門本身的競爭優勢，發展目前沒有但是有發展前景的製造業，比如珠寶、鐘錶等製造業；也可以與內地進行合作，推動跨境工業區的建設，在跨境工業區中，不僅包括部分製造業，還應當建立以製造服務業基地為內容的“總部經濟”，由澳門進行產品設計、研發，而由內地進行專業化生產。（三）鍛造澳門國際旅遊中心的地位，帶動相關服務業的發展博彩旅遊業是澳門集中程度最高的產業，也是澳門歷史與本土中最具植根性和世界聲譽的產業，早已作為“東方蒙地卡羅”的獨特形象深入人心。然而，20世紀90年代以來，隨着韓國、菲律賓、泰國、馬來西亞、越南、澳大利亞等越來越多的亞太國家相繼開放博彩業，澳門博彩業在區內一支獨秀的局面已經不復存在，其發展空間明顯收縮，比較優勢也日益削弱，經營傳統、保守，設備落後、形式單一的局面已經難以應對外界日益嚴峻的挑戰。鑒於此，澳門博彩業的競爭壓力迫使它需要尋找一些具有巨大增值空間的產業，但是從澳門本身規模和有限的發展空間來看，澳門不可能依托工業去取得可持續發展，也不能在區域中按

照“中心地”的模式去吸引和聚集廣大腹地的資源，所以，祇有借助於某些特殊產業來支撐經濟的增長。所以，澳門博彩旅遊業應該朝以下方向發展：鍛造澳門國際旅遊中心的地位，將博彩旅遊業發展成為一個綜合性旅遊業，帶動相關服務業的發展，逐漸減少對博彩業的依賴；實現服務業的多元化發展，努力向生產性服務轉型，並加強與珠三角地區的經濟合作，為其製造業提供服務。首先，澳門博彩業需要通過強化博彩業的監管力度，逐步開放博彩業經營權，完善本地博彩業的競爭市場，增加博彩的品種、產品的品質，並發揮其特色，實行專業化分工，在專業化的基礎上達到產業的“精”與“尖”，進一步發揮博彩旅遊業對澳門整體經濟發展的牽引帶動作用。其次，在發展博彩旅遊業的同時，需要發展特色旅遊，將澳門獨特的文化蘊涵融入到博彩業和旅遊業中。澳門具有豐富的歷史文化遺產，又有亞洲獨具特色的“歐陸小鎮”，憑借這些優勢發展綜合性旅遊，將目前的博彩旅遊業發展成為博彩旅遊業、家庭或度假旅遊、觀賞旅遊、文化旅遊、商務旅遊、保健旅遊、會議旅遊、展覽旅遊等相互融合及互相帶動的綜合性旅遊業。再次，澳門在發展博彩旅遊業的同時，也需要發展具有前景及與旅遊相關的會展、主題公園、文化體育、娛樂休閒等產業，使澳門博彩旅遊業擴大其規模效益迅速增加的途徑，並通過這些途徑帶動香港交通運輸服務、金融服務以及倉儲業的發展。最後，通過與珠三角地區進行合作，加快橫琴島旅遊開發區的建設。（四）充分發揮澳門中介性國際商貿服務中心的地位和作用早在20世紀70年代，隨着澳門出口加工業的崛起，中介性商貿服務便成為澳門經濟中不可分割的重要組成部分。作為自由

港的澳門，具備天然的區位優勢和現實的網路優勢，能夠成為聯繫中國和國際經濟的樞紐和橋樑。1.加強與香港、粵西及大西南的區域經濟合作從澳門經濟發展歷史來看，澳門區域經濟一體化的發展與實力的增強一直都離不開香港的作用。目前，香港與內地以及澳門與內地之間都簽署了CEPA，而在港澳珠大橋落成以後，澳門與香港最有可能成為同城化的城市，澳門與香港的經貿合作就越發顯得重要，更何況這兩個城市之間在意識形態、社會制度以及經濟制度方面都不存在着差別和衝突。所以建議澳門與香港之間也應該簽署類似CEPA的區域合作協議。與此同時，澳門需要與粵西地區進行區域合作：在區域合作觀念上，切實按照區域經濟一體化的觀念和貿易自由化的觀念來界定區域整合的成效；在市場制度上，加快港澳粵三地的制度整合，為區域經濟進一步發展提供制度保證；在協調機制上，召開粵港澳高層聯繫會議，協商解決具體問題的政策和措施；在基礎設施，對包括水、陸、空在內的基礎設施進行內部整合，減少區域的重複建設，提高區域基礎設施發揮作用的綜合效益；在產業措施上，逐步實現三地的產業分工合作，實現從製造業互補到服務業互補的轉化；在發展戰略上，通盤考慮粵港澳大珠三角，充分協調各地的發展。通過這些方面的合作，從而延伸澳門與內地區域經濟合作的範圍，深化合作的層次與深度，帶動更大地區的合作效應。2.加強與中國臺灣地區的區域合作，奠定兩岸區域合作的基礎澳門與臺灣有着特殊的經濟與社會關係，澳門一直作為中國臺灣地區與內地之間“間接直航”的中轉站。以前，台商投資中國內地都是以香港為中轉站，隨着香港經濟成本不斷增加，台商

在香港的經營日益困難，澳門便成為理想的替代點。特別是從1995年12月澳門國際機場落成啟用後，澳門和臺灣兩地之間的經濟聯繫越加明顯和緊密，澳門的中轉站作用更加突出和明顯。另外，澳門具有大量的閩籍移民，他們當中有不少人在臺灣有親屬，為台商到澳門投資提供了便利。同時，中央政府一直強調港澳CEPA的模式可以推廣到臺灣地區，實現真正的大中華自由貿易區，促進WTO內一國四席的經濟合作，共同繁榮。但由於目前的政治狀況，短期內大陸與臺灣建立區域合作的可能性不大，而作為與臺灣具有緊密聯繫的澳門，可以與臺灣先行簽訂類似CEPA的協議，首先進行區域合作，隨着澳門與香港、澳門與內地以及澳門與臺灣的區域合作深化和發展，在區域經濟合作延伸和推廣的作用下，香港與臺灣、大陸與臺灣的區域合作便存在可能。3.加強與歐盟以及葡語國家之間的經濟合作澳門所具備的另外一個區位優勢就是強大的網絡優勢：澳門已經與國際上120多個國家和地區保持着穩定的經貿關係；澳門是近30個國際經濟組織的正式或准成員，與50多個國際組織有着良好的關係；澳門與歐盟國家淵源深厚，與葡語國家的聯繫歷史悠久。葡語國家大多位於歐洲、非洲和南美洲等地區，它們中有不少國家都參與了區域一體化協議、協定，有的更是參加了多個地區性協定，尤其是澳門與葡萄牙的關係，通過這個關係，澳門可以和歐盟緊密聯繫起來，可以將葡萄牙作為澳門與歐盟聯繫的紐帶，而澳門也可以作為中國與歐盟聯繫的橋樑。另外，葡語國家人口約有2億，具有極大的市場潛力，雖然絕大部分都是發展中國家，但普遍與中國經濟具有很強的互補性。目前，澳門與歐盟及葡萄牙均有良好的合作關係，例如澳門歐洲資訊中心、澳門歐洲研究學會等均在澳門設立。今後澳門需

要在這些合作關係的基礎上，加深合作，因此，建議澳門可以利用其單獨關稅區的地位，先與葡語國家簽訂自由貿易協定，以便推進中國與葡語國家的經貿關係，在區域一體化拓展作用下，促進澳門與內地共同分享地區協議的經濟效益。（五）政府共同投資澳門未來，為澳門騰飛奠定堅實基礎無論是製造業的更新與升級，服務業的多元化發展，還是發揮國際商貿服務中心的作用，都需要完善的基礎設施、高度發達的科學技術、完備的法制法律建設、豐富的人力資源等，這些都需要澳門政府進行大力投資。需要注意的是，無論是哪一種投資，澳門單獨實施都需要較長的時間，花費較大的精力，因此，建議在這些投資中都與內地以及周邊地區的合作，特別是與珠三角地區的合作。在政府進行投資的同時，也帶動了澳門製造業以及澳門服務業的發展。基礎設施的投資包括水、電、氣的供應以及通信設施鋪設和道路的修建等，這些一方面能夠發展澳門製造業，一方面也能促進澳門電信以及交通運輸服務的發展。科學技術的投資、法律法規建設投資以及人力資源的投資可以促進澳門商業服務、法律服務以及教育服務等服務業的發展。在科技投資上，可以加強與具有高新科學技術的珠三角合作，利用優惠的引資措施，吸引珠三角的資金在澳門投資建設；法律法規等建設也可以和內地進行合作，共同商討澳門法律法規的建設，實現兩地的雙贏；人力資源更是需要內地與澳門教育的合作，並通過各種資格的相互認證以及能夠相互參與加強交流與合作。

網路服務產業中的版權保護——以版權授權為討論重點張平*澳門經濟以博彩業、旅遊業為支撐，隨着互聯網對各個經濟領域的影響，博彩業與旅遊業的發展也在相當程度上對網絡環境的依託，或者可以說，網絡遊戲、網絡博彩也成為網絡產業的主要構成部分。與傳統的博彩業和旅遊業不同的是，網絡環境下發展博彩業和旅遊業更多的要涉及到本來與之關聯不大的版權保護問題。網絡的技術平臺建設涉及到計算機軟件的版權保護，網絡上傳播的文字、音像、圖形、數據庫等內容更涉及到作品的版權保護。本文從網絡技術帶來的版權保護問題為討論重點，特別是關於數字版權授權方式的討論，以期能夠對博彩業、旅遊業等網絡服務產業的發展帶來一些啟示。在版權保護的理論中始終存在着一個矛盾：如何賦予作品的創造者足夠的權利以承認和保護其智力創作價值，同時又能使作品的使用者充分利用人類的文明成果。版權人希望他人在利用其作品時給以更多的回報，從而要求法律給以較多的獨佔權；社會公眾希望用最小的成本去使用他人作品，從而要求法律給版權人更多的權利限制。這一矛盾從版權制度誕生之日起即表現出它的尖銳性，而隨着每一次新技術革命的發展又在不斷加劇。造紙和印刷術、錄音和電影、廣播和電視、複印機和傳真機、錄音機和錄像機的發明是版權保護的里程碑，每一種新技術的產生，都開闢了新的使用作品的途徑，增加了版權的內容，也使上述矛盾激化。*北京大學法學院副教授

互聯網的誕生給版權制度的影響更是巨大的。網上作品傳播速度之快，傳播範圍之廣，傳播手段之簡便都是以往任何技術無可比擬的。計算機公司不斷在投入大量的資金、開發功能更好、更為便利的軟件與硬件，一方面加強對網絡的控制、尋求對自己技術和信息的保護，一方面又希望更多的用戶利用其網絡資源，從中攫取更大利益。網絡表現出的“自主性”、“開放性”、“交互性”，讓人們充分享受到信息社會帶來的好處，但同時網上的版權侵權也司空見慣，大有“法不責眾”的態勢。人們在思考，網絡環境下版權制度還能否實現他的社會功能：在保障權利人有合法的權利和商業回報的前提下，社會公眾能最廣泛的使用人類的智力成果。有人認為，影響人們對版權法的信任和尊重在於版權授權制度的不合理，傳統的一對一式的授權使得面對網絡上海量作品的授權成為不可能或者效率過低，不符合網絡高效、便捷的傳播精神。但是，我們也必須認清，在現行版權法體系之下，網絡版權的授權方式仍然要遵循版權人的自願許可原則，網絡信息帶給人類的好處多不勝數，但如果大家都不遵守規則，網絡也會帶來嚴重的社會公害。就版權授權而言，在現行法律制度下，要解決授權效率和成本的矛盾不可能祇有一種解決辦法，一定是針對不同性質作品的利用現有的不同授權方式。以下的重點討論基於自願許可的可能的授權方式。一、數字作品的傳播經營者自行與版權人簽約這是版權保護中最基本的自願許可方式，他人使用作品必須得到版權人的事先授權許可。數字作品的傳播經營者，在進行數字作品的傳播時，首先要收集作品，這必然要事先爭得權利人的許可，然後還要保證在傳播中保護權利人的利益不受侵犯。自願

許可主要是通過權利人和使用者對使用範圍和使用方式自願達成協議的方式。依照我國版權法第24條的規定，除非版權法規定的可以不經許可，使用他人作品應當同版權人訂立許可使用合同，許可使用合同包括下列主要內容：①許可使用的權利種類；②許可使用的權利是專有使用權或者非專有使用權；③許可使用的地域範圍、期間；④付酬標準和辦法；⑤違約責任；⑥雙方認為需要約定的其他內容。這一規定為版權授權合同的擬定，做了原則性的指導。不僅對自行締約的合同，而且對其他類型的授權合同的擬定，也具有指導意義。數字作品的傳播經營者自行與版權人簽約的方式，儘管比較繁瑣，可能會增加成本，但在我國特定的文化背景下，有時候也富有成效，而且能取得扎扎實實的授權。例如，超星數字圖書館近年一直在努力，爭取與每一位作者實現簽約授權，而且確實取得了大量圖書、論文的數字版權。同時，對未經過授權但已經收入數圖的，則通過版權申明來謀求避免侵權，例如其版權聲明中指出“不希望您的作品以數字圖書館的方式為讀者使用，請速通知我們，我們將在24小時內從各大圖書館撤除您的作品，同時根據此前的作品使用情況向您合理付酬。也歡迎讀者提供著作者線索”。1二、出版商作為版權授權的代理機構將出版商作為版權授權的代理機構，作者將數字作品的使用授權交由出版商代為管理，各使用者找出版商洽談授權事宜，這是比較好的解決“大量權利許可”的方式之一，國外實際上有不少版權也由出版商代為行使，作者僅在版稅上受益。我國目前也有類似的實踐。常見的付費標準：一是按照作品

定價的8％～15％，二是按照作品市場收益的50％來計算。但是，是否多數出版社都採取類似的做法，則沒有相應的調查材料可做支持。就以前實踐來看，曾經出現出版社要求在出版圖書時要求獲得電子版權，但不支付電子版權相應的版稅或稿費，也沒有統一的付費標準，所以，許多作者不願一攬子授權給出版社。從事電子出版的單位，在如何取得授權上，有不少可資借鑒的經驗積累。譬如超星數字圖晝館，在其主網的“作者授權方案”上刊登了三種可供選擇的具體的授權方式：一是向作者贈10年期讀書卡以換取作者的授權，該讀書卡還可以免費再續；另外是根據下載量付費，即授權圖書供讀書卡會員閱讀、借閱，讀書卡碼洋（定價*銷售數量）的一部分用於版權利益分配，單本圖書的收益取決於該圖書下載數量佔全部下載數量的比例；此外，還可以根據作者的要求單獨定價，向用戶單獨收費。2以上靈活的方式，都是在長期市場運作中積累的、與我國版權市場現狀相適應的方式。出版社依賴其原有的版權經營積累，可以較為有利的獲取圖書作品的信息網絡傳播權，如果有相應的授權，它便能充當圖書作者信息網絡傳播者的權利代管人。因此，對圖書作品，出版社代管權利不失為一種解決授權的切實可行的方式。在具體操作上，可以參照上述超星公司的做法，尤其可按照點擊率來確定使用費。目前有些網站已經可以在技術上達到按照每個作品準確計算出點擊率，然後再按照點擊率付費，這對作者來說是可信的，也是可行的，所以，在標準的出版合同中，也可一考慮約定按照點擊率來確定使用費，定期支付版稅。

三、專業的版權代理公司代理數字作品的版權授權從本質上看，專業的版權代理公司的地位，與版權集體管理機構並沒有太大的區別。兩者祇是一個規模大小以及國家管制的問題。如果我國出現專業的版權代理公司代理數字作品的版權授權的情況，那麼對其管理的作品範圍，使用者與版權代理公司簽約付費即可使用。不過，這種方式祇能解決少數作品的授權問題，多數作品不會到專業的版權代理公司簽約。而且，代理公司也必須解決海量授權的問題。目前，這種模式在我國尚不多見。國外的版權代理，一般都是依附在版權集體管理機構之上的，代為進行某些專有領域的版權授權以及費用收取。例如美國的版權清算中心（CCC）就通過某些代理人來管理作品。四、通過版權集體管理組織獲得版權授權各種類型的作品集體管理組織則帶有較強的壟斷色彩，而且所有國家（即使在對集體管理組織採用公司制的美國也一樣）毫無例外都要求版權集體管理組織是非營利性機構。可以說，版權集體管理是目前法律架構下解決大量權利許可的比較可行的辦法，也是國際通行的做法。但目前我國集體管理制度還很不完善。音樂作品方面，目前的音樂版權協會，基本能夠應對相關的授權問題，而且近年音著協代理版權人起訴的版權侵權案件頻頻發生，在網絡授權方面，手機鈴聲下載、網絡音樂試聽，也有了相關的規定和收費標準，這證明了音樂作品的市場運作開始步入正軌。3文字作品方面，目前的中國文字作品版權協會的運作並不成

熟。協會的主要業務範圍是：以法定集體管理制和會員制形式，接受境內外版權人的委託，管理其版權及相關權利；對版權人的作品和版權權利進行登記和管理；向作品使用者發放版權使用許可證並收取作品使用報酬；向版權人分配作品使用報酬。4依照其《會員指南》中所陳述，協會並不管理版權人的所有版權，而僅僅保護國家法律法規和規章規定由版權集體管理機構管理和版權人個人難以行使的權利，例如管理下列版權：①信息網絡傳播權；②涉及製作多媒體、數據庫的滙編權；③報刊文章的轉載權；④法律法規和規章規定准許版權集體管理組織管理的其他權利。5可見，中國文字作品版權協會的職能裏，是包含了對文字作品的信息網絡傳播權的管理的。問題的關鍵在於作者是否懂得、是否願意將作品授權版權集體管理組織管理。如果這一環節順暢，那麼通過版權集體管理組織獲得版權授權，將會是成本最低的方式。五、技術平臺的服務運營商的代收代付模式技術平臺的服務運營商，採取代收代付的收費模式代理平臺的使用者交付版權的使用費。對於收費層面上的問題可以採取這種方式，也是比較好的解決辦法。但是這種收費必須基於權利人的授權，也即這種模式下，技術平臺的服務運營商，也可能面臨着數字環境下的大量授權問題。因此，除非做成專業性比較強，作者群比較少的模式，否則技術平臺的服務運營商仍然繞不開版權的授權問題，繞不開版權集體管理機構或者出版社。而且，同其他模式一樣，收費標準也會是爭議焦點，如果權利人對待事先授權不是太在意，但費用的標準過低，仍然會有大量的糾紛存在。

採取國家客體德國(1965年）錄音、錄像機器加拿大(1997年）錄音用儲存媒介物奧地利(1980年）、匈牙利(1981年）、剛果(1982年)、芬蘭(1984年)、法國(1985年)、西班牙(1987年）、澳洲(1989年）、荷蘭(1989年）、保加利亞(1991年）、捷克(1991年）、斯洛伐克(1991年）、丹麥(1992年）、瑞士(1992年)錄音、錄像用儲存媒介物冰島(1984年)、葡萄牙(1985年）、德國(1985年修正後）、西班（1992年修正後）、比利時（1992牢）、希臘（1993年）錄音、錄像機器+錄音、錄像甲儲存媒介物意大利(1992年）錄音用機器+錄音、錄像用儲存媒介物美國(1992年)數字錄音機器+數字錄音用儲存媒介物日本(1992年）數字錄音、錄像機器+數字錄音、錄像用儲存媒介物六、徵收硬件設備版税，採用補償金制度解決獲取授權難的問題版稅制和補償金是針對日益普遍且無法控制的家庭、私人複製影響作者利益而出現的。它與複製工具，例如錄音機、錄像機、複印機、電腦的普及化密切相連，因此有其特定的適用範圍。與其他實現版權利益的傳統制度相比，補償金制度是在權利人與使用人之間產生了一項新的法律制度，更進一步講，它是協調作品權利人與作品最終使用人之間的法律制度。它通過權利人放棄難以實現的許可使用授權，轉而以實現獲取報酬權為主，使用者無需費時費力尋求授權，但以支付一定的費用作為使用作品的代價，給權利人以補償。目前發達國家的補償金制度，一般是針對錄音、複印設備徵收私人錄製版稅和私人複印版稅，並將它們定期分配給版權利人團體。採取版權補償金制度的國家以及各該國家收取補償金的客體如下表所示：6

但是，在我國推行補償金制度，有很多困難需要去克服。其中同樣難以逾越的是集體管理組織（或者其他權利團體）。因為補償金由誰來收取，按甚麼標準收取，如何分配使用補償金等等問題都無法繞開權利管理組織。而我國的版權集體管理並不完善，如上所述，除了音著協會為代表詞曲作者的集體答理機構已經正常運作外，文學作品集體管理尚不成熟，其他如音像製品的錄製者、演唱者、表演者，美術作品的集體管理更是還沒有建立起來，7因此，假如收取補償金，還是無法對補償金進行合理的分配。另外，從信息傳播產業的角度來看，補償金制度難以發揮減低其授權成本的效果。因為補償金制度是為版權人設計的，它的精髓在於維護版權人難以實現的利益——版權人無法控制廣泛存在的私人複製與私人使用侵蝕其版權市場，因此由立法強制性的對複製設備徵收補償金，最後成本轉嫁到最終消費者（也即大量潛在的複製者）上。補償金並不是設計用來減低傳播者獲取授權的成本的。而且，與廣泛存在、無法監控的私人複製不同，作者完全有能力來監督為數不多的信息傳播產業對作品的商業性利用。因此，補償金不能解決業界在授權方面的問題。在此需要說明的是有觀點提出要對軟件收取補償金，這同以往在複製設備和複製介質上收取版權補償金有所不同，其合理性有待研究，本文認為：對於工具軟件的權利人交付版權作品補償金的問題不必過於超前。在目前版權法中對個人目的的合理使用還保留的情況下，個人之間的複製如果不是侵權行為的話，這種複製工具的提供者沒有侵權的基礎（直接侵權或間接侵權）所以也沒有事先許可和付費的問題。進一步來說，要軟件提供者交付補償金，還有向那個機構交付，如何分配的問題無法解決。所以，軟件補償金這一問題還有待於再觀察一段時間，待技術、，

市場、規則發育相對穩定時再制定對策。七、開放式許可放棄財產權、主張自由、開放、共享使用作品在互聯網上也有相當的支持者。一批“奉獻型”的作者，將自己的作品無償上網，並允許隨便複製、傳播。這樣的奉獻由計算機軟件作品的開放源代碼運動開始已經延伸到普通作品並形成一定的規模。一般來看，對於文字作品進行非營利性使用時權利人是比較能夠接受開放式許可的。1、開源許可證的版權授權方式近十多年來，在軟件領域發展出一種新的作品授權方式，它的目的在於使軟件作品能夠被自由傳播，能夠被公眾廣泛使用，並自由修改。這些授權方式，沒有例外都是在版權法的制度框架內，借助合同亦即許可證的方式實現的。這些許可證的代表，就是自由軟件基金組織GNU的通用公共許可證—GPL。GPL是RichardStallman起動的自由軟件聯盟工程（GNU）和自由軟件基金會（FSF）公佈的三種許可證中最著名的許可證之一。8GPL適用於大多數自由軟件基金會的軟件，以及由使用這些軟件而承擔義務的作者所開發的軟件。9從GPL（第二版）的“序言”中看出，RichardStallman的“自由軟件”帶有與傳統版權法不同的理念：“大多數軟件許可證決意剝奪你的共享和修改軟件的自由，對比之下，GNU通用公共許可證力圖保證你的共享和修改自由軟件的自由—保證自由軟件對所有用戶是自由的。⋯⋯我們採取兩項措施來保護你的權利。①給軟件以版權保護。②給你提供許可證。它給你複製，發佈和修改這些軟件的法

律許可。”10這裏表達了GPL兩個最主要的觀點：反對專有軟件的不自由；利用版權法來保護自由軟件的自由。開源軟件反對軟件的不自由，反對軟件的專有，甚至認為軟件不應該有主人，11但開源軟件模式為了在現實社會中推廣軟件自由的理想，採取了實用的態度，借助現有的版權制度。12GPL許可證的核心內容有：公開源代碼；自由演繹軟件作品；維護作者源代碼的完整性；允許自由再分發軟件。同時，在所有開源許可證中，GPL規定了獨特的“copyleft”規則。13它嚴格地控制基於自由軟件程序的集體作品或者衍生作品（GPL第1條將其稱為“基於程序的作品”）的發佈。14規則很簡單，祇要使用了GPL下的自由軟件，那麼衍生作品以及集體作品的發佈都要基於GPL之下。也就是說，它不允許私自對GPL下的自由軟件進行修改後加以私有化，15在沒有另外授權的情況下也不允許將GPL下的自由軟件合併到一個許可證賦予的權利不如GPL多的程序中。16這樣的規定確保源代碼自始至終都是自由的，而且還能借助他人的使用和修改而不斷擴大，並禁止某些人開發並分支出自己的版本去牟取商業利益。2、對傳統文字作品版權授權方式的影響以GPL為代表的開源許可證，在軟件領域產生了巨大的影響，並深刻影響了軟件作品的生產和傳播的模式。而且，這種影響現在已經超出了軟體行業，進入了傳統作品。自由文檔許可證FDL與維基百科開創了先例。自由文檔許可證FDL不是開源軟件許可證，它最初祇是針對自由軟件的用戶手冊、操作手冊、說明書等有關其他文檔的許可證，以確保任何人具有複製、發佈和修改自由文檔及修改本的

權利。現在，國外已經將其適用到一些網站上，作為創作、傳播作品，作品授權使用的一種模式。其中，影響最大的網站是“維基百科——自由的百科全書”（Wikipedia）以及相關的姐妹網站。該網站是一個鼓勵創作的自由百科全書社群的網站。目前Wikipedia已經發展成為全球最大的在GNU自由文檔許可證下發佈的文檔協作計劃。17在網絡環境下，交互式創作大量發生，為了避免版權授權帶來的麻煩，也出現了其他一些類似於FDL的許可證。這些許可證，一般都規定，允許自由傳播、拷貝、運行或者修改產生衍生作品，但是必須尊重原作者的人身權利，例如注明原作者，不能進行商業性使用，等等。CreativeCommons的許可證（tribution-NonCommercial1.0）就是這一類的代表。18然而，應該清楚的認識到，新的作品授權方式畢竟是在權利人自動放棄版權經濟利益的情況下出現的。因此，對於版權人不願意放棄權利的作品，必須尊重權利人的選擇。八、默示許可（以及將侵權風險降到最低的版權聲明）默認許可或者推定許可，其含義在於即使版權人沒有明說許可某人使用其作品，但是從版權人的行為足以推定版權人對某人使用其作品不會表示反對。默示許可，最初的含義是對民事主體所為的民事行為的一種認定，是屬於民法民事行為的範疇。最高人民法院關於貫徹執行民法通則若干問題的意見第66條規定：“一方當事人向對方當事人提出民事權利的要求，對方未用語言或者文字明確表示意見，但其行為表明已接受的，可以認定為默示。在互聯網背景下，如果事事都要得到作者的授權，這與互聯

網環境下信息傳播的高速性和快捷性不符。所以作者將自己的作品上載、傳播，應當被認為其對網絡上的某些使用行為是默示同意的。例如在BBS上發表文章，可以推定作者願意通過互聯網發佈、傳播其作品。但是，值得注意的是，我國目前法律尚無對默示許可的明確規定，而且默示許可究竟是否可以作為版權的限制學者之間還存在爭論。對於網絡經營者而言，可以通過聲明、告示等內容不違背誠實信用原則的格式合同，要求對張貼在其服務器上的作品，適用默示許可。也就是說，默示許可的適用，更多的是依靠合同法來調整的。考慮到數字信息傳播的特點，在作品使用上的“先斬後奏”的現象在網上司空見慣，對於那些善意的傳播者，作者也並不都採取侵權主張，祇要其期待的權益得到保障（承認其對版權的所有權，並積極與版權所有人聯繫，在使用其作品的過程中也對其權利給予尊重，並按照法律的規定付酬或採取其他方式進行補償），即使發生了侵權糾紛，由於傳播者友好的態度和正當使用方式，法院在判決賠償時依據民事賠償的“填平原則”，傳播者和使用者也僅是支付了合理的使用費。網上現有的多是這樣“先斬後奏”的所謂版權聲明（不是作者的聲明，而是使用者的聲明）。如果這樣的將侵權風險降到最低的版權聲明有較好相關的解決糾紛的配套辦法不失為信息提供者的權宜之計，就像美國、英國、加拿大、日本的國家圖書館的版權聲明那樣，先斬後奏的情況也不可避免，但是一旦發生糾紛，這些圖書館是非常有誠意的在現行版權法下解決問題的。九、思考以上各種類型的“授權方式”中，補償金制度實際與法定許

可有千絲萬縷的聯繫，在某種意義上它是某些法定許可的配套措施。19此外，除了單個授權方式之外，其他類型的授權方式實際重在解決作者授權後，權利代管組織給使用者提供授權的環節。因此，解決作者向權利代管組織授權這一前提性環節，仍是一個難題。就後一授權階段來看，毫無疑問，版權集體管理將是解決數字環境下版權授權的最為核心的制度，起到連接作者與使用者的橋樑作用。如果作者與集體組織的授權環節順暢，那麼信息產業通過版權集體管理組織獲得版權授權將會是成本最低的方式。但是，畢竟這也是一個意思自治的問題，如果作者不願意，或者由於其他各種原因沒有進行這種授權，那麼獲取授權的難題仍然存在。今年3月1日，我國著作權集體管理條例正式實施，對於確立版權集體授權制度奠定了法律基礎，但是，如果要有效實施版權的集體授權，還要有相當完善的集體管理機構的建立、版權人授權意識的提高和社會公眾對版權的尊重。這方面仍然有艱苦的工作要做，網絡環境下的版權保護需要全社會的關注和參與。註釋：1http://www.ssreader.com/dongtai/shengming.html#22http://www.ssreader.com/dongtai/shengming.html#23http://www.mcsc.com.cn/xukeyewu/2.3.htm4http://www.ccopyright.com.cn/1center/copyrightclub.html5該指南由中國版權保護中心提供，參見《版權文選》，中國高校學報學會主編，2001年9月。6資料提供者：飛行網公司（Kuruo.com）。這裏轉引自黃曉：《補償金制度：數字環境下的必然選擇》。7目前中國版權保護中心正積極籌建美術、攝影作品版權集體管理機構。該機構的業務主要有：以委遠集體管理和法定集體管理的方式，接受境內外，，，，

美術、攝影作品版權人的授權，代版權人向使用者發放許可證並收取使用報酬；還將以版權代理方式開展版權貿易和訴訟代理；等等。http://www.ccopyright.com.cn/1center/photooffice.html8另外兩個許可證是程序庫通用共同許可證（LibraryGeneralPublicLicense，簡稱LGPL）和自由文檔許可證（FDL）。FDL不是開源軟件許可證，祇是針對自由軟件的用戶手冊、操作手冊、說明書等有關其他文檔的許可證，以確保任何人具有複製、發佈和修改自由文檔及修改本的權利。9http://www.gnu.org/copyleft/gpl.html，，本文網絡資源，皆訪問於2004-5-1310http://www.gnu.org/copyleft/gpl.html，這裏參考了洪鋒等人的譯本，ChirsDiBona、SamOckman&MarkStone，洪鋒等譯：“緒論”《開源軟件文集—開源革命之聲》，中國電力出版社2000年版，p31711RichardStallman，同前註3512RichardStallman：《實用理想主義》，http://263.aka.org.cn/Maga-zine/Gnu/pragmatic.html13“copyleft”對應於傳統版權概念（copyright），其字面涵義是“版權所無—所有權利都被逆轉（Copyleft—allrightreversed）”。該詞為DonHopkins所創。見RichardStallman：TheGNUOperatingSys-ternandtheFreeSoftwareMovement，http://www.oreilly.com/cata-log/opensources/book/stallman.html14GPL第2條，http://www.gnu.org/copyleft/gpl.html15同上註。16GPL第10條。17見http://sources.wikipedia.org18http://www.creativecommons.org19李明德、許超：《版權法》，法律出版社，2003年版，第117頁。，，，，，，，，

力爭成為和諧社會樣板（代跋）楊允中一、澳門特別行政區已順利走過了依法施政的第一個五年，並進入一個非常關鍵的發展階段。三個月前胡錦濤主席親自出席澳門特別行政區成立五周年慶典並作了精辟的四點指示，既對澳門特區五年來成功實踐“一國兩制”予以充分肯定，又為澳門下一輪發展指明了方向。本次研討會是新形勢下調整思維的一次嘗試，何特首、徐澤副主任作了重要指示，19位發言涉及對依法施政的總結，也涉及對發展方向、策略的論證，澳門的角色、作用受到高度關注。顯然，會議預期目標已經達到。二、管理好、建設好、發展好澳門，是中央與特區政府及居民的共同任務。這中間，既體現澳門地位的特殊性，又體現中央角色的多重性，需要認真理解與全面貫徹。三、強調以民為本、不斷提升依法施政水平，在施政中提升施政水平，在實踐“一國兩制”過程中提高實踐水平，要靠政府施政理念調整到位，更要靠社會的深入發動，尤其要重視總結民間智慧，要強調民本、民治、民享。四、要在胡主席提出的四個方面下功夫，既是中央與全國人民的關注熱點，也是澳門取得更大成功的前提，學習、落實四點指示既是優化依法施政的思考重點，也是改進原有不足的努力方向。五、要思考四個中心、四個理念：①要使澳門成為有國際競爭力的博彩旅遊中心、有良好信譽的多重綜合服務中心、有深遠影響的國際文化交流中心、有巨大說服力的“一國兩制”展示中心。②要營造更加開放寬鬆的社會環境，要培養理性務實的思辯

態度，要倡導開拓創新的奮鬥精神，要具備適應公平競爭的時代氣質。六、核心是提升發展質量，構建和諧社會。質量是核心競爭力，強調質量是發展進入新時期的客觀要求，而和諧就是社會領域協調發展的基本標誌。要確保和諧，就要擴大基本法宣傳力度，提高共識，就要加大思考深度，包括對“一國兩制”與基本法的深入而系統的研究。澳門作為微型社會、微型經濟，祇有不斷提升綜合發展指標、提升社會和諧度，才能適應未來的國際環境，才能在海內外受到更多重視與尊重，才能更加有效地驗證“一國兩制”科學性、正確性。澳門應成為、也一定能成為令中央政府和全國人民放心的一個和諧社會樣板。

書名：《依法治澳經驗與前瞻》——紀念《澳門基本法》頒佈12周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：梁麗敏、張曉華出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：澳門新藝印務有限公司版次：2005年5月第一版印數：1500本定價：澳門幣50元ISBN：99937-6667-4