基本法對澳門發展的保障——“基本法與澳門發展”學術研討會論文集 - 在線閱讀

基本法對澳門發展的保障——“基本法與澳門發展”學術研討會論文集楊允中、李沛霖、林金城主編澳門基本法推廣協會出版

基本法對澳門發展的保障——“基本法與澳門發展”學術研討會論文集楊允中、李沛霖、林金城主編澳門基本法推廣協會出版2002年6月

編輯委員會成員主任：廖澤雲副主任：崔世昌、張永春、劉仕堯、韋思理委員：李成俊、劉焯華、吳榮恪、歐安利、馬有禮、賀定一、李鵬翥、楊允中、吳仕明、李沛霖、高開賢、林金城、梁少培、梁維特、陳健英、江美芬、何桂鈴、何富強、余惠鶯、岑玉霞、林偉濠、林淑源、陳振華、陸曦、陶天權、黃義滿、楊道匡、劉本立、蔡志龍、霍麗斯、蘇香玫

澳門特別行政區行政長官何厚鏵在研討會開幕式上致詞中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室主任白志健在研討會開幕式上致詞

政府主要官員及社會各界人士逾二百人出席研討會開幕式澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞

研討會開幕式會場一角研討會會場

研討會主講嘉賓：楊允中、張保民、邵天任、蕭蔚雲、黃漢強研討會主講嘉賓：黃枝連、魏定仁、黃漢強、姜新立、楊允中

前言在《澳門基本法》頒佈九周年之際，澳門基本法推廣協會、法務局、民政總署和教育暨青年局舉辦“基本法與澳門發展”學術研討會，並且榮幸地邀請到兩岸四地的專家學者歡聚一堂，就基本法的實踐問題，以及澳門在基本法保障下的發展前景，進行一次系統而深入的研究探討，顯得很有意義，亦非常重要。《澳門基本法》是“一國兩制”方針的法制化和具體化，它以國家基本法律的形式，將“一國”和“兩制”結合起來，在國家統一和領土完整的前提下，授予澳門特別行政區實行“澳人治澳”、高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。經過兩年多的實踐證明，“一國兩制”的方針不僅完全切合澳門社會實際情況，而且亦爲澳門的經濟發展、社會穩定提供了充份的保障。在過去的兩年多，以行政長官何厚鏵爲首的特區政府依法施政，在各領域取得了一定的成績，大家有目共睹。爲確保“一國兩制”要在澳門成功實踐，必須堅定不移地恪守基本法，全面而正確地理解基本法。正因爲這樣，官方和民間組織透過舉辦不同的活動，從多種渠道進行基本法的宣傳推廣。宣傳工作能否取得成效，是有賴政府、社會團體和各界居民的支持和配合，共同爲澳門基本法深入推廣作出貢獻。

目錄前言“基本法與澳門發展”學術研討會演辭堅持“一國兩制”，推進依法治澳回顧與前瞻全面準確地貫徹基本法，保証澳門的穩定與發展現代發展觀與澳門特區發展的方向、目標、依托淺談澳門特別行政區行政長官建置的獨創性在“一國兩制”中探索可持續性的發展從民主的理論和制度看澳門基本法由《澳門基本法》看澳門的政治發展基本法與澳門發展空間試論基本法實施過程中的監督途徑何厚鏵1白志健3邵天任8蕭蔚雲14楊允中18魏定仁32黃枝連38張保民80姜新立90黃漢強99趙國強106

在“基本法與澳門發展”學術研討會上的演辭行政長官何厚鏵基本法的研究，能加深我們對其認知，提高其普及、傳播的質量。在基本法誕生九週年之際，今日的學術研討會，更提醒我們，基本法與澳門發展的關係，是別具意義的。在這�，我首先預祝研討會透過高水平的學術交流，取得重要的成果。特區成立兩年多以來，基本法已爲本澳的社會制度作出井然有序的安排，同時，更確保了社會活力和創造力。隨著特區發展日程的推移，基本法的實質作用，正在日益顯示出來。例如，特區的自由港地位，以及政策制定的主動權，正是基本法賦予澳門走上開放之路的基本前提。基本法是特區的基本大法。在特區新時代，基本法爲澳門的發展提供啓示，排除障礙。在公共事務方面，不少重要課題，都促使我們常常重溫基本法，透切地思考有關的規定，秉持箇中的理念和精神，使有

關的問題得以順利處理。步入新時代、新起點，澳門特區透過基本法賦予的高度自治，成功地爲一國兩制的實施奠定了穩固的基礎；澳門人透過基本法賦予的權利義務，務實地爲澳門的未來構建了發展的藍圖。今天，基本法已經成爲特區社會的價值共識，和向前奮進的基礎。在一個以基本法爲制度支柱的社會中，傳播基本法的重要性，絕對是無庸置疑的。回歸以來，從民間以至政府，基本法的推廣，均有加強，其中，基本法推廣協會更專職於此，角色重要，功能顯著。今時今日，特區的發展，已經爲基本法提供了豐富的實踐素材和生活經驗，從而，使基本法的傳播，更具有深刻的現實需要和時代意義。而特區政府今後將和社會各界一起，共同爲此努力，並以社會整體利益爲大前提，與廣大市民攜手邁向新的里程。

堅持“一國兩制”，推進依法治澳1中央駐澳門特別行政區聯絡辦公室主任白志健爲慶祝澳門基本法頒布九周年，澳門基本法推廣協會與有關單位聯合舉辦“基本法與澳門發展”學術研討會，深入探討基本法對保障澳門發展的重要性，這對於我們進一步學習領會和貫徹落實基本法，具有重要的促進作用。在此，我代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室對會議的召開表示熱烈的祝賀！借此機會，談幾點認識和體會，同大家一起探討。一.基本法是特別行政區的立區之本，是澳門長期繁榮穩定發展的根本保障澳門基本法是依據我國憲法，在澳門同胞的廣泛參與下，由國家最高權力機關制定的全面貫徹“一國兩制”方針的全國性法律，對澳門來說，是特別行政區的憲制性法律，其法律地位高於特別行政區的其他所有法律，是特別行政區的立區之本。第一.它全面貫穿了“一國兩制”精神。“一國兩制”是鄧小平同志創造性提出的實現祖國完全統一的根本方針，澳門基本法是“一國兩制”方針與澳門實際相結合的產物，是“一國兩制”方針的具體化和法律化，其靈魂就是“一國兩制”。“一國兩制”是一個完整的概念，其內涵主要1此文係白志健主任於2002年3月28日在“基本法與澳門發展”學術研討會上的講話。

有三個方面：其一，澳門是祖國的一部分，澳門特別行政區直轄於中央人民政府，根據憲法和基本法實行高度自治，特別行政區要切實維護中央的權威和國家的利益；其二，祖國內地始終是澳門特別行政區的堅強後盾，不論是過去、現在還是將來，澳門都離不開祖國內地的有力支持；其三，澳門實行“澳人治澳”、高度自治、保持原有的資本主義制度和生活方式長期不變，中央政府不干預特別行政區自治範圍內的事務。學習貫徹澳門基本法，必須完整準確地領會“一國兩制”的深刻內涵和精神實質。第二.它確立了特別行政區的基本制度。澳門基本法規定了在特別行政區實行的基本政治制度、經濟制度和社會制度，規定了中央與特別行政區的關係，規定了特別行政區居民的權利與自由，因而成爲確保澳門現有社會制度不變，實現“澳人治澳”、高度自治的法律依據，成爲特別行政區制定一切法律的依據。基本法的這種憲制性法律的地位，是國家最高權力機關所賦予的，是特區任何機關、團體或個人不可挑戰的。學習貫徹澳門基本法，必須完整準確地領會有關“基本制度”方面的各項規定，從“憲制性法律”的高度把握基本法的精神。第三.它確定了特別行政區的高度自治地位。基本法賦予特別行政區廣泛的權力，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，從而確立了特別行政區高度自治的地位。由於基本法是全國性法律，不僅澳門要遵守，全國各地都要遵守。中央政府及各地區、各部門都不會也不允許干預澳門特別行政府區依據基本法規定自行管理的事務。這�需

要強調一點，就是這種高度自治必須以行政爲主導，以愛國者爲主體。因爲基本法確定特區是以行政爲主導的體制，行政與立法既互相制衡，更互相配合，重在配合。而以愛國者爲主體的澳人治理澳門，是“澳人治澳”的應有之義。第四.它保持了澳門自由港和獨立關稅的地位。基本法規定澳門特別行政區保持自由港地位，並作爲單獨的關稅地區，與世界各國、各地區保持廣泛的經貿聯繫，這對於維護澳門的長期繁榮穩定與發展具有重要作用。最近特區確定了“以自由港爲核心，以博彩旅遊業及國際會議中心爲龍頭，以服務業爲主體，以祖國爲後盾”的發展路向，有利於充分發揮澳門自由港的功能，按照世界貿易組織的有關規則，進一步發展與內地、香港、台灣和世界各國、各地區的經貿聯繫與交流，提高澳門作爲獨立關稅區在世界經濟中的地位。二.學習貫徹基本法是一項長期的任務，是開創澳門更加美好未來的根本要求澳門基本法頒布九年來，在社會各界的大力支持和積極參與下，學習宣傳基本法的工作取得了很大的成績。澳門回歸後，學習基本法，宣傳基本法，貫徹基本法，已成爲澳門居民身體力行、習以爲常的社會行爲準則和政治文化導向，成爲澳門居民的廣泛共識和自覺行動。澳門基本法得到了認真貫徹落實，“一國兩制”的特別行政區取得了良好開局。爲進一步搞好“一國兩制”的新實踐，在學習宣傳和貫徹基本法的過程中，我認爲應注意把握和做好以下幾方面的工作。

第一.要堅持把“一國兩制”作爲處理澳門事務的基本方針。“一國兩制”是鄧小平同志從我國實際和世界發展趨勢出發提出的一項科學的偉大構想，已被實踐證明具有強大的生命力，必須長期堅持。鄧小平曾指出：“按照‘一國兩制’的方針解決統一問題後，對香港、澳門、台灣的政策五十年不變，五十年之後還會不變”。江澤民主席也指出，香港、澳門回歸後以及台灣問題最終解決後，在這三個地區實行“一國兩制”，設立特別行政區，繼續保持原來的資本主義制度，這是一項長期的基本國策。因此，無論遇到什麼情況和問題，我們都必須堅持“一國兩制”不動搖，堅持貫徹落實基本法不動搖。第二.要堅持依法治澳。江澤民主席指出：“保持澳門的社會穩定和經濟發展，必須堅持依法治澳，依法治澳是我們實施依法治國的重要組成部分。”依法治澳，最重要的就是依據基本法治澳。要維護基本法的權威，把特區的運作牢固確立在基本法的軌道上，特區的各個方面，無論是行政、立法或司法機關，也無論是政治、經濟或社會領域，都必須按基本法辦事，符合基本法的規定，在依法治澳的實踐中，要更好地維護行政長官的權威，支持行政長官的工作，支持特區政府依法施政。第三.要進一步促進澳門與內地多領域的交流與合作。祖國內地作爲澳門的堅強後盾，是實踐“一國兩制”的重要條件。澳門回歸後，澳門與祖國內地的交流與合作呈現出良好的發展態勢，兩地經濟關係已超出傳統的交流合作範圍。從地域上看，已從鄰近的粵澳、閩澳合作向渝澳、滬澳、

冀澳等縱深區域的合作發展；從合作方式看，在投資、貿易、勞務等合作的基礎上，加強了人才交流、培訓、技術合作等；從內容上看，合作的領域從經濟方面向文化、教育、科技、衛生、環保等多領域發展；合作的規模和層次也有了明顯的提高。隨著中國加入世貿組織，兩地交流與合作將進入一個新的發展階段。我們一定要抓住機遇，在遵守世貿組織有關規則的基礎上，建立澳門與內地更緊密的經貿聯繫，進一步提高兩地經濟社會的關聯度，促進澳門的長期繁榮穩定與發展。第四.要充分發揮澳門在兩岸關係中的獨特作用。“一國兩制”的偉大構想，是著眼於整個國家的統一和中華民族的振興。因此，澳門“一國兩制”的實踐必須與實現國家的完全統一和中華民族的偉大復興結合起來，充分發揮澳門在兩岸關係中的獨特作用。爲此，關鍵是要把澳門本身的事情辦好，以成功的事實證明“一國兩制”的優越性，證明澳門同胞是“一國兩制”的最大受益者，證明“一國兩制”是符合包括台灣同胞在內的全體中國人民根本利益的最佳方式，同時，要充分發揮澳門的優勢，在堅持“一個中國”的前提下，加強澳台兩地的民間經貿聯繫和人員交往，爲早日完成祖國統一大業做出新的貢獻。

回顧與前瞻邵天任*澳門特別行政區基本法的立法宗旨主要包括兩個方面：一是維護國家的統一和領土完整，二是保證澳門的社會穩定和經濟發展（序言）。基本法中關於維護國家統一和領土完整的條文爲數不多，絕大多數條文都是關於保證澳門的穩定和發展的。而且實際上，關於維護國家統一和領土完整的規定，也有利於澳門的穩定和發展（如中央人民政府負責管理澳門的防務），從這個意義上講，整部基本法都貫穿著保證澳門穩定和發展的精神。基本法頒佈到今天已經九個年頭。現在回過頭看，可以說，無論是在前七年的過渡期內，還是在回歸後的兩年多時間�，這部基本法都出色地完成了它的歷史使命，並且繼續爲澳門的長期穩定和繁榮發展發揮作用。在前七年的過渡期內，它主要完成了兩項重大任務。一.安定人心澳門同胞一貫熱愛祖國。由於外國殖民統治把他們從祖國長期分離出去，使他們對國內情況難以全面了解。近幾十年，有些人受到外間反華宣傳的影響，對國家奉行的社會主義制度和各項政策也懷有疑慮。內外投資者因爲澳門前途不明也感到擔心。*前澳門基本法起草委員、前澳門特區籌委會委員、外交部顧問

1987年中葡雙方簽訂聯合聲明，確認中國政府於1999年12月20日對澳門恢復行使主權，澳門同胞普遍表示擁護，對於中國政府對澳門的各項基本方針政策也表示贊成。但是聯合聲明只是國際協議，不是法律。其中所載中國政府對澳門的基本方針政策還不夠具體，能否貫徹執行，一些人心中也有疑問。鑒於這種情況，在聯合聲明於1988年1月15日生效後，全國人大於4月間即作出關於成立澳門基本法起草委員會的決議。同年10月起草委員會開始工作。制定基本法，就是要把我國政府對澳門的基本方針政策用法律形式具體體現出來。澳門基本法既參照香港基本法的體例，又照顧到澳門的歷史和現實情況。基本法中關於體現維護國家統一和領土完整原則的規定，主要有：澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，直轄於中央人民政府，中央人民政府任免行政長官和政府主要官員，外交事務和防務由中央人民政府管理等等。關於體現“澳人治澳”高度自治原則的規定，主要有：全國人大授權澳門特別行政區實行高度自治，行政和立法機關由特區永久性居民組成，特區保持原有的資本主義制度和生活方式五十年不變，法律基本不變，依法保障特區居民和其他人的權利和自由，特區繼續保持自由港和單獨關稅地區的地位等等。此外，起草委員們還根據澳門的具體情況，作出了關於承認在特區成立前已依法確認的土地私有權，依法保護葡萄牙後裔居民利益，以及特區政府自行制定旅遊娛樂業（包括經營博彩業）政策等規定。基本法的這些內容公佈後，澳門居民看清了澳門的前

途，消除了疑慮，安定了人心，投資者也增強了信心。不但沒有引起社會動蕩，而且在這段時間�，一向發展緩慢的澳門經濟反而出現持續增長，形成了出口加工、旅遊娛樂和建築地產三大經濟支柱產業。同時，金融服務業和航運業也獲得發展。城市面貌和居民生活水平都有明顯改善。二.準備自治長期處在葡萄牙殖民統治下的澳門中國居民，大多數是自謀生計，不問政治。澳門政府的官員和法官一向都由葡國人士擔任，中下級職員多爲當地葡萄牙後裔人士。葡文是唯一的官方語言。所以即使是中國居民中的知識階層，也很少有人能到政府部門中任職。這些情況，對1999年政權交接和澳門回歸後實施“澳人治澳”、高度自治十分不利，必須盡早妥善解決。由於基本法的起草工作要用四年多時間，採取民主、開放的工作方式，所以完全可以借助這個獨特的立法程序來激發廣大市民的政治熱情，改變他們的精神狀態，還可以用來發現和培養實施高度自治需要的人才。在起草過程中，起草委員們曾多次出席澳門的各種座談會，同各界人士直接見面，聽取意見，解答問題。1989年5月，成立了由澳門各階層具有代表性的人士90人組成的基本法諮詢委員會，配合起草委員會的工作，在澳門開展了大規模的諮詢活動，收集各界人士對基本法的意見，同時開展了多種宣傳活動來推廣基本法，力求做到家喻戶曉，深入人心。這兩項活動參加人數之多，聲勢之大，在澳門都是前所未有的。實際上是澳門人士利用起草基本法這個堂堂正正的名義，把這些

活動變成一場轟轟烈烈的政治運動。不僅收集到幾千條意見，使基本法更加符合實際，更加完善，更重要的是，通過這場運動，團結了群眾，教育了群眾，提高了廣大市民的政治覺悟，改變了他們的心理狀態和精神面貌。同時，在這場運動中還發現了大批人才，也鍛鍊了人才，爲1998年特區籌委會順利開展工作和1999年澳門回歸後實施高度自治創造了有利條件。澳門特別行政區政府自1999月12月20日成立開始，一直堅持認真貫徹“一國兩制”方針和依據基本法施政，爲各項工作開展創造了一個良好開局。2000年3月，行政長官何厚鏵先生提出“固本培元，穩健發展”八字方針，並在一些關鍵性問題上採取了改革措施，取得了很大成績。主要的如，積極推行政府服務改革，建立公務員培訓制度，弘揚公僕觀念和服務意識，使政府各部門的行政效率顯著提高；採取有力措施，大力整頓社會治安，取得顯著效果。現在社會秩序良好，暴力犯罪案件大幅下降，市民安居樂業，投資者和遊客普遍滿意；穩步調整經濟結構，改善投資環境，修改有關稅務、外貿、金融、勞工以及社會保障等方面的法律法規，積極發展服務業，都取得較好效果。兩年多來，投資項目和註冊金額顯著上升，旅遊博彩業收益上升尤快，民航業等穩步增長，外匯儲備大量增加等等。在國際經濟形勢極爲動盪的情況下，澳門的生產總值仍能取得連續增長，是十分難得的。這一切都爲澳門進一步發展奠定了堅實的基礎。展望未來，我們相信澳門能夠保持長期的繁榮和發展。對此，基本法已經提供了有利條件和充分保證。例如：

（一）在經濟領域內，基本法授予特別行政區充分的自主權，可以繼續採取開放政策，保持原來行之有效的辦法，發揮本地區的優勢；保持單獨關稅地區地位，單獨享有各貿易優惠；保持財政獨立，財政收入不上繳中央；實行低稅政策，提高競爭力。（二）在文化領域內，基本法也授予了廣泛的自主權，基本法規定特區政府自行制定教育政策、科學技術政策和文化政策。特區可以根據本地具體情況，大力發展教育事業，既能提高廣大市民的素質，又能源源不斷地提供各種人才，把科技成果迅速轉化爲生產力，爲經濟發展作出貢獻。（三）基本法雖然規定與澳門特區有關的外交事務歸中央人民政府管理，但實際上中央只管理純屬國家之間的對外事務，而將很大一部分不需要以國家名義出面的外事管理權，特別是涉及經濟、文化等方面的外事管理權賦予或授權給特別行政區。在經濟、文化等領域中，特區可以“中國澳門”的名義單獨地同世界各國各地區以及有關國際組織保持和發展關係，簽訂協議，參加有關的國際會議。澳門是一個港口城市，外向型經濟，與世界上許多國家和地區都有交往和聯系。基本法規定的這些外事管理權，對它將來的發展，十分重要。（四）尤爲重要的是，基本法爲澳門設計了一個良好的政治體制。主要是從澳門的實際情況出發，實行民主制度。行政、立法和司法三者關係的原則爲：司法獨立，行政機關和立法機關既相互制衡，又相互配合。立法機關對行政機關有制衡作用，但不能過多牽制和干預。這個體制的突出特點是

“以行政爲主導”，保證政府擁有強而有力的管理能力和較高的行政效率。在當前迅速發展變化的國際政治經濟形勢下，有這樣一個行政效率高、具有應變能力的政府，就能保證澳門在激烈的國際競爭中立於不敗之地。附：澳門午夜遣懷爲出席中葡兩國政府澳門政權交接儀式而作邵天任不速鳩棲四百秋，南天媽祖鎖眉頭。濃煙屢燼三巴寺，霜刃群誅亞馬留。世運低迷終破曉，文明踫撞未同流。濠江一夕旌旗換，萬頃澄波粵海陬。1999年12月20日於澳門

全面準確地貫徹基本法，保證澳門的穩定與發展蕭蔚雲*澳門基本法制定已經九年，實施也有兩年多，幾年來的實踐說明，由於基本法得到了貫徹，澳門的經濟正在向好的方向發展，治安明顯好轉，社會穩定，人心穩定。爲了保證澳門經濟有更大的發展和美好的未來，仍要全面準確地貫徹基本法，這就是：第一，要堅持基本法的指導思想。基本法的指導思想是“一國兩制”方針，在基本法中這一方針得到全面貫徹，這具體表現在三個方面：（1）維護國家主權、統一和領土完整；（2）維護澳門的高度自治；（3）維護特別行政區的社會穩定和經濟發展。這三個方面是互相聯繫的，堅持了基本法的指導思想，堅持了這三個方面，就能全面準確地貫徹“一國兩制”方針，這是幾年來實施基本法的重要經驗，也是貫徹基本法的首要問題，不能稍有忽視。因爲離開了這一正確指導思想，就可能產生強調一個方面而忽視另一個方面。或者只看到問題的某一方面或局部的利益，而忽視從全局或澳門的穩定和發展去看。或者只強調用某一種方法解釋基本法，而忽視對基本法的實質的認識。這些都不利於準確地貫徹基本法，基本法的指導思想既是從國家的全局出發，又是維護澳門的根本利益、長遠發展，只有這樣，胸懷全局、放眼未來，才能全面準確地貫徹基本法。幾年來澳門特區較好地堅持了基本*全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門科技大學法學院院長

法的指導思想，這是取得成功的一個重要原因。第二，堅持基本法的立法精神和原意。立法精神和原意是指立法的實質和本意。它說明立法的主要觀點、意圖、來龍去脈和背景情況。說明某一法律條文爲甚麼這樣寫，而不採取另一種寫法，它的含義應當是甚麼。說明某一法律條文如何貫徹“一國兩制”的方針，落實立法指導思想。所以弄清基本法的立法精神和原意，有助於全面準確地理解基本法的實質和內容，理解立法者的真正想法，而不只是從表面現象上去了解基本法，還可以避免對基本法的理解產生歧義。有的認爲立法原意是主觀的，不能作爲理解基本法的依據，其實基本法的立法原意是依據客觀情況，分析和研究各種意見後得出的結論，不是主觀臆斷，不是隨心所欲的任意解釋。有的認爲解釋基本法可以不顧基本法的立法原意，因爲它是外加的，不是法律條文本身，不能作爲依據。其實立法精神和原意正是建立在對各種客觀情況的分析的基礎上，而不能認爲它是一種法律之外另加的東西，是必須堅持的。第三，聯繫澳門實際貫徹基本法。基本法是以國家的憲法和對澳門的基本方針政策爲依據而制定的，又是緊密聯繫澳門實際的產物。起草澳門基本法時，反覆討論和研究了澳門的歷史實際、現實情況和居民的意願，才制定了法律條文。法又是一種意識形態，它來源和決定於客觀實踐，它反過來爲客觀實踐服務，推動實踐的不斷向前發展。所以貫徹澳門基本法必須緊密地聯繫澳門實際，爲澳門的穩定發展服務。聯繫澳門實際，可以加深對澳門基本法的理解，這樣，對基本法不但知其然，而且知其所以然，知道基本法爲甚麼要作

出這樣的規定。離開或忽視澳門的實際，既不可能全面準確理解、也不可能正確貫徹基本法。幾年來，澳門特區密切聯繫澳門的實際，根據澳門的具體情況較好地貫徹了基本法。第四，注意基本法法律條文之間的互相聯繫。澳門基本法的起草是嚴格按照“一國兩制”這一指導思想進行的，基本法體系嚴謹，條理清楚，邏輯分明，整部基本法是互相聯繫、不可分割的整體。所以理解基本法要注意法律條文之間的互相聯繫，如一國與兩制、中央與特別行政區、權利與義務、提名與任命、行政與立法的互相制衡與配合、解散與辭職、行政主導與對立法負責、選舉權利與選舉資格、條文與三個附件等，都是互相聯繫的，不能完全孤立與分割開來，而要觸類旁通、融會貫通。從整體上來理解基本法，從互相聯繫上來理解基本法，這樣就能全面準確地理解基本法，這也合乎事物的發展規律。事物是在互相聯繫、互相制約中發展，只要認真研究事物的發展規律，就會逐步掌握和認識這些規律。同樣，對基本法只要認真加以研究，認識各章和各個條文之間的聯繫，掌握法律條文的內容和實質，就能全面準確地貫徹基本法。第五，注意基本法法律條文和內容、精神的統一。澳門基本法的起草，經過四年多的討論、調查、諮詢，從其文字、標點到內容、精神，都是經過反覆研究、爭論、推敲、修改、錘煉的，應當說，文字與內容是一致的、統一的，不存在互相矛盾的情況。所以理解基本法必須注意它們的一致，不能只從字面上解釋，而不顧法律條文的精神與內容。我們強調不能只從字面解釋，不是否認法律文字的重要性，不是任意

對法律文字作解釋，而是說要注意文字與內容的統一性，只有這樣才能全面準確地理解和貫徹基本法。當然隨著社會情況的不斷發展變化，基本法的條文在字面上可能產生不夠具體的情況，但其內容與精神始終是肯定的。這就應當對它們作相互一致的理解，以求正確貫徹基本法。總之，基本法是一部嶄新的法律，史無前例，要使它在澳門特別行政區得到更好的落實，保證澳門未來的穩定和更大的發展，就要更加深入宣傳和研究基本法，全面準確地貫徹基本法。

現代發展觀與澳門特區發展的方向、目標、依托楊允中*1.發展是個永恆的主題“發展是硬道理”，鄧小平10多年前提出的這一科學論斷，不僅對中國完全適用，而且對處於任何發展階段（發達、發展中、待發展）的國家、地區也都適用；不僅對大中型經濟體系適用，而且對小型以至微型經濟體系也是適用的。作爲特區根本大法的基本法，其根本任務是“規定澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施”，亦即確保“一國兩制”、澳人治澳、高度自治等原則的正確實施，確保澳門特別行政區的長期穩定、發展、繁榮。基本法不僅科學地確定中央和特別行政區之間的關係準則，明確地規定特區居民享有的基本權利，合理地設計出特區體現“一國兩制”、高度自治、澳人治澳原則的政治體制，同時也以專章分別對特區經濟、文化領域的相關問題作出明確而清晰的保障體系加以引導，從而使特區的經濟發展和社會進步得以有序有效地向前推進，這種作法本身就是制憲史上的一大突破、一大進步，也是現代發展觀的有力體現。*全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門大學校長高級顧問、澳門基本法推廣協會副理事長兼秘書長

2.澳門發展的主體目標《澳門基本法》規定：“澳門特別行政區享有行政管理權，依照本法有關規定自行處理澳門特別行政區的行政事務。”（第16條）規劃澳門經濟發展、推動澳門社會進步，這是澳門特區行政管理權的範疇。回歸兩年多來，特區在復甦經濟、開放市場、重建信心等方面已取得有目共睹的成績。澳門應進一步作爲自我定位，不僅要在政治上成爲驗證、實踐“一國兩制”作出應有貢獻，而且要自強不息、與時俱進，力爭成爲達到或接近發達指標的一個先進地區。“近年來，由於內外因素的共同作用，本澳經濟結構開始出現較大調整，服務業的迅速發展有目共睹。明年，澳門博彩業正式引入競爭機制，旅遊業和相關行業將有望首先受惠；另一方面，2005年全球成衣業配額制度的根本性改變，亦必將使本澳製造業的發展出現較大的變數。在仔細觀察分析客觀環境的變化，認真考慮本澳的優勢和條件後，我們不難發現，本澳正逐漸形成以博彩旅遊業爲龍頭、以服務業爲主體，其他行業協調發展的產業結構。”1這是一項較爲務實、較爲客觀的最新認識總結，由其不容迴避的特定社會環境所決定，積極加以引導利用，澳門的對外競爭力就會得以保持與提升，澳門下一輪發展就可寄以厚望。爲此，“我們必須處理好突出重點和均衡發展的關係。一方面，我們的施政和計劃應當考慮如何有利於服務業的發展，在基建、教育、培訓、科技、環保等領域作出通盤考慮、

協調安排，化各自爲政爲團隊合作，力爭形成社會合力，使主體行業發展得更快更好。另一方面，我們亦須注意協助原有及其他產業的優化和成長，維持產業結構的適度多元和均衡，以增強對外圍環境變化的適應能力和對風險的抵禦能力。”2早在2000年12月，由澳門發展策略研究中心、澳門經濟學會聯合課題組完成的大型研究報告《澳門2020—未來20年遠景目標與發展策略》，即已指出：澳門下一輪發展的主體目標是：“通過20年的共同努力，使澳門發展成爲全中國和亞太地區中一個實施‘一國兩制’原則的中等規模全方位開放的國際性‘明星’城市。”3根據該研究報告，到2020年，這個國際性明星城市應達到下述主要標誌：2.1主要經濟與社會發展指標接近或達到當時國際發達國家、地區平均水平；2.2在粵港澳組成的珠江三角洲區域合作體系中發揮積極的索引、拉動作用；2.3在亞太和全球具有較高知名度，擁有較爲密集的國際聯繫網絡，並成爲區域性發展的導航標；2.4在旅遊博彩、綜合服務、信息傳遞、離岸金融、高等教育、文化傳播等領域，形成具明顯自身特色和優勢的運行體系。經調整、適應化，以高附加值產品和某些新興產品研發爲主導的製造業具有一定的國際競爭優勢；2.5擁有適當規模財政儲備，社會福利趨於完善，具較強

的抗災能力、應變能力和自我發展能力；2.6政治民主化在“穩健發展”基礎上取得積極成果，以專業人士爲主體的中產階級的政治參與，在廣度和深度上達到與其地位、作用相適應的水平。43.現階段澳門特區有待促進並加速達到的幾項目標3.1擁有一個高效、廉潔、問責、敢於創新的政府及依法行政、合理用權、服務意識強烈並訓練有素的公務員隊伍。3.2擁有一個被國際社會，特別是鄰近國家、地區廣泛認同的公平競爭發展環境，不僅有完備的法律、法規保障，而且執法部門與廣大市民都有自覺的法治意識。3.3擁有一個眼界開闊、同心協力、自強不息的社會群體：不僅有小家觀念，還要有大家觀念；不僅善於創新開拓，而且善於合作共事；不僅困難時肯於共度時艱，而且順利時樂於與人分享成果。3.4擁有一支具現代企業家精神、熟悉內部環境和外部市場，敢於在新經濟人潮中迎浪而進的現代經營創業者隊伍。3.5擁有一個好的積極可行的發展目標和發展思路，堅持探索發展規律、善於自主命運，應成爲社會性的共識。4.發展成果與發展思路的相關性何厚鏵特首指出：“經濟結構的順利調整，將使本澳得以發揮優勢，提升競爭力，在全球一體化的進程中取得可持續

的增長。然而，我們又必須清醒地認識到，經濟結構調整並非必然的坦途，其間，新舊觀念的衝突、人力資源的局限、就業問題的壓力等等，均爲我們帶來許多新的考慮。”5無論國際經驗還是中國經驗都有力地證明，要想取得較好發展成果，不及時轉換觀念、調整發展思路是不可想像的。因爲：4.1轉換觀念與調整發展思路是一個不斷推進的認識優化過程，也是一個決策的科學化過程。它應成爲特區政府和整個社會經常關注的焦點之一。4.2積極與消極、開放與封閉、創新與守舊，其實既是一詞之差，又是本質之別。表面上的積極、開放、創新與實質上的消極、封閉、守舊並存，往往會構成某一群體，某一企業、某一經營者的混合體。4.3一般來講，發展的成功是多種相關因素綜合作用的結果。但在同樣的環境推動或制約下卻有人成功，有人失敗；在高峰期如此，在低谷期也不例外。因而，內部因素的調動、主觀因素的調動應屬優先強調的課題。4.4“開拓創新並非新興行業的專利，傳統行業、政府部門以至個人，同樣需要培養創新思維，亦同樣能得益於創新的意念。”6對於澳門的未來發展，恐怕至少會有兩個以上的思路可供選擇：（a）穩定型；（b）轉換型；（c）開拓型；（d）創新型。從保險系數上觀察，（a）＞（b）＞（c）＞（d）：從實際效益觀察，將是（a）＜（b）＜（c）＜（d）。應該說，穩定型不一定完全不

妥，創新型也未必完全正確。穩定型可能對某一時期重要，創新型可能在某一問題上決定大局，關鍵在於靈活運用的藝術。總的說來，但願澳門的發展走向以開拓型和創新型爲主，穩定型與轉換型爲輔；初期可堅持穩定型與轉換型思路，長遠上則宜堅持開拓型和創新型思路。74.5揚長避短，趨利避害，力求掌握發展主動權。應該說，澳門既是一個強勢經濟體系，又是一個弱勢經濟體系，強中有弱，弱中有強；既是一個經濟達到不低水準的地區，又是一個發展存在不少變數的地區。作爲一個產業結構極爲特殊的微型經濟體系，澳門總體上講，面臨著經濟體制自由化、經濟合作區域一體化、產業結構知識密集化、城市功能服務化、旅遊博彩特色化、製造業精品化、金融工具多元化、經濟活動信息化、市場競爭人才化的發展趨勢。故此，強調合理定位，強調科學設計發展路向就十分重要，也十分迫切。5、建立現代發展觀，實現特區發展的新飛躍無論中國近現代史還是國際近現代史都清楚地表明，任何國家、任何民族、任何歷史時期都應緊緊把握住發展的大方向，由原有基礎、原有起點上發展，向新的目標、新的層次發展，這是一個千真萬確的硬道理，是個普遍適用的共同性規律。發展意味著規模的擴大和質量的提升，發展係指“事物由小到大、由簡到繁、由低級到高級、由舊質到新質的變

化過程”8。在現代社會，不懂得發展規律、不關注發展路向和策略，無論社會繁體還是個別成員，無論政府、企業還是普通市民，都不能有效地利用原有生產要素、都不能充份地開發生存空間、都不能在市場競爭中保持主動權，因而也就不能在順境中乘勝前進，更不能在逆境中立於不敗之地。現代發展觀強調生產要素縱向和橫向配置的合理性、科學性、強調發展的持續效益和穩定質量，強調經濟發展與社會進步的同步達致，強調自然生態和社會生態的雙重平衡，強調對人力資源開發的優先關注以及對高素質人才及其價值的尊重，強調雙贏思維和國際競爭力的提升。現代發展觀是一個多元的綜合性認識體系，它至少包含以下幾方面內容：5.1科學定位觀。不論發達國家、發展中國家、待發展國家，也不論特大型、大型經濟體系、中型經濟體系、小型經濟體系、微型經濟體系，都要正確地解決發展定位問題，及時調整其發展路向和策略。澳門作爲一個較爲典型的微型經濟體系，作爲一個經濟發展與社會發展成果不低的地區，早在上世紀90年代中期已被世界銀行列爲全球高人均收入國家/地區名單之中，因此，不應爲當前的暫時性不景而動搖信心，不應在現階段一些不利因素阻撓面前而束手無策，事在人爲、路在腳下，這是不容猶豫的認識基點。5.2資源善用觀。要發展就要善於依托資源，利用資

源；既要善於利用自然資源，又要善於利用社會資源；既要充份利用境內資源，又要合理借用境外資源；既要珍借稀缺性資源也要保護好非稀缺性資源；既要設法提高資源利用的有效性，又要防止資源配量的不當性和利用的無效性。5.3優勢發揮觀。各種優劣都是歷史性發展性概念，都帶有相對性、動態性特點，世界上沒有一成不變的優勢，也沒有永恆存在的優勢，惟其有相對性，故要善於自我定位、自我設計，揚長避短，合理開發；惟其有動態性，故要講究對其利用的時效性、適度性。5.4借力借勢觀。各個國家、各種不同的經濟體系，其發展都要面對各自的特點，力求排除各自的制約。正因爲如此，優勢亙補、平等亙利便成爲區域合作過程中要遵循的一個基本原則。即使再大、再發達的經濟體系，也還是同其他國家、地區進行交流交換、亙通有無，而資源有限、制約較大的小型、微型經濟體系，尤其要注意建立盡可能廣泛的交流合作網絡，藉助境外資源、市場來發展自身經濟，來彌補自身發展合作的局限和不足。5.5質量優先觀，或精品意識觀。發展初期或起飛階段，對數量指標的關注是需要的，但達到一定規模、一定水平後對發展質量的關注則應放在優先地位，這即是通常所指由外延型擴張向內涵型提高的轉變，由數量型發展向質量型發展的轉變，由技術分工低層次向其高層次的轉變，即

實現向產品深加工、高附加值方向的轉發。其實，質量優先觀不僅要求產品質量、性能、品牌的完善，而且也更加注重對開發生產產品的人、對全體社會成員自身素質的提高。目前某些發達國家已經基本普及了高等教育，人的貢獻，人的價值受到高度尊重。在這方面，對澳門啓示也是深刻的，既要抓緊社會性的人力資源開發，因爲這是帶有治本性、關鍵性的措施，不容懷疑和猶豫，又要對現有人才分佈態勢有個清醒認識，力求在各個環節盡可能作到人盡其才、才盡其用，避免發生資源錯配、人才浪費現象。5.6共生共存觀，或亙利多贏觀。在一個社會內部各行業、各經營主體和消費主體、各社會成員之間是亙爲利用、亙爲支持、亙爲補充的資源。利益共享原則不僅符合社會分工日益精密的現實，也是社會得以保持和諧平穩的基本條件。即使不同制度、不同經濟體系之間同樣有其類似一面，相亙共同性的一面始終是主要的：共同的發展類型、共同的資源、共同的發展機會、共同的發展交流交換需要、共同的環境保護目標，必然導致同一籃天下的相鄰主體走向一起，成爲永久性合作夥伴，共同攜手前進。在現實社會，不但要千方百計營造公平競爭的發展環境，而且要使每一市場主體敢於和善於在高水平競爭中取勝；不但可以在強手如林的競爭中脫穎而出，而且要使競爭對手心服口服。在現實生活�，如果少一些自私自利、多一些平等合作，少一些狹隘保守，多一些開拓創新，少一些作繭自縛、

本位主義，多一些取長補短、共同受益，那麼相亙間都會得到越來越多的資源，享有越來越多的機會，達到攜手前進、亙利多贏的境地。衹要量力而行，心態積極，即使對於像澳門這樣的微型經濟，也不會感到被冷落、被拋在後面、被邊緣化，它也同樣可以在堅持對話，共進共榮的思維下不斷有所突破。5.7逆境開拓觀。古往今來，世界上沒有任何人可以講在其生命旅途中未曾接觸過逆境。當然，不同的人面對逆境的程度也不盡一致，有人可能遭受的打擊輕一些，而有人則可能遭受打擊相對重一些；有時逆境是因一些不可測因素、不可抗力所導致，而有時所以陷入逆境則主要由於自身缺乏風險意識所使然。因此，對逆境的形成及如何擺脫也要具體分析、不能千篇一律地簡單化處置，俗語講：天有不測風雲，人有旦夕禍福。身處順境當然求之不得，但順境亦非人人都可以成功：反之，身處逆境亦非絕對壞事，它可以磨練人的意志、可以考驗人的智慧，逆境成才、逆境出英雄反而成爲一個普遍性現象。用辯證思維分析“福兮禍所依，禍兮福所伏”，福與禍、逆境與順境時刻都在轉化中。逆境很可能就是下一輪順境前奏，故此，要適當提倡逆境開拓精神，處險不驚，堅定信念，而培養逆境開發的良好心理素質，應作爲提升經濟競爭力的一個有機組成部分。

6、成爲驗證“一國兩制”的合格樣板實踐“一國兩制”的過程，既是一場制度創新過程又是一場觀念轉換過程，既是一場價值提升過程又是一場命運開拓過程，既是一場能量聚合過程又是一場知識積累過程。在澳門，實踐一國兩制這篇大文章剛剛開篇，新實踐要求新思維、新理念、新創造、新作爲。澳門這個舞台不大，但上演的劇目卻是空前的一場大戲；這�的空間小，但要建立大視野。小和大衹是事物的基本屬性、基本特徵之一，而非全部，大的體系有其大的優勢，小的體系也有小的長處；但正因爲小就更應堅持走出一條精品化發展路線，整體發展要力求精品化，個體發展也要力求精品化；小而美可以形成共識，可以形成統一體，可以形成發展模式，要在”微字上作足功夫，在小字上動夠腦筋：小但發展速度不慢，小但發展層次不低，小但作用可觀，小但同樣可以受到別人重視與尊重。作爲實踐“一國兩制”理論的有效載體，或者講作爲驗證“一國兩制”發展模式的正確性、可行性與有效性的載體，澳門特別行政區可以發揮的作用是多重的，也是多向的。6.1驗證作用。“一國兩制”是史無前例的理論創新和實踐創新，這樣的全新事物既要靠深入的論證，更要靠長期的社會實踐，澳門作爲現階段僅有的兩個特別行政區之一，其實踐與實踐的總結是最有說服力的，是發人深思的，而且這項驗證的結論具有長效性，其實際威力可能不受時

間的限制。6.2示範作用。“一國兩制”在澳門的實踐成功，其意義與影響和香港具有同樣重要性，它必將使世人看到這個模式不僅對解決歷史遺留問題是最佳選擇，而且對確保社會穩定和經濟繁榮同樣是一個理想的取向，因而澳門回歸後成功的發展對最後實現兩岸和平統一最具現實說服力，甚至可以講，它比中央媒體的社論以及軍事演習的作用都更具威力，更不可取代。6.3導向作用。“一國兩制”是現代智慧、現代理性思維的最高體現，它以寬鬆包容、理性務實、多方受益、互不傷害的價值取向爲指引，不僅是解決歷史遺留問題的最佳模式，而且也是解決當代各種矛盾、衝突的最好出路。故此，澳門特別行政區的成功發展，亦將爲國家推行新型外交理論和政策增加強有力的支持，對促進國際間增進瞭解、推進緩和發揮一份獨特的導向作用。6.4平衡作用。保持原有資本主義制度與生活方式50年不變的澳門特別行政區，其整體社會也好，個別社會成員也好；中國公民永久性居民也好，其他民族組成的居民也好；佔有社會財富較多的居民也好，佔有社會財富相對較少的居民也好，人們都是這塊土地的主人，他們之間基本權利是平等的，基本義務也是平等的。在“一國兩制”下的高度自治靠“澳人治澳”來體現。因此，全體澳門人，特別是永久性居民中的中國居民，對特區的發展和進步負

有歷史使命感和社會責任感，在加速社會發展過程中，每人亦都有條件公平地分享其發展成果。6.5激化催化作用。一國兩制基本原則的貫徹不是消極的維持而是積極的引導，不是被動的照顧而是主動的協調，通過依法治澳原則的推進，澳門特區內部運行的規範性、科學性將得以步步提升，澳門特區對外形象及其認受程度必然拾級而上，澳門特區居民不僅在全國各地成爲受歡迎的群體，在國際上也將受到越來越高的尊重。這樣就必然導致澳門在東西方兩大文化體系之間、在中國與歐盟以及葡語世界之間的中介媒合中，成爲一種發酵劑、成爲一個加速器、成爲一個有效的中途服務站。6.6緩衝作用。具有長期開放交流和寬鬆包容傳統的澳門，因實行“一國兩制”將更顯寬鬆包容，其開放度和國際化程度亦會更高，因此，不僅可以進一步成爲中國經濟與文化同國際接軌，以及不同價值理念、不同文化傳統合理進入中國市場的緩衝閥，而且也可以爲拉緊海峽兩岸官方與民間聯繫的一個制動點，甚至有望發展成亞太地區的一個活力十足的國際經貿和文化發展活動的支援中心。一年多前迎接新世紀到來時，江澤民主席豪邁地說：中國社會主義現代化，中華民族的偉大復興，已是躍出東方地平線的一輪絢麗的紅日，這輪紅日是注定要高高升起來的。作爲中華民族的一員，作爲生活在澳門特別行政區的中國公

民，我們完全認同這一判斷。新的世紀，煥發青春、輕裝上陣的中華民族，已經佔據新一輪國際競爭的有利起跑線上，正在譜寫當代文明的最華麗篇章，爲人類進步事業作出其當之無愧的嶄新貢獻。回到祖國大家庭的澳門及其幾十萬具光榮傳統的居民，別無選擇地要認定自己的歷史使命，不失時機地再攀發展的高峰，成爲實踐“一國兩制”的一個合格樣版，成爲驗證當代先進發展指標的一個有效參照體，成爲全國人民和海外同胞可以信賴、放心、欣慰並引以爲榮的活躍群體。註釋：1何厚鏵：《2002年財政年度施政報告》，第18頁。2同上，第19頁。3《澳門2020——未來20年遠景目標與發展策略》，第5頁。4同上，第5、6頁。5何厚鏵：《2002——年財政年度施政報告》，第18頁。6同上，第19頁。7《澳門2020——未來20年遠景目標與發展策略》，第7、8頁。8《辭海》，上海辭書出版社1999年版第519頁。

淺談澳門特別行政區行政長官建置的獨創性魏定仁*澳門特別行政區基本法從通過到現在已經快到九年了。在澳門回歸後的兩年�，澳門特別行政區政府不僅及時扭轉了回歸前經濟連續負增長的局面，使經濟得到復甦和增長，而且在政治、文化教育、社會治安等方面也取得了令人可喜的成就。這些成績的取得，是在行政長官領導下，正確貫徹實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治方針，嚴格依照基本法辦事，緊密依靠和團結廣大公務人員和居民，共同努力的結果。澳門回歸後的實踐有力的表明，中央提出的“一國兩制”方針和由全國人民代表大會通過的澳門特別行政區基本法是非常正確的，是經得起時間檢驗的，它完全符合澳門的實際情況和廣大居民的意願和要求，可以說，這部基本法就是一部澳門特別行政區不斷勝利前進的保障書。澳門特別行政區基本法的誕生，是我國法制建設史上的一件大事，也是澳門歷史上前所未有的真正民主的產物。澳門基本法的內容有著鮮明的獨創性，在行政長官建置方面，其獨創性可以從三個方面來看，即：地位的多重性；運作的主導性；負責的多元性。一.地位的多重性澳門基本法第12條規定：“澳門特別行政區是中華人*北京大學法學院教授、前澳門基本法起草委員會法律顧問

民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。第45條規定：“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區”。第62條規定：“澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官”。基本法的上述規定表明，澳門特別行政區是我國地方一級行政區域單位，澳門特別行政區政府是我國國家機構體系中的地方一級政府。從中央與地方的關係來看，澳門政府的首長也同內地的省長、自治區主席、直轄市市長一樣，都是地方國家行政機關的首長，他們的地位是共同的。澳門基本法的上述規定還表明，澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，是澳門特別行政區的全權代表和唯一代表；同時，他又是特別行政區政府的首長，全面領導特別行政區行政機關的工作。行政長官這種雙重地位又不同於內地的省長、自治區主席、直轄市市長的地位。內地的省長、自治區主席、直轄市市長只是該行政區域政府的首長，負責全面領導本級政府的工作，他們不是其所在行政區域的全權代表或唯一代表。另外，澳門行政長官的地位也不同於國外大陸法系國家的地方政府首長。國外的地方政府首長，有的是中央派駐地方的代表，代表中央領導地方，是地方或是地方政府的首長；有的則只是地方政府的首長，他們的地位或從屬於地方議會或與地方議會平行。而澳門行政長官則是在澳門特別行政區經民主選舉或協商產生，由中央人民政府任命，他不是中央人民政府派駐澳門的代表，不是代表中央人民政府領導澳門特別行政區，而是作爲特別行政區和政府的首長，全面領導行政區和政府的工作，他的地位高於澳

門其他國家機關，是“一國兩制”治方針的具體體現。“澳人治澳”、高度自二.運作的主導性根據澳門的歷史和實際情況，基本法創立了澳門特別行政區的政治體制和澳門各機關應貫徹“以行政爲主導，立法與行政相互配合、相互制衡、司法獨立”的原則。以行政爲主導，實質上也就是以行政長官爲主導，在政治體制中，行政長官起著獨特的主導作用，具體表現在：（一）在行政管理方面行政長官依照基本法自行處理中央人民政府授權的有關的對外事務，行使全國人民代表大會及其常務委員會或國務院授予的其他權力；提名並報請中央人民政府任免政府主要官員；從主要官員、立法會議員和社會人士中任命或免除其行政會委員的職務；負責領導廉政公署和審計署。（二）在立法活動方面立法會通過的法案，必須經行政長官簽署、公佈方能生效；政府提出的議案，根據行政長官的要求，立法會主席應優先列入會議議程；要求立法會主席召開緊急立法會會議；立法會議員在提出涉及政府政策的議案之前，必須得到行政長官的書面同意；委任部分立法會議員；政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或它所屬的委員會作證或提供證據，由行政長官來決定。（三）在司法行政方面行政長官依照法定程序任免各級法院院長和法官；任免

檢察官；提名並報請中央人民政府任命檢察長；建議中央人民政府免除檢察長的職務；規定有關當地和外來律師在澳門的執業問題；與全國其他地區的司法機關進行司法方面的聯系和互助；在中央人民政府協助和授權下，與外國就司法互助關係作出適當安排；依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。行政長官上述的主導作用，從範圍來看，非常廣泛，涉及到行政、立法和司法等領域；從其內容屬性來看，不僅具有行政行爲屬性，而且有些還是屬於國家權力機關或國家元首享有的國家權力屬性，如任免主要官員，委任部分立法會議員，任免各級法院院長和法官，依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰等。行政長官的獨特主導作用，是內地的省、自治區、直轄市的政府首長，以及國外的地方政府首長所不具有的。當然，行政長官主導作用的有效發揮，其前提條件就是要嚴格依法行事，即嚴格按照基本法的規定，認真貫徹執行以行政爲主導，行政與立法相互配合、相互制衡，司法獨立的原則行事。三.負責的多元性根據澳門基本法的有關規定，澳門特別行政區是我國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。澳門特別行政區政府是我國地方一級行政機關，是我國國家機構體系中的重要組成部分，作爲澳門特別行政區和政府的首長，受命於中央人民政府，依據基本法行使全國人民大會授予的各項職權，行政長官的地位和他同中央人民政府的關係，決定了行政長官必須效忠國家，對中央人民政府負

責。另外，根據澳門基本法的有關規定，澳門立法會是行使立法權的機關，它依照基本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律。澳門政府是行使行政管理權的機關，它的首長負有率領政府機關和公職人員認真執行基本法和立法會通過並已生效的法律的責任；此外，澳門政府還有責任定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。根據澳門基本法的規定，行政長官是澳門特別行政區的首長，是在當地通過選舉或者協商由中央人民政府任命的澳門最高官員，他代表特別行政區，全面領導特別行政區的工作。因此，他必須忠於特別行政區，對特別行政區負責。對特別行政區負責，實質上就是對特別行政區全體居民負責，是對特別行政區整體利益負責。基本法第50條第（15）項規定，政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或它所屬的委員會作證或提供證據，行政長官是要根據國家和澳門特別行政區的安全或重大公共利益的需要來決定；基本法第51條規定，對立法會第一次通過的法案，行政長官可以在法定時間內提出書面理由並將法案發回立法會重議，其根據就是行政長官認爲該法案不符合澳門特別行政區的整體利益；基本法第52條規定，行政長官可以解散立法會的理由，就是立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或者是行政長官認爲關係到澳門整體利益的法案，而且該條還規定，在解散立法會前，行政長官除了要徵詢行政會的意見外，還應向公眾說明理由；此外，基本法第118條還規定，特別行政區在制定旅遊娛樂業的政策時，應根據本地的整體利益來考慮。基本

法的上述規定，都體現了行政長官應立足於維護和保障澳門居民的整體利益，要對澳門全體居民負責的要求。澳門特別行政區行政長官的建置，有著鮮明的獨創性，這是澳門政治體制中的一項新生事物，它的確立和運作，由於沒有前人的經驗可以直接借鑒，所以需要不斷探索，逐步積累經驗，使之充實和完善。行政長官地位崇高、責任重大、舉足輕重。因此，我們應當全力支持和配合他的工作，維護他的權威，使澳門特別行政區按照基本法的規定穩步地走向更加美好的明天。

在“一國兩制”中探索可持續性的發展黃枝連2002年3月31日，是《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》公布9周年；4月4日則爲《中華人民共和國香港特別行政區基本法》公布12周年。港澳主權和平回歸的方式，港澳基本法制訂過程的處理，以及“一個國家，兩種制度”的構想；在政治學上，在國際政治——國際關係上，以及在東西文明交流和中華文明的再造上，可以說，都是一項創舉；因此，根據“港澳基本法”成立的兩個特別行政區，可以成爲人類文明史的一個里程碑本文是企圖從政治社會學，政治未來學及憲法和憲法未來學出發，以“跨越時空—跨越學科—跨越文化”的學理角度，對香港和澳門兩部基本法〔A〕中某些條款的大意加以探討；分析它們對於特區的產業重建，經濟發展，社會建設以及其他層面的可持續性發展的促進性作用〔B〕；而從中亦可看到“一國兩制”本身在理論與實踐上的發展〔C〕。終而及於全面性地—系統性地理解〔A〕，〔B〕，〔C〕三者的結構性關係及其交流協作的規律導論：本文旨在於探索“一國兩制”中的“未來發展情境*香港亞太21學會會長1。2。

架構”本文所用的理論與方法論及模式，主要是作者自1970年代以來對中國和東亞地區社會發展的調查研究中所開發出來的學術系統。其一，人是一個由生理—心理—群理—物理—天理等組成的開放巨系統；根據此“五理系統”，組織社會和創造文明成爲可能，是人類生而俱有的能力；也是其生存發展所必要的東西。換句話說，社會、文化、文明也者，不外是人、個人、人類對其“五理系統”開發的產物；其功能，亦在於反饋此“開發”進程，爲它提供必要的物質和精神的條件。其二，由於一般的社會文化系統不足以滿足人們生存發展的需要，人類進而創造帶有暴力性質的政治、政府、國家機器及公務員系統；以便進一步提供他們/它們在生存發展上所不可缺少的公眾服務。即是說，個人和群體的生存發展，固然需要自力更生和社會關係；但是，他們/它們的力量到底是有限。因此，在組織社會之外，不得不建立以使用強制力（包括暴力）爲其特點的政治系統—國家機器，以彌補個人和社會力所不及的缺陷。其三，政治、政府、國家機器及公務員系統也者，因掌握了—壟斷了社會的最高權力，即強制力和暴力的使用特權；所以，必須根據人民及其群體的社會需要，不時提供必要的—基本的—充足的公眾服務。由於社會需要是因時而異，所以，政府透過施政綱領和

公共政策所提供的公眾服務，在形式和質量及程度上，也得因時而異。其四，大小憲法是把國家對社會和文明，對公民、居民、人民的存在發展應提供的公眾服務加以規範化；並且形諸文字。政治人物和國家公務人員以之行使權力，並要求市民—公民—人民—個人遵守法律和命令。公民—居民對法律和公務人員的服從，是因爲後者的公眾服務，是有利於他們的生存與發展；也就是說，後者必須對前者的公民行爲，以公眾服務加以回饋。其五，政府和國家的一項重要的公眾服務便是維持“社會情境架構”；即個人、公民“五理系統”開發及其生存發展大計所賴以開展的不同層面的框架。特別是引進生動活潑的“未來發展情境”，使處身其間的人士，得以在其位謀其政。即使人們在不同的時空�，因內外形勢的變化；可以和不同的人士及其團體進行交流協作，既滿足其生活的需求，更及於安身立命之道一、港澳基本法序言的歷史觀、世界觀、未來觀有利於發展的延續性如果，人們細心地閱讀衍生自1982年《中華人民共和國憲法》（下面簡稱《中國憲法》，“大憲法”）第31條，和《中英聯合聲明》（1984年12月19日）與《中葡聯合聲明》（1987年4月13日），便可知道，《香港基本法》（下面簡稱“港法”）和《澳門基本法》（下面簡稱“澳法”），在3。

義理和結構及條文上，大同小異。其精神，在於促進香港和澳門在回歸後，根據其“基本法”，在中國人的大家庭�，可以有其特殊的“可持續性的”發展之道的兩法可以稱之爲“倡導發展—推動發展（Pro-Growth）”的重要文獻。比如說，“小憲法”開宗明義，在《序言》�，對於兩地在主權回歸祖國以前的狀態，做了一個言簡意賅—合情合理的歷史概括；使到兩地的社會發展可以有一個圓滑的—合理的—合法的承前啓後的過程——它們毫不諱言香港和澳門遭受英國人和葡萄牙人統治的歷史和現實；而在概念—文字—史觀的處理上，又能就事論事，不在反帝、反殖民、反西方主義的觀點下來對待那段歷史。這也就使到大陸上的人民和港澳居民不必用反殖民、反帝的武裝鬥爭或議會鬥爭的方式來取回失地，並以之推動歷史的發展；這本來是二十世紀以來亞非拉人民（包括中國人民）取得獨立自主，建立新社會的傳統方式。——這樣的歷史觀，既可維護中國的統一和領土完整，使港澳名符其實地成爲中華人民共和國“不可分離的部分”（兩部“基本法”第1條）；又有利於“保持香港的繁榮和穩定”，和“有利於澳門的社會穩定和經濟發展”；——因此，港澳回歸前後的發展，從社會制度到社會結構及社會階級，便可以有其延續性；這就爲“一個國家，兩種制度”的建立，找到了歷史和現實的根據。見之於兩部“基本法”第5條幾乎用了如出一轍的字眼做出聲明：“（港澳回歸後）不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”4。5···6。

當然，兩部“小憲法”《序言》對歷史觀—世界觀—未來觀的處理，是同“大憲法”《序言》有其異曲同工之妙。在一個意義上，港澳回歸和大陸的解放及其社會主義制度的建立，是中國人民自1830年代以來對帝國主義和殖民地主義進行多種形式的艱苦鬥爭的結果；是“中國人民掌握國家的權力，成爲國家的主人”的一個組成部份——這個過程，將在兩岸完成統一時勝利結束。“一國兩制”對既有社會制度和生活方式的延續，不可理解爲是對既有的統治集團—統治階級—統治精英的既得利益的維護；使它得以原原本本地維持其傳統的統治。換句話說，回歸後的延續性—持續性的發展，其動力應來自中國人民的整體利益，包括兩地居民的共同利益；而既有的利益集團，必須加入這個歷史主流—政治主體，才有可能繼續地做出其貢獻的二、“一國兩制”爲港澳兩地提供了“寬廣變通”的“未來發展情境架構”由於港澳兩個特別行政區是在強大中國的領導下開展其回歸進程，在回歸的長年過程中未曾發生經濟危機和政治動亂；其社會制度和經濟基礎未曾受到損害。因此，新政權—新政府可以立即發揮其經營管理的作用，使兩地發展—港澳再造的進程，未曾受到干擾和中斷這一點，不同於中華人民共和國；它在1949年10月1日建立後，還要面對內外的反抗勢力，進行艱苦的武裝鬥爭7。8。

（包括朝鮮戰爭）；因而引發了一浪又一浪的群眾運動和政治鬥爭，遲遲未能進入社會建設的平穩狀態。這使社會主義社會的建設，在理論和實踐上，受到了嚴重的扭曲。又以南亞國家爲例，雖然它們不是在武裝鬥爭中取得政權；可是，宗教沖突和種族暴亂使印度和巴基斯坦在獨立後，都沒有條件長驅進入和平建設的階段。至於南端的斯里蘭卡，更因種族戰爭而慘被撕裂。可見，做爲中華人民共和國的特別行政區，根據其“基本法”，港澳兩地都在回歸後，才能立即有一個相對完整的和行之有效的“未來發展情境架構”：——兩者都在第2條寫明，建立一個“實行高度自治，享有行政管理、立法權、獨立的司法權和終審權”的，有利於經濟發展和社會進步的行政體系；——兩者都在第6條寫明：“特別行政區以法律保護私有財產”；這對於資本主義制度及其相關的生活方式的五十年不變，是一切法律的基礎和出發點；——第二章關於“中央和特別行政區的關係”（兩者都是從第13至23條）是確立一個大的憲制框架，使到港澳在統一國家中找到它們的獨特位置，而中央及內地省市也得以適當地處理內地和港澳各層面的關係；還有，港澳在享有國防安全的利益（俱第14條）的同時，也具有一定的處理外事活動的權利（俱第13條）。而它們在維持自由港，國際都會以及居民的旅行自由的權利時，當然也清楚自己的發展權利是有其限度；即，不可涉及叛國、分裂國家、顛覆中央政府、盜取國家機密···等政治活動（俱第23條）。

如果，引用中華經典著作來看，“基本法”起到墨子所謂的“尚同一義爲政”的作用。即，宣告在“一國兩制”的新形勢—新階段�，應運而興的是一個特殊的，古今中外少見的“未來發展情境”。即，在未來五十年�，“一同天下之義”；內外上下，各個層面的人士及相關群體，都有一個新的身份，新的角色；因此，需要相應地出之以新的行爲方式和價值標準及交流方向。比如說，特區政府便不同於回歸前受外國人統率的政府；特區居民同特區政府的關係，更不同於殖民地時代政府與市民的關係；而中國政府在港澳事務上的地位，也由國際關係，變爲一國內部中央與特區的關係；至於留居港澳或新到港澳的外國人，他們必須意識到，他們身歷其境的，不再是甚麼殖民地，而是中國的特別行政區。9對於政權轉移和“一國兩制”引進所促成的未來發展情境架構，及處身其間各層面人士的角色轉變；“基本法”所起到的“一同天下之義”及“總天下之義”的規範性作用；可以引用澳門行政長官何厚鏵，回歸前以澳門基本法起草委員會委員的身份，在《澳門基本法》完成時所寫的一篇文章，《基本法的關鍵成果：維持現行制度》中的幾段話來闡述：“對我們澳門居民來說，維持澳門現行制度基本不變，亦即保障聯合聲明演繹的社會、經濟制度、生活方式和法律諸方面的延續，是“一國兩制”生命之所繫···因此，藉著一個軸心——現行制度，基本法揭示出

一個人們能夠理解和把握的未來，與此同時，這個未來又成爲澳門過去的一個自然伸延，這對介乎兩者之間的時間環節——當前，具有不可估量的重要性。我們在當前學習、娛樂、交往、謀生、經營、奮鬥，當前的一切就是我們生活的全部。基本法讓身在當前的我們把過去的生活成果發揚光大，也讓我們把豐富這個成果的目標同一個值得信賴的未來緊扣在一起。基本法超乎尋常的意義在於，它選擇了一個積極的、實事求是的方向，塡補了澳門的歷史跟其未來之間的一段空白，使這個城市的生命越過可能的障礙，得到健康的成長10。難得的是，作者準確而又生動地指出，“一國兩制”是從那反映著—概括著現行制度的《中葡聯合聲明》那�“演繹”出來的文獻。妙哉斯言！因爲，它意味著，“回歸後社會”其實，也就是從“回歸前社會”那�“演繹”出來的。而根據“基本法”這個“核心—軸心”，特區的居民便可以有所援引，“越過可能的障礙”；尋求未來—通向未來的。三、“港澳基本法”第三章爲居民“五理系統”開發提供可靠的保障從憲法未來學和未來發展情境論的角度來看，任何大小憲法或基本法，對公民權益的確保，乃在於提供條件，使個人—公民—人民可以開發其“五理系統”和開展生存大計。

如此，社會發展及可持續性發展才有意義可言；並且成爲可能。像“中國憲法”和其他“大憲法”那樣，“港澳基本法”都用了相當一致的條款和文字，對兩地居民基本權利的保障，做出了細緻的規定；使他們知道如何“在其位謀其政”。即，利用憲制的有關保障，來對個人和經濟及社會的可持續性的發展，加以開發和促進：11——兩法的第二十四條都清楚地界定“居民”（A）的身份，有“永久性居民”，包括“中國公民”和長期居留港澳的外國人（al），“非永久性居民”（a2），以及不在此等範疇內的“其他人”（a3）。那麼，各方人士便可從這�出發，開展符合其身份的生存發展—安身立命之大計；因爲，“基本法”向他們保障，“居民在法律面前一律平等”（俱第25條）；而《澳門基本法》更進而闡述，居民“不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視”。與此同時，兩法都在第28條提出保證，“居民的人身自由不受侵犯”。顯然地，由於澳門實行的是大陸法，案例不具有法律效力，辦案只能以成文法爲依據；所以《澳門基本法》在處理公民—居民的“基本權利”時，是比《香港基本法》較爲細緻；見之於前者第30條有曰“澳門居民的人格尊嚴不受侵犯”，而後者並無此條文，即無此具體需要。12。——如果，人們接受“政治爲一種特殊的社會力量；對於人們—人民的生命財產—自由發展，具有至高無上的操縱的力量—能量”論，便可以這麼理解：在“一國兩制”下，

各方人士都可以從特區政府（其建制俱見於兩法的第四章）那�得到必要的公眾服務；使他們有一個可以進入有所做爲的發展情境，來開發其“五理系統”和生存大計。那麼，從“人身自由”（不受任意或非法逮捕、拘留、監禁、搜查、酷刑、或其他非人道的對待···）那�，個人便可以開發其生理系統。從人格尊嚴、名譽權、私人生活、家庭生活、隱私權、居住和房屋.···等不受侵犯那�，個人的身心系統和群理系統，也可以得到身心系統—群理系統發展的條件。至於通訊自由和通訊秘密···不受非法的侵犯（“港法”第30條；“澳法”第32條），以及言論、結社、集會遊行，出版，罷工。。。等自由（俱第27條）；境內的遷徙、居住、旅行、出入境.···等自由的享有（“港法”第31條；“澳法”第33條）；還有進行學術和科學研究及文藝創作···等等自由（“港法”第33條、34條；“澳法”第37條）；結婚和組織家庭及生兒育女的自由和權利（“港法”第37條；“澳法”第38條）···這些，都可視爲，是個人對其生理—心理—群理諸系統加以開發—開展，是其個人生命可持續性發展的必要條件。至於對宗教信仰自由的保障（“港法”第32條；“澳法”第34條），則可視爲是對於公民—居民的對人—己，人—人，人—物，人—天···等層面關係處理，提供的重要條件—公眾服務。從兩法對居民都有社會福利和社會安全的權利（“港法”第36條；“澳法”第37、38、39條），反映出，個人及其家庭—家族的力量到底是有限的；因此，在遇到老弱病殘和生計無著落的困難情況下，來自政府的公眾服務—關懷保

護，便是不可缺少的生存條件。否則，他們的“五理系統”根本是不可能存在和運作的——其實相形之下，港澳在回歸前後，政府對其居民所提供的社會福利和安全保障，在亞洲社會，可能是最微薄和殘缺不全的。在香港，還有不少養尊處優的精英認爲，貧富懸殊和兩極分化，是自由經濟—自由社會必須付出的代價；政府不應出之以“福利主義”。這是極不公平的四、可持續性發展來自社會諸系統—各系統的正常運作及交流協作這�，出現另一個問題：在現代社會�，政治、政府、國家等政權運用的體系—機制固然是十分重要的；可是，政府和國家對於公民—居民“五理系統”開發及生存大計，確是不可能（也沒有必要）擔負起全部的責任的。除了個人必須做出承擔和盡其最大的努力之外，一個社會—國家—地區的正常運作及其全方位的可持續性的發展，還得依賴政治體系以外的其他社會制度，政府以外的其他社會群體及其社會組織都能發生一定的作用。實際上，在一個日趨複雜的現代社會�，只講經濟，豈有此理；而突出政治，讓政府一枝獨秀，更不切實際。它既不可能對社會包辦代替，也不適宜包辦代替的。而1980年代以來，在鄧小平領導下，中國大陸的改革開放，要義之一，即在於黨、政府和國家必須把更多的社會事務非政治化，非意識型態化；以便把它們抽離出來，交給個人及其群體—團

體來承擔大部份的責任港澳基本法的第六章要義是，特區成立後，對社會的發展，也是必須做廣義的理解和綜合處理：——教育制度及教育政策，可視爲對人們“五理系統”和生存大計的開發開展的制度和運作；因此，政治考慮和政府參與之外，社會團體及私人辦學的參與是必要的（“港法”第136條；“澳法”第121條）；而教育的種類和方法，及相關者（辦學者，教職員及生員學徒···）的角色與本份，也要做規範化的處理（“港法”第137條；“澳法”第122條）。在基礎教育和基本的教育活動的基礎上，學有專長的專家學者對科學技術，中西醫的理論與實踐，以及其他同經濟發展和社會發展相關問題的調查研究和發現發明，都必須得到支持與鼓勵（“港法”第138條；“澳法”第123條）；而對個人，機構及團體所取得研究成果，專利和發明創造，政府的角色是給予專利權，著作權，發明權等知識財產權範圍的保護—保障（“港法”第139條；“澳法”第124條）；至於有關的專業成就及活動，特區政府也得重視相關的專業團體對專業制度—行業運作所做的公平合理的規定和審查評審的活動；制度多元化和團體多元化的多元化發展協作，才有利於滿足社會發展的需要（“港法”第142條；“澳法”第129條）；——教育以外，對於人們精神生活相關的文學藝術和其他文化領域的活動，特區政府的倡導和服務，也可以使到有關人士及其團體的活動，因得到必要的支援而大展鴻圖的（“港法”第140條；“澳法”第125條）；與此同時，對

於居民身體健康相關的體育活動，政府的重視與支持，必須表現在適當政策的制訂和對相關人士及其團體的尊重和支持之上（“港法”第143條；“澳法”第127條）；——當然，在港澳這兩個長時期同西方文化—基督教文明關係密切的地方，宗教團體及其相關的宗教和教育及社會活動〔如，辦學和社會福利活動〕，已經成爲社會制度—社會關係—生活方式的重要組成部份；因此，“基本法”對宗教組織的內部事務和財產權利及各種權益，必須依法辦事，給予尊重，保持，保護的（“港法”第141條；“澳法”第128條）；——至於居民以其個人和家庭的能力，對個人—家庭的生老病死—意外事件襲擊而不能自行應付處理時，特區政府有義務給予及時有效的救濟；因此，必須給予一定的社會福利和社會保障的制度來應急（“港法”第145條；“澳法”第130條）；但是，政府也得援引志願團體和社會服務團體參加這樣的特殊工作。因此，對於後者的公益活動，要給予法律上的規範及保障（“港法”第146條；“澳法”第131條）。這�，可看到，政治—政府—國家對社會事務的參與，其義理首先是對有關社會制度和社會組織—社會團體的存在和功能，加以面對—承認—尊重—諧調—規範；而不是取而代之。實際上，它也完全無能力這樣做的。政治，政府和國家機器可能是制度中之制度，出類拔萃；可是，它是不可能搞“一枝獨秀—一人勝出”的。否則，多元化的社會需要得不到充分的多元化的滿足；“一國兩制”也可能無以爲繼

的。國家機器不可能推卸責任；不對社會事務負起責任。但也不可能在理論和實踐上搞替天行道和包辦代替的。《澳門基本法》第六章的一大義理，便明白指出，“國家通過基本法來規定澳門特別行政區必須將某種權力授予本區有關的事業單位或者團體···”15如果，政府把其社會制度和社會組織的多元化的功能都加以抹視，甚或加以取代，搞“突出政治”；便可稱之爲“大政府，小社會”。如果，它重視並尊重它們的相對獨立性和功能性，只是在運作上，做出配合；則可視之爲“小政府—大社會”。在“大政府—小政府”的動向上，港澳基本法都有一條，做出適當的反應；先以“港法”第144條爲例：“香港特別行政區保持原在香港實行的對教育、醫衛生、文化、藝術術、康樂、體育、社會福利、社會工作等方面的民間團體機構的資助政策。原在香港各資助機構任職的人員均可根據原有制度繼續受聘。”《澳門基本法》第132條是這樣寫道：“澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。”

其實，在世紀之交，當人們大談經濟全球化和信息科技革命及知識經濟時代之際，政府和國家在經濟發展和社會建設上，都要有一個結構改革—角色重整的問題。最要緊的一點，便是承認社會文化和社會群體的多元性—差異性。重視專業團體，利益團體、壓力團體之際，還要看到“非政府組織”（NGO）“非牟利組織”（NPO）以及“非商業組織”（NBO）在全球化中，有其相對的角色和功能。相對於產業和黨政組織，它們對於各種資源—權益，在發達國家，發展中國家，以及一國之內的各階層···等層面的合理分配，可以起一定的促進性作用。換句話說，如果經濟發展和社會建設都落在政企系統身上，那樣的國家和社會，最容易受到各種“風暴”的襲擊；而且在襲擊中往往一蹶不振。這樣的體系，也可能是不利於可持續性發展——東盟和日本及南韓的低迷不振，即是其例。從港澳基本法第六章的“社會條款”來看，不可能得到這樣的結論：在“一國兩制”下，這兩個特別行政區是在追求“大政府主義”。即依法辦事，它們是不可能把非政治—非政府的社會制度和社會組織的存在價值及特殊功能加以抹視，並取而代之的。五、港澳基本法第五章——開發可持續性發展的新經濟這�，涉及另一個重要的問題：根據“基本法”第五章

的“經濟條款”，在“一國兩制”框架�，特區政府對於經濟重建及其可持續性的發展，又有些甚麼工夫好做呢？當然，做爲一個資本主義的經濟體系，港澳特區是要從私有制出發，來探索其今後經濟發展的方式—策略—道路的（“港法”第105條；“澳法”第103條）。它們要加強獨立的財政和稅收的制度；而且是持續地推行其低稅政策（“港法”第106—108條；“澳法”第104—108條）；並有其獨自的法定貨幣—貨幣制度（“港法”第111條；“澳法”第108條）。兩個特區亦得保障資金的流動和進出自由——香港當然還要維持國際金融中心的地位（俱第109條）。在這些基礎上，港澳特區在可持續性發展的策略上，可以使用的優點還不少；這包括自由港的地位和維持其自由貿易的政策（“港法”第113—114條；“法”第110—111條）；以及在中國框架內的WTO的單獨關稅區（“港法”第116條；“澳法”第112條）。那麼，利用這些境內外法律及在國際社會中法定地位的支持，港澳對其市場經濟的體制如何進行經營管理及推陳出新，並不是一個簡單的問題呢。16。顯然地，1997年7月以來的亞洲金融風暴和進入新世紀後（中國大陸經濟體以外）的東亞經濟體的全面性衰退，使兩個特區政府面臨一項嚴厲的挑戰：是蕭規曹隨，還是大事改革？由於澳葡無所做爲，澳門經濟自1980年代以來便乏善可陳；何厚鏵的政府當然不能不引進改革開放—積極進取的

發展政策。但，對於香港行政長官來說，在港英的所謂“積極不干預”政策和市民的壓力之間，便有一個政治選擇的問題換句話說，在“一國兩制”下——特別是在東亞經濟危機的衝擊下，兩個特區政府雖然是從不同的狀態和傳統出發，同病相憐；都沒有“蕭規曹隨—無所事事”的餘裕呢。這也就是說，兩個特區政府都要對其“基本法”的有關“經濟條款”做有創意性—進取性—積極性的理解與實踐；在一定程度上，改變了回歸前的政治與經濟，政府與企業，政府與民生在許多層面的關係——不如此，兩地不但擺脫不了經濟低迷的困境，而且也不可能有可持續性的發展的比如說，《香港基本法》有此兩條，使到特區政府在此經濟蕭條—民生不安的年代�，是不能不採取行動—付諸實踐的：“第118條香港特別行政區政府提供經濟和法律環境，鼓勵各項投資，技術進步並開發新興產業。”“第119條香港特別行政區政府制定適當政策，促進和協調製造業、商業、旅游業、房地產業、運輸業、公用事業、服務性行業、漁農業等各行業的發展，並注意環境保護。”港英“自由放任”，“積極不干預”傳統留下來的“五高（高地價，高房價，高租金，高工資，高通脹）政策”19，及廣大市民相應地以炒地產和炒股票爲時尚的經濟行爲，使香港在17。18。

回歸前出現了泡沫經濟。在亞洲金融風暴襲擊下，其結構和運作上的弱點，暴露無餘，“後患無窮”；回歸後，由於高級人士一仍舊貫，其復甦過程十分曲折，而且也未能取得上下諧調—共渡時艱。其中一個困擾住香港統治精英的問題是，特區政府是否應改弦易轍，把產業政策和產業結構的改變，當著一件大事來做——特別是，相應於製造業北移，出現所謂“空心化—空洞化”的問題，特區政府是否應該援引上引“基本法”的有關條款（第118、119條），來重建香港的產業（包括製造業）呢？如果，鄧小平說，搞經濟發展，從策略制訂到經營管理，不要糾纏姓“社”姓“資”；那麼，一籌莫展的香港也如此行事的話，對內地的經濟規劃和宏觀調控，是否完全沒有參考的價值和必要性呢？這樣做，會是對“一國兩制”的一種違背嗎？資深經濟學家和著名的經濟周刊的總編輯陳可焜，早在1994年秋，即，回歸前四年，就香港經濟的可持續性發展問題，便有其真知灼見：“一種是假如沒有1997年即不涉及香港的回歸，香港經濟在這10年中也將面對如下的問題：香港經濟結構在轉型，製造業地位下降，金融和服務業地位上升，香港日益成爲中國，亞洲和世界的金融、貿易和服務業中心。在西方經濟發展趨勢，貿易保護主義上升，而亞太經濟蓬勃興起，尤其是中國深化改革和擴大開放的情況下，香港貿

易結構、市場結構、市場競爭和市場多元化都有需要探討的新課題。當製造業將生產線遷往中國大陸尤其是珠江三角洲之後，形成“前店後廠”格局，不僅本港製造業存在升級轉型問題，即如何從從勞動密集型工業向資本密集型工業，從低附加值向高附加值發展，而且在中國大陸興辦的生產企業也要面對同樣的問題。東京、新加坡、台北的競爭以及上海的加快開放發展，使香港面臨如何繼續保持國際金融中心地位的問題。中國利用香港發行大型國有企業的H股，使香港證券市場的結構和香港證券市場的地位發生了變化。由於香港經濟力量的增大，香港高增長的時期是否已經過去，香港如何克服高通脹的不利因素，保持持續、穩定的增長，也成了一大難題，爲了滿足經濟增長的需要，亟需改善基本建設設施，如港口，集箱碼頭，尤其是和香港國際機場。在經濟發展中必須考慮如何兼顧公平、合理的原則，提高社會福利對困難者的幫助。在中國深化改革，擴大開放的情況下，特別是1992年鄧小平講話掀起中國改革開放建設的新階段後，還需思索香港中國大陸之間經貿關係的機遇和進展“不幸地，七、八年之後，人們驚愕地發現，文中所謂的對課題的探討，針對珠三角和上海興起要做的製造業的升級轉型，以及面對內地經濟高速成長要重新思索兩地的經貿關係···這一系列當務之急，都沒有在回歸前後得到系統深刻的調查研究及及時的策略重組。一直到2002年3月，香港特區的新任財政司司長梁錦松20

在財政報告�，爲了糾正並加強市場機制，爲市場經濟的發展創造條件；才出之以籠統的“本土經濟文化”重建論——不過，即使只是這麼一點，便引起了境內外人士的一場爭論：特區政府是否要取港英時代的“積極不干預”傳統，而代之以有損於自由經濟—市場經濟的“積極干預”的政策呢？···相形之下，澳門的經濟重組似乎比較順利；不必那麼多議論紛紜—議而不決，便可找到落實《澳門基本法》有關產業開發的途徑：“第114條澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策。”“澳門別行政區改善經濟境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，並開發新產業和新市場。”“118條澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策。”顯然地，當澳門在2002年2月解決它的賭權開放的問題後，它可能已找到了一個全方位的改革開放的門路；一個可以進行產業重建—經濟重組的中心。即，澳門的新世紀—新經濟，要以拉丁文化爲其特色，開發並重組旅遊—博彩—娛樂—休閒—會議—美食等相關的產業；以之爲中心，形成一個“主導性產業”。如果，舖陳開去，還可以引導城市重建，房地產業以致於高等教研系統21

的重組；即，各個行業，都可能找到一席之位，在此可持續性發展的大方向中，各盡所能，各取所需。經之營之，十年八載後，便可以開發出獨具一格的，一體多元化的新經濟來的澳門著名經濟學家楊允中，根據其經年累月的社會實踐和系統深刻的理論思考，對澳門持續性發展的百年大計，有此見解：“討論澳門定位的可行目標時，認識應聚焦在理性化層面上：從縱向發展觀察，澳門絕對應該也有可能擴大發展成爲產業較爲多元化，有本身特色，符合可持續發展原則的綜合性區域性商服務中心，旅遊博彩中心和生產開發中心。從橫向發展觀察，澳門將保持港澳經濟一體化的平等合作一方，將成爲粵港澳經濟大三角中地位日益強化的一極，成爲環西太平洋快速增長鏈條中引人注目的一環，成爲全球微型經濟體系中屬第一梯隊中的一員，以及主要國際經濟組織認同的高人均收入國家和地區的統計對象。其發展思路應堅持強而不在大，堅持精而不在多，堅持質而不在量，堅持長遠效益而不計較一時得失。其目標不在於搞成“大澳門”，成一個樣樣俱備的國際性大都市，同香港平起平坐，而是要力爭成爲有一定國際知名度，有較高經濟效益，有廣泛聯繫渠道，有自身獨特運行體系的袖珍型國際化城市；不在於成爲大而全的產業基地，但要適度發爲有國際競爭力的制造業開發中心；不要也沒有條件搞成國際金融中心，但要使金融業不斷多元化22。

和現代化；使其成爲優質服務取勝主導行業之一；不在於擴充成爲特大型交通運輸紐，但要成爲一個具獨立網絡，有助於自由港傳統優勢充份發揮的港口城市；不宜搞成博彩獨大的賭城，但要力求發展成爲文化內涵豐富，功能多元，特色突出的旅遊目的地和有自身特色，有規模效益的會議展覽中心。”23六、在“積極不干預”與“積極干預”中找尋特區政府在可持續性發展上的角色顯然地，如果，香港要做到陳可焜，澳門要做到楊允中等兩位經濟學家所說的產業政策—產業結構上的調整，兩個特區政府在政治對經濟—政府對產業—政府對民生····等層面的關係上，都需要一個學習過程；才可能推陳出新，扮演不同的角色，有新的做爲：其一，“依法辦事”：根據“港澳基本法”關於“一國兩制，五十年不變”的總體精神及有關的經濟條款（特別是“港法”第118—119條；“澳法”第114、118條），它們既有不可推卸的政治責任，也獲得一定的權力去重建經濟；其二，“形勢所逼”：兩地經濟低迷，亟需政府提供特殊的公眾服務，從社會救濟到營運環境的改善；使居民在那麼一個未來發展情境�，可以尋找其前途；其三，“公平交易”：兩地居民以接受“基本法”和付稅及守法，給予特區政府巨大的支持，需要它們回饋；爲市民的燃眉之急和發展大計做出貢獻，提出有利於他們發展的

公眾服務；何況又涉及一個大原則。其四，“在其位，謀其政”：特區政府完全有義務，根據境內外—國內外的形勢，在恢復發展和可持續性發展的政策上，盡其本份。至於它們需要運用甚麼發展策略，引進甚麼發展項目，以求事半功倍；卻是它們自己要去探索的事···顯然地，香港特區政府在數碼港—信息港和狄士尼樂園等兩大項目上的積極政策和直接介入，以及前者的不了了之；使它在理論—實踐—政策等層面受到各方的置疑。相形之下，澳門特區政府在賭權開放上的公開而又謹慎的處理，則受到肯定——這就帶出了一個根本性的問題：在可持續性的發展大計上，根據基本法，兩個政府可以做，不可以做；應該做，不應該做的事是些甚麼？是必須在（1）依法辦事，（2）依市場經濟的公開公正競爭的原則辦事，以及（3）對權益的合理分配···等因素之間，做一個有智慧的政治決定的。《亞洲華爾街日報》是一份代表美國共和黨“瓦式普（WASP）集團右派”的報章；它對“左傾的”香港特別行政區財政司司長梁錦松所做的因市場失效而採取的“積極干預”政策，有背港英時代的“積極不干預”傳統的批判；大可視之爲特區的“新聞自由—言論自由”的突出表現（“港法”第27條）。這次，它的具有冷戰色彩的評論，正反映了“一國兩制”的理論與實踐的發展；以及香港的發展，是涉及境內外—國內外的不同層面——但，也提出另一個問題：“基本法”，“一國兩制”，“自由經濟”，“自由市場”“小政府主義”以及港英特定的“積極不干預”政策之間的

關係，如何去理解？難道“積極不干預”就是整個香港自由經濟的代名詞呢？其實，兩個特別行政區的發展大計和新經濟的開發，從香港的大型基建到澳門的賭權開放，必然涉及境內外—國內外的利益；因此，特區政府對境外—國外的評論，都要給予它尊重，而沒有必要給予它太多的重視和返擊；因爲，它們主要地是向中央和香港的居民負責是也七、在“AEf發展模式”中，探索特區各層次人士可持續性發展的策略這�，作者要利用其自行開發的理論和模式，來探討，根據港澳基本法，特區的政府、企業界、社會組織及各界人士，以致於個別的居民，在可持續性發展（包括產業重建）的進程的參與上，需要出之的一些新理論與新實踐。首先，必須注意到“一國兩制”的理論與實踐，要求任何本地的重要發展計劃—項目，必須有境內外—國內外的概念與部署；即，既要注意澳門或香港境內不同層面的需要，也要對境外—國內的積極因素，有加以調動的能力。比如說，根據兩部基本法的第22條，中央人民政府所屬各部門和內地各省區市都不可以干預兩地的內部事務；而“港法”第148條，“澳法”第133條又清楚地規定，特區的教育、科學、技術、文化、藝術、體育、專業、醫療衛生、勞工、社會福利、社會工作···等社會領域的體系及其組織，可以同境外—國內—內地的對口團體和組織建立沒24。

穗大廣州深港澳珠深港澳珠有相互隸屬的關係；而後者亦不可以干涉前者的事務。那麼，兩個特別行政區的機關、行業、團體及個人，是可以根據彼此的需要，同對方建立交流協作的關係的。所以，圖表一，先用一個三角形，再發展爲英文字母的“A”字，是要表達這麼一個意思：港（a），澳（b），穗（c）三者，在其廣義的可持續性發展（包括經濟和企業）項目上，是需要有一個三者交流協作的概念的——而夾在三者之間，便是狹義的珠江三角洲地區。特別是在三地同入WTO的情況下，‘跨越空間—跨越產業—跨越制度’的交流協作，更是勢不可擋。故在此基礎上，又可發展出港深（a）—澳珠（b）—大廣州（c）的三足鼎立的關係。一橫則是連接“b”，“c”兩點的交通系統；這就把港深—澳珠—大廣州變成一個巨大的“三跨越發展協作系統”了。暨南大學的封小雲教授是對“珠三角發展系統”有真知

灼見的學者，有曰：“粵港澳在新世紀的合作主要表現爲在市場量的引導下，在WTO的框架下三地實行市場經濟的統一的經濟規則與規範，通過資源重新配置形成大珠三角都市連綿區。而這個都市連綿區的主要經齊功能是爲當地制造業系統提供兩個方向的經濟循環的指揮與服務。從都市連綿區或大都市的概念來看，這是一種沿著特定軸線發展的多核心城市系統，內内部的子系統（各都市）之間存在著人口，交通，信息，資金，物和交化活動的各種“流”的高強度交互作用。粵港澳合作形成的大三角都市連綿區是在“一國兩制”條件下的都市連綿區，由於制度的不同，三地之間的經濟交流與一國一制中的地區有著根本的區別。也即是說，三地系經濟交流要在WTO的框架下遵循國際經貿的準則來進行。因此，上述各種“流”的強度交互作作用必然會存在因制度不同而帶來的交易成本，如何著三地經濟融合的加加深而作出降低交易成本的制度性安排，是推動合作不斷向縱深發展的關鍵”25當然，這個“大珠三角都市連綿區”和“大珠江三角洲經濟帶”要如何開發開展，三方面都涉及“一國兩制”；一旦在珠三角發生涉及兩方或三方在權益層面的分配問題，是否會涉及港澳居民在其“基本法”第三章中的權利和義務的落實問題；涉及港澳居民及其團體在內地的從屬關係問題···，在理論與實踐上，都需要做大量的工夫的（“法”第148條；“澳法”第133條）。

z1y1x1z2全球化y2區域協作x2在地化這�，便引進圖表二，即以英文字母“E”字來表達···即，所謂“港澳再造”的活動，首先得從境內—本土—在地的層面（x）做起，利用兩地的私有制、低稅制度、法定貨幣、金融自由流通、自由港、單獨關稅區、航運航空系統以及社會系統—教育制度，重組“本土經濟”在一個意義上，香港社會上的某種鼓勵市民前往內地謀生和移民內地的運動，可能是不切實際的；因爲，只具一般知識和技能的低層次的體力勞動和腦力勞動，大陸本身已供過於求。而高層次的專業人才的流動，本來是由市場需要決定；具有競爭力的專家學者自可北上謀生，大展鴻圖。更有進者，“一國兩制”的意義在於港人就地解決問題；關鍵還是在於探索香港的優勢，在新的歷史時期，在政治、經濟、教育、旅遊、科技···等層面進行內部重組，建立“在地經濟—本土經濟”；而不是逃避現實，單純地移民到內地求生。因此，更爲符合基本法的精神，並對“一國兩制”發展有利的取向，是鼓勵港人利用香港的國際金融中心（第109條），資金進出自由制度（112條），自由港地位和自由貿易政策（114條，第115條），單獨關稅區地位（第116條），航運中心（第124條），以及國際和區域航空中心的地位（第128條）等等優勢，走向國際；並加緊自身的改革開放，而不是。

避重就輕—走進內地——特別是抱著到那兒去“尋求避風港”的心態與動向，是不符合各方根本的—長遠的利益的···陳可焜在《1998年香港經濟分析》中的一段話，四年之後，仍可拿來爲香港“再戰江湖—再創輝煌”做註腳：“香港經濟近30年飛躍發展事實證明：香港特殊的自然和地理條件，自由經濟和積極不干預的政策，對外的完全開放加上香港人的辛勤努力造就了香港經濟的驕人成就和香港經濟的國際地位和作用，而香港經濟的不斷國際化反過來成了香港經濟進一步發展的一個突出優點和成功因素。事實證明，香港愈能利用有利的國際因素，愈能得利。可以這樣說，在探討香港經濟的成功奧秘和保持經濟繁榮之道時，如果離開它的國際性，就會是不完整和不全面的。這種情況，在香港今天仍是英國治理時期是如此，在香港回歸中國之後也是如此。香港回歸中國之後香港特別行政區將是社會主義中國中最具國際性的城市。歷史已經造就了香港這個經濟特性，在回歸之後，這個特性將保持下去，這�正好體現出“一國兩制”的精神。所以，中英聯合聲明的有關規定，不僅保證香港經濟的這種國際性將延續下去，而且總的精神就是要鼓勵香港繼續發揮這個優勢。”26人們當然沒有必要拿香港的“國際性”和它前往內地開展經貿活動的所謂“內向性”對立起來；因爲，當全世界有做爲

的商人都向中國進軍時，要求港商捨近求遠，也不切實際。不過，香港的優勢，的確還是在於它能利用“國際性”來重組其本土經濟（x）；如此，對於它走向中國內地，是一項重要的資本。以“國際性含量高”的“x”爲基礎，及於“A”，即，同“大珠三角”建立“三跨越交流協作”的關係（y）；便使港澳在區域協作中，可以有更大的做爲。比如說，港澳的產業重組，製造業重建，旅遊業發展，交通網絡的建設，高等教研體系的發展，環保及生態系統的加強，以及市民易地居住和擇業···等活動；如果同內地進行交流協作，以其國際網絡—國際性格，則對“大珠三角都市連綿區”的成形，有著戰略性的推動作用。一旦成事，又爲港澳帶來更大的活動天地。如果，港澳落魄到只能依靠內地供應的條件來進行重整，勢必連累後者；三方面在中國對世界經濟一體化的連接上（z），都不可能有甚麼大做爲的。在”A”層面的區域協作上，就可以產生涵蓋兩岸四地的“中華經濟協作系統”（y）的理論—實踐—模式；而“一國兩制”實際上也就是在這個層面上建立起來的。在（x），（y）的基礎上，港澳特區利用它們的資本主義制度，相對獨立的金融、稅收、法律、教育、宗教、文化、新聞、勞工、醫療、衛生···等社會制度，再加上自由港地位，大可以走向內地外，還可以走向國際；在境外建立其“離岸經濟”。這樣做，對中國走向世界，世界走入中國，是有一定的促進性作用的。在第三層次（z）上追求經濟全球化—世界一體化，充分體現“E：w/x—y—z”字型

發展策略，推動港澳和中國內地的可持續性發展（w）——亦即貫串x，y，z等三橫的一豎，w27。從“E：w/x—y—z”字型發展策略�，可以產生另一個“丰”字型的概念—政策—模式〔圖三〕。其實，“丰”是兩個背向而立的“E”字的結合體。以它的右半爲“M”，意即，一個地區（港，澳，台，大陸）的“在地經濟”，而它的左半“N”，則爲“離岸經濟”。那麼，每個經濟體都有“M—N”兩個部份的。港澳兩個經濟體在內地（特別是珠三角）的大量的投資，設立綜合性的產業—就業—生活—教育—康體—休閒等系統；如此，便可大量地，有規範性地吸納港澳人士北上就業—居住—定居；終而形成一定的社群—社區。那麼，特區政府也可以根據“港澳基本法”，在中央政府支持下，同當地政府簽署某種形式的協議；由居民組成的NGO來對這些生產基地和生活基地組成的綜合體加以經營管理。它們便可以形成爲特區在內地的“離岸經濟”在這樣的情況下，港澳居民“北上謀生，另創新天”的理論與實踐，在香港學者朱文暉的“工業園移民”論中，是有實現的可能性的：28。

“香港再工業化的主要目的還是分流香港的中低教育水準勞工，如果工業園的計劃可行，未來可以在珠江三角洲港人聚居的地方設立類似的，由香港方面管理的，以港人就業爲主的香港工業區，吸引香港中低收入階層遷居珠江三角洲長期定居，並通過這種高效率的香港工業園區帶動整個珠江三角洲地區投資軟環境的改善。唯有如此，香港才可以徹底解決總體教育素質越來越低的狀況，才有空間從內地引入新的技術移民，才有條件發展其它的高增值產業，從根本上保障香港在知識經濟和全球化時代的長期穩定繁榮。”29關於日本和台、港、澳、新···等經濟體在中國大陸設立“離岸經濟”的理論—實踐，有待進一步的調查研究和分析議論。以港澳而言，拜“一國兩制”之賜，它們在內地建立“離岸經濟”的構想，最好是共同進行；才能收事半功倍之效。至於進入內地的港澳居民，不盡是中低教育和技能人士，也需要高專人才進入，前往做創新性的開發及經營管理；否則，它是不會有效益性的。更重要的是，港澳在內地的“離岸經濟”不要走上“殖民地”、“租借地”、“唐人街”、“隔離區”···的老路；因此，內地各層面的人士，也可以同時參與，形成交流協作的系統。兩岸四地同在WTO之便利和法律，對四個中華經濟體建立更緊密的經貿關係會有積極的促進作用。因此，中央政府和大陸方面可以讓港澳特區進入內地的企業、教育、社會福

利···等系統，自成一體；由它們的行業公會和專業團體來參與行政管理（“港法”第142條；“澳法”第129條）。兩個特區政府對於在內地活動的港澳團體，公司，人士···以NGO/NPO/NBO的方式進行管理的系統，也可以給予資金、法律和行政上的支持。對於港澳人士來說，所有在內地運作的系統，不論是哪一個行業，不論是甚麼規模，其競爭力，應來自某些體制和營運上的特色；即，知識性含量高，法制性含量高，技能含量高，科技含量高，專業性含量高，多語文含量高，公平待遇含量高，人才含量高，廉潔性含量高，網絡性含量高···使港澳的“離岸經濟”因其不同的企業文化而得以對大陸的“在地經濟”做出重要的貢獻與此同時，即使不搞甚麼“自由貿易系統/自由貿易地區”（FTA），由於同隸WTO，港澳特區也應該徹底地掃除法律和行政上的障礙，讓大陸的資金、技術、人才、設備、專利、知識···大量地進入港澳，參與兩地“在地經濟”的建設。從另一個角度來看，大陸經濟體也有權利與義務在港澳建立其“離岸經濟”；正如，它讓日本和東盟人士進入中國大陸建立“離岸經濟”，也就有權利要求它們允許中國人在那�建立“離岸經濟”。否則，以中國經濟的持續性高速成長來傳播“中國威脅論”便是無的放矢，另有用心了——其實，對其他三個中華經濟體施行“雙軌經濟”的政策，也是台灣經濟的唯一出路呢30。31。

境内-國内歷史境外、國外“一國兩制"操控中心未來結論：“f”字型發展策略所體現的“一國兩制”的可持續性發展最後，作者可以利用“f”字型圖表來給本文做個總結；指出，“港澳基本法”及其間的“一國兩制”實際上蘊藏著無限的可能性，可爲個人，群體，企業用於開發其事業和尋找可持續性的發展。32如果，要大展鴻圖，在理論與實踐上，要注意這麼幾點：其一，“f”字的縱形S，可理解爲“一國”，是發展的主體部份；而其一橫（W翼—E翼）則爲“兩制”（X，Y）。因此，“X”，“Y”各有其獨特性；但必須進行“三跨越”的交流協作。這個“S”字，也可以理解爲歷史—現實—未來的進程；即，“一國兩制”在中國歷史和世界文明史中，有其存在的歷程。其二，如果以W爲港澳特區，根據基本法第五章的“經濟條款”來發展其“在地經濟”；相對境外—國外的經濟體。在澳門，是以博彩娛樂業爲龍頭的新經濟，在香港則以

金融業，物流業，旅游業等爲中心的新經濟。它們必須向中國內地，台灣及海外的資本、技術、人才、設備····開放；讓境外—國外（E翼因素）進入港澳，參與“在地經濟—本土經濟”的建設。其三，港澳特區也可以走進大陸（特別是珠三角），走進台灣，走出國門，在境外—國外建立其“離岸經濟”（E翼）33。其四，“f”字一豎一橫交叉之處的“o”點，可視爲“一國兩制”的操控中心；穩態調節的系統。它的功能在於引進一個綜合平衡，矛盾統立統一的可持續性的發展系統：一方面，對中國的和平統一及總體發展及東西文明交流可以做出貢獻；另一方面，對於個人的“五理系統”的開發，可以提供優質的公眾服務總而言之，如果以“未來發展情境”和“憲法未來學”的觀點來對待“港澳基本法”，其價值在於：它們爲特區自身今後五十年的建設，特區今後五十年在中國的發展，以及特區今後五十年在東西文明交流中的作用，起著“尚同一義”的作用；使有關人士得以在其位謀其政，有可能因此得到普遍性的、可持續性的發展效益。34。

註釋：1作者關於“一國兩制”是捨“文明沖突論”而取“文明交流論”的歷史意義，見拙作，《台灣未來發展情境論：二十一世紀兩岸關係與中華文明的再出發》，《指點未來叢書》之三，紐約八方文化企業公司，2（000年4月版，頁349—351。2關於作者開發的“政治未來學”和“憲法未來學”的理論與方法論，見拙作註1上引書，第八章，《二十一世紀台灣發展—兩岸關係需要引進一個憲制性的處理程序》，頁301—346；《兩岸關係的“憲法未來學”處理是中華文明再出發的一大挑戰》；輯入香港嶺南大學饒美蛟、郭益耀、鄭赤琰主編：《一士諤諤：黃石華先生“八一”榮壽征文》，香港匯訊出版社，2000年11月版，頁319—331。3參考拙作，《社會情境論》，香港中華書局，1990年12月版；至於“未來發展情境論”，則見註1引書。4關於“港澳基本法”和“中國憲法”的關係，參見：（1）許昌：《對中國憲法與基本法關係的再思考》，刊於《行政：澳門政府雜誌》，第四十五期（1999年第3期），頁845—851。（2）黃漢強：《兩部基本法的比較：“香港基本法”與“澳門基本法”的異同》；輯入余振主編：《雙城記——港澳的政治，經濟及社會發展》，澳門社會科學學會，1998年7月版，頁33—41。5“港法·序言”有曰：“香港自古以來就是中國的領土1840年鴉片戰爭以後被憲國占領···”；“澳法·序言”亦曰：“澳門···自古以來就是中國領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步占領···”。李成俊《體現“一國兩制”，反映澳門特點》一文中指出，“逐步占領”的寫法，是經過一番辯論的；見《澳門基本法文獻集》，1993年7月版，頁29。

6名流政策（澳門）研究所：《澳門回歸的政治理念與未來特區政府的歷史使命：兼論澳門新型政治文化氛圍的培育》；吳志良：《澳門政制發展史對未來的啓示》。這兩篇討論回歸前後社會發展延續性的論文，俱見余振主編：《澳門回歸前後的問題與對策》，澳門，1996年6月版，頁26—35。7拜基本法之賜，舊統治精英搖身一變成爲新統治精英的分析議論，可參考，吳志良：《澳門政制》，澳門基金會，1995年7月版第三篇，頁169—196。8參考拙作：《香港“再造一個香港”的構想：關於董特首香港“群策群力，轉危爲機”理論與實踐的一個探索》；輯入《指點天下：探索二十一世紀的文選》，香港匯訊出版社，2000年6月版，頁39—45。9“古爲今用”，《墨子·尚同》（上，中，下三篇）對於政治未來學和政治社會學及憲法未來學的理論開發，是有其參考價值的。如，“子墨子曰：方今之時，復古之民始生，未有正長之時，蓋其語曰：天下之人異義，是以一人一義；百人百義。其人數茲眾。其所謂義者，亦茲眾。是以人是其義，而非人之義；故相交非也···是故選擇天下賢良聖慧之人，立以爲天子，使從事乎一同天下之義···一同其國之義···察國君之所治國，而國治者，何之以也？曰：唯以其能一同其國之義，是以國活···唯以其能一同天下之義，是以天下活···”。這里使用的版本爲（1）中華書局出版之《諸子集成：墨子閒詁》（孫詒讓編著）；（2）李生龍注譯，李振興校閱：《新譯墨子讀本》，台北：三民書局，2000年8月版。10見何厚鏵文章，《澳門基本法文獻集》，頁14，15。11關於大小憲法對公民用於開發基本權益的作用，可參考拙作，關於“國家主權—人民主權”理念對“一國兩制”理論與實踐的開發性作用；

見《台灣未來發展情境論》，頁341—346。12吳建璠：《澳門居民權利和自由的可靠保證》，輯入《澳門基本法文獻集》，頁44—49。13陳可焜：《邁向“九七”的香港經濟》，輯入《香港經濟論叢》，廈門大學出版社，2000年4月版；作者對香港社會缺少共識，某些精英以“福利主義”反對對各種“社會病症”，“令人扼腕的黑暗分窮的一面”予以正視，感到不安（頁67—68）。實際上，回歸前後的香港社會，可能是最缺少社會公平與社會正義的現代化社會。14《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年10月版，頁320—343。15許崇德：《澳門社會文明建設的指針》；輯入《澳門基本法文獻集》，頁66。16港澳特區在經濟轉型的困境，可參考（1）楊允中：《港澳經濟結構轉型淺議》；輯入余振主編《雙城記》，頁205—211。（2）陳可焜，前引書，頁66，79—80，169—170，193—194，205—206。17“積極不干預”還是不少香港統治精英及高級公務員的“宗教”；陳可焜《香港經濟論叢》中有不少文章加以分析評論。有曰：如與世界上其他國家和地區相比，香港的自由和不干預政策是極其突出和顯著的。世界上許多著名的經濟學者如諾貝爾經濟學獎得主佛利民教授就一再稱贊香港是自由經濟的櫥窗，是世界上市場經濟效能發揮最充分的地方。其實，香港出現這種政策，正如先後任港府財政司和布政司的夏鼎基所說的：在個人私有的概念下，香港政府的經濟，預算和財政政策，正是其經濟依賴外界的結果。從一定的意義上說，香港的自由和不干預的經濟政策，是根據情況，即依照香港外向型經濟的特點制定下來的，它致力於創造和改良好穩定的社會環境和投資條件，結果又反過來支持和幫助了香港外向型經濟的發展。又是一種

良性循環···”（頁188；另見，頁12—15，67）。18朱文暉：《香港經濟危機及發展趨勢》，刊於深圳綜合開發研究院主編，《開放導報》，1998年第11期，頁26—30。19陳可焜，前引書，頁80。20陳可焜的評論，同上註，頁79—80。他另有一個類似的評論，值得一讀：·只說香港經濟更加趨向於服務業，還不能夠說明香港結構性轉型的全部問題，因爲不論製造業和服務業，都同時存在著要不斷適應·經濟的變化轉型升級的問題。就製造業而言，香港將勞密集型工業移往中國內地，香港本地製造業就有如何升向高增值高科技化發展的問題；即使是移往內地的制造業，如果不逐步設法提高檔次，增加技術含量，那麼，它的轉移，充其量也只是生產地點的轉移。而不論上述的哪一種情況，如不妥善解決轉型升級問題，這對於香港製造業的國際爭競爭力都是不利。再就服務業而言，許多行業對人才、技術、設備等的要求也是較高的。因而不僅是服務業也會出現因成本的考慮而將有的行業移向其他地方尤其是中國內地，而且服務業本身同様也存在轉型升級的問題····“（頁140）。梁錦松這麼說：“····外向型經濟活動之外，一些與市民日常生活息息相關的本土經濟活動亦十分重要。本土經濟涵蓋的範圍很廣，包括文娛、体育、社會和個人服務等，從事本土經濟活動的人士包羅萬有，例如小商販，家務助理和健身教育等。促進本土經濟發展，可以推動內部消費，創造更多就業機會，亦發揮本地文化特色。我將會親自主持一個跨部門小組，推動本土經濟的發展···”顯然地，他只是著眼於，把社會上的個人和小公司在進行的小生意，當著“新經濟”來進行；並未涉及新科技—新技能—新概念的使用，以求新興行業的誕生。當然，更不及於制造業和養殖業及種植業的重建。21

22關於賭權開放，可以爲澳門經濟、社會、教育···等層面，帶來可持續性的發展，已有不少專家學者進行系統深刻的分析議論：（1）劉品良：《博彩業的發展路向》，輯入《澳門回歸前後的問題與對策》，頁331—342；（2）《澳門2020》，頁18，24—25；（3）陳青松：《賭權開放，掀開澳門新篇章》，刊於香港《中國評論》，2002年3月號，頁29—32；（4）郭健青：《賭牌開放對澳門社會經濟的影響》，同刊，頁33—35。另參考拙作：《澳門新生代統治精英及其產業體系：對澳門回歸的一個歷史學—未來學的探索》，1999年11月13日；輯入《指點天下》，頁173—180。23楊允中：《構建21世紀澳門經濟發展新格局》（1999年）；輯入《微型經濟：定位與發展》。澳門經濟學會出版，1999年11月；頁3—25，引文出自頁8。另參考楊君主持的，由澳門發展策略研究中心和澳門經濟學會聯合制訂的報告書，《澳門2020：未來20年遠景目標與發展策略》（2001年11月）。24《亞洲華爾街日報》社論就梁錦松的財政預算報告進行評論；它是從港英1970年代財政司夏鼎基的所謂“積極不干預政策”，來評論董建華及其新財政司的政策取向，帶有社會主義色彩；因此，可能構成對自由經濟—自由市場的壓制（“ADarkDayforHongKong”，in：TheAsianWallStreetJournal）.這份在香港出版的美國人的報章，其社論經常發表帶有反共反華色彩的評論；對梁錦松的評論亦然，曰：“⋯.ManyinHongKongrememberthatasastudentduringtheCulturalRevolutionheflirtedwithcommunismandknowthathehaslongmaintainedgoodtieswithHongKong‘spro-Beijingleftistelite⋯⋯”其結論曰：“AndgiventhefactHongKong'sBeijingappointedChiefExecutiveTungCheeHwahasadvocatedsocialistpoliciesofmarket

interventionandonlybiggergovernment,theonlysurpriseishowquicklytheterritory'seconomicadvantageasalow—tax,free-marketbasefordoingbusinessisbeingerodedThekeychangeappearstobetheappointmentofMr.Leungfromoutsidethegovernment.Itclearnowthathewasselectedinordertorootoutthecivilservice'singrainedpreferenceforcontinuingthepositivenoninterventionstartedbySirJohnandSirPhilip.YesterdaywasadarkdayforHongKong.”但是，前港英布政司鍾逸杰並不認爲港英是徹頭徹尾的“積極不干預者”（見：《亞洲周刊》2002年3月31日，第30版）。25關於大珠江三角洲（穗港澳）的交流協作關係論，見（1）封小雲：《WTO框架下粵港澳經濟合作的創新與突破》，刊於《開放導報》，2001年12月號，12—14。（2）楊允中編著：《澳門2020》#4·4關於“大珠江三角洲經濟帶的隆起”論。（3）蕭偉諾：《大中華範圍內的經濟特區，特別行政區和台灣》，刊於《行政：澳門政府雜誌》，2001年第二期，頁519—545。（4）拙作：《澳門和珠海特區發展策略的制訂問題初探》（1992年10月），發表於《澳門：澳門政府雜誌》，1993年第三期，頁682—692；現輯入，《指點天下》，頁，163—171。26陳可焜，前揭書，頁173。至於香港《大公報》3月中開闢“港人北上，開新天地”專版；連日刊出，評介港人在內地工作與生活的成功故事。作者曾同責任編輯葉紅燕女士就“北上創業”，建立港人“離岸經濟”，和“就地解決”，建立香港“在地經濟”等問題交換意見（參考2002年3月25日A3專版）。27關於“E”字型發展策略，見（1）作者應邀在北京國務院台辦海峽兩岸關係雜誌社和香港海峽雜誌社等聯合主辦的《WTO》與兩岸經貿關係研討會》（2002年1月8日，北京）上提出的報告；其要義發

表於香港《海峽月刊》，2002年2月號，頁16—17；（2）拙作：《兩岸四地E字形發展策略論：“經濟全球化”進程與“中華經濟—中華文明”的可持續性發展》（2001年10月30日），輯入《打造台灣：二十一世紀海峽兩岸關係新探》，三聯書店香港分店，2002年2月版，頁461—476。“雙軌經濟：在地經濟—離岸經濟”論，是作者2001年11—12月間，在日本阪南大學訪問期間，對日本經濟低迷及其構造改革做的調查研究而研究出來的概念。系列文章已發表於《大公報。國際經濟論壇》（2001年11，12月；2002年1，2月）。作者認爲，日本以外，台港澳亦可以在大陸發展“離岸經濟”；並向大陸資金、技術、人才···等開放，讓大陸因素參與它們“在地經濟”的建設，及發展後者在台港澳的“離岸經濟”。29朱文暉：《未來香港經濟發展的策略性思考》，刊於《開放導報》，2001年12月號，頁8—11。30關於四個中華經濟以其各自的特色的進行交流協作的重要性，作者2002年3月23日上午對香港電腦會計從業員協會《大中華經濟一体化研討會》發表關於《中華經濟協作系統的理論與實踐》的專題講演時，指出：除非具有上述“含量”；否則，港澳企業和團体在大陸是不會有競爭力，其“離岸經濟”也無從建立的。另參考拙作：（1）《香港“新生代”產業概念與模式的探索：關於香港特別行政區“f”字形發展策略中的“台灣因素”探索》，輯入《打造台灣》，頁160—170.（2）《兩岸四地新經濟交流協作：探索可持續發展模式》（在《中華經濟協作系統第六屆國際研討會》上宣讀的論文）；輯入饒美蛟、陳廣漢主編：《新經濟及兩岸四地經貿合作》，香港商務印書館，2002年2月版，頁328—337。28

31郭萬達、馮蘇寶：《“一國四席”應在WTO框架內建立自由貿易區》，刊於《開放導報》，2001年12月號，頁5—7。32關於作者運用“f”字型構造來分析問題，可參考拙作：（1）《指點天下》有關文章，#10#13，#14；（2）《台灣未來發展情境論》，#9。5；（3）《打造台灣》，#37，#40，#42。33關於澳門特區走向國際的論著，參考（1）劉伯龍《提高澳門的國際地位》，輯入《澳門回歸前後的問題與對策》，頁131—14。〔2〕劉會遠等主編：《澳門與中國的對外開放》，深圳大學區域經濟研究所，20000年8月版。34關於科技進步—經濟發展—社會建設—國際政治的終極意義，在於對個人“五理系統”的開發開展發生促進性的作用；可參考作者在北京大學國際關係學院爲建校100周舉行的國際研討會上提出的論文：《東亞可持續性發展模式再探索中的“中華模式”：兼論高科產業對於“五理系統”和生產力的開發作用》，輯入梁守德、方連慶、楊淮生等主編：《中國的發展與21世紀的國際格局》，北京：中國社會科學出版社，1998年12月版，頁300—346。

從民主的理論和制度看澳門基本法張保民*二次大戰以來，世界各地人民要求民主的呼聲，響徹雲霄而且歷久不衰。也沒有一個國家的政府，敢忽視這一趨勢。但是民主制度（Democracy）是否是人類放諸四海皆準、流傳萬世皆真的最佳選擇和終極理想，若從政治理論的角度來看，實際上數千年來皆無定論。現代民主國家的發源地---英國---的著名首相邱吉爾，便針對民主制度“一人一票、多數取勝”的基本原則，有所公開批評。他說：“多數人未必是對的，多數人往往是錯的”。這是因爲任何人類團體中，先知先覺或高瞻遠矚的人，總是少數或極少數。大多數人所代表的只可能是平庸和短視。因此，根據多數人決定的民主制度，便有其固有的缺陷了。事實上，多數人不僅缺乏知識及遠見，而且通常沒有時間和興趣全心關注團體內的事務。如果有位本領超群、才華出眾的人，可以爲群眾解決問題，創造幸福，大家也會十分樂意地聽命於他或他們，並授之以全權辦事。這又是人性中固有的“英雄崇拜”心理。這也是何以古今中外歷史之中，聖君明主雖然往往集權專制，但卻始終受到百姓熱烈擁戴的根本原因。時至今日，各種“大眾偶像”仍然不斷湧現的而且風靡人群的客觀事實，皆不過是這一“英雄崇拜”心理的*前台灣成功大學教授，現任澳門理工學院客座教授兼公共行政課程主任一

延續罷了。因此，針對民主的理論，首先便有“少數領導”和“多數統治”熟優熟劣的根本爭議，而且兩千五百年來不得定論。換言之，民主或集權，原本涉及價值判斷，即信之則爲優，不信則爲劣。到底民主實施的時期在人類文明史中，只佔極短的數百年。及至今日，全球一百九十國中，也只有五分之一的國家實施西方式的民主。但時代潮流，浩浩蕩蕩，大有順之者昌、逆者亡的趨勢。任何社會或團體，縱有真知灼見、深謀遠慮之領袖，但若凡事漠視多數人的意見，又可能出現決策曲高和寡、不切實際、甚至不受擁護，終致窒礙難行的後果和問題。所以領導人又需多少代表“民意”，並經過民主選舉產生，而且定期接受檢驗，以求整個團體或社會的和諧及穩定。難怪邱吉爾又感嘆道：“民主是人類所發明最壞的制度，但迄今卻還找不到更好的制度可以有效取代之。”不論如何，民主和集權，平庸和智慧、個人和團體、私利和公益之間的固有矛盾，還是無法獲得滿意的解決方案。然而，既使實施民主制度，又有另一個兩難之境出現，即是由人民直接選舉領袖人物，甚至直接決定社會國家大政方針，抑或僅由少數較有智慧或較成熟的團體或代表人，間接推舉出領導班子，或代表人民進行議事。前者也就是所謂的“直接民主”，也即是最原始也最理想的民主，因爲它最能體現人民完全當家作主的原則。只不過這種民主實際上只能在小國寡民之邦，才能有效實現。在今日廣土眾民的國度，只可能實施後一種的“間接民主”，即由人民先選出一批民意代表，代爲審議國家大政，行使民權。這也就是所謂的“代

議民主”。但不論是直接民主或間接民主，又各有其弊病。直接民主的問題在於平庸的多數人，缺乏判斷能力，且情緒上易受誤導，因此選舉結果及決策品質皆趨向低落，很難符合社會國家的真正或長遠利益。間接民主之弊則在於“代議士”本身，往往不能保證始終不斷地真正代表民意或認真克盡職守，但人民又無法隨時撤換。這也可能造成誤國害民的負面效果。單就以上民主理論的爭議和困擾而言，澳門基本法的設計，可稱是一大突破。因爲它兼顧了民主和集權、平等和智慧、民意和公益、自由和紀律等兩類相反的要求。它是融合了直接民主和間接民主之優點，因而大幅縮小了兩種制度的流弊。首先，特區的行政長官雖由澳門產生，但須經一個間接推選的程序，而且最後需獲中央政府的批准和正式任命。而中間的推選團體的成員，也非特區居民所決定，可以由中央政府通過徵詢、協調、選拔之方式而產生。這又保證了其應有的知識水平和政治素養。此外，澳門特區的立法機構⋯立法會，也兼顧到民主和集權的兩個層面，所以有部分委任議員的設計，以確保立法會不致任意遭民意擺佈，乃至隨波逐流。但非委任部分議員，又通過直接和間接兩種選舉方式產生，因而同時照顧到澳門社會中間階層的意願，以及全體居民希望民主參與的要求，從而體現了民主制度的原則和精神。再者，基本法對澳門民主的未來發展，又採取了積極的態度，即逐漸擴大居民直選議員的數目和比例，甚至容許自二〇〇九年起，開放特區行政長官乃至全體立法會議員由澳

門居民直接推選產生的可能性。此一漸進式的民主制度，又完全符合了作爲葡萄牙殖民地長達四百年之久、從無民主經驗的澳門歷史背景和客觀環境，從而保證了澳門的平穩過渡和安定進步。二換一個角度也深一層看，當今世界各國的民主制度，基本上可以分成英國的議會制和美國的總統制。其他國家的民主機制也多是在此兩典範的基礎上改進而成。但眾所周知的是，不論是議會制或總統制，又各有其優缺點。議會制的優點主要有二：一是行政首長及內閣由資深議員兼任，不是直選產生，因而保證了他們的行政水平。二是行政、立法兩權合一，通常沒有政府內部的紛爭問題，因而方便大刀闊斧地推動各種政策。總統制的主要優點也有二：一是行政首長由全民直選產生，直接對人民負責，充份體現了民主的精神。二是行政、立法、司法三權完全分立，因而在制度上保障了權力不致集中於少數人或少數機構的效應，從而較易維護了全民的個人自由及民主制度的延續。但以上兩種制度也皆有其明顯的缺陷。議會制的問題，性質傾向於兩極化。一黨獨大時容易製造專權甚至獨裁的政府。多黨林立時，則形成倒閣頻頻、政情不穩的局面，必須依靠健全的兩黨制才能有效保障效率和民主。總統制雖然不需依賴兩黨制，但缺點在於三權容易產生矛盾和對立，尤其是對無能或失職的行政首長，難以迅速有效地加以處理，必須等待四至六年一次的全國大選才能更換。

從此角度來看，澳門特區基本法的鮮明特色，便是兼容了總統制和議會制的優點，從而大幅度避免了它們的缺陷，因此可以說是在現有民主政治的理論和實踐方面，作出了新的貢獻和突破。首先，總統制的特色是三權分立、相亙制衡，即人事及權力方面界線清晰，但在運作上又相亙牽制。議會制的特色是行政、立法兩權在人事及權力上合而爲一，且議會至上，甚至可以主導司法。就此而言，特區行政長官由獨立的選舉委員會推選，立法會部分議員由代表功能團體的澳門居民間接推選，部分由百姓直選，可以說是和行政長官的代表性截然區分開來，符合總統制的原則。但少部分議員由行政長官委任，又有議會制的色彩，使行政首長和議會可以保持一定程度的良好亙動關係，不致發生彼此嚴重對立的現象。司法機關在總統制是由總統提名，議會同意後任命，且任命後爲終身制，非經議會彈劾，不得免職。根據基本法，特區各級法院的法官是由澳門本地司法界人士組成的獨立委員會推薦，再由行政長官任命，但一經任命，行政長官必須根據法官特別組成的審議庭或由立法會組成的審議委員會之建議，才可免職。終審法院院長的任免，更須報請人大常委會備案。這一設計也完全符合了總統制的三權分立原則。但在三權的運作方面，基本法又採納了總統制和議會制的優點，從而避免了總統制中的行政、立法各有代表性、亙不相干的缺點。首先，立法會通過的議案及法案，須經行政長官的簽署和公佈，才能生效。行政長官如認爲立法會通過的法案不符合澳門的整體利益，可在九十日內發回立法會審

議。除非立法會再以三分之二絕大多數通過原案，否則便告否決。這是行政權對立法權的監督和牽制。但立法會若再次通過的法案，在總統制國家，將自動生效成爲法律。但基本法在此又賦予行政長官另一次拒絕簽署的機會，並解散立法會，重新改選議員。這又是議會制中的行政首長的權力了。這一設計可以進一步保證了立法會的立法或議事水平，不致影響到特區的整體利益。但行政長官雖有固定任期，也並非可以任憑己意、獨斷專行。在解散立法會之前，行政長官須徵詢行政會的意見。這個行政會等於是他的內閣，而且可以包括部分立法會成員。此外，行政長官在其一任任期內，只能解散立法會一次，這又大幅限制了行政司官濫用權力的機會。事實上，行政長官如有嚴重違法或瀆職行爲，立法會經三分之一成員動議，二分之一通過後，可以委任終審法院組成一個獨立的調查委員會進行調查，根據調查結果，如果立法會三分之二多數通過認爲有足夠證據，可以提出彈劾案，報請中央政府將行政長官免職。這一設計不僅符合了總統制和議會制中對行政首長的類似牽制，而且還引進司法權的效能，因而又大幅降低了兩制中議會濫權的可能性。再者，立法會成員也享有總統制和議會制皆有的“論免責權”和“人身保護權”，即他們在立法會會議上的發言和表決，不受法律追究。而且除現行犯外，非經立法會許可，不受逮捕。此二權利，完全符合世界民主國家的普遍潮流。但立法會成員又不可以只享其名而隨便缺席。基本法規定，連續五次或不連續十五次不出席會議，而又無合理解釋並得

到主席同意之議員，可經立法會決議後，立即喪失其議員資格。這一設計則爲絕大多數國家所無，不僅降低了立法會因人數不足而流會或難以議事的機會，而且對所有議員而言，又有一種正面的監管和督促的作用，以免他們有負人民之所托，而誤特區大事。總之，單就行政、立法、司法三權之關係及運作而言，澳門基本法因爲吸取了總統制和議會制的優點，所以可以在沒有成熟政黨制地客觀環境下，同時保障了特區的民主和法治、效率和穩定，這是難得的成果。過去兩年澳門回歸後，特區政府的實際經驗，也證明了基本法的積極功能和固有價值。三基於以上分析，展望特區基本法和澳門政制的未來發展，筆者不得不有以下的看法或結論。首先，民主的理論本身具有難以補救的缺憾，絕對不是治理人類團體乃至社會、國家的萬靈丹，不應盲目追求其徹底實現。事實上，最有效的人類組織形式—軍隊，便是最不民主也即是最中央集權的組織。所有的私人企業機構—尤其是業績卓著的成功範例，包括西方國家的許多龐大跨國企業，也都是高度的中央集權管理模式。這些客觀事實已足以充分證明民主制度的極大缺憾。因此，適度及適時的中央集權和宏觀調控，依然有其固有的價值和長期的功能，不可言廢。換言之，澳門政制未來的發展，在理論上便不應盲目走上全面民主化的道路。其次，既使人人贊同民主的理論，在制度上，直接選舉

和間接選舉仍各有其利弊，應該繼續相亙搭配，不宜任意偏廢，以收相亙爲補之效。事實上，英國式議會制所產生的政權領導班子，一向被認爲明顯具有較高的專業水平和行政經驗，也因而較易維護決策的品質和穩定性，便是托間接選舉之福。我們若稍審視亞非拉美國家的直選制度，便更發現往往是過程混亂、所選非才，甚至財團掌控、黑道干預，造成腥風血雨、社會動盪的局面。就此而言，澳門特區的政制，到底應否繼續朝直接民主、全民直選領袖班子的方向前進，也值得深思熟慮了。澳門原來是個彈丸之地，可以比較容易地實現直接民主，但澳門的人口卻也不算少，而且又比許多正式的國家還多。何況作爲中國的一部分和東西文化交流的重要窗口和交匯點，澳門還扮演了更重要的角色，不能任聽特區一地之民意，主宰內政和外務。其實，即使是典型的西方民主國家，民主制度的有效運作，也需要許多主觀客觀的搭配條件，其中尤其重要的是人民知識水平的普遍提高，加上公眾對民主制度的充分認識和相當素養。但兩者皆非短短數十年時間便可培養出來。到底英國是花了七八百年的時間，才摸索出議會式民主的道路、美國也是在沒有內憂外患的和平環境之下，經過了兩百年的實驗，才能使其總統式民主的制度開花結果。以澳門的歷史背景及社會環境而言，則可以說幾乎完全沒有實施民主政治的條件。這是主要因爲澳門在長期愚民式的殖民統治結果，留下了人民知識向不普及、社會文化水平普遍低落的嚴重後遺症。根據二〇〇一年最新人口普查的結果，澳門居民至今仍有多達百分之五十以上，僅具小學甚至更低的教育水平。

甚至過去的殖民時代，澳門政府公務員中具有大學教育水平的比例，也不過十分之一左右，而且此一比例迄今無甚變化。凡此種種皆是一個落後地區的特色，根本不適宜實施任何民主制度。澳門回歸以後，政府雖已大力普及各級教育，尤其全力拓展專上教育，但在人才之局限下，雖以作出完善規劃，也未收立竿見影之效。專上教育方面則出現明顯的浮濫現象及粗糙之弊，不僅畢業生水平低落，而且在綜合性治國理鄉人才之培養方面，嚴重不足。尤其是社會科學基礎領域之貧乏，又使得澳門專上教育根本無法提升澳門居民對民主政治的認識及素養。由於此趨一勢難以在可以預見的未來十至二十年，護得有效匡正，澳門政治民主化的進程及速率，便更不可草率行事了，否則反將威脅到現有政制的健康運作。再者，總統制和議會制皆是西方國家的產物，未必適用於東方社會，也不能視爲民主制度的唯一選擇，或發展民主制度的終極目標。一些非西方國度中有關兩者熟優熟劣的辯論，因此也無多大意義，因爲它們到底是各有其弊、相互爲補性質。就此而言，特區基本法並無可爭議之處，因它已兼容兩制的特色，達到取長補短之效果。但須強調的是，未來仍應在此一穩固基礎上繼續改進，不宜輕易有偏向其中任一制的考量。事實上，戰後美國爲日本所設計的所謂“和平憲法”，也有類似的特色。但在日本政制中，即使司法官也有任期之設計，或許值得澳門效法，至少可以多少匡正澳門在過渡時期中人才不足所造成的負面效應。總之，“三權多少分立，行政立法適度結合”這一符合中庸之道的原則，仍應

繼續堅持下去。總之，澳門基本法及特區政制的設計，是一傑作，也符合全體澳門居民之需要。但其未來是否應再求發展或變革，則需同時考量民主的理論及制度，以及澳門的本質及特色，循序漸進，定期檢閱和調整，不宜有一成不變的框架或模式，也不宜輕易言變。大原則是：民主和集權的平衡，地方和中央的搭配，仍是維護澳門穩定和繁榮的先決條件。即使澳門政制發展的方向不變，朝向“直接民主”演化的速度，也要仔細斟酌，並隨時代之改變隨時加以調整。具體而言，目前行政長官及立法會成員之產生方式，皆不宜輕易改變。基本法雖然規定二〇〇九年起可以考慮直選，但爲時或仍太早。應視澳門人口特色、教育水平及經濟發展之實況而酌予延後。立法會議員之數目雖然可以逐步略增，但委任、間選及直選三類議員之性質則宜長期保留，彼此之比例也宜維持相當或不變，甚至必要時減少直選的名額，以防患諸如賭牌持有者之大財團壟斷決策過程。在此期間，特區的教育政策，尤其是專上教育，應重視“全人”的教育，也即是在中小學推廣五育之均衡發展，並強化公民教育及社會教育的內涵。在專上院校中，則應儘快補足綜合性人才的訓練，尤應增加社會科學及文史藝哲等領域的正規課程，以擴大學生的知識視野，培養他們現代公民應有的知識及素養。如此才能長期有效配合特區的政制發展和社會需求。自然，作爲一種機會教育或社會教育方式，立法會會議可以適當地增加對公眾的透明度，讓澳門居民可以在學習中成長，在成長中學習。

由《澳門基本法》看澳門的政治發展姜新立我是一位台灣來的政治學者，由去年秋天起，在澳門大學客座迄今，因此我有比較長的時間對回歸後的澳門的政治發展做較多的觀察、體驗和思考。我現在把我的觀察與看法寫出來，以就教於海內外學者專家。一、澳門回歸與“一國兩制”澳門自古以來便是中國的領土，但自一五五三年後爲葡萄牙人所占領，直到一九九九年十二月二十日澳門回歸中國，才結束了四百四十六年的殖民統治。澳門歷史可以說是經過一個奇特的發展過程。澳門回歸中國標示西方殖民主義在亞洲據點的最後一個結束；也標示了中國人經過百年奮鬥，最終將西方列強從中國人的土地上清除出去，此在中華民族的歷史上意義非凡，永遠值得我們炎黃子孫銘記心頭。由於澳門原屬于葡萄牙殖民地，長久以來實行的是西方的資本主義，而中國大陸自從一九四九年新中國成立以來實行的是社會主義，在制度上這兩種主義是互相矛盾與對立的。如今澳門回歸中國，既要維持原來的資本主義制度於不變，又要體現國家統一與民族統合的大邏輯，於是中共以鄧小平的“一國兩制”方針來對待與處理澳門問題，此即在*前台灣中山大學中山學術研究所教授；現北京大學、澳門大學客座教授

“一國兩制”下把澳門當做一個特別行政區，制定基本法，由澳人治澳，并實行原有的資本主義制度，至此“澳門模式”與“香港模式”一樣，成爲政治學上的“新生事物”，而其政治發展也就別有意義，值得研究。二、關於《澳門特別行政區基本法》“一國兩制”由方針、模式、邏輯，落實成爲制度架構，而且要真正實行，就必須將其條文化與具體化，并用憲制性法律文件將“一國兩制”與“澳人治澳”規定起來，而且還要有實行“一國兩制”與“澳人治澳”的誠意與決心，不但要尊重基本法，而且要把基本法當成“準憲法”看待，“澳門模式”才具有真正意義。對澳門而言，由原來的葡萄牙政治殖民地回歸成爲中國的一個特別行政區，從政治發展上看，這就是一變。在中國以社會主義爲主體的政治社會制度下，澳門實行“一國兩制”，有別於大陸的社會主義制度，這又是澳門政治發展的又一面。在基本法下澳門實行“澳人治澳”，對澳門人而言，這是高度自治與相對民主，也是一種政治發展。其實“一國兩制”、“澳人治澳”與《澳門基本法》是三位一體，是澳門政治發展的三個面向，而如何體現“一國兩制”與落實“澳人治澳”，端賴是否切實尊重與實行澳門基本法，也就是說澳門基本法如何落實與澳門的政治發展有絕對直接關係。在中葡兩國聯合聲明發布之後，全國人民代表大會便組織力量，開始起草《澳門基本法》。一九八八年四月十三日

第七屆人大第一次會議通過決定，成立“中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會”，負責《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的起草工作。接著，一九八八年十月二十五、二十六日，由經過推薦的四十八位起草委員組織澳門基本法起草委員會，正式開會。在爲期四年五個月的起草過程中，經過努力、諮詢、合作，最終完成《澳門特別行政區基本法》的起草工作。然後，《澳門基本法》經過八屆人大第一次會議審議通過，於一九九三年三月三十一日正式頒佈。此即指“完成立法程序”，這種dueprocess是政治發展中所謂民主與法制的必要程序。澳門有了這個基本大法，政治發展才有基礎依據。《澳門基本法》除“序言”外共九章一百四十五條及外加三個附件，其序列與主旨如下：第一章“總則”、第二章“中央和澳門特別行政區的關係”、第三章“居民的基本權利和義務”、第四章“政治體制”、第五章“經濟”、第六章“文化和社會事務”、第七章“對外事務”、第八章“基本法的解釋和修改”、第九章“附則”。其三個附件爲：（一）澳門特別行政區行政長官的產生辦法；（二）澳門特別行政區立法會的產生辦法；（三）在澳門特別行政區實施的全國性法律。《澳門基本法》全文一万五千字，與美國憲法比較起來，文字長了些，應該再精簡。全文讀起來尚清楚，可操作性頗高，也可以說它照顧了澳門的歷史與現實，也顧慮到了澳門各階層和全中國的整體利益，也照顧了葡萄牙和其他國家在澳門的利益。

澳門基本法在借鑑香港基本法的經驗基礎上，結合澳門社會發展實際而制定，但與香港基本法有許多雷同，例如法理依據相同，立法機構相同，制定過程相同，基本法的結構與體制高度一致，在確保居民的權利與義務上也基本一致。澳門基本法與香港基本法的共同性均在體現“一國兩制”與“澳人治澳”、“港人治港”的高度自治，但澳門基本法在內容和基本表述方面同香港基本法也存在著許多不同，例如關于原有法律基本不變一事，澳門引自歐洲大陸法系，香港引自英國海洋法系，其內容自然不同。三、《澳門基本法》體現了甚麼？澳門要在基本法下實行它的資本主義制度并且要生存發展下去，中國大陸的社會主義制度不得對澳門有所逾越，這使澳門在政治體制上不同於中國大陸。《澳門基本法》由其條文內容和精神看，體現了“一國兩制”，這在澳門四百多年的歷史上，從政治發展觀點看，就是一種發展。在葡澳時期，澳門由葡萄牙人統治，葡國派“總督”統治澳門，一般稱爲“殖民統治”。在這種殖民統治下的澳門，葡人是政治統治者（theruler），居住在澳門的華人是被統治者（thesubjects）。由於葡萄牙是南歐國家，民主政治發展不及英、法，其對澳門的殖民統治專制性較高，既使葡人對澳門的晚期統治也是民主性甚低，此使澳人不知民主爲何物，也不知道自己是自己的主人，《澳門基本法》堅持了“澳人治澳”，使澳人知道何謂“自治”，這在澳門歷史上就是一

種政治發展。“一國兩制”是有關國家發展的一種統合模式，它既不是聯邦制，也不是邦聯制，而是一種“單一國家多體制模式”。本來中華人民共和國實行的是社會主義，依“統一”邏輯，澳門回歸中國也應實行社會主義，這叫國家形式與內容的統一。但對澳門而言，必須考慮到它的歷史時空與社會現實，必須要用新的政治統合模式來處理澳門，因此才有“一國兩制”邏輯思考。從發展觀點而言，鄧小平提出“一國兩制”是要使中國同時存在資本主義與社會主義，因爲中國是個“發展中”（developing）國家，依馬克思主義歷史唯物論觀點這是說得通的。“一國兩制”在哲學思考上是對立的統一，在政治體制、社會制度與價值系統上，澳門與中國大陸相互對立與矛盾處甚多，要讓兩種制度并存，并且要讓澳門與大陸在發展經驗與道路上相互競爭與學習，最後求取國家的統合與民族的再生。“一國兩制”在政治學上指一個國家內兩種政治社會制度，即社會主義與資本主義并存，這是一種新思維（NewThinking），因爲社會主義在十九與二十世紀原是資本主義的反動（Reaction）與對立（Opposition），即資本主義有問題，一如馬克思所指出的，才有社會主義的出現，而整個二十世紀是資本主義與社會主義的大對抗，對此進行思考與整合者前有孫中山，後有鄧小平，以謀中國問題之根本解決。孫中山的“三民主義”是將資本主義與社會主義溶而爲一；鄧小平的“一國兩制”是在制度面上反證所謂“社資兩制勢不兩立，絕對排斥，水火不容”的形而上論述之不妥。其實這兩

種制度可以并存，相互依賴，相互補充，在中國發展問題上，孫中山尤其這樣看問題。四、基本法實施後的澳門政治發展政治發展（PoliticalDevelopment）是指一個國家或地區現代化過程中的政治方面的發展情況與結果，在現代意義上它至少包括立憲主義、政制模式、政治民主、政治穩定、政治參與等等內容在內。基本法實行後的澳門政治發展似乎可從前述幾個內容加以檢視。在立憲主義上，《基本法》就是憲制性文件，只要依照《基本法》切實實施，基本上屬于一種立憲主義，但它還不是個絕對性的立憲主義，因爲《基本法》上面還有個“根本大法”，即中華人民共和國憲法存在。澳門基本法雖然是次生的，但性質上是憲制性文件。基本法對澳門政治體制的設計是現代西方民主政制中總統制和半總統制的混合體，行政、立法、司法三權基本分立，但是行政長官的地位類似總統，其權力的高度集中又像總督。基本法規定行政長官由選舉或協商產生，并需經中央人民政府任命。另外，立法會第二屆議員其中有十人直接選舉產生，十人間接選舉產生，七人委任產生。這不能說完全民主，行政長官權威太大。我想這是澳門民主政治發展的過渡期與必然歷程，因爲有它的歷史因素。然而《澳門基本法》附件一和附件二最後一條已規定二零零九年立法會可對特首及立法議員產生辦法提出修改，按照澳門政治發展的態勢，可能那時行政長官與立法議員都將選舉產生，在選舉政治上可能完全民主化。

在政治參與上，《基本法》第二十七條明文規定澳門居民有結社自由，在憲政主義下此指人民有組織社團、成立政黨的自由。雖然在澳門目前并無政黨組織，只有社團組織，這有它的歷史因素，但在“一國兩制”、“澳人治澳”的政策方針下，澳門要進一步現代化，在政治發展上首先要脫離一種以社團領袖身份扮演政治角色的做法。澳門政治發展由“社團政治”到“政黨政治”之間還有很長一段距離要走，但澳門在發展中，澳門如果要進一步現代化，一個參政、議政的新局面需要產生，甚至特首都應鼓勵社團組織一些議政小組或團體，以使澳門的政治參與有新的進程。澳門在七十年代開始實行有限度的民主政治，由於那是殖民地式民主，加上澳人民風純樸，市民意識傾向保守，最關心自己的生活，政治參與素質不高，興趣不大，參與程度有限，投票率也偏低。但澳門回歸後，因爲“澳人治澳”政治參與反而提高。在一份由澳門大學於二零零一年九月份發布的《有關“澳門特區成立後的首次立法會選舉”民意調查報告》中顯示，這次立法會議員選舉，澳門選民有80.3％前去投票，有76.3％選民認爲因“盡公民責任”而前往投票，而且有71.5％認爲“自己決定”去投票，可見澳人政治參與意識回歸後反而提高。此外，有45.3％在選舉中是選人不選社團，此表示澳門選民在政治參與上傾向政治個體主義。澳人對“澳人治澳”下的政府能力也頗爲關心，澳大民意調查報告中受訪者有33.9％澳人希望澳門特區政府是一個問責性及提高政府透明度的政府；有19.4％認爲在行政上澳門特區政府應增強政府公務人員的廉政意識；有13.9％認爲要簡化

行政手續，以利便民，另外據澳區人大代表李成俊這次在全國人大代表小組會議上也指出“一國兩制”在澳門實踐雖然取得初步成績，但與此同時，目前澳門仍存在不少問題，如公務人員人數偏多，機關臃腫，公務員的政治常識特別是在澳門基本法方面仍有待加強；另有60.9％澳人對何厚鏵的施政表示滿意。因此，在這樣的高支持率與期盼下，澳門特區政府應該加強行政改革，使特區政府成爲“一國兩制”下“澳人治澳”的一個向澳人能有所交代的問責政府。依我初步的觀察，整個澳門的政治發展是在一種有澳門特色的“民主模式”中發展著，它是一種協商式、和諧式、諮詢式的“民主”，此與香港、台灣都不一樣。澳門的政治發展剛剛經過轉型階段，在“一國兩制”、“澳人治澳”下，它正在發展中，只要這個方針是對的，而且政策全面貫徹落實并且切實實踐，澳門應該會出現更高素質的政治發展。參考文獻：1.余振編：《澳門回歸前後的問題與對策》，澳門：名流政策研究所，19992.楊允中：《論回歸意識》，澳門：澳門經濟學會，19993.·余振編：《雙城記：港澳的政治、經濟及社會發展》，澳門：澳門社會科學學會，19984.楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門：澳門日報出版社，19985.楊允中：《澳門與澳門基本法》，澳門：澳門基金會，19946.吳志良：《澳門政治發展史》，上海：上海社會科學院，19997.鄧偉平：《澳門基本法知識》，廣州：中山大學出版社，1996

8.施漢榮：《一國兩制與香港》，廣州：廣東人民出版社，19959.中共中央統一戰線工作部：《一個國家，兩種制度》：北京中國文史出版社，1998。10.余振、李炳康、邱曼玲編：《澳門公共行政的改革：問題與對策》，澳門：澳門公共行政管理學會，2000。11.余振、劉伯龍、吳德榮：《澳門華人政治文化》，澳門：澳門基金會，199312.文欽：《澳門與中華歷史文化》，澳門：澳門基金會，199513.澳門大學社會及人文科學學院、澳門研究中心：《有關澳門特首於二零零一年十一月二十日發表第三份施政報告之電話調查結果》，澳門：澳門大學，2001年12月。14.澳門大學社會及人文科學學院、澳門研究中心：《有關“澳門特區成立後的首次立法會選舉”民意調查報告》，澳門：澳門大學，2001年10月。15.姜新立：《一國兩制與澳門模式》，台灣：中山大學兩岸關係研討會論文，2000。16.《澳門全國人大代表小組會討論政府工作報告》，澳門日報，2002年3月8日B3版。

基本法與澳門發展空間黃漢強*一、在澳門基本法頒佈九周年和特區政府開放賭權已取得初步成果的今天，基協會以《基本法與澳門發展》爲題舉行研討會，是十分適時和有意義的。記得大約在十年前的一次基本法研討會，研討題目是《基本法對澳門經濟穩定發展的保障》。當時根據基本法的精神和條文以及澳門微型經濟的特點，我在會上發表意見時強調，“基本法完全滿足了澳門經濟發展的基本要求，從而保障了澳門經濟的穩定發展”。經過兩年多的實踐，特別是賭權開放旗開得勝產生的經濟效應和社會效應，我們進一步看到，基本法不僅保障了澳門經濟的穩定發展，而且從澳門最高的法律層面上爲澳門經濟的持續發展提供廣闊的制度空間。二、經濟的增長和發展，離不開一個好的制度安排，離不開與時並進的制度革新（改革與創新）。在制度經濟學理論中，將制度安排視爲推動經濟增長與發展的內在動力，是個“內生變量”而居於核心地位和起著決定性作用。例如美國新制度經濟學派代表人物之一的道格拉斯·諾思指出，制度是一個社會經濟績效的決定因素，人們愈來愈發現，一個節省交易成*全國人大常委會澳門基本法委員會委員、澳門大學澳門研究中心兼職首席研究員

本而又有巨大激勵效應的制度安排，是決定一個國家/地區的經濟績效。這就說明了爲甚麼中國推行改革開放有如此巨大的發展？爲甚麼世界各國尤其是發展中國家會如此熱衷改革而掀起改革大潮？誠然，此種制度的改革與創新，必須符合當地的實際情況，從當地的發展需要出發，而且要循序漸進地推行，才能推動發展，而見績效。三、澳門的制度，在400多年的歷史流程中，經歷了形成和發展的階段而有所進步。不過，就整體而言，進步緩慢，發展滯後。當它跟上時代和周邊環境的需要而與時共進時，爲澳門的發展創造了輝煌的成就。其間亦曾有過落伍和反動，社會腐敗、發展倒退。時至20世紀90年代，知識經濟高速發展，經濟全球化潮流澎湃，時代快速進步，國際經濟競爭加劇，面對這個大勢，由於歷史原因造成的澳門制度滯後，資本主義發育不全，現代水平不高的弱勢和弊端便充分暴露，無論在經濟、政治、法律、文化等制度方面還是在社會結構方面都是如此，成了澳門進一步發展的主要制約因素和重大障礙。廣大澳人亦深感其害，深受其苦。在“九九”之前，滿懷思歸、思變、思改革的強烈願望迎接回歸，以及回歸後積極參與澳人治澳，以求推動發展，對此，草委們在起草基本法的時候，特別注意澳門制度的安排，在基本法中盡量預設澳門制度改革和政策創新的法律空間，以滿足澳門社會長治久安、經濟發展。

四、澳門基本法對澳門特別行政區的制度安排，是以下列原則爲大前提：第一、“一國兩制”、澳人治澳、高度自治；第二、“澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”；第三、“維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展”在上述三大前提下，安排制度的改革和創新。有如下規定：在第一章“總則”中，規定“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定爲依據”。“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸”。（第十一條）同時“澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關”對於依法予以保留的“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件”，可以“依照法定程序作出修改”。（第八條）這就是說，基本法對澳門特區的制度安排分兩大層次。第一個層次是全局層次，也是戰略層次，著眼於全局性的方針和戰略，在保持澳門資本主義制度五十年不變的全局中，按照“一國兩制”澳人治澳，高度自治的方針，對一些涉及全局性的制度，尤其是政治制度，進行質的改造和組織的調整。諸如規定“澳門特別行政區的行政機關和立法機關

由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成”，行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察院院長由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任，依照基本法的法定程序產生，報請中央人民政府任命，除宣誓效忠澳門特別行政區外，還必須宣誓效忠中華人民共和國；規定“澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案”；規定澳門基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常委會，修改權屬全國人民代表大會等，都是對澳門政治制度質的改造，把澳門的政治制度從殖民主義的桎梏中解放出來。至於組織上的調整，例如在行政長官之下設立廉政公署和審計署，獨立工作，對行政長官負責；設立行政會爲協助行政長官決策的機構；行政機關設司、局、廳、處四級，同時增設海關以及許可設立非政權性質的市政機構；立法會是澳門特別行政區唯一立法機關，實行單軌立法，同時對立法會議員的產生作出逐步擴大民主選舉的具體規定；司法制度則因應澳門特別行政區享有“獨立司法權和終審權”而作出一些新的安排。第二個層次是局部層次，也是戰術層次，著眼於局部領域與部門的制度的適時改革與政策創新，因而眾多條文中大量使用了由澳門特區“自行制定政策”、“由法律規定”“由法律另行規定”、“依法進行”等等字句，放手讓特區政府好自爲之，其中尤以涉及經濟領域爲然。“第五章經濟”寫得特別寬鬆，以切合瞬息萬變的資本主義自由市場的要求，在全部18條條文中，有12條就讓特區在基本法的框架下自作主張，對局部制度進行革新。

由此可見，基本法爲澳門的發展而預計的制度改革與政策革新的空間是非常寬廣的，關係全局的制度、特別是政治體制，一般都由基本法來改造和革新了，至於關係局部的制度，特別是經濟領域的某個產業、某個部門的制度的建全和革新，則基於對澳人治澳的信任和切合澳門發展的需要，則留給並放手由澳門特區酌時酌情安排。我想舉兩個例子，很能說明澳門基本法是如何預設制度革新空間以推動澳門發展的。第一個例子關於公務員制度問題大家知道，香港特區政府在推動有關公務員制度改革時，不時受到公務員的非議，說違反基本法，要控告政府。最近，香港特區政府只是提出今年公務員可能減薪4.7％的考慮，香港公務員團體立刻組織公務員上街遊行，以示反對，又指控特區政府違反基本法，聲稱集資100萬元同政府打官司。我想澳門推行公務員制度改革，不可能出現這樣的問題，爲甚麼？一是改革公務員制度是包括公務員在內的廣大澳人的共識，二是澳門基本法也預設了改革的空間。就基本法而言，可以對比一下港澳基本法的有關條文。規定原有公務員均可留用，年資保留，薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準。澳門基本法第97條同香港基本法第100條的寫法是一樣的。（順便說一下，相信香港政府即使作出公務員減薪4.7％，也不會低於1997年回歸前的標準），至於關於保留公務員的聘用和考核、晉升制度的寫法，

澳門基本法第100條同香港基本法第103條大體相同，但有一處有明顯的區別。請看：香港基本法第103條的規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升，香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。”澳門基本法第100條的規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提昇。澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提昇和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進。”兩部基本法對原有公務員的各項制度的規定，大體一致：港法是“予以保留”，澳法是“基本不變”，但是最大的不同點是澳法在“基本不變”後面，接著加上一句：“但得根據澳門社會的發展加以改進”，港法則沒有。這個差異有力地說明了澳門基本法是如何從澳門的實際需要出發，通過制度革新，以促進澳門發展的苦心。第二個例子關於博彩旅遊業的寫法在起草基本法的時候，如何通過基本法保障“馬照跑”、“舞照跳”？是頗費思量的。當時有兩種顧慮，三種意見。兩種顧慮是：一是怕不寫；二是怕寫不具體，難保障。有三種意見是：一是必須寫，而且盡量寫具體些；二是可以寫，但不能太具體，賭照開寫入基本法不體面；三是可以寫，

但一定要寫得靈活，不要寫死了。因而有基本法第118條：“澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅遊娛樂業的政策”。寫得既寬鬆又實際，而且極具前瞻性，給予特區發展博彩旅遊業提供極廣闊的制度和政策創新的空間。今天特區政府得以能夠順利打破壟斷，開放賭權，建造一個公平、公開、公正的博彩旅遊業的自由競爭環境，就是因爲有了基本法這一條。總而言之，澳門“九九”回歸後；面對世界潮流，要推動疲弱的澳門經濟復甦和持續發展，與時並進地推動制度革新是根本。其中尤以法律制度、公共行政制度和市場制度的革新是關鍵。而在公共行政制度和市場管理制度中，又分別是公務員制度和博彩業管理制度的革新是關鍵中的關鍵，對這兩項關鍵制度的革新，基本法以其實事求是和前瞻性的精神，提供了最重要的法律依據。因此可以說，只要特區政府審時度勢、與時共進地推行制度改革和政策創新，以利發展，既符合實際需要，又有基本法依據，一定會受到廣大澳人的支持而取得成果。

試論基本法實施過程中的監督途徑趙國強*衆所周知，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）是“一國兩制”方針政策的具體化和法律化。在澳門回歸後，如何正確理解和實施基本法，直接關係到“一國兩制”的方針政策在澳門特別行政區的全面貫徹執行，也直接關係到澳門的社會穩定和經濟發展。爲此，在基本法的實施過程中，從法律上明確各有關機構對實施基本法所負有的監督職能，無疑具有極其重要的現實意義。本文的宗旨，即在於根據基本法及相關法律的規定，試圖就基本法實施過程中的監督途徑問題談幾點個人的看法。一、憲制性法律的一般監督模式所謂憲制性法律的一般監督模式，是指憲法或其他憲制性法律在實施過程中，對違憲的現象和行爲如何進行監督並加以糾正的問題。通常來說，對違反憲法或其他憲制性法律的現象和行爲進行監督可包括三個方面的內容：一是審查憲法或憲制性法律之下的法律是否合憲，凡是不符合憲法或其他憲制性法律所規定的原則精神的法律，均爲無效；二是審查國家機關、社會團體、政黨組織及全體公民的行爲是否合憲，這也是監督憲法或憲制性法律實施的一項重要內容；三是審查各種或各級國家機關之間的許可權爭議，不允許超越*法學博士、澳門大學法學院教授

憲法或憲制性法律的規定行使職權。但是，在監督憲法或憲制性法律實施的過程中，究竟哪種機關才享有此項監督權力，則各國採取的做法不盡一致。綜而觀之，主要有以下幾種監督模式：（一）國家最高司法機關監督模式由國家最高司法機關對違憲活動進行審查，是許多國家採用的一種監督模式。這種監督模式的理論依據主要是“三權分立”學說，而最早採此監督模式的國家則是美國。1803年，美國最高聯邦法院馬歇爾首席法官對馬狄孫一案的判決，開創了由聯邦最高法院行使違憲立法審查權的先例，並詳細論述了“議會不能用普通立法程式以變更憲法”、“違憲的法律不是法律”以及“闡明法之意義乃是法院的職權”等重要思想。1不過，爲了避免與國會和總統發生公開衝突，美國聯邦最高法院也確立了若干自律原則，如必須審理具體案件才能審查所適用的法律或法令是否違憲，也就是採用“不告不理”的原則；聯邦法院對政治案件不表示意見，因爲處理政治問題的權力屬於國會和總統；判決只適用於當事人，對其他人沒有約束力（其實，由於美國是實行判例法，所以法院一旦裁定“違憲”，那麼該“違憲”的法律客觀上已被廢除）。2自美國之年，不少國家也仿照美國的司法監督審查模式，將違憲審查的權力授予司法機關。例如，日本憲法明確規定，“最高法院爲有權決定一切法律、命令、規則以及處分是否符合憲法的終審法院”。3在日本，雖然理論上認爲下級法院無違憲審查權，但在實踐中，下級法院往往行使對

法令的合憲性審查權，日本最高法院在1950年2月1日的刑事判決中曾明確指出：“憲法第81條確定最高法院是具有違憲審查權的終審法院，而並沒有否定下級法院的違憲審查權”。4（二）國家最高權力機關監督模式採此監督模式的國家主要是前東歐一些社會主義國家。如1918年的俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國憲法規定，全俄蘇維埃中央執行委員會作爲國家最高權力機關的常設機關，有權統一協調立法工作和管理工作，並負責監督蘇維埃憲法的實施情況。5其實，在前東歐社會主義國家的政治架構中，國家最高權力機關也就是國家唯一的立法機關，由國家最高權力機關負責監督憲法的實施，無異於由立法機關行使監督權。因此，在這種情況下，立法機關對自己制定的法律是否違反憲法，根本無法行使監督權；所謂對憲法實施的監督，實際上是對低效力層次的法規是否違憲而言的。比如，1975年的羅馬尼亞憲法規定，大國民議會是國家最高權力機關，也是國家唯一的立法機關，它有權對憲法的實施情況執行一般監督，並單獨決定法律的合憲性。61968年的前東德憲法更明確地規定，人民議會是國家最高權力機關和唯一的立法機關，對法規是否符合憲法產生疑問時，由人民議會裁決。71972年的匈牙利憲法與前東德一樣，一方面規定國民議會是國家最高權力機關和立法機關，另一方面又規定國民議會負責監督對憲法的遵守情況，也就是有權廢除其他與憲法相矛盾的或損害社會利益的法令。8（三）專門機關監督模式

所謂專門機關監督模式，就是指對憲法實施情況的監督，由憲法明文規定的專門機關負責。此類專門機關的名稱不完全相同，有的叫憲法委員會，有的叫憲法法庭，有的叫憲法法院，但不管叫甚麼，都具備上述監督職能。比如，根據1958年的法蘭西第五共和國憲法規定，憲法委員會負有對憲法實施的監督許可權，所有的組織法在公佈前，所有議會兩院的規章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否符合憲法作出裁決。91947年的義大利憲法規定，憲法法庭有權就國家與區政府制定的法律以及法令的合憲性問題作出裁決。101976年的葡萄牙憲法規定，憲法法院爲一有許可權專掌憲法法律性質事宜之司法法院，有權違憲性及違法性。111974年前南斯拉夫憲法也有關於設立憲法法院的規定，其最重要的職權就是裁決法律是否同南斯拉夫憲法相抵觸。12綜上所述，各國關於對憲法和其他憲制性法律的實施進行監督的模式不完全相同，究其原因，主要還是國情不同。這也說明，對憲法和其他憲制性法律的實施採取甚麼監督模式，不能脫離本國或本地區的實際情況。以上三種監督模式並不是絕對的，社會在向前發展，一個國家的政治體制也會發生相應的變化，在上述三種監督模式之外是否還有其他甚麼監督模式，這都要本著實事求是的精神去尋找答案。二、基本法的監督途徑從基本法的有關規定來看，對基本法的實施進行監督，其途徑是多元化的，同上述幾種監督模式有著很大的區別。

之所以會這樣，關鍵在於“一國兩制”是其他國家所沒有的。爲此，對基本法的實施進行監督，當然不能機械地套用其他國家的監督模式。產生基本法的歷史背景，是中國在恢復對港、澳行使主權時，實行的是“一國兩制”的方針政策。這一歷史背景決定了對基本法的實施進行監督必然具有二個方面的特點：其一，體現了中央對地方的監督。無庸置疑，“一國”是“兩制”的前提，講“兩制”，首先要講“一國”。這一關係表明，中央在澳門實行資本主義制度，前提是要實現國家的統一，“兩制”不能取代國家主權。基本法對國家來說，只是一種基本法律，而非憲法；制定基本法最根本的目的是實現國家的統一，維護國家的主權。因此，作爲中央，必須對基本法在澳門的實施進行監督，以切實保證國家的統一和主權在澳門特別行政區得到全面落實；這種監督的實質，也就是中央對地方的監督。其二，體現了地方自治層面上的監督。這種監督，無疑是爲了適應“兩制”的需要。因爲基本法對澳門特別行政區來說，是一個憲制性法律文件，其法律效力要高於本地區制定的任何法律文件。而根據基本法的規定，爲了體現“兩制”，澳門特別行政區又是實行高度自治的一個地方行政區域，享有本地區的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以及基本法所規定的對外事務方面的自治權。所以，對基本法所規定的屬於澳門特別行政區自治範疇內的事務進行監督，也應該體現自治的特點，也就是由澳門特別行政區自行進行監督；這種監督的實質，也就是地方自治層面上的

監督。以上二種特點，充分反映了對實施基本法進行監督，是一種縱橫交叉、中央和地方相結合的複雜關係。縱者，是中央對地方的監督；橫者，是地方的自治監督，但兩者進行監督的側重點不同。中央的監督主要是側重於基本法中關於中央管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款，而地方自治監督主要是側重於基本法中關於地方自治事務的條款。下面，本文根據基本法的有關規定，對這二種監督分述之。（一）中央的監督從基本法的規定來看，中央的監督也就是指國家最高權力機關，即全國人大常委會對基本法在澳門的實施進行監督。這種監督主要表現在以下三個方面：1、審查監督。所謂審查監督，是指全國人大常委會對澳門原有法律是否符合基本法進行審查監督。根據基本法第8條和第145條規定，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，只要與基本法相抵觸的，都不予保留；至於這些澳門原有法律是否抵觸基本法，其審查權由全國人大常委會行使，並由全國人大常委會在澳門特別行政區成立時宣佈哪些澳門原有法律抵觸基本法。凡全國人大常委會沒有宣佈爲抵觸基本法的，則採用爲澳門特別行政區的法律。但是，如果以後當全國人大常委會發現被保留下來的澳門原有法律中還有抵觸基本法的，仍可依照基本法規定和法定程式修改或停止生效。上述規定表明，全國人大常委會對澳門原有法律是否抵觸基本法的審查權並不隨著澳門特別行政區的成立而消失。

即使是現在，只要全國人大常委會發現保留下來的澳門原有法律中還有抵觸基本法的，一樣可以自行作出決定，宣佈該法律抵觸基本法而使其失效；當然，全國人大常委會也可以將此事交給澳門特別行政區立法會處理，由立法會按照法定程式對該法律作出修改或將其廢除。此項審查監督主要適用於被保留下來的澳門原有法律，不適用於澳門特別行政區成立之後新制定的法律。2、立法監督。所謂立法監督，是指全國人大常委會對澳門特別行政區立法機關新制定的法律在某一方面是否符合基本法進行立法監督。根據基本法第17條規定，澳門特別行政區立法機關新制定的法律，都要報全國人大常委會備案。備案雖不影響該法律的生效，但如果全國人大常委會認爲這些法律中的任何一項法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款時，就可將有關法律發回，但不作修改。凡經全國人大常委會發回的法律立即失效。不過，該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。這一規定表明，全國人大常委會作爲國家最高權力機關和立法機關，對澳門特別行政區立法機關享有立法監督權。在理解此項立法監督權時，須注意幾個問題：一是監督的範圍，即全國人大常委會對澳門特別行政區立法機關制定的法律進行監督，只限於審查是否同基本法中關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款相抵觸，至於這些法律是否同基本法中關於澳門特別行政區自治範圍內的事務的條款相抵觸，則不在全國人大常委會的立法監督範圍之內。

基本法之所以作這一限制，顯然是爲了體現澳門特別行政區的高度自治。二是監督的程式，即全國人大常委會一旦認爲澳門特別行政區立法機關制定的法律與基本法相應條款相抵觸，也只是原樣發回，不作修改，具體如何處理，是修改還是宣佈廢除，由澳門特別行政區立法機關自行決定。這樣做的目的，也是爲了照顧到澳門特別行政區的高度自治地位。三是監督的後果，即發回的法律原則上都會失效，但沒有溯及力，除非澳門特別行政區的法律另有規定。基本法作出這樣的規定，既符合法律適用的一般理論，也具有相當的靈活性。因爲從理論上講，法律無溯及力是一項基本原則（有利於當事人除外），基本法不宜捨棄；但如果真的有違反基本法的法律在全國人大常委會發回之前已生效了一段時間，並依照此法律作出了某些行爲或某些事，不予糾正有損基本法的權威時，澳門特別行政區立法機關就可適時頒佈法律，予以糾正。3、解釋監督。所謂解釋監督，是指全國人大常委會對基本法享有解釋權。根據基本法第143條規定，基本法的解釋權屬於全國人大常委會。解釋權和監督權之間，在判斷違憲問題上，往往具有十分密切的聯繫。有學者認爲，違憲立法審查權之行使，始於對於憲法之解釋；因爲只有對憲法條款之含義有一個清楚的解釋，才能判定其他法律或法令是否違憲。13從這一意義上說，全國人大常委會對基本法所享有的解釋權，無疑也是對實施基本法的一種監督權。關於全國人大常委會對基本法的解釋權，有二個問題值

得注意：一是解釋的時間問題。從理論上說，全國人大常委會對基本法進行解釋，是不受任何時間限制的，只要需要，全國人大常委會即可對基本法中的某個條款作出解釋。二是解釋的範圍問題。有人認爲，既然全國人大常委會已授權澳門特別行政區法院在審理案件時對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋，那就意味著全國人大常委會就不能再對基本法中的此類條款進行解釋。筆者認爲，這種看法是不正確的。因爲這�的授權不同於基本法第2條關於全國人大授權澳門特別行政區實行高度自治的授權，它的授權前提是首先明確肯定基本法所有條款的解釋權都屬於全國人大常委會，在此前提下，考慮到澳門特別行政區的自治需要，才作出授權規定。因此，就基本法的規定來看，全國人大常委會對基本法的解釋是不受範圍限制的，無論是澳門特別行政區自治範圍外的條款，還是澳門特別行政區自治範圍內的條款，全國人大常委會都可以作出解釋。此外，從實際操作來看，全國人大常委會也應當對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款享有解釋權。因爲，根據基本法規定，澳門特別行政區法院只有在審理案件時，才可對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款進行解釋；由此推理，如果認爲全國人大常委會對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款無解釋權，那麼，這豈不意味著當澳門特別行政區法院不審理案件時，就沒有哪一個機關可以解釋基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款了嗎？這顯然是不現實的，也是不可能的。當然，這只是一種理論上的分析，旨在論證全國人大常委會對基本法的解釋權是廣泛的，不受限制

的。至於在具體行使解釋權時，筆者相信全國人大常委會作出解釋的側重點仍然是放在基本法關於澳門特別行政區自治範圍外的條款上。（二）地方的監督如上所述，地方監督屬於一種自治性質的監督，基本法之所以要規定這種地方自治監督，政策依據就是“一國兩制”的方針政策，也是取決於澳門特別行政區的高度自治地位。根據基本法的有關規定，對基本法在澳門的實施進行地方監督的本地機關包括立法會、行政長官和司法機關。1、立法會的監督。澳門特別行政區立法會對實施基本法進行的監督可以分爲二個方面：一是事先審查。根據基本法第52條規定，立法會有權拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認爲關係到澳門特別行政區整體利益的法案。這一規定實際上賦予了立法會對政府提交的法律草案享有依照基本法進行審查的權力。如果立法會認爲政府提交的某個法律草案在某個方面不符合基本法的有關規定，就可以拒絕通過或要求政府作出修改。當然，爲了防止出現僵持局面，基本法也規定在協商不成的情況下，行政長官可以解散立法會；但行政長官在一任內只能解散立法會一次，並要冒辭職的風險（即解散立法會後，重選的立法會仍拒絕通過有爭議的法律草案）；當第二次再發生這樣的情況，就只能依照立法會的意見處理了。二是事後審查。這�講的事後審查，是指立法會對行政長官頒佈的行政法規是否符合立法會制定的法律具有審查權，如果立法會認爲某項行政法規不符合自己制定的法律而

抵觸了基本法，就可以要求行政長官進行修改或廢除，也可以自行宣佈該項行政法規無效。筆者的這一觀點是以法律效力層次理論爲依據的。因爲澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區唯一享有立法權的立法機關，其制定的法律文件的效力要高於行政法規，爲此，低層次的行政法規是不能抵觸高層次的法律的，就如立法會制定的法律不能抵觸基本法一樣，抵觸者無效。值得注意的是，筆者之所以認爲立法會是澳門特別行政區唯一的立法機關，是有著充分的理論、政策和法律依據的。首先，就理論而言，在西方的三權分立理論中，行政管理權、立法權和司法權是三項相互聯繫又相互制約的政治權力；立法機關制定法律的權力稱之爲立法權，政府或政府首腦制定行政法規的權力乃是政府或政府首腦行使行政管理權的產物，並非指立法權；有學者將其稱爲“行政立法權”，但明確指出，此種“行政立法權”的性質仍屬於行政管理權的性質。14由此可見，立法機關制定法律的權力和政府或政府首腦制定行政法規的權力分屬於立法權和行政管理權，不能混爲一談。其次，就政策而言，在中葡聯合聲明附件一中方所作的具體說明中，十分明確地指出，澳門特別行政區的立法權屬於澳門特別行政區立法機關，而澳門特別行政區的立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生。15這些表述充分說明，只有澳門特別行政區的立法機關才享有立法權，而澳門特別行政區的立法機關是由多人組成的機構，不是一個人。顯然，行政長官不是立法機關，不享有立法權。最後，就法律而言，基本法不僅在第67條中規定澳門特別行政區

立法會是澳門特別行政區的立法機關，而且在第8條、第1條中，也是將法律、法令、行政法規分述之，這也說明立法者是將行政法規同法律和法令相區別的，只有法律和法令才是立法機關制定的法律文件，行政法規則爲行政管理權的產物。正因爲這樣，筆者在有關文章和著作中，特別強調澳門特別行政區的立法體制是“單軌立法制”，而非回歸前的“雙軌立法制”。16不少學者在有關著作中也明確指出，基本法規定立法會是唯一行使立法權的機關，避免了過去那種雙軌立法體制帶來的行政機關代替立法機關立法的弊病。172、行政長官的監督。根據基本法的規定，行政長官具有雙重身份，一爲澳門特別行政區的首長，二爲澳門特別行政區政府的首長。這兩種身份是不同的，前者是地區的代表，後者是行政機關的首腦。行政長官對實施基本法負有一定的監督權，是就第一種身份而言的。根據基本法第50條規定，正因爲行政長官具有地區首長的身份，所以凡是立法會通過的法律草案，必須由行政長官簽署公佈後，才能成爲發生效力的法律文件。爲此，基本法又規定，行政長官如認爲立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可發回重議，甚至解散立法會。這一規定如同立法會拒絕通過政府提出的法律草案一樣，同樣賦予了行政長官依照基本法審查立法會通過的法案的權力；因爲違反基本法，就是不符合澳門特別行政區的整體利益。當然，行政長官在行使這一監督權時，同樣要冒辭職的風險；當行政長官在一任期間解散立法會一次後，再發生這種情況，只要立法會以不少於三分之二的多數再次通過發回重議

的法案，行政長官就只能簽署，或辭職。3、司法機關的監督。澳門特別行政區的司法機關包括法院和檢察院。在基本法中，關於司法機關對實施基本法的監督也主要表現爲法院的監督和檢察院的監督：一是法院的監督。法院的監督表現爲通過對基本法進行解釋來行使監督權。根據基本法規定，全國人大常委會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋；至於其他條款，澳門特別行政區法院在審理案件時也可解釋，但如涉及基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款，而對該條款的解釋又影響到案件的判決時，則澳門特別行政區法院在對案件作出不可上訴的終局判決前，應由其終審法院提請全國人大常委會作出解釋，澳門特別行政區法院在引用該條款時，要以全國人大常委會的解釋爲準。關於法院的監督，很值得注意的一個問題就是如何來判斷條款的性質，即什麼樣的條款才是屬於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款。這個問題直接關係到澳門特別行政區法院的解釋權範圍。筆者認爲，解決這一問題要從二個方面考察：其一，就理論而言，應當明確最後的決定權屬於全國人大常委會，因爲基本法的解釋權本來就屬於全國人大常委會的，現在全國人大常委會把這個解釋權也授予澳門特別行政區法院，但作出了相應的限制；所以，對該種限制本身如何解釋，也就是哪些條款是澳門特別行政區自治範圍內的條款，哪些條款是澳門特別行政區自治範圍外的條款，應由全國人大常委會作出決定。其二，就實

際操作而言，還是要有協商，也就是當涉及的基本法條款模棱兩可、難以認定時，澳門特別行政區法院應及時同全國人大常委會溝通，通報情況，徵求一下全國人大常委會的意見。如果全國人大常委會認爲可以由澳門特別行政區法院自行解釋的話，則解釋之；反之，則提請全國人大常委會解釋。這樣做，就可以避免出現被動局面。4、檢察院的監督。說到檢察院對實施基本法的監督，基本法並不是直接作出規定，主要還是從檢察院本身的職責來論證的。因爲根據基本法第90條規定，澳門特別行政區檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能，不受任何干涉；而檢察院的組織、職權和運作由法律規定。這一規定說明，檢察院是否具有對實施基本法進行監督的權力，關鍵是看規定檢察院許可權的法律是否賦予檢察院此項監督權。有規定，就說明檢察院有監督權；無規定，就說明檢察院無監督權。1999年12月20日澳門回歸當天，澳門特別行政區立法會就通過了《澳門司法組織綱要法》。這個法律第56條明確規定，訴訟法律規定檢察院在何種情況下行使監察基本法實施的許可權。由此可見，從基本法和《澳門司法組織綱要法》的相關規定來看，澳門特別行政區檢察院同樣享有對實施基本法的監督權。由上觀之，基本法對其本身在實施過程中的監督問題，自身已作了相應的規定。這種監督體現了多元化、多途徑的特點，既有中央的監督，也有地方的監督；地方監督中既有立法機關的監督，也有行政長官和司法機關的監督。這種監督模式顯然同世界上其他國家對憲法或憲制性法律的監督模

式存在著很大差別，而導致這一差別的根本原因在於“一國兩制”是一種新生事物，在行使監督權時，既要考慮國家的統一和主權，又要考慮地方自治，還要考慮地方的政治體制特點。因此，可以說，基本法所規定的對其本身實施過程中的監督功能，無疑是從中國的國情出發，是一種具有中國“一國兩制”特色的監督體制。三、思考與完善由於基本法對澳門特別行政區來說是一個憲制性法律，許多規定，包括監督功能方面的規定都比較抽象，只具有一般的指導作用，缺乏實際可操作性，因此，對有些問題，還需要深入研究，必要時，應由澳門特別行政區自行制定可操作的法律，促使基本法所規定的這些監督功能得以真正發揮作用，以確保基本法在澳門特別行政區得到全面、正確地貫徹執行。基於此，筆者就以下幾個問題作一些探討。（一）關於全國性法律與基本法的關係問題根據基本法第18條規定，全國性法律除列於基本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施。凡列於基本法附件三的全國性法律，由澳門特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於基本法附件三的全國性法律作出增減。列入附件三的全國性法律應限於有關國防、外交和其他依照基本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍內的法律。鑒於上述規定，有學者擔心，如果這些在澳門生效的全

國性法律一旦與基本法發生抵觸，應該怎麼處理？因爲基本法並無這方面的規定。這種擔心並非沒有道理，但從基本法的上述規定來看，這種情況應該是不會發生的。首先，全國性法律在列入附件三之前，必須經過一定的審查程式，即先由全國人大常委會徵求其屬下的基本法委員會的意見，再徵求澳門特別行政區政府的意見，最後由全國人大常委會研究決定。經過這樣一些程式後，筆者相信，這些涉及國防、外交等事務的全國性法律如果�面真有與基本法抵觸的地方（假設），那這些與基本法抵觸的條款一定會被審查出來，不會在澳門特別行政區生效，因而也不會與基本法的實施發生衝突。其次，退一步說，即使有“漏網”者，也可依照基本法的有關規定處理。比如，對通過公佈的方式來實施的全國性法律，澳門特別行政區立法機關可以提請全國人大常委會研究，只要屬實，全國人大常委會有權依照基本法的規定對附件三作出修改；如果是通過由當地立法的方式來實施的全國性法律，全國人大常委會也可在備案審查時予以發回。總之，從概率來說，這種情況原則上是不會發生的。（二）關於自治條款的審查問題根據基本法規定，全國人大常委會對澳門特別行政區立法機關制定的法律進行備案審查監督，其範圍只限於被審查的法律是否與基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款相抵觸，至於被審查的法律是否與基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款相抵觸，則不屬於審查的範圍，也就是說全國人大常委會不管。全國人大常委會之所以不管，當然是出於尊重澳門特別行政區的高度自治地

位。但是，問題在於，如果被審查的法律中，真的出現與基本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款相抵觸的情況，應當怎麼處理呢？上述問題確實值得研究。在這種情況下，行政長官既然已經簽署公佈了該項法律，就難以實施監督權；而法院既然不是審理案件，也無權作出解釋。如此一來，客觀上就沒人管了。筆者認爲，從確保基本法的正確實施和完善法制的角度考察，這種情況應該有人管；考慮到是澳門特別行政區自治範圍內的條款，管的方式應當是地方監督，而非中央監督，也就是應當由澳門特別行政區的某個機構來管。由哪個機構來管呢？依筆者之見，可將此項監督權納入終審法院的許可權之中。有的國家的憲法，對此有明文規定。如本文前面提到的日本憲法就明確規定，最高法院也就是有權決定一切法律、命令、規則以及處分是否符合憲法的終審法院。爲此，在有關終審法院許可權的法律中，可以賦予其決定本地區制定的所有法律、法令、行政法規和其他規範性文件是否符合基本法的權力。這樣做既不違反基本法，因爲這是屬於澳門特別行政區自治範圍內的事務，也可以塡補上述漏洞。（三）關於法院審查的效力問題所謂法院審查的效力，也就是指當澳門特別行政區的法院通過解釋基本法或如上面所說通過行使審查權，宣告某個、某條或某些條的法律不符合基本法時，這些不符合基本法的法律是否馬上失效，還是有限制地失效。關於這個問題，筆者認爲要區別對待。

從各國關於法院的違憲審查權的理論和規定來看，其審查的效力通常分爲二種情況：一是法院在審理案件時對違憲問題進行審查，如美國。在這種情況下，法院只能在審判訴訟案件之際，附帶審查其所適用的法律或法令是否違憲；因此，某項法律或法令即使被宣告違憲，也僅於該訴訟案件上不能適用，而非表示該項法律或法令失去效力。二是法院在一般性審查法律或法令是否違憲時，是以法律或法令本身是否違憲爲審查物件，因此，一旦法院宣告某項法律或法令違憲，該項法律或法令自宣告之日起失去效力，如義大利；也有的國家，如澳大利亞，則規定某項法律或法令被宣佈違憲後，需經過一段時間後，才失去其效力。18爲此，澳門特別行政區法院對實施基本法進行監督，其審查效力也要有所區別：當法院是通過解釋基本法宣告某項法律或法令不符合基本法時，該項法律或法令只在該訴訟案件中失去效力，不予適用，但不意味著該項法律或法令本身已經失效。當法院如果享有（現在還沒有）“違基（基本法）審查權”而宣告某項法律或法令不符合基本法時，則該項法律或法令自宣告之日起失效。（四）關於檢察院的監督作用問題如上所述，澳門特別行政區檢察院對實施基本法具有監督權，這是無可爭議的。問題是法律對檢察院監督權的規定太抽象，僅表明將由訴訟法律規定檢察院在何種情況下行使監察基本法實施的許可權。但是，據筆者所知，到目前爲止，還沒有哪個訴訟法律，包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、勞動訴訟等法律，對此有所規定。這樣一來，檢察院對基本

法的監察權就得不到落實，等於變成了一句空話。事實上，依筆者理解，這一規定主要是表明，檢察院在各種訴訟過程中，有權就當事人的權利保護、法院適用法律等問題，依照基本法進行監察，如有違反基本法規定的原則的，就可以提出異議，行使其法律監督職能。爲此，筆者認爲，立法機關有必要對檢察院的法律監督作用給予應有的重視，要落實司法組織綱要法所賦予檢察院對實施基本法的監察許可權，在各種訴訟法或相關法律中，明確規定什麼情況下檢察院可以就基本法的實施行使監察權，並明確規定檢察院提出異議的程式以及法律後果。最後，筆者想要說明的是，關於基本法實施過程中的監督問題，本文只是作了一些粗淺的探討，其中定有不成熟或片面之處，希望能以此拋磚引玉，最終目的，就是祝願基本法在澳門特別行政區開出“一國兩制”的豐碩之果。註釋：1參閱林紀東：《比較憲法》第499頁至第502頁，五南圖書出版公司。2參閱孫丙珠主編：《西方憲法概論》第80頁，中國政法大學出版社1990年版。3參閱戴學正等編：《中外憲法選編（下冊）》第279頁，華夏出版社1994年版。4參閱孫丙珠主編：《西方憲法概論》第193頁，中國政法大學出版社1990年版。5參閱何華輝：《比較憲法學》第109頁，武漢大學出版社1988年版。

6參閱戴學正等編：《中外憲法選編（上冊）》第460頁，華夏出版社1994年版。7同上，第496頁。8同上，第520頁。9參閱戴學正等編：《中外憲法選編（下冊）》第74頁和第75頁，華夏出版社1994年版。10同上，第107頁。11參閱《葡萄牙共和國憲法》第223條和第225條。12參閱戴學正等編：《中外憲法選編（上冊）》第443頁，華夏出版社1994年版。13參閱林紀東：《比較憲法》第498頁，五南圖書出版公司出版。14參閱王叔文等編：《澳門特別行政區基本法導論》第238頁，中國人民公安出版社1993年版。15參閱《中葡聯合聲明》附件一第二、三、四項規定。16參閱拙作：《基本法與區際司法協助》第98頁，中國社會科學出版社2000年版。拙作：《澳門特別行政區基本法ABC》第90頁，五洲傳播出版社1999年版。17參閱王叔文等編：《澳門特別行政區基本法導論》第265頁，中國人民公安出版社1993年出版。18參閱林紀東：《比較憲法》第525頁，五南圖書出版公司。

編後2002年3月31日是《澳門特別行政區基本法》正式頒佈九周年紀念日。爲了配合澳門特別行政區政府依法施政，推動各界人士和廣大市民對基本法的完整準確理解，促進澳門特區在實踐“一國兩制”、落實基本法過程中穩定發展，澳門基本法推廣協會在法務局、民政總署、教育暨青年局的緊密配合下於2002年3月28日隆重舉行了主題爲“基本法與澳門發展”學術研討會。澳門特別行政區行政長官何厚鏵、中央駐澳門特別行政區聯絡辦公室主任白志健在會上作了重要講話，多位前澳門基本法起草委員和全國人大常委會澳門基本法委員會委員在內的大陸以及香港、台灣、本澳的學者，在會上發表了相關論文，並與與會人士進行了熱烈而務實的交流，會議受到澳門各界人士和新聞媒體的廣泛關注。這是一次意義重大的研討會，這是一次開得成功的研討會。爲便於各界人士進一步了解會議有關內容和各位講者提交大會的研究成果，現把全部論文結集成冊，並以《基本法對澳門發展的保障》爲書名正式出版。本著學術自由、文責自負的原則，編者祇對體例上作些調整，而論文所敘觀點均屬學者爭鳴之見。編輯部謹對澳門基金會熱情支持出版費用表示衷心感謝。編輯工作如有疏漏不當之處，衷心歡迎廣大讀者不吝指正。楊允中李沛霖林金城2002年4月10日

封面插圖：《澳門基本法》頒佈九周年紀念活動—“同建特區根基、共創澳門新貌”海報設計比賽冠軍作品，作者姜家樂。

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