“一國兩制”與澳門特區的善治之路論文集紀念《澳門基本法》頒佈19周年學術研討會楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2012¦~6¤ë

“一國兩制”與澳門特區的善治之路——紀念《澳門基本法》頒佈19周年學術研討會論文集楊允中饒戈平主編澳門基本法推廣協會出版2012年6月

澳門特別行政區行政長官崔世安在學術研討會開幕式上致詞中央駐澳門特區聯絡辦公室副主任徐澤在研討會開幕式上致詞

澳門基本法推廣協會會長廖澤雲代表主辦單位致歡迎詞研討會於澳門世貿中心蓮花廳隆重召開

主禮嘉賓與出席研討會的專家學者合照政府官員、各界人士逾350人出席了研討會

來自兩岸四地的二十多位資深專家學者在研討會上宣讀論文研討會場地一角

政府主要官員應邀出席會議全國人大常委會港澳基本法委員會研究室主任張榮順（左）回應與會者提問

國務院港澳辦法律司司長黃柳權（左）回應與會者提問澳門基本法推廣協會副會長楊允中（中）主持會議

北京大學法學院教授饒戈平主講澳門大學法學院院長莫世健、科技大學法學院院長懷效鋒出席並主持會議

與會者與專家學者進行交流討論爭相索取本會出版的宣傳資料

目錄序一⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯崔世安1序二⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯徐澤3序三⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯廖澤雲10關於2012政制發展人大常委會決定與澳門特區的政制發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯饒戈平12論澳門民主選舉的限度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯駱偉建21“普選”定義淺析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄒平學28關於澳門政制穩步發展的若干思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯葉青、吳天昊41澳門政制發展與公眾參與⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯冷鐵勛52論中央對澳門政制發展的決定權⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王禹63論特區政制發展的內在邏輯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯蔣朝陽73澳門政治發展的民主進程——以立法會選舉制度為視角⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王磊86關於澳門通過選舉產生行政長官的幾點思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯江華922012政改，我們該說些甚麼⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯周挺102試論現階段澳門立會組成結構的合理性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯任倩112符合澳門現況的政制發展⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯陳華強125淺析人大釋法對澳門基本法實踐與發展的意義——比較法視野下的思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯王思遠131政制發展中的立法會間接選舉制度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯鄭嘉恩137

“一國兩制”理論與特區善治“一國兩制”理論與特別行政區制度——有待深入論證的兩大現實課題⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯楊允中香港特區行政與立法關係的協調思路及其對澳門的啓示⋯⋯胡錦光我國特別行政區高度自治權的屬性初探⋯⋯⋯⋯⋯⋯周葉中、黃振“發展”還是“改革”：澳門政治面臨的重大問題⋯⋯⋯⋯郝志東正確理解澳門特別行政區行政主導的政治體制，是處理好立法與行政關係的關鍵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯黃來紀構建澳門協商民主模式⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯孫代堯對港澳特區“善治”若干問題的思考⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯宋小莊論澳門特別行政區公共行政權力的監督⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯李燕萍澳門基本法原則體系初探⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯姬朝遠從澳門基本法文本結構看行政主導制——基於權力配置的觀察和比較⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯劉倩尚賢——“一國兩制”與一種治道的進路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯冼宏烈2012年台灣大選後的台澳關係發展願景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯曲兆祥開放精神與殖民主義的對峙——明清澳門法文化雜談⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯何志輝“一國兩制”理論的法律續造：澳門大學橫琴校區的憲法解讀⋯⋯汪江連146165172185197204211220228243254268275284

序一澳門特別行政區行政長官崔世安在澳門基本法頒佈十九周年之際，本人非常高興再次和各位學者朋友，以及各位嘉賓一起，共同深入學習澳門基本法，探討澳門特區的善治之路。根據“一國兩制”的方針，嚴格落實澳門基本法，逐步促進特區的經濟發展、社會和諧、改善民生、政制穩步發展，這是特區政府和廣大澳門居民的共同願望。因此，今天的研討會具有特別重要的意義。第三屆特區政府成立以來，進一步弘揚“以人爲本”的理念，建設陽光政府，推行科學施政，其根本目的，就是爲了全面落實“一國兩制”的方針，積極發展多元經濟、推動區域合作。特區政府繼續推行“服務承諾”，積極推動公共行政改革，提高行政效率和服務質量，讓公共服務能更加符合市民的要求。特區政府重視政府和民間的共同參與，通過不斷完善諮詢機制，全面而及時瞭解社情民意，強化政策制定的科學性施政透明度，提升治理水平。特區政府透過制定和完善一系列有關各級公務員的相關法規，增強施政問責和廉政建設，落實“陽光政府”的施政理念，打造勤政、廉潔、高效的服務型政府，與廣大市民攜手合作，共同打造世界旅遊休閒中心，推進經濟適度多元化，一起建設自己的美好家園。特區政府嚴格落實澳門基本法，堅持政制發展的主導權和決定權在中央的基本原則，有序推進特區政制發展，構建符合“一國兩制”要求的特區的善治。根據全國人大常委會最近的有關決定，特區政府現在展開政制發展的諮詢工作，確保順利完成基本法附件一和附件二兩個產生辦法的適當修改。政制發展諮詢的展開，要求我們更加認真學習基本法。特區政府鼓勵全體市民，全面貫徹“一國兩制”的方針，認真學習澳門基

本法，深入理解全國人大常委會關於澳門政制發展的有關文件和講話，深刻理解和落實特區政制發展的一系列基本原則。特區政府正努力加大宣傳力度，更主動、深入地聽取社會各界意見，積極凝聚社會共識。令我們深受鼓舞的是，廣大市民發揮特區主人翁的精神，積極組織不同形式的活動，主動配合政府的諮詢工作，從而使未來通過的政制發展方案，更能反映廣大市民的意見和願望。可以肯定，政制發展的順利推進，將進一步展現“一國兩制”方針的科學性、正確性以及強大生命力。今天的研討會，將深入開展澳門基本法的學習和探討，這對於推動基本法的順利實施，促進特區善治建設，推動政制發展的順利開展，必定產生積極的影響。在這�，我謹祝研討會圓滿成功！

序二中央駐澳門特別行政區聯絡辦公室副主任徐澤很高興出席今天的研討會。澳門基本法頒佈以來，澳門基本法推廣協會已經連續多年舉辦紀念基本法頒佈的學術研討會，每年也都會舉辦各種形式的宣傳推廣活動，爲宣傳貫徹基本法做了大量有益的工作。在此，我謹代表中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室，向貴會、向致力於宣傳推廣基本法的各界人士表示由衷的敬意！向研討會的舉行表示熱烈的祝賀！這次研討會的主題是“‘一國兩制’與澳門特區的善治之路”。我認爲，這個命題十分有意義。回歸以來的12年，是澳門按照“一國兩制”方針，積極探索符合澳門實際的發展道路，各項事業不斷取得進步的12年。實踐啓示我們，不斷深化認識並準確把握“一國兩制”方針，全面貫徹落實基本法，把建設澳門新家園作爲建設中華民族共同家園和實現中華民族偉大復興事業的重要組成部分去爲之奮鬥，是澳門走向善治的必由之路。下面，我想圍繞方針、制度、體制、事業這四個關鍵詞，就這次研討會的主題與大家作一交流。一、“一國兩制”方針是一項國家發展戰略方針讓我們重溫一下“一國兩制”偉大構想者鄧小平先生的話。他說，“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是‘一國兩制’”。在講到爲甚麼要保持“一國兩制”五十年不變時，他說，“中國要真正發達起來，接近而不是說超過發達國家，那還需要三十年到五十年時間。如果說在本世紀內我們需要實行開放政策，那麼在下個世紀的前五十年內中國要接近發達國家水準，也不能離開這項政策，離開了這個政策不行。保持香港的繁榮穩定是符合中國的切身利益的。所以我們講‘五十年’，不是隨隨便

便、感情衝動而講的，是考慮到中國的現實和發展的需要”“⋯⋯是考慮到香港的繁榮和穩定同中國的發展戰略有着密切的聯繫。中國的發展戰略需要時間⋯⋯五十年不變只是一個形象的講法，五十年後也不會變”。有關的論述，鄧小平還講過多次。這些論述深刻指出，“一國兩制”是國家發展戰略方針的重要組成部分。這�所說的發展，既包括我國要真正發達起來，接近發達國家水準，建成全國人民生活普遍提高的小康社會，也包括以和平方式實現祖國統一，保持香港、澳門、台灣的長期繁榮穩定。概而言之，“一國兩制”既是一項國家統一的方針，也是兩岸四地共同繁榮發展的方針，更是一項建設中國特色社會主義，實現民族偉大復興的戰略方針。回歸以來，澳門特區政府和廣大居民展現了濃厚的家國情懷，落實了“一國兩制”偉大構想。今後，在繼續深化澳門“一國兩制”的實踐中，我們更應從國家發展戰略的寬視野和長視界來審視和推進各項工作，這必將使我們前進的步伐走得更加自信和堅實。二、“一國兩制”制度是一套國家管理制度“一國兩制”是中國特色社會主義的重要組成部分，從制度層面講，它也必然成爲中國特色社會主義制度的重要組成部分。基於此，1982年全國人民代表大會在修改憲法時，增加了憲法第31條，規定“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會決定。”還在憲法第62條規定，全國人大的職權之一是“決定特別行政區的設立及其制度”。這就爲“一國兩制”方針政策轉化爲特別行政區制度提供了憲法依據。而基本法就是依據憲法規定特別行政區制度和體制的法律。它包括：一是明確中央和特別行政區關係，既體現國家統一和主權，又賦予特別行政區高度自治權；二是確立居民當家作主的民主權利，保障居民廣泛的基本權利和自由；三是確定特別行政區實行以行政爲主導的政治體制；四是規定特別行政區，

的經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務等方面的制度和政策；五是在外交權屬於中央的原則下，授予特區處理對外事務的權力。在這套制度和體制中，既有中央管理特別行政區事務的權力，如中央的人事任免權、指令權，基本法的解釋權、修改權，等等，也有特別行政區被授予的高度自治權，如行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，等等，還有中央政權機構和特別行政區政權機構關係的制度規定，如行政長官向中央人民政府負責，特區立法機關制定的法律須向全國人大常委會備案，特區終審法院在一定條件下須提請全國人大常委會解釋基本法的有關條款並以人大常委會的解釋爲準，等等。由此可見，這套制度和體制不只是特別行政區內部實行的制度，它首先是國家管理特別行政區的制度。進一步說，它是國家管理的普遍性與特殊性相結合所創設出來的嶄新的地方行政區域管理制度，是我國國家管理制度的重要組成部分。回歸12年來的實踐表明，基本法關於特別行政區制度和體制的規定，爲澳門的繁榮穩定與發展提供了可靠的制度保障，只有從國家管理制度的層面不斷深化對特別行政區制度的認識，才能保證“澳人治澳”、高度自治得到正確的貫徹和落實。三、以行政為主導的政治體制是保障和落實特別行政區制度的“最好的政權組織形式”“最好的政權組織形式”這句話，是吳邦國委員長在紀念香港基本法實施十周年座談會的講話中，對以行政爲主導的政治體制所作的評價。爲甚麼是“最好的”？吳邦國委員長指出，因爲“這套政治體制既保留了香港原有政治體制中行之有效的部分，也適應了香港回歸祖國後的現實需要。”這個評價同樣適用於澳門。我理解，這句話有着十分豐富的內涵，它指出了特別行政區政治體制的幾個重要特徵：一是這套政治體制符合澳門特區的法律地位，即澳門是我國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府，在制度設計上集中體現在行政長官作爲特區和特區政府的“雙

首長”，須對中央人民政府負責和對特區整體負責。二是這套體制有利於特區各政權機關行使高度自治權，體現在基本法明確賦予行政長官、行政機關、立法機關和司法機關相應的權力，同時還規定必要時中央可以授予特區其他權力。三是保留了原體制中行之有效的部分，如行政長官在特區政權機構的設置和運作中處於主導地位，就是借鑒了總督制的特點，但又不是原樣照搬。又如，立法機關保留委任議席。這些都是符合澳門實際需要的。四是兼顧社會各階層利益，循序漸進發展民主。這個特點集中體現在行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選出，由中央人民政府任命。立法會由直選、間選和委任的三部分議員組成。回歸至今，行政長官選委會由最初推委會的200人增加到300人，立法會由第一屆23人逐屆增加到目前的29人，而且所增加的議席均來自間選和直選，選委會委員和立法會議員涵蓋了澳門社會各階層、各界別的代表性人士。五是體現了分權與制衡原則，即行政長官、行政機關、立法機關和司法機關之間要遵循既相互配合又相互制衡的原則，基本法按照這一原則明確了各機關的權限關係。正是這些特徵及其優點，決定了行政主導政治體制能夠適應澳門回歸祖國後的現實需要，解決了在我國單一制的國家體制下，澳門特區實行“澳人治澳”、高度自治，同時又對中央負責的問題。澳門回歸祖國12年來的實踐證明，基本法規定的特區政治體制，發揮了保障和落實特別行政區制度的作用。作爲其重要組成部分，行政長官產生辦法和立法會產生辦法賦予澳門居民前所未有的民主權利。按這兩個辦法產生的行政長官和立法會，得到了澳門社會的普遍認同，較好地履行了基本法賦予的職責，澳門經濟發展、民生改善、社會和諧，各項事業全面進步。目前，特區政府正在就修改2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法進行社會諮詢，這既是與時俱進、適應澳門經濟社會發展的客觀要求，也是完善“最好的政權組織形式”的制度建設需要。要做好這項工作，必須遵循全國人大常委會有關《解釋》和《決定》所確定的原則，從

基本法所規定的特別行政區制度，尤其要從特別行政區的法律地位及其政治體制的整體上來把握兩個產生辦法與這套制度和體制的關係，從而理解在澳門這個地方實行的政治體制從來不是，也不可能是一套在國家層面實行的政治體制，也不應該去比照在其他地方實行的政治體制來重塑自身，保持兩個產生辦法的基本框架穩定並長期實行十分必要；要從澳門的實際出發，依據社會的發展進步程度把握修改的內容和幅度，做到既與時俱進又恰如其分，任何削足適履或過猶不及對澳門都是有害的；要從有利於澳門作爲一個多元化的國際性城市的發展，有利於社團文化繼續在澳門社會發揮促進社群和諧相處、促進官民良性互動的紐帶作用，有利於專業人士發揮其知識技能爲全社會服務出發，使兩個產生辦法的修改繼續保持具有廣泛代表性、兼顧社會各階層利益的優點；最重要的，也是最根本的，是要使兩個產生辦法的修改有利於保持澳門的長期繁榮穩定與發展。許多國家或地區的經驗證明，任何爲民主而民主的做法都不是務實理性的，也都不可能給那�的居民帶來福祉。四、“一國兩制”事業是建設中華民族共同家園的偉大事業按照“一國兩制”方針政策，通過基本法所確立的特別行政區制度，不僅解決了一個國家內兩種制度並存的管治模式問題，而且爲港澳和祖國內地共同發展繁榮提供了制度保障。中央政府始終把保持港澳長期繁榮穩定與發展作爲處理港澳事務的根本出發點和落腳點，日益繁榮強盛的祖國始終是特區克服困難、持續發展的堅強後盾；特區在保持原有的資本主義經濟制度不變的同時充分發揮自身的特點與優勢，與祖國內地的改革開放形成了有力互動。在這�僅以澳門爲例，我提供若干數字供大家參考。在澳門回歸祖國的1999年，我國國內生產總值爲89，677.1億元人民幣，人均7，159元人民幣，當年澳門本地生產總值爲493.9億澳門元，人均11.6萬澳門元。到2011年，我國國內生產總值達到47.2萬億元人民幣，是1999年的5.2倍，人均3.5萬元人民幣，是1999年的4.8倍，而澳門本

地生產總值達2，920.9億澳門元，是1999年的5.9倍，年均增長率達15.9％，人均53.2萬澳門元，是1999年的4.6倍，年均增長率達13.6％。我相信，大家的親身經歷和感受要比任何數字來得更具體、更豐富。數字不能說明全部問題，但也最能說明問題，通過這些數字，我們清晰地看到，這些年來澳門的經濟增長與祖國內地的經濟增長幅度幾乎是同步的，可謂共生共榮。這些數字以無可辯駁的事實證明，鄧小平在20多年前作出的“爲了實現我們的發展戰略目標，要更加開放”，保持香港、澳門的繁榮穩定同中國的發展戰略有着密切關聯的決策判斷是何等的高瞻遠矚！同時也揭示了一條深刻的道理，“一國兩制”事業是香港、澳門和祖國內地共建中華民族共同家園的偉大事業。在中央政府的堅強領導下，通過港澳居民和內地居民的共同奮鬥，這項事業必能不斷取得新的成功。當前，澳門發展的宏偉目標已經確定。國家“十二五”規劃爲澳門明確了建設“世界旅遊休閒中心”和“中國和葡語國家商貿合作服務平台”的發展定位，國家還制定並頒佈實施了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《橫琴總體發展規劃》，最近，中央又把支持香港發展、促進兩地交流合作的政策細化爲36項具體措施，並根據澳門實際情況，將其中的23項進行必要調整後延伸到澳門。這些政策措施爲澳門經濟社會發展注入了強勁動力，提供了堅強的政策支撐。與此同時，澳門社會各界對推動經濟適度多元發展的重要性和必要性的共識不斷增強，政府財政結餘豐厚、外匯儲備充裕，與內地互利合作的政策平台正在形成並逐步拓寬領域，澳門面臨難得的發展機遇。同時我們也要看到，建設世界級的、國際性的“中心”和“平台”，是一項“大製作”，特區政府的積極作爲固然重要，但這絕不只是政府一家的事，更不可能關起門來搞建設，必須把這項“大製作”放到國家發展的總體戰略和區域合作的大局中去把握、去謀劃、去推動，不斷深化、拓展區域互利合作的深度和廣度，用實、用好中央支持澳門發展的各項政策措施，這樣才能充分調動各方面的積極性，形成合力，在建設“中心”和“平台”

的過程中走出澳門經濟適度多元發展的新路子，實現澳門經濟社會協調可持續發展，使澳門的發展成果惠及全體居民，不斷增進澳門居民的福祉，同時也爲我國建成更高水平的小康社會作出應有的貢獻。最後，祝研討會取得圓滿成功！謝謝大家。

序三澳門基本法推廣協會會長廖澤雲在澳門基本法頒佈十九周年之際，由澳門基本法推廣協會、北京大學港澳台法律研究中心、法務局、民政總署、教育暨青年局共同主辦的“‘一國兩制’與澳門特區的善治之路”學術研討會今天隆重舉行。承蒙各位嘉賓、專家學者和各界朋友盛情光臨，我謹代表主辦單位表示熱烈的歡迎和衷心的感謝。今年是澳門特別行政區非常重要的一年，十一屆全國人大常委會繼2011年12月31日作出關於澳門基本法附件一、附件二的解釋後，又於2012年2月29日通過了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》。這項重要決定，是按照澳門基本法的規定，根據澳門的社會實際情況作出的，它爲澳門穩步推進政制發展作出了清晰的指引。澳門政府不久前根據全國人大常委會的決定，正式推出《政制發展諮詢文件》進行全面廣泛的公開諮詢，行政長官產生辦法和立法會產生辦法是澳門政治體制的重要組成部分，對兩個產生辦法的任何修改，均需得到中央政府的批准。我們相信，在澳門基本法的框架下，從澳門的實際情況出發，以促進民主進步和社會穩定爲宗旨，積極穩妥地推進澳門政制發展的諮詢工作，定能形成一個符合澳門實際、符合均衡參與、有廣泛民意基礎的修改法案，爲2013年第五屆立會選舉和2014年第四任行政長官選舉奠定穩妥可靠的基礎。舉辦基本法專題研討會已成爲基本法頒佈周年系列活動的一項重點安排。今天，我們以“‘一國兩制’與澳門特區的善治之路”作爲研討會的主題。“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程，追求“善治”被視爲世界各國政府的共同目標，不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共

服務，更多的公民支持。探討特區政府如何達到善治的目標有着重要的意義。今年我們很榮幸能繼續與北京大學港澳台法律研究中心合作，並邀請到兩岸四地二十多位資深專家學者共聚一堂，共同探討“一國兩制”在澳門實踐的成功經驗。我們深信，各位專家學者分享他們的精湛研究成果，一定有助於提升社會各界對“一國兩制”和基本法的認識與瞭解，同時，對推動特區政府依法施政、正確貫徹落實“一國兩制”，也將發揮不可取代的積極作用。最後，本人謹代表主辦單位再次衷心感謝各位專家學者的寶貴貢獻，感謝協辦單位對是次活動的大力支持，同時感謝與會各界朋友的熱心參與。祝願本次研討會圓滿成功，多謝各位。

人大常委會決定與澳門特區的政制發展饒戈平*2012年2月29日，全國人大常委會就澳門特區政府提請修改立法會產生辦法和行政長官產生辦法的報告做出了決定，明確基本法規定的澳門特區政治體制的基本制度維持不變，同意兩個產生辦法可根據基本法有關規定作適當修改，強調了修改兩個產生辦法所要遵循的原則。這一決定爲澳門特區的政制發展指明了方向，提供了法律根據。本文擬就人大常委會決定及澳門政制發展問題談談個人的理解和認識。一、人大常委會決定為澳門政制發展提供了法律依據和規範政治體制通常是指國家政權的組織形式，也包括國家的結構形式，即國家的整體與部分之間的關係。作爲中國的一個特別行政區，澳門實行的制度是由國家最高權力機關全國人大通過基本法予以規定的，其中包括規定澳門的政治體制。澳門實行的政治體制從整體上看由三部分組成：一、中國憲政體制下澳門特區與中央關係的制度安排，即維護國家主權與授權澳門高度自治的關係；二、澳門特區行政、立法、司法機關的職權劃分及其相互關係，即澳門特區的行政長官主導體制；三、特區行政長官與立法會議員的產生辦法。這三個部分都屬於澳門政治體制的基本制度，彼此密切關聯，相輔相成，共同構成一個有機整體，長期存在。當然，基本法附件一和附件二也規定，兩個產生辦法在2009年後可視需要，根據法定程序進行適當修改。任何國家或地區的政治體制通常都維持相對的穩定性和持續性，在較長時間內維持不變。一項制度要不要修改、如何修改，主要不是根據人們的主觀意願，而是取決於社會發展的實際需求。就澳門的情況而言，回歸祖國12年來，基本法所規定的澳門特區政治體制發揮了保障澳門長期繁榮穩定和發展的重要作用。在這一政治*北京大學法學院教授

體制下，澳門居民享受到前所未有的民主權利，有效行使着基本法所賦予的高度自治權，澳門社會穩定、經濟發展、民生改善，各項社會事業全面進步。澳門社會普遍認同現行政治體制的基本制度是好的、成功的，保持這一體制的相對穩定有利於澳門和國家的根本利益。同時，澳門民意也顯示出對兩個產生辦法修改的密切關注，希望在社會經濟發展的同時，相應推動澳門民主政治的發展，由此出現了澳門社會近期議論的“政制發展問題”。正如大家已經明瞭的，澳門社會現時討論的政制發展，其實僅僅是針對兩個產生辦法的適當修改，偏重於澳門選舉制度的改進和發展，不存在對澳門特區整個政治體制作全面審視和修改的問題。行政長官和立法會議員的產生辦法是澳門特區政治體制的重要組成部分。對兩個產生辦法的修改，關係到“一國兩制”方針和澳門基本法的貫徹實施，關係到中央和澳門特區的關係，關係到澳門民眾的切身利益，關係到澳門社會的長期繁榮穩定，是回歸以來澳門政治生活中的一件大事，因此需要慎重對待，依法處理，需要有來自中央的主導和決定。這�有必要首先明確的是澳門政制發展的主導權問題。澳門的政制發展涉及到整個政治體制的穩定，而政治體制是由全國人大通過基本法確定的，不屬於澳門高度自治的範圍。要否修改，如何修改，不由澳門本地自行決定，而是屬於中央管轄的事項。按照基本法第144條和第143條的規定，全國人大及其常委會分別享有對基本法的修改權和解釋權；附件一和附件二則規定對兩個產生辦法的修改須經全國人大常委會批准或備案；全國人大常委會的相關解釋和決定對澳門具有約束力。顯然，涉及澳門政治體制的發展，其主導權和最終決定權在於中央。對此澳門社會有高度認同。2011年12月31日，全國人大常委會應澳門特區行政長官的要求，就基本法附件一第七條、附件二第三條做出解釋，澄清了“如需修改”的涵義，明確了修改兩個產生辦法的程序步驟，即“五步曲”，表明了中央在這一進程中的主導權。可以說，全國人大常委會的這一釋法爲澳門政制發展的正式開啓鋪平了道路。隨後，行政

長官就此問題廣泛徵求澳門社會各界的意見，向中央政府提出報告，表達了澳門民眾期盼修改兩個產生辦法的意願和共識。全國人大常委會依據澳門基本法的有關規定及相關解釋，根據澳門特區的實際情況，於2012年2月29日就兩個產生辦法的修改問題做出決定，同意在保持澳門特區現行政治體制基本制度安排不變的前提下，可依法對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法作出適當修改。這一決定實際上包括三個核心內容，首先是確定了現階段澳門政制發展的前提條件，即兩個不變：“澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變”。其次在遵守兩個不變的前提下，確定了政制發展的範圍和程序，同意針對2013年立法會議員產生辦法2014年行政長官產生辦法依照基本法有關規定作適當修改。第三，規定了澳門政制發展所需遵循的若干原則。作爲國家最高立法機關全國人大的常設機構，人大常委會的決定具有法律效力，在澳門，其位階視同適用於澳門的全國性法律。全國人大常委會關於澳門政制發展的決定，符合憲法和澳門基本法的相關規定，順應了澳門社會各界的主流意見，爲適應澳門社會的發展進步，做好澳門特區兩個產生辦法的適當修改，提供了法律依據和行爲規範。二、澳門政制發展應當符合基本法的規定在同意對兩個產生辦法進行修改的同時，全國人大常委會的決定強調，“有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會議員產生辦法的任何修改都應當符合澳門基本法的規定”對兩個產生辦法的任何修改都應當符合澳門基本法的規定，是人大常委會決定的一項剛性要求。基本法是澳門政治體制所由產生的基礎和根據，澳門政制的任何發展都必須符合基本法，不允許脫離基本法來討論兩個產生辦法的修改問題。那麼，基本法關於行政

長官產生辦法和立法會議員產生辦法的規定是甚麼呢？按基本法第47條和附件一第一條的規定，澳門行政長官在當地通過協商或選舉產生，現階段則由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，由中央政府任命；按基本法第68條和附件二第一條的規定，立法會多數議員由選舉產生，同時保留委任議員的存在。這些條款可以說是基本法關於兩個產生辦法的核心規定，屬於澳門政治體制中的基本制度安排，是澳門政制發展必需嚴格遵循的。引人注目的是上述規定沒有涉及當前有人主張的普選問題。而按照人大常委會的決定，現階段澳門的政制發展只能是在維持上述規定的前提下進行，顯然，普選問題超出了此次修改兩個產生辦法的法定範圍。既然如此，基本法是否完全排除了未來澳門民主政治發展中普選的可能呢？非也！澳門基本法起草委員會在討論行政長官的產生辦法時，固然不贊成當時就明確規定普選的目標，認爲是否實行普選應從澳門的實際情況出發；但同時又表示，目前規定行政長官通過選舉或協商產生，並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度。顯然，這�的立法原意不含有排斥未來普選的意圖。如果從通常法理解釋的角度看，基本法第47條雖然沒有明確規定行政長官經普選產生的最終目標，但也沒有明確否定這種可能，沒有對選舉方法加以具體限制。不妨說，基本法爲澳門政治體制的發展預留了活動空間，普選可以視爲一個開放的話題。因此，不能認爲主張未來普選行政長官就一定是對基本法的違反，也不能排除普選可以作爲未來行政長官產生辦法的一個選項。當然，究竟是否需要實行普選，何時能夠普選，很大程度上取決於澳門社會的實際情況。因爲普選的實行事關重大，不能僅僅爲了應因部分人的政治訴求而倉促上陣，必須是服從澳門社會發展的整體需求。當前澳門社會的主流民意並不認爲現階段澳門已具備實行普選的條件，澳門民意也遠未就普選問題達成共識，因此如果現在就提出普選，並且要求制訂普選的時間表，很難認爲是一種現實的理性的主張。至於立法會議員的產生辦法，迥然不同於行政長官。基本法第68條第二款的規定非常明確：多數議員由選舉產生；附件二第一條

則規定立法會包括了直選、間選、委任三種議員類型。顯然，保留部分議員非經選舉產生，是基本法中一項確定的制度安排，長期合法存在。立法會議員的產生辦法不論怎樣修改，都要受到上述條款的限制。不妨說立法會議員這一法定的組成模式，排除了對立法會實行普選的可能，普選話題似與修改立法會產生辦法無涉。誠然，人大常委會決定關於維持“兩個不變”的要求，符合基本法的規定，是對現階段修改兩個產生辦法的一種規範，目的在於保障澳門政治體制基本制度的相對穩定，但並未限制甚或阻滯澳門的政制發展。循序漸進地發展民主制度是基本法起草時遵循的一項原則。民主政治的進程可以有多種形式和內容，要根據實際情況、循序漸進、經由不同的發展階段，並非只是普選、直選一種模式。在“兩個不變”的前提下，人大常委會決定同意澳門對兩個產生辦法進行適當修改，澳門的政制發展仍然有很大的活動空間。就行政長官的產生辦法而言，爲了擴大選舉委員會的代表性和民主成分，其組成人數可以考慮適當增加；各個界別的劃分、委員名額的分配比例、各界別內各種組織產生委員的名額分配等等，可以考慮適當調整。這些都可以經由澳門特區根據民主、開放的原則，修改選舉法予以規定。就立法會議員的產生辦法而言，議員的組成人數、三類型議員的分配比例等，可以考慮適當調整，經修改選舉法予以規定。當然，按照基本法附件一和附件二的規定，上述兩個產生辦法的修改方案都需經立法會全體議員三分之二多數通過、行政長官同意，報全國人大常委會批准或備案。這是對政改方案的嚴格的程序性要求。三、澳門政制發展必須遵循的原則全國人大常委會的決定同時還強調，澳門特區兩個產生辦法的任何修改必須遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。應該說上述原則是在澳門實施“一國兩制”全過

程都必須始終堅持的基本原則，不但在規定澳門政治體制的基本法起草過程中要遵循，在澳門政制的發展過程中也必須嚴格遵循。以下着重談談從澳門實際情況出發的原則和有利社會各界均衡參與的原則。1.遵循從澳門實際情況出發的原則兩個產生辦法是澳門政治體制的組成部分，討論澳門的政制發展必須立足於澳門的實際情況，從澳門特有的法律地位出發，既不簡單模仿其他國家，也不刻意同其他地區攀比。事實上，澳門具有自身的歷史傳統、文化特質、社會結構、政治格局和經濟模式，在政制發展方面，應該也能夠走出一條有自身特色的道路。不論回歸前後，澳門從來都只是一個地方行政區域，不具有政治實體地位，其政治體制本質上屬於一種地方政治體制，由中央權力機構予以確定。葡萄牙管治澳門時期，委派總督獨攬行政大權，不允許立法、司法機關挑戰澳督的權威，從未出現過只有在主權國家�才可能實行的“三權分立”的政治體制。行政主導體制在澳葡時期持續了四百多年，形成了行之有效的治理傳統，是澳門實際情況中佔有很大比重的歷史因素，是不可逾越、必須正視和尊重的因素，是理當批判選擇、有所傳承的。澳門回歸後成爲中國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央政府。在設計澳門政治體制的過程中，基本法起草委會正是遵循“一國兩制”方針，結合澳門的歷史和實際情況，否定了在澳門實行“三權分立”的必要與可能，不贊成簡單模仿西方國家的做法，去搬用內閣制、議會制等政權組織形式，而是一致同意採用行政主導的政治體制。在這一體制中，行政長官在澳門政權機構的設置和運作中處於核心地位，行政權相對於立法權和司法權處於主動、優先的地位，行政和立法被要求既相互制約又相互配合，重在相互配合。最終由基本法明確規定的澳門特區政治制度，正是以行政長官主導制爲基本特徵的，它保證了澳門地區政權機構的合理配置與平衡，保證了特區政府依法施政的權威與效率，保證了澳門社會的政治穩定和經濟發展，是一種新型的三權關係體制。澳門回歸十二年來，這一體制賴以存在的政

治基礎和社會基礎沒有改變，其設計之合理、實行之有效，得到了實踐的驗證，是適合澳門地區的權力結構體制，因此，有維持其穩定和持續的必要。應該說這種認識和判斷是符合澳門的實際情況的。正是基於這一考慮，人大常委會的決定要求當前兩個產生辦法的任何修改，都要有利於保持澳門特區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作。當然，強調維持現行行政主導體制的穩定並非說這一體制就是十全十美，沒有改進完善的空間了，這恐怕也不符合澳門的實際情況。任何政治體制都有根據社會發展不斷革新、完善的必要。以澳門爲例，儘管人們始終都肯定行政主導的強勢地位，但在實踐中正確處理好立法與行政的關係仍然是一個常常引起關注的問題。在堅持和保障行政主導體制的前提下，如何進一步厘清行政權與立法權的權力界限，各司其職，互不逾越；如何依法完善立法機關對行政機關必要、合理的監督與制約，保障依法施政；如何改進、完善行政與立法之間既互相制約又互相配合而重在配合的關係等等問題，都是值得重視和研究的，需要有進一步的制度化措施。不過，這些問題顯然需要經過較長時間的磨合與改進，要從長計議，逐步完善，不屬於當前政制發展所要完成的任務。當前政制發展的重點無疑是集中討論兩個產生辦法如何修改，是研究如何維持和保障行政主導體制的穩定。2.遵循有利於澳門社會各界均衡參與的原則當前澳門兩個產生辦法的修改集中圍繞在選舉制度的改進，如何既要推進澳門民主政治的發展，又要維持兩個產生辦法基本制度不變，這�的一個關鍵問題就是如何堅持和發展均衡參與原則。所謂均衡參與，就是要保障澳門社會各界別、各階層均有代表、有機會通過不同方式參與社會政治生活，就重大公共事項表達自己的訴求，維持社會各界別、各階層利益的平衡，共同促進社會發展。均衡參與整體上是建立在民主協商的基礎上，但也不排除各界別內部採用某種選舉的形式，不妨說均衡參與本身包含着協商與選舉相結合的民主要素。

眾所周知，民主參與在澳門社會起步較晚，發達程度不高；形式多樣，功能效用不一。澳門居民藉由各類社團參加社會活動是澳門的一個傳統特色，也是實現民主參與的一種有效方式。澳門現存的各類界別組合是歷史形成的，有其必然性與合理性。作爲一個規模有限的商業城市，澳門向來被視爲一個商業社會，工商界在社會生活中居於舉足輕重的地位，維持工商界別對政制發展的有效參與，有利於澳門的社會穩定和經濟繁榮。與此同時，其他各專業界別以及勞工、社會服務等界別的代表也都獲得有效參與公共事務的機會，保證了社會各界利益的均衡兼顧。現實表明，均衡參與、兼顧各階層各界別的利益，在澳門社會有較大的認受度。堅持社會各界的均衡參與，是澳門民主發展的一種特有形式，也是澳門政制發展進程中的一個傳統。基本法關於澳門政治制度的設計就包含了均衡參與原則，不論是產生行政長官的選舉委員會的組成，還是立法會議員的組成，都遵循和體現了這一原則。可以說均衡參與原則已構成澳門政治體制的組成部分，不難理解，人大常委會的決定重申兩個產生辦法的修改，要“有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益”，是非常必要的。在澳門，堅持均衡參與原則，同循序漸進、發展民主制度的原則是相輔相成、互不衝突的，這可以從回歸十二年來澳門選舉制度的逐步演進中得到體現。行政長官選委會的人數，從最初的200人擴展爲300人；立法會議員從第一屆的23人，逐步增加到第二屆的27人和第三、四屆的29人，其中直選議員增加了4人，間選議員增加了2人，而委任議員則維持最初的7人不變。這些都屬於澳門政制發展的階段性成果。在當前對兩個產生辦法進行修改的過程中，逐步提升均衡參與的民主成分，擴大其社會代表性和認受性，應視爲一種合理的可行的主張。澳門現在正就政改方案開展諮詢活動，徵集到不少這方面的建議。譬如說，可考慮進一步擴大選舉委員會的人員數額，調整功能界別的組成，新增名額在四個界別中合理配置；在立法會三類議員的組成上，可考慮適當增加直接選舉及間接選舉產生的議席，而委任議員的名額維持不變，以便吸納更廣泛階

層人士的均衡參與，使選舉能充分反映民意及代表各界利益。這些建議已經獲得社會各界的積極回應，表明在堅持和發展均衡參與原則方面已取得較大程度的共識。澳門行政長官崔世安先生在今年的施政報告中，將政制發展列爲一項重要工作。相信澳門的政制發展能夠遵循全國人大常委會的解釋和決定，嚴守“一國兩制”方針和基本法的規定，在特區政府和社會各界的共同努力下，順利開展，圓滿完成。相信通過對行政長官和立法會議員產生辦法的適當修改，能夠進一步加強和完善澳門與中央的關係，維護國家權益和澳門的根本利益；能夠更有效維護行政主導制的基本制度安排，加強施政能力建設，不斷提升高度自治的能力和水準；能夠兼顧澳門社會各階層各界別的利益，促進社會和諧，保障澳門的持續繁榮穩定與發展。

論澳門民主選舉的限度駱偉建*“民主是個好東西”這個意見已經被認爲是一個真理，無需論證。民主的最主要形式是選舉，所以，對民主選舉制度提出設定限制的命題容易被視爲反民主的，是爲不民主的東西進行辯護而受到垢病。但是，筆者還是希望澳門社會在討論民主選舉制度時應該辯明這個問題，從而有利於民主選舉制度的健康發展，最終有利於澳門社會穩定和經濟發展。文中討論的澳門民主選舉制度的限度，不是指民主選舉本身的限度，如選舉規則，而是民主選舉形式需要受限的條條框框，不是基於民主本身的內涵，而是民主條件的因素限制。提出這樣一個問題的目的，就是希望在討論和選擇澳門民主選舉形式的時候多一個考慮的視角。而提出這個問題的合理性就是建立在澳門民主選舉具有特殊性這個前提上，這個特殊性歸根結底就是“一國兩制”下的地方性選舉。那麼，澳門作爲地方性的政治體制和地方性的民主選舉將會受到甚麼限制呢？這就是本文要探討的問題。一、選舉的普適性與特殊性關係提出澳門民主選舉制度的限制命題是建立在民主選舉普適性和民主選舉形式特殊性的理論基礎之上的。首先，它肯定和接受民主選舉對公共管理和公共政策是需要的，有利的。其次，它提出了一個問題，民主選舉是否可以不考慮具體的、特定社會條件？民主選舉的形式是否只有一種形式？其實關於民主的普適性，美國學者亨廷頓是這樣說的：“在八十年代民主作爲政體的合法性在全球範圍內已經得到認可。不過，有利於民主存在的經濟和社會條件卻並不在世界範圍內都普遍存在。對任何特定的國家來說，‘全球性的民主革命’可能會產生有利於民主化的外部環境，但卻不可能在一個國家內部產生民主化所必須的內部條件。”1世界民主選舉實踐經*澳門大學法學院教授

驗也回答，民主選舉的形式是多樣化的，是需要從特殊的社會條件出發，尋找適合自己的形式才能成功。所以，一方面，普適性和特殊性不可分，民主選舉需要通過具體形式得以實現。另一方面，兩者又有區別，普適性不能否定特殊性，民主選舉只有考慮了特殊性才能找到適合的民主選舉形式。因此，一個地區民主選舉制度的關鍵是要認清該地區的實際，創造具體的條件，建設適宜的制度，民主選舉制度才有利於社會的穩定和發展。二、“一國兩制”的限制澳門特別行政區基本法第1條規定，“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第12條規定“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”所以，澳門特區的法律地位在澳門基本法中已經作了明確的規定，澳門特區是中華人民共和國的一個地方行政區，當然，它的政治體制也是屬於地方性的政治體制，進而澳門的民主選舉也是地方性的選舉，這是不容爭議的事實。1.“一國”原則對澳門民主選舉限制的合理性“一國兩制”理論的核心是“一國”是“兩制”的基礎。（1）爲甚麼“一國”是“兩制”的基礎呢？第一，“一國兩制”的提出，就是爲了實現國家的統一。香港、澳門，自古以來是中國的領土，因爲歷史的原因，香港、澳門被外國佔領，結束外國在中國領土上的佔領，實現國家的統一，是中華民族百年來的共同願望。更重要的是，中國在實現現代化的國家中必須解決國家的統一，它是必不可少的條件，分裂是實現現代化國家的障礙，必須掃清。第二，在用“一國兩制”的政策實現了國家統一後繼續實行“一國兩制”，保持五十年不變，如果歷史證明“一國兩制”成功，那麼一百年也不變，目的就是爲了保留港澳原有的社會制度和生活方式不變，繼續鞏固國家的統一。（2）“一國”是“兩制”的基礎意味着甚麼呢？

第一，在“一國”原則下，港澳不是獨立的政治實體，不能從國家分離出去。第二，在“一國”的原則下，國家的統一，不是統到港澳之中，而是港澳統一到中華人民共和國中來，回歸到“一國”。統一後的“一國”，雖然存在不同的社會制度，但國家的主體性依然存在，即以中華人民共和國的國家制度爲國家的主體性。這個主體性，在“一國兩制”下是不會改變的，也不會動搖的，更不存在重新確立的需要。第三，在“一國”的原則下，國家在行使對澳門主權時，授予澳門高度自治、“澳人治澳”，不存在特區有甚麼固有的權力，更沒有所謂的“自決權”。在國際人權公約適用特別行政區時，中英、中葡兩國政府均同意聲明，“民族自決權”的規定不適用於特別行政區。葡國議會於1992年12月7日通過的關於兩個國際人權公約延伸適用於澳門的第41/92號決議規定，“該兩公約在澳門生效同樣不影響1987年4月13日簽訂的《葡萄牙共和國與中華人民共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》的規定，特別是其中關於澳門是中國的領土，中華人民共和國政府將於1999年12月20日對澳門恢復行使主權，葡萄牙負責澳門的行政管理至1999年12月19日。”2所以，高度自治、“澳人治澳”受“一國”的限制，不能超出這個限制。第四，在“一國”原則下，中央政府行使國家主權的具體形式就是行使對特別行政區的治權。認爲中央對特區只有主權，沒有治權的看法是錯誤的。因爲主權與治權不能分割，治權是主權的延伸和具體化，是主權行使的形式。有主權必有治權。在中英談判香港問題時，中國政府反對英國政府提出的主權換治權，原因就是這個主張的實質是抽象肯定中國對香港擁有主權，具體否定中國對香港行使主權。因爲中央既有主權，也有治權，所以，在“一國兩制”下，授予特區高度自治，但不是完全自治。因而，中央對特別行政區的立法是否符合基本法有審查權，對行政長官有任免權和指令權，對法院管轄有限制權等等，這些都是治權的具體體現。從上述分析和論證說明，“一國”是“兩制”的基礎，“兩

制”自然受“一國”的限制，“兩制”，其中包括選舉制度不能超越“一國”的範疇，更不能破壞“一國”的原則。2.中央授權的限制（1）“一國”原則決定了中央對特區政治體制的設立、發展、修改有主導權和決定權。特區作爲一個地方行政區其政治體制由全國人民代表大會通過基本法加以規定，並不能由特區自行規定。所以，對基本法中有關特區政治體制的規定，包括基本法附件一的行政長官產生辦法和附件二的立法會的產生辦法如需要修改，由全國人民代表大會常委會修改，從而行使對特區政治體制的主導權和決定權。也就是說，在中央沒有授權的情況下，特區本身無論在修改權方面還是修改程序方面並不能自行決定政治體制的發展，也不存在所謂“公民公投”決定民主選舉制度的權力。（2）“一國”的原則決定了特區行政長官選舉後需要中央人民政府任命。澳門基本法第47條規定，“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”據此，特區選舉的是行政長官的人選，需要經中央人民政府對行政長官人選任命後，才最終產生出行政長官。所以，行政長官產生是有兩個階段組成，缺一不可。那麼，爲甚麼行政長官需要中央人民政府任命後才產生呢？就是由“一國”原則決定。作爲特區行政長官需要接受中央的領導，需要對中央人民政府負責。爲了切實做到這一點，需要有制度保障。這個制度就是中央人民政府任命制。我們從基本法的安排中可以看出，行政長官的選舉不僅是澳門居民的事，也是中央的事。不能只講選民的認可，忽視中央的認可。不能只說行政長官對特區的負責，排除對中央的負責。如果將選舉與任命對立起來，實質就是將“一國”與“兩制”對立起來，那是十分危險的。有意見認爲，澳門居民選舉產生了行政長官人選，中央就應該任命，中央對行政長官的任命應該是形式上的，不能有否決權，言下之意中央有否決權就是反民主。將澳門選舉變成

不受任命限制的選舉，勢必將衝破“一國兩制”的界限，當選舉破壞這種平衡，民主選舉就危害到國家統一，民主選舉對“一國兩制”就失去了正當性。我們知道，澳門的高度自治權來源於中央的授權，並非澳門本身所固有。所以，行政長官的認受性，不能只講一個方面，要講兩個方面。既中央的認受性和居民的認受性。普選不能解決中央的認受性，鄧小平先生說過，“管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的人，普選就一定能選出這樣的人來嗎”，“選擇好的政治人物來管理香港，就不怕變，就可以防止亂”，“既使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來”鄧小平先生的講話體現了兩點，第一，選舉方式是手段，不是目的，我們的目的是選出愛國愛澳的政治人物來管理澳門。第二，中央爲了對國家和特區負責，對選舉產生的行政長官人選需要進行任命，得不到中央認受的，是不會任命的。否則，會產生災難。說明不能用選舉作爲行政長官認受性的唯一標準，還須同時考慮中央的認受性。中央的認受性不是以得票多少爲唯一標準的。所以，用民主選舉理論否定中央的任命權，就是否定“一國兩制”理論，也等於否定了中央和特區居民共同選擇的“一國兩制”的制度，這難道符合國家和特區的根本利益嗎？不符合國家和特區根本利益的主張又何來正當性？因此，在討論行政長官選舉辦法修改時應該將選舉和任命結合起來考慮，才是符合“一國兩制”的理論和制度設計的要求，絕不能偏離這個方向和損害這個制度的結構。三、行政主導的限制1.行政主導的合理性澳門政制是行政主導體制。行政主導體制就是以行政長官爲權力核心，行政機關與立法機關互相獨立、制約和合作，司法獨立的體制。爲甚麼特區政治體制要實行行政主導呢？這是由“一國”原則決定，中央領導特區是通過行政長官實現的，如果行政長官不能成

爲特區政治體制中的權力核心，那麼他無法承擔對中央負責的責任。行政主導從形式上看是特區內部的行政與立法的關係，但透過形式看本質，也是“一國”與“兩制”的關係，中央與特區的關係。行政主導破壞了，不能運作，勢必影響中央對特區的領導，削弱中央對特區的監督。如果立法主導了，立法機關又不受中央的領導，將威脅到“一國兩制”所要求的中央對特區領導權的落實。2.實行行政主導需要制度保障實行行政主導必須解決行政長官和行政機關與立法會的關係。一方面，行政長官對中央負責，立法對行政的制約是有一定限度的，不能是西方議會制中的議會與政府的關係，由議會決定政府的去留。另一方面，行政長官對特區負責，政府要接受立法會的監督和制約，做到依法行政。爲了落實行政主導需要有支援行政長官施政的支持力量，爲了保證政府依法施政需要有選舉產生的立法議員加強立法會的監督，取消任何一個方面，都會造成政治體制的破壞，使它不能正常運作。所以，政治體制是關注兩個方面，不是一個方面。不能用立法會的監督否定行政主導，也不能用行政主導去取代立法會的監督。應該在兩者之間保持相對的平衡。爲了實現上述的平衡，需要在制度設計上提供保障。這個制度安排就是澳門基本法規定的立法會由直接選舉、間接選舉和委任產生的議員組成。這個制度安排就是通過不同的產生方式，通過不同利益的代表，實現利益兼顧，均衡參與，形成互相之間的約束和合作，有利於行政主導作用的發揮。這個制度在特區成立十多年的運行中也已經證明行之有效的。所以，全國人民代表大會常務委員會在《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》中作出“澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變”的決定。有意見認爲，立法會議員的結構違反民主理論，不能接受。那麼，一個政治體制的構建是否只能建立在以民主價值爲唯一的基礎

之上呢？憲政理論和實踐均作出了否定的結論。美國憲法的制定者認爲，聯邦的穩定，各州的平等，權力的限制，防止多數對少數的暴政的“共和的價值”與“民主的價值”是同樣重要的，不能偏廢，應該兼顧。美國憲法建立的國會兩院制，總統間接選舉，總統與國會分別選舉產生，司法機關有違憲審查權的制度都體現了“共和價值”對“民主價值”的制約。所以，一個政治體制除了考慮民主的價值外，還要考慮法治、均衡、制約的價值，實際中不同的價值可以共存於同一的政治體制中，因而，將民主價值凌駕於社會其他價值之上未必是適當的，將不符合民主價值的東西都歸爲壞東西廢除，肯定也是不正確的。所以，從“一國兩制”、中央授權、行政主導的邏輯出發，澳門民主選舉制度的限制不可避免。這三個限制在西方的民主選舉理論中並沒有考慮，也不需要考慮。這就是兩者的差別，這就是澳門民主選舉的特殊性。當我們運用民主選舉理論時必須結合澳門的實際情況，脫離澳門實際行不通。民主選舉的形式沒有最好的，只有更適合自己的。註釋：1.參見亨廷頓：《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯書店，1998年版，第13頁。2.王西安：《國際條約在中國特別行政區的適用》，廣東人民出版社，2008年，第131至132頁。

“普選”定義淺析鄒平學*一、問題的提出在探究香港政制發展的過程中存在着諸多的難點問題亟待研究解決，1如“普選”這一用語的涵義是甚麼、普選的模式是甚麼、行政長官提名委員會的組成原則是甚麼、現有的行政長官選舉委員會是否需要擴容、如需要擴容的話擴容的規模及擴容需要體現的原則是甚麼、行政長官候選人的提名機制如何設置、提名委員會的提名“民主程序”是甚麼含義、立法會功能界別議席的存廢抑或改革的路徑選擇等等，其中如何理解“普選“一詞的確切含義是一個關鍵性的、前提性的問題，因爲在上述眾多問題的分歧與爭議其實都源於對“普選”一詞的理解上的分歧，故而探究“普選”的定義並達至共識十分重要。二、對“普選”一詞與相近易混詞語的辨析分析普選，有三個相關的詞語需要闡釋：普選、普選權、普選制。“普選、普選權”英語爲universalsuffrage，所謂普選權就是指所有公民不受歧視性限制，平等享有選舉權。Suffrage的意思是“選舉權、投票權”。普選權是選舉權的延伸，就是對一個成年人來說，無論他的性別、年齡、種族、信仰、社會狀況，都有參政選舉的權利。普選制則是“普遍選舉制”的簡稱，特指公民普遍地參加選舉國家代表機關和國家公職人員的選舉制度。全國人大常委會副秘書長、港澳基本法委員會主任喬曉陽指出：“行政長官和立法會全部議員最終要達至普選，這是基本法明確規定的。但對於甚麼是普選，基本法沒有做出定義。”他還表示，按照他的理解，“‘普選’的核心內容就是保障人人享有平等的選舉權。從歷史上來看，‘普選’概念所強調的是不因財產、性別和種族等的差異而導致選舉權的不平等。因此，通常所說的‘普*深圳大學法學院副院長、港澳基本法研究中心常務副主任

選’，是指選舉權的普及而平等。”2應當說，喬副秘書長的上述理解符合今天人們通常對普選、普選權的理解。但在香港的政制發展過程中，民主是否就等於普選？民主與普選的內在關係是甚麼？普選是否等同於直選之類的問題一直困擾社會，其實普選的英文翻譯是“universalsuffrage”，直選在基本法附件二�提到是分區直選“directelectionbyseparatezone”，用的詞語是不一樣的，按理普選和直選是不能等同的。究竟如何理解普選？這是一個重大的問題。按照普選的字面含義就是指實現普遍選舉的原則，與平等選舉原則不是一回事，普選解決的是人人有票，即選舉權的普及問題，平等選舉則是解決一人一票以及選票效力平等的問題，即平等選舉權問題。在香港依據基本法實現普選不能混淆這些重要概念。香港基本法第45條和第68條均規定有“普選”的字眼，這是人們熟稱的“雙普選”之法律依據。在香港的政制發展的爭拗中，香港反對派的一個基本主張和理念即：民主＝普選，普選＝直選，直選＝一人一票。通過上述等式，最後推導出：民主＝一人一票。故香港要發展民主，必須在選舉中推行一人一票。筆者認爲，這個認識並不符合普選的確切含義，不符合各國選舉制度的實際安排和選舉實踐，是錯誤的。關於民主不等於普選，這�不作分析，因爲很明顯，民主的含義十分豐富，不僅包括選舉民主、還有協商民主、參與式民主的模式。在美國學者柯恩《論民主》一書中，對民主或民主政治的界定俯拾即是。3但從宏觀上看，對民主政治大致有三種界定。第一是對民主政治的社會學定義，這是一種寬泛的定義，即民主政治不能簡單地用制度、機構、程序和功能中任何一個去概括，民主是一種制度、一種程序、一種功能、一種文明、一種文化、一種心態、一種生活方式。這種定義法強調民主政治的歷史社會文化的交叉關係；第二是價值方面的定義，又可以從哲學價值、政治價值、文化價值等方面去界定。民主政治體現了人民主權原則，肯定了人的價值和尊嚴所賴以表現的人權形式，是開明的、理

想的政治；第三是側重於體制、制度方面的定義。一般視民主政治包含着政治決之於民意、官員選之於人民、人民的自由平等的權利能夠得到有效保障的體制。民主的核心意項是多數人決定，強調權力歸屬於人民。4所以，把民主等同於普選是不正確的。普選和直選也不能等同，普選可以是直選，也可以是間接選舉，還可以是直選和間接選舉的結合，例如美國總統的選舉方式就是如此。這一點無須贅述。那麼，“普選”是否等於“一人一票”？顯然，不能這樣認爲，關於這一點，下文重點加以分析。三、普選最本源、最核心的要義儘管“普選”一詞今天已經具備了“普及而平等”的內涵，但是，如果從選舉制度的基本原則以及有關國際人權公約的規定看，“普選”最本源的含義、最核心的要義在於選舉權的普遍性、普及性，至於被添加上平等的含義是與世界各國爭取普選權的鬥爭歷史的特點相關。因爲爭取普選權的鬥爭往往是與爭取平等選舉權鬥爭交織在一起，普選權的實現往往與平等選舉權的獲得存在一定的同步性，這樣才導致人們理解普選時將平等視爲普選的應有之義。但即便如此，今天人們認爲“普選”定義所包含的“平等”含義仍然與選舉權的平等性原則所講的“平等”的含義側重點有所差異。這�分三個層次來分析論證。第一，普選最本源和最核心的要義是講選舉權享有主體的普遍性，選舉權的普遍性與選舉權的平等性雖有密切聯繫，但也明顯存在差異。在憲法學界看來，普選一詞是源自於選舉制度的基本原則中的“選舉權的普遍性原則”，而選舉權的普遍性是就享有選舉權的主體範圍而言的，意指一個國家內享有選舉權和被選舉權的公民的廣泛程度。它是人民主權原則的具體體現。這一原則最早源於18世紀美國激進主義平等派，他們提出了“無選舉權則不納稅”的口號，主張所有人在政治上完全平等，建議每一個年滿18周歲的人都應享

有選舉權。1789年的法國《人權與公民權利宣言》最早宣佈了普選權。但該原則的真正確立卻經歷了較長的發展過程。資本主義國家一般都經過從直接財產限制和與財產有關的住所限制、受教育程度限制、性別限制以及民族種族限制到逐步減少這些限制的過程，社會主義國家也大都經歷了一個從對敵對階級的限制到隨着階級結構的變化而逐步削減這些限制的過程。19世紀中期，英國有以男性普選權爲主要訴求的憲章運動，提倡無論男性的種族、階級都有參政選舉的權利。519世紀的民主運動自由主義者和社會民主主義者，尤其在北歐，使用了口號“均等共有選舉權”。普選權運動包括社會、經濟和政治運動，目標在於把選舉權擴展到所有種族。但對於女性的普選權或投票權、選舉權等等則要在19世紀末和20世紀初才被重視。而最早的普選權運動發生在19世紀早期，聚焦於減除選舉所要求的財產條件。許多社會原先都對投票權有種族要求。比如，非白種人不能在種族隔離制度的南非投票，這種情況在1994年多黨選舉後才結束。在民權運動之前，美國南方黑人只是在理論上有投票權，但有很多手段使他們無法實現普選權。3K黨在美國內戰之後成立，很大程度是要求脅迫阻止黑人投票。實踐中，所謂普選並不意味着不能排除一些人的選舉權。比如，很多國家拒絕承認犯人投票權和精神上有疾病的人參加投票，幾乎所有司法系統都拒絕非公民居住者和未成年公民的投票權。很明顯，當一個國家經歷了選舉制度歷史發展的各個階段之後，取消了對選舉權主體享有的各種不合理的限制（如財產、性別、種族、宗教信仰、居住期限等）的時候，可以說實現了普遍選舉。這樣，從個別群體、個別階層享有選舉權到所有成年公民都享有選舉權，就意味着實現了普選。爭取普選的訴求當然也意味着針對選舉權只有少數人享有、只有少數階層群體享有而絕大多數人不能享有的不合理、不公平現象的反抗，所以，一個國家往往普遍選舉實現之時也是平等選舉落實之時，兩者基本上是相伴隨而產生的。

但是，普遍選舉和平等選舉即使有如此天然的聯繫，兩者仍然不是一回事，仍然存在明顯的差異。平等選舉是指廢棄了複數投票制後，實現了每人一票，票票效力相等的情形。人們容易混淆的原因在於往往普遍選舉實現之時也是平等選舉落實之時，兩者基本上是相伴隨而產生的。但我們在選舉制度安排上不能說一個國家實現了普遍選舉就等同於實現了平等選舉。因爲“選舉權的平等性”特指享有選舉權的主體實現權利的效力而言的，它的含義指所有選民在平等的基礎上參加選舉，每一個選民在一次選舉中只有一個投票權，而且每一張選票的效力相等。不允許任何選民在選舉中享有特權，也不允許對任何選民進行限制或歧視。它淵源於自由、平等、博愛和反特權思想，是法律面前人人平等原則在選舉制度中的具體體現。選舉權的平等性原則有兩個基本要求：一是每一次選舉中每一個選民只有一個投票權，即一人一票；二是每一個代表都以大致相同的人口數爲基礎，即一票一值。影響這一原則的因素通常是財產、教育和居所。違反前一要求的做法被稱之爲“複數投票制”違反後一要求的被稱之爲“等級投票制”。西方國家曾長期實行複數投票制，尤以英國最爲典型。英國曾賦予有產者、有大學學位擁有者在一次選舉中有兩個甚至多個投票權。比利時在19世紀末至20世紀早期也曾採用過複數投票制。20世紀初普魯士帝國實行的“三級選舉制”屬於等級投票制，即每個選區都制定納稅人總表，以選民所納直接稅的多少爲順序，把全部選民劃分爲三級，三個等級的人數不相同，但各自選出相同數目的議員。美國憲法史有關黑人奴隸只能按照3/5比例計算人口來產生眾議員的規定也是等級投票制的典型。不過，目前世界上複數投票制已近絕跡，但基於國情，等級投票制在一些國家仍不同程度存在，如有的國家實行農村每一代表所代表的人口數大大多於每一城市代表所代表的人口數。6由此可見，近代各國爭取普選權的運動一開始，它就是針對享有選舉權的主體太少的不平等性而言的，但這種不平等是指有人享，

有選舉權，而另外的人沒有選舉權，這是權利主體的平等性問題。但還沒有涉及到選舉權中投票效力的平等性。這是特別需要搞清楚的。所以，我認爲，在選舉權主體普及到每一個成年公民時，這時的普選具有一定意義上的平等選舉權的含義，即每個人都有選舉權。但這�的“平等”僅僅只是指“享有主體上的平等性”，即選舉權利的享有主體上不能搞差別對待，不能歧視、不能排斥任何符合資格的主體。也即這�的“普選”＝“每人都有投票權”，但並不必然包括選舉權平等性所要求的“一人一票”和“一票一值（票值相等）”。所以，“普選”＝“每人都有投票權”，但“普選”≠“一人一票”＋“一票一值”。因此，普遍選舉所解決的僅僅是一個選舉權有無的問題，而平等選舉則是解決選舉權品質和效力是否平等的問題。普選可以是一定意義上的平等的選舉，也可以是未必完全平等甚至絕對平等的選舉。正因爲如此，喬曉陽副秘書長就指出：“一如國際上的一般理解，有關選舉的權力是允許法律做出合理限制的。各國根據自己的實際情況採用不同的選舉制度來實現普及而平等的選舉權，這是當今國際社會的現實。”7我們再看看CCPR（公民權利和政治權利國際公約）第25條（乙）的規定表述，關於選舉應當是“普遍”的和“平等”的字眼是並列出現的，而不是用“普遍”替代“平等”第二，在實現普選的國家中，並非完全、徹底實現了平等選舉。儘管今天的世界各國大都實行普選制度，而且在憲法和法律中普遍規定了平等選舉的原則，但不能說，實行普選的國家都完全、徹底實現了平等選舉，因爲各國根據其歷史、國情、文化傳統，是可以對本國的選舉平等原則基於形式平等和實質平等平衡的考量有所調整。比如，我國選舉法規定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權。”但我國的選舉權的平等性側重於實質上的平等，因而仍允許存在形式上的不平等，例如：（1）爲保證少數民族當家作主管理國家的權利的實行，選舉法在代表名額分配上對少數人口給予特殊照顧。我國有56個民族，其中漢族人口將近占全國人口總數的。

92％，而55個少數民族的人口僅占全國人口總數的8％強。若絕對按選舉權平等原則分配代表名額，那麼很多少數民族難以在各級人民代表大會代表中佔有一席之地。故此，對少數民族的代表名額給予特殊照顧的規定確有必要。（2）在全國人民代表大會中人民解放軍選出的代表占到代表總數的9％左右，這表明軍隊的代表遠不是按照人口比例平等原則產生的。這種不平等現象是由人民軍隊在我國政治生活中的特殊地位決定的。當然，隨着我國政治民主的發展和經濟社會的進步，逐步實現完全平等的選舉權應是未來選舉制度改革的方向。在香港泛民看來，他們最爲推崇、號稱最民主的美國，當然是實現了普選的國家。美國1965年的國家選舉權利法案中取消了對有色人種的限制之後，8形式上已經確立了“一人一票”，但其實際普選實踐中平等性原則的貫徹落實也不是完全實現了一人一票和一票一值。例如，美國不論大州還是小州，其聯邦參議員每個州只能選兩名，這樣一來，“在20世紀90年代，美國加州的人口近3，000萬，即一個聯邦參議員代表近1，500萬加州公民；同一時期，特拉華州的人口不到60萬，即一個聯邦參議院代表近30萬特拉華公民。這意味着，在權力強大的美國聯邦參議院�，每個特拉華州公民權利相當於每個加州公民的權力的50倍！”9儘管這是立憲者們對於大州和小州在參眾兩院之間做平衡的一種選擇，但是實際運行的結果使得聯邦最高院首席大法官俄爾·沃倫在代表多數法官意見的判決書中更明確的指出：“降低或沖淡一個公民的選票票力可以像完全禁止該公民投票一樣有效的剝奪該公民的投票權。”10再看美國總統選舉的實踐。美國總統選舉採取選舉人團制度。1選舉人團制度是美國共和制、聯邦制和分權與制衡原則結合的產物，也是多種利益妥協與協調的結果。美國國內一直有人詬病這個選舉人團制度，認爲它違背民主原則。它帶來三個問題：12一是由於各州選舉人票數量相差較大，這樣就可能出現在投票中累計獲得更多選民票的總統候選人不能贏得總統選舉的情形。美

國歷史上曾數次發生這種情形，一些總統候選人雖然在大選中獲得的選民票少於對手，卻因得到足夠的選舉人票而當選。這就違反了民主選舉的一個最根本的原則多數當選原則。在引起廣泛關注的2000年大選中，戈爾副總統在全國普選中的得票總數比布什州長多50萬張，但戈爾卻在最後一刻因爲佛羅里達州的537張選票之差而沒有贏得選舉團多數票。此前還有三次選舉出現過普選失利者卻贏得選舉團多數票的情形。二是這個制度還使得每張選票的分量均等（即平等選舉權原則）發生重大變異，特拉華州或北卡科他州的一張選票的分量（根據州選民人數與選舉人數之比計算），遠遠高於加利福利亞州、德克薩斯州、紐約州等大州中一張選票的分量。以2004年總統選舉爲例，新墨西哥州的兩黨候選人的票數差爲365票，而猶他州的兩黨候選人的票數差爲312，043票。這意味着，新墨西哥州的每位選民對決定選舉人票產生的影響比猶他州的每位選民大近1千倍。三是導致不均等的投票動力，嚴重影響全美選民投票的動力，以致使得全美平均投票率跌入全球最低之列。這是怎麼回事呢？因爲選舉人團制度在48個州實行“贏者通吃”的規則，而在美國，很多州的選民存在傳統上向民主黨或者共和黨一邊倒的態勢，選舉專家稱之爲“太平州”。這樣一來，候選人的競選活動往往盯住那些“拉鋸州”，三分之二的州成爲一帶而過的地方。最近的兩次大選，兩個黨都是將99％的競選資源集中投放到僅僅16個州，而其中5個州更是令人震驚地佔用了70％的資源。這樣，人口最多的四個大州，比如德克薩斯州、紐約州、加州等成爲爲數不多的那些“拉鋸州”，如佛羅里達州、俄亥俄州的選戰旁觀者。這就使得全國大多數地方遭到忽視，那些被遺忘的州往往投票率低落。統計顯示，大選投票率在拉鋸州接近70％，而在沒有積極性的旁觀州剛過50％由於上述問題，曾擔任過第四任美國總統的湯瑪斯·傑弗遜就把這個充滿爭論的機制稱之爲“我國憲法中最危險的一個瑕疵”。。

近年來，美國要求改革選舉人團制度的呼聲不斷，美國近年來的民調顯示，65％的美國人傾向於通過全國直接普選選舉總統，不分地區讓每一張選票都發揮相同的效力。2000年11月7日晚，剛剛當選紐約州聯邦參議員的希拉莉就向支持者表示，她一定要去華盛頓力爭廢除未能毫無爭議地選出總統當選人的“陳舊和不民主的”選舉人團制度。2007年，馬里蘭州州長簽署一項法案，讓馬里蘭州發起並加入一項州際契約，加入這項契約的所有州都同意，將選舉人票投給全國普選的勝利者。契約將在成員州的選舉人票數之和超過半數票時生效，目前已經有12個州通過該契約。加州、伊利諾州、夏威夷州的參眾兩院正在審議這項契約。不過由於多種因素阻礙，改革要取得進展還有很多困難。但支持選舉人團制度的人的理由是：如果採取直接選舉的方式，候選人可能只重視在人口最多的幾個州展開競選活動，以便贏得最多的選票，而忽視人口較少的其他一些州；選舉人團制度可使得少數黨或者第三黨候選人更難在總統選舉中獲勝，而兩黨制一直對美國有益，使美國政治保持一種溫和性，維護國家穩定，削弱極端政見的勢頭；還可以發揮少數族裔和少數民族群體的實力，在選舉人團制度下，拉美裔、非洲裔的族群能夠發揮的影響力遠遠超過在其他任何制度下可能享有的影響力；最後，取消選舉人團制度將會削弱各州的影響力，進而動搖已經歷經220多年的美國歷史風雨的政治制度中的一根主要支柱。由此可見，在美國政治制度建構中，平等價值的追求在一些方面需要遷就其他的價值需求，聯邦的團結、權力的分立制約、憲政、法治、民主、人權、平等等等價值是需要綜合平衡的。決不能追求其一，不及其餘。第三，如前所述，即使今天所指的“普選”包含平等選舉的含義，這�的平等選舉也主要針對選舉權享有主體的平等性上，即不能給享有主體附加不合理的資格和條件，而不是針對選舉權行使上的效力和結果的平等性。更不包括被選舉權的享有和行使上的平等性，因爲對於被選舉權，各國多有法律或事實的限制，這主要體現

在對候選人的資格條件的規定以及候選人提名門檻方面，這種限制與是否民主、是否平等無涉。有學者在通過對世界107個國家憲法的條文分析和比較研究基礎上，得出結論：107部憲法規定的議員資格有10餘項之多規定最多的資格是年齡、公民資格、選民資格，規定較多的是精神健全和無犯罪前科，規定較少的有居住年限，規定甚少的還有教育程度、宗教、未曾破產、道德等。13在規定以選舉方式產生國家元首的84部憲法中，有72部規定了元首的任職資格，按照規定數量的多少從高到低排列順序，任職資格依次是國籍（出生國籍、歸化國籍的年限）、年齡（絕大部分規定有最低年齡限制、少數憲法規定有最高年齡限制）、公民權、符合議員選舉資格、居住年限，有少數憲法還規定有宗教、文憑、犯罪、道德、掌握國語等，有個別國家憲法規定候選人不得與現任國家元首有血親、姻親關係，不得與國家簽有經濟合同，不得是外國公司的全權代表等。14從上述闡述可見，普選內涵主要是指選舉權的普及而平等，不涉及被選舉權，當然也不關乎被提名候選人的提名權，這意味着任何選舉中，被選舉權和提名權受到某種合理限制是符合普選要義的。即使是普選下的選舉權行使方面，也未必能夠純粹和徹底地體現平等。很多國家的議會選舉在選區劃分上人口基數的差異屬於正常現象。在香港立法會的地區直選中，現行的五個選區的劃分其人口基數允許有不超過15％的差異，而區議會地區選區之間的人口差異不得超過25％。這表明選票效力的絕對平等是不現實的。香港立法會分區直選的五個選區的劃分採取多議席選區制，這比單議席選區制是否更符合民主和平等原則，也是值得研究分析的。15普通法地區的多項判決顯示，民主政制既不要求實施單議席選區制，也不要求選區人口分佈絕對均等，最重要的是選區人口差異不至於過於不成比例。16當局在劃分選區時，需要兼顧太多的因素，當局只要

能就上述因素作出粗略的平衡便已經不算不合理。17至於與之配合使用的比例代表制，帶來的一個結果是選民投票的效力並不直接及於某個具體的候選人，而是及於他所屬的政黨，也就是哪些候選人能獲得分配所屬名單最後所贏得的議席名額，取決於他們在名單中的排列順序，而這個順序卻是由政黨內部所控制的，其控制過程是否符合選民心目中的民主和平等原則是難以確定的。所以，即使是普選，也沒有絕對的平等可言。四、結語綜上所述，人們不難提煉幾點簡短和重要的結論。1.普選所指的“普及而平等”主要是指投票權的普及和平等，而不包括被選舉權及其所包括的候選人提名權。即使在投票權的普及和平等方面，也不是絕對的平等。2.普選是普遍和特殊的統一。18那些普遍在憲法規定和選舉制度中認可普選原則的世界各國，實現普選的具體的程序操作和制度安排絕對不是一模一樣，也不是一開始就確定了適用至今、一勞永逸的選舉制度，很多國家都根據自己的國情、歷史傳統等在選區劃分、候選人提名程序、當選規則等方面作了有自己特色的制度安排，很多國家在相當長的時間內根據普選原則都存在不斷增強民主成分、擴大民主基礎的修改和完善的現象。世界上不存在那種可以照搬照抄、拿來就用的普選模式。因此，我們認爲，普選是普遍性與特殊性的統一，普選既有共性，又有個性。不能只看到普選在價值取向上的普遍性，而否定實現普選方式上的特殊性；反之，也不能只看到實現普選行使的特殊性，而否定普選的價值基礎的普遍性。3.香港實現雙普選，第一要符合基本法和全國人大常委會的有關決定，有明確的法律依據；第二，要符合國際公認的普選定義，體現選舉的普及而平等，保障人人享有平等的選舉權。第三，也完全可以和應當從香港的實際情況出發，體現循序漸進發展民主的原

則，充分考慮符合香港特別行政區的法律地位，與香港特區行政主導的政治體制相適應，兼顧香港社會各階層利益，以及有利於香港資本主義經濟的發展出發來就具體的普選安排達成最廣泛的共識。註釋：1.2011年12月31日十一屆全國人大常委會第24次會議通過了對澳門基本法附件一和附件二的解釋，2012年2月29日全國人大常委會通過了澳門立法會和特首產生辦法的決定。這說明，澳門政制發展也是澳門基本法實施中的一個新的實踐問題。澳門基本法沒有類似於香港基本法第45條第2款有關行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則的規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標的規定，也沒有類似於香港基本法第68條第2款有關立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則的規定，最終達至全部議員由普選產生的目標的規定，這可分別參見澳門基本法第47條及附件一和澳門基本法第68條及附件二，也就是說，在澳門基本法和有關附件不作出修改的情況下，在可預見的未來很長一段時間�，澳門政制發展不會涉及行政長官和立法會雙普選的問題。但理解澳門基本法的這一規定，不能陷入機械主義和片面主義。正如許多學者所認識的，澳門基本法沒有規定行政長官的產生最終實現普選的目標，但也沒有限制澳門政制發展的進程和民主政治的形式，相反，基本法為這種發展預留了空間。基本法附件一和附件二就明確了對2009年及其以後兩個產生辦法的修改問題。這一規定至少表達了兩層意思：一層是允許修改屬於政治體制的選舉方法；至於修改的內容和幅度以至最終目標，沒有限制性規定。由此可引伸理解，這�並未排除包括普選在內的各種選項，也就是說基本法沒有明確反對和禁止普選，最終是否要實行普選，取決於實際需要的判斷。2.引自喬曉陽2010年6月7日對香港媒體發表的談話。3.[美]柯恩：《論民主》，商務印書館1988年版。4.鄒平學著：《憲政的經濟分析》，珠海出版社1997年版，第10頁。5.韓大元主編：《憲法學》，高等教育出版社2006年版，參見鄒平學撰寫的第十六章《選舉制度》，第387頁。6.同上，第389頁。7.引自喬曉陽2010年6月7日對香港媒體發表的談話。8.TheNationalVotingRightsActof1965，42USCS§1973i。9.趙心樹著：《選舉的困境（修訂版）民主制度及憲政改革批判》，四川人民出版社2008年1月版，第205頁。

10.原文：“Andtherightofsuffragecanbedeniedbyadebasementordilutionoftheweightofacitizen'svotejustasefectivelyasbywhollyprohibitingthefreeexerciseofthefranchise.”Reynoldsv.Sims，377U.S.555（U.S.1964）轉引自趙心樹：《選舉的困境（修訂版）民主制度及憲政改革批判》，四川人民出版社，2008年1月版，第96頁。11.美國各州擁有的選舉人票數目同該州在國會的參、眾議員人數相等，體現州權平等原則。參議院由各州選舉兩名議員組成，眾議院議員人數則根據各州人口比例來確定。人口多的州眾議員人數相應就多，同時在總統選舉時擁有的選舉人票也多。例如，美國人口最多的加利福尼亞州所擁有的選舉人票多達55張，而人口較少的阿拉斯加州只有3張選舉人票。鑒於這種情況，在歷屆美國總統選舉中，人口眾多的州都成為總統候選人爭奪的重要目標。1961年，美國憲法修正案批准華盛頓特區可以像州一樣有總統選舉人。這樣，美國國會有100參議員、435名眾議員，加上華盛頓哥倫比亞特區的3票，總統選舉人票總共就是538票。美國憲法還規定，如果所有總統候選人都未獲得半數以上的選舉人票，由國會眾議院從得票最多的前三名候選人中選出總統。1824年，約翰昆西亞當斯就是在這種情況下，經眾議院投票表決被指定為總統的。12.本文的下面對選舉團制度的分析資料源自於《選舉團制度失效了嗎？》，載《新交流》2008年春季刊。13.王惠玲著：《成文憲法的比較研究以107部成文憲法為研究物件》，對外經濟貿易大學出版社2010年版，第164頁。14.同上，第149-150頁。15.關於這一問題的探討，可以參閱羅敏威著：《香港人權法新論》，香港城市大學出版社2009年版，第97-98頁。16.參見澳洲高等法院在AttorneyGeneraloftheCommonwealthofAustralia，exrelMckinlayvCommonwealthofAustralia的裁決。轉引自羅敏威著：《香港人權法新論》，香港城市大學出版社2009年版，第97頁。17.參見英國上議院在RvBoundaryCommissionforEngland，exparteFoot一案的裁定。轉引自羅敏威著：《香港人權法新論》，香港城市大學出版社2009年版，第97頁。18.俞可平教授認為，民主既有共性，又有個性。不能只看到民主是一種普遍價值，以民主的普遍性否定民主的特殊性；反之，同樣也不能只看到民主的特殊性，就認為根本不存在民主的普遍性。參見俞可平：《民主是普遍性與特殊性的統一》，載《南方都市報》2011年5月18日A16版。

關於澳門政制穩步發展的若干思考葉青吳天昊*內容摘要：澳門基本法關於政制體制的規定體現了原則性與靈活性的統一。在基本法的框架內穩步推進澳門政制發展符合澳門社會的整體利益。澳門的立法會選舉和行政長官選舉屬於地方選舉，不是主權國家的選舉，應當注意兩者的區別。澳門政制發展的價值目標是兼顧各方利益均衡參與，利益共用，協商民主，繁榮穩定，不應過多強調競爭性和政黨政治。澳門有自身的歷史背景、社會基礎、經濟狀況，政制發展應堅持澳門與香港有別的原則，不宜簡單照搬香港的模式。隨着2013年澳門特別行政區第五屆立法會選舉和2014年第四任行政長官選舉的臨近，澳門社會出現了各種有關政制發展的呼聲。澳門特別行政區行政長官和立法會產生辦法“是否需要修改和如何修改”的問題成爲各界關注的焦點，澳門特別行政區政府也將“推進政制發展”列爲2012年施政的重點工作之一，“積極而審慎”地處理政制發展問題。1因此，2011年11月，澳門特別行政區行政長官向全國人大常委會提交報告，希望全國人大常委會酌情對修改《澳門特別行政區基本法》（以下簡稱澳門基本法）附件中“兩個產生辦法”的程序進行解釋。2011年12月31日，第十一屆全國人大常委會第二十四次會議以144票全票通過了關於澳門基本法“附件一”第7條和“附件二”第3條的解釋，明確了澳門政制發展的具體程序，即俗稱的“五步曲”：（1）澳門特別行政區行政長官向全國人大常委會提出報告；（2）全國人大常委會收到報告後，根據澳門實際情況及基本法規定作出決定；（3）澳門特區政府向立法會提出修改行政長官及立法會產生辦法的法案，並經立法會全體議員三分之二多數通過；（4）澳門特別行政區行政長官同意；（5）特別行政區行政長官上報全國人大常委會批准和備案。*葉青，上海社科院法學研究所所長、教授；吳天昊，上海社科院法學研究所副研究員

按照澳門基本法的規定和全國人大常委會有關解釋妥善處理澳門政治體制發展問題既是當前澳門特區的一個重大現實課題，又對特區的長遠發展和貫徹“一國兩制”方針具有重要意義。一、澳門基本法關於政治體制的規定體現了原則性與靈活性的統一澳門基本法是澳門特別行政區的憲制性法律文件，規定了澳門政治、經濟、文化和社會發展的基本制度。對於特區的政治體制，澳門基本法的“總則”、第二章“中央和澳門特別行政區的關係”和第四章“政治體制”以及“附件一”、“附件二”均作了重要規定，具體包括澳門在“一國兩制”下的憲制地位，中央與特區的關係，特區權力機構的設置與職能，行政、立法和司法機關之間的相互關係、市政機構設置以及公務員制度等一系列重大問題。所謂“澳門的政制發展”並不是對整個特區政制架構進行全面根本的變革，重起爐灶、改弦易張，而是對行政長官產生辦法和立法會產生辦法進行適時的調整。澳門基本法“附件一”規定了行政長官的產生辦法，其中第7條規定，“2009年及以後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。”“附件二”規定了立法會的產生辦法，其中第3條載明，“2009年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。”澳門特區政制發展問題的具體內涵，就是在肯定和堅持現行政治體制主要規定不變的前提下，就澳門基本法“附件一”和“附件二”規定的行政長官產生辦法和立法會產生辦法進行適當的修改調整。由於行政長官和立法會的產生辦法涉及澳門的政治制度安排，屬於政治體制的一部分，因此人們習慣上稱之爲政制發展問題。2基本法根據澳門的實際情況對行政長官和立法會的產生辦法作了相應的規定。基本法第47條規定，“澳門特別行政區行政長官在

當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”第68條規定，“澳門特別行政區立法會議員由澳門特別行政區永久性居民擔任。立法會多數議員由選舉產生。”這是基本法根據澳門的實際情況對兩個產生辦法作出的原則性規定。與此同時，澳門基本法又以附件的形式，對澳門回歸前十年的兩個產生辦法做出有彈性的規定，並允諾將來可以根據情況作適當的調整。由此可見，基本法關於澳門特別行政區政制體制的規定，既堅持了原則，又具有相當的靈活性，是原則性和靈活性的統一：一方面遵循了一個單一制的主權國家下，國家最高權力機關依法確定地方政制問題的基本原則；另一方面體現了在“高度自治”方針下對澳門特別行政區民主政治發展的尊重。需要指出的是，附件是澳門基本法的組成部分，與基本法具有同樣的法律效力。之所以採取附件的形式，並不是因爲其內容不重要，而是澳門基本法起草委員會認爲採取附件的規定比較具體、細緻，如果寫入條文，將造成體例上的不協調。3全國人大常委會《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》進一步明確了澳門政制發展的基本原則和法定程序，澄清了某些模糊認識，爲澳門政制發展指明了方向。首先，明確“兩個基本不變”，即澳門基本法“附件一”第1條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，基本法“附件二”第1條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任議員三部分組成的規定維持不變。其次，明確“可以修改”，即在維持“兩個不變”的前提下，可以對兩個產生辦法根據基本法的規定和澳門的實際情況作適當修改。4全國人大常委會的決定明確了“兩個不變”，即同時也留出了可適當修改的空間，具體包括行政長官選舉委員會人數增加多少及如何分配，立法會議員名額增加多少及如何分配，間接選舉制度如何加以改進等。5全國人大常委會的決定是對澳門基本法內涵的準確闡釋，是“一國兩制”、“澳人治

澳”、高度自治方針在政治體制發展問題上的貫徹落實。澳門基本法並沒有對澳門的政制發展規定最終的目標和具體的路線圖，爲澳門今後的發展預留了空間；全國人大常委會的決定明確了澳門政制發展的法律程序，而將政制發展的具體問題即“是否要發展和如何發展”交給澳門市民和政府醞釀設計。但是，這並不意味着澳門政制發展可以天馬行空、隨心所欲，而是應當遵循“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的基本原則，在基本法的框架內，尊重中央在澳門政治體制設計和發展中的主導作用，探索符合澳門的實際情況的政制發展方案，循序漸進，穩步發展。惟有如此，才能有利於澳門社會的繁榮穩定，也更加符合澳門居民的根本利益。二、穩步發展政治體制符合澳門整體利益行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區政府；立法會是特別行政區的立法機關。這兩個機構是享有高度自治權的特別行政區政權的重要組成部分，具有特殊而重要的地位。從表面上看，行政長官和立法會如何產生，僅涉及選舉方式問題，即用直接選舉或者間接選舉或者委任等辦法。從實質上看，選舉方式的調整涉及不同群體利益的表達，涉及權力的分配，歸根到底是社會各階層利益格局調整在政治生活中的反映。因此，兩個產生辦法的調整將對澳門政治生活產生重要的影響，繼而對經濟和社會的發展發生作用。循序漸進推進政制發展符合澳門的歷史。在澳門基本法制定之時，澳門有些人士主張行政長官由直接選舉產生，而大多數意見則認爲應由間接選舉產生。工商業者曾擔心1999年後直接選舉的比例太大，立法機關的權力太大，澳門特別行政區會逐步走向類似福利國家的道路，影響他們的經濟利益。而主張實行一人一票、用普選產生行政長官以及立法機關者，則擔心行政權力太大、直接選舉的比例太小，權力易落到工商業者之手。6最終，經過充分協商，達成共識，形成了基本法關於兩個選舉辦法的規定。兩個產生辦法是

基本法起草過程中凝聚澳門社會的共識，經全國人大審議通過，形成的澳門特別行政區的重要憲制安排。澳門政治發展的過程中，應以尊重的歷史精神正確看待兩個產生辦法，循序漸進推進政制發展是符合基本法的精神。基本法關於澳門政制的規定體現了漸進發展、保持穩定的原則。自1999年回歸以來，行政長官和立法會兩個選舉辦法已經在基本法的框架內進行了適時的調整。第一屆立法會的組成規定如下：一人一票直選8席，間接選舉8席，特首委任7席。而基本法附件二規定，第二屆立法會（2001年選出）由27人組成，包括直接選舉10名，間接選舉10名，行政長官委任7名；第三屆立法會（2005年選出）由29人組成，比第二屆增加2個直選議席，其餘兩種議席數量不變。在行政長官選舉方面，基本法規定，第一任行政長官由200名推選委員通過協商或協商後提名選舉的方式來產生。7第二任行政長官選舉時，選舉委員增加到300人，經一人一票無記名投票選出。循序漸進推進政制發展有利於保持和促進澳門的長期繁榮穩定。澳門回歸已經超過十年，澳門經濟社會發展日新月異，社會利益日趨多元化。政治發展一定要兼顧各階層的利益，保護商業者、勞工和其他階層的合法權益，不能輕視或忽視任何一個階層的利益。在2009年的立法會構成中，包括了澳門社會各個層面的代表，如新興的民主民生社團、傳統“愛國愛澳”力量、博彩業利益、建築業利益、不同族群的利益等，都在立法會直接選舉中得到反映。政制發展必須在尊重原有利益格局的基礎上作謹慎細緻的調整，既吸納包容不同利益主體的要求，又不致引發社會紛爭和動盪。世界各國的經驗也表明，循序漸進推進政制發展有助於社會穩定。有人主張，澳門應大幅擴大直選名額，提高直接民主的程度。應當看到，各國各地區實行的政治制度，都需根據其歷史情況和現實情況，不能簡單地以直接選舉作爲唯一的檢驗標準。古今中外的許多經驗都告訴我們，民主法治的發展必然要經歷一個漸進的過

程；有效的民主形式也必須符合當地的實際情況，而不能盲目模仿。正如一位美國學者所言，“並不是每個社會都應該借鑒美國的經驗，或者某些方面模仿它。恰恰相反，美國的經驗是美國所特有的。如果你嘗試完整地引進它，它會死的，這就像某些罕見的熱帶烏會在另一個氣候�打戰一樣。”8事實上，即便是美國總統也不是通過一人一票的方式直接選舉產生的，而是通過“選舉人團”制度間接選舉產生。制憲者之所以採取這樣的制度設計，並且歷經兩百多年而一以貫之，一個基本的考慮是防止直接選舉的弊端，“盡可能地減少引起騷動和紊亂的機會”9總之，澳門特區的政制發展應在基本法的框架內，從兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展，保障澳門的穩定繁榮出發，循序漸進地逐步推進。三、澳門政制發展不得超越地方選舉的範疇澳門基本法第12條規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”這是對澳門特別行政區法律地位的界定。“設立特別行政區是國家的主權行爲，特別行政區是國家設立的一個地方行政區域，而非政治區域。因此，特別行政區在憲法地位上是我國的一個地方政權機構，而非政治實體，其一切活動都不能夠挑戰國家主權。”10主權是指一國家擁有的獨立自主地處理內外事務的最高權力。中央在澳門特別行政區行使權力符合國家主權的原則。中央與澳門特別行政區的關係，從地域來看，是單一制國家與國家所屬的一部分領土的關係；從權力的關係來看，是領導與被領導、監督與被監督的關係；從行政隸屬來看，中央與澳門持別行政區的關係，又是一種中央和地方的關係。兩者的關係，不是主權國家之間的平等或平行的關係，而是一種上下關係、從屬關係。11中央和澳門特別行政區的這種關係和所處的不同地位，從根本上說是由於澳門是統一的中華人民共和國的一個組成部分，是中華人民共和國主權管轄下

的地方行政區域。正因爲澳門特別行政區是我國的一個地方行政區域，直轄於中央人民政府，所以中央對澳門特別行政區政制發展具有決定權，這是澳門社會的基本共識。12在澳門政制發展的問題上，必須注意到特區行政長官和立法會只是地方政權機構，不是主權國家的政權機構。行政長官選舉和立法會選舉屬於地方選舉的範疇，不同於國家層面的選舉，兩者的選舉方式和選舉目的和價值追求有較大的差異，不能有意無意地模糊兩者的區別。首先，兩者的側重點不同。國家層面的選舉強調政權更替的合法性。選舉制度是現代民主憲政國家政治制度的重要組成部分，是國家機構得以合法產生和運行的基本前提。公民通過選舉這一途徑向國家讓渡和授予權力，選擇和更換統治者，表達和傳遞民意，從而保證國家機構統治的合法性和正當性。在此意義上可以說，選舉制構成了現代民主制的基礎，所以有學者指出，“在當今幾乎整個立法生活中，選舉統治者已被公認爲權力移交的惟一合法手段。”13地方選舉產生地方公職人員或者地方立法機關成員。地方選舉重點不在解決政權的合法性問題，而是注重實現兼顧各方利益，保持社會穩定，促進經濟繁榮。地方選舉多按一定範圍的地域進行，由於地區範圍較小，當地居民一般更熟悉地方性事務，更瞭解當地官員，更側重於實際需要而不是從政治上思考和解決問題。14其次，國家選舉和地方選舉政黨競爭的程度不同。覽近現代以來的世界歷史，政黨不僅是一種普遍存在於各個國家和地區的政治組織，而且這種組織已滲透到國家政治運行的每一方面，各國政府的組成與更迭、權力的分配與行使、政策的制定與執行，幾乎都可以看到政黨的介入和參與。目前全世界200多個國家和地區，除梵蒂岡等20多個國家和地區外，均實行政黨政治。政黨的目標在於執掌國家政權，所以在國家層面的選舉中，政黨競爭激烈，選舉經費耗資巨大，人力物力投入日增。而地方政府政治色彩較弱，管理和服務色彩較強。15在許多國家的城市地方選舉中，爲了防止政治黨

派的控制，法律甚至禁止政黨參加城市地方的選舉。例如在韓國，在一般城市議會選舉中禁止政黨參與。市議會的議員必須站在超黨派的立場處理事務，不介入黨派之爭。在美國，地方政府選舉中沒有實質性的政黨政治色彩。近四分之三的城市規定不允許政黨推薦候選人。只有在紐約、新澤西和賓西法尼亞州幾個州，由於有政黨傳統，其城市選舉大多建立在政黨制度基礎之上。即便在少數允許政黨參加地方選舉的城市，選民更關心政黨在地方政治中的實際表現，而不是它們在全國的競選狀況。16再次，地方選舉和國家選舉的集中度不同。選舉是政治意志的集中表達，而非各種意見的簡單複述。國家層面的選舉經過層層篩選過濾，民意的集中度較高，往往傾向於在議會或人民代表大會多數制基礎上形成較穩定的政府或聯合政府，少部分人或群體的意見難以兼顧。而地方選舉更傾向於兼顧不同階層、不同群體的利益，強調廣泛的代表性。最後，選舉的形式有所區別。國家層面的選舉形式具有較高的相似性，一般在相對統一的週期內（四年或五年），採用直接或者間接的選舉方式，產生國家領導人或者民意代表。而地方選舉差異性較大，強調地方政治、文化、傳統的特殊性，在選舉週期、代表產生、名額分配等方面體現各自的特點，以便更好地爲地方治理服務。從澳門選舉的實踐來看，立法會議員的選舉方式幾乎照搬了西方資本主義國家的競選方式。比如在2009年立法會議員的選舉中，16個組別的參選人都設計了競選政綱、參選口號，印製分發了大量競選材料。其實澳門不存在政黨政治，參與的組織都是社會團體，所以沒有必要也不應該模仿或移植資本主義制度下國家選舉、政黨競爭的模式。澳門政制發展的方案設計要充分考慮到地方選舉與國家選舉的上述區別，不應簡單地模仿國家層面的對抗性選舉，突出政黨政治色彩，而是要充分尊重澳門的歷史和現實，通過制度安排保障市民廣泛參與、均衡參與，建立多元的利益訴求和表達管道，實現澳門

的長期繁榮穩定。四、政制發展應堅持澳門與香港有別的原則澳門有自身的歷史背景、社會基礎、經濟狀況，不能簡單照搬香港的模式，這一點在澳門基本法起草的階段就成爲一個基本共識。姬鵬飛主任委員在澳門特別行政區基本法起草委員會第一次全體會議指出，制定澳門基本法可以借鑒和參考香港基本法的經驗，但澳門有不同於香港的地方，不要照搬香港基本法的某些條文，必須從澳門的實際出發，考慮澳門的特點，深入地調查研究。17澳門基本法與香港基本法在政治體制方面的最大不同，是香港基本法明確規定要經過“循序漸進”最終達至“雙普選”的發展目標，即行政長官和立法會全體議員都最終由普選產生。澳門基本法則無此規定，既沒有“循序漸進”的提法，也沒有“普選產生”或“最終達至全部議員由普選產生的目標”的表述。香港基本法第45條規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”澳門基本法中沒有這樣的規定，因爲澳門基本法起草委員會政治體制專題小組認爲，香港基本法中有這樣一款條文，是由於在這個問題上香港各界存在着很大的分歧，爲了協調這一分歧才增寫這一款。澳門的情況不同，在基本法起草時，多數人不贊成行政長官由普選產生，而且澳門基本法附件一中已包含2009年後可以修改行政長官產生辦法的內容和程序，包含了循序漸進的意思，因此沒有列入類似香港基本法的條文。18其次，澳門基本法沒有像香港基本法一樣規定功能團體選舉，而是規定了以社團爲基礎的間接選舉，因爲社團在澳門政治、經濟和社會生活中發揮了重要的紐帶作用和互助作用。社團作爲一種社會組織，主要承擔着經濟、政治、社會及文化四種功能。澳門地區的社團不僅具有這四種功能，而且其政治功能相對明顯。澳門立法

會選舉，沒有政黨的參與，議席往往由各大社團所佔據，具有社團背景的當選議員占各屆立法會直選議席的一半或超過一半。19再次，澳門立法會議員的產生方式具有特殊性。澳門基本法第68條規定，“立法會多數議員由選舉產生”。澳門立法會的議員包括直接選舉、間接選舉和委任三種方式，而香港立法會則不存在委任議員。這是根據澳門的歷史和實際情況作出的規定。回歸之前，根據《澳門組織章程》的規定，立法會的23名議員就是通過上述三種形式產生的，其中直接選舉和間接選舉各8名，澳督委任7名。當然，除了兩部基本法關於政治體制規定的差異之外，更加重要的是要注意到香港和澳門具體情況的不同。澳門只有不到30平方公里的土地，50多萬人口，只相當於國內一個縣級市的規模。與香港相比，在人口數量、經濟規模、城市定位、社會結構等諸多方面存在差異。有論者認爲，澳門的經濟是微型經濟，澳門的政治也應當是微型政治，應該因微就簡，不應總是套用香港的經驗模式或者西方國家的政治理論。20這是頗有見地的觀點。需要指出的是，在修改兩個產生辦法之外，澳門民主政治發展還有許多基礎性的工作需要做，如中產階級的發展、公民意識的培養、選舉規則的規範、社會共識的凝聚等。因此，根據澳門的特殊情況和具體特點，解決自己的問題矛盾，處理自己的各項事務，在政制發展實踐中，走出具有澳門特色的道路，這是符合澳門整體利益的必然選擇。註釋：1.澳門特別行政區政府2012財政年度施政報告《推動經濟適度多元提高民生綜合水準》第二部分。2.饒戈平：《在基本法框架下推進澳門政制發展》，楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，澳門基本法推廣協會2008年5月出版。3.楊允中：《澳門基本法釋要》（修訂版），澳門特別行政區政府法務局2004年版，第204頁。

4.李飛：《深入理解和全面貫徹全國人大常委會的決定在澳門社會各界座談會上的講話》，2012年3月1日，見澳門特區政府政制發展專題網頁：http://www.cdm.gov.mo/news。5.張曉明：《凝聚共識穩中求進在澳門社會各界座談會上的講話》，2012年3月1日，見澳門特區政府政制發展專題網頁：http://www.edm.gov.mo/news6.蕭蔚雲：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年版，第84頁。7.錢其琛：《全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會工作情況的報告》，1999年12月7日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議。8.[美]勞倫斯·M·弗里德曼：《美國法律史》，蘇彥新等譯，中國社會科學出版社2007年版，第3頁。9.[美]漢密爾頓、傑伊、麥迪森：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館2004年版，第346頁。10.田�國：《“一國兩制”的法律化實踐》，中共中央黨校出版社2006年版，第18頁。11.蕭蔚雲：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年版，第84頁。12.喬曉陽：《全國人大常委會決定遵循的原則在澳門社會各界人士座談會上的講話》，2012年3月1日，見澳門特區政府政制發展專題網頁：http://www.cdm.gov.mo/news。13.[法]讓-馬里科特雷，克洛德埃梅里：《選舉制度》，張新木譯，商務印書館1996年版，第1頁。14.任進：《比較地方政府與制度》，北京大學出版社2008年版，第299頁。15.徐勇、高秉雄主編：《地方政府學》，高等教育出版社2009年版，第192頁。16.杜鋼建：《政府職能轉變攻堅》，中國水利水電出版社2005年版，第173頁。17.全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編：《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件彙編》，中國民主法制出版社2011年版，第5頁。18.蕭蔚雲：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年版，第163頁。19.劉祖雲：《澳門社團政治功能的個案研究》，《當代港澳研究》2010年第1期。20.澳門學者同盟秘書處：《“澳門選舉與政治文化的變遷與發展方向”座談會紀要》，《“一國兩制”研究》第3期。

澳門政制發展與公眾參與冷鐵勛*全國人大常委會2012年2月29日就澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的有關問題作出決定後，澳門的政制發展便將邁入“五步曲”中的第三步，即由特區政府向立法會提出有關立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改法案，修改法案須經立法會全體議員三分之二多數通過。特區政府向立法會提交修改法案前，要進行公開諮詢工作。特區政府展開的公開諮詢工作成效如何，直接事關兩個產生辦法修改法案的質量。而要做好公開諮詢工作，無論是政府方面還是公眾方面，都要對公眾參與有一個基本的認識和判斷。一、必須從推進澳門民主政治進程的高度來認識政制發展中的公眾參與公眾參與作爲一種現代新興的民主形式，在西方國家發展也不過幾十年的歷史，但已經成爲世界各地探索發展民主形式的生動實踐，並呈現出一種蓬勃的景象。雖然理論上和實踐中對公眾參與有多種多樣的理解，但作爲一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力機關在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機關通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，並通過反饋互動對公共決策和治理行爲產生影響的各種行爲。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。1公眾參與的內容，可分爲三個層面：第一個層面是立法層面的公眾參與，如是否立法及法案內容的諮詢；第二個層面是公共決策層面，包括政府和公共機構在制定公共政策過程中的公眾參與，如環境保護和城市規劃政策中的參與等；第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施等。*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

特區政府這次就2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改諮詢居民的意見，屬於上述公眾參與的第一個層面，即立法層面的參與。具體來說，就是特區政府在對是否需要修改的問題諮詢居民意見並向全國人大常委會提出報告後，經全國人大常委會作出可以適當修改的決定這一前提下，在向立法會提交有關兩個產生辦法的修改法案前，先在澳門居民中廣泛聽取意見，並按照社會的主流意見，兼顧社會各階層、各界別利益，提出具體修改內容。特區政府要充分發揮政制發展中公眾參與的作用，首先必須對公眾參與的必要性有一個正確的認識。解決了認識問題，才有可能在行動上對公眾參與予以應有的重視，並加以落實，否則的話，所謂重視公眾參與只會是停留在口頭上，無法體現在具體的行動上。由於立法會產生辦法和行政長官產生辦法是澳門特別行政區政治體制的重要內容，兩個產生辦法的修改，關係到廣大澳門同胞的切身利益，當然需要公眾的參與，這是發展澳門民主政治進程的必然要求，更是澳門政制發展的題中應有之義。因此，就兩個產生辦法的修改，不僅在是否需修改的問題上，特區政府要廣泛諮詢澳門居民的意見，而且在中央決定有需要修改後，在如何修改的問題上，特區政府同樣更要廣泛諮詢澳門居民的意見。公眾參與絕不是可有可無，而是一定要有；絕不是可重可輕，而是至關重要。試設想，如果離開了公眾的參與，再去談政制發展，就沒有了民意基礎，到頭來政制也就不可能向前發展。因此，特區政府必須從有序推進澳門民主政治進程，以保持澳門的長期繁榮穩定和發展這樣的政治高度來看待澳門政制發展中的公眾參與。行政長官崔世安在2012年施政報告中已明確表明，對於處理兩個產生辦法是否修改的問題，特區政府高度重視社會各方面的意見，並將繼續廣泛聽取社會各界意見。全國人大常委會副秘書長喬曉陽於2011年11月底在澳門談及澳門政制發展“五步曲”時，也強調在全國人大常委會就澳門基本法附件一和附件二作出解釋後，政制發展必須建基於民意基礎上，“不是行政長官自己拍腦袋，說改

還是不改。”全國人大常委會就澳門特別行政區2103年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的有關問題作出決定後，行政長官崔世安隨即表示，政制發展的公開諮詢工作即將展開，政府會汲取上一階段的諮詢經驗，在接下來的諮詢過程中，廣納居民對修改兩個產生辦法的意見。隨後，特區政府公開交代了整個諮詢過程及安排，並印發了《政制發展諮詢文件》。這些都反映出特區政府對公眾參與是持積極開放的態度。與前一階段的諮詢相比，這次諮詢的期限延長了十多天，而且增加了兩場公眾諮詢專場，目的就是要更廣泛地聽取居民的意見。當然，政府前段時間諮詢時採用的政制發展專題網頁、專線電話、電郵、傳真等收集意見方式，將繼續保留，以擴大公眾諮詢的管道、層面。此外，有議員建議相關官員積極出席各社團舉辦的政制發展座談或講座，既宣傳政制發展諮詢方案，又能更好吸納民意，以作準確判斷。這些意見都有助於政府做好政制發展的諮詢工作。總之，政府部門只要真正認識到公眾參與的必要性和重要性，做好政制發展的相關諮詢工作就有了基礎。二、應當利用政制發展討論和諮詢的有利時機，進一步推動基本法的宣傳推廣國家主席胡錦濤在慶祝澳門回歸祖國十周年大會暨澳門特別行政區第三屆政府就職典禮上的講話中曾指出：“澳門回歸祖國以來，特別行政區政府和各社會團體堅持不懈宣傳推廣澳門基本法，自覺以澳門基本法規範行政、立法、司法行爲和處理政制發展等重大問題。這是澳門特別行政區10年來所取得的一項重要成就。”2隨着“一國兩制”實踐的不斷深入，正確貫徹實施澳門基本法是一項長期的任務。而要正確貫徹實施澳門基本法，就離不開進一步加強基本法的宣傳推廣工作。這正如吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施十周年座談會上的講話中所指出的那樣：“通過多種形式，全面準確地闡述‘一國兩制’方針和基本法的精神實質，廣泛深入地

宣傳‘一國兩制’方針和基本法的深刻內涵與生動實踐，深入淺出地解讀基本法的有關規定，使‘一國兩制’方針和基本法更加深入人心，在全社會牢固樹立基本法意識和法制觀念，不斷鞏固和發展貫徹實施基本法的社會基礎。”3澳門當前正在進行的政制發展工作，其實也是政府進一步推動基本法宣傳推廣工作的有利時機。根據全國人大常委會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定，兩個產生辦法的修改必須符合澳門基本法的有關規定，必須在附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變；附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變的前提下，按照澳門基本法的有關規定，結合澳門的實際情況作出適當修改。全國人大常委會的上述決定雖然條文不多，只有兩條，但卻涉及了澳門政制發展中如何正確理解和貫徹實施澳門基本法的大問題，例如：爲甚麼澳門基本法關於行政長官產生辦法和立法會產生辦法的規定與香港基本法的規定有所不同？爲甚麼說澳門特別行政區的政治體制及其發展的主導權和決定在中央？爲甚麼行政長官產生辦法和立法會產生辦法的修改需要在全國人大常委會就澳門基本法附件一和附件二的相關條文進行解釋後才能啓動？爲甚麼要維持附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定和附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變等。要回答好這些重大問題，就必須領會澳門基本法及全國人大常委會的有關解釋和決定中相關規定的深刻內涵。具體來說，就是要從澳門的實際情況出發，綜合考慮澳門本地的經濟發展、政治體制、歷史淵源、文化傳統、社會環境等多方面的因素，尤其是要考慮澳門基本法的立法原意和精神實質，從整體上來把握和理解澳門基本法，而不能僅僅盯着某一具體條文的內容，或僅僅靠條文的字義來理解澳門基本法的規定。特區政府在推動政制發展的諮詢工作時，要使諮詢工作取得成效，恐怕

離不開向居民解答上述的重大問題。居民對這些重大問題涉及的道理和法律原理要是能夠有所瞭解和領會的話，那他們參與政制發展的積極性會激發起來，所提建議的質量也會有所提高。因此，特區政府應好好珍惜居民參與政制發展討論和諮詢的難得機遇，將諮詢工作和宣傳推廣澳門基本法及全國人大常委會的相關解釋和決定的內容所涉及的法律原理等工作有機結合起來，進一步推動基本法的宣傳推廣工作。正如有教育界立法會議員在特區政府進行的上一輪政制發展諮詢活動中所呼籲的那樣，特區政府應藉推動政制發展的討論和宣傳工作，深化澳門基本法的普法工作。目前，特區政府法務局結合當前的政制發展工作，深入到學校展開基本法的宣傳推廣，取得了良好的效果。這一做法十分值得肯定，且非常值得繼續去做、做好。其他政府部門甚至有關的社團組織都可組織類似的活動，在年輕人中廣泛宣傳推廣澳門基本法。這正如吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施十周年座談會上所提到的那樣：“澳門的未來寄託在年輕人身上，必須十分注重對澳門年輕一代的教育，特別是國家、民族觀念教育和基本法理論實踐教育，推動基本法課程進學校、進課堂，把年輕一代培養成‘一國兩制’方針和基本法的忠實維護者與積極踐行者，使愛國愛澳傳統薪火相傳。”其實，這也是政府借助這次政制發展討論和諮詢活動有效推行公民教育的有益嘗試，正可謂一舉多得。三、澳門居民應以當家作主的主人翁身份積極投入到政制發展的討論和諮詢活動中去，務實理性地獻計獻策澳門目前進行的政制發展工作，正如全國人大常委會副秘書長喬曉陽在關於《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定（草案）》的說明中所說的那樣：“關係到‘一國兩制’方針和澳門基本法的貫徹實施，關係到中央和澳門特別行政區的關係，關係到廣大澳門同胞的切身利益，關係到澳門社會的長期繁榮穩定，必

須綜合考慮各方面的情況加以處理⋯⋯”其中所提到的“各方面的情況”，當然包括了澳門居民各方面的意見。爲了讓特區政府和中央瞭解和掌握澳門社會各方面對政制發展的意見，以便將2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改工作做好，積極參與政制發展的討論和諮詢工作，既是澳門居民應有的一種權利，同時也是澳門居民應擔的一份責任。廣大澳門居民應以當家作主的主人翁身份積極投入到政制發展的討論和諮詢活動中去，務實理性地發表意見，廣開言路，獻計獻策。要讓澳門居民積極投入到政制發展的討論和諮詢活動中去，關鍵是要克服居民中存在的“政制發展與己無關、高高掛起”的觀念。不容否認，澳門居民中存有“政制發展是熱衷於政治活動的人的事情，與己無關或關係不大”的觀念的人還是存在的，個中的原因雖不盡一致，也較複雜，但其中一個不容忽視的重要原因是他們對政制發展的具體內容、意義以及澳門基本法的相關規定不太瞭解甚至不知道，至於澳門基本法相關規定及政制發展所包含的道理或法律原理，對他們來講甚至可能是陌生的。因此，要消除居民中存在的對政制發展莫不關心的態度，除了做好公民意識的教育和培養外，歸根到底還是要對居民認真開展基本法的宣傳推廣工作。基本法的宣傳推廣工作做好了，喚起了公眾參與政制發展討論和諮詢的積極性，這反過來又有助於培養良好的公民意識和素質。因爲居民通過參與政制發展的討論和諮詢，會切身感受到自己作爲這個社會主人翁所享的政治地位及權利，感受到民主帶來的種種益處，感受到參與政制發展既是居民的權利也是居民的一份責任等，這本身就是活生生的公民教育。因此，政府在推進政制發展時做好有關公眾參與的工作，實際上就是在進行公民教育了。當然，良好的公民意識的形成還離不開政府系統的公民教育活動。目前，在澳門，培育出一個政府機構積極參與公民教育的制度環境，使公眾有機會也有場所進行政治參與和自我管理的實踐，是十分必要的。通過政府推行公民教育，使公眾認識到“公民”不僅僅是一種身份，同時更有一份責任。做公民就要積極參與公眾事務，通過理性、自由、公開

的方式，同別人一起討論共同關心的重要社會問題，勇於發表意見，大膽獻計獻策。首先，應當嚴格按照《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》所規定的內容來發表意見，而且主要是針對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改提出意見。全國人大常委會的上述決定，雖然名稱不叫“法律”，但它具有全國人大常委會制定的“法律”同等的法律效力，對澳門特區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改是具有法定約束力的，它也爲討論研究澳門特別行政區兩個產生辦法的修改方案提供了基礎。因此，澳門居民在討論2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改內容時，應緊緊圍繞全國人大常委會的上述決定，就“可適當修改”的空間，結合澳門的實際情況發表具建設性的意見。至於不符合上述決定的意見，諸如普選行政長官，甚至普選全體立法會議員的方案，都不是務實理性的。至於“可適當修改”的空間，國務院港澳事務辦公室副主任張曉明在澳門社會各界人士座談會上的講話作了較好說明。他指出，從前一階段特區政府廣泛聽取澳門社會各界意見的情況看，主要有以下一些問題有待進一步明確：一是行政長官選委會增加多少人及新增加的部分在四大界別中如何分配？二是立法會議員增加多少人及新增議席如何分配？三是行政長官選委會中“市政機構的代表”是否繼續保留？四是立法會間接選舉制度是否要進一步改進及如何改進？澳門居民就2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法如何修改發表意見時，可主要圍繞上述問題來進行思考。當然，只要是不與全國人大常委會的上述決定相抵觸的其他議題，澳門居民均可務實理性地建言。其次，澳門居民就兩個產生辦法的修改發表意見，在性質上屬於公衆參與，而不是公衆決定，政制發展的諮詢活動中不能採取類似“公投”的方式讓澳門居民像選舉投票一樣作出選擇，兩個產生

辦法的修改，其決定權始終在中央。公眾參與中的參與，是指讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行爲。對舉辦諮詢活動的公共權力機構來說，公眾參與中的參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，並最終在公開和透明的方式中達成決議。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相對人雙向溝通和協商對話，而不是指由公眾來具體決定諮詢所涉及的事項，諮詢所涉事項的最後決定權還是在相關的公共權力機構即決策者手中。特區政府就兩個產生辦法的修改徵求居民的意見，從性質上來說，特區政府也只是提出修改的意見，對兩個產生辦法的具體修改，如同兩個產生辦法是否需要修改一樣，其主導權和決定權均在中央，均要經過全國人大常委會依法批准或備案，該修改方生效。之所以如此，是由澳門特別行政區的法律地位所決定了的，這也是我國憲法和澳門基本法所確立的一項極爲重要的原則，更是“一國兩制”方針的應有之義。因此，澳門居民就兩個產生辦法的修改發表意見，是其作爲澳門的主人翁參與政制發展的表現，而不是指由居民來最終決定兩個產生辦法的修改內容。兩個產生辦法的修改內容，先由特區政府向立法會提出法案，待立法會以全體議員三分之二多數通過、行政長官同意後，還要報全國人大常委會批准或者備案。公眾參與中所要參與的環節主要是特區政府向立法會提出修改法案前的意見徵求階段。當然，全國人大常委會就兩個產生辦法的修改作出決定後，澳門特區在進行相關的本地立法時，公眾仍可根據政府的相關諮詢安排，就兩個產生辦法的具體修改所涉及的本地立法事項參與並發表意見。明確公眾就兩個產生辦法的修改發表意見是公眾參與，而不是公眾決定，對澳門當前進行的政制發展工作是有實際意義的。既然公眾參與的功能主要是有助於政府廣泛收集民意以制定符合澳門實際情況的修改法案，這就決定了政府安排的相關諮詢活動中不可能也不能採取類似“公投”的辦法，讓每個澳門居民來像選舉投票一樣就政制發展的內容作出選擇。正確的做法應該是尊重澳門居民的意願，倡導澳門居民積極投身政制發展的討論和諮詢活動中，並根

據全國人大常委會的上述決定和澳門基本法的有關規定，提出自己的政治訴求。哪怕不同的人僅從自身的利益出發，提出自己的主張，這都是一個利益多元化的民主社會的正常現象。也正因爲利益的多元化，而最終確定的制度只能有一個，因此有權決定制度者更需要獲得社會上各方面的真實情況，以求兼顧各方面的利益和訴求。鑒此，廣大澳門居民就是爲着自己利益計，也要積極參與到政制發展的討論和諮詢活動中去。可以說，居民參與的範圍越廣泛，討論甚至辯論的程度越充分，政府形成的關於兩個產生辦法修改法案的內容就越符合澳門的實際情況。再次，居民就兩個產生辦法的修改既要有利於澳門民主政治進程的推進，更要利於發展經濟與改善民生。澳門當前正在進行的關於2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改工作，是澳門特別行政區政治體制中的重大問題，屬於上層建築的範疇，其歸根到底是要服務於澳門的經濟發展和民生改善，保障澳門居民充分享有澳門基本法所規定的權利，增強澳門居民的生活幸福感。因此，澳門居民在參與政制發展的討論和諮詢活動時，不能僅僅爲修改而修改去發表意見，還要思考爲甚麼要這樣修改、修改要達到怎樣的目標、修改是否適當和可行等。這正如行政長官崔世安今年列席全國兩會期間在北京向採訪兩會新聞的本澳媒體記者提到的那樣，每一個地區對民主都有其推動過程，但應建基於發展經濟和人民生活得到改善的基礎上，民主的訴求與進步是正常的進程，目前本澳已在推進政制發展，隨後將進入諮詢階段，希望本澳居民能提出自己的意見與訴求。尤其難得的是，澳門這次推進政制發展的時機，恰逢國務院總理溫家寶在今年的政府工作報告中提到全力支持澳門發展經濟、改善民生及推進民主。廣大澳門居民要珍惜這一難得機遇，結合國家“十二五規劃”，就澳門的政制發展如何促使澳門的發展戰略置於國家的發展戰略之中，且成爲國家發展戰略的一部分，既謀求澳門自身的長遠發展，又爲國家的總體發展作出新的貢獻而獻計獻策。最後，特區政府要繼續完善政制發展的諮詢管道，讓澳門居民

採取多種形式來充分表達意見。特區政府開展政制發展的諮詢活動時，會有安排政府官員甚至行政長官參加座談會專場聽取意見的形式，這一形式很受居民關注和歡迎，原因是參與者可利用這個機會與負責起草修改法案的政府官員甚至等於與行政長官直接表達訴求，加上有新聞媒體的採訪，更容易引起人們的興趣。對於特區政府前階段安排的八場座談會專場的諮詢活動，有居民認爲只有一場公眾專場，未能讓居民充分反映意見。特區政府在檢討前一階段諮詢安排的基礎上，完善了相關諮詢安排，包括增加公眾諮詢專場的次數。然而，由於受時間、場地等客觀條件限制，座談會專場聽取意見的形式畢竟有限，而且每一場座談會上發言的人數和時間亦都有限。因此，特區政府除安排座談會專場的形式展開諮詢外，還開通了政制發展專題網頁。居民可通過網頁發表自己的意見。此外，除可在政制發展專題網頁表達意見外，居民還可透過傳真、電郵、郵寄或親身向行政公職局或法律改革及國際法事務局遞交意見材料。可以說，居民反映意見的途徑是多方的。如果大家都集中於使用座談會專場諮詢的形式，政府方面也滿足不了公眾的這一需求，即使日後再以座談會形式聽取意見，亦未必能完全解決問題。居民可透過網絡、書面或其他管道及形式，發表自己對政制發展的意見。當然，特區政府也要總結早前聽取意見的經驗，在日後的諮詢工作中，只要條件許可，應盡量滿足各界要求。總之，特區政府應當高度重視政制發展中的公眾參與，盡可能地廣泛聽取社會各界人士的意見，以便制定具有較多認同的兩個產生辦法的具體修改法案。作爲澳門居民則要積極參與，理性討論，提出符合全國人大常委會的有關決定、符合澳門實際情況的意見和建議。相信通過特區政府和全澳居民的共同努力，一定會圓滿地完成澳門政制發展的處理工作。

註釋：1.蔡定劍主《公眾參與風險社會的制度建設》，北京法律出版社，2009年版，第5頁。2.《中華人民共和國澳門特別行政區憲政法律文獻彙編（增訂版）》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2010年版，第229頁。3.同2，第244頁。

論中央對澳門政制發展的決定權王禹*“決定權在中央”，這是我們討論澳門特別行政區政制發展的基本原則。這個原則值得反覆闡明和進一步理解。澳門基本法附件一規定了行政長官的產生辦法，附件二規定了立法會的產生辦法，附件一第7條和附件二第3條規定2009年及以後行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或者備案。我們現在就是根據這兩個條文，對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否修改及如何修改進行討論。這就是我們通常所說的“政制發展”問題。一、“中央”的概念和內涵“中央”原來是指四方之中，如我國詩經有云：所謂佳人宛在水中央，後來引申爲中心位置，並用來指稱掌握最高權力的機構。所以，荀子曰：“欲近四旁，莫如中央，故王者必居天下之中，禮也”，韓非子曰：“事在四方，要在中央”。我們日常生活�所說的“中央”，是中央機構的簡稱，不僅僅是指中央國家機構，還包括中央的其他政治機構，因此，我們通常所說的“中央”，不僅包括黨中央和中共中央的說法，也包括憲法所規定的全國人大及其常委會、國務院和中央軍事委員會等中央國家機構。澳門基本法第二章以“中央和澳門特別行政區的關係”爲標題，規定了特別行政區在我國整個國家結構和國家體制中的地位。這�的“中央”不是我們通常所說的黨中央和中共中央，而是指根據憲法規定行使相關最高權力的中央國家機構，包括全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會及最高人民法院和最高人民檢察院。由於澳門基本法賦予澳門特別行政區獨立的司法權和終審權，最高人民法院和最高人民檢察院不在澳門特別行政區行*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

使司法方面的有關職權，因此，通常認爲，澳門基本法第二章所規定的“中央”，包括全國人大及其常委會、國家主席、國務院和中央軍事委員會等中央國家機構。澳門基本法規定了這些中央國家機構在澳門特別行政區行使的權力，包括負責外交與防務、解釋基本法與修改基本法、任免行政長官、政府主要官員和檢察長、接受立法會法律的備案並行使發回權，授予特別行政區以其他職權，等等。這些權力是主權國家在其一國範圍內行使的基本權力，也是我國對澳門特別行政區恢復行使主權必不可少的權力。因此，根據澳門基本法規定由中央行使的權力，只能由中央行使，在澳門基本法所設置的中央和澳門特別行政區的關係�，中央始終處於主導地位。另外，澳門基本法除了在第二章標題�使用“中央”的概念外，還在其第17條、第22條和第50條第（十三）項使用了“中央”的概念。另外，還在其他條文多處使用了“中央人民政府”的概念。這是兩個相互聯繫而又不同的概念。必須指出的是，我們現在所討論的“政制發展”，是一個特定的概念，並具有特定的內涵。這個概念並不是指對澳門基本法設置的政治體制進行“檢討”和“改革”，推翻在地從頭再來，而是在基本法現有架構內對政治體制的完善和發展。我們現在所討論的“政制發展”，是指有關澳門基本法附件一第7條和附件二第3條規定的行政長官和立法會產生辦法的修改問題，是指附件一和附件二�有關行政長官和立法會產生辦法的修改，只是對附件一和附件二進行修改，而不涉及基本法正文的修改。根據澳門基本法的有關規定，行政長官產生辦法是由兩部分構成的：在澳門當地選舉產生和中央人民政府任命，立法會的產生辦法包括三種：直接選舉產生、間接選舉產生和委任產生，而行政長官由中央人民政府任命及行政長官有權委任部分立法會議員，已經由基本法正文所明確規定，不屬於附件一和附件二修改的範圍。中央對澳門特別行政區政制發展有決定權，具體來說，是指全國人大常委會決定澳門基本法附件一和附件二的修改問題。

我國憲法第67條第（三）項規定全國人大常委會在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。根據此處規定，澳門基本法雖然由全國人大制定，但全國人大常委會應當有權在不抵觸該法律基本原則的前提下，對澳門基本法進行部分補充和修改。而澳門基本法第144條規定基本法的修改權屬於全國人大，修改提案權屬於全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區。那麼，全國人大常委會是否可以修改基本法？澳門基本法第144條是否抵觸憲法第67條第（三）項？如何理解這兩個條文？答案就在於基本法在其結構上分爲正文和附件。澳門基本法第144條規定“本法的修改權屬於全國人民代表大會”，這�應當理解爲在通常的情況下，是指基本法正文的修改權屬於全國人大。澳門基本法附件一和附件二規定2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法如需修改，最後需要全國人大常委會的批准或者備案，這�應當理解爲在通常情況下，澳門基本法附件的修改權由全國人大常委會行使。澳門基本法第18條規定全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會和澳門特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。這些規定說明，基本法三個附件的修改權由全國人大常委會行使。因此，中央對澳門政制發展的決定權，是指全國人大常委會對基本法附件�有關兩個產生辦法的修改有最後的決定權。二、“決定權在中央”的具體內涵澳門基本法附件一第7條和附件二第3條規定2009年及以後行政長官和立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准或者備案。這�一個關鍵問題是兩個附件�的“如需修改”應當怎樣理解，譬如由誰確定需要修改及由誰提出修改法案，在甚麼情況下是需要修改，甚麼情況下是不需要修改，等等。

2011年12月31日，全國人大常委會通過了關於澳門基本法附件一第7條和附件二第3條的解釋。該解釋主要包括以下幾個內容：第一，“如需修改”，是指可以進行修改，也可以不進行修改。第二，是否需要進行修改，行政長官應向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定。第三，修改兩個產生辦法的法案，應由澳門特別行政區政府向立法會提出。第四，全國人大常委會確定進行修改後，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，再報全國人大常委員會批准或者備案，只有經過上述程序，包括最後全國人大常委會依法批准或者備案，該修改方可生效。第五，如果兩個附件不做修改，那就適用兩個附件已規定的原來產生辦法。2012年2月29日，全國人大常委會在澳門特區行政長官提出是否需要修改報告的基礎上作出的《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》指出：第一，澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變；第二，在不違反本決定第一條的前提下，2013年澳門立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法，可按照澳門基本法第47條、第68條和附件一第7條、附件二第3條的規定作出適當修改。另外，澳門基本法附件一和附件二僅僅是規定行政長官和立法會產生辦法的大致框架，具體規定還必須由在澳門特別行政區制定的行政長官選舉法和立法會選舉法予以落實。所以，澳門基本法附件一第3條規定行政長官選舉委員會各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制定選舉法加以規定；附件二第2條規定議員的具體選舉辦法，由澳門特別行政區政府提出並經立法會通過的選舉法加以規定。因此，在全國人大常委會通過附件一和附件二有關的修正案以後，澳門本地制定的行政長官選舉法和立法會選舉法

也必須進行修改。這�必須注意澳門基本法第17條的規定，該條規定澳門立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會在徵詢澳門基本法委員會意見後，如認爲澳門立法會制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改，經發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的另有規定外，無溯及力。根據以上這些規定，中央對澳門特別行政區政制發展有決定權，包含着以下幾個方面的內容：第一，全國人大常委會解釋基本法附件一第7條和附件二第3條。我國憲法第67條第（一）項規定全國人大常委會解釋法律，在此基礎上，澳門基本法第143條明確規定基本法的解釋權屬於全國人大常委會，並對授權法院解釋基本法的有關問題作出了明確規定。全國人大常委會有權解釋基本法，是指全國人大常委會既可以解釋基本法的正文，也可以解釋基本法的附件一和附件二的條款，全國人大常委會既可以主動解釋基本法，也可以被動地應其他主體提請解釋基本法。2012年2月29日全國人大常委會對澳門基本法附件一第7條和附件二第3條作出解釋，這個解釋解決了如何理解附件一和附件二�如需修改的內涵，明確了兩個產生辦法的具體修改程序，有利於爲澳門特別行政區政制發展訂定清晰的規範，從而爲澳門特別行政區的政制發展提供了可能性。第二，全國人大常委會確定附件一和附件二是否需要進行修改。根據全國人大常委會2011年12月31日對附件一第7條和附件二第3條的解釋，澳門特別行政區兩個產生辦法的修改，必須經歷以下五個步驟：第一步，特首就修改兩個產生辦法向全國人大常委會提交報告；第二步，全國人大常委會對兩個產生辦法是否需要進行修改作出決定；第三步，特區提出的修改法案經立法會全體議員三分之二多數通過；第四步，特首同意該修改法案；第五步，特首將有

關法案報全國人大批准或備案。這些規定，形成了修改兩個產生辦法和處理特區“政制發展”問題的法定程序，就是我們通常所說的“政制發展五步曲”，政制發展整個工作必須按照這套五步曲程序進行。這�的前面兩個步驟，實質上是指全國人大常委會在行政長官報告的基礎上作出是否修改兩個產生辦法的決定，這就是指澳門基本法附件一和附件二�如需修改的判斷，屬於全國人大常委會的職權。這是中央對政制發展有決定權的重要體現。第三，全國人大常委會對如何修改附件一和附件二提出基本原則和具體框架。在上述的第二個步驟中，全國人大常委會根據行政長官的報告，不僅決定是否修改兩個產生辦法，而且還就如何修改兩個產生辦法指出基本原則和具體框架。所以，2012年2月29日全國人大常委會的作出兩個“維持不變”和適當修改的決定，即：（1）澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變。（2）在不違反本決定第一條的前提下，2013年澳門特別行政區立法會產生辦法和2014年澳門特別行政區行政長官產生辦法，可按照澳門基本法第47條、第68條和附件一第7條、附件二第3條的規定作出適當修改。這是全國人大常委會行使修改兩個產生辦法的憲制權力，符合我國憲法和基本法的基本精神，是中央對澳門特別行政區政制發展有決定權的重要體現。第四，全國人大常委會對澳門本地通過的兩個產生辦法修訂方案予以批准或者接受備案，公佈附件一和附件二的修正案。在上述第二個步驟後，即全國人大常委會同意修改兩個附件的產生辦法後，澳門特別行政區政府向立法會提出修改方案，經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，最後報全國人大常

委會批准或者備案。如果全國人大常委會不予以批准或者備案，兩個產生辦法的修改到此爲止，這是全國人大常委會對政制發展的最後把關。值得注意的是，澳門基本法附件一使用了批准的提法，附件二使用了備案的提法。所謂批准，通常是指上級對下級的請求給予准許，在這�是指全國人大常委會對行政長官產生辦法的修改給予法律效力。所謂備案，通常是指存檔備查，是指向主管機關或者上級機關報告事由以備查考。所以，澳門基本法第17條規定立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，備案不影響該法律的生效。第17條的規定是指備案的一般含義而言。然而，有必要指出的是，全國人大常委會2011年12月31日的解釋已經明確指出，兩個產生辦法的任何修改，只有最後經過全國人大常委會的依法批准或者備案，修改才可以生效，因此，這�的備案已經不屬於基本法第17條所說的“備案不影響該法律生效”的內涵。全國人大常委會對有關備案的解釋，體現了中央對政制發展的決定權。第五，行政長官選舉法和立法會選舉法須報全國人大常委會備案，全國人大常委會如認爲該法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可行使發回權，使其失去法律效力。澳門基本法第17條規定：“澳門特別行政區享有立法權。立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認爲澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。”這條規定對經“政制發展五步曲”以後進行重新修改的行政長官選舉法和立法會選舉法已同樣適用，這也是中央對澳門特別行政區政制發展有決定

權的表現。三、“決定權在中央”的憲制依據我們通常認爲，兩個產生辦法的修改問題屬於“政治體制發展”，而政治體制是由全國人大制定的基本法予以規定的；我國是單一制國家，地方無權自行決定或改變其政治體制，澳門特別行政區是我國直轄於中央人民政府的享有高度自治權的地方行政區域，其高度自治權來源於中央的授權；澳門政治體制的發展涉及中央和澳門特別行政區的關係，必須在基本法的框架內進行；修改行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，是澳門政治體制發展中的重大問題；是否需要修改和如何修改，決定權在中央；這是憲法和澳門基本法確立的一項極爲重要的原則，是“一國兩制”方針的應有之義。這些理據在全國人大常委會通過有關解釋得到了充分闡明。不過，我們還可以從法律技術上看待兩個產生辦法的修改問題，這就是兩個產生辦法的修改屬於附件一和附件二的修改範圍，而附件一和附件二是基本法的組成部分。澳門基本法，包括其附件，是我國最高國家權力機關制定的，誰制定，誰就有權修改，這是立法的普遍原理。根據澳門基本法第144條第1款、附件一第7條、附件二第3條及澳門基本法第18條，澳門基本法正文的修改權由全國人大行使，基本法附件的修改權由全國人大常委會行使。因此，澳門作爲地方行政區域，無權修改作爲全國性法律的澳門基本法，包括其附件亦然。附件一和附件二的修改，在本質上只能由全國人大常委會行使。附件一和附件二�有關行政長官和立法會產生辦法的修改，最後只能由全國人大常委會決定。這就是中央對澳門特別行政區政制發展有決定權在法律上的體現。四、理解“決定權在中央”的意義第一，中央對澳門特別行政區的政制發展有決定權，這與整個基本法的精神是一致的。這是我國政府對澳門特別行政區恢復行使

主權的具體體現，是我國在澳門特別行政區實施“一國兩制”的應有之義。政治體制的設置涉及到特別行政區內部的權力配置和重新分配，進而影響到每一個澳門居民的切身利益，關係到澳門特別行政區的長治久安問題。因此，政制發展不僅僅是特別行政區內部的事務，不能簡單地以爲這是高度自治範圍內的事務，排斥中央的決定權。這是因爲澳門特別行政區作爲我國單一制下的地方行政區域，不是獨立或半獨立的政治實體，無權決定自身的政治體制的發展問題，因此，有關政治體制的決定權屬於中央。澳門特別行政區作爲地方，無權對抗中央的決定權。中央決定權的內容是廣泛的，既包括全國人大常委會解釋基本法附件一第7條和附件二第3條，明確政制發展的法定程序，而且也包括中央對澳門特別行政區政制發展的啓動、主導、最後批准或者備案等最後通過的權力。中央的決定權是全面的，是行使憲法和基本法賦予其管治特別行政區的具體表現，也是中央承擔管治特別行政區的憲制責任的重要體現。因此，準確理解中央決定權這一原則，對於處理好“一國兩制”下中央與特別行政區關係，確保特別行政區政治體制穩步健康發展，維護澳門的長期繁榮穩定有重要意義。第二，這�的“政制發展”是特定的概念，是指基本法附件一和附件二有關行政長官和立法會產生的修改問題，不能將這�的“政制發展”作無限擴大理解，不是指政治體制無限發展，不是指對澳門基本法已經設立的行政、立法與司法諸機關與諸方面的互相關係作全面的檢討與改革，而是指政治體制中有關行政長官和立法會產生辦法是否修改及如何修改進行討論，從而擴大“一國兩制”憲法體制下“澳人治澳”的內涵與空間，推動澳門特別行政區內部的民主進程。中央對澳門特別行政區政制發展有決定權，在法律上就是表現爲全國人大常委會在附件一和附件二範圍對兩個產生辦法是否修改及如何修改的決定權。準確理解中央決定權的概念，有利於在法律

上把握全國人大常委會在修改兩個產生辦法方面的最高權力，有利於準確理解我國最高國家權力機關在特別行政區的憲法地位，有利於準確理解我國憲法和澳門基本法確立的中央與特別行政區關係。第三，決定權在中央，不是指中央包辦一切，不是指中央否定澳門特別行政區在政制發展的合法空間，不是指否定特別行政區內部對推動民主發展的合理訴求。中央決定權的核心內容是指全國人大常委會決定是否修改及如何修改兩個產生辦法，是指決定兩個產生辦法的修改框架，澳門特別行政區在這個框架下發表意見，表達民主訴求，凝聚及達成有關政制發展的廣泛共識。因此，準確理解中央決定權的內涵，有利於澳門特別行政區內部減少無謂的政制爭拗，有利於廣大市民以理性務實的態度積極探討兩個產生辦法，促進特別行政區內部民主政治的健康發展。

論特區政制發展的內在邏輯蔣朝陽*2011年12月31日，全國人大常委會通過了《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，明確了兩個產生辦法“如需修改”的五個步驟；2012年2月29日，全國人大常委會作出了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》，明確規定在行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變的前提下，以及在立法會由直接選舉、間接選舉和委任三部分議員組成的規定維持不變的前提下，兩個產生辦法根據基本法的規定和全國人大常委會的解釋和決定，可做適當修改。按照澳門基本法的規定，根據全國人大常委會的解釋和決定，澳門特區政府向公眾發佈了《政制發展諮詢文件》，提出了修改2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法及選舉法相關規定的建議，展開了爲期45天的諮詢。針對全國人大常委會的解釋和決定以及特區政府的諮詢文件，在諮詢過程中，有人提出了“雙普選”的意見，大幅增加行政長官選舉委員會人數的意見，取消委任議員、增加直選議員的意見，諮詢文件有“既定立場”的意見、以“公投”決定政制改革方案的意見、居民選舉權的保障問題以及其他涉及行政長官選舉法和立法會選舉法的問題。上述這些意見和問題中，除了一些技術性問題和完善兩個產生辦法和選舉法的意見外，有些涉及方向性問題，需要澄清。基本法的規定和全國人大常委會的解釋和決定，爲澳門特區政制發展明確了方向，也是政制發展的法律依據。就澳門特區政制發展，全國人大常委會副秘書長喬曉陽提出了全國人大常委會做出決定的五個方面的原則，即合法性原則、妥當性原則、穩定性原則、包容性原則和目的性原則，全國人大常委會法工委副主任李飛就如*澳門大學法學院副教授

何認識人大常委會決定的法律地位作了三點說明，國務院港澳辦副主任張曉明就如何修改好兩個產生辦法提出了三點要求。特區政府在諮詢文件中也提出了政制發展的四個原則。以上表明，特區政制發展要根據基本法的規定和全國人大常委會的解釋和決定來進行，有其內在的邏輯規定性，不存在超越基本法規定的政制發展的終極目標。一、政制發展是在基本法框架下就兩個附件中“兩個不變”之外的部分條文的部分內容作出修改特區政治體制是基本法規定的重要內容，行政長官產生辦法和立法會產生辦法是特區政治體制的重要組成部分，分別由基本法第47條、第68條和附件一、附件二加以規定。在基本法中，特區政治體制規定在基本法的正文，兩個產生辦法規定在基本法的兩個附件。基本法的正文和基本法的附件的修改程序不同。前者要按照基本法第144條的規定經過嚴格的程序，並且遵循嚴格的限制，不得與國家對澳門既定的方針政策相抵觸。而後者則需要按照附件一第7條和附件二第3條的規定，根據全國人大常委會的解釋，經過五個步驟來進行，比基本法正文的修改要相對容易一些。所以，我們講政制發展，是關於基本法附件一、附件二規定的兩個產生辦法的修改，而不是基本法正文規定的政治體制的修改，更不涉及基本法第47條和第68條的修改。這是我們在討論政制發展問題時必須明確的一個前提。關於行政長官產生辦法，根據基本法第47條關於行政長官在當地通過選舉或協商產生、由中央任命的規定，附件一規定了行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，由中央任命。同時，還規定了行政長官選委會的人數、界別組成、任期、委員由各界別法定團體選出、委員以個人身份投票、行政長官候選人的聯合提名、委員的投票方式等諸多內容。各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選委會委員的名額，由澳門特區根據民主、

開放的原則制定選舉法加以規定，行政長官具體的選舉辦法由選舉法規定，最後還規定了2009年及以後行政長官產生辦法如需修改，須由全體議員三分之二多數通過、行政長官同意，報全國人大常委會批准的主要程序。關於立法會產生辦法，根據基本法第68條關於立法會多數議員由選舉產生的規定，附件二規定了立法會由直選、間選和委任三部分議員組成。而議員的具體選舉辦法，由澳門特區政府提出並經立法會通過的選舉法加以規定。最後還規定了2009年及以後立法會產生辦法如需修改，須由全體議員三分之二多數通過、行政長官同意，報全國人大常委會備案的主要程序。那麼，政制發展所針對的兩個附件的條文主要有哪些呢？根據全國人大常委會《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》第1條的規定，基本法附件一第1條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，基本法附件二第1條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定也維持不變。針對附件一第7條、附件二第3條，全國人大常委會作出瞭解釋。附件一中第2條有關四個界別的規定、選委會任期的規定，第3條有關選委會委員以個人身份投票的規定，第4條有關行政長官候選人的聯合提名、每名委員只能提名一名候選人的規定，第5條有關委員一人一票無記名投票的規定均屬於基本法中的原則性規定，不能變動。第6條是有關第一任行政長官產生的規定。因此，涉及可以修改的部分主要在附件一第2條有關選委會人數的規定、第3條有關選委會四個界別具體劃分、每個界別委員的名額，第4條中有關聯合提名的委員人數的規定；以及附件二第1條立法會由直選、間選和委任三部分議員組成不變之外可以變動的部分。至於附件一第3條中有關法定團體的分配名額、自行選出選委會委員的選舉辦法，第5條規定的具體選舉辦法等，屬於基

本法授權由行政長官選舉法規定的事宜，隨着上述修改則要做相應地修改。按照全國人大常委會副秘書長喬曉陽所做的《〈關於全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定（草案）〉的說明》，政制發展的主要方向是增加行政長官選舉委員會的人數和立法會由選舉產生的議席。喬曉陽的話是這樣說的：“從澳門社會各界人士提出的意見和建議看，在行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變的前提下，2014年行政長官產生辦法的修改方向是增加選舉委員會委員名額；在立法會由直接選舉、間接選舉和委任三部分議員組成的規定維持不變的前提下，2013年立法會產生辦法的修改方向是增加由選舉產生的議席名額。這些反映了澳門回歸以來社會發展變化情況和澳門社會各階層各界別均衡參與的要求，符合澳門特別行政區的實際情況。據此，決定草案第二條對此作出了相應的規定。”這樣，兩個附件中可以修改的方向是增加選委會人數和由選舉產生的議席。在附件一中，涉及的條文還是第2條有關選委會人數的規定、第3條有關選委會四個界別委員的名額，第4條中有關聯合提名的委員人數的規定；在附件二中，即爲第1條中增加立法會由直選、間選的人數，委任人數不變。明確政制發展是對基本法兩個附件中“兩個不變”之外的部分條文的部分內容作出修改，對確定政制發展的方向具有重要意義。第一，特區政府在諮詢文件中提出的有關兩個產生辦法的建議是符合基本法和全國人大常委會的決定的。諮詢文件在第二章提出了修改2013年立法會產生辦法的主要方向是增加直選和間選的議席名額，在第三章提出了修改2014年行政長官產生辦法的主要方向有四個方面：一是增加選舉委員會人數，二是新增選委會名額的分配，三是提名行政長官候選人委員人數的修改，四是選委會各界別和各界別分組名額的分配。上述建議符合基本法的規定和全國人大常委會的決定。所以，從這個角度來看，如果說特區政府有“既定立

場”，這個立場就是基本法的規定和全國人大常委會的解釋和決定所確定澳門政制發展的原則和方向。至於在第四章提出逐步完善立法會間選制度，以及其他有關本地立法的修改問題，也一併諮詢，是因爲兩個產生辦法的修改與本地選舉法的修改密切相關，兩個產生辦法修改通過後要經本地立法來具體落實，是必要的。第二，澳門特區政制發展的主要內容是對2013年立會產生辦法和2014年行政長官產生辦法在“兩個不變”的前提下進行修改，不涉及對基本法正文的修改，而兩個附件均未規定普選，所以澳門特區政制發展不存在普選的目標，也不存在時間表和路線圖；更不能通過修改兩個產生辦法來改變基本法正文的規定。這是由基本法正文與附件的關係來決定的。基本法正文與附件是一個完整體系，正文是基本性規定，附件是補充性規定，附件雖然具有相對獨立性，但在法律地位上從屬於正文，受正文約束，所以附件的修改也當然受正文的約束。如果通過修改兩個附件的規定，加入普選、路線圖和時間表等等，實際上就修改了基本法正文的規定，也違反了全國人大常委會“兩個不變”的決定。既不符合法理，也很難得到全國人大常委會的批准或備案。第三，如何理解全國人大常委會決定中“立法會由直接選舉、間接選舉和委任三部分議員組成的規定維持不變”？有人提出，行政長官委任議員不透明，應進行改革，有人甚至提出取消或縮減委任議席的觀點。就後者這種極端的觀點，是不符合基本法的。委任部分議員是基本法第50條第（七）項賦予行政長官的憲制性權力。在立法會選舉結束後，行政長官委任部分議員，有利於行政主導體制的有效運作，完善立法會議員結構，彌補直選、間選議員在專業、年齡、階層、族群等結構方面的不足，促進均衡參與，兼顧各方利益。澳門回歸以來，從第一屆到第四屆立法會，委任議員的數目均爲7名，一直沒有減少。結合全國人大常委會副秘書長喬曉陽所做的《〈關於全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定（草案）〉的說明》，2013年立法

會產生辦法的主要修改方向是增加選舉產生的議席，因此，全國人大常委會決定所說的立法會由直選、間選和委任“三部分組成的規定維持不變”，既包含委任議員作爲立法會組成部分不變，也包含委任議員的數目維持不變。二、政制發展要依循基本法以及兩個附件中的立法原意何謂立法原意？德國著名法學家卡爾·拉倫茨認爲，立法原意爲立法者的規定意向、目標及規範想法，1是“立法者的意志”屬於已顯示的立法者的根本意向以及在立法團體或其委員會的討論中曾經被提出並且並無異議的想法，2它可以由法律本身、法律的前言、指導性規定、標題、法律的意義脈絡以及由此顯現的價值決定來得到，3也可以從載有法律起草者規範想法的資料中獲得。4立法原意對法律適用、法律解釋是有拘束力的準則。5關於基本法的立法原意，蕭蔚雲教授在2000年一篇公開發表的論文中就提到香港基本法第22條第4款和第24條第2款第3項的立法原意，6後在2001年公開發表的《論實施香港基本法的十項關係》一文中，明確指出，實施基本法，要處理好基本法“文字表述與立法原意的關係”，不能把基本法的文字表示與立法原意、立法宗旨互相割裂、互相對立，同時，實施基本法既要遵守每個條文的文字表述、忠實履行每個條文的規定，又要遵守基本法的立法原意和立法宗旨。7澳門特區政制發展既要嚴格根據基本法和全國人大常委會的解釋和決定，也要遵守基本法的立法原意和立法宗旨。第一，基本法第47條和第68條中沒有規定將普選作爲政制發展的目標，是希望兩個附件規定的產生辦法能夠長期實行，這是立法原意。對此，全國人大常委會副秘書長喬曉陽在2012年3月1日有過專門的論述。他指出，關於行政長官產生辦法的規定，在澳門基本法起草時有一個共同的理解，體現在澳門基本法起草委員會政治體制專題小組最後一次會議的工作報告中，認爲“普選應從澳門實際

出發，草案目前規定行政長官通過選舉或協商產生並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度”。關於立法會產生的規定，中葡聯合聲明中規定的澳門特區立法機關“多數成員通過選舉產生”指的是將有部分委任議員，這也是中葡雙方的共同理解，在基本法起草過程中，從來沒有把立法會全體議員由普選產生作爲一個選擇方案。基本法第68條已經排除了立法會全體議員由普選產生的辦法。儘管基本法第47條關於“選舉”的文字沒有排除行政長官的普選，但是喬曉陽副秘書長進一步指出，澳門基本法是在香港基本法之後制定的，澳門基本法沒有規定“雙”普選的目標，絕不是疏忽，而是反映了當時基本法起草委員會以及澳門社會的共識，希望基本法規定的特區政治體制有一個長期穩定性。因此，政制發展只能依據特定時期澳門的實際情況作出適當修改，不能在基本法之外設定目標和路線圖。第二，兼顧社會各階層各界別的利益，是設計澳門特區這種體制的重要原則之一，不僅體現在行政長官選舉委員會要有廣泛代表性，也體現在立法會由直選、間選和委任三部分議員組成的廣泛代表性。姬鵬飛在關於澳門基本法草案的說明中提到，澳門基本法規定的政治體制，是從有利於特別行政區的穩定發展、兼顧社會各階層利益、循序漸進發展民主制度原則出發，制定行政機關、立法機關和司法機關之間既相互配合又相互制衡的原則。全國人大常委會的決定也提到，有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都應當符合澳門基本法的上述規定，並遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。兼顧社會各階層各界別的利益原則，體現在行政長官選舉委員會和立法會組成的“廣泛代表性”上。附件一第1條規定，行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，就直接使用了“廣

泛代表性”一詞，並且在第2條規定選舉委員會由四個界別人士組成。在附件二中，雖然沒有直接使用“廣泛代表性”一詞，但立法會組成由三部分議員組成也體現了兼顧社會各階層各界別利益的原則，體現了普遍參與性、界別代表性和專業互補性；尤其是間選制度和委任制度，更是廣泛代表性和專業互補性的體現。有人認爲，姬鵬飛在關於澳門基本法草案的說明中還提到，逐步增加直接選舉的議員議席，體現了澳門民主政制循序漸進發展的進程和立法與行政既相互配合又相互制約的關係，表明只有增加直選議席才符合基本法的立法原意。這種說法也許誤讀了基本法的立法原意。這是因爲，在姬鵬飛說這段話之前，正如前述，有一段澳門特區政治體制設計原則的闡述，其中就提到兼顧社會各階層利益。其次，從基本法附件二的規定來看，第二屆、第三屆以及以後各屆間選的議席人數是10人，沒有增加，但這與第一屆相比，直選和間選的議席各增加了2名。此外，從間選是以澳門社團發展爲基礎的歷史和現實來看，澳門的社團對社會的穩定和發展都發揮了重要作用，這種間選制度使澳門社會不同階層和界別在立法會中都有其代表表達其利益訴求，有利於澳門的穩定和發展。至於有人認爲需要改革和完善間選制度，與在增加直選議席的同時、增加間選議席的名額並不矛盾。最後，全國人大常委會的決定有關立法會產生辦法的修改的主要方向是增加由選舉產生的議席，其中包括直選議席的增加，也當然包括間選議席的增加。第三，行政長官選舉委員會人數的增加和提名行政長官候選人的委員人數的變動要遵循基本法規定所隱含的比例關係。按照附件一的規定，行政長官選舉委員會的人數是300人，大部分意見認爲這個人數要擴大，但是增加多少，具體的數字要怎麼計算，增加的理據在哪里？要尋找到它的規律和正當性。在起草基本法時，澳門大概有40來萬人。爲甚麼把這個人數規定爲300人呢？按照當時基本法起草委員會政治體制專題小組蕭蔚雲教授的意見，它大體上是按照1400個居民�有一名選委會委員的標準來規定的。8目前，根

據澳門統計局提供的資料，現在澳門居民的數量是55萬多一點。如果按照1400個居民有一個委員這個標準的話，大概是394人。所以大體上是需要400名選舉委員會委員的，這是我們找的第一個依據。第二個理據是附件一規定的選舉委員會的人數要和當時的推選委員會、澳門基本法諮詢委員會的人數相匹配。當時澳門基本法諮詢委員會的委員是90人，第一屆澳門特區政府推選委員會是200人。行政長官選舉委員會的人數比諮詢委員會的人數多三倍，比推選委員會多100人，所以附件一規定了300人的標準，體現了廣泛代表性。從基本法起草的情況來看，它是比較符合澳門的實際情況的。現在將其擴大到400人，也與澳門居民數量的增加相適應。通過選舉委員會所代表的居民人數這個標準來看，當時提出的1400個居民�有一個委員的考慮比較合適。居民人數這個基數太小了也不行，不能體現廣泛代表性，太大了意見也不好集中。總的來說，行政長官選委會人數的增加，根據基本法的立法原意，可以分析出這樣一個具體的標準，即大約1400個澳門居民有一名選舉委員會委員。此外，當行政長官選舉委員會的人數增加以後，行政長官候選人提名所需的選舉委員會委員的人數需要變動。按照附件一第4條的規定，行政長官候選人（被提名的候選人）所需的選委會提名委員的人數，是不少於50名的選委會的委員聯合提名。附件一規定的選委會有300人，這就是說由不低於六分之一的選委會委員聯合提名。如果將選委會增加到400人，這種比例關係同樣要保持下來，行政長官候選人就要有不低於66名委員的聯合提名，這�所體現的六分之一的比例關係也不應該變。三、政制發展要與特別行政區的法律地位和實際情況相適應甚麼是特別行政區的法律地位？根據憲法和基本法的規定，特別行政區是我國單一制國家下不可分離的地方行政區域，是直轄於

中央人民政府的地方行政區域，也是享有高度自治權的地方行政區域。特別行政區不是獨立政治實體，也不是“完全自治”。特別行政區的權力來源於中央的授權，特別行政區的高度自治依據基本法的規定行使。在中央與特別行政區的關係方面，除了基本法規定的中央對特區擁有的權力之外，根據憲法和基本法的規定，中央擁有決定特別行政區設立的權力、決定特別行政區制度的權力、籌組成立特別行政區政權機構的權力，以及在特別行政區政制發展方面的主導權和最終決定權。政制發展要與特別行政區的法律地位相適應，意味着特別行政區在處理政制發展問題上，必須尊重中央的主導權和決定權，地方無權自行決定或改變其政治體制。作爲特區政治體制的一項重要內容，行政長官和立法會產生辦法均由全國人大通過基本法加以規定，兩個產生辦法是否需要修改和如何修改，以及修改須由全國人大常委會批准或備案，直接體現了中央與特區授權與被授權的關係，體現中央在政制發展問題上的主導權和決定權。按照基本法及其兩個附件有關規定的解釋，全國人大常委會擁有決定兩個產生辦法修改的憲制性權力，包括兩個部分：一是決定兩個產生辦法是否需要修改以及如何修改，二是批准和備案兩個產生辦法的修改法案。有人提出要以“熊貓”命名的方式由全體澳門居民投票選擇政制發展方案，這種做法是不合適的。這次特區政府所進行的政制發展意見的諮詢，是綜合考慮政制發展的特點、諮詢範圍和目的等多種因素的基礎上，按照特區政府“公共政策諮詢規範性指引”的規定而訂定的，其目的就是通過各種方式，就政制發展問題，盡可能廣泛地聽取和收集社會各方面的意見。而投票是一種選舉或決策的方式。政制發展是涉及中央與特區關係的重大問題，不能與“熊貓”命名相提並論，只有在廣泛深入討論的基礎上，廣泛彙集社會各方面的意見，按照全國人大常委會規定的“五步曲”來進行，不能用投票的方式做簡單的選擇。此外，如果用“變相公投”的方式決定特區政制發展問題，則是從根本上違背基本法和全國人大常委

會的決定的。特區是國家的一個地方行政區域，無權創制公投制度，在特區就政制發展問題公投，與特別行政區的法律地位不符。政制發展是涉及中央與特區關係的重大問題。政制發展不僅是特區民主政制的發展，更是中央作出的重大政治決策。這次全國人大常委會作出的澳門有關政制發展的決定，正如全國人大常委會法工委李飛副主任所講，不僅高度重視和充分尊重澳門社會的主流意見，更是新形勢下貫徹落實“一國兩制”方針的重要舉措，是在全面檢視澳門基本法貫徹落實情況的基礎上，立足於澳門社會不斷發展的實際情況，着眼於澳門特別行政區制度的有效運作，確保澳門長期繁榮穩定與發展，從大局出發，綜合考慮各方面因素後審慎做出的重大政治決策。全國人大常委會的決定也指出，政制發展要遵循“四個有利於”的原則，即有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。政制發展要符合中央對澳門的基本方針政策和澳門基本法規定的根本出發點和目的：一是維護國家的主權、統一與領土完整，二是保持澳門的長期繁榮穩定與發展。所以，地方民主政制的發展，要考慮行政長官選舉產生與中央實質任命權的關係，要考慮行政長官對特區負責與向中央負責的關係，要考慮行政長官負責執行基本法和中央政府的指令與遵守特區法律的關係，要考慮中央授權與得到特區居民廣泛認受的關係，要考慮中央對特區的監督與特區內部監督機制的關係等諸多因素，而不是像一個獨立政治實體那樣，追求民主政制的無限發展。否則，就會損害中央對特區的管治，損害中央與特區的關係，最終也影響特區的和諧。但這並不是說，特區民主政制不需要發展。從上述情況看，特區的政制發展是“一國兩制”下民主政制的發展，要從特區的實際情況出發，循序漸進，充分尊重中央在政制發展問題上的主導權和決定權。澳門有自己獨特的歷史沿革、文化傳統、解決結構、社會結構和族群關係，基本法規定的政治制度與澳門的實際情況和現實需要是相適宜的，澳門回歸十二年來的實踐也充分證明現行基本政

治制度的運作是行之有效的。從這個實際情況出發，澳門要保持基本法規定的基本政治制度的穩定，在政制發展問題上不能照搬其他地區的做法，比如將澳門以社團間接選舉朝功能組別方向改革。關於立法會間接選舉制度，雖然有值得完善的地方，但是間選制度的作用和功能需要加以肯定，體現了界別代表性。要看到，在對抗性選舉政治的催化下，社會種族、宗教、社團等各種矛盾可能被人爲激化，基本政治制度處於不穩定狀態，嚴重影響經濟發展和民生改善，這將是不利於澳門長期繁榮穩定與發展的。要發展“一國兩制”下的民主政制，就要確保選舉的公開、公平、公正。因此，必須要解決選舉中不規範的情形，防止出現選舉制度中的漏洞，例如在行政長官選舉法中防止“流選”，制止將選票帶出投票站並予展示的現象發生。同時，研究和討論新增行政長官選舉委員會名額在各界別的分配，研究新增間選議席的分配，完善立法會選舉法，克服間選制度的弊端，除了諮詢文件提出的降低候選名單的提名門檻、擴大法人選民的投票人數、對自動當選的機制要進行適當的限制三個方向外，也要對議員辭職補選的機制進行完善。總之，“一國兩制”下民主政制的發展，其正當性建立在基本法的規定基礎之上，是制度的確定性和民主政制發展的妥當性的統一。要依據全國人大的解釋和決定，把握基本法的立法原意，從特區的法律地位和實際情況出發，遵循“四個有利於”的原則，循序漸進地發展適合特區實際的民主政制。註釋：1.（德）卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2005年，第207頁2.同上，第208頁。3.同上，第209頁。4.同上，第208頁。5.同上，第207頁。。

6.蕭蔚雲：“論香港終審法院的判詞和全國人大常委會的釋法”，原載《浙江社會科學》2000年第5期，參看蕭蔚雲：《論香港基本法》，北京大學出版社2003年3月，第864頁。7.同上，第869頁。8.蕭蔚雲：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學大學，2005年3月，第40頁。

澳門政治發展的民主進程——以立法會選舉制度為視角王磊*一、澳門立法會選舉制度的起源澳門早期沒有立法機關，總督行使立法權。1920年，立法會從政務委員會中獨立出來，但是並不具備現代意義上的立法職能，仍然是總督的諮詢機關，就總督提出的立法事項提供意見。1964年頒佈《澳門省政治行政章程》以後，立法會才開始擁有自身有限的立法權。1976年8月按《澳門組織章程》選舉產生的第一屆立法會正式開始運作。立法會不再從屬於總督，而成爲澳門地區另一個自身管治機關，享有法定的自主立法權。立法會議員曾經大多數是澳門土生葡人，最初的兩屆只有少數的華人側身其間。1984年，華人開始透過直選進入立法會，並且基本控制了直選和間選，獲得立法會的多數席位。傳統土生葡人社團代表必須與華人參選社團聯合提名，才可獲得少數直、間選席位。後來，土生葡人進入立法會，主要靠總督委任的7個席位了。澳門立法會每4年選舉一次。1976年至澳門回歸前共進行了6屆立法會選舉。前4屆立法會皆由17名議員組成，其中5名由澳督委任，6名由直接選舉產生，6名由代表道德、文化、救濟和經濟利益的社團間接選舉產生。1990年4月修改組織章程，增加了6個議席，立法會的23位議員中，16名由選舉產生，7名由總督在選舉結果出來後的5天內委任。1991年4月頒佈了《選舉法》。選舉分爲直接選舉和間接選舉兩種方式，各選出8名議員。直接選舉是全體選民通過一人一票不記名的方式而進行的全面、直接的選舉。有權提出候選人名單的是*北京大學法學院教授

公民團體和提名委員會。公民團體是已註冊的法定參選社團，而提名委員會是特別爲提出獨立候選名單而在選舉前成立的。參加直選的每個提名委員會人數不得少於100人，並需在選舉前公佈政綱。公民團體或提名委員會在選舉日期前45天向選舉委員會提交一份候選人名單，直選的候選人名單不得少於4人。選舉委員會在提交候選人名單截止日期後6天內，確定公民團體或提名委員會的合法性，審查候選人的資格並公佈最後的候選人名單。間接選舉是在4個不同界別的利益團體中進行的。名額分配爲雇主利益選舉團4席，勞工利益選舉團2席，專業利益選舉團以及慈善、文化、教育和體育選舉團各一席。依選民登記法登記並具備法人資格3年以上的上述各界社會利益團體，享有間選資格。有資格參選的社團，不論其組成人員的多少，均有11張選票，由社團負責人或代表行使投票權。間選候選名單由同一界別的參選團體通過協商提出，因此最後往往只是一份名單，且候選人數與所分配的名額數相同。在選舉的計票方式上，採取的是比例代表制，並根據漢狄法計算公式確定當選人。由於澳門立法會選舉不劃分選區，只分成若干個投票站，每位選民只投一票，而整個直選卻要選出8名議員。因此，這種選舉實質上是一種多議席單票制，每位選民選舉的是某一個組別的候選名單，而非某個候選人。漢狄法的計算公式是將各組別的候選名單所獲的全部選票分別出1、2、4以及其他2的倍數，把得到的商數依大小次序分配給該組別名單上按順序排列的每一位元候選人，作爲每位候選人的得票數。在所有組別的全部候選人當中，得票最多的8位候選人當選。1澳門回歸前雖然建立了澳門立法機關，但立法機關的運作不是很理想。立法會不是真正的民意代表機關，不對澳門居民負責，居民的參與意識也極爲淡漠。立法會只能制定一些總體指導性的法律，更多的立法由總督以法令、訓令形式來完成，無論是立法數量和立法效率，立法會都遠遠低於總督。2

通過以上簡短的歷史回顧，我們可以看出，澳門基本法規定的立法會構成及其產生辦法，是建立在澳門的歷史與現實的基礎之上的，這是澳門基本法起草過程中能夠獲得澳門社會普遍接受的一個關鍵因素。澳門未來的政治發展同樣必須充分考慮這種歷史與現實，這是在澳門社會凝聚廣泛共識的基礎。二、澳門回歸開始了立法會的民主時代儘管澳門回歸之前已經建立了當地的立法會選舉制度，但從根本上來說，它不是“澳人治澳”的體現，它仍然是澳門總督體制下的立法機關，本質上服務於總督制。1999年12月20日澳門回歸祖國使得澳門民主政治有了一個質的轉變，那就是澳門特區立法會成爲澳門人行使高度自治權的政權機關。澳門基本法規定，澳門特區立法會是澳門特區的立法機關，立法會議員由澳門特區永久性居民擔任。多數議員由選舉產生。立法會的產生辦法由附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》規定等。基本法確立了“澳人治澳”的立法會選舉制度。三、澳門立法會的循序漸進的民主步伐澳門基本法附件二規定第二、三屆立法會的組成和人數是：第二屆立法會由27人組成，其中由直接選舉的議員爲10人，間接選舉的議員爲10人，委任議員爲7人。第三屆立法會由29人組成，其中由直接選舉的議員爲12人，間接選舉的議員爲10人，委任的議員爲7人。只要將第一、二、三屆立法會議員的組成和人數加以比較，就可以看出，立法會三屆組成的總人數分別位23人、27人、29人，每屆在逐步增加；由選舉產生的議員人數爲16人、20人、22人，每屆在逐步增加；由直接選舉產生的議員人數爲8人、10人、12人，每屆在逐步增加；由間接選舉產生的議員人數爲8人、10人、10人，第二、三屆都比第一屆增加；委任議員的人數爲7人、7人、7人，在第一、二、三屆都保持不變（見表1）。這�體現了循序漸進的原則、民主的原

立法會直接選舉的議員間接選舉的議員委任議員議員總數第一屆（1999-2000)88723第二屆（2000-2004)1010727第三屆（2004-2009)1210729則，既照顧了澳門各界多數人的意見，也照顧了少數人的意見，並考慮到與第一屆及1990年前的銜接及聯繫。3表1：澳門回歸後立法會議員的組成情況四、澳門立法會選舉制度符合澳門實際情況縱觀世界各國的憲法或憲法性法律，一般的憲法或憲法性法律�都把立法機關選舉的基本原則確立下來，這些選舉制度基本原則相較於其他普通法律而言，具有最高的穩定性，因爲選舉制度是政治體制的重要組成部分。雖然澳門是一個城市，但澳門基本法對於澳門來說就是澳門的一個憲制性的文件，憲制性文件不能輕易改變，這已經成爲世界各國憲法學界的普遍共識。不僅如此，世界各國憲法實踐也遵循了這一規律，對憲法修改採取最爲嚴格的程序要求，目的就在於保持憲法的最高穩定性，保證憲法秩序的穩定性，保證政治體制的穩定性。因而澳門基本法中有關立法會選舉制度的基本原則不能輕易改變。澳門基本法對兩個產生辦法的規定同基本法其他規定一樣，都可以在需要時進行修改，但仍然遵循穩定性原則。這從基本法附件一和附件二作出常態性規定就可以看出來。因此，即使在對基本法附件進行修改時也要考慮到一定的範圍，例如，今年全國人大常委會《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》（以下簡稱《決定》）確立了“兩個不變”，對附件的修改就要遵守“兩個不變”。行政長官由一個有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定要維持不變，立法會由間接選舉的議員、直接選舉的議員、委任的議員三部分組成的規定要維

持不變。同時也明確了可以修改的空間，即在維持兩個不變的前提下可以對2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法根據基本法和澳門實際情況進行修改。從前面對澳門立法機關的歷史回顧可以看出，基本法規定立法會由三部分組成是由澳門的實際情況所決定的。之所以基本法附件規定2009年以後可以修改就是立足於澳門的實際情況，要有一個10年穩定期。10年穩定期之後要不要考慮澳門的穩定？同樣要考慮這個問題，所以，全國人大常委會的解釋和《決定》也是建立在澳門的實際情況的基礎上的。世界上沒有完全一樣的選舉制度，就選舉制度而言，只有更好，沒有最好！循序漸進就是從更好走向不斷更好的過程。如果說最好，那就是符合自己的才是最好的。五、《決定》的過程體現了民主全國人大常委會對基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋後，特區政府展開了爲期一個月的第一個階段的徵求意見活動，集中聽取各方面的意見，推動各界人士、社團組織和廣大市民以各種方式積極參與、理性探討，自由發表看法。在此期間，政府共舉辦了8場各界代表人士及市民座談會，包括澳門特區全國人大代表和全國政協委員、立法會議員、行政會委員、工商金融界、勞工界、社會服務界、教育界、文化界、專業界、體育界、傳媒界、公務員團體，政府諮詢組織成員等不同層面的人士和市民共1，119人次參加。其他社會組織、學術團體及傳媒機構也舉辦多場座談會、研討會、公眾論壇等活動，爲政治發展建言獻策。政府通過會議記錄、網站、郵寄、傳真、親身遞交、電話等方式收集到2，692份意見和建議。在此特別值得肯定的是徵求意見的方式的多樣性以及徵求意見的內容的透明度。例如，方式上有電子郵件、郵寄、傳真、電話、親自送交等，內容的透明度表現在特區政府收到的2，692份意見除本人要求不公開的以外，絕大部分都在政府網站上予以公開。

全國人大常委會委員長會議在討論特區行政長官提交的報告時徵求了國務院對行政長官報告的意見。全國人大常委會《決定》的內容與澳門社會的主流意見是一致的，全國人大常委會組成人員在審議行政長官報告和《決定》內容時，澳門社會的主流意見得到了高度重視和充分尊重，是作出有關《決定》的主要考量，同時也綜合考慮了其他因素。這次《決定》是在行政長官提交報告的基礎上，綜合考慮各方面的因素後作出的，實際上也是對澳門社會前一階段就兩個產生辦法修改問題的討論作出了權威性的結論，把澳門社會的主流意見上升爲修改兩個產生辦法的主導原則。4全國人大常委會在作出《決定》之後，全國人大常委會副秘書長、全國人大常委會法工委副主任、國務院港澳辦副主任三位領導專門到澳門舉行各界人士座談會，這反映了最高國家權力機關和中央人民政府在處理澳門選舉問題上的民主作風。註釋：1.《澳門問題讀本》，國務院港澳事務辦公室澳門事務司編寫組，中共中央黨校出版社1999年6月第1版，第123-127頁。2.同上，第124頁。3.《論澳門基本法》，蕭蔚雲著，北京大學出版社2003年8月第1版，第110頁。4.《深入理解和全面貫徹全國人大常委會的決定——在澳門各界人士座談會上的講話》，全國人大常委會法工委副主任李飛，2012年3月1日，澳門特區政府網站。

關於澳門通過選舉產生行政長官的幾點思考江華*自行政長官崔世安在2012財政年度施政報告中提出“把處理澳門基本法附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題，作爲明年施政的一項重要內容”，並將就兩個產生辦法是否需要修改、以及在需要修改的情況下，如何修改問題廣泛聽取社會各方面的意見以來，澳門特別行政區的政制發展問題引起了澳門社會各界的廣泛關注和討論，2012年1月，澳門特別行政區政府就是否修改兩個產生辦法問題開展了爲期一個月的徵詢意見活動。在此基礎上，2月7日，行政長官崔世安向全國人大常委會提出了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否需要修改的報告》。2月29日，全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》。對於澳門特別行政區行政長官產生辦法的修改，澳門各界有意見提出希望擴大選舉委員會的範圍，增加選舉委員會的代表性，亦有意見希望通過普選產生行政長官，對此，筆者有以下幾點思考。一、行政長官產生辦法的修改必須符合基本法的規定澳門基本法是澳門特別行政區法律體系中的最高法律，是“一國兩制”方針的具體化、法制化，特區的任何其他法律都不得與基本法相抵觸。因此，對於行政長官產生辦法的修改必須符合基本法的規定，在基本法規定的框架內進行。澳門基本法第47條規定了行政長官產生的原則，即“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定”，附件一規定“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出，由中央人民政府任命”，並明確了行政*澳門大學法學院博士研究生

長官產生的具體辦法。從基本法的規定我們可以看出，澳門特別行政區行政長官的產生可以分爲兩個階段：在澳門通過選舉或協商產生行政長官候任人；通過中央人民政府任命正式產生行政長官。行政長官產生的兩個階段體現了“一國兩制”的精神。在澳門通過選舉或協商產生1行政長官候任人，這體現了“兩制”和“澳人治澳”、高度自治的原則，如果不在澳門通過選舉產生行政長官，而是由中央直接任命，那就侵犯了特區的高度自治權和居民的選舉權，破壞了尊重“兩制”的原則。由中央人民政府任命，體現了“一國”和國家主權的原則。澳門是中國完全國家主權下的地方行政區域，不是獨立的政治實體，其高度自治權是中央通過基本法授予的，無論是特區的地位和高度自治權的性質都決定了行政長官候任人必須經過中央人民政府的任命才能正式成爲行政長官，因此，中央的任命權是實質的。不能只考慮通過選舉產生行政長官，而否定中央的實質任命權，否則“一國兩制”有淪爲“兩國兩制”的危險。澳門基本法第45條規定“澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”既然行政長官既要對特區負責也要對中央負責，就必然要求在行政長官的產生程序上，既要考慮特區的利益，也要考慮國家的利益，特區和中央都擁有實質的權力。反過來說也是如此，行政長官在澳門通過選舉或協商產生，不能辜負澳門居民對他的委託，當然要對澳門特別行政區負責。同時行政長官由中央人民政府任命，經中央人民政府認可並賦予他以權力，當然也要對中央人民政府負責。實際上，在行政長官具體的產生過程中，“一國”與“兩制”的原則應當結合起來。澳門特別行政區在選舉或協商行政長官的產生時，要按照基本法規定的行政長官的資格和產生程序，事先與中央人民政府進行溝通，慎重地進行大量的工作和充分的準備，選出“愛國愛澳”者擔任行政長官。鄧小平同志指出“澳人治澳”、高度自治有個界限和標準，就是以愛國者爲主體。澳門基本法第101條、第102條也規定行政長官必須宣誓效忠澳門特別行政區和中

華人民共和國，因此，特區在選舉行政長官候任人時，不能不考慮國家的利益及中央與特區的關係，如果選出與中央相對抗的人士擔任行政長官，不但無法獲得中央的任命，更直接危害到中央與特區的關係甚至整個“一國兩制”制度。中央人民政府在任命行政長官時，也要充分考慮到行政長官選舉或協商中的合法性與澳門各階層居民的意願，而不會忽視居民的意願，對特區選舉出的行政長官候任人輕易不予任命。在現有的基本法框架下，無論行政長官產生辦法如何修改，都不能脫離基本法規定的關於行政長官產生的兩個階段，都不能違背“一國兩制”的原則，只有將選舉權和任命權有機結合起來，中央與特區相互尊重、相互配合，選出“愛國愛澳”者來治理澳門，才能真正代表澳門的利益，同時維護國家的利益，保證國家的統一和特區的穩定發展。二、澳門政制發展的決定權在中央無論澳門特別行政區行政長官產生辦法如何修改，都不能忽略了澳門政制發展的決定權在中央這一重要原則。（一）這是由中國的國家結構和澳門特別行政區的法律地位決定的。中國實行單一制的國家結構形式，由中央統一行使對全國的管理權，中央根據國家管理的需要依法設立地方行政區域並決定地方行政區域的政治體制。澳門基本法序言第二段明確指出“根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區”，第1條規定“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”第12條規定“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。澳門特別行政區不是一個獨立的政治實體，在單一制的國家結構形式下，中國的國家主權由中央統一行使。澳門特別行政區的政治體制作爲地方行政區域的政治體制，是國家管理制度的重要組成部分，是單一制國家結構下中央與地方關係的重要內容，是中央通過基本法明確規定的，，

澳門特別行政區作爲地方行政區域無權自行決定或改變其政治體制。（二）這是由澳門特別行政區享有的高度自治權的性質決定的。澳門基本法第2條規定“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”，澳門特別行政區的高度自治權不是原始的、固有的，而是全國人民代表大會通過基本法授予的，無論澳門特別行政區享有的高度自治權範圍如何廣泛、內容如何豐富，都不能改變其權力性質的授權性和派生性。對於高度自治權範圍內的事務，澳門特別行政區有權依照基本法的規定自行處理，而關於中央管理的事務及中央與澳門特別行政區關係的事務，應由中央行使決定權。澳門特別行政區的政制發展不屬於高度自治權的範圍之內，涉及中央與澳門特別行政區的關係，其決定權在中央。（三）澳門特別行政區基本法和全國人民代表大會常務委員會對基本法的解釋都體現了中央對澳門政制發展的決定權。澳門特別行政區行政長官和立法會的產生辦法是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分，澳門基本法第47條、第68條以及附件一和附件二都對澳門特別行政區行政長官和立法會的產生辦法作出了規定，體現了中央對澳門特別行政區的政治體制的決定權。在此基礎上，對於行政長官和立法會產生辦法的修改，澳門基本法也規定了相應的法律程序，即基本法附件一第7條規定“二零零九年及以後行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准”，附件二第3條規定“二零零九年及以後澳門特別行政區立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案”，全國人民代表大會常務委員會對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的批准權和備案權，也體現了澳門特別行政區政制發展的決定權在中央。

此外，中央對澳門特別行政區政制發展的決定權還體現在就澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法是否需要修改的問題上，中央也具有決定權。根據基本法附件一第7條和附件二第3條的規定，對2009年及以後行政長官和立法會產生辦法進行修改的前置條件是“如需修改”，而根據2011年12月31日通過的《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》的規定，“是否需要進行修改，澳門特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第四十七條和第六十八條規定，根據澳門特別行政區的實際情況確定”，這一解釋進一步明確了“如需修改”的確定主體是全國人民代表大會常務委員會，也體現了中央對澳門特別行政區政制發展具有決定權。（四）全國人大常委會的決定明確了現階段澳門不通過普選產生行政長官。2012年2月29日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》（以下簡稱《決定》），確定澳門基本法附件一第1條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，在不違反上述前提下，2014年行政長官產生辦法可按照基本法的相關規定作出適當修改。這明確了現階段澳門政制發展的框架，亦即在行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定保持不變的框架內對行政長官產生辦法進行適當修改。中央以其握有的澳門政制發展的最終決定權明確了現階段澳門不實行通過普選產生行政長官的選舉方式，澳門特別行政區對於行政長官產生辦法的修改必須符合全國人大常委會《決定》所確定的一系列原則和規定，關於通過普選產生行政長官的目標需留待未來根據澳門社會的實際情況作進一步討論。

當然，這並不意味看澳門永遠不可以通過普選產生行政長官，如果以後澳門社會有共識和需要通過普選產生行政長官，還可以啓動政制發展程序，由中央作出回應。但需要強調的是，澳門是否通過普選產生行政長官，除了需要澳門居民根據澳門的社會、政治、經濟、文化的具體情況和實際需要達成共識外，還必須取得中央的同意，最終的決定權在中央，這也是“一國兩制”的體現。三、澳門政制發展沒有普選的預設目標和立場（一）港、澳基本法關於行政長官產生辦法的規定不同。澳門基本法沒有規定最終達至由普選產生行政長官的政制發展目標，這與香港基本法的規定不同。香港基本法第45條規定“香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”因此，香港在修改行政長官產生辦法時，都會圍繞普選的目標落實各項工作。香港基本法之所以規定了普選的目標，是因爲在香港基本法起草之時，由於香港各界對行政長官的產生辦法存在嚴重分歧，部分工商界人士主張用間接選舉方式選舉行政長官，一些律師、專業人士、社會工作者則主張用直接選舉方式選舉行政長官，爲了照顧香港各階層人士的意見和利益，香港基本法規定了根據香港實際情況和循序漸進的原則、最終達至由一個提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。2而在澳門基本法起草時，不存在香港基本法起草時這種嚴重分歧，大多數人不贊成行政長官由普選產生，因此沒有作相同的規定。在澳門基本法沒有明確規定普選的政制發展目標的情況下，不能假定澳門已經存在普選的既定目標並要求朝着普選的方向前進。普選僅僅是未來澳門政制發展的可能選擇之一，不能因爲香港基本法有關於普選的規定，就簡單按照“香港有的澳門也要有”的思維假定澳門也必須實行普選。實際上由於兩地的實際情況不同，港、澳基本法的規定也不盡相同，澳門基本法比香港基本法更爲寬泛的

規定也不少，例如香港基本法要求香港的行政長官參選人在參選時就必須放棄外國居留權，而澳門基本法只要求行政長官在當選後放棄外國居留權。也不能因爲普選這一種可能性而排除政制發展的其他可能性，未來澳門是否通過普選產生行政長官還需要澳門社會進一步討論並凝聚共識。（二）通過普選產生行政長官的目標和原則應由全國人民代表大會在基本法正文中明確。澳門基本法第47條的規定沒有排除普選的可能性，附件一也規定了行政長官產生辦法修改的程序，如果澳門具備了普選的條件，社會也有共識希望通過普選產生行政長官，那是否可以通過基本法附件一的修改實現由普選產生行政長官呢？換言之，既然基本法第47條沒有明確否定“選舉產生”不可以是“普選產生”，而具體的產生辦法又是由附件一規定的，那我們是否只需要通過修改附件一就可以使行政長官通過普選產生呢？首先，雖然澳門基本法第47條第一款的規定沒有排除普選的可能性，但普選也僅僅是眾多的可能性之一，不能推定說基本法第47條第一款已經包含了普選的意思。如果認爲澳門基本法第47條第一款已經包含了普選的意思，那爲甚麼香港基本法在規定了第45條第一款的情況下還要規定第二款？如果認爲香港基本法第45條第一款關於行政長官在當地通過選舉或協商產生的規定已經包含了普選的意思，那第二款關於最終達至普選的規定也就沒有存在的必要了。實際上在中英聯合聲明中並沒有關於最終通過普選產生行政長官的規定，僅規定“行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命”，在香港基本法中加上最終達至通過普選產生行政長官的規定，就是爲了協調香港各界人士的分歧，明確香港有普選的最終目標，也正是因爲普選目標的存在，香港基本法附件一的修改以及全國人大常委會關於推進香港政制發展的工作都要以普選爲方向。其次，就澳門而言，對於倘有之通過普選產生行政長官的政制發展目標和原則，應由全國人大通過澳門基本法正文加以規定。

第一，通過普選產生國家或地區最高領導人的制度是一個國家或地區政治體制的重要組成部分，關係到社會的長期繁榮穩定和人民的切身利益。世界上絕大多數國家關於選舉產生最高領導人的規定都出現在憲法中，例如美國憲法第2條第1款規定了美國總統的產生方式，法國憲法第6條規定了法國總統由選舉團選舉產生，德國基本法第63條規定了聯邦總理的產生方式。第二，澳門基本法制定於香港基本法之後，在香港基本法存在關於普選產生行政長官的相關規定的情況下，澳門基本法不可能是忽視或遺忘了。正如前澳門特別行政區行政長官何厚鏵閣下所說，澳門基本法關於行政長官產生辦法的規定與香港有所不同，不是忘記、漏寫，是中央從澳門的歷史和現實情況出發，對澳門政制發展所作的戰略性決定。實際上正是因爲當時澳門社會要求普選的呼聲不高，普選的條件不成熟，澳門各界對通過選舉委員會產生行政長官的辦法分歧也不大，澳門基本法起草委員會出於維護澳門的經濟發展和社會穩定的考慮，認爲在當時的情況下，澳門不實行普選更符合澳門的實際情況，而且在澳門回歸後的10年內，其選舉產生辦法也不作改變，以免引起澳門社會的動盪。如果當時確定了普選的目標，根據香港基本法的經驗來看，也應該是在基本法第47條正文中加以規定，而不會在附件一中規定。第三，全國人大常委會基於全國人大的授權對行政長官產生辦法進行修改，其權力的行使不能超出授權的範圍。中國憲法第62條規定全國人民代表大會有權“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，“決定特別行政區的設立及其制度”，澳門基本法第144條規定“本法的修改權屬於全國人民代表大會”，澳門基本法附件一作爲基本法的有機組成部分，與正文相同，其修改權本亦應屬於全國人民代表大會。而附件一之所以規定“二零零九年及以後行政長官產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准”，實際上是基本法對行政長官產生辦法修改作出的靈活安排，是全國人民代表大會將修改行政長官產生

辦法的權力授予全國人民代表大會常務委員會，以方便澳門社會在維持基本法正文穩定的前提下，根據實際的情況和需要適時推進澳門政治體制發展。全國人大常委會必須在授權的範圍內行使權力，沒有明確規定授出的權力仍保留由全國人大行使。由於香港基本法規定有普選的目標，因此全國人大可以圍繞普選的目標落實工作。但是從香港基本法第45條第2款的規定我們可以看出香港基本法對通過普選產生行政長官是有條件限制的，即先由具有廣泛代表性的提名委員會提名，然後再實行普選。這是全國人民代表大會對授權全國人大常委會修改香港基本法附件一的原則限制，即香港基本法附件一的修改必須符合由廣泛代表性的提名委員會提名的前置條件。全國人大在澳門基本法第47條中只規定“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生”，雖然沒有排除普選的可能性，但對於普選的目標和原則並未作出規定，這不應當推定爲澳門基本法附件一的修改可以不受任何條件和原則的約束，不能理解爲可以借澳門基本法附件一修改的機會實行未經全國人大確定原則、條件的普選。而應當理解爲全國人民代表大會並沒有將確定普選目標和原則的權力授予全國人大常委會，僅授權全國人大常委會在附件一的框架內對行政長官產生辦法進行修改。如果澳門社會有共識希望通過普選產生行政長官，那決定是否實行普選、普選應遵守甚麼原則的權力應由全國人民代表大會行使，應由全國人民代表大會通過基本法正文加以規定。全國人大常委會僅能在全國人民代表大會確立普選的目標和原則後，跟進落實具體的普選辦法。全國人大常委會副秘書長喬曉陽在全國人大常委會通過《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》後向澳門各界人士作進一步說明時指出“基本法的立法原意是希望兩個產生辦法能夠長期實行，而且由於沒有規定一個普選目標，這就決定了澳門特別行政區兩個產生辦法的修改，同基本法其他條文一樣，只能立足於特定時期澳門的實際情況作出適當的修改，以後有需要再作修改，而不能在基本法之外設定一個

目標，然後提出所謂時間表”。這也進一步明確了關於普選目標的設定不能通過附件一的修改來實現，對倘有之普選目標的設定與基本法的其他條文一樣，其修改權應由全國人民代表大會行使，如果未來澳門社會根據實際情況希望通過普選產生行政長官，就必須通過修改基本法來規定普選的目標和原則。從上面的分析我們可以看出，澳門基本法雖然沒有明確禁止普選，但也沒有確立普選的目標和原則。在沒有明確普選目標和原則的情況下，筆者認爲對行政長官產生辦法的修改不應當突破附件一的框架，而應當在全國人民代表大會於基本法正文中明確相關的目標和原則後，再由全國人大常委會圍繞目標和原則推進、落實各項工作，僅靠修改附件一就確定普選的目標和制度是不適宜的。行政長官產生辦法是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分，對行政長官產生辦法的修改關係到“一國兩制”方針和澳門基本法的貫徹實施，關係到中央與澳門特別行政區的關係，關係到廣大居民的切身利益，關係到澳門社會的長期穩定和發展。任何一個國家或地區的政制發展都必須符合當地的實際，是否實行普選，除了法律因素外，還受到許多社會實際因素的影響，包括政治經濟結構、法制建設、民主素質、民主文化等。從澳門的實際情況來看，通過普選產生行政長官的條件還有待進一步成熟，澳門的政制發展不能急於求成、一蹴而就，要通過逐步發展完善，最終走出一條符合澳門實際的政制發展道路。註釋：1.在一般情況下，通過選舉產生，在特殊情況下，如第一屆行政長官，可以由協商產生。實際上回歸以來，澳門的歷屆行政長官都是通過選舉產生的。2.蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門科技大學出版，2005年3月，第38頁。

2012政改，我們該說些甚麼周挺*一、導言2012年2月8日，崔特首向全國人大常委會提交了有關認爲需要修改基本法兩個附件的報告。這標誌着政改“五步曲”的第一步已經完成。在剛剛過去的一月份中，澳門經歷了政改問題的全民大討論。雖然這第一波熱浪已經過去，但是可以預料在即將到來的三月份，隨着政改進入第三步，澳門必將迎來第二波討論熱潮。通過對一月份新聞、報刊以及政改專題網頁中的相關文章與意見書的研究，筆者發現無論是澳門普通民眾，還是一些學者、議員在發表有關政改問題意見的時候普遍地暴露出這樣一個問題：表達意見缺乏一套邏輯體系，往往東一榔頭，西一棒子，各說各的，很難形成社會共識。具體來說就是，大家不知道甚麼東西是說不清楚的；甚麼話是有助於形成社會共識的以及甚麼話是意義不大的。爲瞭解決這個問題，筆者認爲有必要通過給我們的表達“立法”的形式，將潛藏於我們每一個理性人心中的先天邏輯表達能力揭示出來，以求指導大家在下一個階段的討論中能夠科學地表達各自的意見。這種揭示的意義在於科學的邏輯表達不僅可以幫助大家澄清很多認識上的錯誤，在更多的地方產生共同語言；還可以引領大家少走彎路，最高效地形成社會共識。二、純粹理念思維批判（一）民主是不證自明的真理嗎？正如20世紀一位非常偉大的哲學家維特根斯坦所說“對於不可說的東西我們必須保持沉默”。的確，根據人類之先天邏輯能力，每一個理性人在表達意見的時候必須首先考慮你所說出的意見是否是可以說清楚的。換言之，對於你所說出之東西的正當性，你能否*澳門大學法學院碩士研究生

自圓其說。明確了這一點以後，讓我們一起來回顧一下這第一階段的政改大討論。在其中，我們不難發現有許多意見都提到這麼一些東西：“基本訴求”、“世界潮流”、“發展方向”、“發展目標”“發展時間表”等等，諸如此類。概括來說，它們指的就是“民主”。這成了許多意見的邏輯基礎。須要說明的是這裡的民主已不同於“民主”概念的本義，“民主”的本義是指集中體現在選舉制度中強調“一人一票、少數服從多數”的一種價值觀。而這裡的民主其實是指雙普選的民主，不同於“民主”本義，其中已經包含了分權制衡的價值。但是，若沒有特別說明，下文中的民主均指稱雙普選的民主。在很多人看來，似乎只要是民主，那就是最不證自明的真理，於是，對民主的訴求也就是再天經地義不過的了。但是，誠如近代著名哲學家笛卡爾所說，但凡有事物要成爲不證自明的真理，那它必須是“清晰地呈現在每一個理性人頭腦中的”，比如這裡講的先天邏輯能力。可是，對於民主，很顯然，它是人類智力的傑作。對其內涵的把握無疑是要通過後天習得的。因此，民主作爲一種價值的正當性本身是需要證明的。（二）純粹理念說得清楚嗎？在理論上，就民主這類政治理念的正當性證明問題，只有兩種方法：一種是證明該理念受到共同體成員的一致同意；另一種則是證明它符合倫理學中的價值真理。但事實上，第一種方法幾乎是失效的，因爲任何一種政治理念都是試圖在人與人之間建立某種穩定的政治關係，但現實生活中的人大多都是經濟學意義上的理性人，縱使他們都站在“無知之幕”的後邊，人的不同稟性也註定了“一致同意”的失敗，至少歷史的事實是這個樣子的。於是，我們就要借助倫理學的幫助。所謂的倫理學中的價值真理是指人類的那些最後的信念，它們本身的正當性是先驗的，因爲它們不僅體現了人類共同的偏好，而且也給予了從純粹生存進入意

義生活的人類以精神寄託與靈魂歸宿。具體到社會領域，這個最基本的信念顯然就是公正。所謂公正，就是給與每個人他所應當得到的東西。很明顯，這裡的“應當”是一個模糊概念。當然，也正是由於這種模糊，公正成爲了人類的共同偏好。可是，這種模糊也使得在其基礎上建構起來的政治諸理念成爲了說不清楚的理念。因爲普羅大眾會說大家組成了社會，因此權力屬於大家才是公正的；資本家們會說他們納稅多，對於社會財富的積累與社會經濟的發展起到了關鍵性的影響，因此權力屬於他們才是公正的；政治精英們會說他們具有高瞻遠矚的洞察力，能夠科學冷靜地看問題，因此權力由他們行使才是公正的；還有人會說社會各階層均衡參與才是公正的。但是，如果我們仔細分析一下這些對公正的詮釋就會發現：它們都僅僅是直覺而已。於是，我們就可以得出結論：要說清楚某一種政制原則的正當性，純粹理念思維是行不通的。其實，要檢驗某一種政治理念是否具有正當性，就是看它是否符合特定社會環境下“公正”的涵義。具體來說，特定環境下的“公正”必須是實用的，必須有利於解決文明社會那最根本的訴求社會穩定、經濟發展與改善民生。於是，是否滿足特定社會這三大根本訴求就成了檢驗某種政治理念正當性的唯一標準。舉例來說，如果某個社會經濟結構多元，社會結構呈橄欖狀，那麼，民主理念就很可能是正當的；相反，如果某個社會生產力水準低下、資源匱乏、社會不同階層衝突嚴重，那麼，把權力交給少數社會精英、資本家可能才是正當的。然後，我們具體來看澳門社會的情況。須要說明的是，根據中國憲法與澳門基本法，澳門特區的權力從根本意義上說是來源於國家的授權，因此，這裡談的權力歸屬的正當性是在權力的二次分配意義上談的。那麼，我們知道，澳門地方小、經濟結構單一，高利潤的旅遊娛樂業是這裡的支柱性產業，並且澳門社會各階層的輪廓比較清晰。這種社會環境就意味着如果在澳門搞民主政制，經濟的快速發展很可能會被阻滯；如果把權力全交給大老闆，貧富差距很

可能會被拉大，階層間的矛盾很可能會加劇；而如果把權力全交給政治精英，這樣的特殊社會很可能會導致嚴重的腐敗。而要避免這些問題的出現，唯一的辦法就是主張“均衡參與”，通過不同階層代表的相互制約，來實現這個社會的根本訴求。因此，從目前澳門社會的現實來看，“均衡參與”的政治理念才是正當的。而現行基本法兩個附件�的“廣泛代表”、行政主導以及兼顧大眾、小眾與社會精英的理念，其實質就是“均衡參與”的理念。（三）爲甚麼不是“與時俱進”？如上所述，澳門現行的選舉制度之理念對於當下的澳門社會是完全正當的，而澳門未來的社會結構、經濟結構會發生甚麼樣的變化，我們無從得知，因此一切貿然主張“變理念”的觀點都是缺乏正當性的。那麼就產生了一個問題，對於澳門目前的政改問題，我們爲何還要主張“循序漸進”呢？所謂“循序漸進”，本身就帶有一種按照一定步驟向某一個目標靠近的意思。而在澳門政改話語中，這個目標已經思維定式地被理解爲了民主理念。在此，順着本文的邏輯思路，筆者認爲應該將“循序漸進”的提法改爲“與時俱進”。因爲“與時俱進”只強調發展與時代同步，並不帶有任何人造的理念目標。這不僅符合澳門社會的實際情況，也與澳門基本法47條與68條沒有訂立“循序漸進走向雙普選”所透露給我們的立法精神相符。這時，有人會問變理念缺乏正當性，政制發展的步驟與目標也沒有，那我們如何與時俱進呢？其實，很簡單：改革不僅可以基於民眾對理念的訴求而開展，而且還可以基於大家對解決現實問題的訴求而開展。所謂現實問題即澳門選舉的實際運作與澳門基本法所確立的澳門選舉制度的基本理念以及理念本身所要維護的社會之根本訴求與基本法之精神和原則之間所發生的背離狀況。因此，所謂的“與時俱進”是指澳門政改應當通過在時間的長河中不斷解決現實的問題來開展。這樣，筆者爲表達意見所立的第一條“法律”就誕生了，即“少談主義，多想問題。”

三、一元本體思維批判（一）“納什均衡”絕非最優均衡通過第一條“法律”，我們不僅剔出掉了大量帶有純理念思維的意見，而且也發現在這次大討論中，確實也有很多現實的問題被提出。這�邊有針對行政長官選舉的“間接選舉不能體現廣泛代表性”、“選委會認受性低”、“選委會委員人數太少、代表性低”、“選委會界別比重不協調”、“界別比重不符合社會階層結構”以及針對立法會選舉的“間選、委任議員都是保皇的，認受性很低”等等問題。當然，還有很多問題是涉及到“五步曲”之後的《行政長官選舉法》與《立法會選舉法》修改的具體問題。由於本文主要探討“五步曲”之內問題解決的方法，故而對涉及兩部選舉法修改的問題解答之方法不作專門的探討。概括來說，目前的意見都屬於認爲實際運作與選舉制度基本理念發生了背離。簡單說來就是有人覺得目前這套選舉辦法不公正了，而事實上，大家表面上都打着公正的旗號，其實真正想要的是利益重新分配所能給自己帶來的更多好處。那麼提出了這些問題，或者說有了這些想法後，接下來的事情就是如何解決了。從邏輯上說，理性人首先必須考慮自己在大方向上該採取一種怎樣的策略思維來提出自己的解決方案與理由。因爲政改這台戲不是一個人就能唱得了的，能否形成社會共識很大程度上決定了這出戲能否唱好，而策略思維則在根本上決定了某一種意見是否存在被社會所共同接受的可能。回顧上一階段的政改大討論，我們清楚地發現目前絕大多數居民所採取的策略思維都是：以自我利益爲尺度，從自我所在階層的利益出發去進行思維。那麼，這種策略思維能形成社會共識嗎？能唱好這出戲嗎？下面筆者就將以立法會選舉辦法的修改問題爲例，借用經濟學博弈論的分析方法，爲大家來定量解答這兩個問題（見附圖）。

大眾小眾政界精英各自收益納什均衡帕累托最優如圖所示，我們首先假設目前的選舉辦法並非帕累托最優情形下的制度安排。帕累托最優這個經濟學概念的含義，簡單來說就是一種在不使任何人受損的情況下不可能再使某些人受惠的資源配置的理想狀態。那麼，在這個模型中，字母a代表只考慮自我利益的策略思維，而字母b則代表爲別人利益着想的策略思維。於是，我們根據三個階層策略思維的不同選擇之組合，就可以得到八種收益結果：在第一種情況下，由於社會共識根本無法達成，其結果只能是維持現狀，但事實上這個結果勢必意味着三個階層互相之間的關係以及它們與中央的關係之和諧度下降。因此，此時大眾、小眾與政界精英各自的實際收益並不是（0，0，0），而很可能是（-1，-1，-1）在第二種情況下，行政主導出現問題，政局很不穩定，“蛋糕”不僅做不大，而且會縮小，雖然直選、間選議員都大幅增加，但最終各自的收益至多也就（0，0，-3）。。

在第三種情況下，不僅小眾自身的利益受損，而且澳門整體的經濟發展會受到很大的影響，“蛋糕”還是小了。所以最終大家的收益也至多是（0，-3，0）在第四種情況下，不僅行政主導出現問題，而且經濟受到嚴重的阻滯。所以三個階層的收益情況很可能是（-1，-3，-3）在第五種情況下，澳門的特殊現實決定了這種情況很可能意味着貧富差距拉大、政治腐敗嚴重以及社會階層矛盾加劇。因此，此時各自的收益很可能是（-3，3，3）在第六種情況下，由於行政主導不力，澳門的權力很可能被少數大老闆掌控，於是，貧富差距被拉大，社會衝突趨於嚴重。此時的收益情況大概是（-3，3，-1）在第七種情況下，沒有制約的行政權很可能造成官員的嚴重腐敗，所以，收益情況很可能會出現（-1，-1，3）在最後一種情況下，社會關係良好，“蛋糕”被做大了，三階層的利益分配很可能實現“帕累托最優”，因此，此時的收益情況很可能是（2，2，2）綜上所述，很顯然，澳門居民目前選擇的策略思維註定了只能導致博弈論上所謂的“納什均衡”的結果。而這種非合作的均衡不僅不會是最優均衡，而且很可能是一種共損的均衡，如同例子�的第一種情況那樣。（二）“帕累托最優”何以可能這時，就有人會問，根據上述分析，只有在每個人都爲別人利益着想的時候，我們才能創造出可能實現帕累托最優的制度安排。可是，在道德上，我們幾乎不可能讓大家都做到爲別人利益着想，那麼，這出戲還可能唱好嗎？筆者認爲可能。因爲這種只考慮自我的思維並非道德的問題，它其實是人們在本體論思維上所犯的一個錯誤。具體來說，大多數人從小到大主要經歷的都是認知活動，於是就習慣了一種認知活動下的一元本體思維，即自我是確定無疑的本體，世界是非我，而我。。。。。。

要做的就是去觀察、認識這個世界。那麼，當我們的任務從認知轉變爲制度創造的時候，很多人並沒有意識到這兩種活動有着本質上的區別，於是還是用着一元本體思維，而這就必然導致一種只考慮自我利益的策略。實際上，在認知過程中，外物是自然或者他人爲我們已然創造好了的。可是在整個制度創造的過程中，我們必須首先在我們的頭腦中產生一種“政治法律關係”，然後再將它做出來，換句話說，我們在討論制度創造的時候，就已經假定其存在了，而我們要做的僅僅是決定把我們大家“這些存在”以某種具體的方式放到那個“關係存在”中去。借用社科院趙汀陽研究員的話說就是“共在先於存在”，“如果不是在共在的維度中展開，作爲個體的自我就無從存在”明確了這個之後，我們再回到澳門政改問題。很顯然，創造一種“均衡參與”的選舉關係已經是既定的目標，其正當性已經在“純粹理念思維批判”中證明。這種關係不僅作爲第一本體已經存在，而且它也決定了其下的那個帕累托最優狀態。於是，當我們在技術層面具體安排這種關係的時候，在考慮到自身利益的時候，我們所用以計算利益大小的尺度就不應當僅僅是自我了，自然還應當有先於自我的關係。那麼，在這個基礎上，我們選擇的策略思維就不會是追求自我利益最大化，而會是追求自我可及利益最大化，這其中已經包含了對於社會公共利益最大化的顧及。這個時候，我爲政改討論所立的第二條“法律”也誕生了，那即：“己欲立而立人，己欲達而達人。”四、純粹直覺思維批判（一）說不清的也得說經過前兩條“法律”的過濾，接下來的任務就是回答如何能在具體的技術層面實現符合“帕累托最優”的制度安排了。這樣的“回答”是極富挑戰的，因爲它在性質上屬於“創造”新“知識”。這就決定了我們將無法使用純粹演繹推理，而必須主要借助。

歸納、類比以及直覺的方法。那麼，直覺就不用說了，對於社會科學領域的歸納與類比來講，它們也只能在有限的經驗材料上建立科學上假定成立的知識，至於無限的未來世界，它們能做的僅僅是給出預測。在政改討論這�，所需要的新“知識”包括現實問題的產生原因以及制度安排科學性的理由。對於前者，如果沒有科學直覺的最後協助，我們僅憑過去的經驗材料根本無法說清；而對於後者，我們肯定是說不清楚的。誠如維特根斯坦所說，“人類即使窮盡了科學知識，也仍然沒有觸及生活問題。”既然都說不清楚，那麼，我們還有必要說嗎？答案是我們必須說，我們必須作出前瞻性的決斷。因爲一方面，現實很可能真的已經與理念發生了背離，而這種背離必然潛藏着社會不安定的因素，如若不及時解決，時間長了很可能釀成嚴重的後果；另一方面，“帕累托最優”也許永遠都無法實現，也許永遠都只存在於未來，但是，畢竟未來是我們現今生活的一切希望與意義的唯一來源。如果我們甚麼都不說，這就等於斷了大家生活的希望與人生的意義。（二）沒有經驗就沒有發言權既然必須說，那麼我們究竟該怎麼說呢？對於說不清的東西，筆者認爲能否形成社會共識這種主觀的標準無疑是我們衡量一種回答好壞與否的最佳選擇。那麼，怎樣的回答才會獲得社會的共鳴呢？其實很簡單，那就是你的分析、你的理由讓全社會形成了堅定的直覺“是的，就是那個原因”、“是的，就該那樣做”接下來，筆者就將解答如何才能讓全社會相信：你對問題出現原因的分析是對的；用你的方案能解決現存的問題以及用你的方案能夠實現“帕累托最優”。那麼，根據理性人先天的直覺規律，對於這個問題，我的結論是：在你的分析與理由中，直覺成分每退後一步，你的觀點就向社會共識邁進了一步。大討論中這樣的例子很多，比如：對於同樣一種增加行政長官選舉委員會委員人數的觀點，直選議員高天賜純粹通過直覺思維得出了“增加選委會名額至600人”的提議；與他不同，崔世平先生則在“澳門十年來人口比例已增二成七”這一經驗資料的基礎上，。

首先直覺地認爲選委會名額要增加，並且再次通過直覺得出“選委會可加入三至六成委員”的提議；而理工學院的王禹先生在其《澳門行政長官產生辦法修改問題研究》一文中則僅僅只是一開始借助直覺在目前“選舉委員會名額”相對於“澳門特區第一屆政府推選委員會名額”的增長與“將來擴展後的選舉委員會名額”相對於目前“選舉委員會名額”的增長之間建立類比關係，於是按照目前“選舉委員會委員300人”相對於“推選委員會委員200人”的1.5倍增長比例推倒出“增加選委會名額至500人”的提議。對於以上三個提議，任何一個理性人都會有同樣的直覺：王先生的結論最有說服力，崔先生的次之，高先生的則令人最爲困惑。有了筆者的結論以後，大家只要重新審視上一階段的大討論，就會發現這樣的討論必然是不會產生社會共識的。因爲這其中充斥着太多太多的純粹直覺思維。雖然大家各自力量有限，可以理解，但是，純粹直覺思維這種不負責任的懶人表現是值得批判的。雖然世界怎樣我們也許說不清，但我們可以探索我們共同的那雙洞察世界的眼睛。那麼，爲了儘早實現社會共識，我爲表達意見所立的第三條“法律”就是“沒有經驗就沒有發言權”五、結語經過三大批判的衝擊，我想最後可能會有幾個方案都讓社會共同體形成了相當一致的直覺：“那樣做能行！”這個時候，我們能做的僅僅是在主觀上將這些直覺的堅定程度排個序，然後選取排在最前面的方案去實踐。因爲在邏輯上，排在最前面的方案是可行的最佳選擇。。

試論現階段澳門立法會組成結構的合理性任倩*一、引言澳門回歸12年來，經濟發展的成就令全球矚目，社會事務全面推進，民眾生活水準逐步提高。經濟發展穩步駛入快車道後，社會各界對於適時進行政治體制改革的關注和討論也逐漸增多。特區政府在充分聽取民間意見的基礎上，迅速展開了相關工作。2011年11月，澳門特別行政區行政長官崔世安去函全國人大常委會瞭解澳門基本法附件一、附件二規定的行政長官、立法會產生辦法的修改程序。12月31日，第十一屆全國人大常委會第二十四次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（以下簡稱《解釋》），該《解釋》第二條規定：“上述兩個附件中規定的須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准或者備案，是指行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法修改時必經的法律程序。只有經過上述程序，包括最後全國人民代表大會常務委員會依法批准或者備案，該修改方可生效。是否需要進行修改，澳門特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告，由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第47條和第68條規定，根據澳門特別行政區的實際情況確定。修改行政長官產生辦法和立法會產生辦法的法案，應由澳門特別行政區政府向立法會提出。”同年11月22日，全國人大常委會副秘書長喬曉陽在澳門舉行的“一國兩制”理論與實踐研討會上參考鄰埠香港政制改革的實踐，將澳門“兩個產生辦法”修改的程序總結爲“五步曲”，即：啓動政改首先要由澳門特別行政區行政長官向全國人大常委會提出報告，全國人大常委會收到報告後，會根據澳門實際情況及澳門基本法的規定作出是否修改基本法附件的決定，隨後由特*澳門大學法學院中文法學碩士研究生

區政府將修改行政長官及立法會的產生辦法法案提交特別行政區立法會，經立法會全體議員2/3通過，行政長官同意後，上報全國人大常委會批准或備案。1全國人大常委會作出《解釋》之後，特區政府迅速展開相關工作。爲了確保提交報告的質量，特區政府面向全社會開展了爲期一個月的集中諮詢活動，並於2012年1月4日至18日期間舉行八場政制發展座談會，在以往聽取意見的基礎之上，進一步集中收集社會各界對於以下兩個問題的意見：“第一，2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否需要修改？第二，2012年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法如需修改，那麼，修改應堅持甚麼原則？怎樣修改？”此次諮詢活動收到良好效果，澳門各界人士和廣大市民紛紛發表觀點，建言獻策，特區政府共收到2，692份意見書，2對主流民意有了更近一步掌握。2012年2月8日，在充分參考澳門社會各界和廣大市民主流意見的基礎之上，行政長官崔世安向全國人大常委會提交報告，該報告認爲有必要在基本法框架內，按照澳門特別行政區的實際情況，對2013年立會產生辦法和2014年行政長官產生辦法作出適當修改。32月29日，全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》，決定指出：“一、澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變。二、在不違反本決定第一條的前提下，2013年澳門特別行政區立法會產生辦法和2014年澳門特別行政區行政長官產生辦法，可按照澳門基本法第47條、第68條和附件一第七條、附件二第三條的規定作出適當修改。”至此，關於澳門基本法附件一行政長官產生辦法和附件二立法會產生辦法是否需要修改、修改應當遵循何種基本原則的爭議終於塵埃落定。

二、現階段立法會組成結構的合理性作爲行政、立法、司法三權互相分工、互相配合、互相制衡的政治體制中的重要一環，澳門特別行政區立法會負責行使中央授予的立法權，在澳門政治體制中佔有舉足輕重的地位，因此，對其產生辦法的修改需要慎之又慎，在嚴格遵守澳門基本法的相關規定，充分考慮澳門經濟社會發展現狀，充分聽取社會各界意見，以及綜合考慮澳門未來發展方向的基礎上，制定出一個相對科學合理的方案。筆者認爲，澳門特別行政區立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和行政長官委任的議員三部分組成的結構具有合理性和不可替代的優勢，應當維持不變。這一觀點有以下依據：（一）法律依據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第68條規定：“立法會多數議員由選舉產生。”這一條文來源於中葡聯合聲明附件一的明確規定：“澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生。”4全國人大常委會2012年2月29日作出的關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定再次對上述安排進行了確認。綜上而言，中葡聯合聲明、澳門特別行政區基本法爲保留少數委任議席提供了法律依據，全國人大常委會的決定則明確了直接選舉、間接選舉和行政長官委任三種立法會議員產生方式維持不變，在依照法定程序對澳門基本法進行修改、作出其他規定之前，以上條文具有法律強制力，應被嚴格遵守。（二）歷史原因1976年《澳門組織章程》的頒佈標誌着具有現代意義的選舉制度正式在澳門確立。其與隨後頒佈的選舉法（第4/76/M號法令）共同構成了澳門現代選舉制度的初始形態，由此而形成的制度化選舉活動成爲澳門現代選舉政治生活的開端。51990年修訂的《澳門組織章程》第21條規定：“立法會由二十三名議員組成，均在有選舉資格的市民中委任，組成方式如下：a）七名由總督在當地社會上具

有功績及聲譽的居民中任命；b）八名以直接和普遍選舉產生；c）八名以間接選舉產生。”1990年章程與1976年章程相比，立法會議席由原來的17席增加到23席，其中直接選舉、間接選舉與委任分別增加2席。這一制度一直沿用到1999年回歸前夕。根據第4/76/M號法令的規定，澳門立法會直接選舉候選人需由公民團體或提名委員會提名。不屬於公民團體，但已經進行選民登記的市民可以組成提名委員會，但人數不應少於一百人。提名委員會需將一份由全體成員簽名的書面通知書遞交政府有關部門後，才能依法成立。提名委員會應當在競選前公佈其制定的政綱，並且只能遞交一份候選名單。所有選民按照“一人一票”原則投票產生直選議員。爲達到“保證經濟、道德、救濟及文化利益方面能有代表”的目的，6回歸前的澳門立法會也採用間接選舉的辦法產生一部分議員。除公共機構設立的團體（指接受政府財政預算或其他公共團體預算津貼的團體）之外，享有法人資格，在確定選民登記日期前已經在澳門政府公報公佈其成立，以道德、文化、救濟及經濟利益爲宗旨而合法組成的社團理監事會成員均可行使選舉權，而候選人則只能由前述團體的理監事會提名。至於委任議員，則由總督在當地社會上具有功績和聲譽的居民中任命。正如前文所述，自從1976年《澳門組織章程》建立起具有現代意義的選舉制度以來，澳門立法會議員就是通過直接選舉、間接選舉和委任的方式產生，實踐證明，這一制度安排對澳門社會的發展起到了積極的作用。基於回歸前後平穩過渡的考慮，以及綜合考察澳門社會政治經濟發展狀況，不宜貿然通過人爲規定，強制採用普遍直接選舉取代前述混合選舉制度，這一觀點在制定澳門基本法的過程中也成爲社會各界的共識。（三）現實考慮1.主流民意的要求回歸12年來，澳門社會各方面已經發生了較大的變化，對基本法附件二規定的立法會產生辦法進行必要的修改，已經被主流民意所認同，但至於如何修改，則成爲各方爭議的焦點。正如前文介

紹，爲充分瞭解民意、集中民間智慧，特區政府面向全澳門，開展了爲期一個月的集中諮詢活動，並於2012年1月4日至18日期間舉行八場政制發展座談會，聽取社會各界對於是否需要修改2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法以及怎樣修改的意見。各界人士踴躍建言，總共向特區政府遞交2，692份意見書。從特區政府此次針對全社會的諮詢情況來看，澳門確實是一個值得稱讚的理性社會，主流意見仍然認爲，2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改必須在基本法的框架內進行，立法會由直接選舉議員、間接選舉議員和委任議員三部分組成的規定應當維持不變，貿然進行大範圍、大幅度的改動，對於澳門民主制度的健康發展只會有百害而無一利。2.正確理解民主制度的要求（1）民主作爲一種政治制度，相關理論有多種“民主”一詞最早出現於公元前五世紀的古希臘，字面含義爲“人民統治”。7作爲一個重要的政治術語、政治制度、乃至政治追求，“民主”的歷史由來已久。但是，民主究竟是甚麼？如何理解“人民統治”？想要將這兩個問題說得明白無誤，並非易事。縱覽洋洋大觀各種專著，不同的政治理論家有不同的見解。20世紀上半葉著名的政治經濟學家約瑟夫·熊彼特（JosephAloisSchumpeter）在其代表作《資本主義、社會主義與民主》（Capitalism，Socialism，andDemocracy）中提出了“精英民主理論”。他認爲，民主僅僅是產生治理者的一個過程，而且並非必要過程，無論人民參與民主的程度如何，政治權力始終都是在精英階層中轉讓。8這一理論否認普通民眾在國家治理中的智慧和作用，因而受到較多批判。美國學者安東尼·唐斯（AnthonyDowns）則在《民主的經濟理論》（AnEconomicTheoryofDemocracy）一書中提出了民主的集合概念。他在“理性人”和“利益最大化”的經濟學基本假設基礎上，建立了一個理解公共政策和政府行爲的理論模型，分析了西方民主制度背後的經濟實質，並認爲，政府頒佈的法案和政策應該接近中間派選民

的觀點，從而使左派和右派都能得到一半的權利。9還有一種被稱爲公共選擇理論（PublicChoiceTheory）的學說，這一學派以現代經濟學分析民主立憲制政府的各種問題，認爲民主所發揮的功能是讓創造它的團體和個人能在制度�扮演其“角色”，而佔據這些職位並運行民主功能的人都是出於私利。這一理論還認爲，基於排序制投票制度的先天缺陷，透過民主制度產生的集體決策不可能反映出完整的“集體偏好”，如果完全採取所謂多數表決的決定規則，勢必會隨之出現獨裁現象（即多數人的暴政）。因此，一些公共選擇派學者認爲應當以共和（代議）立憲制取代民主立憲制，這樣才能有效保障少數派的權利。10關於民主制度的理論還有許多，通過以上三種觀點可以看出，“人民統治”是一個見仁見智的問題，從不同的角度出發會得出不同的結論。在當今世界普遍被接受的，是通過選舉的方式，由選民選舉出代表自己意志的賢者來統治國家。但不可否認的是，選舉制度只是實現民主的一種較爲有效的方式，其達到的終點卻並非一定合理，有可能產生“多數人的暴政”。而如何克服選舉制度的弊端，避免將多數人的意志強加於少數人，或在事實上剝奪少數人發表意見的權利等問題，兼顧各個階層民眾的利益，則仍有很大的討論空間。正如前文所述，選舉只是實現民主的一種較爲有效的方式，切不可在選舉與民主之間畫上等號，更不宜用選舉式民主的標準衡量一切政治制度，認爲只要不是由選舉產生，就“不民主”，這種非此即彼的觀念不是治學應有的客觀態度。（2）民主作爲一種政治制度，其表現形式是多樣的雅典民主是公認的早期民主制度的代表。雅典的民主政治屬於直接民主制，公民有權投票決定創立法律、向他國開戰、在公民大會上演講，等等。但是，這種參政議政的權利並非對每一位公民開放，只有20歲以上的男性公民才有權參加公民大會，平等地享有立法權、選舉權和監督權，11婦女、奴隸和外籍人士則被排除在外。事實上，全雅典只有十分之一甚至更少的人口享有投票權。直接民

主，又稱爲純粹民主，是由全體選民直接投票決定政府政策的制度。在這種制度下，決策的權力直接由選民行使，不經過任何媒介或代表。12考慮到聚集所有選民進行投票需要花費高昂的金錢和時間成本，並且效率低下，所以實踐中採用直接民主制的政權相當少見。在當今世界被廣泛採用的代議制民主，一般認爲起源於羅馬共和國時期的元老院。所謂代議制，是指並非由全體選民直接投票決定政府政策，而是由其選舉出民意代表來參與政府或議會活動。代議民主制同樣有多種形式，自由民主制是其中最被廣泛採用的制度，美國被認爲是第一個實行自由民主制的國家。在自由民主制�，民意代表以及多數人的民意在行使決策權力時必須受到法治的限制，以強調對於個人和少數派的自由和權利的尊重和保護。13近代選舉制度是伴隨着代議制而產生的，其在各個國家具體的實施辦法不盡相同，如英國的多數代表制，美國的總統和國會分別選舉制等等，14而選舉方式又分爲直接選舉和間接選舉。由以上分析可以看出，民主作爲一種政治制度，其表現形式是多種多樣的，並非只有實行直接選舉才是民主，間接選舉也是民主的一種形式。澳門特別行政區基本法第27條規定，澳門居民享有結社的自由，民眾有權依照自己的政治觀點結成或加入不同的社團。這個過程就體現了“用腳投票”的原理，民眾加入某個社團，支持社團候選人，就是支持代表自己政治觀點的人。通過間接選舉的候選人表達民眾的要求，同樣是一種民意反映的形式。（3）民主作爲一種政治制度，應與社會整體環境相適應作爲一種政治制度，民主屬於社會制度的一個分支，基於社會發展的動態性，民主也呈現出不斷變化的特徵。一方面，民主要隨着社會經濟的發展而不斷轉變，不同的社會階段對民主有不同的演繹、理解和追求；另一方面，民主必須與社會發展的客觀條件相適應，通過本地化、本國化才能落地生根，才有生命力。由此可見，要推行民主制度，並不是無條件的。爲了防止盲目推行民主可能會破壞法制、破壞社會安寧，甚至被少數人所利用的不利後果，發展民主必須遵循客觀的社會經濟制度和經濟發展水準，地緣政治及國

際環境，國家的政治文化傳統、政治人物和國民的素質等條件，15尊重民主自身發展的規律，循序漸進地推行民主制度。要防止因噎廢食，盲目追求民主價值而損害國家、社會、民眾利益的不當行爲。但是我們也必須看到，隨着社會的發展，民意的提升和要求的深化是必然趨勢，因此澳門特別行政區基本法在立法會產生辦法的規定中也作出了相關安排。根據基本法附件二關於立法會產生辦法的規定，第一屆立法會議員23人，其中直接選舉議員8人、間接選舉議員8人、委任議員7人；第二屆立法會議員增加至27人，其中直接選舉議員10人、間接選舉議員10人、委任議員仍爲7人；第三屆立法會議員再次增加至29人，其中直接選舉議員12人、間接選舉議員10人、委任議員7人數量不變。從以上三屆立法會議員人數的變化情況來看，通過選舉產生（尤其是直接選舉產生）的議員人數逐步增加，而委任產生的議員人數則始終保持不變，這充分反映了立法者在制定基本法過程中對於民意的重視和循序漸進發展選舉制度的考慮。基於以上分析可以看出，民主有形式，民主有階段，對於民主是甚麼的問題也有多種理解。作爲民眾維護其利益、推動社會進步的一種手段和目的，16民主是國家政治體制所追求的一種普世價值。我們必須看到，民主是一種有益的價值，值得全人類爲其努力奮鬥，但民主並非人類社會的唯一價值，更非最高價值，一味追求民主而忽視社會中的其他利益，甚至因爲盲目照搬他國民主制度而損害本國或本地經濟、政治、社會、民生等的發展，無異於緣木求魚，不僅會勞而無功，甚至會使前人努力奮鬥得來的成果付諸東流，也違背了民主的本質和追求。3.兼顧各階層居民利益的要求政治制度不僅要達到平衡權力的目的，同時也要平衡各種社會利益。17正如前文所述，選舉制度只是實現民主的一種較爲有效的方式，其達到的終點卻並非一定合理，有產生“多數人的暴政”之虞。要克服選舉制度的弊端，防止某些政客綁架民眾意志，以“民

意”爲藉口在事實上剝奪少數人發表意見的權利，就有必要在進行制度設計時，輔之以必要的手段。澳門社會存在不同的階層和界別，他們有不同的利益，因此必須協調好各個階層和界別的關係，兼顧他們的利益和要求。基本法規定立法會由直接選舉、間接選舉和委任議員組成，目的也是借由此種方式，使社會各個階層和界別的人士能夠通過一定的渠道產生代表參與立法會的工作，參與社會事務的管理，使各階層和界別的意見和要求都能夠在立法過程中有所反映，從而達到協調社會各種利益，避免社會矛盾激化、社會階層對抗的目的。澳門居民借由各類社團參與社會活動是澳門的傳統，也是實現民主參與的有效方式之一，間接選舉制度爲這種民主參與提供了平台。18據統計，截至2010年1月，澳門已登記的社團總數達到4，411個，19這對於土地面積不到30平方公里，人口只有50多萬的小城而言，意味着平均每100人便有一個社團，由此可見社團在澳門社會生活中的重要地位。在中國民間社會，結社有着十分悠久的歷史。民間社團存在的原因有多種，但無外乎利益共享、扶持互助。但是，社團文化在澳門如此興旺，則與“政治”有很大關係。澳葡統治時期，“鏡湖醫院慈善會”、“澳門同善堂”和“澳門中華總商會”等社團長期承擔着代表華人與澳葡當局進行聯絡、交涉、斡旋，爲民眾行善救災的任務。20與此同時，葡國統治者爲了鞏固其在澳門的利益，有效管治澳門這個以華人爲主體的社會，及時緩和并化解社會矛盾，也不得不依賴於華人社團來協調解決各種社會問題，以達到“以華制華”、維護統治的目的。21隨着政治形勢和社會環境的不斷變化，澳門社團從以宗教性和公益性爲主，逐漸向多元化和複雜化轉變，行業公會、同鄉會、青年會、校友會或爭取民主訴求的社團紛紛成立。這也從另一個側面反映了社會利益縱橫交錯、立體發展的趨勢。社團在過去和當今的澳門社會，一直發揮着整合社會利益，促進權利與權力互動；傳播憲政精神，培育法治意識；凝聚核心價值，達成發展目標；歷練管理人才，推升自治能力；強化民主參與，促進依法施政等積極作用，22是民眾參與社會

活動的有效途徑。澳門社團的領導機關一般都設有會員大會、理事會和監事會。會員大會作爲社團的最高權力機構，承擔着制定或修改社團章程、選舉和監督理監事會成員、審議理監事會工作報告、決定社團重大事項等職能。這種社團內部公開選舉、自我服務、自我管理的機制爲會員（即普通民眾）實現民主參與提供了有效的途徑。事實上，在澳門這種社團政治的環境中，社會精英要參與政治事務，一般都需要先通過社團，依靠在服務社團的過程中晉身爲社團領袖來實現。直接選舉、間接選舉，甚至委任的議員，概莫能外。23在服務社團的過程中，這些社團領導人則與會員，即民眾形成了緊密的聯繫，能夠有機會充分聽取民眾對於政府工作、社會事務的意見，這也爲其今後進入立法機關，代表民眾與政府進行溝通奠定了民意基礎。根據《立法會選舉法》第22條第三款規定，每一具投票資格的法人選民享有最多11票投票權，由在訂定選舉日期之日在職的法人領導機關或管理機關成員中選出的最多11名具有投票資格的投票人行使。由此可見，普通民眾既可以通過熱心參與社團事務、成爲社團管理層成員而具有間接選舉參選或投票資格，也可以通過選舉社團管理層，選出代表自己觀點和利益的社團領導人，通過社團領導人參加選舉或行使投票權而間接參與立法會議員選舉，以選出代表自身利益的立法會議員。通過以上分析可以看出，立法會間接選舉議員的制度爲社團這種基層自治式民主向社會治理層面拓展提供了有效平台，同時也有助於鼓勵和深化基層自治，深化民主，兼顧各階層居民的利益，維護社會和諧，促進社會發展。委任的方式則能夠保證在直接選舉和間接選舉的前提下，補充一定界別的專業人士進入立法機關，這些人士能夠從自己熟悉的專業角度出發，爲立法活動提供一定的意見。委任議員並非澳門獨創，許多國家亦有此種制度設計：印度聯邦院中有12名議員由總統指定，加拿大參議員由總督任命，馬爾代夫共和國國民議會中有8名議員由總統指定；哈薩克斯坦憲法規定議會由上下兩院構成，其中總統有權委任7名上院議員；意大利憲法規定：“凡擔任過共和國總統的人，除非自己放棄其權利，均爲法定終身參議員。共和

國總統可以任命在社會、科學、藝術和文學方面以傑出成就爲祖國增光的公民五人爲終身參議員。”24事實上，在直接選舉的情況下，多數專業人士由於資金等條件所限，或對政治活動沒有興趣、不熟悉、不擅長等原因，往往很難有機會成爲選舉候選人，進入國家權力機關。長此以往，將可能導致立法機關被職業政治家把持的後果，使得社會一部分人士的意見長期難以在立法活動中得以表達，這不僅對於法律體系的完善以及法律的普及和實施造成不利後果，更有可能從根本上損害公平公正的政治環境，使“民主”制度流於形式，造成實質上的政治壟斷。立法會議員由直接選舉、間接選舉和委任方式產生的制度設計不僅有利於兼顧社會各個階層和界別的利益，及時消除矛盾，維護經濟繁榮和社會穩定，更有利於防止政治壟斷，從而體現實質民主的要求。三、結語：立法會產生辦法改革的依據與方向此次關於立法會產生辦法的修改是澳門特別行政區政治制度發展中的重要事件，特區政府在2012年財政年度施政報告中已將其作爲本年度施政的重要內容。考慮到改革的重要性和對今後澳門政治制度發展可能產生的深遠影響，必須嚴格依照澳門特別行政區基本法、全國人大常委會於2011年12月31日通過的《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》、於2012年2月29日通過的《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》和“一國兩制”方針進行，始終堅持政制發展的決定權在中央、維持基本制度、符合澳門實際情況、有利於社會各界均衡參與四大原則，25這也是爲澳門社會各界所廣泛認同的改革基本框架。政治制度是社會制度的重要一環，其應當爲社會發展起到積極的推動作用，因此，有關立法會產生辦法的任何修改，都應當在符合前述法律文件和“一國兩制”方針的基礎上，從澳門的實際情況出發，以有利於保持澳門社會穩定、經濟持續繁榮發展、民眾生活

安居樂業爲最終目標。只有以社會的發展和民眾的福祉爲依託，“民主”才不會是空中樓閣，民主的真意才能真正得以實現。註釋：1.《澳門政改需走“五步曲”》，載於《南方都市報》2011年11月23日AA15版。2.《崔世安向全國人大常委會提交有必要適當修改立法會和行政長官兩個產生辦法的報告》，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/09/c_111507340.htm，最後訪問時間：2012-3-7。3.同上註。4.《中華人民共和國政府和葡萄牙共國政府關於澳門問題的聯合聲明》附件一第三條。5.婁勝華：《混合與過渡：澳門選舉制度的變革及特徵分析》，載於《社會科學》2010年第3期，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp？newsid＝175102，最後訪問時間：2012-3-96.參見第4/76/M號法令第42條。7.Http://zh.wikipedia.org/wiki/％E6％B0％91％E4％B8％BB，最後訪問時間：2012-3-13。8.JosephAloisSchumpeter，Capitalism，Socialism，andDemocracy，HarperPerennial，1950，pp.237-240.9.AnthonyDowns，AnEconomicTheoryofDemocracy，Harper&Row，1957，p.290.10.同註7。11.蔣雲芳、胡長林：《雅典民主政治的特徵及對西方民主的影響》，載於西南師範大學學報（哲社版），http://www.cawhi.com/show.aspx？id＝167&cid＝8，最後訪問時間：2012-3-13。12.同註7。13.同註7。14.駱偉建：《論循序漸進發展民主的條件行政長官和立法會選舉辦法的修改》，載於《“一國兩制”與澳門特別行政區基本法的實施》，廣東人民出版社2009年版，第214頁。15.林園丁、張德榮等：《澳門特區民主發展前景研究以選舉制度為視角（專題研究報告）》，澳門理工學院一國兩制研究中心2010年版，第4頁。16.同上，第5頁。17.駱偉建：《澳門特別行政區基本法概論》，澳門基金會2000年版，第148頁。18.澳門特別行政區政府：《政制發展諮詢文件關於修改2013年立法會產生辦法、2014年行政長官產生辦法及本地區選舉法相關規定的建議》（諮詢期：2012年3月10日至4月23日），第18頁。

19.同註15，第64頁。20.成海軍：《澳門社團》，載於《民政論壇》2000年第1期，第42頁。21.同註15，第56∼57頁。22.姬朝遠：《“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析》，載於《“一國兩制”研究》第5期，第90∼92頁。23.同註15，第58、59頁。24.王禹：《論議員的法律地位、發言和表決》，載於《成功的十年：“一國兩制”在澳門的實踐——紀念澳門基本法頒佈16周年學術研討會論文集》，澳門基本法推廣協會2009年版，第126頁。25.澳門特別行政區政府：《政制發展諮詢文件關於修改2013年立法會產生辦法、2014年行政長官產生辦法及本地區選舉法相關規定的建議》（諮詢期：2012年3月10日至4月23日），第5∼7頁。

符合澳門現況的政制發展陳華強*政制改革的含義澳門作爲中華人民共和國固有領土的一部分，而基本法是對澳門政治、政制及居民權利的根本法律，其法律依據源自《中華人民共和國憲法》第三十一條而制定的，根據基本法，澳門被授予高度的自治權，包括行政自主、立法自主及司法獨立等權利，但要清楚知道的是，這一高度自治權並不是無限的，而是有適當的限度，即不能超出基本法給予的權限。澳門特別行政區在2012的施政報告中提出，將會於2012年研究及探討澳門的政制發展。現時已獲得人民代表大會常務委員會同意作出修改。但在討論政制改革時，絕對不應只討論關係基本法附件一及附件二之修改，而應整體性地考慮澳門特別行政區發展之需要，並在有需要時訂出其他可行之方案，包括了政治及政府制度之發展。台灣學者陳世嶽給政治發展的定義爲：“政治發展指涉國家目的、政治制度、政治文化及政府能力諸層面的變遷。一般而言，政治發展概念可以界定爲政治系統在演進過程中，其結構趨於分化，組織趨於制度化，人民的動員與支持趨於增強，社會趨於平等，政治系統執行能力隨之加強，並能渡過轉變期危機，使政治系統之發展過程構成一種連續現象。”因此，在討論政制發展時，應廣納各種各樣的意見，最後得出一個大家都認同的方案，這才是政制發展討論過程中的真正意義。然而，在最新一期資詢文本中，並沒有體現這些，而只着重於對兩個產生辦法的修改，應予以改善。民主政制在本次政制發展的諮詢過程中，有部分人士提出澳門要實現民*澳門法制研究會會長、澳門科技大學法律碩士

主政制，並試圖要求政府給予民主普選之時間表，但試問他們瞭解甚麼是民主嗎？根據ALBERTWEALE博士對民主的解讀，可包含多個方式的，其在著作內有這樣的表述：“我們已經瞭解：民主是一種政府的形式（有時其是間接的）依賴民意來運作。然而，在此判準之下，可有許多不同形式的民主政府。事實上，檢視民主的文獻，很清楚地反映出分類、範疇及類型的豐富及多樣性。這包括了多元主義的民主、激進主義的民主、自由主義的民主、社會主義的民主、一黨民主、審議民主、多元政體、菁英民主、平等民主等。”2從上述博士之著作中可以得知，民主存有各種各樣的表述方式，而澳門現時的選舉制度，亦是民主選舉模式的其中一個體現，更甚者，可以說是在“一國兩制”這個嶄新制度內的一個民主新類型的表述。這個事實我們可以比較澳門在回歸前的總督是如何產生便會得知。在葡國管治澳門時期，澳門總督是由葡國政府任命，澳門的居民根本沒有任何權利參與意見，亦不會有任何途徑監管，但現時無論是立法會及特首之產生，基本上是由澳門居民作出決定，這比回歸前有進步。而現時提出政制發展，便是需要在社會的共同意願下，如何推動澳門的民主發展。ALBERTWEALE博士亦說到，民主主要是依賴民意，這樣的民意我們並不可能視作某部分人之民意，應考慮整體澳門居民的民意。民主的另外一個體現爲少數人必須服從多數人之決定，這是自古以來民主的做法。爲此，如何才能凝聚及協調澳門居民的意願，才是民主的體現，而不是有人提出便要達到這樣的請求。再者，法律之修改，除有民意外，作爲政府及立法的機關，還須要考慮很多的問題，如法律是否可行，是否符合社會現況等。因爲居民可能存有很多訴求，但在法律上無法即時得以體現，而這些問題居民亦未必如法律人般清楚明白所存有之問題。更甚者，在民意方面，還需要強調一點，澳門特別行政區只爲中華人民共和國的其中一部分，而中華人民共和國爲一個整體，如果真的要考慮民意，亦應考慮整個中國人民的意願，即人民代表大會的意願，而並不是單單某個地區的民意，否則在法律邏輯上完全

違反一個國家的原則。要知道的是“一國兩制”前提是必須存有一個國家，“兩制”只是在“一國”下的產物，沒有“一國”，“兩制”亦不存在。最後要表達的便是，過於民主，對國家之社會及經濟發展並非絕對存有好處的，過於民主，將使政府在政策之實行上，存有很大的障礙。我們可以看到近年來泰國政府的動盪及日本政府頻密更換首相，都是過於民主所帶來的惡果。這些惡果將嚴重影響政府施政政策之執行，從而影響到國家或地區之經濟發展。澳門的選舉是地方選舉首先，我們必須明確，澳門的選舉制度，並不是國家的選舉制度，而只是中國內其中一個地方的選舉。雖然世界各地很多國家或地區都可以就地方選舉制定出不同的規定，但是，這些規定必與國家整體的政治體制及策略的目的是一致的，並能做到分工協調，以使地方能得到繁榮的發展。故此，澳門的政制改革，亦必須符合中國的整體國情，否則將影響“一國兩制”之良好實行及澳門的經濟發展。根據基本法第48條規定行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。而這個任命權是絕對的，即表示任命與否是完全取決於中央人民政府，而且不任命是不需要任何原因及理由的。“中央人民政府的任命應當是一種實質上的任命。這是因爲澳門回歸後，已經成爲中國一個享有高度自治的地方行政區域。澳門基本法規定行政長官必須對中央人民政府負責，這種負責就不是形式上負責，而是具有實質內容，行政長官必須忠實地執行中央人民政府對澳門特別行政區的政策，因此，中央人民政府對行政長官的任命，就是保證行政長官對中央人民政府負責的一種必要權力。”3由於上述任命權是絕對的，爲此，立法者在制定法律時必須明確地制定出一個方法，以解決行政長官普選後，被選出之候選人得不到任命時的處理方法。然而，這個處理方式並不可以在短時間內作出完善的規定，必須要有賴於學者提出可行之方法方可，但由於

距離下屆行政長官之選舉時間已不多，故先將選舉委員會人數增加，增加選舉委員會的代表性，亦是朝着民主發展走出重要的一步。以港為例說政改香港政改之路香港政制發展由2003年便開始有民間之聲音要求展開政制發展之討論，而全國人民代表大會常務委員會於2004年04月06日的第八次全體會議上，對相關問題作出了解釋，認爲兩個產生辦法可以修改或不修改，於2004年04月26日的第九次全體會議上，明確表示2007年不實行普選及應以循序漸進的方式實行民主。但由於部分香港的居民及立法議員堅持須於2007年實行雙普選，在各立法議員各持己見，各不相讓之下，以至2007年的行政長官選舉及2008年的立法會選舉，均無法實行雙普選，亦無法進行任何改革發展。故此，香港政制發展至2010年06月23日前，政制發展只是爭吵期，處於原地踏步的階段，未能得到任何的發展，浪費了修改的時間，以至相應地減慢了民主的步伐。直至2010年06月23日，香港民主黨在背負出賣民主之名的情況下，在某種程度上同意其他議員提出的方案後，兩個產生辦法才能獲得立法會三分之二立法議員通過，政制發展自回歸後才踏出了第一步改革。但在這個過程中，民主黨並不應被認爲出賣民主，而應認爲民主黨爲實現將來的民主踏出了重要的第一步，如果沒有這第一步，香港的政制發展可能永遠原地踏步，得不到任何的發展。對澳門政改之啓發澳門的政制發展，較香港來說，討論政制發展的起步時間已經較香港晚，相對的討論時間已經不多，且兩個產生辦法之修改必須經過法定的程序，方可以產生既有之效力。根據基本法附件二第三條之規定，2009年及以後澳門立法會的產生辦法，如需修改，須經三分之二立法議員多數通過，行政長官

同意，報全國人民代表大會常務委員會備案。“備案是對法規規章制定權實施監督的制度之一。備案的價值在於平衡法規規章制定者與相對人之間的權利義務關係。備案的功能在於通過監督權力的介入，防止違憲的、違法的、不當的法規規章對相對人權利造成損害。”4根據基本法附件一第七條之規定，2009年及以後澳門行政長官的產生辦法，如需修改，須經三分之二立法議員多數通過，行政長官同意，報全國人民代表大會常務委員會批准。“法規批准制度是指有關主體制定的法律規範性文件需經特定主體的批准才能生效的法律制度。”5從上述兩段文字可得知，立法會產生辦法與行政長官產生辦法的修改明顯存有不同的地方，前者爲對修改的審查，在未被裁定已修改的產生辦法違反其他更高位階的法律或規定之前，該修改予以生效及可以執行；後者則相反，在未獲有權限實體批准前，已修改的產生辦法不予生效，亦不可以執行，故在行政長官產生辦法之修改上仍多出批准的一步。爲此，如果我們想要在下屆立法會選舉（2013年）或行政長官選舉（2014年）前作修改程序，社會各界首先應積極表達自己的想法，再凝聚社會各界之共識，只有這樣，相關的修改方案方能在立法會上獲得三分之二的議員通過，以使在下一屆立法會或行政長官選舉的產生辦法能得到修改。否則，可能在來屆的立法會選舉中，立法會議席的產生方法完全沒有，行政長官的產生辦法完全不能修改，就像當年的香港，不能循序漸進的發展。古語云：以史爲鑑，可以知興亡。因此，我們不可以像香港那樣，永遠不踏出政改的第一步，而停留在爭吵之階段。小結綜上所述，澳門政府應儘快收集及整理的澳門社會的意見，以計算社會的共識，希望在下屆立法會及行政長官選舉時，制定出一個能順利獲得通過的方案提交予立法會審議，否則下屆立法會及行

政長官選舉將會如2007年的香港般，原地踏步一次。根據筆者現時聽取到之意見，現階段支持將間選及直選議員各增加兩席及將行政長官選舉委員會人數增加至400人，是最多社會人士認同之意見，故這個方案應較容易在立法會獲得三分二的通過。但根據法律上之設置，行政長官選舉委員會人數不應爲雙數，以避免候選人得到相同的票數，故行政長官選舉委員會人數應增加至401位較爲適合。註釋：1.陳世岳：《台灣當代政治發展問題探究》，www.general.nsysu.edu.tw/linhuang/taiwan/files/1689b.doc2.ABLERTWEALE：《民主的第十一堂課》，謝政達譯，台灣韋伯文化國際出版社，第19頁。3.王禹：《行政長官產生辦法立法原意探討》，載於《“一國兩制”研究》第10期，第16頁。4.周新楣：《法規規章備案制度》，載於《四川師範大學學報》第29卷第2期，第27頁，2002年3月。5.汪全勝：《論法規批准制度》，載於《北京行政學院學報》第2006年第2期，第63頁。

淺析人大釋法對澳門基本法實踐與發展的意義——比較法視野下的思考王思遠*導言2011年12月31日全國人大常委會作出了關於《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋。這一次解釋應當認爲具有雙重含義，首先，本次是全國人大常委會第一次對澳門基本法進行解釋，具有開創性以及表明澳門基本法的獨立性。其次，本次人大釋法爲澳門未來的政治改革方向明確了方向和掃清了障礙。但是，從基本法的內容和實踐而言，對於人大釋法機制之運作似乎又有了新的突破與發展，尤其在與香港基本法解釋機制的實踐中便能體現出來。故本文擬從人大釋法機制爲展開探討基本法解釋機制之立法依據與實踐發展，同時對於本次人大釋法之意義作簡要分析。一、人大釋法機制的運作與比較從香港與澳門兩部基本法的內容而言，具有基本法解釋權的主體有兩類。即根據香港基本法158條與澳門基本法143條的規定，享有基本法解釋權的主體是全國人大常委會與特別行政區法院。但兩者所享有解釋權的來源並不相同。全國人大常委會享有對基本法的解釋權直接來自基本法的規定，即香港基本法第158條第1款和澳門基本法第143條第1款。另一方面，基本法作爲全國性的基本法律，全國人大常委會亦享有《中華人民共和國憲法》第67條第4項與《中華人民共和國立法法》第42條第1款賦予其解釋法律的職責和權力。全國人大常委會所享有的基本法解釋權是一項憲法權力，並且具有排它的效力。而特別行政區法院所享有的解釋權則來源於全國人大常委會的授權。換言之，全國人大常委會與特別行政區法院*澳門科技大學法學院博士研究生

的解釋權在效力上不能夠畫等號。全國人大常委會的解釋可以推翻特別行政區法院做出的解釋，並且在之後適用基本法相關條文時應以全國人大常委會的解釋爲準。其中關於全國人大常委會行使基本法解釋權，亦主要分爲兩類。一類是全國人大常委會依據《憲法》、《立法法》及基本法的規定，在保證特別行政區社會穩定和經濟繁榮的基礎上，依據職權主動解釋基本法。另一類則是特別行政區法院在審理具體案件時，涉及到對基本法中關於中央人民政府管理的事務或中央和特別行政區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件終審判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款進行解釋。應當說，這體現與明確了基本法對全國人大常委會如何行使基本法解釋權的機制，並且在實踐中亦予以充分體現。如2011年8月26日全國人大常委會作出的關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第十三條第一款和第十九條的解釋，便是體現了香港特別行政區終審法院依據香港基本法的規定，提請全國人大常委會對涉及中央和特別行政區關係的相關條款進行解釋，同時，該次釋法行爲也是港澳基本法實踐過程中，第一次由終審法院提請釋法程序，亦體現了特別行政區法院對基本法規範的正確理解。以及在2004年4月6日全國人大常委會作出的關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋與本次全國人大常委會對澳門基本法的解釋，從方式與解釋對象具有一致性，一般認爲屬於全國人大常委會依據職權主動對港澳基本法進行的解釋。1然而，在基本法的實踐過程中，全國人大常委會行使釋法權在基本法規定的基礎上又有所突破與發展，這其中包括如何理解香港基本法實踐中的另外兩次解釋，以及在全國人大常委會依職權主動進行解釋的程序上是否恰當的問題。二、人大釋法機制之發展基於前述，全國人大常委會對基本法解釋的主要法律依據爲基

本法，但是隨着基本法解釋機制的實踐與發展，人大釋法機制有所突破和出現了一些理解上的問題。這主要表現在國務院提請解釋基本法的資格與人大主動釋法的前提。固有必要在此作進一步的理解與說明。（一）國務院提請釋法資格問題全國人大常委會之解釋基本法的機制主要爲兩種：一種爲依據職權主動解釋，一種爲被動解釋。其中被動解釋，按照基本法的內容，只能是通過終審法院提請全國人大常委會進行解釋，方能開啓解釋機制。然而在實踐過程中，香港基本法四次解釋中的兩次人大釋法程序的啓動是由國務院提請全國人大常委會進行釋法。這就出現了一種疑問，即國務院究竟是否有資格提請全國人大常委會解釋基本法，其法律依據爲何？甚至有學者認爲國務院提請解釋基本法本身是基本法實踐中創設的規則，是爲了彌補基本法中的不足與漏洞。2爲了解釋這一疑問，必須將全國人大常委會解釋法律的權力置於我國現行法律體系下，方可體現國務院提請釋法行爲的合法性。而其中亦有兩個問題需要澄清，一是特別行政區行政長官有無權力要求國務院協助提請全國人大常委會釋法，二是國務院有無權力提請釋法，啓動釋法程序。應當說，在這一問題上目前從實踐到理論探討已經沒有非常大的爭議。3在此僅做簡單說明，特別行政區行政長官要求國務院協助提請全國人大常委會釋法是基於基本法中行政長官對中央人民政府與澳門特別行政區負責，其中國務院便代表我國中央人民政府，而在香港特別行政區涉及到的兩起釋法的起因是由於“居港權”與“行政長官任職年限”問題會影響到香港社會穩定的情況，出於此行政長官有權力和資格要求國務院協助開啓釋法程序。另一方面，基本法作爲全國性的法律，是由全國人民代表大會制定並通過的。故在理解與適用不屬於特別行政區自治範圍內的內容時，必須要結合我國其他憲制性法律的規定。我國《立法法》第43條規定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直

轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人大常委會提出法律解釋要求。這表明國務院有權力依據《立法法》的規定，提請全國人大常委會解釋基本法。（二）人大主動釋法的前提與程序關於全國人大常委會主動釋法的前提與程序問題，主要是在於如何理解全國人大常委會究竟在何種情況下可以主動進行釋法，以及其程序是如何進行的。該問題的緣由主要是全國人大常委會的釋法行爲不是任意的，必須是在維護國家統一和領土完整，以及特別行政區社會穩定和經濟發展的基礎上進行對基本法的解釋。換言之，全國人大常委會需要視基本法在特別行政區適用與實踐過程中是否出現問題，才可進行解釋確保基本法的立法原意。這就涉及到了全國人大常委會主動解釋基本法的兩個前提，第一，是基於基本法的要求，全國人大常委會有義務關注香港、澳門特別行政區社會、經濟的發展，並及時對產生的涉及基本法理解的問題進行解釋。第二，由於從全國人大常委會主動釋法的實踐來看，都是針對香港、澳門基本法附件一和附件二的解釋。兩個解釋在主體內容上基本一致。再加上2004年對香港基本法作出的解釋是在當年“全國兩會”結束之後，而此次對澳門基本法作出的解釋是在澳門行政長官在前往北京述職之後。似乎有理由認爲，“兩會”召開時，特別行政區全國人大代表與政協委員是否可以向全國人大常委會表示開啓釋法程序，或向全國人民代表大會各專門委員會提出協助提請全國人大常委會解釋基本法呢？以及在行政長官述職時，是否可以向中央人民政府提出釋法的協助請求呢？這些問題似乎仍有討論的餘地和必要。況且從我國憲制性法律體系下，這種釋法程序開啓的方式又是符合立法規定的。此外，本次澳門基本法釋法程序的開啓，媒體報道爲：澳門特首致函全國人大常委會委員長，要求解釋基本法。4這是否符合法定程序，亦有繼續探討的可能。三、人大釋法之意義與對澳門政治發展方向的路徑選擇

（一）人大釋法之意義對於本次全國人大常委會對澳門基本法的解釋，其意義在於兩點。首先，具有開創性與以及表明澳門基本法的獨立性。具體而言，本次釋法是全國人大常委會第一次對澳門基本法進行解釋。對於澳門基本法解釋機制的發展與實踐起到了推動作用。同時，在此次釋法的主要內容而言，與全國人大常委會2004年作出的關於香港基本法附件一和附件二的解釋內容基本一致的情況下（除去普選問題的解釋內容），表明澳門基本法的獨立性。即在2004年關於香港基本法附件一和附件二的解釋出台後，部分人認爲澳門基本法關於附件一和附件二的解釋也將參考香港基本法的解釋，甚至無需再行解釋澳門基本法，可直接適用香港基本法的相關解釋。應當說這種看法是完全錯誤的。而本次人大釋法亦是對這種看法的回擊，澳門基本法作爲澳門地區具有最高效力的憲制性法律，只能由其上位法或立法者進行規制與解釋，表明澳門基本法在本地區的絕對獨立性。其次，本次人大釋法爲澳門未來的政治改革方向明確了方向和掃清了障礙。在本次釋法之前，澳門社會亦有一種觀點，即行政長官與立法會議員的選舉一定要進行普選改革，甚至認爲雙普選是澳門政治改革的必經之路。但是要注意的是，澳門與香港不同，基於歷史、政治的因素，澳門不具備雙普選的背景。通過本次釋法，表明澳門未來的政治改革方向要遵循以下原則：1、法治原則，即要在基本法的框架下進行改革；2、實事求是原則，即任何的改革都要建立在澳門政治社會現有的實際情況進行，切不可激進，以維護特別行政區社會穩定與經濟發展。（二）澳門政治發展方向的路徑選擇通過本次釋法，對於澳門政治發展與改革方向也提供了寬廣的選擇路徑。主要體現在兩方面。一方面，解釋中表明2009年以後行政長官與立法會的產生辦法可以修改也可以不修改，說明了如果現有選舉制度仍有其合理性及優越性，那麼澳門仍可以採取現行選舉

制度。另一方面，表明選舉辦法的修改在立足基本法的規定上，需結合本地實際進行。換言之，是維持現有選舉制度基礎上進行完善、還是採取漸進式的方式進行普選改革，還是直接進行雙普選，這個選擇權在澳門特區手中。5亦需要特區居民、政府及相關部門謹慎、科學的研究、制定及選擇政治改革的發展路徑，爲進一步維護國家統一和領土完整，澳門社會穩定與經濟發展提供有力的制度保障。結語無論如何，全國人大常委會的釋法機制，隨着基本法的不斷深入研究與實踐，必將產生新的內涵。但是這一切都必須保證在不違反法律，尤其是基本法的基礎之上。只有這樣，才可以使“一國兩制”之理論得到更大的發展，對維護國家的完整與社會的穩定提供法治保障。註釋：1.參見陳弘毅等編：《香港法概論（新版）》，三聯書店（香港），2009年7月版，第110頁。2.朱國斌：《香江法政縱橫—香港基本法學緒論》，法律出版社，2010年7月，第98頁。3.上官丕亮：《論全國人大常委會解釋基本法的程序》，載《山東社會科學》，2008年第10期。4.鳳凰網：《澳門特首致函吳邦國，要求就基本法釋法》，轉摘自深港在綫網，http://news.szhk.com/2011/11/24/282796641345944.html，2012年3月10日訪問。5.當然，前提是符合基本法規定。

政制發展中的立法會間接選舉制度鄭嘉恩*摘要自去年11月行政長官第三份施政報告中提到要在2012財政年度討論政制體制發展至今，社會各界圍繞着政制發展的問題展開熱議。尤其在今年2月29號，全國人大常委會通過了《關於澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》；這意味着討論澳門政制發展的話題已經從是否需要“修改”轉移到了“如何修改”的層面上，一場在“一國兩制”下的，凝聚了澳門人智慧的實質性和具體性討論已經拉開序幕。本文將從“立法會間接選舉制度存在的正當性”和“如何發揮間接選舉制度在特區社會中的優點”這兩方面出發去探討我們應該如何利用這次難得的推動政制發展的契機，讓間接選舉制度發揮其應有的社會功能。緒論立法會選舉制度的演變作爲體現澳門民主發展的“風向標”自然會在這新一輪的討論中得到高度關注，因爲立法會制度是澳門居民能夠較爲直接有效地參與特區政治生活的重要方式。立法會間接選舉制度作爲澳門的一種重要的民主制度而存在，無論其產生的歷史背景以及歷史演變，還是今後的發展都體現了澳門特有的政治文化以及社會生產力發展情況。因此，在澳門這個社會文化多元化的社會來探討政治體制發展問題，對完善立法會間接選舉制度的討論是絕對不能夠被忽視的。現在社會上討論立法會產生辦法修改這問題時有以下三種集中意見：1、立法會直選議席數和間選議席數均應該根據情況適當增加：2、只增加直選議席數，而間選議席和官委議席的數量均維持*澳門大學法學院碩士研究生

不變；3、增加直選議席數，同時減少間選議席和官委議席的數量。但最終的修改方案只會有一個，所以我們必須在“符合澳門實際的原則”和“有利於社會各界均衡參與的原則”的基礎上在這三種方案中選出一種更具優越性的修改辦法。澳門基本法第68條中規定了澳門立法會議員多數由選舉產生。因此，以選舉產生的方式產生立法會議員是立法會制度中一項基本而重要的原則。而從澳門的實際情況出發，選舉產生立法會議員的方式又包括了直接選舉和間接選舉兩種；因此，直接選舉和間接選舉都是澳門議會民主的組成部分。從歷史的實踐來看，直接選舉與間接選舉相搭配的立法會議員產生模式是具有其現實性、歷史性、以及優越性的。或許有些人曾質疑過這種搭配的結構，認爲民主就應該是以最直接且單一的方式來實現，具體而言就是所有的議員應該由居民一人一票選舉出來。但縱觀中外歷史，民主的發展的過程並不具有單一性以及完全的可複製性；因爲每一個國家或是地區的社會制度都是依附於其各自的生產力水平和社會階層的組成結構的。而實現民主其最寶貴的價值應該在於平衡，即兼顧到一個社會各個階層利益的制度。所以，仔細琢磨上述三種修改方案。第二種方案和第三種方案的共同問題在於它們都讓間接選舉這一重要而符合澳門歷史發展的選舉制度停滯不前，甚至倒退。而第一種方案則具有兼顧性和平衡性，它能夠較全面地去擴大了立法會選舉中的民主成份。澳門居民加入各類社團并參與社團活動是澳門由來已久的歷史傳統。立法會間接選舉的選舉人是由合資格的本澳社團組成，這就爲澳門居民除了通過立法會直接選舉參與到特區政治生活的途徑之外又提供了一個更爲貼近居民切身利益且更以更專業的方式參與到特區政治生活的平台。因此，以社團法人爲選舉人的間接選舉制度在過去、現在、將來都是澳門居民來實現民主治澳的一個重要手段。立法會間接選舉制度發展的正當性從歷史發展角度看間接選舉的正當性

立法會間接選舉制度的發展包含於澳門立法會制度的歷史發展之中，而伴隨着立法會制度發展的是比其早許多年就已興起的澳門社團文化。無論是立法會的直接選舉還是間接選舉無一不滲透着社團元素。所以我們從歷史的角度去回顧立法會選舉制度的演變過程時，也應該看到與其同時期的社團文化對其發展所產生的歷史影響，尤其是歷史上澳門的華人居民是如何在社團活動的鍛煉中，隨着澳門政治制度的變革參與到立法會的間接選舉中，而後又立足於間接選舉擴大參與到直接選舉中去，使華人居民逐步佔據了特區政治生活和民主進步的主導權。1澳門的立法機關早在《澳門組織章程》頒佈之前就存在。葡萄牙自19世紀中葉開始對澳門實行殖民管治，一方面將其本土法律透過《澳門憲報》頒佈延伸適用至澳門外，也賦予了總督根據澳門的需要和情況制定部分行政法規的權力，行使有限立法權，并兼任早期的立法機關的主席。因此，無論是政務委員會還是1920年從中獨立出來的立法委員會，雖然有不同程度上的民主成份，但歸根到底還是總督的諮詢機關。而直到1964年頒佈《澳門政治和行政章程》後，立法委員會在開始擁有自身的立法權限。此時的立法委員會由總督主持，具有立法和諮詢職能，並由12名委員組成：當然委員3名（檢察官及兩名行政當局代表）；總督任命的華人社會代表1人；直接選舉產生的委員3人；納稅人選出的委員1人；由行政團體、行政公益法人及代表道德和文化利益機構選出的委員3人；由私人團體及機構選出的委員1人。2在這樣的一個立法委員會組成的結構中，我們已經是可以看到其後發展形成的澳門立法會的雛形，而在這種結構中我們也能夠看到現行立法會結構中三種方式產生議員方式的身影。所以這也就說明了澳門的民意機構在其發展的初期就因爲澳門多元的社會生態而融入了多元的民主發展元素。接下來，1976年葡萄牙頒佈了《澳門組織章程》，同年8月投入運作的澳門真正意義上的立法會，已不再從屬於總督成爲澳門地區的另一個自身管治機構，與總督共享立法權。立法會由17名議員

組成，其中直選和間選各6名，另外5名由總督委任。但1976年澳門選舉制度的變革並沒有賦予澳門居民以平等參與選舉和參與地區政治生活的權力，土生葡人基本上操控了立法會直選的全部議席和間選的部分議席，華人居民參與立法會活動的主要是通過間接選舉和極其有限的總督委任。也正是在這個時期，3澳葡政府爲了鞏固其在澳門的利益，排解和疏導華人社會的糾紛和怨氣，便於掌控和了解社會訴求，在客觀上需要華人所組成的社團來處理華人與華人之間的利益衝突，維持社會穩定。爲此澳葡政府在法律上爲社團的日後發展創造條件，上至《葡萄牙憲法》、國際公約；下至澳門的總督法令和立法會法律都間接或直接地規範了澳門居民的結社自由。就在那段時期，隨着一系列澳門政治制度的發展和居民結社自由法律的完善，以華人爲主導力量的間接選舉制度率先在澳門的現代民主制度中登上了歷史的舞台。華人代表在1976年開始的首兩屆立法會就是主要通過立法會的間接選舉進入到立法會中，1984年後，隨着選民人數的增加，大大改變了立法會的組成，華人代表開始加入了直選的角逐。但作爲一開始華人參與立法會的最先途徑的間接選舉，依然由於澳門社團文化以及以社團爲社會基礎的多元化的政治生態而保持着活力。隨着澳門進入了回歸的過渡時期，以及澳門法律本地化進程的不斷加深。澳門的立法會選舉制度也隨之發生了轉變。1990年，《澳門組織章程》作出修改後，將直選議席和間選議席各增加2名，使立法會議席總數達到23席。在這個時期內制定的《澳門特別行政區基本法》亦對澳門回歸後，第二屆立法會和第三屆立法會的議席構成作了安排。議席數量由23席到27席再發展爲如今的29席，其中我們除了看到了澳門自進入過渡時期以後立法會民主不斷向前發展的同時，也應該注意到隨着立法會民主程度的不斷擴大，委任議員數量基本保持穩定之外，在每一次立法會議席的變革中立法會直接選舉和間接選舉這兩種民主制度基本上是互相伴隨，循序漸進地向前發展的。

綜上，立法會間接選舉制度從其產生到後面的發展過程，都是有其歷史原因和本地區特有的社會基礎。在歷史演變的過程中，立法會間接選舉制度所透析出的精神是它的包容多元性，它讓各個階層的有志之士和精英通過參與社團政治而進一步參與到本地區的政治生活中，形成了符合澳門自身實際的民主參與模式。這就是澳門立法會選舉制度其存在和發展的歷史正當性。從民主的角度看間接選舉的正當性4任何一個社會的民主制度是離不開其社會經濟、政治、文化諸因素的，脫離社會實際的民主是無意義的。在判斷一個制度是否民主，不能僅僅以是否實行更爲直接的選舉方式或有多少直選議員爲標準，關鍵要看是否適應當時社會的要求，是否能隨着社會的發展而不斷完善，是否能促進社會的穩定和發展。在澳門立法會選舉制度中，直接選舉和間接選舉共同構成了澳門的民意代表選舉的民主制度。直接選舉制度帶有一定的普世價值，而間接選舉制度則體現了澳門多元性的政治文化。也正是由於存在直接選舉和間接選相互搭配的民主模式，筆者認爲，這種模式是不是可以稱它爲“雙軌制民主選舉制度”。爲甚麼這麼理解呢？我們可以試想一下。作爲澳門居民不但可以通過直接選舉的方式參與到特區的政治生活中，而且在參與直接選舉的同時，依然可以根據其自身的職業範圍和專業範圍透過參加社團政治生活，從而透過間接選舉這一渠道選舉出民意代表或甚至成爲立法會議員。居民在參與直接選舉和間接選舉這兩種民主選舉活動時，很大程度上是不存在衝突的，意思是居民可以同時且全面地參與到立法會選舉中去，選出自己的代表或是成爲代表居民利益的議員。因此，筆者認爲澳門的“雙軌制民主選舉制度”的特點和意義就在於此，它爲居民民主權力和民主權益的實現提供了兩條軌道。從提高立法質素的角度看間接選舉的正當性澳門立法會的間選，由不同功能界別的社團代表選出議席來代表不同功能界別的聲音，從而讓立法會體現均衡參與的價值。這歸根到底反映了澳門社團政治的特色，在某種程度上看，間選制度與

澳門的社團政治是相互結合在一起的。隨着澳門社會的多元化發展，間選可以保證不同階層、不同界別在立法會中都有自身的代表，同時也有利於選拔各個行業精英進入立法會，以提升立法會的立法品質。另外，我們可以從立法會間接選舉的界別構成角度來分析。立法會間選議席由四個選舉組別產生，分別爲工商、金融界選舉組別；勞工界選舉組別；專業界選舉組別以及社會服務、文化、教育及體育界選舉組別。這界別基本涵蓋了澳門社會生活的各個行業，所以立法會在立法的時候，必然會有與某一個界別專業範疇相關的法案，而此時該專業界別的立法會議員就能夠從本行業專業的角度對完善相關的法案提出建議。因此法律的專業性和適應性（適合澳門社會的實際情況）就由來自專業界別的間選議員的參與而體現出來。我們去討論一個制度是否存廢或是否應該發展的基本點，是去考慮其是否具有一定的社會價值。從上述三個角度我們可以看到，立法會間接選舉制度在與直接選舉制度共同構建成澳門的重要民主制度的時候，所體現出的精神是“包容、民主、專業”，這應該就是間接選舉制度給澳門社會所帶來的社會價值。因此，把握住政制發展的契機，不僅要在擴大民主參與範圍這方面去完善間接選舉制度，而且更重要的是從技術層面和實現間選制度功能最大化的方面去改進現有的立法會選舉制度，使間選制度所能夠產生的價值發揮出來並且到位。而下面一部分的討論，就將圍繞着如何實現間接選舉的價值而展開。發展中探索立法會間接選舉的優勢自2012年初以來，特區政府舉辦了多場由社會各階層居民、各專業界別居民參與的政制發展諮詢會。這個過程是一個凝聚社會最廣泛共識的民主參與活動，在這一過程中也產生了不少實質性的成果，得到了一些主要的且富有建設性的建議。而筆者發現，最具實質性和突破性的討論是圍繞着立法會間接選舉制度完善的討論，這

體現了在現有制度基礎上對立法會間接選舉制度作出修改這一共識已經有了較爲廣泛的社會基礎。這一共識和將來的修改將直接改變立法會間接選舉功能得不到較好實現的現狀，讓制度改變社會客觀的目標得以實現。完善間接選舉候選人的提名機制自年初以來的諮詢活動中，適當程度降低間接選舉候選人的提名門檻是其中一種主流建議。現行的《立法會選舉法》第43條第二款規定，在有關的選舉組別範圍內，法人選民可分別組織提名委員會并在間接選舉中提出候選名單，而每一提名委員會須最少由該選舉組別被登錄於選舉日期公佈前最後一個已完成展示的相關界別的選民登記冊內的法人選民總數中的百分之二十五組成，提名委員會透過其受託人提出候選名單。有意見認爲應該將間選的提名門檻由現行的百分之二十五降低至百分之二十，讓間選可以出現更多候選名單，增強競爭性。筆者認爲除了降低組成提名委員會的門檻意外，是否可以再進一步設計一個提名委員會內部的提名機制。具体而言就是每一名候選人在提名委員會提名之前先在相關界別的提名委員會內進行民主初選，通過一定的選舉方式產生最後的提名名單，從而融入更多的競爭元素，利於培養基層的政治人才。擴大居民對間接選舉的參與程度立法會間接選舉議席由四個選舉組別產生，由被登錄於選舉日期公佈日前最後一個已完成展示的相關界別的選民登記冊內的法人選民組成。依據現行《立法會選舉法》第22條第三款規定，每一具有投票資格的法人選民享有最多11票投票權，由在訂定選舉日期之日在職的法人領導機關或管理成員中選出的最多11名具有投票資格的投票人行使。有意見認爲應當適當地擴大法人選民的投票人人數，將其增加至每一法人選民擁有22票投票權，即有22名投票人，從而擴大民主參與的範圍。筆者認爲，在擴大參與程度的同時，是否可以引入更

多的居民參與元素到其中。例如，投票人的組成人員中是否可以有部分社團的普通會員組成，與社團的領導層和管理層人員共同組成投票人團隊的一份子；當然普通會員成爲投票人的資格可以參考直接選舉選民資格而定。這樣可以使整個間接選舉更具備民眾參與的基礎。實現選舉活動的完整性此次政制發展的諮詢過程中，在立法會間接選舉這塊討論較爲熱烈的議題就是“自動當選”機制。現時的制度是若某一選舉組別候選人的總數等於或少於相關選舉組別獲分配的議席名額時，則候選人就會自動當選，而相關選舉組別無需進行投票。其實這個問題可以通過筆者在上述“完善間接選舉候選人提名機制”這部分中，關於引入提名委員會提名候選人時的“初選”機制來從技術層面解決“自動當選”機制存在的問題。當然選舉程序的完整性也是很重要的，因爲它畢竟是一個程序，爲了維持程序上的正義，現行機制的確有改善的空間。小結政制發展是社會“上層建築”的完善和發展，但離不開本地社會經濟發展、歷史淵源、文化傳統、社會環境等基礎。澳門政制發展不能簡單模仿別的國家或地區的選舉模式，而是應當從澳門的實際情況出發，綜合考慮澳門經濟發展、歷史淵源、文化傳統、社會環境等多方面因素，走具有澳門地方特色的政制發展道路。澳門政制發展的特色首先表現在和諧協商的政治文化。澳門沒有黨派的紛爭，沒有族群的糾葛，社會和諧共融，居民和睦互助。不同族群、不同信仰、不同界別之間和諧相處，社會融洽祥和。追求“求同存異”，反對社會對抗，宣導各界團結包容、守望相助。這種和諧包容的社團文化，決定了澳門政制發展模式應通過各方充分的協商和對話，來確定政制發展道路，找出最大的公約數，兼顧澳門社會各階層各界別的利益，凝聚最爲廣泛的社會共識。澳門政制發展的地方特色，還體現在與澳門社團相契合的立法

會間接選舉制度。澳門立法會的間選，由不同功能界別的社團代表選出議席來代表不同功能界別的聲音，從而讓立法會體現均衡參與的價值。這歸根到底反映了澳門社團政治的特色，在某種程度上看，間選制度與澳門的社團政治是相互結合在一起的。隨着澳門社會的多元化發展，間選可以保證不同階層、不同界別在立法會中都有自身的代表，同時也有利於選拔各個行業精英進入立法會，以提升立法會的立法品質。有人建議取消立法會間接選舉議席，這是漠視澳門社團政治的歷史和事實，脫離了本澳社團社會這一地方特色。當然，當前立法會間接選舉制度存在一定的完善空間，需要在政制發展過程中將其應有的民主精神體現出來，從而發揮立法會間接選民這種民主制度的優勢。註釋：1.吳志良：《澳門政治制度史》，第263頁。2.林園丁、張德榮等：《澳門特區民主發展前景研究以選舉制度為視角》（專題研究報告），第34頁。3.同上第56頁。4.駱偉健：《澳門特別行政區基本法概論》，第149頁。

“一國兩制”理論與特別行政區制度——有待深入論證的兩大現實課題楊允中*“一國兩制”事業是香港特別行政區、澳門特別行政區和祖國內地共同發展繁榮的事業，也是中華民族偉大復興事業的重要組成部分。——胡錦濤一、前言1982年9月1日，鄧小平在中共十二大開幕詞中第一次明確提出“中國特色社會主義”的命題：“把馬克思主義的普遍真理同我國的具體實際結合起來，走自己的道路，建設有中國特色的社會主義，這就是我們總結長期歷史經驗得出的基本結論。”1伴隨國家進入改革開放歷史新時期產生的“一國兩制”理論及貫徹這項理論而建立的特別行政區制度，作爲中國首創的新思維、新理論、新制度，正在香港、澳門兩個特別行政區順利實踐與驗証，並已經取得令人信服的成功示範。這是中國特色社會主義事業的一項標誌性創新成果。在胡錦濤2011年七一講話總結的四個中國特色社會主義命題中，理論體系與制度是尤其值得深入領會、認真思考、堅決擁護的兩大版塊。從改革開放以來的國家實際和特別行政區成立以來的現實出發，無論觀察中國特色社會主義理論體系還是觀察中國特色社會主義制度，“一國兩制”都是不容忽視、不可或缺的核心要素。理論是行動的指南，它是人們“由實踐概括出來的關於自然界和社會的知識的有系統的結論。”2亦即對主觀世界與客觀世界的規律性認識，理論具有總結性、規範性、前導性等特點。迄今之前中國也好，國際上也好，尚無人就“一國兩制”從法學、政治學或社*澳門理工學院一國兩制研究中心主任

會學、心理學、哲學以至任何一個學科作過探索，“一國兩制”無疑也開創了一個嶄新的綜合性學科。研究理論的重大意義，就在於總結過去和指導未來，即總結過去的發展規律和開拓未來成長空間。制度是在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的運行規範體系。在過去的一百年間隨着社會主義思潮的廣泛傳播，特別是1917年十月革命成功，在全球範圍內逐漸形成兩種針鋒相對的社會制度：社會主義與資本主義。其實，社會主義與資本主義最本質的區別不外乎兩條：一是社會財富由誰佔有如何分配，二是國家公權力由誰來行使。社會主義強調一公二共，即在社會財富的佔有和分配上強調公有制，強調共同富裕，而國家公權力掌握在以工人階級爲首的勞動人民及共產黨手�；資本主義則強調一私二資，即私有制天經地義，神聖不可侵犯，而國家公權力由資產階級及其政黨來掌握。這本是常識性問題，但卻往往被人淡忘。實行甚麼制度由誰掌權從來是思想家和學術界爭論的一個最核心的問題，更是不同政治勢力及其政治家志在必得的奮鬥目標，但古往今來凡是不能把人民大眾的權和利放在首位的制度都不能被看成是好制度。二戰之後更形成了以美國爲首的西方資本主義陣營和以蘇聯爲首的社會主義陣營，兩者之間的競爭和不同陣營內部矛盾的激化，導致擁有74年建國歷史的蘇聯解體和東歐的變天，20年前所發生事件的歷史經驗與教訓恐怕至今仍未及全面總結。值得慶幸的是，建國之後走過一些彎路的中國，基於5000年古老東方文明的積淀和民族智慧的昇華，在鄧小平理論引導下走上了改革開放的成功之路。30多年的探索奮進，不僅逐步改變了國家落後面貌，而且也令國際社會對中國特色社會主義制度有了一個不斷加深的全面認識。中國“入世”後的第一個十年（2001-2011），尤其是2008全球金融危機以來，中國實力、中國形象、中國影響、中國智慧正呈井噴式擴張。在這新一輪和平競賽中，以“一國兩制”模式建立的特別行政區，實行集成兩種原有社會制度優越性的新型特別行政區制度，通過國家憲政和特區憲政加以全面而有效保障，是人類文明史上的一次巨大突破和

成功創新。二、“一國兩制”理論的成熟化理論創新或新型理論的產生是科學認識論的引導結果，是現有認識體系自我完善的結果，是長期社會實踐正反經驗的積累，也是關鍵性人物在關鍵性問題上大膽決策，即政治家思想家順勢利導、不失時機、與時俱進的決斷智慧展示。作爲東方大國的中國，近一二百年來成爲世界風雲變幻的晴雨表，成爲國際列強角鬥的主戰場，也成爲先進政治家思想家大展拳腳的綜合舞台，成爲一切創新元素生根發芽、茁壯成長的富氧空間。中國覺醒奮進百年史是世代相襲、積極傳承的富有成效也不缺教訓的一百年。在中華文明史上從來不缺變法求變、救亡圖存、叱咤風雲的政治家思想家，從來不缺改天換日、改寫歷史的政治判斷和超群智慧。在20世紀以來的當代中國更是如此。這中間孫中山無疑是一個重要時代標桿，孫中山的學說、理論、實踐、奮鬥均堪稱國人的傑出代表。中共創建共和國的第一代領導人群星璀璨，可惜建國後一度走入探索的迷宮。在關鍵性歷史時刻，鄧小平力挽狂瀾，開創了中國特色社會主義新時代。鄧小平理論是新中國建國60多年來最全面、最實際、最理性、最開放的理論體系，來源於改革開放總設計師倡導的解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線。民間廣泛議論中的“貓論”、“摸論”、“硬論”、“變論”都是一語道破、一矢中的。“貓論”即形象化地借用“不管白貓、黑貓，抓住老鼠的是好貓”的民間認知；“摸論”，即“摸着石頭過河”，倡導大膽探索大膽實踐；“硬論”，即“發展是硬道理”，不動搖地堅持“三個有利”；“變論”，即促進事物向好的方向變，“‘一國兩制’就是大變”，3變就是事物的轉化，改革開放就是全方位、深層次的事物轉化。“一國兩制”的果斷推出和積極堅持是人類認識客觀世界與主觀世界的制高點，也是東方文明、中國智慧的有效昇華。鄧小平理論不僅指導國內複雜問題取得史無前例的成功，而且也指導處理，

涉外以及歷史遺留問題取得完滿解決或提供最佳解決思路。“沒有鄧小平理論的正確指引，就沒有改革開放和中國特色社會主義新道路的開闢”。4認定“一國兩制”是鄧小平理論也是中國特色社會主義理論主要組成部分，順理成章、實事求是，一點都不誇張。在當代中國，講中國特色離不開“一國兩制”，講“一國兩制”，其價值、意義令中國特色更加多元化、具體化、現實化。“實踐充分證明，作爲中國特色社會主義理論體系重要組成部分的‘一國兩制’方針，具有強大的生命力；作爲中國特色社會主義道路重要組成部分的祖國和平統一道路，具有強大的生命力。”5正確認識“一國兩制”，提升對貫徹“一國兩制”的自覺性主動性，已成爲一項擺在全國人民面前的一件大事。“一國兩制”不是僅存在於兩個特區，不是僅僅事關現有兩個特區的繁榮穩定，它是當代全國各族人民的共同性事業，是關係國家和平統一目標和民族偉大復興的大方向、大目標、大政治、大智慧。“一國兩制”從構思到現實，從理論到實踐，已經走過了30餘年的歷史進程。通過基本法加以法制化、規範化的特別行政區制度已在香港、澳門分別實施15年、12年之久，理論的科學性，制度的生命力受到特區現實考驗，也得到國際社會的充分肯定。堅定不移地把這場實踐進行下去並不斷提升實踐水平，這項新的歷史使命和社會責任，正擺在全國人民面前。把業已規範化、成熟化的運行規律加以總結、提升，以求特區未來的長治久安更有保障，更高水平的“一國兩制”實踐成爲可能，這是新的時代、新的形勢、新的要求、新的期許。回歸業已12年有多，即實踐“一國兩制”已有一個生肖周期的澳門特別行政區，應該說對“一國兩制”的理解與實施已達到了較爲成熟化的新階段。衡量一種制度的實施是否進入成熟化的重要標誌有兩點是不容忽略的：一是在這項新制度下經濟與社會發展是否有明顯起色，居民基本權益是否有全面保障；二是從政府到民間作爲推行新制度的行爲主體其行動是否自覺化，其思考是否理性化。大量事實無可爭議地表明，澳門當前社會、經濟發展已進入開埠以

來最好時期，反覆進行的民意調查顯示，居民對“一國兩制”的認知和對現實生活滿意度居於較高層次。三、“一國兩制”事關中國人民兩大長遠奮鬥目標3.1最有競爭力也最有說服力的“中國特色”改革開放是當代最具震憾力的思想大解放，在改革開放中建立並逐步完善的中國特色社會主義理論體系，是指導全黨和全中國人民沿着中國特色社會主義道路實現中華民族偉大復興的正確理論。早在20年前，中共十四大報告便把中國特色社會主義理論的主要內容歸納爲九個問題：社會主義發展道路、發展階段、根本任務、發展動力、建設的外部條件、政治保證、戰略步聚、領導力量和依靠力量、祖國統一，在九大核心要素中“一國兩制”成爲不可或缺的一個。有的學者把中國特色社會主義理論體系歸納爲“八論”，即社會主義時代條件論、社會主義以人爲本論、社會主義本質特徵論、社會主義初級階段論、社會主義改革開放論、社會主義市場經濟論、社會主義民主法治論、社會主義全面文明論。核心問題是社會主義的理論創新，同時又具有普適的內容與價值，是世界發展理論的“中國共識”、“東方見解”5年前，中共十七大明確提出：“中國特色社會主義理論體系，就是包括鄧小平理論、‘三個代表’重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想在內的科學理論體系”。這個理論體系，是堅持科學社會主義基本原則與中國實際和時代特徵相結合的歷史性成果。應該說，鄧小平理論就是中國特色社會主義理論體系，是這個理論體系的基礎與主體構架，而三個代表重要思想與科學發展觀則是鄧小平理論在新時代新形勢下的繼續發展和與時俱進，三者承前啓後，首尾相接，具有邏輯合理性和思維延伸性。胡錦濤“七一”講話進一步概括：“中國特色社會主義理論體系是包括鄧小平理論、‘三個代表’重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想在內的科學理論體系，體系回答了在中國這樣一個十幾

億人口的發展中大國建設甚麼樣的社會主義、怎樣建設社會主義，建設甚麼樣的黨、怎樣建設黨，實現甚麼樣的發展、怎樣發展等一系列重大問題，是對毛澤東思想的繼承和發展。”7這表明對社會主義、執政黨的建設和如何發展的理解和認知，都要從中國國情出發，都要堅持中國特色。而最突出的中國國情正是“一國兩制”最突出的中國特色也正是“一國兩制”。它直接涉及國家和平統一目標和民族偉大復興目標的最後實現，它也同正確解決分歧、矛盾、對抗等各類複雜社會問題，以及科學認識論的普及化息息相關。3.2“一國兩制”理論的要素結構“一國兩制”理論博大精深，極具深度開發、充分利用價值，既是多學科的思考、論證、研究的產物，又是業經港澳兩個特別行政區十多年活生生現實的檢驗的結論。3.2.1國家主權論鄧小平說：“關於主權問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。現在時機已經成熟了，應該明確肯定：1997年中國將收回香港。就是說，中國要收回的不僅是新界，而且包括香港島、九龍。”8又說：“主權問題是不能談判的，中國一九九七年要收回整個香港。至於用甚麼方式收回，我們決定談判。我說談判要兩年，太短了不行，但是不遲於兩年必須解決這個問題，到時候中國要正式宣佈一九九七年收回香港。結果真是談了兩年。”“如果在十五年的過渡期間香港發生意外的事情，發生動亂，中英雙方根本談不攏，中國將重新考慮收回香港的時間和方式。”9對主權的執着並非中國政府和中國人民的行爲偏好，更說不上是中方的一項專利。直至當前21世紀，當人類文明在物質和精神領域一再取得重大突破前提下，某些獨立國家被超級大國肆意顛覆的現象還一再發生。人們也不會忘記，在過去的一個半世紀左右，中國因主權淪喪而任人宰割，所交學費最多，悲慘命運永遠不容淡忘。現在中國正在繼續和平崛起之中，中國無意侵犯別國主權，即，

使再強大也要堅持和平發展，而列強過去強加在中國頭上的不公平不合理現象才剛剛告一段落，留給當代中國人的不僅有台灣的複雜社會現實，而且還有釣魚島、南海諸島、中印邊界等大量考驗智慧的難題有待破解。即使就現有兩個特別行政區來講，回歸經已十多年之久，而極個別的人可能至今仍保持着一種莫名其妙的媚外崇洋心態，唯西方價值觀馬首是瞻。故此，我們沒有理由不認真關注國家主權相關的一些事務，沒有理由不繼續倡導全面建立主權意識和國家觀念。3.2.2和平統一論鄧小平說：“問題的核心是祖國統一。和平統一已成爲國共兩黨的共同語言。但不是我吃掉你，也不是你吃掉我。我們希望國共兩黨共同完成民族統一，大家都對中華民族作出貢獻。”“台灣作爲特別行政區，雖是地方政府，但同其他省、市以至自治區的地方政府不同，可以有其他省、市、自治區所沒有而自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家的利益。”“祖國統一後，台灣特別行政區可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。司法獨立，終審權不須到北京。台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐台，不僅軍隊不去，行政人員也不去。台灣的黨、政、軍等系統，都由台灣自己來管。中央政府還要給台灣留出名額。”10鄧小平還說：“‘一個國家，兩種制度’的構想是我們根據中國自己的情況提出來的，而現在已經成爲國際上注意的問題了。中國有香港、台灣問題，解決這個問題的出路何在呢？是社會主義吞掉台灣，還是台灣宣揚的‘三民主義’吞掉大陸？誰也不好吞掉誰。如果不能和平解決，只有用武力解決，這對各方都是不利的。”“實現國家統一是民族的願望，一百年不統一，一千年也要統一的。怎麼解決這個問題，我看只有實行‘一個國家，兩種制度’由於各種內部和外部原因，兩岸之間至今未能走上和平統一之路，但2008年國民黨重新掌權以來兩岸關係的迅速改善則是有目共睹的。“一國兩制”，和平統一的目標何時才能最後實現，如果排。”11

除外來因素，基礎還是兩岸實力特別是東南沿海各省與台灣之間的實力競爭，但關鍵仍在於核心理念的競爭。值得慶幸的是，用和平統一的思維解決歷史遺留的香港問題、澳門問題取得了空前成功，不僅政權交接、平穩過渡的目標依期實現，而且特別行政區成立後把“一國兩制”變成活生生的現實，其科學性、生命力經受住全面驗證。3.2.3“港人治港”、“澳人治澳”論鄧小平說：“香港人是能治理好香港的，要有這個自信心。香港過去的繁榮，主要是以中國人爲主體的香港人幹出來的。中國人的智力不比外國人差，中國人不是低能的，不要總以爲只有外國人才幹得好。要相信我們中國人自己是能幹得好的。”12“港人治港有個界線和標準，就是必須由愛國者爲主體的港人來治理香港。”“愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”13“由香港人推選出來管理香港的人，由中央政府委任，而不是由北京派出。選擇這種人，左翼的當然要有，盡量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。這樣，各方面人的心情會舒暢一些。”14中國共產黨的建黨宗旨是：建立沒有人剝削人、人壓迫人的社會主義制度，而相信群眾、依靠群眾，全心全意爲人民群眾服務，則始終是自身一切活動的主軸和基本原則。在“一國兩制”理論形成之前，鄧小平便明確作出香港中國人一定能治理好香港的判斷，並進而把“港人治港”、“澳人治澳”作爲“一國兩制”理論的核心內涵之一。實踐已充分証明，香港和澳門的中國人“完全有智慧有能力有辦法管理好建設好發展好”15自己的家園。3.2.4長期不變論鄧小平說：“香港繼續保持繁榮，根本上取決於中國收回香港後，在中國的管轄之下，實行適合於香港的政策。香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的制度要保持。”“我們多次講過，我國政府在1997年恢復行使對香港的主權後，香

港現行的社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。”“再說變也並不都是壞事，有的變是好事，問題是變甚麼。中國收回香港不就一種變嗎？所以不要籠統地說怕變。如果有甚麼要變，一定是變得更好，更有利於香港的繁榮和發展，而不會損害香港人的利益。”“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。所以，這不是信口開河。”“今天我想講不變的問題。就是說，香港在一九九七年回到祖國以後五十年政策不變，包括我們寫的基本法，至少要管五十年。我還要說，五十年以後更沒有變的必要。香港的地位不變，對香港的政策不變，對澳門的政策也不變，對台灣的政策按照‘一國兩制’方針解決統一問題後五十年也不變，我們對內開放和對外開放政策也不變。”16鄧小平強調，“試想，中國要是改變了社會主義制度，改變了中國共產黨領導下的具有中國特色的社會主義制度，香港會是怎樣？香港的繁榮和穩定也會吹的。要真正能做到五十年不變，五十年以後也不變，就要大陸這個社會主義制度不變。”17“一國兩制”作爲一項基本國策一定具有很高穩定性和可操作性，通過基本法的保障已經基本上做到了。說“五十年不變”也好，說長期不變也好，都是旨在強調其一以貫之長期堅持的要求。其內涵一是“四個不變”，即現行社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，自由港地位和國際貿易金融地位不變；二是特區“不變”要以大陸這個主體社會主義制度不變爲前提；三是“不變”的目的在於確保長期繁榮穩定、政通人和、長治久安；四是不能把“五十年”絕對化，前五十年是不能變，後五十年是不需要變。3.2.5繁榮穩定論鄧小平說：“我們有了一個共同的大前提，一個共同的目標，就是愛祖國，愛香港，在今後13年和13年以後保持香港的繁榮和穩定。大家共同努力，這個目標肯定可以實現。”“香港要穩定。在

過渡時期要穩定，中國恢復行使主權以後，香港人執政，香港也應該穩定。這是個關鍵。香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。”“對香港的政策，我們承諾了一九九七年以後五十年不變，這個承諾是鄭重的。爲甚麼說五十年不變？這是有根據的，不只是爲了安定香港的人心，而是考慮到香港繁榮和穩定同中國的發展戰略有着密切的關聯。”18繁榮穩定是香港、澳門的發展優勢，繼續保持港澳繁榮穩定是正確驗證“一國兩制”生命力與優越性的需要，也是維繫特區居民信心指標的前提和條件。由於“一國兩制”本身正是兼容並蓄、求同存異、互利共贏思維的產物，實行“一國兩制”意味着特區可享有背靠祖國大陸的水漲船高效應，同時意味着在特區兩種制度的優勢可以得到合理嫁接與整合，形成更具競爭力的組合效應，故確保長期繁榮便成爲最基本的發展要求。3.2.6思維創新論鄧小平說：“世界上一系列爭端都面臨着用和平方式來解決還是用非和平方式來解決的問題。總得找出個辦法來，新問題就得用新辦法來解決。香港問題的成功解決，這個事例可能爲國際上許多問題的解決提供一些有益的線索。”“您們經過將近五年的辛勤勞動，寫出了一部具有歷史意義和國際意義的法律。說它具有歷史意義，不只對過去、現在，而且包括將來；說國際意義，不只對第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。”19他還說：“‘一國兩制’是從中國的實際提出的，中國面臨一個香港問題，一個台灣問題。解決問題只有兩個方式：一個是談判方式，一個是武力方式。用和平談判的方式來解決，總要各方都能接受，香港問題就要中國和英國，加上香港居民都能接受。”“我很有信心，‘一個國家，兩種制度’是能夠行得通的。這件事情會在國際上引起很好的反應，而且爲世界各國提供國家間解決歷史遺留問題的一個範例。”“我們提出‘一個國家，兩種制度’的構想，也考慮到解決國際爭端應該採取甚麼辦法。因爲世界上這�那�有很多疙瘩，很難解開。我認爲有些國際爭端用這種辦法解決

是可能的。我們就是要找出一個能爲各方所接受的方式，使問題得到解決。”2030多年改革開放是中國歷史上不曾有過的思維創新和制度創新，也是世界文明史上一次波瀾壯闊的思想大革命，把它比喻成發生在500多年前、對歐洲以至全球文明帶來深遠影響的文藝復興運動現代版，絕不過份。因爲中國不僅是世界上最大的發展中國家，也是國情最複雜的東方大國。毫無疑問，無論內部問題的解決還是涉外問題的解決，都具有不容低估的國際影響和全球意義，“一國兩制”理論正是其中一項典型的中國特色理論。四、“一國兩制”亦需要動態完善“實踐發展永無止境，認識真理永無止境，21理論創新永無止境。”理論必須在實踐中檢驗，通過檢驗形成廣大居民基本共識和行動指南，這是人類文明進程中得出的一項成熟經驗，也是自覺開發自身資源的有效途徑。理論的價值、意義在於其實踐性、應用性、服務性。近30多年來，鄧小平的“一國兩制”偉大構想一經形成並定型化便發揮着巨大的威力，歷史遺留的一些懸而未決事項如香港問題、澳門問題一下子便找到了一個令相關雙方互不傷害的最佳解決方案，開創了求同存異、互利共贏的當代政治決策的嶄新成功範例。得益於這項全新理論的指引，港澳兩個特別行政區政治穩定、經濟繁榮、權益有效保障，其樣板示範效應全面展示，這樣不僅營造出一種全新發展模式，而且也爲真正意義上的思想解放和深入推動的改革開放提供了令人信服的判斷參考。“一國兩制”經過制定基本法的法制化和特別行政區成立後的具體運作，現已不再是構想、不再是嘗試，而是活生生的現實存在，是Expo一樣的國際化、現代化、先進指標的展示平台和新思維、新理念孵化基地。當前，既要堅持已被實踐驗證的“一國兩制”基本原則、基本要求，又要用開放開明、務實理性的心態來推動現實生活中新問題、新矛盾的及早防範和合理解

決。尤其不能把某些理論成果絕對化、簡單化、表面化，而要繼續走出一條探索、求實、創新的明智之路。澳門空間狹小，微型社會特徵明顯，但“一國兩制”正令澳門煥發再生機制，小舞台大劇目、小市場大流通、小空間大作爲的傳統優勢，可以也應該再上一層樓。憑借兩大優勢體系：原有私有制保護、自由港、低稅制、民主法治、兼容寬鬆優勢，加上“一國兩制”體現的回歸效應、祖國堅強後盾、“世界工廠”與世界市場等水漲船高效應，澳門十多年來一再創造歷史、改寫歷史，正有效地發揮多重樣板、平台作用。澳門發展之路未必適宜令人全面效仿，但澳門的示範、啓示是多重的、具體的、有現實說服力的。澳門因“一國兩制”而繁榮穩定，國家因澳門成功而高度放心。故此，無論站在澳門之內看澳門還是跳出澳門看澳門，它都是一個不折不扣的“東方寶石”、“蓮花寶地”，爲了它的長治久安，無論政府還是居民，都要有居安思危意識，都要牢記自己是“澳人治澳”的行爲主體，都要永葆新政權、新社會的生機活力並主動同保守思維和依賴思維邊緣化。五、特區法律是中國特色社會主義法律體系不可或缺組成部分實行“一國兩制”的特別行政區是依憲法規範成立的，特區位階最高的根本大法基本法是最高國家權力機關依憲制定的。故此，現階段已受到全面驗證的特別行政區是中國當代憲政發展的產物，是中國當代憲政創新的典範。而特區賴以維持正常運作的法律制度是根據基本法形成的，組成特區法律體系的核心和骨幹除基本法外，還有在特區適用的十多部全國性法律以及特區立法機關制定的現行法律，當然也包括經特區籌委會審定並以全國人大常委會決定名義確認的原有法律體系中不抵觸基本法的法律。基本法和十多部在特區實施的全國性法律，屬於中國特色社會主義法律體系毫無疑義，特區立法機關制定的法律均向全國人大常委會備案，宏觀上構成中國特色社會主義法律體系的特殊成分，亦順理成章。而原有法律得以保留的前提一是不抵觸基本法，不抵觸中國政府對澳門恢復

行使主權，二是符合當代法治原則和理念，符合現代法治文明的共同性規律。而且應清楚的一點是任何法律體系都需要自身的動態完善，都不可能一成不變、一勞永逸。此消彼長、此長彼消的特點在特區法律體系完善過程中尤其明顯。根據澳門理工學院一國兩制研究中心2012年首季出版的《澳門特別行政區常用法律全書》，在其所選178部常用法律中原有法律共40部，所佔比重爲22.47％22，其比重繼續下降是可以預期的。這類變動不僅勢在必行，而且極具建設性、積極性。從上述分析中不難斷定：1.澳門特區當前法律體系仍屬沿襲歐陸法系傳統的成文法系，如此小的微型社會存在一套較爲完整的有自身特色的法律制度和法律體系殊不簡單；2.澳門特區成立十二年來政治穩定、經濟繁榮、社會和諧的現實，證明政府依法施政中所依的法律體系是有效而可靠的；3.澳門法律結構中，居主導地位的是基本法和特區自行制定的法律，原有法律均有其合理存在價值且不抵觸基本法，同時所佔比重還在進一步降低中；4.在澳門法律體系中有體現社會主義優越性的根本大法和全國性法律及特區立法機關自行制定的法律，也有體現原有資本主義合理性的適用法律，故可以講，集中了東西兩大不同法系原有的優越性；把有“一國兩制”特色的特區法律納入宏觀的中國特色社會主義法律體系是好事不是壞事，它有助於彰顯“中國特色”的時代特徵和理論跨度與深度。由此可見，對實行“一國兩制”的特別行政區的理性認知，對其行之有效的法律體系的認知，是正確評估“一國兩制”、正確評估特別行政區、正確評估特區法律、正確評估特區與國家之間的關係的一個核心課題。在國家改革開放三十多年並在各領域取得翻天覆地變化，在中國特色社會主義及其理論體系已經日益系統化、科學化的今天，在特別行政區成立十多年並且取得宏偉巨大奠基性成果的今天，人們沒有理由把特區的事物樣樣都同資本主義的消極一面掛上鉤，否則，不僅不公平不理性，而且對特區對國家都有弊而

無利，不僅同日漸成熟的中國特色社會主義理論體系的科學定位背道而馳，而且也同尊重歷史、尊重現實、尊重實事求是、尊重實踐是檢驗真理的唯一標準的科學認知相違背。六、特別行政區制度：定位高端化與運作完善化“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度，按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”，這是1982年制定的現行憲法的預見性規定。1996年，本人在《“一國兩制”與現代憲法學》一書中即曾主張對特別行政區制度進行論證：“爲了實現大陸與台灣的和平統一，爲了對香港、澳門恢復行使主權，根據‘一國兩制’的科學構想，中國政府提出了建立特別行政區制度，這是對單一制國家地方政府傳統權力範圍的一種突破，使中國單一制的國家結構形式帶有複合制的某些特徵”我們國家正式文件使用特別行政區制度一詞，發端於2000年3月九屆全國人大三次會議制定的《中華人民共和國立法法》，在其第8條第（三）項規定“民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度”只能由全國人民代表大會以法律規定。這是繼憲法第31條、第62條第（十三）項規定後直接而具體地正式採用特別行政區制度的提法，而且把它放在另外兩項基本政治制度的中間，不僅體現1997年香港回歸和1999年澳門回歸實現了長期以來中國人民收回港澳的共同願望，而且標誌着我們國家基本政治制度的創新。這是當代中國特色社會主義制度的自我完善和進步，也是中國特色社會主義憲政的自我完善和進步。特別行政區制度，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，24已由香港基本法九章160個條文和澳門基本法九章145個條文作出了全面系統的規定和指引。“特別行政區制度是我國國家管理制度的重要組成部分，與我國憲法規定的國家結構和國家體制存在密切的聯繫。特別行政區是我國享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人。23

民政府，而不是獨立或半獨立的政治實體，這種法律地位決定了特別行政區制度與我國國家管理制度其他部分有着密切的聯繫，是我國國家管理制度的組成部分。”“總體來看，特別行政區制度可以分爲兩個部分，即中央與特區關係的制度和特區內部行使高度自治權的制度，當然，採用不同的標準，也可以作其他細分，例如，可將其分爲行政管理制度、立法制度、司法制度；社會制度、政治制度、經濟制度等。”25著名憲法學家、中國社科院法學所所長李林極力主張：“我們認爲，應當在根本政治制度——人民代表大會制度，基本政治制度——民族區域自治制度、多黨合作政治協商制度、基層群眾自治制度的基礎上，增列特別行政區制度作爲中國的第五項基本政治制度。”26他的主要理據有四：第一，“一國兩制”是執政黨和國家長期奉行的基本方針，特別行政區制度作爲實施“一國兩制”方針的基本制度形式，將長期存在和發展。第二，一項政治制度能否成爲基本政治制度，首先要看其政治重要性：特別行政區制度的建立，有利於實現祖國統一，保證國家主權與領土的完整。有利於運用和平方式解決歷史遺留問題，保持台、港、澳地區的穩定與繁榮，促進國家的現代化建設；爲和平解決國際爭端提供了範例，具有世界歷史意義；在憲法史上創造了先例，豐富和發展了傳統的政治學理論和憲法學原理。第三，一項政治制度能否成爲基本政治制度，要看其憲法地位如何，中華人民共和國憲法第31條規定國家在必要時得設立特別行政區，憲法第62條規定全國人民代表大會行使“決定特別行政區的設立及其制度”的職權。第四，一項政治制度能否成爲基本政治制度，要看最高國家權力機關是否爲其制定了配套的法律制度，尤其是否具有基本法律制度。全國人大專門制定了兩個特別行政區基本法，從效力等級的位階來看，基本法是全國人大制定的，其效力等級僅次於憲法而高於一般法律；從法律名稱來看，在中國特色社會主義法律體系中，在法律文本的名稱中即使用“基本法”幾個字的，絕無僅有。2011年12月17日，上海社會科學院法學所和澳門理工學院一國

兩制研究中心共同主辦特別行政區制度專題研討會，這是近年“一國兩制”研究向縱深發展的一個新標誌。會上絕大多數學者認爲進一步提升特別行政區制度的法律定位、進一步拓展“一國兩制”研究的資源投入和人力支撐，是完全必要、勢在必行的。同特別行政區制度相關的理論命題很多，如有關特別行政區制度內涵的合理界定、特別行政區制度同現有國家根本政治制度與基本法治制度的關係、“一國兩制”與中國憲政實踐的關係、提升特別行政區制度合理定位的理論價值和實踐意義等等。事實上，由憲法和基本法作出全面指引與保障的新興特別行政區制度，已構成中國特色社會主義制度不可或缺的基本內容，它是全方位理論創新與制度創新的嶄新成果。這種嶄新社會制度“具管治形式的垂直從屬性、權力來源的授予性和權力行使的自主性、思維與制度的雙重創新性、既定目標與實際利益的高度一致性、示範效應全方位性等特點。”27上述這些認識和努力足以證明特別行政區制度已成爲我國的一項基本政治制度，它是中國特色社會主義制度不可或缺、獨具優越性的組成部分。因此，最高國家權力機關盡早以適當方式，宣佈特別行政區制度作爲國家基本政治制度之一的憲制地位，應該說是有多利而無一害的科學決策。七、結束語“一國兩制”是以鄧小平爲首的中國領導人30年前推出的一項大理論、大智慧，如今已在中華人民共和國的兩個特別行政區得到令人信服的驗證。鄧小平說：“我們的社會主義制度是有中國特色的社會主義制度，這個特色，很重要的一個內容就是對香港、澳門、台灣問題的處理，就是‘一國兩制’。這是個新事物。這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯提出來的，而是中國提出來的，這就叫做中國特色。”28這表明“一國兩制”是“中國特色”的重要內涵，是地地道道的理論創新與制度

創新，是中國對世界文明的一大貢獻。鄧小平還說：“‘一國兩制’也要講兩個方面。一方面，社會主義國家�允許一些特殊地區搞資本主義，不是搞一段時間，而是搞幾十年、幾百年。另一方面，也要確定整個國家的主體是社會主義。否則怎麼說是‘兩制’呢？那就變成‘一制’了。”29這表明推行“一國兩制”沒有時間限制，只要國家主體保持社會主義不變顏色，那麼其地位特殊的局部地區是可以長期地實行“一國兩制”的。人們經過認真觀察與深入思考，不難得出的一項基本認知是，體現“一國兩制”基本國策原則與精神的特別行政區制度，現已有條件列爲國家的基本政治制度之一。其主要理由有：1.建立特別行政區實行“一國兩制”是中國政府和中國人民的理論創新與制度創新；2.經過港澳兩部基本法的制定，“一國兩制”與特別行政區制度已具有完整的法制框架與保障體系；3.經過香港特別行政區15年實踐與澳門特別行政區12年實踐驗證，特別行政區制度的生命力、優越性得到全面展示；4.“一國兩制”事業既是實行特別行政區制度的特區政府和居民的莊嚴事業，也是全中國人民的共同事業；5.實行特別行政區制度直接同祖國和平統一和民族偉大復興息息相關，是有待多代人爲之奮鬥的長遠目標；6.特別行政區制度絕不是資本主義的代名詞，也不應被視爲消極的負面現象。把特別行政區制度列爲國家基本政治制度的好處很多，擇其要者有：1.標誌着中國特色憲政創新進入成熟階段；2.有助於豐富中國特色社會主義法律體系和完善中國特色社會主義法律制度；3.有助於港澳居民愛國愛港、愛國愛澳意識的增強和自主建港、自主建澳意識的提升；4.有助於台灣同胞增進對“一國兩制”的正確理解；5.有助於中央與特別行政區關係的良性互動和全國人民與特別行政區居民間相互關係的持久改善。“一國兩制”是我們偉大中華民族充滿智慧的一大創造，它使我們民族的自尊自信得到提振，它使我們的奮鬥前景更加寬闊、更加光明。面對業已開啓的新時代，進一步提升“一國兩制”的價值認

同，進一步提升實踐“一國兩制”的自覺性和務實性，進一步提升“一國兩制”的科學實踐水平，就是一項帶有全局性意義的追求目標和行動基點。註釋：1.《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年，第3頁。2.《現代漢語詞典》第5版，商務印書館，2005年，第835、836頁。3.《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年，第206頁。4.胡錦濤：《在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話》，2003年7月1日。5.吳邦國：《在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話》，人民日報，2009年12月5日，第一版。6.李�瑞：《關於中國特色社會主義理論體系的整體性研究的若干問題》，《學術研究》2008年第10期第10頁。7.胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，人民日報海外版，2011年7月2日第二版。8.《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年，第12頁。9.同上，第85頁。10.同上，第199頁。11.同上，第203頁。12.同上。13.同上，第204頁。14.同上，第206頁。15.胡錦濤：《在慶祝澳門回歸祖國五周年暨澳門特別行政區第二屆政府就職典禮上的講話》，澳門日報；2004年12月21日，A1版。16.同上，第195、202、205、215、266頁。17.同上，第218頁。18.同上，第205、267頁。19.同上，第203頁。20.同上，第68、84頁。21.胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立四十周年大會上的講話》，人民日報海外版；2011年7月2日，第2版。22.《澳門特別行政區常用法律全書》，澳門理工學院一國兩制研究中心，2012年，第3頁。

23.楊允中：《“一國兩制”與現代憲法學》，澳門大學出版中心，1996年4月，第82頁。24.見基本法第11條。25.李飛：在澳門理工學院一國兩制研究中心主辦“基本法高級論壇：特別行政區制度”上的講話，2011年12月6日。26.李林：《在“基本法高級論壇：特別行政區制度”上的發言》，2011年12月6日。27.楊允中：《特別行政區與特別行政區制度》，載澳門理工學院一國兩制研究中心《一國兩制研究》第4期（2010年4月），第21、22頁。28.《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年，第218頁。29.同上，第219頁。

香港特區行政與立法關係的協調思路及其對澳門的啟示胡錦光*雖然香港基本法設計的政治體制是行政主導制，但行政主導制在實踐運作中遇到這樣那樣的障礙，特別是立法會的制約導致行政長官依法施政不順，有時甚至是舉步維艱。爲促進行政長官依法施政，保障香港特區政府的良好管治，必須協調行政與立法的關係。當然，協調行政與立法的關係，絕不是一味地壓制立法會（議員）的權力，而是要增強特別行政區政府的政黨性、提高行政長官在政制中的地位和適當擴大立法會（議員）的權力。以上香港行政與立法關係的協調思路，對澳門未來協調行政與立法關係具有借鑒意義。一、增強特別行政區政府的政黨性香港政黨數量較多，根據政黨與政府的關係，香港政黨可分爲兩大陣營：建制派和反對派（也稱“泛民主派”），其中反對派政黨在立法機關分區直選中民意支持度一直較高。香港政黨，特別是反對派政黨，喜歡與政府叫板，這樣的案例很多，甚至出現爲了反對而反對的現象。分析香港一些政黨爲了反對而反對的原因，除了政黨本身發展不成熟、要應付選舉等因素外，還有政制本身的因素使然。行政長官不得具有政黨身份的規定，使任何政黨都不能獲取最高行政權。“港式議會政治的最大缺憾，便是因政黨及議員都知道自己沒有執政的可能，無論議員及傳媒，以至公眾，也不會認真看待他們的政策研究。媒介政治獎賞的，只是一些言論出位，懂得運用語言噱頭及暴力吸引公眾的政治人物，而非政策上的真知灼見”隨着行政長官、立法會“雙普選”時代的來臨，香港政黨對政制的滲透力度會更大。從保證政黨政治良性發展和促進政府的有效管治的角度考量，當務之急是組建增強特別行政區政府的政黨性，*中國人民大學法學院副院長。1

即通過組建“聯合政府”（coalitiongovernment），爲政黨政治的發展提供空間。這�的“聯合政府”意指爲改變特別行政區政府目前處於“分立政府”（即行政機關、立法機關分別被不同政治力量掌控）的狀況，通過政治委任制把影響力比較大的各政黨的領袖吸收進政府任職，以提高政府的政黨性。長期以來，有些人士反對香港政黨政治的發展，甚至反對政黨政治這個提法，其中一大原因是認爲政黨政治與香港行政主導制不可以結合，否則行政主導就會變成立法主導。其實，行政主導與政黨政治並非“有你無我”的關係，政黨政治與行政主導完全可以並行不悖。英國、美國等發達國家的政府權力運作都有政黨政治的支撐，就是實行無執政黨政治的俄羅斯，總統和總理權力的運作也依賴“政權黨”（regimeparty）的支持。目前，統一俄羅斯黨作爲杜馬中的第一大黨，就是支持總統施政的“政權黨”。與俄羅斯總統在議會中有自己“政權黨”的大力支持形成鮮明對比的是，香港行政長官在立法會卻沒有屬於自己的政黨，就是建制派政黨也要與政府保持距離，只是在政治發展等重大議題上支持政府，在民生經濟議題上有時也得扮演反對的角色以博得選民的認同。曾蔭權認爲行政主導能夠與政黨政治相結合，並積極促成兩者的結合。在現時的政治委任制度下，不論是司長、局長、副局長或是政治助理的職位都可吸納具政黨身份的人士，而且這些人在政府任職後並不需要退出其所在政黨。曾蔭權在2007年委任香港自由黨主席田北俊爲旅遊發展局局長，2008年又委任了幾位政黨人士進入政府擔任副局長和政治助理。客觀地說，目前香港政府已經具有一定程度的政黨性，但這種政黨性還不夠濃厚，政府只是與民建聯、自由黨等“支持性政黨”2建立比較和睦的關係。2010年政改方案獲得通過，作爲屬於泛民主派的民主黨功不可沒。此事也說明，香港行政長官應擴大施政的社會基礎，儘量爭取包括泛民主派在內的各方力量的支持。政府爲改善與反對派政黨的關係，就得考慮他們的利益訴求，要着手把反對派中相對理性或相對溫和的政黨領袖吸收進政府擔任職務，建立更廣泛的“聯合政府”以博得他們對政府施政的支持。目前的行政長官沒有政黨背

景，但不久的將來政黨人士擔任行政長官的就會成爲現實，雖然當選人要退出所在的政黨，但這並不能割斷其與原所在政黨的關係。香港立法會分區直選採用比例代表制，導致立法會議席的嚴重分散化，目前即使是最大的政黨也控制不了四分之一議席。在任何政黨都是立法會的少數派的情況下，屆時的行政長官不僅要依賴原所在政黨的鼎力支持，還要組建“聯合政府”，通過政治委任制把政治光譜相同或相近的政黨人士吸收進入政府任職，以擴大自己的施政同盟。二、提高行政長官在政制中的地位與增強特區政府政黨性相適應的制度變革是提高行政長官在政制中地位的超脫性。組建“聯合政府”必定擴大政黨對政府的滲透力和控制力，爲此需要提高行政長官在政制中地位的超脫性，以免受到過多掣肘。香港的政制模式類似俄羅斯的超級總統制，但香港行政長官與俄羅斯總統在政制中的地位不可同日而語。俄羅斯總統地位很超脫，既是國家元首，又是俄羅斯聯邦憲法、人和公民的權利與自由的保障，總統不屬於三權分立中的任何一方。總統有權解散議會，而議會只有指控總統犯有叛國罪或其他十分嚴重罪行並經最高法院確認後才能彈劾總統。國家杜馬對政府提出不信任，辭職的是總理等內閣成員，總統卻“安然無恙”。而香港行政長官領導的政府在政制內要向立法會負責，定期向立法會作施政報告，答覆立法會議員的質詢等，這些制度設計無疑矮化了行政長官在政制中的地位。爲避免行政長官受到過多掣肘，須借鑒俄羅斯憲法中有關總統的制度設計，增強行政長官在政制中地位的超脫性。爲提高行政長官在政制中的地位，可專門設立副行政長官領導政府工作並向立法會負責，行政長官不再向立法會作施政報告。考慮到組建“聯合政府”的要求，副行政長官由立法會最大政黨的領袖出任。副行政長官與其他主要官員一樣，經行政長官提名，報中央政府任命。此外，香港基本法第73條規定了對行政長官的彈劾制度，即立

法會全體議員的四分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行爲而不辭職，經立法會通過進行調查，立法會可委託終審法院首席法官負責組成獨立的調查委員會，並擔任主席。調查委員會負責進行調查，並向立法會提出報告。如該調查委員會認爲有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。而在美國、俄羅斯等國，有在總統犯罪的情況下議會才可以提出對總統的彈劾或罷免。香港的彈劾制度顯然是擴大了對行政長官彈劾的事由，而其中的“瀆職”又是尚缺明確、彈性較大的判斷。香港應修改立法會對行政長官的彈劾制度，嚴格彈劾事由，取消關於“瀆職”的規定。三、適當擴大立法會（議員）的權力“行政與立法既要互相制約，又要互相配合，而且重點在配合，這是起草香港基本法時的一個重要精神。”3但在香港的政治實踐中，極難發現兩者的配合，只看到立法會對行政的制約。就立法會對政府制約的現狀而言，香港存在的問題不是“不及”，而是“過分”。立法會有些議員近年來權力膨脹，自封自己對政府官員提不信任案的權力，並行使對政府官員的調查權，形成對政府官員的極大威懾。立法會雖可以通過對政府官員的不信任案，但卻不能強制不受信任的官員辭職，因爲依據香港基本法，立法會無權過問主要官員和政府公職人員的任免。立法會的不信任案雖然不具有法律上的效果，但是其所形成的政治壓力往往導致被問責的官員辭職。因香港政府是“分立政府”，行政機關和立法機關被不同的政治力量所把控，兩者的衝突就不可避免。“行政及立法關係是透過兩個截然不同之機制產生，因此思維方式也南轅北轍。”4還有人對此更深刻地指出：“行政首長由偏重親中派和工商界利益的選舉委員會產生，亦因此順理成章地傾向於往‘上’看，往‘北’看，而多於往‘下’看。相反，立法機關卻有相當數目的議席是通過直選產生，這些議員與其所屬政黨，爲了能在下次選舉中保住議席或

取得更好成績，對普羅大眾民意的取向會更爲敏感，政策主張及議會行爲，亦會較多以民意爲依歸”，5這樣就容易造成行政與立法的衝突。此外，行政長官有“權”無“票”與立法會議員有“票”無“權”的矛盾無法解決，正如有學者指出的：“香港政治體制畸形之處，在於它刻意讓一個有權無票的行政長官，與一個有票無權的立法會並存”。6在這種情況下，政府難以使自己的政策在立法會中得到穩定和足夠的支持。同時，香港政制的最顯著特徵是行政主導制，立法會對政府人員的產生沒有甚麼影響，除了有很少的幾位立法會議員代表個人參加行政會議外，立法會不參與政府的決策。立法會的政策制定權力，在回歸後因對私人條例草案的限制和分組點票降至極低，導致部分直選議員滋生逆反情緒。政府與立法會的這種關係，使立法會議員傾向扮演政府反對派的角色，而且這種角色由於不需要分擔執政的責任，因而嘩眾取寵的成分只會是越來越突出。香港行政主導制揉合了總統制、議會制的某些因素，近似超級總統制，其中議會制的因素主要體現爲：行政長官在一定條件下可以解散立法會。值得注意的是，這個議會制因素不是強調議會的權力，而是強調行政長官的權力。因要抵制彭定康推行的議會主導制，加之要提高管制效率、便於中央領導等原因，香港行政主導制中議會制的因素較少，而且立法會及其議員的權力受到較多限制，議會制因素與總統制因素並非處於相對平衡，甚至處於嚴重失衡狀態。在行政長官認受性（legitimacy）不足、行政長官在立法會沒有自己政黨支持和很多直選議員持反政府立場情況下，立法會內實行分組點票機制等弱化立法會對政府制約的制度設計是必要的。但在行政主導制中缺乏有利於議會及議員的制度因素下，上述的這些制度設計也造成立法會中的一些議員、特別是直選議員“成事不足、敗事有餘”，甚至故意爲了反對而反對。爲協調立法與行政的關係，立法會可對副行政長官投票決定信任問題。副行政長官的設置是借鑒超級總統制國家總理職位，副行政長官作爲特區政府負責人領導政府工作，在人事權上，副行政長官向行政長官提議任免政府

主要官員，行政長官同意副行政長官的提議後再向中央政府提議任免政府主要官員。副行政長官取代行政長官向立法會負責、接受質詢，並向立法會作施政報告。同時，根據高官問責制，副行政長官向行政長官負責。借鑒中國台灣地區立法院“倒閣權”的制度設計，香港立法會對副行政長官的“倒閣權”要受到嚴格限制，不信任案須經立法會全體成員四分之一以上連署，提出72小時後，以無記名投票表決之，若全體議員一半以上贊成，則副行政長官就要辭職，否則也得呈請行政長官解散立法會。如果不信任案未能通過，一年內不得對同一副行政長官再提不信任案。結語香港基本法對香港政制的制度設計是20多年前的事情，這些年來香港政治社會已發生重大變化，原有的制度設計在運作中難免出現這樣或那樣的不適應，因此，我們必須根據實踐需要創建新的制度。香港政制的創新需要把握好一項原則，即集權與分權的相對平衡。香港在回歸後的行政主導制是建立在權力分立基礎之上，根本不同於港英時期的行政主導制，它不是一種專制政制，而是民主政制，故此解決行政長官施政中遇到的問題絕不是簡單地加強政府的權力，必須回應香港社會對民主的要求，增強政府構成的民主性，並適當增加立法會（議員）的權力，與此同時要提高行政長官在政制中的地位，使行政長官成爲名副其實的特首。香港行政與立法關係的協調思路，對澳門未來協調行政與立法關係具有借鑒意義。澳門目前還沒有政黨，但已經有政治團體，而且有的政治團體是持反政府立場。隨着代議制民主的推進，澳門政治生態的香港化是不可避免的趨勢，未來澳門的政治團體也會演變爲政黨，屆時澳門的特首也需要加強與政黨的溝通，爲換取政黨的支持，也得從政府拿出一定職位給重要政黨人士。澳門行政長官在政制中的地位與香港行政長官完全相同，未來若出現強大反對勢力時，也需要借鑒香港，事先就提高行政長官在政制中的地位。另外，澳門基本法規定的對行政長官的彈劾事由7與香港相同，將來也面臨修改的問題，嚴格

彈劾事由，取消關於“瀆職”的規定。此外，與香港立法會相比，澳門的立法會處於更弱勢的地位，對行政長官及行政機關還難以形成有力的監督和制約。爲促進澳門的民主發展，澳門特別行政區於2011年12月主動提請全國人大常委會對基本法附件中關於行政長官、立法會制度進行解釋。順應澳門民主進程，2013年立法會選舉民選議員必定會增多。這其實就是通過擴大立法會民選議員的數量來增強立法會的實力，正確處理了集權與分權的關係。爲防止因行政權獨大而出現類似“歐文龍案”等行政權爲非的現象，澳門立法會（議員）權力的增長是必然要求，澳門屆時也有必要採取香港的適當增加立法會（議員）權力的措施。註釋：1.蔡子強：《特區首個五年的選舉與政治》，香港明報出版社，2006。2.〔法〕讓·布隆代爾等：《政黨政府的性質一種比較性的歐洲視角》，北京大學出版社，20063.蕭蔚雲、饒戈平：《論香港基本法的三年實踐》，北京法律出版社，2001.4.馬岳、蔡子強：《選舉制度的政治效果港式比例代表制的經驗》，香港城市大學出版社，2003.5.同上。6.葉根銓：《特區政治化妝術》，香港上書局出版公司，2006.7.澳門基本法第71條第7項規定，如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。

我國特別行政區高度自治權的屬性初探周葉中黃振*特別行政區高度自治權的本質屬性包括其權力來源和表現形態兩個方面。權力來源主要解決高度自治權的本源問題，表現形態突出高度自治法治化的具體形式、內在結構和運行機制。兩者統一於高度自治的法治實踐中。我國特別行政區的高度自治源於單一制國家的中央授權，地方沒有剩餘或固有權力。而高度自治權力和高度自治權利則是高度自治權的表現形態。同時，特別行政區的高度自治是在我國憲法、港澳基本法下的地方自治。這既是高度自治運行機制的客觀反映，也是高度自治法定化的內在要求。就我國特別行政區而言，實際上構成了以中央授權爲本源，以高度自治權力和高度自治權利爲基本形態的高度自治權體系。一、對特別行政區高度自治權屬性的不同探討目前，我國政學兩界對特別行政區高度自治權屬性的討論，大致有兩類：一類是從中央與特別行政區的關係出發，闡述中央與特別行政區的權力範圍及關係；第二類是從港澳基本法規範的角度，分析特別行政區的高度自治權到底是權力還是權利。第一類的代表性學說主要有“剩餘權力說”、“灰色地帶說”和“未界定權力說”等觀點。1“剩餘權力說”認爲，中央與特別行政區之間清楚劃分的權力範圍之外的權力，是屬於港澳特別行政區的權力；“灰色地帶說”認爲，中央與特別行政區之間不能清楚地劃分彼此之間的權力範圍，因此，具體的權力需要在實踐中予以確定；“未界定權力說”認爲，由於現實情況異常複雜，因而必須根據未來情況的變化而對權力的範圍進行劃分。等等。總體說來，這些觀點都主要是從中央與地方關係角度探討權力的本源、依據和行使等問題。第二類則是從港澳基本法規範角度，探討高度自治權的屬性。*周葉中，武漢大學法學院教授；黃振，武漢大學法學院博士研究生

從學者們的論述來看，對高度自治權屬性的表述主要有三：一是將高度自治權定義爲“權力”。比如有學者認爲，“澳門特別行政區的自治權是全國人民代表大會授予的，也就是中央授予的。⋯⋯是它不同於聯邦制國家成員國（州）享有的權力。”2“這些自治權在程度上要大大地高於民族自治機關所享有的民族自治權，甚至要高於聯邦制國家組成部分所享有的權力。”3這些學者直接將“高度自治權”和“權力”相聯繫，指明高度自治權就是一種地方自治權力。還有不少學者並不直接使用“權力”的概念，而是將高度自治權置於特別行政區享有的“權力”4或“高度自治原則”之中，5從而間接表達高度自治權是一種權力的觀點。二是籠統地表達“高度自治”或“高度自治權”的概念，並列舉高度自治權的內容。如“特別行政區政權是中華人民共和國的一級地方政權。⋯⋯特別行政區享有高度自治權，⋯⋯高度自治權包括行政管理權、立法權等。”6特別行政區的自治權包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。7“澳門特別行政區享有的高度自治權是真實而又廣泛的地方自治權。”8特別行政區實行高度自治，享有廣泛的自治權。自治權包括行政管理權等。9三是將高度自治權定義爲“權利”。“相對於民族自治區而言，這種地方行政單位具有更爲廣泛的自治權利，享有更高度的自治權。”10應該說，上述兩類討論之間儘管相互存在區別，但也存在着聯繫。因爲中央與地方關係問題，實際上是高度自治權的本源性問題。在我國憲政體制下，我國的主權權力由最高國家權力機關依法行使，地方不享有固有或剩餘的權力。在這種權力體系中，高度自治權是由中央依法授予、地方自治主體（港澳特別行政區）依法享有的權力。這就從高度自治權的本質屬性上，闡述了高度自治權的來源、依據和形式，涉及中央與特別行政區的地位、許可權等關係問題，所謂“剩餘權力說”、“灰色地帶說”、“未界定權力說”等等，都是圍繞上述問題進行的爭論。而從港澳基本法等的規範角度探討高度自治權的屬性，其側重

點在於研究高度自治權在港澳基本法中的規範內容、制度結構和施行保障等問題。相較於第一類分析路徑而言，第二類討論最突出之處在於強調，高度自治權是由我國憲法和港澳基本法所確認和保障的，其中自治機關享有高度的自治權力，自治主體享有高度的自治權利，兩者構成基本法的基本內容和核心問題。由於特別行政區的高度自治權本源於中央基於國家主權權力而向特別行政區的授予，其直接途徑是我國憲法和港澳基本法，因此，我國憲法和港澳基本法是兩者銜接的關鍵。亦即中央基於國家主權權力，通過憲法和港澳基本法授權港澳特別行政區高度自治權，從而使特別行政區依據基本法的規定，以高度自治權力和高度自治權利的形態實踐基本法框架內的高度自治。由上可見，上述兩類研究路徑的面向不同，一個是高度自治權的本源性問題，另一個則是高度自治權法治化後的具體形態問題，兩者通過我國憲法和港澳基本法得以銜接。因此，在分析特別行政區高度自治權的屬性過程中，需要在明確其本源性權力的前提下，理清高度自治權的法制結構及其關係，從而爲深化特別行政區高度自治權的研究提供更好的思路和途徑。二、特別行政區高度自治權屬性的界定特別行政區高度自治權的屬性主要指高度自治權的本源性及其基本形態。由於特別行政區的高度自治權源於中央政府基於國家主權而給予特別行政區的授權，港澳特別行政區沒有固有的權力或剩餘的權力，因此，特別行政區高度自治權的本源性即是其授權屬性。而特別行政區高度自治權的基本形態是高度自治權力和高度自治權利兩個方面。這既是特別行政區高度自治運行機制的客觀反映，也是特別行政區高度自治法定化內容的具體表現，並因此而構成以中央授權爲本源，以特別行政區高度自治權力和特別行政區高度自治權利爲基本形態的高度自治權體系。（一）授權性是特別行政區高度自治權的本質屬性如前所述，授權性是特別行政區高度自治權的本質屬性。它強

調特別行政區的高度自治權源於中央基於國家主權權力的授權。這主要體現在三個方面：首先，授權性明確了中央權力的本源性。這�的本源性主要是指在單一制國家，中央權力是地方權力的源頭，地方權力源於中央的授予，地方沒有固有或剩餘權力。在單一制國家，中央的權力本質上是主權權力，中央對其的享有具有絕對性、專屬性和排他性。我國是單一制國家，特別行政區作爲我國統一主權國家內的地方行政區域，其實行地方自治的高度自治權，無疑是中央依據憲法和特別行政區基本法授予的，這已明確反映在我國憲法和港澳基本法確定的基本原則和各項制度之中。從比較的角度看，這是單一制國家和聯邦制國家地方自治的根本差別，也是我們深入理解“授權”的本質，並將其與“剩餘權力”或“保留權力”相區別的關鍵。在單一制國家，國家的主權權力集中在中央，中央與地方不分享國家的主權權力，中央與地方的事務劃分和職權行使，往往是通過各種制度或非制度化的方法予以明確。但“單一制國家並不排除地方或其他政府機構擁有中央政府委任或授予它們的某些權力的可能性。”11中央政府可以通過憲法法律手段，確認和實現一定程度的地方自治。隨着現代憲政民主的發展，一些單一制國家的中央政府通過依法授權，逐步建立了不同程度而又各具特色的地方自治制度。如：英國的地方自治單一制；法國介於單一制和聯邦制的中央集權下的地方自治制度；日本的地方分權式地方自治制度等等。但無論其如何演變，單一制國家地方自治的權力都是由中央依法授予這一點則是一致的。相比之下，無論是遵循契約主義還是國家主義，聯邦制下的成員單位都與聯邦中央共用國家的主權權力。當然，這種主權權力是相對的，它既不具有從聯邦制國家分離出去的權力，也沒有對第三方裁判機構施加決定性影響的權力。也就是說，它僅僅是聯邦政府和地區性政府各自相對於地方具有的決定公共事務的最終性權力，彼此在自身的許可權範圍內，不被對方所決定。12但聯邦制國家的成員單位與單一制國家的地方自治單位不同，聯邦制國家的成員單位有“剩餘權力”或“保留權力”。總

之，港澳特別行政區的高度自治屬於地方自治範疇，13其高度自治權源於中央的授權，因此授權性是特別行政區高度自治權的本質屬性。其次，授權性突出了高度自治的繼受性。繼受性是從本源和地位上對高度自治權的描述。從國家權力運行的過程看，國家權力分爲本源的主權權力和源自主權權力的權力。作爲本源的主權權力具有原始性、終極性和最高性，是一種政治權力，在憲政體制中表現爲人民主權。而源自主權權力的權力是主權權力在憲法和法律體制內的分配和安排，其分別賦予不同的國家機關和公職人員所行使，是政治權力法治化的具體表現，具有派生性、從屬性和被動性的特點。由於特別行政區的高度自治權屬於源自國家主權權力的權力，因而高度自治具有典型的繼受性。具體說來，也就是在我國，國家的主權權力由人民通過憲法賦予中央政府行使，而中央政府依照憲法和港澳基本法對港澳特別行政區進行授權，並由特別行政區政府依法對特別行政區進行管理。從這個角度看，授權只是一種手段和形式，授權的目的在於，通過特別行政區依法高度自治，維護國家的主權統一和領土完整，實現港澳地區的長期繁榮穩定。同時，授權繼受的性質，也體現了授權的形式和內容，以及工具理性和價值目標的統一。一方面，繼受要求中央依法授權，中央沒有授權，港澳特別行政區就不享有權力。而且授權還必須嚴格依照我國憲法、港澳基本法的程序和實體規定進行。另一方面，授權的基本原則、授權形式和授權內容等都必須始終圍繞促進和實現國家統一、港澳長期繁榮穩定和中華民族偉大復興的目的。反之，則是對特別行政區高度自治權繼受性的違反，因此必須承擔政治和法律責任。最後，授權性體現中央對港澳特別行政區高度自治的主導性。本源性和繼受性的特點，決定了中央對港澳特別行政區的高度自治具有主導性。這種主導是政治和法律、歷史和現實的統一。從歷史上看，港澳從來未曾作爲實質上的政治實體而存在，直到回歸以後，中央政府通過特別行政區基本法的形式將管治港澳的權力授權給港澳特別行政區，港澳特別行政區才享有高度的自治權。這在中

英、中葡兩個聯合聲明，以及我國憲法和港澳基本法中都有明確體現。憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。該條明確了國家對特別行政區的設立權，以及全國人民代表大會對特別行政區管治制度的設定權；而港澳基本法中有關行政長官和主要政府官員的任免權，以及基本法解釋和修改的最終決定權等，都體現了中央對於特別行政區的主導性。從授權形式看，中央的主導性更爲突出。港澳基本法第1條、第2條，明確了特別行政區的高度自治權源於中央的授權；港澳基本法第12條、第13條等規定了港澳特別行政區的憲政地位，即是直轄於中央人民政府的地方一級行政區域。港澳基本法還通過“概括授權”和“限制列舉”的原則，以“法律保留”14“授權條款”15“自行制定條款”16等規範形式，一次或多次授予港澳特別行政區以高度自治權。國家有權機關，包括全國人大常委會和國務院，還通過立法“解釋”17、立法“決定”18，以及行政“批覆”19等形式進行授權，授予港澳特別行政區的高度自治以更多權力。因此，“中央授予香港特別行政區多少權，特別行政區就有多少權。沒有明確的，根據基本法第20條的規定，中央還可以授予，不存在所謂的‘剩餘權力’問題”。20可見，中央和特別行政區的權力關係是授權與被授權、領導與被領導、監督與被監督的關係。特別行政區高度自治權的體制和運行機制，都充分體現了中央依據憲法和港澳基本法對港澳特別行政區高度自治的主導性。（二）特別行政區高度自治權力和高度自治權利的二元建構是中央授權的具體內容港澳基本法是授權法，其各項規定不僅構成了完整的授權體系，而且是特別行政區高度自治權授權性的規範體現，其具體內容主要表現爲特別行政區的高度自治權力和高度自治權利。首先，特別行政區的高度自治權力和高度自治權利構成港澳基本法的主要內容。如前所述，特別行政區的高度自治權源於中央的、、

授權，其集中反映在我國憲法和港澳基本法中。港澳基本法是特別行政區高度自治權的規範依據和法律淵源。從港澳基本法的內容看，它不僅授權特別行政區政府享有高度自治權力，還清楚地列舉了特別行政區居民的權利。前者包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等，後者則包括廣泛的政治、經濟、社會、文化等各種權利和利益。具體表現在港澳基本法中有關中央和港澳關係，政治體制，經濟、文化和社會事務、對外事務，以及居民的基本權利和義務等章節中。這兩方面共同構成了基本法的主要內容。同時，港澳基本法作爲授權法，還規定了特別行政區高度自治權利和高度自治權力行使的方式及其限制。此外，港澳特別行政區還可以根據自治實踐的需要，請求全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會和中央人民政府授予新的權力。其次，特別行政區高度自治權力和高度自治權利的二元建構是實現特別行政區高度自治的內在需要，也是授權性的必然要求。從授權性看，特別行政區的高度自治權力與中央對特別行政區的授權雖然有着相似的權屬性，但在權力來源和性質、地位和功能方面都存在差異。在權力來源上，高度自治權力是基本法規範確定的自治權力，其直接淵源於港澳基本法。中央對特別行政區的授權則主要是中央的權力，其來源於國家主權權力，直接淵源於我國憲法。港澳基本法則是這兩者銜接的結合點。在性質上，前者是一種地方自治權，後者是一種國家權力，也可以說，後者主要是通過港澳基本法實現國家權力向地方自治權力的轉化。在地位上，前者突出繼受性，後者強調本源性，兩者在港澳基本法的實踐中得以融合。在功能上，前者主要是爲了實現地方自治，後者主要是通過對地方授權，實現有效的治理、監督和領導。可見，特別行政區的高度自治權力是授權性的一種表現，通過港澳基本法，授權性還應包括高度自治權利的內容。從特別行政區實現高度自治的內在需要來看，由於高度自治並非“完全自治”、“絕對自治”，而是特別行政區基於中央授權的地方自治，因而是高度自治授權和限權的統一。一方面，由於港澳

特別行政區的高度自治具有授權性，中央授予多少就有多少，不存在所謂的“剩餘權力”或“保留權力”，因此高度自治權的行使必須符合憲法和港澳基本法的基本原則、規範體系和制度安排，任何超越職權、濫用權力的行爲，都要承擔相應的法律和政治責任。另一方面，高度自治權力的行使必須合目的性，才能獲得合法性。“權力只是權利的一種衍生形態，國家權力的存在是以維護一定階級、集團和人們的權利爲前提。”21特別行政區的高度自治權利促成高度自治權力的法治化，實現了高度自治權力的價值和功能。通過高度自治權利對高度自治權力的賦權以及行使和內容的規範，不僅能實現權力運行的理性化、制度化和法治化，而且將會實現高度自治權利和高度自治權力的內在統一。最後，特別行政區高度自治權力和高度自治權利的二元建構，體現了特別行政區高度自治權的具體內容，以及其運行機制的特點。這主要是由高度自治權力和高度自治權利的屬性決定的。作爲地方自治的高度自治權，主要是權力和權利的問題。權力和權利的權屬差異，導致兩者在享有主體、行使方式、監督保障形式等方面都存在很大差異。而高度自治權的二元建構，則是對高度自治權權力和權利的統一。前者表現爲自治機關的強制性，後者揭示自治的目的和價值，兩者共同反映高度自治的授權性。即，根據最高國家權力機關及最高國家行政機關的授權，特別行政區依照我國憲法和港澳基本法享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。作爲權力的高度自治權，不僅不存在“剩餘權力”或“保留權力”的問題，其權力屬性也要求其必須“依法行使”、“依職權行使”而不能進行“權力推定”或“權力保留”。作爲權利的高度自治權，體現了港澳居民自我管理、自我決策、自我監督的政治地位和法律權利。體現了地方自治法律自治和政治自治的統一。從權利屬性看，港澳居民的基本權利卻存在“剩餘權利”。亦即雖然法律上未規定爲權利，但並未加以禁止並且是符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定是居民可爲之行爲，即所謂“法不禁止即可爲”。22從這個角度看，特別行政區的高度自治權存在“剩餘權，

利”，但卻沒有“剩餘權力”三、特別行政區高度自治權的兩大環節從上述分析可見，特別行政區高度自治權的授權性是其本質屬性，高度自治權力和高度自治權利是其具體形態，而它們兩者統一於高度自治權的運行實踐中。而在此基礎上，我們還應分析以下兩大環節。（一）怎樣理解高度自治權中“高度”的內涵毫無疑問，我們首先必須明確的是，特別行政區的高度自治權是有限高度，而非無限高度、絕對高度。高度自治權的“高”，主要指高度自治權的範圍和內容。表現爲：第一，高度自治權是中央基於國家主權權力授予的，授權機關的憲政地位和法律效力最高。也就是說，特別行政區的高度自治權是最高國家權力機關通過憲法授權的，因此，特別行政區的高度自治權在權力來源和屬性上，具有較高的憲政地位。第二，範圍廣。包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；居民享有廣泛的社會、經濟、政治、文化、教育等各方面的權利。第三，效力終局。包括行政管理和社會治理的模式和途徑、立法權行使、司法審判權、獨立的財稅制度等，特別行政區都有充分的自主裁量權。第四，與我國內地省、自治區、直轄市和其他國家地區的地方自治主體相比較，特別行政區得到中央政府尊重和憲政保障的程度更高。港澳特別行政區不僅直轄於中央人民政府，而且中央非經法定的形式和途徑，不得任意干涉特別行政區自治權的行使。同時，特別行政區高度自治權的“度”，是指高度自治權的限度。主要表現在：第一，高度自治權的本質屬性要求授權與被授權、賦權與限權的統一。高度自治權只是地方行政區域享有的一種特殊自治權，其權力的來源和運行都基於中央授權，而別無其他權力。對特別行政區而言，中央的授權既是賦權也是限權。也就是說，特別行政區的高度自治權必須自我克制，必須在授權和法治範圍內運行。第二，高度自治權的規範限度，即我國憲法和港澳基本。

法的規範要求。在中央授權的同時，特別行政區的高度自治權還要受到基本法確立的基本原則、制度體制、規範形式等的限制和約束。第三，國家主權對高度自治權的限制。特別行政區的高度自治權不得侵犯和損害國家的司法主權、政治主權、領土主權、立法主權等，特別行政區無權干涉國家主權事務、中央管理事務和中央與特別行政區關係方面的問題等。總之，高度自治權是“高”和“度”的有機統一。只有堅持“高”，才能有效實施我國憲法和港澳基本法，以促進港澳地區的長期穩定和繁榮；只有把握好“度”，才能保障國家統一和民族復興，真正實現港澳地區的高度自治。（二）如何把握高度自治權的相關要素在探討特別行政區高度自治權屬性的過程中，還必須進一步明確高度自治權的相關要素，包括特別行政區高度自治的主體和地位，特別行政區高度自治權的基本關係及其相互聯繫和運行邏輯。首先，從法律文本出發，特別行政區高度自治的地位和主體是比較明確的。我國憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區”。港澳基本法第1條規定，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。第12條規定，香港、澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這就直接以憲法和港澳基本法的形式，明確了特別行政區的自治主體地位，即高度自治的主體是香港、澳門特別行政區。同時，這些規定還闡明了三個基本關係，即中央和特別行政區、其他省、自治區、直轄市與特別行政區、特別行政區相互之間的關係。中央與特別行政區無疑是單一制下的中央與地方關係，而後兩項則是平等、合作和協商的關係。這既是特別行政區高度自治的憲政地位、基本法施行和高度自治的出發點，也是進一步推進特別行政區高度自治的關鍵和核心。根據港澳基本法的規定，香港和澳門特別行政區的自治機關是行政長官、行政機關、立法機關和司法機關。23他們依法行使自治權力，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。而香港

的區域組織不是政權性機關，只接受政府的管理，提供有關社會公共服務；澳門設立的非政權性市政機構，接受政府委託提供有關服務，並就服務向政府提供諮詢意見。港澳居民是高度自治權的權利主體，享有港澳基本法賦予的各項權利，承擔遵守基本法的義務。需要指出的是，作爲權利主體的港澳居民，分爲永久性居民和非永久性居民，只有永久性居民才可以行使完整的權利，而非永久性居民則不享有選舉權利和擔任公職的權利。24其次，特別行政區高度自治權的二元建構形成了兩種基本關係：即自治權力關係和自治權利關係。在自治權力關係中，高度自治權力的主體是特別行政區，其自治機關是特別行政區政府、組織或其他權力機關。如前所述，特別行政區的高度自治權是由最高國家權力機關和中央人民政府依法授予，由港澳特別行政區自治機關依法行使的權力。特別行政區的自治機關必須執行中央人民政府的指令，依法行使授權權力，不得越權和濫權。與權力行使相對應的是履行職責的責任和義務，即，權力機關或公法團體行使權力須受到主權者政治決斷和憲法法律的制約，承擔履行職責的政治責任和法律義務。在自治權利關係中，高度自治權利的主體是港澳居民。他們享有法定的高度自治權利，體現了特別行政區居民自治的憲政地位和法律權利，是“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的直接表現。與享有權利相對的是履行法定“義務”，即港澳居民要愛國、愛港澳，維護國家統一，遵守基本法確定的義務。如前所述，高度自治不是完全自治，更不是自決。因此，任何破壞國家主權和領土完整、破壞港澳繁榮穩定的行爲，都要受到法律的制裁。也就是說，享有高度自治權利和履行法定義務是統一的，兩者不可偏廢。25此外，在特定場合，高度自治權既是權利也是權力，如行政機關公務員和立法會議員履行行政管理權和立法權時，對第三人而言就是行使自治權力，對個人來說則既是權利也是義務（責任），等等。最後，既然高度自治權力和高度自治權利是高度自治權的具體

形態，那麼實際上兩者是從權力和權利的維度實踐高度自治權。其基本邏輯是：高度自治權力和高度自治權利的二元建構，實現了特別行政區法律自治和政治自治的統一。高度自治權力以實現高度自治權利爲出發點和歸宿，並在高度自治權利的促進中實現權力的價值和目的。具體說來，高度自治權力的實施，遵循“國家主權中央授權地方自治權力”的邏輯結構；高度自治權利的保障，貫徹“基本權利法定高度自治權利”的運行模式。這兩條主線貫穿於高度自治權的全部內容，體現高度自治權本質屬性的必然要求。總之，特別行政區的高度自治權是一個動態開放、不斷發展的範疇。授權性是特別行政區高度自治權的本質屬性，高度自治權利和高度自治權力是其具體形態。只有在把握特別行政區高度自治權本質屬性的基礎上，加深對高度自治權具體形態、運行機制和關係結構的研究，才能促進特別行政區高度自治權體系的完善和發展。註釋：1.藍天主編：《“一國兩制”法律問題研究（總卷）》，法律出版社1997年版，第44-46頁。2.王叔文主編：《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社1994年版，第57頁。3.胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2007年版，第435頁。4.王振民：《中央與特別行政區關係：一種法治結構的解析》，清華大學出版社2002年版，第180頁。5.張千帆主編：《憲法學》，法律出版社2008年版，第479頁。6.許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社2010年版，第225頁。7.魏定仁等：《憲法學》，北京大學出版社2001年版，第409頁。8.蕭蔚雲主編：《一國兩制與澳門特別行政區基本法》，北京大學出版社1993年版，第104-105頁。9.周葉中：《憲法》（第三版），高等教育出版社2011年版，第234頁。10.朱國斌：《中國憲法與政治制度》，法律出版社2006年版，第94頁。11.《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第905頁。12.楊利敏：《關於聯邦制分權結構的比較研究》，載《北大法律評論》2002年第5

卷，第58-59頁。13.王叔文主編：《香港特別行政區基本法導論》（修訂本），中央黨校出版社1997年版，第107頁。14.中國憲法第31條。15.香港基本法第2條，第13條，第133條，第134條等；澳門基本法第2條，第13條，第117條，第140條等。16.自行制定條款主要是針對港澳特別行政區有關社會、經濟、文化和教育等自治事務自我立法、自我決策、自我監督的保障條款。如：香港基本法第23條，第108條，第110條；澳門基本法第23條，第107條，第121條，第124條等。17.1996年5月15日，第八屆全國人大常委會關於《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋規定：“授權香港特別行政區政府指定其入境事務處為香港特別行政區受理國籍申請的機關，香港特別行政區入境事務處根據《中華人民共和國國籍法》和上述規定對所有國籍申請事宜作出處理。”1998年12月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋規定，“授權澳門特別行政區指定其有關機構根據《中華人民共和國國籍法》和以上規定對所有國籍申請事宜作出處理”18.2006年10月31日全國人大常委會授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定，第1條規定：“授權香港特別行政區自深圳灣口岸啟用之日起，對該口岸所設港方口岸區依照香港特別行政區法律實施管理。”2009年6月27日，全國人大常委會關於澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定，第1條：“授權澳門特別行政區自橫琴島澳門大學新校區啟用之日起，在本決定第三條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。”19.2003年12月5日，國務院關於設立珠澳跨境工業區的批覆，第1條規定：“同意設立珠澳跨境工業區”20.吳邦國：“在紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會上的講話”21.《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第12頁。22.呂世倫、文正邦主編：《法哲學論》，中國人民大學出版社1999年版，第324-325頁。23.香港基本法第2條，澳門基本法第2條。24.國務院發展研究中心港澳研究所：《香港基本法讀本》，商務印書館2009年版，第75頁。25.《中華人民共和國憲法》第5條，第28條，第52條等都明確規定的公民應當履行的義務，《香港特別行政區基本法》第23條，第42條等，《澳門特別行政區基本法》第23條，第44條等，明確規定了維護國家統一，遵守法律的義務。

“發展”還是“改革”：澳門政治面臨的重大問題郝志東*2011年11月，澳門特首崔世安先生在施政報告中提出2012年的主要任務之一是政制發展；之後澳門政府舉行了八場座談會，並設網站徵求大家的意見；隨後特首向全國人大常委會提出了欲修改澳門2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的報告。2012年2月29日，全國人大常委會審議了該報告並就有關問題作出了決定。在3月和4月間，澳門特區政府將舉行10場諮詢會，繼續向社會徵求對兩個產生辦法的修改意見。這次關於政制發展的討論，是幫助人們進一步認識基本法、開展公民教育的良好時機。本文就在討論中浮現出來的幾個技術性和常識性問題，就教於各位專家學者，也可以深化我們對基本法的瞭解。這些問題包括（1）“發展”與“改革”的區別；（2）關於“發展”和“改革”的“原則”問題；（3）特首的選舉辦法是要“發展”還是要“改革”；（4）立法會議員的選舉辦法是要“發展”還是要“改革”；（5）從“多數意見”看特首和立法會選舉是應該“發展”還是應該“改革”；（6）澳門政治變革的路線圖和時間表問題。本文的基本觀點如下：關於特首和立法會議員的產生辦法，澳門社會中的一些人所遵循的是一個所謂“發展”的思路，即注重特首選舉委員會和立法會界別的數量的增加，是一個循序漸進的“加法”；而另外一些人則遵循“改革”的思路，注重政治的質量，即“加減乘除法”。對此，澳門社會還沒有形成一致的意見。有鑒於此，可以採取先“發展”後“改革”的策略，在兩個產生辦法上在近中遠期分別作適當的“加減乘除”，並在15年之後達到普選特首和多數立法會議員的目標，而且不需要修改基本法正文。沒有目標的發展是盲目的發展。套用今年人大和政協會議一位*澳門大學社會科學及人文學院教授

代表的話來說，澳門的改革也已經到了深水區，已經沒有石頭可摸了。沒有目標，就沒有發展的動力和活力。沒有目標的所謂發展還有導致沉淪的危險。既然“特區政府於政制發展沒有既定立場”那麼就應該開放討論，讓大家就2013年和2014年乃至今後的政治發展暢所欲言。我們現在的主要任務的確是討論今後兩年的發展，但是這並不妨礙我們對未來有一個憧憬。在下面關於“發展”和“改革”的定義、“發展”或“改革”的原則、特首和立法會議員選舉辦法的分歧、以及所謂“多數”意見等問題的討論中，我們可以看到，對改革的路線圖和時間表的探討，和全國人大常委會副秘書長喬曉陽關於將來不排除普選特首的說法沒有抵觸，和人大常委會的決定也沒有抵觸，和基本法也沒有抵觸。我想再次強調，如果沒有目標，澳門政治就會落後，就會停滯，就會跟不上世界前進的步伐，甚至沉淪。相信這不應該是澳門的政治人物們所樂見的。“發展”與“改革”的區別2012年2月17日，《新華澳報》發表了題爲“新澳社涉法制函件未能遵循‘依法’原則”的文章。作者永逸先生批評新澳門學社在給全國人大常委會的信函中，“偷換概念”，將“發展”說成“改革”。永逸說，“無論是全國人大常委會副秘書長喬曉陽、法工委副主任李飛及澳門中聯辦主任白志健的講話，還是澳門特首崔世安和特區政府相關部門的用語，都是統一使用‘政制發展’一詞，而沒有使用‘政制改革’”。永逸認爲要麼是新澳門學社“‘年少無知’，把嚴肅的國家公民行使政治權利的政治行爲，當作是‘小孩玩泥沙’”，要麼“是故意爲之，詐傻扮懵，採用‘偷換概念’及‘代替決定’的手法，強要全國人大常委會‘吞’下他們的‘政制改革’口號”。看來，“發展”還是“改革”是個嚴重的政治問題。那麼，“發展”與“改革”在本質上有甚麼區別呢？《現代漢語詞典》對“發展”的定義是“事物從小到大、由簡單到複雜、由，

低級到高級的變化”，也可指“擴大”（組織、規模等）。所以在談到經濟時，人們常會說“經濟發展”，比如GDP的增加或從少到多、博彩業規模從小到大、人民生活水平從低到高，等等。而“改革”的定義則是“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的”，如技術、文字、經濟管理體制的改革。具體來講，“經濟體制改革”可以指從計劃經濟轉變成爲市場經濟。在談到政治時，人們也常用“政治體制改革”一詞，而很少說“政治體制發展”，應該也是因爲政改涉及到除舊佈新並涉及到體制問題。從上面人們對這兩個詞語的使用情況來看，似乎“發展”更多地指一般的、朝着某一個方向、在數量上的變化。拿政治參與來說，就是從少到多、從不懂到懂、特首選舉委員會人數從300增加到400個或450個、直選議員從12個增加到13或14個、間選議員從10個增加到11或12個等等。這就是我們上面提到的“加法”。而“改革”則指體制的變化，即從專制到威權、從威權到民主，或者反之，這涉及到“加減乘除”。二者最主要的區別是後者更加強調“體制”、強調較具實質性的變革，而前者泛指一般的、數量上的變化。具體到澳門，如上所述，主流輿論講“政制發展”，言外之意似乎是說我們雖然講的是“體制”的問題，但是我們不要“改革”，有所“發展”即可。永逸先生說所謂“改革”是指對基本法“正文”的修改，而“發展”則是對基本法附件的修改。在這次政治體制發展的討論中，不少人多次提出要在基本法框架下推動澳門政制向前發展，實際也是這個意思。這也就是說，是次政治體制的“發展”，涉及到的只是增加或減少特首選舉委員會委員的數目以及立法會直選、間選、委任議員的數目，而不涉及特首是否普選，甚至也可能不涉及特首選舉委員會的成員構成以及產生方法的較大的變化（比如界別代表是由界別內民眾普選產生還是界別內社團領袖協商產生），肯定不涉及行政主導原則是否改變、間選和委任議員是否還需要存在、如需存在應該如何產生、是否可以分上下院等等較具結構性的、質的變化。看來，“發展”還是“改革”，內中

還是大有學問的。一個是“循序漸進”，是“加法”，另一個是“除舊佈新”，是“加減乘除”法。不過，這�有幾個很有意義的問題。第一，如果真的將“發展”和“改革”區分開來，那麼沒有“改革”能否有“發展”呢？或者說，如果只有“加法”，沒有“減法”和“除法”，不將舊的、不合理的部分減去、除掉，而改成新的、能適應客觀情況的東西，政治能夠發展嗎？換句話說，只增加一兩個直選或間選議員對澳門政治到底有多大幫助呢？這恐怕是大有疑問的。從“發展”的角度看，或許也可以說在循序漸進到某一個程度之後，量變會導致質變，“發展”會導致“改革”。但是，拿澳門政治來說，不太可能將特首選舉委員會和直選、間選議員的數目一直增加下去吧？那麼，所謂的“發展”，如果沒有“改革”的成分在�面，就成了“停滯”的代名詞。第二，甚麼時候才能變“發展”爲“改革”呢？國務院港澳事務辦公室副主任張曉明也指出，政制發展不是無限發展的意思；也不是說兩個選舉辦法每一屆都要修改，只是在需要時才要修改。前述人大常委會的決定甚至提出行政長官由選舉委員會選出、立法會由三部分議員構成的“基本制度安排”“應當長期保持不變”。那麼，這個“長期”是多長時間呢？到哪兒停止“發展”開始“改革”呢？到甚麼時候才有這個修改的需要呢？誰來決定甚麼時候需要，甚麼時候不需要呢？澳門現在是處在繼續“發展”階段呢，還是已經到了“需要”“改革”的階段了呢？“發展”和“改革”的時機，大家可能會有不同的看法。不過本人認爲“長期”不是30年50年：15年就已經是長期，而短期則是3年到5年，中期是6年到10年，長期爲9年到15年。所以本文所提出的“在15年之後達到普選特首和多數立法會議員的目標”和人大常委會的此一看法沒有抵觸。而且“應當”不變，不是說不可以根據實際情況作出改變，正如張曉明副主任所說的那樣。第三，或許一個比較切合實際的看法是：“發展”和“改革”其實不好斷然區別開來。“發展”和“改革”並不矛盾，或許是你

中有我，我中有你的問題。“發展”需要“改革”，“改革”就是“發展”（改革通常是前進，但是也不能排除改革變成後退的可能）。“發展”不光是“加法”，應該是“加減乘除法”第四，其實無論是“發展”還是“改革”或許都不重要。更重要的是看這些“發展”以及“改革”的舉措是否公平公正。由此可見，對“發展”還是“改革”的討論，是有實質意義的。但是很可惜，我們在這個問題上基本沒有討論。這或許是我們下一步應該做的、至關重要的工作。下面我們就根據上面關於“發展”和“改革”的理解，來討論“發展”還是“改革”所涉及到的幾個重大問題。“發展”還是“改革”：關於“原則”的原則問題全國人大常委會澳門基本法委員會委員、清華大學法學院院長王振民指出，政改（在他講話的時候，“發展”和“改革”的區分還不是那麼明確，所以王先生的基本用詞是“政改”，至少澳門日報是這樣報道的）須堅持五項基本原則：有利於“一國兩制”的貫徹和實施；有利於特區穩定發展；有利於鞏固行政主導（這可以看成是基本法的原則）；有利於強化法制；有利於堅持中央的主導權。這些原則也就是我們之前提到的基本法框架的原則，即“發展”而不是“改革”的原則。但是無論是“發展”還是“改革”，一個最基本的原則，即選民人人平等和制度設計公正的原則。其實任何選舉，如果有相當一部分老百姓不能參與決定自己命運的未來領導人的選舉，如果這個制度剝奪了他們作爲一個公民的權利，這個制度就很難說是公平公正的，至少是不完全公平、不完全公正的。其實“一國兩制”、穩定、行政主導、中央的主導權，也都是建立在公平公正的基礎上。所以，無論是“發展”還是“改革”，人們首先考慮的原則應該是公平公正。即使是2012年2月29日全國人大常委會關於澳門特首和立法會產生辦法的決定中所提出的四個“有利於”，即有利於保持澳門特。

別行政區基本政治制度的穩定、有利於行政主導政治體制的有效運作、有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益、有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展的原則，也必須是建立在公平公正的原則基礎之上的。特區政府在3月9日提出的政制發展諮詢文件中又提出了四項基本原則：決定權在中央、維持基本制度、符合澳門實際情況、各界均衡參與。這四項基本原則也需要建立在公平公正的基礎之上。任何所謂原則，如果沒有建立在公平公正基礎之上，都是可以被質疑、需要修改的原則。這是因爲沒有公平公正，就談不上“穩定”，談不上“符合澳門的實際情況”，談不上“均衡參與”。在不公不正情況下的“有效”是不應該被追求的“有效”沒有公平公正就不是“兼顧澳門社會各階層各界別的利益”，也很難保持“澳門的長期繁榮穩定和發展”。當然怎樣才能做到公平公正是需要大家討論的，但是公平公正卻是所有的“原則”的原則。在特區政府組織的首次諮詢的八場座談會中，還有人提出了另外一些原則，比如不照搬鄰埠作法、不照搬西方作法、保持澳門特色的原則。其實這些原則也應該建立在公平公正的基礎上面。實際上任何一個地方都不可能照搬另一個地方的做法，他們學習別人的東西時，不可能不做修改，結果也不可能沒有澳門特色。再退一步講，如果真的照搬，而且照搬來的做法符合公平公正的原則，那又何嘗不可以照搬呢？總之，無論是“發展”還是“改革”，其原則都應該是公平公正。王振民等人講到的那些原則，的確是原則，但不是最根本的原則。那些原則必須建立在公平公正原則的基礎之上，否則也應該被修改。所以，特首和立法會的產生辦法，無論是“發展”的思路還是“改革”的思路，是“加法”還是“加減乘除法”，首先要看其是否符合公平公正的原則。特首選舉的辦法需要“發展”還是需要“改革”？如前所述，增加特首選舉委員會的名額，是“發展”的思路，。

而普選特首則可能是“改革”的思路。不同的人可以有不同的看法。但是如果照永逸先生的說法，“改革”是修改基本法的正文，而“發展”只是修改附件的話，那麼其實即使普選特首也是“發展”的範圍。澳門基本法的正文的確並沒有說要普選特首，但是說特首要“在當地通過選舉或協商產生”（見基本法第47條）。基本法的正文並沒有規定這個選舉一定是間選。所以在正文中，普選的選項是存在的。這個選舉既可以是間選，也可以由選民直選也即普選。全國人大常委會副秘書長喬曉陽也指出，基本法並未排除普選特首的可能。故而如果修改附件，將特首選舉改爲普選，從正文和附件的角度來說，也可以不被看作是“改革”，而僅僅是“發展”而已。不過，這或許是一個“發展”還是“改革”界限並不明顯的例子。而且即使需要修改基本法，也不是像澳門的某些人士所說，主導權不在澳門。根據基本法第144條，正確的說法應該是澳門有提出修改基本法的權力，而全國人大有審議決定是否通過澳門的提議的權力。換句話說，提案的主導權在澳門，審議通過與否的主導權在全國人大。其實將特首普選看作是“發展”還是“改革”並不重要。重要的是怎樣做比較公平。如上所述，如果大部分公民沒有權利選特首，而是按照現行辦法選舉，儘管不能說沒有一定的公平公正性，但是很難說這樣的制度是非常公平公正的。那麼，是否要繼續如此“發展”下去，還是要大力“改革”，答案不是很清楚嗎？如果近期真的只能“發展”，那麼遠期（15年）之後“改革”如何呢？如果特區政府“沒有既定立場”，那麼其他人也沒有自己的看法嗎？看法不同是正常的，那麼沒有看法也是正常的嗎？如果有看法，爲甚麼不拿出來討論呢？選舉立法會議員的辦法需要“發展”還是需要“改革”？與此同時，基本法正文第50條規定行政長官有“委任部分立法

會議員”的職責；第68條規定“立法會多數議員由選舉產生”。這就是說，如果取消間選議員，保留部分委任議員，那麼多數議員還是由選舉產生，這是符合基本法正文的要求的，故而也是“發展”的範圍，不是“改革”的範圍。但是，和上面關於特首選舉的辦法相同，其實這�的“發展”和“改革”的界限也不明顯。如果說正文不變是“發展”，那麼附件中取消間選議員則也是“發展”，儘管對附件而言，這或許是一個“改革”的舉措。特區政府的諮詢文件指出了關於間選議員的幾個“改善”措施，包括（1）降低參選的提名門欄，由現在規定的法人團體的25％降到20％；（2）有選舉權的每個法人團體的票數由現在的11票增加到22票；（3）取消在沒有競爭者的情況下的自動當選機制，即使只有一人參選，也要舉行投票。至少上述三點開始有了一點“改革”的意味。不光是“加減”，還有“乘除”。但是改革的幅度並不大，總體來講，仍然很難說公平公正。首先，界別是有數的，但是界別內的社團卻是無數的。那麼，那些界別內少數有選舉權的社團能夠代表那些沒有選舉權的多數社團嗎？將大部分社團排斥在選人之外的辦法能說是公平的嗎？第二，如果說社團代表參加社團的人士的利益，那麼真正參加社團的市民只有約20％。即使所有的參加社團的人士都被代表，也只有澳門市民的20％。何況有選舉權的社團又是少數。那麼那80％以上的市民誰來代表呢？第三，即使某一個界別已經有了代表，該代表也不一定能夠代表界別內成員的利益。比如，教育界的一個代表又如何能夠代表所有小學、中學、大學的學生、教師和員工的利益？界別代表不能只代表社團利益，而不代表社團所代表的人民的利益吧？如果您說他們的利益已經被學聯、工聯、公務員團體代表，那您可能又犯了一個錯誤。所以，無論如何，間選立法會議員的制度，永遠不可能公平公正。這本來是澳葡政府殖民中國人的方法之一，不應該仍然被中國人自己用來進行“內部殖民”。這個制度應該被逐漸淘汰，而代

之以直選議員。只有直選議員才能夠較好地代表選民的利益，因爲他或她需要你的選票，不管你是否在社團�面。那麼委任議員怎麼辦呢？由於民主總是不完美的，多數決定有時會損害少數人的利益。所以爲了照顧少數，讓他們在立法會�有自己的聲音，可以保留三位委任議員，代表土生葡人、弱勢群體等等。這也符合基本法關於多數議員由選舉產生（也即少數可以任命）的規定。不需要修改基本法正文，甚至可以看作是屬“發展”的範疇。我們還是回到了剛才的問題上來：“發展”還是“改革”，除了不總是能夠分得很清楚之外，其實之間的分野或許並不重要。重要的是看具體的做法是否公平公正。如我們的原則所講，如果大部分選民沒有權利選舉大部分的立法會議員，比如現在那些間選和委任的議員，儘管不是沒有一定的公平公正性，但是很難說這個制度是非常公平公正的。從“多數意見”看特首和立法會選舉是應該“發展”還是應該“改革”根據政府發言人辦公室的消息，截止2012年2月中，特區政府所主導的關於特首和立法會議員選舉意見的公眾徵詢已經結束。除了8場座談會收集到的意見外，政府還收到近2，700份意見書。政府隨後將意見整理上報到全國人大常委會。政府的總結指出，“多數意見”認爲應該適當增加行政長官選舉委員會的成員，並以等額方式適當增加立法會直選和間選的議席，而委任議席則不變。從2，700份意見書以及8場座談會的意見來看，“多數意見”或許的確如此。而且增加選委會人數和立法會議席的方式，的確符合“發展”的定義，即不進行質的“改革”，不“除舊佈新”。所以只有“發展”，沒有“改革”，言行一致。不過從最近幾年幾個問卷調查的結果來看，澳門市民的“多數意見”卻是“改革”而不僅僅是“發展”。《澳門商訊》和Macau

Business曾於2009年委托澳門一間大學的專家做了一個樣本爲1，000澳門居民的調查，結果發現51％的被訪者認爲應該普選特首（見MacauBusiness，2009年7月號）。本人參與的另外一個2011年的澳門居民調查也發現有近53％的居民認爲應該普選議員、普選特首。換句話說，如果將“改革”看成質變，“發展”看成是量變的話，超過半數的澳門人認爲應該“改革”而不僅僅是“發展”在關於政改的討論中，一些人多次提到改革要符合澳門的實際。這些數據其實就是符合澳門實際的數據。澳門發展策略研究中心在3月10日的座談會中提出，如果不考慮社會實際條件和承受能力，而盲目追求並推行“簡單的普及式民主”，會導致社會付出沉重的代價。能否請這些懷疑派們論證一下，這些沉重的社會代價是甚麼？是像12-3事件那樣的代價嗎？是政治腐敗嗎？是經濟衰退嗎？是社會動蕩嗎？如果不是這些，那麼還有甚麼沉重的代價呢？到底在多大程度上，普選特首、普選多數議員會導致這樣或那樣的沉重代價，爲甚麼就一定要導致這些沉重代價？在關於政改的諮詢中，很多人提出了很多觀點，但都沒有數據支撐，沒有邏輯支撐，自說自話。這對於討論問題、解決問題是沒有任何幫助的。在大量的研究資料證明一個民主的社會比一個不民主的社會更趨向穩定時，那些反對民主化的人需要提出足夠的反證來說明全面民主化在澳門會水土不服，會引起動亂。如果不能的話，那麼到底是他們對民主化不服呢，還是多數人對民主化不服呢？不過，無論如何，我們可以說政府首次座談會及意見書的“多數意見”和問卷調查的“多數意見”的確是不同的。也就是說，澳門人對澳門政治發展所處的階段看法不同。對澳門各個社會階層的調查結果，和首輪座談會中以社會精英爲主的諮詢結果，兩者顯然很不相同。前者多數人認爲應該“改革”了，後者多數人認爲還不能“改革”，只能將特首選委會和立法會的規模擴大，而不是普選特首和議員，從根本上改變現行的選舉辦法。但是，活又說回來，。

無論是哪個“主流意見”，或許都不重要，關鍵還是應該看特首和立法會選舉的辦法是否公平公正。而多數人對何謂公平公正，何謂不公不正，還是可以有共識的。澳門政治變革的路線圖和時間表問題：先“發展”後“改革”、追求公平與公正如上所述，“發展”是量的積累，而“改革”則是質的變化。由於前述2，700份意見的“多數意見”和問卷調查的“多數意見”不吻合，所以或許先“發展”後“改革”、追求公平公正不失爲一個雙方都可接受的策略。這就需要一個政治改革的路線圖和時間表，我們至少可以提出以下一個可能性。在特首選舉問題上，在近期（5年內，即下一屆）可增加特首選舉委員會的人數和代表性；中期（10年內）讓人大、政協、立法會代表之外的界別普選選舉委員會成員；遠期（15年後）普選特首。這就是先“發展”後“改革”在立法會方面總數不變，但在近期（下一屆）增加直選議員2位達致14位，同時減少委任議員2位；中期（8年之內）再減少委任議員2位，增加直選議員2位，達致16人；遠期（12年之後）除了3位委任議員之外，全部直選。這些仍然是在“發展”的範疇之內，而且是循序漸進的“發展”。這就是我們說的“加減乘除法”如前所述，之所以要保留3位委任議員是爲了照顧土生葡人等少數族群、弱勢群體，符合公平公正的原則。之所以在近期和中期間選議員不動，是因爲間選議員爲不同界別的人士構成，但是如上所述，界別的劃分從來不可能完全公正、科學，永遠會有問題。間選議員的構成永遠不可能代表所有的界別；他們甚至不可能完全代表自己界別的多數人。故而乾脆不動，遠期直接取消即可。不過在近、中期，間選議員可以通過界別內的普選產生，以鍛煉他們未來參加直選的能力。這些也都符合公平公正的原則。。。

其實，澳門政治的“發展”或“改革”，還有其他很多的事情可以做。比如，第一，議員的專職化；第二，分區選舉立法會議員；第三，如果有社會力量抗拒取消間選和委任議員席位，則可以討論實行兩院制的可能；第四，修改基本法第75條，增加立法會提出議案的權限，等等。兩年前我和王欣在同樣的論壇上曾經發表過一篇關於分區選舉立法會議員、澳門立法會成立上、下院的文章。即保留間選議員和委任議員，讓他們組成上院，而同等數量的直選議員則組成下院。以上所有這些有關“發展”或“改革”的議題，都是建立一個公平公正的制度所必須考慮的。如果不進行上述這些變革，而僅僅是增加幾個特首選舉委員會的成員、增加一兩個直選和間選的議員，只有“加法”，而不是“加減乘除法”都用，那麼可以公正地說，澳門政治連“發展”都很難談得上，更不用說“改革”了。於是，政府目前所有的努力，可能也都是事倍功半。用鄧小平先生的話說，“發展是硬道理”，“不改革死路一條”。所以“發展”和“改革”都需要。不“改革”無以“發展”。只有大踏步地“發展”，大幅度地進行政治體制“改革”澳門才能跟得上世界前進的步伐。，

正確理解澳門特別行政區行政主導的政治體制，是處理好立法與行政關係的關鍵黃來紀*根據澳門回歸祖國12年多來的正反兩方面的實踐經驗，澳門特別行政區立法機關要處理好或者要進一步處理好與行政機關的關係，關鍵是要正確理解特別行政區行政主導的政治體制，因爲它是澳門特別行政區的基本政治體制。就一般而言，“行政主導的政治體制”是指行政與立法的關係中，行政長官的法律地位高，職權廣泛而且集中，在政治體制中有較大決策權，行政長官在特別行政區的政治生活中起主導作用。澳門基本法關於澳門特別行政區的政治體制的規定，就體現了“行政主導的政治體制”，這無論是澳門基本法起草者有關介紹澳門基本法的文章，還是國家領導人關於澳門問題的講話，都一再強調澳門基本法所確定的澳門特別行政區政治體制是以行政爲主導的政治體制，澳門回歸祖國後的實踐也表明，澳門特別行政區政治體制在實際運作中體現了行政主導政治體制的特點。但在澳門社會甚至是司法機關的判決中，還是不斷有人提出澳門基本法規定的澳門特別行政區政治體制是“三權分立”，其理由之一是澳門基本法的條款中沒有出現“行政主導”這幾個字，而從澳門基本法規定的行政、立法和司法關係看，更像美國憲法規定的“三權分立”政治體制。作者認爲，這是一種“忘形生義”的表像式的思維方式。當然，只有用“望法生義”的實質性的思維方式，才能從立法的高度理解澳門基本法關於“行政主導”的精神實質。本文將對澳門基本法體現行政主導的規定進行梳理，以具體說明澳門基本法是如何從制度設計上確立行政主導的。只有正確理解了澳門特別行政區行政主導的政治體制，才能更好地處理立法與行政的關係。一、行政長官的雙重法律地位體現行政主導政治體制*上海社會科學院法學研究所研究員、上海市法學會港澳台法律研究會會長

2009年6月4日，吳邦國委員長在紀念澳門基本法實施十周年座談會的講話中指出，“基本法從我國國情以及澳門的歷史與現實出發，爲澳門特別行政區規定了一套有中國特色的嶄新制度和體制。這當中最重要的有兩條，一條是明確澳門特別行政區的法律地位，既表明澳門特別行政區處於國家的完全主權之下，又賦予澳門特別行政區高度自治權。”“另一條是確定澳門特別行政區實行以行政主導的政治體制，行政與立法既互相制衡，又互相配合，司法獨立。”澳門基本法規定的澳門特別行政區以行政爲主導的政治體制，表明行政長官在政權機構的設置和運作中處於核心地位。行政長官的這種核心地位，首先體現在行政長官的法律地位。澳門基本法規定行政長官法律地位的條文主要有三條，即第45條、第61條和第62條。第45條規定：“澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區。澳門特別行政區行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門特別行政區負責。”第61條規定：“澳門特別行政區政府是澳門特別行政區的行政機關。”第62條還規定：“澳門特別行政區政府的首長是澳門特別行政區行政長官。”基本法的上述規定說明，行政長官具有既是澳門特別行政區的首長，又是澳門特別行政區政府的首長的雙重法律地位。在澳門特別行政區政治體制中，行政長官雖然是由一個具體的自然人出任，但從制度設計的角度講，行政長官是個政治機關，而不是代表任何個人。根據澳門基本法第四章規定，澳門公共權力機關的排列順序爲行政長官、行政機關、立法機關、司法機關。從澳門基本法關於“行政長官是澳門特別行政區的首長”的規定和將行政長官作爲澳門公共權力機關的首要機關的排列順序可以看出，行政長官的法律地位高於行政機關、立法機關和司法機關。從行政權的角度來講，行政長官領導着整個澳門特別行政區政府。從司法權的角度來講，儘管實行司法獨立，但行政長官具有“依照法定程序任免各級法院院長和法官，任免檢察官”；“依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，建議中央人民政府免除檢察長的職

務”和“依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰”等方面的重要權力。從立法權的角度來講，行政長官具有“簽署立法會通過的法案，公佈法律”；“簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案”；“委任部分立法會議員”等方面的權力。更重要的是，行政長官還具有負責執行基本法，執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令，代表澳門特別行政區處理中央人民政府授權的對外事務和其他事務等權力。澳門基本法所規定的行政長官的上述雙重法律地位，是澳門特別行政區實行行政主導的政治體制的基礎。二、行政長官的廣泛職權體現行政主導政治體制爲切實保證行政主導的政治體制的有效實施，基本法在賦予行政長官雙重法律地位的同時，還授予其廣泛的職權。根據基本法第50條規定，其所享有的職權主要有18項，具體可歸納爲政治、經濟、人事和法律四方面。1.政治方面。行政長官在這方面的職權主要有：領導澳門特別行政區政府；決定政府政策；代表澳門特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務；根據國家和澳門特別行政區的安全和重大安全利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據；處理請願及申訴事項。2.經濟方面。行政長官在這方面的職權主要有：簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案；批准向立法會提出的有關財政收入和支出的動議。3.人事方面。行政長官在這方面的職權主要有：提名並報請中央人民政府任命主要官員（各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人），以及建議中央人民政府免除上述官員職務；委任部分立法會議員；任免行政會委員；依照法定程序任命各級法院院長和法官，任免檢察官；依照法定程序提名並報請中央人民政府任命檢察長，以及建議中央人民政府免除檢察長的

職務；依照法定程序任免公職人員；依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號等。4.法律方面。行政長官這方面職權主要有：簽署立法會通過的法案，公佈法律；制定行政法規並頒佈執行；執行中央人民政府就澳門基本法規定有關事務發佈的指令；依法赦免或減輕刑事犯罪的刑罰。從以上的歸納中可以看出，行政長官的職權是十分廣泛的。可以說，澳門基本法規定的以行政爲主導的政治體制，主要體現在行政、立法和司法的權力配置上，行政長官具有實權是這種權力配置的主要特點，集中地體現了行政主導政治體制的特色。三、行政與立法關係體現行政主導政治體制按照澳門基本法第67條規定，“澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關”。第71條規定，澳門特別行政區立法會的一項職權是“依照本法規定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律”。毫無疑問，行使立法權是澳門特別行政區立法機關最重要的職權。但按照澳門基本法第75條規定：“凡不涉及公共收支、政治體制和政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯合提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”換言之，凡涉及公共收支、政治體制和政府運作的法案，立法會議員不能提出，凡涉及政府公共政策的提案，未得到行政長官的書面同意，議員也不得提出。不僅如此，澳門基本法第51條還規定，行政長官如認爲立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，可在九十日內提出書面理由並將法案發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在三十日內簽署公佈或依照基本法第52條規定解散立法會。這些規定，都是澳門基本法中體現行政主導政治體制的重要內容。當然，行政主導並不意味澳門特別行政區政治體制沒有制約行政長官和澳門特別行政區政府的職能。澳門基本法關於立法對行政

制約的規定主要體現在下列兩方面。第一，基本法第65條規定：“澳門特別行政區政府必須遵守法律，對澳門特別行政區立法會負責；執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質詢。”這�，澳門基本法把行政機關向立法機關負責明確限制在四個方面，就其精神實質而言，應該說是行政主導政治體制下立法對行政的制約，因爲行政向立法會作施政報告和答覆質詢，實質上是行政向立法會宣佈和闡述政府施政方針、政策和措施，是向立法會負責的一種法定方式，但立法對行政的施政只有質詢權，而沒有決定權。第二，行政長官不能多次解散立法會。如基本法第52條第三款規定：“行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次。”此外，如果“重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官在三十日內拒絕簽署”（第54條第一款（二））的話，行政長官必須辭職。這些都是立法對行政的實質性制約。四、基本法其他規定體現行政主導的政治體制除了以上三個方面外，澳門基本法關於下列三者的規定也體現了行政主導的政治體制。第一，關於設立行政會的規定體現行政主導的政治體制。基本法第56條至58條，分別對行政會的性質、行政會委員的選任和行政長官徵詢行政會的內容等做了規定。即“行政會是協助行政長官決策的機構”（第56條）。“行政會的委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中選任，其任免由行政長官決定”（第57條）。“行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前，須徵詢行政會的意見”（第58條）。上述規定明確顯示，行政會組成人員中，除行政機關主要官員和社會人士外，還有立法會的議員。這樣，就便於行政長官在作出重要決策或形成法案前，不僅可以預先瞭解議員的意向，而且還可以事先有的放矢地與議員溝通，以消除行政官員與立法會議員之間的意見分

歧，增進瞭解，從而達到加強配合的目的。可見，行政會的設立及其組成，目的是促進行政與立法的相互合作，體現了行政主導的政治體制的原則。第二，關於立法會應優先將行政長官的要求列入議事程序的規定體現行政主導的政治體制。基本法第74條第（二）項規定，立法會主席在決定立法會的會議議程時，“應行政長官的要求將政府提出的議案優先列入議程”；該條第（五）項還規定，立法會主席“應行政長官的要求，召開緊急會議。”基本法就立法會主席在行使職權時，須將行政長官要求的事項優先列議的規定，同樣體現了行政主導的重要制度安排。第三，關於行政長官委任部分立法會議員的規定體現行政主導的政治體制。基本法第50條第（七）項規定，部分立法會議員由行政長官委任。第一屆委任的議員數目爲7名（第一屆立法會議員的數目爲23名，其中16名由直接選舉和間接選舉產生）。第二屆、第三屆的議員數目雖然分別增至27名、29名，但委任的議員人數仍爲7名，這一規定的目的同樣是爲了促進行政與立法的相互配合，從而體現了行政主導精神。澳門基本法上述四方面的規定告訴我們，基本法是從賦予行政長官較高法律地位和廣泛職權，規定立法會與行政相互制約和配合、重在配合的安排上來體現行政主導的政治體制的。全面正確理解澳門基本法體現行政主導的政治體制的規定，對研究澳門特別行政區的行政主導的政治體制的特點，正確處理立法與行政的關係，具有重要的現實意義。第一，就行政長官和澳門特別行政區政府而言，全面正確理解基本法關於行政主導的政治體制的規定，有利於提高施政的責任心，廣泛聽取各方面意見，審慎地決策，保證施政的正確性。澳門基本法規定的行政主導的政治體制是一種科學的政治體制模式，不是“家長制”，也不是行政權獨大，不受制約。在行政長官領導的澳門特別行政區政府的施政中，既不能超越基本法規定的職權，同時也要接受監督和制約，尤其是接受立法會的制約。

第二，就立法會而言，全面正確理解澳門基本法關於行政主導的政治體制的規定，有利於較好認識立法會在特別行政區中的法律地位，進而恰當處理與行政的關係。在澳門，立法會是特別行政區的立法機關，但在以行政爲主導的政治體制下，立法會的法律地位不是與行政機關平行的，更不是高於行政機關，這是基本法規定的，不容置疑。反之，就成爲立法主導了。當然，在以行政爲主導的政治體制下，立法與行政的關係是一種配合與制約關係。如上所述，在這種政治體制下，立法對行政的制約，是在行政主導的政治體制下的制約。行政機關向立法會作施政報告和答覆質詢，實質是行政向立法會宣佈和闡述政府施政方針、政策和措施，是向立法會負責的一種形式，而立法對行政的施政只有質詢權而無決定權。只有立法會認識自己的法律地位及與行政機關的關係，就能積極配合行政長官和特區政府依法施政，如主動設法配合行政機關進行有效施政等。同時，也會改善對行政機關的制約，如發現行政在實施中出現偏差，便及時地進行制約和提出改進建議，從而形成立法與行政的和諧關係。當然，就司法機關而言，正確理解澳門基本法關於行政主導的政治體制的規定，自然會提高準確理解和執行基本法各項規定的能力，避免出現以所謂的“三權分立”來解釋基本法有關規定的情況，確保恰當地行使基本法的解釋權，公正地審判案件。

構建澳門協商民主模式孫代堯*一、真正的民主治理在於實現公共的“善”在代議制民主出現之前，從古希臘的亞里斯多德到19世紀的約翰·密爾，人們對民主目標的追求是實現一種公共的“善”。因爲既然政治是管理眾人之事，就不只是涉及到個體私利，其本質還在於其公共性。羅爾斯認爲，“公共理性是一個民主國家的基本特徵。它是公民的理性，是那些共用平等公民身份的人的理性。他們的理性的目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在。”1然而，在當代的民主政治實踐中，無論是代議制民主，還是多數民主，選舉過程中的“個人衝突、名人政治、口水政治、權錢交易”現象，表現出的是一種公共激情，而不是一種公共理性，背離了民主的本意和原則。在這種民主之中，公民雖有權選擇他們的代理者，但是很少能參與對這些代理者所做的選擇進行討論並加以理解。總的來說，選舉（票決）民主在“真正的民主治理”方面做得很不夠。選舉民主的缺失正是20世紀後期出現的協商式民主（deliberativedemocracy）的起點。協商民主被看作是對選舉民主的一種補充和完善，表明人們開始更多地關注民主的真實性，即民主在多大程度上是真實的，且民眾能夠有效地參與其中。2協商式民主關心的是建構一種作爲過程的民主，認爲公共決策的過程是一個建立在代議民主、多數民主之上的與民眾充分互動的過程，這個過程能夠表現並完善選票背後的偏好。在協商過程中，參與者應該盡可能平等而且廣泛，通過不同意見的對話，最後達成妥協和共識，從而促進決策結果的合法性。協商民主既是公民政治參與的現實形式，也是公民培育民主精神的重要管道，是政治合法性的來源之一。協商民主被用來標識一種“改善民主品質”的建設性思路和途徑，以承認利益多元化爲前提，主張協調各方利益，謀*北京大學社會發展研究所教授、北京大學港澳研究中心副主任

求社會和諧，拓寬了我們對於民主的考察視野和對於民主的理解。二、澳門的協商民主何以可能“一國兩制”和澳門基本法爲構建協商民主模式提供了法理依據。香港和澳門都是特別行政區，近年來香港政制發展的主線是推進“雙普選”的實現，但是澳門的社會實際與香港不同，目前澳門還沒有充分的條件，也沒有緊迫的必要性來推動“雙普選”。澳門基本法與香港基本法在政治體制方面的最大不同，是香港基本法明確規定要經過“循序漸進”最終達至“雙普選”的目標，即行政長官和立法會全體議員都最終經由普選產生。澳門基本法無此規定，既沒有“循序漸進”的提法，也沒有“普選產生”或“最終達至全部議員由普選產生的目標”的表述。澳門基本法第47條規定，澳門特別行政區行政長官“在當地通過選舉或協商產生”。立法會則分別由直接選舉、間接選舉和委任的議員所構成。基本法第68條“立法會多數議員由選舉產生”的規定，決定了在修改基本法之前，澳門立法會議員並沒有普選產生的空間。保留間選議席和委任議席，符合澳門的歷史和政治現實，有助於平衡和照顧澳門社會各界的利益，包括照顧葡萄牙後裔居民的利益。基本法設計的澳門政制，具有非完全競爭性的特點，其中所體現的“均衡參與”，就含有協商民主的成分。可以說，基本法對澳門政制的規定，與協商民主相契合。立足於基本法和澳門的社會現實，目前在澳門構建協商民主模式，更有利於穩步推進政制發展，確保澳門的繁榮和穩定。此外，澳門還具有發展協商民主的資源和基礎。多元文化現實是可以用來促進協商民主的重要資源。澳門是一個小社會，也是一個多元文化的社會，歷史上中西文化的交流和碰撞，使澳門在語言、教育、宗教、民俗、制度等各方面呈現多元且包容的特色。澳門回歸後，這種多元特色繼續傳承下來。充滿活力的公民社會的存在，是構建協商民主模式的良好基礎。澳葡時期由於實行“間接方式”的殖民管治，澳門形成了大量

的社團組織，這些社團組織逐漸成爲政府和民眾之間的一種獨特力量。特別是一些功能性社團，實際上具有部分的政府職能。澳門社團的這種仲介和橋樑作用，使得澳葡政府與民眾之間易於協商，獲得共識，實現澳門社會的利益表達。從中我們也可以理解爲甚麼澳門基本法設計了不同於香港功能組別的以社團爲基礎的間接選舉制度。澳門回歸之後，特區政府的職能得到了加強，但是社團參與政治和社會自治的傳統，已經成爲澳門政治過程中的一個重要組成部分。此外，在回歸之前，澳門有400餘年的市政自治制度傳統，澳門回歸後臨時市政局撤銷，但澳門社區自我管理、社區自治等傳統依然保留。澳門具有社群和諧相處的政治文化傳統，實行協商民主與此一政治文化特點相適應。澳門沒有政黨紛爭，對競爭性選舉民主的需求並不大。實行協商民主，無論是對於特區政府施政，還是對於民眾意見表達，都是一種理想的民主模式。此外，澳門雖是一個特別行政區，實際上也是一個小城市和小社會，具有發展協商民主的優勢。三、協商民主的實踐途徑澳門協商民主的過程，是一個多層面的互動協商過程，既包括澳門內部的協商，也包括澳門特區政府與中央政府的協商，可以概括爲“一元兩線”的機制：“一元”即充分的民意上傳，“兩線”即特區政府和中央政府的兩條下達，按照基本法的規定，特區政府和中央政府作出法律規定許可權內的各自回應。（一）政府行政主導體制下的協商民主。澳葡政府時期，整個社會的管理和運行主要由政府行政主導。回歸後澳門建立的也是行政主導體制，行政長官被賦予了廣泛的權力，涵蓋執行、立法、行政管理和人事任免多個方面，行政相對於立法處於主導地位。行政主導體制下的協商民主模式主要通過兩個途徑來實現：第一，充分發揮行政會議的諮詢作用。行政會議一方面作爲決

策諮詢機構，向行政長官提供意見和建議，實現每一項重大決策都經過集體商議；另一方面，作爲協調機構，行政會議的委員應來自較廣的層面範圍，具有廣泛的代表性，做好行政機關與立法會、行政機關與社會民眾的協調工作。第二，以普通民眾爲中心，創建政府聽取民眾意見、立法會議員與民眾有效互動的協商機制，拓寬協商管道。依據協商民主理論和澳門自身的區情，可以有以下途徑：（1）協商性民意調查。協商式民意調查的目的旨在解決兼顧“平等”與“協商”的問題。特區政府在審議公共政策時，可就某一特定議題，隨機選擇參加受調查的公民，進行第一次民調，然後將受訪的公民集合起來，安排政府相關人員、專家學者與公民對話，讓民眾在具備有關知識的基礎上進行理性討論，公職機關與民眾之間完成協商過程，最後，再針對原來的議題重新進行一次民調。（2）協商日。協商民主理論中“協商日”的設計，是爲了彌補競爭式選舉民主的弊端，盡可能地減少媒體和公關公司等對民意的影響程度。協商日的具體運作由政府專門成立的單位負責，公民自由報名參與協商日活動。協商日一般被設計在選舉之前，但結合澳門的實際情況，這種協商日不一定限於選舉期間，非選舉期間也可以把這項制度常態化。（3）共識會議。共識會議扮演建議的角色，由官方或官方委託的民間或學術機構提出議題展開討論，組成執行委員會，挑選參與者進行互動討論，最後以論壇的形式進行公開協商。（4）擴大投票回饋機制和公民溝通機制。主要是利用互聯網等新科技獲取公眾對決策制定的參與。（5）建立公民教育和協商機構的公共基金。（二）社會團體與公權力之間的協商民主。澳門人口不到60萬人，有各種社團達5000多個，這些社團呈現功能化分佈，在協調政府、社會、個人三者之間的關係中發揮着基礎性的作用，具有明顯的協商治理成分，是構建協商民主模式的社會組織基礎。社團與政府之間既有一致也有分歧，但二者之間的關係本質上是合作的而不是對立的，而解決分歧衝突的過程也正是協

商民主的實踐過程。社團早期開展的主要是慈善性質的社會公共服務，隨着社團自身的成長，其觸角已延伸至政治、經濟等領域。特區政府也在逐漸將社團與政府之間的互動關係制度化，形成固定、長效的協商機制。社團內部的矛盾在通常情況下可以在內部協商解決，不同的社會利益之間的矛盾和糾紛可由功能性社團進行調節，社區內的意見和問題可由街坊會等協調解決等等。在協商民主機制下，社團還可在監督公共政策、推行公共服務、豐富社區文化等方面發揮更大的作用。澳門社團所編織的社會整合網絡，是構建澳門協商民主模式的社會基礎和重要資源。（三）政府與立法會之間的協商機制。西方的議會涉及政權鬥爭，而澳門特區立法會和政府的目標一致，不存在政權競爭的問題，具備民主協商的條件。從澳門回歸十多年的經驗來看，立法會與政府有較好的配合，但政府相比於立法會處於強勢，二者在協商溝通上存在一些問題。前立法會主席曹其真曾表達過立法會處於被動狀態的一些情況，例如政府優先做一些迫切性較低的法案，而一些重要的法案卻較遲提出；政府在立法會不知情的情況下推出立法規劃；民眾迫切需要的一些法案遲遲不能提出等。完善政府與立法會之間的協商溝通機制，也是構建澳門協商民主模式的重要內容。（四）特區政府與中央政府的協商機制。澳門特區政府直轄於中央人民政府；中央與特別行政區的關係，其實質是領導與被領導、授權與被授權、監督與被監督的關係。“一國兩制”的“一國”並非空洞的象徵，而是具有明確的法律法規保障的。“高度自治”並非“完全自治”，中央不干預特別行政區自治範圍內的事務，並不等於對特區涉及和中央關係的事務也不干預。涉及基本法修改和解釋的決定權在中央，其他一些涉及澳門特別行政區和中央關係的事務的決定權也在中央。“決定權在中央”不僅不會妨礙“一國兩制”和“高度自治”，相反，它是落實“一國兩制”和“高度自治”的有力保障。因此，協商民主模式還包括特區政府與中央的溝通協商機制。例如行政長官致函全國人

大常委會委員長請求“釋法”，就是依法實踐民主的行爲。2011年全國人大常委會對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋，2012年對兩個“產生辦法”的決定，都體現了協商民主的精神。全國人大常委會在審議行政長官報告和作出有關決定時，一個重要考量就是澳門社會經協商形成的主流意見。此外，澳門協商民主模式還涉及特區政府與中聯辦、中聯辦與澳門社會各界的互動機制。四、協商民主並不排斥選舉民主協商民主與代議制民主的關係，不是否定式的，而是建設性的。代議制民主“爲公共協商的運行提供了一個可能的制度框架，它還爲公民投票後繼續就公共問題進行對話創造了條件”3。協商民主提升了民主的品質，把協商精神和協商機制滲透到選舉民主之中，實際上就形成了一種“合作式民主”澳門基本法爲澳門特區治理模式的探索和創新提供了很大的空間。澳門基本法第144條規定：“本法的修改權屬於全國人民代表大會。”這表明了基本法是可以修改的這一重要原則，爲未來澳門政制的發展預留了空間，爲構建協商民主模式提供了充足的動力。未來澳門政制是否朝“雙普選”發展或朝其他合理的方面發展，需要中央、澳門政府和澳門社會各界、民眾有充分的協商並達成共識。在“人大釋法”和“決定”通過後，澳門面臨完成修改2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的工作。這個過程需要理性討論、凝聚共識，需要兼顧各方訴求，找到最大公約數。換言之，形成兩個“產生辦法”之修改法案的過程，就是一個協商民主的過程。回到前面一開始談的，真正的民主治理的目標是追求和實現“公共善”，但西方的政治哲學認爲，政治上的參與權、交往權是公民不可剝奪的“個體權利”；而在儒家文化看來，積極的政治參。

與也是人們一種不可逃避的“義務”。這種政治義務要求人們要在政治實踐中不斷追求“善”和正當性。對於每一個澳門公民來說，積極的政治參與既是一種權利，更是一種公共責任。當然，良好的公民素質是必要的基礎。註釋：1.（美）約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，南京：譯林出版社，2000年，第225-226頁。2.陳家剛：《多元主義、公民社會與理性：協商民主要素分析》，《天津行政學院學報》2008年第4期。3.AgustinJoseMenendez，“ConstitutingDeliberativeDemocracy，”SatioJuris，Vol.13，N。.4，Dec·，2000，pp·416-417.

對港澳特區“善治”若干問題的思考宋小莊*治理（Governance）、善治（GoodGovernance）是近幾年世界乃至兩岸學術界經常提到的一個概念。1澳門基本法推廣協會、北大港澳台法律研究中心以及澳門特區有關政府部門聯合主辦“‘一國兩制’與澳門特區的善治之路”研討會，非常有意義。現就善治的若干問題，談談個人粗淺的看法，算不上是學術論文。一、民主和善治的關係講到善治，香港很多人都不免與民主發展結合來談，以爲沒有民主就沒有善治。可能澳門也有一些人有這樣的想法，澳門也有推動政制發展的呼聲。2011年12月31日全國人大常委會順應澳門社會的訴求通過了對澳門基本法附件一第7條和附件二第3條的解釋，推動澳門的政制發展。2推動民主進程，不是“唯民主論”。但如以爲不推動民主進程就沒有善治，就容易墮入“唯民主論”的泥潭。“唯民主論”還有多種表述，例如有了民主才有善治；民主程度越高，善治就越好，等等。但不論怎麼表述，絕對化的表述似乎與當代世界史和中國古代史的事實不完全吻合。二次戰後，非洲殖民地紛紛獨立，民主運動風起雲湧，非洲不少國家的民主程度並不亞於歐洲和北美。但現在非洲卻是世界上國家治理存在最多問題的大洲。由此看來，民主與善治沒有必然的關係。當年，香港末代港督彭定康推出其政改方案時，查濟民曾賦詩諷刺，“民主果爲真妙藥，皇家何不早推行？”3說明民主可以成爲推翻專制或殖民統治的利器，但未必就是實現善治的基礎。中國古代也是不講民主的。《尚書·多方》有“天惟時求民主”之說，表面上好像古代也有民主了，但結合下一句“乃大降顯*香港學者、深圳大學港澳基本法研究中心研究員

休命於成湯，刑殄有夏”，就可以知道，上天不求民主，而是爲民求主，求可以“爲民作主”的人。中國古代政治，不同於古希臘小國寡民的城邦式民主。但沒有這種民主，並不意味着古代中國沒有善治。文景之治、貞觀之治，堪稱善治，但都未建立在民主政治之上，而是建立在賢人政治之上。由此可以推斷，如果善治是指公共利益最大化的社會管理，則不能否認，有民主可能沒有善治，不民主也可能有善治。這兩個命題是很容易證明的。大家知道，社會人群的智力呈數學上的正態分佈，有60％人的智力是一般的，18-9％是聰明的，18-9％是愚笨的，1-2％是天才，1-2％是白癡。4在一般情況下，民主選舉比較容易在60％的人之中產生平庸的領袖，但較難在1-2％的人中產生傑出的領袖。不太民主的協商和推舉，則反而可能在1-2％的人之中產生傑出的領袖，當然也可能在60％的人之中產生平庸的領袖。問題在於，不論傑出的領袖，還是平庸的領袖，也都有好壞，人們喜歡通過民主產生比較平庸、但容易被處理的領袖。豪傑和梟雄都不好處置，人們喜歡講民主，是可以理解的。由於當今世界各國、各地似乎難以通過民主選舉產生雄才偉略的領袖，爲了實現公共利益最大化的社會管理，只能希望通過民主選舉產生的領袖能夠集思廣益，瞭解民情，推行符合最大多數人利益的政策，減少阻力，以實現善治的目標。而不能持“唯有民主，才有善治”的幻想。二、行政長官主導下的行政立法關係對港澳行政長官主導下的行政立法關係，5內地和港澳存在若干對立的觀點：（1）特區是行政主導下的三（四）權配置，還是三權（香港）或四權（澳門）配置下的行政主導。（2）港澳特區的行政主導是行政主導體制，還是只體現行政主導現象。（3）行政立法相互制約、相互配合，重在配合，可以體現，還是無法體現。如果孤立地從地方層面上討論的問題，教條地從基本法條文本

身看問題，對上述三個問題，就容易得出後一個結論。但如把中央和特區關係的框架引進來，結合港澳的實際情況看問題，瞭解單一國體制下中央的能動性，就不難得出前一個結論。港澳基本法是有機的、完整的、不能割裂的整體，受西方自然科學分割研究的影響，不少人在研究社會科學時也採用這個方法，就容易出現偏差，就可能發明創造原來沒有的、容易被外部勢力和反對派利用來防範、限制中央對特區行使權力、干擾“一國兩制”和基本法正確實施的理論。現分述如下：（一）中央—長官—特區三（四）權，還是中央—特區三（四）權—長官在中央和特區關係以及在特區內部關係中，行政長官是最關鍵的人物（或機構）。如認定特區實行的是前者，就不難發現中央可以主動協助行政長官進行主導，行政長官也可以要求中央協助主導，例如在1999年“內地子女居留權案”中，行政長官通過報告中央政府的途徑，得到全國人大常委會釋法，解決了終審法院錯誤判決的後遺症。對2001年“莊豐源案”的錯誤判決引發的“雙非”孕婦來港產子問題，以及目前尚在上訴階段的外傭案，中央政府也可以根據香港基本法第48條第（8）項的規定，發出要求行政長官應當依據全國人大常委會闡明的立法原意執行第48條第（2）項規定的職權，說明在對香港基本法有兩種不同的解讀的情況下，行政長官只能按全國人大常委會的解釋執行。這樣就可以解決一般人以爲很難以解決的難題。但如認定特區實行的是後者，就意味着中央不能直接而只能間接通過特區立法和司法機關來監督行政長官，對一些問題就會有關鍵性錯誤。例如：（一）中央政府對行政長官的任命是虛擬的，如果不啓動立法會的彈劾程序，中央政府也是不能罷免行政長官的。這種推論與特區直轄中央政府、行政長官向中央政府負責的明文規定相違背。（二）中央政府不能對自治範圍內的事項向行政長官發出指令，但卻要中央承受其後果。即使行政長官違抗中央政府對非自治範圍內的事項發出的指令，如立法會通不過彈劾案，中央政府

也不能罷免行政長官，這樣特區就變成是獨立或半獨立的政治實體。（三）在基本法有兩種解釋存在的情況下，行政長官可以選擇執行終審法院解釋的基本法，不執行全國人大常委會解釋的基本法。香港的“雙非”孕婦來港產子案、外傭案造成的社會問題，就只能通過修改香港基本法，而不是通過執行正確的基本法的立法原意的解釋來解決。這樣，香港實行的就不是行政主導，而是立法主導，或是司法至上，與原來行政主導的前提相矛盾。（二）實行行政主導體制，還是體現行政主導現象當代國家，不論是立法至上的英國，還是三權分立的美國，都體現了行政主導現象，但不能說是實行行政主導體制，理由是任何國家或地區只能實行一種政府制度，不能同時實行兩種不同的制度。英國奉行立法至上，內閣集權，但不能說實行行政主導，如說議會不至上，議會就可能以“倒閣”來挑戰。美國奉行三權分立，司法至上，也不能說實行行政主導，如說行政要主導，就可能發生三權失衡而違憲。在英美，行政主導現象是只能做不能說的問題，即使做了也要說沒有。例如，1803年傑弗遜總統以1500萬美元從法國購買路易斯安那州（相當於美國當時的領土面積，現在領土面積的三分之一），是不符合憲法的，但他抓住了機會，卻被認爲是聰明的、善於主導的政治家。6沒有人提出違反法治的質疑，也就過關了。筆者沒有看到有憲法學或政治學的著作要求總統嚴格依法辦事。這只是應該對低級公務員說的事。在美國，像唐僧一樣自念或對中央念緊箍咒的官員和學者不是沒有，但肯定比香港和內地少。港澳特區的情況卻不一樣，尤其是香港。從最後版本的英皇制誥（1993）和王室訓令（1993）來看，香港實行的就是行政主導體制，如果總督還兼任立法局主席，兼任三軍司令，還不是行政主導，是不可思議的。7在末代港督彭定康的政改方案通過後，英皇制誥和王室訓令處於被廢止狀態。在香港回歸後，行政長官不兼任上述兩個職位。從這個意義上說，行政主導的力度是少了。但從行政長官自行委任包括立法會議員在內的人爲行政會議成員，從行政長官自行處理經授權的對外事務，從行政長官相對於立法和司法享

有的更多的職權來看，香港特區實行的還是行政主導體制。根本不必像美國總統一樣，只能在漫長的司法覆核的過程中，依靠最高法院解釋憲法才能漸進地、逐步地、緩慢地擴權。8也不像英國內閣首相要依靠議會黨團的支持，才能體現行政主導。行政長官依靠基本法的體制性規定，就可以主導。當然，行政長官願不願意主導，能不能主導是另外的一回事。（三）立法配合行政問題港澳實行的是行政立法“相互制約，相互配合”的政治體制。有的著作有“重在配合”之說，有的著作就沒有。但基本法有關制約的條文多，有關配合的條文較少，較少的條文如何體現“重在配合”呢？澳門情況比香港好一些，行政長官可以委任部分立法會議員，但香港就沒有。隨着澳門政改的啓動，澳門是否可能保留這一特色，目前尚未可知。如果單憑行政長官可以委任部分立法會議員成爲行政會議成員，就可能要求立法配合行政、體現“重在配合”嗎？其實，立法配合行政長官，目前在澳門還不成問題，將來可能問題也不大，可以省略不說。但在香港過去沒有問題，回歸後就成問題，現在問題越來越多，將來可能更大。但這並不是基本法有關配合的條文少。香港原有法律中明示地、默示地要求立法配合行政的內容本來不少，也並不抵觸基本法，但現在爲何不能配合呢？原因在於：1、與基本法相配套的香港原有法律中有關行政主導的規定包括立法局議事規則、立法局條例等法律，在回歸前，早已與基本法相銜接（打着紅旗反紅旗）爲理由，被港英當局從根本上修改了，經1997年2月23日全國人大常委會關於處理香港原有法律的決定恢復的不多，香港基本法原想保留的不抵觸基本法的香港原有法律未能得到基本保留，香港基本法在生效前早已被架空。2、香港基本法雖已被架空，但並沒有失去效力，可惜特區政府和立法會信奉的是“倫敦版”的基本法，甚至是“華盛頓版”的基本法，不是北京版的基本法，依靠的也是接受“倫敦版”基本

法、遵循“華盛頓版”基本法的人，“徒法不足以自行”，才使香港回歸後的行政不斷弱化，不能主導，只能由立法和司法來主導。3、香港行政長官因爲有反對行政主導的聲音，連應當主導的事項也不敢主導，如國民教育、23條立法、縮小貧富差距、替補機制、功能選舉存廢問題等，皆如此。在行政長官願意主導的領域，卻往往思慮不周，或力度不足，如高官問責制及進一步政治委任制、人口政策、六大優勢產業等，結果也主導不起來。在立法會建制派議員佔半數以上的前提下，立法能否配合行政的問題，歸根到底仍然是如何能使基本法不被架空、行政長官能否主導的問題。三、和諧社會建設中的民生問題《論語·季氏》：“丘也聞有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。”前者講的是生產力和社會分配的關係，後者說的是生產力和社會穩定的關係，而前者會影響後者。如果一個國家或地區不能解決“不均”的社會分配問題，社會穩定（“不安”）就會成問題。社會分配和穩定出問題，就會出亂子。這不是說不要發展生產力，而是說發展生產力也要關注社會分配問題。去年八月美國興起的佔領華爾街運動，波及幾乎全部發達國家和地區，說明發達國家和地區的社會分配問題造成的貧富差距已經影響到社會穩定，敲響了警鐘。而中東和北非的社會分配和穩定問題業已導致了動亂乃至政權的更迭。香港成爲“示威之都”，也或多或少反映了這種情況。港澳都是富裕地區，不發生絕對貧窮問題，與中東、北非既有絕對貧窮，又有相對貧窮的情況有所不同，但也不能等閒視之。絕對貧窮的處方是發展生產力，只要把發展是硬道理的真理說出來，大部分人都會明白，社會上的阻力不會太大。主要是如何保護環境、減少能耗、改善待遇、提高效率的問題。相對貧窮及貧富差距的處方是改革稅制，但對改革稅制，社會上的阻力會比較大，主要是來自作爲社會穩定力量的既得利益集團以及政府本身的阻力。政府本身的阻力主要是執政者在觀念上不認爲貧富差距是一個

問題。例如香港行政長官在2011年10月的施政報告中就表示貧富差距是伴隨資本主義而來的不可能解決的問題。9結果只能靠“派糖”來緩解“不均”的社會問題。這個觀念是不完全正確的。美國統計局公佈各州收入不均的情況，儘管幾乎所有的州的貧富差距都在拉大，但各州幅度不一，說明貧富差距是可能採取措施緩解的。10國際貨幣基金還發現，收入差距較小的國家經濟增長較爲穩定，也較少金融動盪。11即使香港不能消除貧富差距，但緩解並有所改善，應當是可能的，也是善治的一個重要方面。爲了挽救美國的經濟，巴菲特（WarrenBaffett）提出要向他自己這樣的富人開刀，理由是：他自己繳稅的稅率遠低於他公司的職員。在沒有扣除（主要是慈善捐款）前，他的稅率才11％；在扣除後，他的稅率也不過是17％，而他的夥計卻要交比他高得多的稅率。2012年1月25日，美國總統奧巴馬在《國情諮文》中，提出要徵收不低於30％的富豪稅，要重振製造業，12就像是給港澳開出的藥方。13蓋茨（BillGates）在接受美國廣播公司（ABC）專訪時，也改變了對巴菲特說的保留態度，轉而支持。本文不打算討論美國的稅率，但不能不強調，香港的稅種、稅率對富人的照顧，其稅制的不合理，可能遠超過美國。原因是：（一）美國有投資收益稅率15％，雖然不高，但還要徵收，但香港卻沒有投資收益稅。（二）美國的個人所得稅是累進的，最高達35％。香港的個人所得稅對一般人（包括中等收入者）在扣除免稅額後是累進的，稅率也比美國低，但對高收入群體的個人所得稅（不扣除免稅額）卻只徵收15％的標準稅率，遠低於美國。如結合他們的投資收益計算，則其總體稅率更低。香港的富人納稅情況，由於沒有披露，難以分析。假如以李嘉誠個人而言，他基本不領工資，香港又不徵投資稅，在香港他個人所繳稅可以說幾乎是零。他手下的打工皇帝是霍建寧，對工資收入只要交15％的標準稅率，他的投資收益估計超過他的工資收入，就算是相等，平均起來也只交7.5％的稅率，他的總體稅率還將隨着他

的投資收益的增加而減少。雖然香港的打工仔，不論是否扣除免稅額，個人所得稅稅率也不會超過15％。如超過15％，他們可以選擇不扣除免稅額按15％繳稅。但香港有收入越高，稅率越低的趨勢，情況有甚於美國。香港要解決貧富懸殊問題。解決的方法是：（一）開徵個人投資收益稅，開徵的稅率開始可以比美國低，以減少阻力，但不能不徵收。（二）對個人所得總額應設有100萬的標準稅率上限，在該上限以下的稅率都不超過15％，可以扣除免稅額後仍按目前的稅率徵收，低於15％，不增加稅負，按較低者徵收。對該上限以上之部分，可考慮累進遞增徵收。14政府所增加的稅收，可以作爲低收入群體的舒緩措施，也可以考慮增加中產階層人士的免稅額。如符合澳門基本法第106條第2款規定的低稅政策，澳門也可以考慮比香港早推行，可以起示範作用。這樣可以改善低層人士的收入，不增加中產階層人士的稅負。高收入群體的稅負雖然增加，但對他們的消費，也不會發生影響。通過稅制改革，可以改善貧富差距的狀況。貧富差距減少，又能發展經濟，社會就會和諧。此外，港澳特區還應當採取適當的政策，使低收入勞動者也能分享社會經濟發展和GDP增長的成果。如港澳政府在這方面依然無爲而治，讓港澳的貧富差距繼續惡化下去，港澳可能將逐漸失去“一國兩制”善治的社會基礎。註釋：1.參閱俞可平主編《治理與善治》、俞可平《增量民主與善治》等著作。2.見2012年1月1日香港文匯報、大公報等保障的報導。3.見《香草詩詞》卷首查濟民所寫序言。4.參閱《辭海》智力條。5.蕭蔚雲主編的《論澳門特區行政長官制》（澳門科技大學2005年3月出版）認為行政主導就是行政長官主導，就是行政長官制。這個說法，也適用於香港特區。

6.SeeRodee，Anderson&Christol，“IntroductiontoPoliticalScience”，2ed.McGraw-Hill，p.246.7.對香港回歸前的行政主導，可參閱PeterWesley-Smith，“ConstitutionalLawandAdministrativeLawinHongKong”，LongmanAsiaLtd，1995，Chapter5.8.二百多年來美國的歷史就是總統得到聯邦最高法院支持而擴權的歷史，美國憲法學的書都有記載，不另引書。9.2011年10月《施政報告》第82段的原話是，“在一個成熟、自由、開放、奉行資本主義的經濟體系，貧富懸殊難以徹底消除，長遠而言是要靠投資教育、提高社會流動性，以減少跨代貧窮。”10.轉引自英文時代週刊2012年1月9日第10頁。11.同上。12.見2012年2月26日香港各報章的報導。13.但如照香港行政長官的說法，美國的資本主義是不成熟、不自由、不開放了。14.例如對個人所得的100-200萬之部分，稅率為18％；200-300萬之部分，稅率為21％；300-400萬之部分，稅率為24％；400-500萬之部分，稅率為27％；500萬以上之部分，稅率為30％。對公司的利得稅稅率維持現狀。這樣做是否符合香港基本法第108條第2款規定的低稅政策，是需要考慮的問題。筆者認為，基本法所說的低稅政策，主要是指企業所得稅（利得稅）和關稅，不宜作擴大化理解。

論澳門特別行政區公共行政權力的監督李燕萍*前言澳門特別行政區公共行政權力監督具有監督主體多樣、監督物件廣泛、監督內容特定、監督目標明確等特點。在特別行政區範圍內，已經建立了對公共行政權力的立法監督、行政監督和司法監督體系，同時，廣泛而全面的社會輿論對澳門特別行政區的公共行政權力監督也發揮了非常重要的作用。加強有效的縱向監督是澳門公共行政權力監督問題上有待完善之處。現代民主社會中，公共行政權力是基於社會共同體成員的同意或認可，有效管理公共事務，維護公共利益而形成的一種支配、影響和調控社會運行的特殊權威力量。1公共行政權力一方面能夠爲社會成員帶來秩序和有效管理，爲社會提供公共物品，實現對社會公共利益的追求。另一方面，公共行政權力也有可能凌駕於社會之上，成爲損害公共利益的力量。這是因爲，公共行政權力不過是一種抽象概念存在，代表國家和政府行使權力的都是具體的個人，人的私利性是潛藏於人類內心深處自足性欲望和佔有本能的體現，因此，任何對擁有公共權力者的私利性的忽視都是對人性的罔顧。正如休謨指出，政府官員是爲了履行特殊的公共職能而被專門設立的，且公共職位應以如此方式設立，以使佔據這些職位的官員有理性動機自覺履行公共職能，但另一方面，如果沒有適當規則的約束，要完全使官員的理性動機和公共利益相吻合幾乎是不可能的。2由此，對公共行政權力進行有效監督是世界各國共同的課題。就澳門地區而言，回歸之前，源自現代西方公共行政理論的公共行政權力體系已經開始建設，並設置了相應的監督體制。回歸後，根據澳門基本法“原有法律制度基本保留”的精神，澳門的公共行政體系得到保留，相關的法律制度也延續下來。本文首先分析了澳門公共行政權力監督的概念與特點，指出澳門公共行政權力監督具有監督*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

主體多樣、監督物件廣泛、監督內容特定、監督目標明確的特點。接下來，具體介紹了澳門公共行政權力監督的主要方式，包括有立法監督、行政監督、司法監督與輿論監督等。最後，文章分析澳門特別行政區公共行政權力監督體制的有待完善之處，發展縱向監督是澳門特別行政區公共行政權力監督應有的方向。一、澳門公共行政權力監督的概念與特點監督是根據一定的行爲標準來判斷某種行爲是否出現偏差，並通過一定的措施和辦法予以糾正，使之回復到準確、正常的狀態。在中國內地的行政法學中，公共行政權力監督是指國家機關和國家機關系統外的各政黨、社會團體和人民群眾對行政主體及其工作人員行使行政職權的過程中是否遵紀守法進行的監督。不僅包括具有法定監督權的國家機關實施的具有法律效力的法律監督，而且包括國家機關體系外的組織和個人進行的不直接對行政機關及其公務員產生法律效果的民主監督。3參照這種界定方式，可以將澳門公共行政權力監督區分爲廣義和狹義兩個層次。廣義上，澳門公共行政權力監督是指澳門社會各界人士、組織或機構對擁有公共行政權力的機構或人員在行使行政職權過程中進行的各種形式的監督。狹義上的澳門公共行政權力監督僅指具有法定監督權的機構實施的能夠產生法律約束力的監督行爲。本文主要研究前者。廣義上的澳門公共行政權力監督主要有以下特點：1、監督主體多樣。澳門公共行政權力監督主體除了有專門行使行政監督職能的行政機關，如審計署和廉政公署外，還包括立法機關、司法機關和各種社團組織與公民個人。不同的監督主體可以在各自的許可權範圍內對公共行政權力進行批評、建議、申訴、檢舉或控告等，實現對行政官僚機構的控制。2、監督對象廣泛。公共行政權力監督的對象是行政機關及其工作人員，即行政權力的行使者。在澳門的公共行政權力運行過程中，存在着大量的授權與轉授權行爲，這些依法接受授權委託從事行政活動的組織或個人也要接受相應的監督。

3、監督內容特定。公共行政權力監督的內容主要是行政機關及其工作人員在行使行政職權過程中是否守法。包括行政行爲和行政事實行爲，行政活動的違法性和適當性，4、監督目標明確。對公共行政權力進行監督的目的就在於保證法律法規的實施，保護社會公共利益不受行政組織及其工作人員的違法或不當侵犯，促進行政管理活動有序高效運行。二、澳門公共行政權力監督的主要方式現代公共行政以分權制衡爲理論基礎建立了針對行政權力的監督體系。各國對行政權力監督的模式主要有：（1）憲法監督方式。通過憲法法院或普通法院審查政府的法規、決定、命令是否違憲，受理憲法訴訟案件。（2）委任立法方式。議會授權政府制定各種法規，同時議會兩院聯合委員會專門審查委任立法行爲，政府制定的法規必須提交議會備案。（3）司法審查制度。法院對政府行爲進行全面監督，不僅包括政府制定法規的行爲，而且對政府行爲的程序違法、權力濫用、不履行法定義務和記錄中的法律錯誤等都進行審查和判決。（4）議會監督專員方式。議會監督專員由代表機關選舉產生，通常由可勝任護法的法律專家組成。議會監督專家主要通過批評建議方式，監督法律的執行，保證政府當局公平合理的行使職權。專員的批評建議經議會年度報告公開，監督作用較大。回歸前澳門地區的公共行政理念基本上來源於葡萄牙王國，並隨之建立了有關制度。儘管19世紀末，葡萄牙主張海外省實行真正政治、立法和行政自治的殖民思想已經逐漸形成，但是1911年的葡萄牙憲法仍然強調中央集權。在1917年的《澳門省組織章程》中，規定總督只能就地區行政劃分、公務員編制及其權利、貨幣和稅收制度等進行立法，涉及市民權利義務、司法組織、公共工程、舉債等領域的事項，則屬政務委員會的許可權，而且，許多決議須先報中央政府批准後方可執行。政務委員會具有官方立法會的功能，開

始與總督互相制衡，可以要求總督解釋有關政府管理問題。4可見，回歸前澳門地區的公共行政權力監督基本上是按照分權制衡的思路進行。但是，回歸前重大政治決策不取決於居民，華人居民對於政府並不強求也不期望政府施政似在那些反對派組織良好、準備隨時取而代之的民主國家那樣取得最佳的效果。因而，澳門社會人口絕大多數的華人居民並沒有監督政府施政的願望和習慣。回歸後，一方面，全國人民代表大會授權澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權（澳門基本法第2條），爲澳門提供了一種相對全新的治理形態；另一方面，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同基本法抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。（澳門基本法第8條）。由此，澳門特別行政區公共行政權力監督問題上，形成了以基本法規範爲基礎，保留下來的澳門原有法律和回歸後的新法律爲主體的法律規範體系。按照監督主體的不同，澳門公共行政權力監督可以分爲立法監督、行政監督、司法監督和輿論監督等多種方式。具體有：1、立法監督。立法監督是指由澳門立法會對公共行政權力的監督，具有民主性、權威性、全局性的特徵。根據基本法，澳門特別行政區立法會享有以下監督職能：（1）財政監督。審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；（2）質詢監督。聽取行政長官的施政報告並進行辯論，接受澳門居民申訴並作出處理；（3）組織調查委員會並提出彈劾案。如果立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行爲而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認爲有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。從目前的實際情況來看，立法會對行政的監督力度不足是比較普遍的認識，5有學者在分析了澳門的行政主導體制之後，指出

“在加強行政機關的主導地位的同時，強化各種監督制約機制，尤其是強化立法機關對政府的監督制約，給行政機關以必要的法律約束，”“強化行政主導體制的同時，需要同步加強立法機關對行政的監督與配合。”62、行政監督。行政監督是指在行政系統內部上下級行政機關之間，行政職能部門在職權範圍內對其他行政部門，專門行政監督機關對其有權管轄的其他行政機關依法實施的監督。具有監督範圍廣、直接、及時、靈活和迅速的特點。澳門特區的行政監督主要包括：（1）廉政公署的監督。廉政公署是對政府內部包括公共部門和公務法人實行自我監察的反腐敗機構，其職責爲：開展防止貪污或欺詐行爲的行動；針對貪污行爲及由公務員作出的欺詐行爲，依法進行調查及偵查；針對在因澳門特別行政區機關選舉而進行的選民登記及有關選舉中作出的貪污行爲及欺詐行爲進行調查及偵查，以確保公共行政的公正、合法性及效率，促使權利、自由、保障及正當利益受到保護。（2）審計署的監督。審計署對澳門特別行政區政府預算執行情況進行審計監督，對澳門特別行政區總帳目撰寫審計報告；對審計物件的預算執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，諸如資產、負債、損益及其帳目，財政收支和財務收支，所有公帑是否均按照恰當許可權發放及支付，作審計監督。審計署對審計對象進行“衡工量值式”的審計監督，即對其在履行職務時所達到的節省程度、效率和效益進行審查。行政長官爲公眾利益得以書面授權審計長向任何被特許人進行審計監督。（3）一般行政監督，是指具有層級隸屬關係的上下級行政機關之間的監督。根據第2/1999號法律《政府組織綱要法》第17條的規定，“主要官員行使所領導或監督的實體或部門的組織法規及其他法規所規定的職權。”這就意味着澳門的主要官員對於公共行政實體具有監督權。這種監督主要體現爲依法要求行政實體彙報工作、審查批准、考核懲戒等。此外，按照《行政程序法典》的要求，行使監督權或監管權的機關可以依法接受當事人的上訴請求，處理有關的行爲違法或失當行爲。在行政監督中，值得思考的問題是，作爲澳門特別行政

區政府首長的行政長官能否隨意干預行政過程？相應的，行政機構能否純粹爲了取悅行政長官而採取行政措施？根據現代公共行政理論強調的法治主義精神，儘管行政長官和行政官僚系統之間是上下級關係，也不能隨意干預制度或個案裁決過程，應當在必要與適當的範圍內行使監督職能，以保證制度的合法運行。3、司法監督。司法監督是指法院或檢察院依據法律規定，對行政機關及其工作人員行使公共行政權力的行爲進行的監督，以糾正行政違法，保障行政機關依法行使職權，保護公民、法人或組織的合法權益。司法監督具有法定性、強制性、權威性等特點。澳門基本法規定，澳門特別行政區設立管轄行政訴訟和稅務訴訟的行政法院，依法履行司法監督職能。《行政訴訟法典》詳細規定了澳門行政訴訟類型，包括一般司法上訴行爲、規範之訴、選舉上的司法爭訟、訴訟等多種形式。其中，明確排除了對於違反根本法律規範的法律規範進行規範之訴的可能性。隨着而來的問題就是，如果澳門特別行政區的法律或行政法規違反了澳門基本法能否受到司法監督呢？回歸以來的實踐表明，澳門法院依法行使基本法解釋權，在具體個案中發揮了對法律規範的司法監督功能。但是，澳門特別行政區並沒有出現大陸法系國家在“違憲審查”領域常見的集中審查模式，相反，各級法院均在具體案例中起到了司法審查的作用。這一現象值得進一步深入研究。4、民眾監督。民眾監督是指人民最爲公共權力的最終所有者對行政機關的監督。澳門的民眾監督主要通過向議員或傳媒投訴行政違法或不當行爲。前者經常是爲議員對公共行政權力依法行使監督權的線索，轉而納入立法監督過程。後者是澳門民眾表達民意、監督公共行政的重要途徑，通過新聞媒體特有的輿論力量，幫助民眾瞭解政府事務、社會事務和一切涉及公共利益的事項，促使公共行政權力在公開透明的環境下運行。三、澳門公共行政權力監督的完善與發展按照社會功利主義理論，公共權力存在的唯一正當理由是爲了

社會的公共利益服務，而公共利益是不會自動實現的，因爲公共行政官員的行爲動機往往不是實現公共利益而具有自利性特徵。因此，要保證公共行政權力行爲符合公共利益，必須建立一套完善的權力制約體制。但是，對行政的控制主要不是自下而上的民主選舉，而是自上而下的監督。綜觀澳門公共行政權力監督體制可以發現，主要監督力量來自與公共行政權力相平行的立法、司法等部門，亦即所謂的橫向監督。那麼，中央政府在澳門特別行政區公共行政權力監督過程中應當扮演甚麼角色，或者說，是否有必要建立起縱向的行政權力監督體系，應當如何建立？澳門特別行政區作爲直轄於中央人民政府的地方行政區域應當接受來自中央政府的監督。事實上，中央政府一定程度上通過立法備案審查、人事任免權對澳門實施着立法監督和行政監督。但是，缺乏有效的縱向司法監督是澳門公共行政權力監督有待完善之處。加強縱向監督是現代民主法治國家的普遍趨勢。在傳統的單一制和聯邦制國家都出現了加強中央監督的趨勢。如英國在實行高度地方自治的同時，又加強中央對地方政府的監督和控制。在美國，從19世紀後期開始，聯邦政府的權力迅速擴大，州政府的權力相對處於次要地位，聯邦政府同時也加強了對州政府的監督和控制。而法國則是在擴大地方分權的同時，強化了中央政府依法監督的能力，利用司法系統監督地方政府的立法、行政違法現象。1982年法國的《地方政府權利和自由法》中就明確指出，“市鎮、行省和大區由選舉產生的委員會獨立管理。”“地方政府的決定和行爲具有自執行效力，但受制於司法控制。”澳門特別行政區實行依法接受中央授權，實行高度自治，但是“高度自治”並不意味着中央不能對地方實行依法監督。事實上，即使在實行聯邦制美國，縱向司法審查也是被視爲國家穩定的保證。正如霍姆斯法官所言“假如我們失去了宣告國會法案無效的權力，我並不認爲合眾國將壽終正寢。但假如我們不能對各州法律作出無效宣告，我確實認爲聯邦將危在旦夕。”可見，美國縱向分權系統存在着法制統一的結構性需求，而縱向的司法審查構成了對該需求的制度回應。7但是，在特別行政

區與中央關係之中，縱向的司法聯繫幾乎被完全隔離。重構中央與特別行政區的縱向分權關係，恢復相應的司法聯繫，是完善特別行政區公共行政權力監督的重要內容。註釋：1.楊冬豔：《論公共行政權力的基本特徵》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2009年11月第6期。2.DavidHume，ATreatiseofHumanNature，ErnestC.Mossner（ed.），London：Penguin（1984），p.588.3.楊解君、蕭澤晟：《行政法學》，法律出版社2000年版，第398頁。4.吳志良：《澳門政制》，澳門基金會1995年出版，第50-51頁。5.參見澳門日報2011年10月17日。6.劉德學：《關於行政主導與立法會監督若干問題的思考》，2009年2月26-27日“一國兩制”成功實踐的啟示學術研討會論文。7.田雷：《論美國的縱向司法審查：以憲政政制、文本與學說為中心的考察》，《中外法學》2011年第5期。

澳門基本法原則體系初探姬朝遠*經濟學家郎咸平和楊瑞輝著《資本主義精神和社會主義改革》前言指出：馬克思對於資本主義必然崩潰的說法只存在於《資本論》第一卷，可是馬克思並沒有意識到他過世之後，資本主義透過進一步的民主與法治保護了工人的利益。按照“一國兩制”方針，澳門特別行政區實施資本主義制度，澳門社會的發展同樣離不開民主和法治水平的不斷提升。怎樣提升澳門特別行政區的民主與法治質素，澳門基本法並沒有指出澳門政治發展的具體路徑，怎麼辦？依據一般的法理，一部法律對一個社會的效力，不僅通過其準確的概念、邏輯清晰的條文外，還通過其包含於法律文本中的價值體系，對人們的行爲，進而對社會的法治秩序產生着重要的影響。這個價值體系就是一部法律的精神體系或者稱之爲原則體系。推進澳門政治發展需要我們從澳門基本法的條文�面全面、深刻把握其精神實質，以這些精神實質指導具體的民主與法治進程。本文旨在從法理角度探討三個問題：爲甚麼要探討基本法精神、以甚麼標準斷定基本法原則體系、在澳門法治發展中如何把握澳門基本法的原則體系。一、澳門基本法原則體系的功能法的原則是指在一定法律中作爲法律規則的指導思想，基本或本原的、綜合的、穩定的原理和準則。從立法層面的角度看，法律原則具有以下三個方面的重要作用：第一，法律原則直接決定了法律制度的基本性質、內容和價值取向。法律原則是法律精神最集中的體現，因而構成了整個法律制度的理論基礎；第二，法律原則是法律制度內部和諧統一的重要保障；第三，法律原則對法制改革具有導向作用。從法律實施層面看，法律原則的作用主要表現在以下三個方面：第一，指導着法律解釋和法律推理；第二，補充法律漏*澳門理工學院一國兩制研究中心副教授級研究員

洞，強化法律的調控能力；第三，法律原則是確定行使自由裁量權合理範圍的依據。可以防止由於適用不合理的規則而帶來的不良後果。依據法的位階理論，憲法原則比一般法律原則具有更強的普遍性和概括性，它是對人們在社會生活中共同認可的基本價值的高度概括，使之成爲憲政發展的基本規則。憲法原則的基本功能是指導憲法規範與憲法制度運行的過程和程序，使憲法發展具有統一的基礎和依據。具體表現在：提供現代國家構成原理的基礎，使國家權力的運行具有統一的基礎；提供憲法國際化的事實和價值基礎，使憲法在統一的理念下獲得更多的社會支持；提供解決憲法規範與社會現實衝突的指導原則和理論依據，是社會各種糾紛的解決準則；提供進行憲法解釋和憲法判斷的標準與認識論的工具；提供憲法價值社會化的基礎與形式，使社會成員在實際生活中不斷感受憲法帶來的利益等。1澳門基本法雖然沒有像《葡萄牙共和國憲法》那樣，以專門章節明示法律原則，但同樣具有自己的原則體系。這些原則體系構成澳門基本法的精神內核，貫穿於澳門特別行政區“一國兩制”實踐的整個過程，發揮着如上所說的功能。貫徹落實澳門基本法不僅要知道具體的法律文本，還需要深刻領會其中的法律原則體系。澳門基本法作爲澳門特別行政區憲制性的法律，在澳門法律體系中具有最高的法律位階，其條文的高度概括性和普遍性，只有深刻理解其中的精神，才能全面推進澳門特別行政區的民主法治建設，實現澳門基本法所追求的目標。二、澳門基本法原則體系的全面把握澳門特別行政區是依據《中華人民共和國憲法》產生的中華人民共和國的一個地方行政區域，其憲政秩序構成中國整體憲政秩序的一個不可分割的部分。同時，又具有不同於祖國內地的較爲獨立的法律體系，而且具有自己的憲制性法律即《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。因此，不同於闡釋國家憲法層面的原則體

系，理解澳門基本法需要具體問題具體分析。法的原則是指在一定法律中作爲法律規則的指導思想，基本或本原的、綜合的、穩定的原理和準則。這是識別一部法律中法律原則的一個定義性指導。如何以此定義爲指導發現一部法律的原則體系呢？我認爲，應該從如下幾個步驟着手：第一，將其與境內外同類或相同的憲法典或憲法性文件法律相比較，得出憲法典或憲法性法律的一般原則；第二，澳門特別行政區直轄於中央人民政府，是中華人民共和國的一個特別行政區，《中華人民共和國憲法》和澳門基本法共同構成澳門特別行政區的最高規範，因此，理解澳門基本法原則體系，必須全面瞭解《中華人民共和國憲法》的原則體系；第三，以既有法的原則的定義出發，從整體上識別澳門基本法中所包含的根本原則；第四，以歸納法對澳門基本法相關條文進行學術歸類和分門別類的抽象，得出具體原則。（一）憲法的一般原則現代政治被稱爲共和政治，其基本含義是：國家和政府是公共的，而不是私人的，國家和政府應當爲公共利益而努力，而不應當爲私人利益而奮鬥。國家各級政權機關的領導人不是繼承的，不是世襲的，也不是命定的，而是由自由公正的選舉產生。與共和政治的基本含義相對應，世界上絕大多數國家的憲法典或憲法性文件，承認的憲法一般原則包括：國民主權原則、人權保障原則、代議原則、法的統治原則、權力制衡原則。這些原則構成了現代政治文明的基本面。1.國民主權原則國民主權原則包括兩層含義，首先，國民主權原則確認了國際社會和本國國民的基本義務。對其他國家或政治實體而言，所謂的國家主權是國民的尊嚴和安全所在，具有不可侵犯的性質，對本國國民而言具有共同珍視和捍衛的義務。其次，國民主權原則回答了現代國家權力的來源問題，該原則的確立得益於近代的資產階級革命成功，他是對人民反抗專制與暴政、爭取民主之革命成就的最高法層面的肯定，是對“君主主權”、“主權在君”的革命性否定，

對人類政治文明的發展具有劃時代的意義。近代以來，世界上大多數國家的憲法或憲法性文件都承認該原則。如1776年北美《獨立宣言》宣稱：“政府的正當權力來自被統治者的同意。”1789年法國《人權宣言》第3條規定：“全部主權的源泉根本上存在於國民之中，任何團體或個人都不得行使不是明確的來自國民的權力。”1949年《德國基本法》第20條規定：“主權屬人民。它由人民通過選舉和全民投票方式，以及通過立法權、行政權和司法權的專門機構行使之。”1974年《葡萄牙共和國憲法》第3條規定：“單一及不可分割之主權屬國民，由國民根據憲法規定之方式行使之。”1982年《中華人民共和國憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬人民。”2.基本人權原則在憲法典或憲法性文件中確認人權原則，在於宣告現代國家權力的首要任務和合法性基礎。人類爲了自由和幸福，歷經血與火的煎熬，通過不懈鬥爭，建立共和國，告別專制和暴政、王權和君權。現代國家無不承認主權屬人民，鑒於公共治理的特殊要求，執行權力者不可能是每一個具體的公民，而是通過民主程序產生的權力機構及其公職人員。那麼既然主權屬人民，權力的行使者就應該以人民的權利實現爲依歸。同時，人是社會中的人，是一個多重需要且需要不斷發展的個體，國家權力運行的結果不可能滿足國民的所有需要，他只能滿足國民的基本需要，哪些需要是國民的基本需要呢，現代世界各國的憲法文獻大多進行了明確，具體形式包括：一是構成美國憲法之修正案模式。美國將人權的內容規定在憲法前十條修正案中，隨着時代和社會的發展，其後的修正案中又增加了其他方面的權利內容，如選舉權、男女平等的權利等，最高法院通過解釋第14條修正案，還逐步擴大了權利保護的範圍。2二是法國模式。法國原則上確認基本人權，並對公民基本權利做出了少量規定，法國憲法序言稱：“忠於1789年人權宣言所肯定的，爲1946年憲法的序言所確認並加以補充的各項人權和關於國家主權原則。”

三是德國模式。《德國基本法》第一章具體確認國民的基本權利。四是英國模式。英國是不成文憲法，基本權利不採用成文憲法典形式，決定公民基本權利內容依靠“法律至上”原則，即只要是法律未加禁止的，就是國民的自由範圍。英國公民基本人權存在於刑事法、民事法和行政法所不加禁止的範圍內。3.代議原則隨着人口的增多，科技的發展，社會分工的發達，人的需要不斷膨脹，如何協調諸多利益訴求，如何區分利益的輕重緩急，如何通過公共服務，在保障公民基本權利的同時，大幅度提升民眾的福祉，是當代世界各個國家和地區公共管理中所共同關心的問題。現代政治的複雜性決定了現代政治的專業化、制度化道路。也就是說，社會的發展要求社會的治理需要專門人才，社會管理的所有領域，特別是重要領域或宏觀領域不可能人人參與、通過直接民主的形式取得一致。相反，則需要採取民主的方式、選出代表參與決策和管理，代議政治成爲現代政治的必然選擇。通過民主選舉產生議員或國民代表參加國家管理是現代民主政治的一般形式，得到現代世界絕大多數國家憲法的認同。世界各國國家和地方議會的建立和運作，也證明了現代憲法的這一原則。4.法的統治原則“法的統治”是“法治”的本意，理想的“法治”形態就是“良法之治”。“法的統治”是相對於“人的統治”而言的。它是指按照民主原則把國家事務法律化、制度化，並嚴格依法進行管理的一種方式，是17、18世紀資產階級啓蒙思想家所倡導的重要的民主原則。洛克認爲，政府應該以正式公布的既定法律來進行統治，這些法律不論貧富、不論權貴和莊稼人都一視同仁，並不因特殊情況而有出入。潘恩也說，在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應該成爲國王。憲法對法的統治原則的確認始於1787年美國憲法，但該憲法只體現了法治精神，而並未在憲法條文中出現法治字樣。體現法治原則最爲明確的，應該是首見於以《人權宣言》作爲序言的1791年法

國憲法。它宣告：“法律對於所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前所有的公民都是平等。”5.權力分立與制約原則古希臘著名學者亞里士多德在《政治學》一書中明確指出“一切政體都有三個要素議事職能、行政職能和審判職能。”它們構成政體的基礎。古羅馬思想家波利比阿繼承了上述思想，並結合羅馬混合政體的政治實踐，初步提出了分權制衡的主張。他把政府分爲人民大會、元老院和執政官三部分，認爲執政官是君主政體的因素，元老院具有貴族政治的因素，人民大會是民主政體的因素。這國家權力的三個方面要相互配合、彼此合作，才能保證一個均衡、正常、穩定的國家結構。當權力系統某一部分暴露出過分攬權的傾向時，就應受到其它部門的抗拒和抵制。近代分權學說是由洛克所倡導，有孟德斯鳩加以發展和完成的。洛克在《政府論》中將國家權力分爲立法權、執行權、對外權三種。孟德斯鳩將國家權力分爲立法權、行政權、司法權。他說：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；因爲人們要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，並暴虐地執行這些法律。”“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而爲一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因爲法官就是立法者。如果司法權同行政權合而爲一，法官便將握有壓迫者的力量。”孟德斯鳩還主張權力的相互制約。在他看來，因爲從事物的性質來說，要防止濫用權力就必須以權力限制權力。美國的漢密爾頓、杰佛遜等人一方面將“分權理論”具體運用到了國家機構的創建和憲法的制定實踐中，從而使“三權分立”由理論變成了現實。同時他們又發展了“分權理論”。如將聯邦與各州的縱向分權與制衡也納入分權體系之中，主張設立兩院制的國會以使其相互制約並與行政權、司法權分立制衡等。近代以來，三權分立與制衡理論成爲西方各國立憲的指導性理論。權力分立與制衡亦成爲西方國家憲法的一項重要原則。隨着中

國特色的社會主義實踐的深化，改革開放進程的繼續進行，中國亦開始重視這一理論的積極的一面，認同權力分立和制約的憲政意義，但對西方三權分立與制衡的成功實踐持回避態度。（二）《中華人民共和國憲法》所包含的原則體系除了憲法一般原則外，《中華人民共和國憲法》還有哪些特殊的原則呢，依據法的原則的基本定義，筆者認爲，如下幾個原則是《中華人民共和國憲法》不同於其他國家憲法，特別是資本主義國家憲法原則內容的。1.單一制原則單一制與複合制對應，單一制國家不同於聯邦制或邦聯制國家，單一制國家只有一部憲法和一個中央政府，國家的權力結構呈現出中央權力和地方權力之分，地方權力來源於中央的依法授予。中國憲法單一制國家結構的原則表現在：憲法序言規定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。憲法第30條規定，中華人民共和國全國行政區域分爲省、自治區、直轄市；省、自治區行政區域分爲自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣行政區域分爲鄉、民族鄉、鎮；直轄市和較大的市行政區域分爲區、縣。自治州行政區域分爲縣、自治縣、市；自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。特別行政區制度亦沒有改變我國單一制的國家結構形態。以澳門基本法爲例，澳門基本法第1條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。第2條規定，中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。在台灣，現行的《中華民國憲法》亦沒有改變國家的單一制結構，其突出表現就是在確定五權分立的政治架構的同時，明確了中央和地方各省、縣的權限。2.社會主義原則自1949年中共在大陸執政以來，社會主義原則是中國一貫奉行的治國原則。《中華人民共和國憲法》第1條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟爲基礎的人民民主專政的社會

主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”以鄧小平同志爲核心的中國共產黨第二代中央領導集體探索並初步回答了“甚麼是社會主義、怎樣建設社會主義”的問題。1992年初，鄧小平在“南方談話”中提出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”3.民主集中制原則在國家權力組織形式上，中國國家機構的組織，依據民主集中制原則產生。《中華人民共和國憲法》第3條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”（三）澳門基本法所包含的根本原則從整體上看，澳門基本法集中體現了“一國兩制”原則。首先，澳門基本法是中央“一國兩制”理論形成與發展的重要階段性成果。澳門基本法序言指出：爲了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。國家對澳門的基本方針政策，已由中國政府在中葡聯合聲明中予以闡明；其次，正是在“一國兩制”方針的指導下，中央人民政府順利完成了關於澳門問題的外交談判，在廣泛徵求澳門各界的意見的基礎上，針對澳門經濟社會發展現狀，最終形成了澳門基本法的立法草案；此外，澳門基本法所建構的澳門憲政架構以及經濟、文化、教育制度都與中國大陸存在明顯不同，具有明顯的資本主義性質。澳門基本法既有體現“一國”的內容，意在明確國家主權的神聖性和完整性，同時亦有體現“兩制”的內容，既明確澳門特別行政區資本主

義社會建設中的高度自治權的結構和權力範圍，又指出這個高度自治權來自社會主義性質的中央政府的依法授予。是“一國兩制”理論在澳門特別行政區的集中反映。（四）澳門基本法所包含的具體原則鑒於澳門基本法並沒有明確本法的基本原則體系。因此，把握澳門基本法的各項具體原則，需要對其法律條文進行學術歸納：1.中央直轄原則澳門特別行政區和香港特別行政區、內地各省、自治區、直轄市一樣，直轄於中央人民政府。表達這一原則的法律條文主要有：《中華人民共和國憲法》第31條：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”澳門基本法第1條：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”第12條：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。”這一原則明確了澳門特別行政區在國家生活中的憲法地位。澳門的回歸，澳門特別行政區的成立同時迎來了澳門在國家政治生活中地位的空前提升。這個地域面積不足30平方公里，人口尚不足60萬的小城，能成爲中央政府直轄的特別行政區，足以說明國家對澳門經濟、社會發展的高度重視。2.繁榮穩定原則任何憲法性文件都有一個宗旨或者目標性規定，意在爲社會發展明確一個大的方向。例如，《美國憲法》序言指出：“我們合眾國人民，爲建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特爲美利堅合眾國制定本憲法。”《法國憲法》序言指出：“法國人民莊嚴宣告，他們熱愛1789年的《人和公民的權利宣言》所規定的，並由1946年憲法序言所確認和補充的人權和國家主權的原則。根據這些原則和人民自由決定的原則，共和國對那些表明願意同共

和國結合的海外領地提供以自由、平等、博愛的共同理想爲基礎的，並且爲其民主發展而設計的新體制。”《中華人民共和國憲法》序言指出：“國家的根本任務是，沿着中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成爲富強、民主、文明的社會主義國家。”澳門基本法序言指出：“爲了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。國家對澳門的基本方針政策，已由中國政府在中葡聯合聲明中予以闡明。”這一規定，體現了澳門基本法的目的：維護國家的統一和領土完整，致力於澳門的繁榮與穩定。3.高度自治原則依據《中華人民共和國憲法》和澳門基本法，澳門特別行政區享有高度的自治權。一方面，澳門特別行政區和中華人民共和國其他自治地方一樣，是中華人民共和國一個地方自治區域，享有法定的自治權，這種自治權來自於中央通過法律形式的授權；另一方面，與內地自治地方不同的是，澳門特別行政區的自治權更爲廣泛：澳門基本法第2條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”而且，澳門特別行政區的自治權的性質和目標具有特殊意義：澳門基本法第5條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義

制度和生活方式，五十年不變。”澳門特別行政區的自治是“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治。4.資本主義原則依據“一國兩制”原則，澳門特別行政區不實行社會主義制度，保持原有的資本主義制度和生活方式，澳門特別行政區不存在內地黨政兩套權力架構模式，其權力架構的設計採取了特殊的三權分立的模式，即按照西方資本主義國家的權力分類，將公權力分爲立法權、行政權、司法權。在此基礎上，突出行政權，設計出“行政主導、司法獨立、行政與立法既相互制約又相互配合”的政治體制。這種政治體制被一些學者稱之爲“行政主導”政治體制模式。同時，其自由經濟、法治社會、多元文化等方面的特點也是當代發達資本主義國家憲政的基本面向。澳門基本法上述四個原則中，中央直轄原則保證了澳門特別行政區特殊的憲法地位，繁榮穩定原則牽扯到澳門居民的切身利益，可謂目的性原則，是澳門基本法的核心追求，爲了澳門的長期繁榮穩定，中央授權澳門特別行政區高度自治、實施資本主義制度不變。同時，只有服從中央的管轄，才能從祖國的大發展中獲得安全上的、經濟上的、文化上的、社會發展上的實實在在的利益。三、以澳門基本法精神指導澳門法治進程現代政治過程是憲政不斷完善的過程，對於澳門特別行政區而言，其經濟社會的發展水平與其法治的進步休戚相關，未來“一國兩制”實踐成就的取得很大程度上取決於其憲政與法治的進步。如果說，今天的香港政治屬憲政與法治的完成時，那麼今天的澳門政治就是憲政與法治的現在進行時，有諸多探討和實踐的空間。如何推進澳門憲政與法治的進步，澳門基本法並沒有列舉出可以操作性的條文。事實上，這也是澳門基本法無能爲力的，因爲，他作爲澳門特別行政區一部具有最高法地位的憲制性法律，不可能面面俱到。在澳門基本法沒有具體條文明示的情況下，如何以澳門基本法爲指導，應對澳門特別行政區“一國兩制”新實踐？我認爲，就是

要把握澳門基本法的精神，以這些精神爲指導，以澳門特別行政區法律體系爲依據，以澳門特別行政區經濟社會發展的客觀現實爲基礎，穩妥推進澳門特別行政區各項事業向前發展，不斷推進“一國兩制”和祖國和平統一大業。澳門基本法的精神應該是上述各項原則的辯證的綜合：既要堅持憲法或憲政的一般原則：國民主權原則、基本人權原則、代議原則、法治國原則、權力分立與制約原則；又要配合國家憲法的特有原則：單一制原則、社會主義原則、民主集中制原則；還要全面理解澳門基本法的原則：“一國兩制”原則、中央直轄原則、繁榮穩定原則、授權自治原則、資本主義原則。只有以體現世界憲政文明的憲政一般原則爲基礎，把澳門基本法的原則體系放到國家憲法原則的框架下理解，才能正確理解澳門基本法的精神。結合澳門基本法精神，澳門特別行政區的“一國兩制”實踐中需要把握好以下幾點：1.以憲法一般原則爲指導，在澳門社會深植憲政基本理念憲法的一般原則，代表了當今世界絕大多數國家憲政的基本價值追求，代表着世界政治文明的發展潮流。任何國家和地區的發展與進步都離不開這些基本的價值選擇。澳門特別行政區的發展必須以澳門基本法爲指導和檢驗標準，澳門基本法亦必然包含了這些原則，爲此，澳門特別行政區的“一國兩制”實踐以首先從憲法的一般原則中找到進路：首先，國民主權原則要求澳門居民深刻認識國家的安全與發展與個人的成長與進步的密切關係，自覺培養“公民”觀念和“國家”意識，不僅積極參政議政，更要珍視國家的尊嚴與榮譽，捍衛國家的安全；其次，人權原則對回歸後的澳門居民帶來了史無前例的福祉，回歸以來的十餘年，經濟的繁榮、社會的進步、政治的發展使澳門居民的幸福感與日俱增，澳門居民人權保障不斷加強和提升。但是必須認識到：人權保障的長期性及全面性和經濟社會持續發展的關係、政府的人權保障義務與社會生產力提升的密切關係。博彩業空

前繁榮成爲澳門今日基本人權保障的首要因素，經濟發展在滿足居民物質需要的同時，支柱單一的經濟結構對精神、文化、教育等層面的基本權利保障所帶來的副作用也日益顯現，實現經濟支柱的多元化，促進基本人權的全方位、持續的保障成爲澳門社會必須深刻思考的現實問題。此外，政府對基本人權的保障建基於經濟社會的發展，政府權力運作的財政支出最終來源於納稅人的勞動和社會的配合，任何社會的居民福祉均首先來源於該社會成員的創新和生產能力。澳門是一個國際城市，參與國際競爭、實現經濟的發展是澳門發展的必然選擇，社會整體的創新和生產能力是澳門居民基本權利保障的基石；第三，代議原則要求澳門居民不斷提升參與國家和特區事務的熱情，提升治國理政、“澳人治澳”、高度自治能力。如今，澳門的立法會已經運作十餘年，澳門居民中的中國公民已經組建單獨的代表團參加全國人民代表大會，代表澳門居民實現當家作主的權利。然而，考察澳門民主進程，我們必須正視這樣一個事實：在葡萄牙管治的數百年中，佔澳門九成以上的華人根本享受不到任何民主權利，再加上語言障礙，澳門社會整體的民主意識、參政議政水平還需要提升；第四，權力分立與制約原則要求澳門公權力部門深知權力分立的基本原理，切實做到既配合又相互制約，保障權力架構廉潔、高效運作。基於澳門特別行政區既直轄於中央人民政府、又具有獨特歷史演變背景，澳門基本法確認了“行政主導”政府架構。在這種情況下，特區政府部門應該充分發揮廉政公署等監督機關的職能，既要尊重立法權和司法獨立之權力，認真接受監督，同時要加強自身建設，確保行政權力質素不斷提升。第五，法的統治原則要求澳門特別行政區加強法制建設，早日實現“良法之治”。澳門特別行政區成立後，在中央政府和澳門各界的共同努力下，澳門昔日“藏污納垢”的現象迅速改觀，社會很快得以穩定，經濟飛速發展。然而，社會法治進程是一個循序漸進的過程，因爲任何社會的法治進程總是伴以法律體系的不斷完善，

而且這個法律體系的不斷完善是全社會不斷通過民主管道凝聚共識的過程，而這個過程的本身是一個多重利益不斷協調與選擇的過程。此外，在全社會普及現代法治意識是一個不斷深化的歷史過程，在澳門這樣一個文化多元、信仰五花八門的都市，法治意識的植入更加艱巨。推進民主法制建設、普及法治意識對澳門社會進步具有重要的現實意義。2.以國家大法特有原則爲指導，培養愛國愛澳情懷單一制原則、社會主義原則、民主集中制原則是我國憲法特有的原則。這些原則體現了我國憲法的鮮明價值取向，是全國各族人民根本利益的體現。祖國的發展與進步，是澳門特別行政區穩定繁榮的最有力的第一保障，因此，深刻領會國家大法的根本精神，瞭解全國人民的根本利益，支持祖國建設事業，培養愛國愛澳情懷應該成爲澳門居民的一項光榮歷史使命。首先，歷史經驗證明，單一制國家結構最能滿足全國各族人民的安全需要。對於經濟發展不平衡、自然條件差別較大、外來威脅此起彼伏的祖國而言，單一制國家結構最能團結起全國的力量，抵禦各種外來勢力的干預和破壞，從而保障各族人民團結協作、安居樂業。國家的分裂是各民族共同利益的最大威脅，因此，捍衛國家的主權、領土完整和統一，是單一制國家原則對澳門居民的基本要求。其次，社會主義原則的目標在於實現共同富裕，實現對全國各族人民平等的充足的人權保障。社會主義原則的貫徹以國家的經濟實力、法治水準密切相關，社會主義原則貫徹得好，國家富裕、社會文明，隨着澳門與內地交流與合作的不斷深化，這必定會增加了澳門居民的福祉。因此，認同祖國的社會主義制度、支持國家的改革開放大業，是澳門居民實現自身發展與祖國發展同步的必然選擇。第三，民主集中制原則是中國憲法的原則，它既確立了祖國內地的權力組織形式，亦是國家行爲的基本方針。澳門基本法的制定和實施，國家對澳門特別行政區優惠政策的出台，都是這一原則的

生動體現，因此，深刻領會這一原則，在積極參與、表達訴求的同時，要自覺處理好個人利益與集體利益、局部利益和整體利益的關係，自覺尊重中央的決定。3.全面掌握澳門基本法原則體系，提升自治能力依據前文分析，澳門基本法包括五大原則，根本性的原則就是“一國兩制”原則；具體原則包括中央直轄原則、穩定繁榮原則、高度自治原則和資本主義原則。這些原則的整體把握和全面遵守，是總結澳門特別行政區“一國兩制”實踐經驗、開展“一國兩制”實踐的基本前提。片面的理解都是對“一國兩制”大業的損害。中央直轄原則要求澳門特別行政區處理好同中央權力的關係，處理好特區自治與服從中央的辯證關係；穩定繁榮原則要求澳門政府及社會通過循序漸進地改革，不斷提升社會自主創新和市場競爭力；高度自治原則要求澳門社會提升“澳人治澳”能力，不斷提升治理水平；資本主義原則要求澳門的自由經濟和法治社會建設，在“一國兩制”方針指導下，廣泛吸收兩大制度下的成功經驗，實現更高水準的社會進步。四、結語澳門基本法頒布已經十餘年，其條文已經得到普遍的宣傳和較大程度的普及。然而，對於其中蘊含的法理和基本精神的探討，尚需要學者和社會的深入思考，因爲，這是深入貫徹澳門基本法，保障澳門“一國兩制”實踐取得新成就的關鍵。註釋：1.韓大元：《憲法學基本理論》，中國政法大學出版社2008年版。2.《美利堅合衆國憲法》第14條修正案規定人人應得到同等的法律保護，1868年第14條修正案通過。此修正案禁止各州制定或實施“限制美國公民的特權或豁免權的任何法律”，禁止各州“不經正當程序而剝奪公民的生命、自由或財產或拒絕給予任何人同等的法律保護”。此修正案還給公民下了定義：“所有在合衆國出生或歸化合衆國的人”都是美國公民。

從澳門基本法文本結構看行政主導制——基於權力配置的觀察和比較劉倩*一、權力配置及其運作趨勢通常情況下，任何特定國家或地區政治體制的內涵，歸根結底是對其固有權力體系的配置和運作。國家權力體系如何進行理性安排，以及這種理性究竟在多大程度上關涉和體現政治民主，歷來是政治思想家和民主理論家殫精竭慮思考的問題。回溯西方國家的憲政發展歷程，可見它們大多與資產階級民主革命密切相連。這一歷程既是對舊的權力體系的全盤顛覆，也是對新的權力體系的重新建構。17世紀中期英國率先出現的資產階級革命，確立了與早期資產階級民主訴求相應的政治體制即君主立憲制；18世紀後期相繼爆發的美國獨立戰爭和法國資產階級大革命，亦確立了與新興資產階級民主訴求相應的政治體制。在此之後，西方近代資產階級革命的政治影響，1尤其是美國式憲政思想及其實踐的政治影響，逐漸從歐美地區向世界範圍不斷擴展，事實上形成亨廷頓關於世界民主化浪潮的所謂“第一波”作爲近代憲政思想革命性的一大成就，是基於分權理念所成的三權分立型政體形式。3理想狀態的分權與制衡，不僅是法國思想家孟德斯鳩極力主張的；也是美國的建國者根據時勢需要而作出適時調整後，希望通過立憲的方式孜孜以求的。但是，迄至20世紀的各國政治實踐，並沒能完全實現思想家們構建分權理論時的預期效果，它們大多數如果不是正在通往理想的路上，那就是還在醞釀着準備上路。由此引發的便是20世紀以來相繼掀起的民主化浪潮之“第二波”和“第三波”。亨廷頓以及承繼其分析思路的其他學者，也堅信21世紀還將出現更深層次的“第四波”4。根據維爾對分權思想及其實踐的考察，以及亨廷頓關於民主化*澳門大學法學博士。2

浪潮三波得失的分析，可見分權制衡未盡人意的現實狀況，如果不是因爲這些國家在民主政治上的誠意不夠，那麼最大的可能就是這一理想本身的不盡現實。前一情況當然是有。在“民主”已經成爲一種20世紀以來被普世化的價值觀之後，迫於民主政治普世化理念的壓力而進行所謂民主化改革的一些國家（亨廷頓主要是指第三世界國家，達爾的批判對象還包括前蘇聯和中國），其實是並無真正構建民主政治的誠意。分權制衡之類理想的無從落實，也就在情理之中。但比匱乏民主政治誠意更複雜、也更現實的，是基於後一種可能的情況：這一理想本身確實不盡現實。只要任何權力在本質上不改其作爲控制與駕馭之力量的屬性，就難以存在像孟德斯鳩的夢想中那種並行不悖、高下不分的三權分立。即使這一理想寫入憲法、列爲憲政的奮鬥目標，它在不依人之意志爲轉移的演進過程中也將逐漸發生變化，變成事實上總有一種權力將打破分立的均勢，從而逐漸處於相對優勢的主導地位。那麼，究竟是哪一種權力最容易取得主導地位、且事實上歷來也正是如此呢？正如前面分析行政主導是20世紀以來的基本趨勢時所言，縱覽迄今爲止的近代西方國家憲政歷程，清晰可見的一個基本事實便是，權力體系的運行往往是以行政權爲主導。行政權在權力體系運行過程中的日趨主導，意味着它在權力體系架構中即使看似不在主宰位置，卻對立法權、司法權及其它權力具有實質性的主導權和支配力。與行政權相提並論的立法權、司法權及其它權力，能否也像行政權那樣獲得主導性呢？理論上講當然都是有可能的。有研究者曾對“立法主導”或“司法主導”的應然狀態作出如下界定：如果以立法爲主導，則立法機關作爲權力機關和決策機關，應在國家或地區政治生活中起主導作用，而行政長官須由立法機關選舉產生，受立法機關領導，對立法機關負責；如果以司法爲主導，則司法機關處於主導地位，應對行政和立法起着最高和最後的監督制約。5但是，前一種情況往往只是紙面上的憲政構想，它在實踐中連與行政

權平起平坐的機會都被擠兌，遑論如何趨於主導；至於後一種情況，則根本無人談及，也根本無從付諸實踐。權力體系在運作中始終趨於行政權主導，這一狀況同樣發生在近代以來的澳門政治史上。據吳志良博士對澳門政治發展史的深入研究，1783年葡萄牙政府頒行的《王室制誥》可謂對澳葡政府之政治體制重新界分權力體系的憲制性安排，由此踏上以澳督制爲核心的行政權主導一切的歷程。6這種狀況的扭轉並非易事，由此積澱而成的傳統政治文化土壤更難以剷除。澳門基本法在構造未來特區政治體制的基本框架時，最終設定的模式是以行政長官制爲核心的行政主導體制，其實不妨視爲是對政治傳統的一定程度的尊重或“考慮”7行政主導是澳門基本法有關特區施行“一國兩制”政治體制的精髓，亦是被回歸以來的政治實踐所驗證而行之有效的治理模式。根據澳門基本法對澳門特區政治體制設計的指導原則，特區政治體制強調的模式是：以行政爲主導，行政、立法與司法既相互分工、各司其職，又相互制衡、相互配合，並重在配合。據此可見，澳門特區政制模式顯然不是立法主導或司法主導，而是典型的以行政爲主導，具有行政主導體制所具備的基本特徵：行政長官在特區政治生活中佔主導地位，其法律地位高於立法機構和司法機關，其職權範圍大於立法權和司法權，在政治體制中有較大的決策權8二、作為權力體系之反映的文本結構自19世紀歐洲興起“法典編纂運動”以來，歐洲國家立法者們推崇的理性主義和科學精神得到世界範圍越來越多的認同。與之相應，近代各國法典法的基本精神和文本結構，在形成過程中逐漸趨於理性化和科學化9。反觀1804年《法國民法典》和1900年《德國民法典》的誕生，以及作爲澳門近代法文化主體的葡萄牙法典法體系，尤其是其中最具里程碑意味的《葡萄牙民法典》的輾轉成型及其運作10，也不難看到這一發展趨勢的歷史必然。從一般意義上說，不同的文本往往表現爲不同的結構，特定的

結構則是對特定事物之內在秩序的客觀反映。基於文本結構是宏觀層面的佈局謀篇，一個嚴謹的文本不可能在整體框架上輕率散漫，即使它涉及的具體內容可能是七零八落的性質。在此方面，來自結構主義思想脈絡的西方學者有過精彩的分析，尤其是法國著名思想家蜜雪兒·福柯（MichelFoucault）關於“詞”與“物”之秩序結構的分析，11對我們分析法律文本與權力結構的關係極具啓發意義。借鑒福柯對“詞與物”的相關分析，如果將法律文本視爲“詞”而它所涉的客觀存在的權力體系視爲“物”，那麼，當後者需要借助前者而獲得表達機會時，有怎樣的權力秩序就會有怎樣的篇章結構，反之亦然。作爲預設行爲模式和規範權利義務的法律文本，其篇章結構是對權力體系和權利體系的內在秩序的理性反映。如果一項法律文本旨在釐清現有的諸種權力，並通過清晰而明確的規則使之井然有序，那麼，這些權力有怎樣的邏輯安排，就會產生怎樣的文本結構。法律文本對結構安排的要求不僅是必需的，並且還是被優先考慮的，甚至爲了結構形式的嚴謹而不顧大眾閱讀的口味，眾所周知的《德國民法典》就是一則典型12。在現代立法者看來，作爲理性化和科學化的立法活動，首先需要認真對待的是法律文本的結構安排。爲此，佈局謀篇必須慎重。鑒於諸種權力在特定國家政治環境中的地位等級不同（譬如有的國家崇尚議會至上、因而權力排序以立法權優先，有的國家強調政府權能、因而權力排序以行政權優先，有的國家推行政黨領導、因而權力排序以黨的領導權優先），與之相應的政治體制也必然體現出這種輕重緩急，它們不可能、也不應當是隨機抽選的任一立法者隨意編排的產物，而必然體現出佔支配地位的統治階級對特定社會結構與利益關係的認識與立場。如果回溯近代以來世界各國的制憲歷程，我們可以更清晰地看到，在一個特定的文本結構中，會有怎樣的權力體系安排。而諸種權力在國家或特定地區政治生活中的輕重緩急，也將通過不同的文本結構得到充分的彰顯或者相當程度的暗示。

以世界上第一部資產階級性質的成文憲法1787年《美利堅合眾國憲法》（TheConstitutionoftheUnitedStates，通稱美國憲法）爲例，我們不妨考察其文本結構中的權力體系。這部奠定美國政治制度整體架構的根本大法，雖然篇幅短小，正文僅僅7條，卻充分體現了制憲者們在佈局謀篇時的政治智慧。13該法的前三條是至爲關鍵的奠基石，它們依次明確規定了立法權、行政權與司法權的權屬及其相互關係；而每一條的下屬款項，也依次編排了相應的細則性的權力內容。其文本結構雖然簡約，但旗幟鮮明地體現了制憲者所追逐、欲彰顯的政治目標，即分權與制衡之憲政精神。在其他接受或認同分權制衡理念的憲政國家，其憲法文本大多要比美國憲法文本複雜得多，在規定國家結構尤其是基本權力架構時，同樣是通過特定的篇章結構安排來表達、彰顯和捍衛立憲者的立法宗旨。這�以對葡萄牙憲法影響較大的法國憲法爲例，分析法典的文本結構與政治架構之間的關係。從源頭看，法國憲法是1789年“法國大革命”的產物，是反對貴族政治和某種程度的封建制度的成果。此後隨着政治形勢的變化，法國陸續制定過許多部憲法，具有代表性的主要有三部14。其一，1793年憲法（又稱《雅各賓憲法》），是法國第一部比較完整地體現資產階級政治要求並在一定程度上反映小資產階級和工人農民利益的憲法，雖未付諸實施，但有深遠影響。其中規定實行三權分立，確立議會共和制，最高立法機構爲一院制的立法會議，最高權力機構是執行會議。其二，1848年憲法，是巴黎工人六月起義失敗後資產階級共和派所控制的立憲會議爲鞏固資產階級專政而制定的憲法，建立的國家機構具有現代資產階級民主共和國政體的許多特點，規定由普選產生並掌握軍政大權的總統是國家元首和政府首腦，議會爲一院制的國民議會。其三，1958年憲法（又稱《第五共和國憲法》），經19601962、1963、1974、1976直至2008年的多次修訂而延續至今，它大力削弱議會的權力，擴展總統的權力，規定總統是國家權力的核心，政府是中央最高行政機關，議會由國民議會和參議院組成，原

擁有的立法權、預算表決權和監督權三大傳統權力受到總統和政府的限制，使現行制度兼具議會制和總統制的特色。這三部分別標示着法國憲制發展里程碑的法律文本，其結構都是依循其權力次序和相互關係而佈局謀篇的。如果回到中國自身的憲制史，也可看到如出一轍的情況。近代中國制憲史肇端於晚清政府的變法修律，1908年匆忙頒行的《欽定憲法大綱》是中國歷史上第一部憲法性文件，這部共計23條的法案由憲政編查館參照1889年《日本帝國憲法》制定，但刪去日本憲法中限制君權的有關條款，從而在結構上變成“君上大權”和“臣民權利義務”兩塊範本15。它雖曰“仿行立憲”，但在文本結構上出現致命的權力失衡，不僅僅是置君權於首而棄民權於不顧，更在國家權力體系編排中毫不掩飾對帝制皇權的捍衛，充分體現“大權統於朝廷”的立法旨意，從而暴露出朝廷一面標榜立憲一面刻意屬作秀的虛僞。作爲南京國民政府“六法全書”體系的核心，1947年正式頒行的《中華民國憲法》，綜合體現了大陸法系憲政文化的形式特徵。這部凝聚了民國時期法律精英之憲政夢的法典，其文本結構同樣是對這一時期的國家權力體系的反映16。但它在標榜自由平等時堅持維護國民黨的一黨專制，在標榜平均地權、節制資本時保障封建土地剝削制度和官僚資本的經濟壟斷，在標榜“民有、民治、民享”的“民主共和國”時行國民黨一黨專制和蔣介石個人獨裁之實。如果進一步細究它關於諸種權力秩序的次序安排，不難看到它也在表面倡行分權（五權憲政）的同時，實質安排的首要權力仍然是行政權；體現的亦非西方憲政國家之控制權力、制衡政府，而恰是維繫國民政府獨裁專斷的屏障。那麼，當代中國的憲法在標榜社會主義性質時，是否因此而顯得與眾不同呢？以現行中國憲法（即1982年《中華人民共和國憲法》）論，其文本結構同樣是對既存權力體系的認可和保障。作爲國家的根本大法，它在文本結構的佈局謀篇上有着嚴格的要求，以此體現作爲社會主義國家性質的國體17。如同其他國家立憲時的考

慮，它對權力體系也作出了明晰的界定，界定的依據則是各種權力在國家政治生活中各自所處的位置。依照權力體系的內在秩序，現行憲法的第三章“國家結構”，依次作出了如下編排：先後規定了全國人民代表大會（第57-78條）、國家主席（第79-84條）、國務院（第85-92條）、中央軍事委員會（第93-94條）、地方各級人民代表大會和地方各級政府（第95-111條）、民族自治地方的自治機關（第112-122條）、人民法院和人民檢察院（第123-135條）。通過這樣的篇章結構，可以清晰地看到，人民代表大會制度在國家政治體系中佔據着不可動搖的主導地位。綜上可見，任何法律文本在篇章佈局上都不會是隨機的、恣意的、無序的、淩亂的，而必須遵循一定的內在的秩序。具有根本大法地位的憲法及憲法性法律文本，在篇章結構的安排方面尤其需要謹慎、規範、嚴肅、認真；以法律文本結構的先後次序，可見立法者在基本制度上的輕重緩急。三、澳門基本法篇章結構對行政主導的彰顯澳門基本法是凝聚“一國兩制”偉大構想的法律文件，其基本結構不僅是對“一國兩制”基本精神的回應，也是對特別行政區政治體制與政治發展的精確設計。通過分析基本法的篇章結構，同樣不失爲考察特區行政主導體制的一個切入口。這種考察可以分別從宏觀與微觀層面進行。從宏觀層面看，澳門基本法的整體佈局，體現的是立法者對行政主導體制的選擇和堅守，而不是“三權分立”、“人大至上”或“議會至上”之類的政體安排。如果將澳門基本法分別對比《美利堅合眾國憲法》和《中華人民共和國憲法》關於基本權力結構的篇章安排，可以看到不同時代不同國家/地區的立法者，在諸種權力之間有着不同排序的考慮。澳門基本法第四章“政治體制”是整部法典的重頭戲，它從整體上設置了一套特區基於中央授權和地方高度自治而來的種種權力的次

序，並以六節的篇幅依次進行界定：第一節是行政長官，第二節是行政機關，第三節是立法機關，第四節是司法機關，第五節是市政機構，第六節是公務人員。仔細考察這一章的六節，可以看到如下幾點：其一，這六節各自所涉的高度自治的特區權力中，直接和間接涉及行政權的佔了整整四節（分別是第一、二、五、六節），立法權和司法權只能各有一節的小小空間。這種篇幅上的倚重行政權，跟美國憲法前三條關於立法權、行政權和司法權的平分秋色迥然不同，也跟中國憲法權力結構安排上倚重人民代表大會制度的情況不同，它體現出更爲注重行政權的基本特徵，這個特徵正是行政主導體制的反映。其二，該章在涉及行政權的四節規定中，第一節“行政長官”內容最爲豐富而全面，幾乎覆蓋了行政長官制的全部內容（僅在“行政長官的產生辦法”上另列《附件一》）。從篇幅看，它在整部法典中的篇幅比重，遠遠超出了美國憲法關於總統和政府權力、中國憲法關於政府權力的規定的內容比重。這個特徵也反映了行政主導體制是以行政長官制爲核心而展開的，以致我們今天一談特區行政主導體制就首先想到行政長官制，而學界對此展開研究時也大體遵循着這一思路18從微觀層面看，澳門基本法的具體規範，在涉及諸種權力及其關係時，猶如整體佈局上有輕重緩急的次序，不僅根據各種權力的位元階進行等差排序，連具體的措辭也特別注意誰先誰後。譬如，在第四章第一節“行政長官”部分，有許多條文都是一條之下蘊涵多個款項，同一款項中涉及多種並列的詞語（特別是關於權力或許可權範圍）。仔細探求其中的立法原意，不難看到如下幾點：其一，如果是某一章節之內設有多條內容，它必定是按條文所涉的權力輕重、緩急、寬窄、大小來進行排列，排在前面的事實上或邏輯上總比排在後面的更重要、更具優先性。例如，第四章第一節“行政長官”，條文排序就遵循如下邏輯：先規定行政長官的基本職權（第50條），再規定他與立法會的關係（第51、52條），並

且優先考慮他對立法會的主導權；再規定他與行政會、廉政公署、審計署的關係（第56至60條），同樣突出行政長官的主導性。其二，如果是一條之下設有多款內容，它也是按款項所涉的權力的重要性或事務的優先性進行排列，排在前面的事實上或邏輯上總比排在後面的更重要、更具優先性。例如，在規定行政長官行使的職權時（第50條），總共設有18款職權，其排序先後也是行政管理權（第1、2款）、對立法的主導權（第3、7款）、對司法的主導權（第9、10款）、對外事（第13款）、財政（第14款）及國家安全（第15款）等方面的相關權力。其三，如果是一句之內並列多個片語，它也是按詞語所涉的權力的重要性或事務的優先性進行排列，排在前面的事實上或邏輯上也比排在後面的更重要、更具優先性。例如，在規定全國人大授予澳門特別行政區行使行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權時（第2條），就將“行政管理權”放在最前；在規定行政機關和立法機關由永久性居民組成時（第3條），將“行政機關”放在最前；在規定特區行政機關、立法機關和司法機關使用中文和葡文時（第9條），也將“行政機關”放在最前；在規定有關“行政管理、立法和司法方面的制度”時（第11條），則將“行政管理”放在最前。諸如此類，舉凡涉及權力排序的規定，都是將“行政權”、“行政機關”、“行政長官”或“行政管理”之類放在同類並列概念的最前位置。綜上所述，作爲一部結構嚴謹、措辭規範的憲制性基本法律，澳門基本法在涉及政治體制安排和權力運作時，無論是宏觀的佈局謀篇，還是微觀的遣詞造句，都絕不會是隨意或隨機的安排，而必於特定的安排中蘊藏着立法的原意和構想。把體現行政主導的相關條文、款項及詞語放在同類條文、款項或詞語之前，不僅在宏觀結構上彰顯行政權的優先地位，而且在微觀層面上充分體現行政權的優先位置，意在彰顯特區政制是以行政爲主導的政制模式，確實可謂“深有匠心”19。

註釋：1.關於美國式憲政的世界影響，參見（美）路易士·亨金等編：《憲政與權利美國憲法的域外影響》，鄭戈等譯，北京三聯書店，1997年。2.（美）亨廷頓：《第三波20世紀後期民主化浪潮》，上海三聯書店，1998年。3.維爾的分權思想史，對此有極具參考價值的意義。參見（英）M.J.C.維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，北京三聯書店，1997年。4.亨廷頓本人在2009年接受《南風窗》劉軍甯先生採訪時，就21世紀世界範圍民主化“第四波”作了相當精彩的判斷。參見劉軍寧：《〈第三波〉作者亨廷頓：民主化一定會有第四波》，載http://news.QQ.com，2009年01月19日南方新聞網。5.關於“議會主導”（或曰“立法主導”）和“司法主導”的含義及比較，參見許崇德、王振民：《從“議會主導”到“行政主導”評當代憲法發展的一個趨勢》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》1997年第3期；另可參見蔣朝陽：《準確理解行政主導，正確處理行政與立法之間制約與配合的關係》，載楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，第81-94頁。6.吳志良：《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會出版，1998年，第96-100頁。7.例如澳門基本法序言第二段就有這樣的措辭：“考慮到澳門的歷史和現實情況”這一考慮實際上貫穿於整部基本法的政制架構和具體規範。8.蕭蔚雲：《略論實施澳門特別行政區基本法的主要經驗》，載蕭蔚雲、楊允中、饒戈平主編：《依法治澳與特區發展》，澳門特別行政區法務局、澳門基本法推廣協會等出版，2004年，第18頁。9.對這些歐洲法典法發展史的比較研究，是比較法學作為一門學科的重要內容。我國法學界對此展開的理論分析中，一份值得關注的總結性成果，可參見封麗霞：《法典編纂論》，清華大學出版社，2002年。10.關於法國和德國民法典的比較研究，比較法學名著如法國學者達維德的《當代主要法律體系》、德國學者茨威格特、克茨的《比較法總論》、日本學者大木雅夫的《比較法》以及中國學者如沈宗靈的《比較法研究》，都有較大篇幅的分析介紹。不過這些著作大多沒有關注過葡萄牙法典法的成長史。彌補這一缺憾的作品，可參見葡萄牙學者MarioJuliodeAlmeidaCosta：《葡萄牙法律史》，唐曉晴譯，澳門大學法學院，2004年。11.西方結構主義尤其是“語言學”或“文字學”理論對此有啟發意義。相關思想資源參見〔法〕蜜雪兒·福柯：《詞與物人文科學考古學》，莫偉民譯，上海三聯書店，2001年。這部著作力圖構建一種“人文科學考古學”，旨在測定在西方文化中“人”的探索從何時開始、作為知識對象的人何時出現。該書在當代思想史上被奉為傑作，妙語連珠，充滿智慧。12.許多學者通過比較法的研究，紛紛指出《德國民法典》對於結構的考慮遠勝於對其修辭的考慮，使得這部法典嚴謹有餘、活潑不夠，它不像《法國民法典》那樣具有

供大眾閱讀的口味，甚至連學者們自己也感到它太過嚴謹，因而得名為“學究型法典”。不僅德國民法典如此，20世紀以來的葡萄牙一系列法典也存在這種情況。即使在實現“法律本地化”之後，澳門五大法典也難免此弊。對澳門法典部分條文“不忍卒讀”的批判，參見劉高龍、趙國強主編：《澳門法律新論》，澳門基金會，2005年，“導論”部分。13.關於美國憲法結構的討論，參見張千帆：《西方憲政體系》（上冊·美國憲法），中國政法大學出版社，2000年。14.關於法國憲法發展，參見張千帆：《西方憲政體系》（下冊·歐洲憲法），關於法國憲法部分有詳細介紹。15.關於清末變法中的憲制內容，許多研究成果都有涉及。從歷史學角度的考察，參見張連起：《清末新政史》，黑龍江人民出版社，1994年。從法制史角度的考察，參見卞修全：《立憲思潮與清末法制改革》，中國社會科學出版社，2003年。16.關於中華民國憲法的誕生，參見謝振民編著：《中華民國立法史》，中國政法大學出版社，2001年。17.關於中國憲法的文本結構分析，肯定有論者認為這一結構是對特定權力體系的認可。相關代表性教材及專著，參見蕭蔚雲等著：《憲法學概論》（修訂本），北京大學出版社，1985年；許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社，2006年；張千帆：《憲法學導論》（第二版），法律出版社，2008年。18.這一思路特徵可從蕭蔚雲先生研究特區行政主導的模式找到例證。他主編的《論澳門特別行政區行政長官制》，實質就是研究澳門特區的行政主導體制。蕭蔚雲弟子傅思明的《香港特別行政區行政主導體制》，也承繼了這一研究模式，將研究重點集中於行政長官制，甚至在很多地方直接將“行政主導體制”與“行政長官制”混為一談。其實，行政長官制只能是行政主導體制的核心內容，但不是其全部內容。這是必須明辨的一點。參見傅思明：《香港特別行政區行政主導政治體制》，中國民主法制出版社，2010年。19.參見蔣朝陽：《準確理解行政主導，正確處理行政與立法之間制約與配合的關係》，載前引楊允中、饒戈平主編：《澳門基本法的正確理解與實施》，第85頁。

尚賢一“一國兩制”與一種治道的進路冼宏烈*引論“一國兩制”政策，已在香港施行14年，在澳門施行12年，並在某些領域取得了好的成效。可在成效的同時，“一國兩制”政策指導下的兩岸，在近幾年來出現了許多問題。特別是香港和內地之間，問題層出不窮，如“雙非兒童”問題，“兩岸民眾對罵事件”等等。“冰凍三尺，非一日之寒”，爆發這些問題，非“石頭爆美猴王”，而是有一個循序漸進過程。港居民對作爲“中國人”的認同感低，又不願意中央對其進行干預的情緒，加之全球經濟普遍的萎靡，是矛盾的根源。對於這些問題，有的已經超出法律問題的範疇，難以通過基本法的法律作爲去調和其間產生的矛盾。當法律局限性出現時，我們便須求諸於“政治”。當下，與其說我們面臨的兩岸問題，是一個歷史或文化差異的問題，還不如說是“國家統一”和“中央政權與地方政權之間的權力分配”問題。港澳基本法從制定的一開始，便具有兩種屬性：政治性和法律性。時至今日，我們在關注其“法律性”的同時，須認真且高度地重視其有關“政治性”的問題。一、“一國兩制”的兩種屬性和其與聯邦制的嚴格區別（一）“一國兩制”的兩種屬性“一國兩制”，乃“一個國家，兩種制度”簡稱。最初提出此構想的鄧小平先生，將兩種制度解釋爲“社會主義制度”和“資本主義制度”1。有的學者認爲，“兩制”可釋爲單一制和聯邦制，並認爲單一制國家吸收聯邦制國家某些特徵，有利於實現國家統一和主權完整。2有的學者認爲，此“一國”，超越現有之國體，非*澳門科技大學法學院研究生

中國大陸之“中華人民共和國”，亦非中國台灣之“中華民國”而是超乎其上的一種具有歷史和文化意義的抽象存在。3還有學者認爲：“‘一國兩制’完全可以理解爲‘一個國家，兩種法律制度’”4。我認爲，以上學者觀點，可以概括爲兩條解釋的進路，一條是“法律的路”，一條是“情感的路”。一者運用理性之熟慮深思去積極建構兩岸的法治橋樑；一者依持感性之厚重情愫去消極糅合兩岸具有的歷史斷層。傾向於“法律的路”的人，將“一國兩制”實施的良好效果寄望於“憲政”，即推崇實施聯邦體制；傾向於“情感的路”的人，將”一國兩制”實施的良好效果寄託在“文化的融合”，即希望在包容和互動交流的基礎上，實現兩岸四地的文化共融。（二）“一國兩制”與聯邦制的嚴格區別“憲政”和實行聯邦制還是有很大區別的。首先，憲政乃首推“憲法至上”，然後才是“依據憲法行政”。其很大程度上，是將社會權力客觀化，無限地將行政權力收歸客觀的文本之中，而行政者只能依法行使法所賦予的權力。如此而言，憲政乃治國方略，乃依憲治國，實乃一種政體之運行模式。聯邦制，是建立在“複合共和制”政治理論的基礎之上，其乃國體的一種形式，其和“單一制”最核心區別是：聯邦制是由兩個或兩個以上的政治實體（共和國、州、邦）結合而成，其各成員單位先於聯邦國家存在；而單一制是有且僅有一個政治實體。憲政是聯邦制度秩序穩定的保障，憲政也可以是單一制度秩序穩定的保障。可是，在特定的語境當中，提倡在中國大陸與港澳台之間實行聯邦制是違背“一國兩制”中的“一國”原則。一個中國，指的是一個中國的政治實體，如果實行聯邦制，也就意味着港澳台是三個具有政治實體事實的共和國、州或邦。所以，我們不能誤用或誤解“憲政”，更不能以爲，只有“聯邦制”才能實現“憲政”，“憲政”指：“憲政主要是依照憲法所產生的民主政治制度，憲政與憲法的政治實踐密切相關，是憲法規範與實踐憲法的政治實踐相結合的產物。憲政作爲一種政治理

念浸透着歷史傳統與人文精神，承認人的尊嚴和權利的至上性。”5其次，“一國兩制”是具有政治和法律兩重屬性，但兩者並非並列關係，而是政治性高於法律性。換句話說，“一國兩制”主要解決的不是法律問題，而是政治問題。這�的政治問題的關鍵，則是“一國中國”和“中央政權與地方政權權力分配”的問題。前者是“民族獨立與國家統一”問題，後者是“政治體制設置”問題。只有解決了這兩個問題，才能談得上建構地區法律制度的問題。正如亞里士多德所說：“法律實際是、也應該是根據政體（憲法）來制定的，當然不能叫政體來適應法律。”6以澳門基本法爲例，其在“序言”中闡述了基本法的基本宗旨：第一，爲了維護國家的統一和領土的完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展；第二，以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。由此可見，澳門基本法從目的上看，具有兩重屬性：政治性和法律性。政治性的體現在“爲了維護國家的統一和領土的完整和以保障國家對澳門的基本方針政策的實施”，法律性則體現在“有利於澳門的社會穩定和經濟發展”在“一國兩制”，在香港、澳門與中國大陸的問題上，我們須視解決其中的政治性問題爲最重，然後在政治性問題解決的基礎上，談“港人治港”、“澳人治澳”。不然，“一國”的問題被模糊化，或者被學術化，都會成爲將來中央政權與地方政權之間的不穩定因素。然而，欲通過基本法來達到“一國兩制”的政治效果，不可僅局限於“法治”（或說“憲治”），因爲“法治”之至大功用在於“限制行政權力”，以及保障“人民特定決策能力的保留”，而不能從根本上保障“國家統一”。在完善基本法的同時，還須實現以《中華人民共和國憲法》爲唯一“根本大法”的框架下，兼顧“治道”，7而這種“治道”，主要解決的問題是如何實現和保障“一個中國”及如何協調中央政權和地方政權的權力分配問題。本人認爲“治道”的核心在於如何設置“選任制度”、“教育制度”和“監察制度”。“治道”的終極目的是實現“善治”，而“善治”的實現，應以“尚賢”作爲政治生活和教育生活的理念。。

二、“一國兩制”與“治道”的價值爲甚麼要“尚賢”？我嘗試結合“尚富”來進行論述。我們知道，一個國家，沒有財富不行，貧窮落後會民眾造反、外敵入侵。一個國家，僅有財富也不行，只逐於利，民之貧富差距愈大，貧窮者反抗富有者勢屬必然。貧民反抗而致內亂，外敵同樣會入侵。在此意義上講，“尚富，亦須尚賢”。“尚富”，實質是滿足人性中對物欲的需求；“尚賢”，實質則是爲了遏制“極端尚富”的弊端物欲橫流，以至達到人類自身“物欲需求”和人類社會“和諧共融”的一種平衡（且是動態的平衡）。“尚富”的特點是“欲求”，“尚賢”的特點是“節制”。故，這種動態平衡就是“欲求”與“節制”適宜地存在。（一）人類自身所要的“欲求”，主要是“財富”和“名譽”1.甚麼是“財富”亞里士多德認爲財富分兩種：生活必需品和非生活必需品。前者獲取財富的方式是自然的，是人們憑借天賦的能力以覓取的；後者獲取財富的方式是非自然的，是人們憑借某些經驗和技巧以覓取。按照亞氏的觀點：世人對財富沒有止境的觀點是從後一類致富方法引出來的。他說：“其執迷之尤者便信奉錢幣就是真正的財富，而人生的要圖在於保持其窖金，或無止境地增多其錢幣。人們之所以產生這種心理，實際上是由於他們只知重視生活而不知何者才是優良生活的緣故；生活的欲望既無窮盡，他們就想像一切滿足生活欲望的事物也無窮盡。”8歸類爲“生活必需品”的財富，是諸如農業、畜牧業、林業、漁業，以及以獲得“生活必需品”爲目的的初級交換；而歸類爲“非生活必需品”的財富，則是爲了獲得超越“生活必需品”以外的，通過有關販賣技術獲取的那部分利益。亞氏認爲：“前者順乎自然地由植物和動物取得財富，實屬必然，這是可以稱道的；後者在交易中損害他人的財貨以牟取自己的利益，這不合自然而且應該受到指責的。”9根據亞氏這些言論，我們不難發現，其對待財富

的態度是“崇尚自燃性”的，即個人財富不宜過多地積聚，只須滿足生存的基本要求，財富的目的限於“保育”。於此，讓我想到老子在其《道德經》中記錄的一段話：“小邦寡民，使有十百人器而勿用；使民重死而遠徒；雖有舟車無所乘之；有甲兵無所陳之。使民複結繩而用之。”10“使民複結繩而用之”，是與亞氏所“可以稱道”的財富形式十分相似的。但老子在這段話後，繼續說道：“甘其食，美其服，安其居，樂其俗。”11，“食、服、居、俗”乃生活之基本必需品，是一種“物質生活必需品”，但在“物質必需品”之外，人類是不是還存在另一種生活必需品精神生活必需品？亞氏在其論財富的篇章中，並未就此進行論述。但老子用簡潔一句話道出了人類精神生活必需品的實質甘、美、安、樂。2.甚麼是“名譽”“名譽”就是可以去支配（或統治）他人的一種名望和聲譽。“名譽”一詞由“名”和“譽”兩個單詞組成。在社會（或政治）生活中，“名譽”的實現通過兩個方式來完成“正名”和“取譽”。“正名”是前提，“取譽”則是人們各依其“名分”行事後所取得的社會地位。然後，按照人們不同的“名分”，不同的“聲譽”，羅列出不同的“社會地位”。具有良好“名分”和“聲譽”的人成爲統治者，不安名分又取得壞聲譽者成爲被統治者。依此種觀點來劃分統治者和被統治者，有其合理性，這也是亞氏的觀點。他認爲：“靈魂在本質上含有兩種要素；其一爲主導，另一爲附從，各個相應於不同的品德。”12這樣的觀點表現在人們的政治生活中，則是人類應依不同品德來安排名譽的授予，基於名譽的授予來安排其社會地位，基於安排的社會地位來安排各人的社會職務，各司其職，各得其所。當然，這樣的社會職務安排不是靜態的，因爲社會職務安排的源頭在於人們的“品德”，“品德”是可以培養的。“品德”的培養主要依賴兩個因素：政治生活和教育生活。良好的社會制度，主要是由良好的政治制度和教育制度組成，政治制度和教育制度的敗壞，整個社會制度就敗壞，隨之道德淪陷，社會動亂。而這種“動態非靜態”的社會聲譽的

分配方式，正是區別“封建專制”與“共和民主”的標準，也正是“社會正義”的內涵。有人會認爲，社會職務分工過於穩定，社會存在統治者和被統治者，社會就是不公的。假如以上的職務分工和階級劃分是靜態的，人們一生下來便被固定了職務和階層，且不可變易，如富人的後代必爲富人，窮人的後代只能是窮人，官者後代可自動繼承官位等，那麼，是不公。但是，若以“品德”作爲劃分職務和階層的標準，那麼，社會職務和階級人員的安排則是動態的，“多勞者多得而賢德者上位”，如此之設置，才是體現真正的正義。至於如何認定“品德”？如何授予“名譽”？它涉及的便是“選拔制度”的問題，其對於實現社會正義至關重要，亦應是中國政治改革的重中之重。但在這�暫不展開，因爲那已經是政治體制學的問題了。但對於以上兩個問題，中西哲人皆有過相關的論述。亞氏認爲：“這些人（應是專指“自由人”）所具有的道德品質情況也相類似。他們都具有各種品德而程度不同。各人的品德應該達到符合於各人所司職務的程度。當然統治者的品德應該力求充分完善，他的職位既然寄托着最高的權威，他的機能就應該是一位大匠師，這樣的大匠師就是‘理智’，至於其它被統治的人各奉行其自然的職責，他所需的品德，在程度上就只要適應各人的職責而已。”13這應該便是亞氏所指的“各司其職”。“其職”之種類、高低，依品德種類、高低來劃分，有丈夫和妻子，父母和子女等。此處之品德則專指：節制（克己）、勇毅和正義。而墨子曰：“本不固者末必幾，雄而不修者，其後必惰，原濁者流不清，行不信者名必耗，名不徒生，而譽不自長，功成名遂，名譽不可虛假，反之身者也，務言而緩行，雖辯必不聽；多力而伐功，雖勞而必不圖。慧者心辯而不繁說，多力而不伐功，此以名譽揚天下。”14（二）尚賢“治道”價值實現的靈魂1.尚賢以遏制“極端尚富”我們已經談論過“尚富”的特點是“欲求”，而人類自身所要

的“欲求”，主要是“財富”和“名譽”。“財富”和“名譽”都無法統一爲一個度，其若膨脹，就會是一個“無底洞”。亞氏說：“a.有些犯罪是缺乏衣食；⋯⋯b.但衣食並不是犯罪的唯一原因。人們在溫飽之餘，或爲情欲所困擾，就尋歡作樂以解煩惱，他畢竟又觸犯了刑法。c.人們還不僅爲了解除其情欲的煩惱，而入了刑網；有情欲可得慰藉、名利可以滿足的人，還是抱有漫無邊際的願望，追求無窮的權威，於是他終究由於肆意縱樂而犯罪了。”15爲了避免缺乏衣食而導致的人們行爲向惡，我們需要“尚富”；但“尚富”卻不能真正解決犯罪問題，犯罪更不會主動引導人們向善，反倒追名逐利的風氣容易滋生“欺詐”等惡習。所以，“尚富，亦須尚賢”。並且，這�所說的“尚富”與“尚賢”，不是建立在現下所流行的“物質基礎決定上層建築”理論之上。反倒，“富，必須寓於賢之中”。越是追求“財富和名譽”的活動，越是要“尚賢”介入。事物推行，都得依隨一個循序漸進的過程。推行“全民素質”提升，應遵循“選拔少部賢者，以發揚賢德氣象，進而教化不賢者”，若選拔者亦推“不賢者”，上行而下效，賢德氣象堵塞，漸之，整個社會民眾之素養下降，社會便由少部當權者的腐敗，演變成“全民潰敗”。如此之國家，亡也。具體而言，集中體現追求“財富和名譽”的活動是爲：政治活動和教育活動。故此，官者，須賢也；師者，須賢也。我們不必一下子苛求全民爲賢，亦不可幻想推行一種制度馬上可使全民爲賢，但須堅持選拔官員以賢爲首要標準。賢者爲師，不賢者爲學生；賢者爲統治者，不賢者爲被統治者。2.“尚賢”與國家之長治久安甚麼是“賢”？“賢，多才也。”16意指“有德行；多才能”。“尚賢”，就是推崇德行和才能。而“國家之長治久安”和“人價值之實現”亦全賴於對此二字之理念的信仰爲根本。《史記》有曰：“先王之於民也，茂正其德而厚其性，阜其財而利其器

用，明利害之鄉，以文修之，使之務利而辟害，懷德而畏威，故能保世以滋大。”17又曰：“先王之順祀也，有不祭則修意，有不祀則修言，有不享則修文，有不貢則修名，有不王則修德，序成而有不至則修刑。於是乎有刑不祭，伐不祀，征不享，讓不貢，告不王。於是乎有刑罰之辟，有攻伐之兵，有征討之備，有威讓之命，有文告之辭。布令陳辭而有不至，則增修於德而無勤民於遠。是以近無不聽，遠無不服。”18“祭、祀、享、貢、王”此五禮，是爲民眾之道德義務，其道德所指對象有二：已逝祖先和現世君王。這兩者始時，地位是有差異的。見《史記》載：“日祭，月祀，時享，歲貢，終王。”“終王”，意指“對王的擁戴是永�的”。也就是說，對現世君王之擁戴乃爲了捍衛“先王之德”，而非“王本人”。後世之封建專制，乃顛倒其兩者捍衛“王本人”，而非“王之德”。而今日我提出之“尚賢”，旨在推崇中華文明中之“王德”，而非“王者”。“德”之合理性來源有二：合乎天地變幻規律所需；世俗社會，國之避免征伐與民之安居樂業所需。故“德行”，並非有些學者認爲的，乃統治者創造之，相反，乃是全體遠古先民共同發現之。其具有歷史性、民族性，是中華民族幾千年來生生不息的精神源泉。從另外一個角度看，對“已逝祖先”之禮，是爲了表示對先人智慧和能力的尊重，亦是一種感恩。可以說，“對智慧和能力的尊重”和“感恩的情懷”是中華民族內在性格的第一特質。前者“崇德”，後者“尚禮”。而“人價值的實現”首先是人有與獸區別開來的特征。這些特征的核心，就是“對智慧和能力的尊重”和“感恩之心”，即“崇德”和“尚禮”。故此，“賢”，乃指有德行，多才能。而“賢人”，則是“崇德尚禮，有才能的人”同時，國家的長治久安有賴於整個社會形成“尚賢”的氣象。亞氏說：“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級）的人民都能參加而懷抱着讓它存在和延續的意願。”19怎麼樣才能符合“人民的意願”？那就是政府要遵循“正義”的原。

則。“正義”需要通過“尚賢”來實現，通過“賢人”的作爲來推進“正義的進程”。只有在國家社會中形成一種“尚賢”的氣象，我們方可共同踏上走向正義的道理。我們都知道，人非生而知之，有人好學勤勞，有人厭學懶惰。好學勤勞者樂於協助分享，而厭學懶惰者喜於私樂獨享。協助分享有益於人類的整體福祉，私樂獨享容易引發紛爭。“尚賢”有益於協助分享，因其性“節制”；“尚富”，容易滋生私樂獨享並誘發爭端，因其性“欲求”。所以，我們應該讓具有協助分享品性和好學勤勞的人來管理國家，並通過政治生活和教育生活使更多的國民趨於形成這樣的品性。而“尚賢”的目的，是去惡迎善，是培養民眾協助分享的品性和好學勤勞的習慣。三、“尚賢”理念指導下的“治道”與體制改革（一）政府選任人才須“尚賢”亞氏認爲，混合政體可分爲貴族和共和政體。貴族政體，公權力可由“贖買”獲得；共和政體，公權力依憑人們之才德選任。前者“尚富”，後者“尚賢”。因爲政府最可貴的品性是“節制”所以公權者的選任必須是“尚賢”。若公權者的選任是“尚富”的，“這樣，實際就是使富人佔了才德之士的上風，而資財既然可使人獲得尊重，全國也必然競相貪婪（愛錢）。上行下效，凡居高位者的習尚很快就導啓眾庶的風氣；才德要是不能在這個城邦得到最高的崇敬，這�的貴族政體也就不能長久保持。又，因財賂獲官的人們總要乘機取償，營私瀆職將是自然的後果。”20故此，政府選任人才非但不可“尚富”，反而是要運用政府之公權力達到遏制民眾“無限度之財富欲求”，以達控制貧富在一定的合理平衡範圍之內。體制改革，非以機構設置之增減或變更爲最重；政府限權，亦非以三權分立之機構制衡爲最重。器之爲用，不可治本，其本，在於“政府之教育制度、選任制度和監察制度”。任何政府，其運作在人，若無賢人當政，機構間之權力制衡，或補一時一世之須，其，

制衡而衍生之政治鬥爭技術，只會愈演愈烈，終權權、錢權結合，以謀勝者。加之，各當權者每日困於政治鬥爭漩渦之中，惶惶不得終日，各費唇舌，遊說講演，又須忙於求助財團支持，又如何能真切實際地爲平民百姓謀安康？公權力之運作在人，與其事後裁判，不如在選任制度上“任人以賢”；而賢者須先從教育中來，所以還須進行教育制度改革，以達“育人以賢”。可人之性情會隨時間之推移，或地位、環境之變遷而有所改變。所以，我們不能只是注重教育和選任，還須建立完全獨立於教育和選任機構的監察機構，以致“行不賢之教者，去之；行不賢之政者，罷之”。故此，體制改革之最重，在於“教育制度”、“選任制度”和“監察制度”改革。其目的：育人以賢，任人爲賢，察人在賢。（二）“尚賢”理念指導下的“治道”與港澳管治模式的另一種進路1.兩種“治道”進路的初探中央政府對港澳的管治模式，可以一語釋之爲高度自治。而此高度自治，多以基本法上記載的原則性條款作爲說明。以香港爲例，部分港人常對中國大陸的政治生態表示懷疑，“極權主義”（totalitarianism）或“威權主義”（authoritarianism）仍是部分港人對大陸政治生態的印象。至於這個“印象”是否與現實吻合，不是本文論述的內容。與“極權主義”和“威權主義”相對的是“社群至上主義”（communitarianism）和“平等至上主義”（egalitarianism），它們都是“自由至上主義”（libertarianism）所引發出來的政治思潮。“自由至上主義是極端強調個人自由的政權，堅決反對政府干預的學說，⋯⋯進入90年代以來，自由至上主義繼續影響着西方各國的政府改革，成爲新公共管理思潮的一個最富有系統性的理論來源。”21可是這種政治改革思潮，亦即是有的學者所稱的“西方政府的治道變革”，也出現很多不容樂觀的社會效果。有一句話是這樣說的：“西方國家飽嘗了福利國家的惡果，而中國則飽嘗了計劃經濟的惡果。”22所謂新公共管理的革命內涵包括：政府職能的市

場化、政府運行的市場化和計算機化、政府執行的自主化和政府行爲的法制化。23這就是西方政府治道變革的進路，也是香港政府治道變革的進路。這種進路以適應“市場”作爲政府行爲的“善”，以將有利於經濟發展視爲政治的根基，以“社會福利制度”作爲其合理性的幌子，視政府若公司，其目標則是在於建構“大市場、小政府”“大市場、小政府”聽起來有“限制政府權力”的誘惑力，不過，在視政府若公司的社會�，“大市場、小政府”的背後，其實是“大財團、小董事會”。而在資本作爲最有力的、隱藏着的權力制度之下，所謂“民主法治”，全然不過是“大財團的民主法治”對於這些，我們若留心，都可以在所謂的“西式民主”選舉中，以及正在進行市場化改革的中國大陸“兩會選舉”中看到縮影。這樣的社會，實質是一種權貴的社會，這樣的民主，實際是一種權貴的民主。換言之，這種進路的本身是“尚富”的，其性“欲求”，其尤爲重視“交易規則”，故此推崇所謂的“實證法律”，而輕視“社會倫理”。實則，在資本完全不對稱的經濟社會�，追求所謂的“交易平等”規則，無疑是天方夜譚。往往是倫理的規則，天子與庶人共同之。推行如此之“治道”的社會，成也市場，敗也市場。進一步說，市場經濟得以迅速發展，其核心工具是“現代科技”，可這種藉現代科技的發展進路，是“自然掠奪型”的，必將導致自然生態的極度不平衡。如果要說西方政治治道改革的這個進路的好處，我可以概括爲“發達的政治技術”，其在人類俗世社會中的某一時期，起到有效的“權力制衡”作用。可其在高舉“人至上”的同時，在滿足“人欲求”的同時，對整個自然環境的破壞和資源的過度消耗是危害深遠的。故此我認爲，要麼人類共進死亡，要麼，便需要批判性地認識以市場化爲主導的西方政府改革的治道進路。“尚賢”理念指導下的“治道”，以倫理規範作爲核心，特別是強調家庭倫理，注重人心的內在和自然外在的和諧，其性“節制”。關於中國的治道，有的學者提出，“仁愛、和諧、公義和統。。

一”24是其發展的方向，並且認爲，“在文明之治道之下，可以採取不同的‘治式’：德治、禮治、法治、人治等。但不可偏於一途，該諸種治式的綜合平衡運用乃是‘文明憲章’得以實施的可能。”25由此可見，文明在選擇管理模式時，無須拘泥於西方政府改革的進路，可在“一國兩制”創舉之下，另找一種治道的進路。2.“一國兩制”下港澳管治模式的另一種治道進路“一國兩制”下港澳管治模式的另一種治道進路，是以“尚賢”爲理念指導的治道進路。這種治道進路下的港澳管治模式改革，是以保障“國家統一”和有效處理“中央政權與地方政權之間的權力分配”問題爲基本點。而具體之管治體制改革的最重，在於“教育制度”、“選任制度”和“監察制度”。其目的乃“育人以賢，任人爲賢，察人在賢”。在宏觀的中央與地方權力分配問題上，我主張在港澳地區實行“雙軌制”保持其有歷史沿革的西方自治城市制度和逐步推行傳統中國特別行政地區的行政建制。其中，西方自治城市制度，以其獨特的法律和市政制度爲核心；傳統中國特別行政地區的行政建制，我們可以參考歷史上推行的“土司制度”。回歸前，“澳門的管治模式，實行的是中國地方府縣制，輔以西歐城市議會制”，26若行如此之管治模式，方可同時達到“因俗而治”與“國家政權統一”的效果。當然，在實行“雙軌制”同時，中央政府亦必須在體制上進行改革，以適應現今社會發展的需求，建立起新的一種融匯了“西方政治法律技術”與“中國傳統倫理教化”的治道。我國歷史上對少數民族或邊遠民族和地區特別行政治理，曾有過兩種政策：一是“羈糜政策”，二是“土司制度”。“土司制度”是根據“羈糜政策”發展過來的。“羈糜政策”的實際意義是：“封建王朝對少數民族的統治是通過少數民族酋領來實現，即封建朝廷封授少數民族的酋領一個職務稱號，不過問其內部事務，仍是由少數民族的酋領世領其地，世長其民，只要對朝廷表示臣服就行。”27就此對“羈糜政策”的描述，與現今中央政府對港澳地

區的政策何其相似。“羈糜政策”自秦至宋，都較爲寬松，但隨着社會發展，爲穩固中央對地方的有效統治，“羈糜政策”演變成“土司制度”。現今之港澳與古代之少數民族和邊遠地區有一個本質區別經濟發達與經濟落後。如果中央政府不是推行更爲穩當的、具體有效的兩岸政策，對於未來中國政權的統一，是弊大於利的。“土司制度”初始於元代，“參用土人”，授予當地統治者世襲官職以統治本地區的制度，且“土官土司作爲朝廷‘命官’，就必須向朝廷朝貢和納賦，元代土官土司雖然朝貢與納賦數量不多，但卻具有重要的意義。⋯⋯朝貢，象徵着土官土司對中央王朝的臣服；納賦，意味着土官土司地區歸屬中央王朝的版籍。”28封建社會已經被埋葬在歷史的棺材�，且其永遠只能龜縮在歷史的博物館中。但是，對於國家統一和民族統一的追求，是不應因時空和朝代的改變而動搖的。那是主權問題，我們只能求助歷史的經驗，不能使歷史斷層。在推行港澳管治“雙軌制”的同時，我們需要在“港澳首長的選任”、“港澳政府對中央政府的交稅”以及“港澳與內地教育制度”這三個方面進行改革。以澳門爲例，葡國統治澳門時期，其對於澳門的管治模式，主要是“城市國王控制”、“授予特許權利”和“向葡國政府繳納稅收”。這�授予居民的權利主要包括：“一是城市的居民是自由人；二是城市土地的領土是自由的；三是城市有自己的法庭；四是財政自由，但仍得交納一年稅款；五是城市有自由貿易的特權；六是最重要的，就是自治城市有權選出自己的市議會，以管理城市內部事務。”29但是，“城市的市政結構、立法權限、城市市民的權利義務一般是根據國王成文的特許狀而得以成立。”30借鑒傳統中國對特別行政地區的管治制度和葡國對澳門的管治制度，我們可以認爲，對特別行政區課以稅收，以及對其進行政策上的指導，包括行政首長的選任以及教育制度的接合，實屬最基本的，也是保持政權統一和彼此之間的長久和諧共榮的有力保障，這也應該是“一國兩制”發展的另一種治道的進路。

註釋：1.鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993.10，第58頁。2.王麗萍：《聯邦制與世界秩序》，北京大學出版社，1998年，第216-217頁。3.王英津：《國家統一模式研究》，中國人民大學2002年博士學位論文。4.李燕萍：《“一國兩制”的憲政價值及其發展》，載於《基本法研究》（2008年，第一期），濠江法律學社出版社，第3頁。5.[美]文森特·奧斯特羅姆：《複合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯書店，1999年版，第64頁。6.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第178頁。7.治道，這�指“治理國家的方針、政策、措施等”8.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第29頁。9.同上，第31頁。10.徐梵澄：《老子臆解》，中華書局出版，1988年版，第99頁。11.同上。12.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第39頁。13.同上。14.李漁叔：《墨子今注今譯》，台灣商務印書館發行，中華民國六十八年三月三版，第9頁。15.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第71頁。16.[漢]許慎：《說文解字》，柴劍虹、李肇翔主編，九州出版社，2001年，第359頁。17.許嘉璐、安平秋等主編：《二十四史全譯》（史記卷四·本紀第四·周本紀），上海：漢語大詞典出版社，2004年版，第38頁。18.同上，第39頁。19.[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第88頁。20.同上，第101頁。21.毛壽龍等：《西方政府的治道變革》，中國人民大學出版社，1998年版，第14頁。22.同上，第12頁。23.同上，第11-12頁。24.黎曉平：《中國治道之求索》，載於《清華法治論衡》（第三輯），清華大學出版社，2002年，第41頁。25.同上，第43頁。26.黎曉平：《澳門法與歷史·自序》，載於《法律與文學》（第一期），濠江法律學社出版，2008年，第66頁。27.龔蔭：《中國土司制度》，雲南出版社，1992年，第1頁。28.同上，第39-40頁。29.黎曉平：《澳門法與歷史·自序》，載於《法律與文學》（第一期），濠江法律學社出版，2008年，第65頁。30.同上。

2012年台灣大選後的台澳關係發展願景曲兆祥*2012年台灣的總統和立法委員選舉於1月中旬完成，選舉結果由國民黨提名的現任總統馬英九先生贏得勝利1，爭取到繼續執政四年的機會，同時國民黨也繼續掌握了最高民意機關立法院的多數席位，穩定了繼續執政的堅定民意基礎。這個選舉結果對多方來說都有令人鬆了口氣的感覺2，這或許是因爲選前激烈的選情讓許多人擔心，萬一選舉造成“變天”的結果，這可能會危及過去四年好不容易才穩定下來的兩岸關係，進而會危及台海和整個東亞地區的穩定。所以選前各方即密切關注選情的發展，而一旦看到馬英九總統順利贏得連任，各方忐忑的心情總算放了下來。兩岸關係的穩定發展對台灣和澳門發展雙邊關係來說是極其重要的。自1999年“兩國論”爭議爆發之後，直至2008年的十年間，兩岸關係是處於不穩定狀態，一直到2008年馬英九當選總統之後才漸漸穩定下來。而在兩岸關係不穩定期，台澳關係的發展一直受到外在環境的局限。2008-2011年間，台澳關係逐漸建立起穩定發展的平台，而未來四年，在兩岸關係基本看好的前提下，台澳關係應該有更好的發展環境，台澳雙方都應緊抓此一機遇期，建立更穩定友好，互利互惠的雙邊關係。一、馬英九贏得選舉的原因分析馬英九在這次的大選中以51.6％的選票擊敗對手，贏了6％，也就是將近80萬張的選票，這個領先幅度不少人認爲是超出事前的評估，連蔡英文以及她的同黨幕僚都感到意外3。這表示按選前各方認爲這是一場勢均力敵的選戰的評估，馬英九即使贏了也是“慘勝”。因此選前台北一直流傳着一種未經證實的說法，“北京在選前已做好萬一蔡英文當選的準備”4。這也顯示北京方面對這場選*台灣師範大學政治學研究所教授

戰的結果沒有馬英九必能勝出的把握。可是，最後的結果卻是馬以超出預期的比例擊敗了他的對手。這是甚麼原因造成的？對於這個問題，各方的說法雖不完全一致，但多數的分析都歸結到蔡英文以及民進黨方面對“中國政策”的模糊不清，是造成她超輸（over-loss）的原因。尤其是她堅拒“九二共識”的立場，更造成她在兩岸關係的主張上失去了彈性，以致於最後引發中產階級和企業界的憂心，促使蔡英文超過預期的輸掉選舉。對於這種說法，民進黨內仍有不同的聲音，但包括蔡英文自己提交的《敗選檢討報告》中，事實上也間接承認這個因素是造成她輸掉選戰的重要原因。5對蔡英文和民進黨來說，承認中國政策的誤失是非常難堪和困難的，因爲“反中”、“鎖國”對不少民進黨支持者而言，這是“根本價值”。而今，蔡英文在她的敗選報告中公開承認錯誤，這確實是很不容易的。不過，這也很現實的凸顯出來民進黨的中國政策是造成他們無法奪回執政權的原因。即便這不是唯一原因也是重要原因之一。而反過來說，馬英九的大陸政策就是他能贏得選戰，繼續執政的關鍵因素。換言之，如果不是馬英九在穩定和開展兩岸關係上的作爲，他恐怕很難贏得這次的大選。二、未來四年兩岸關係預估馬英九既以兩岸關係穩定和維持台海和平的原因獲得連任，因此他在未來四年的第二個任期�，預估仍將以穩定兩岸關係、維持台海和東亞區域和平爲施政目標，甚至在環境許可的情況下，不排除他還可能更進一步的擴大兩岸交流的層面，加強除了經濟面向外，其他層次的交流。其中以教育、文化、體育交流的可能性最高。而在多方最關心的政治交流方面，目前馬英九雖然着墨不多，但他在2008、2012兩次大選過程中卻都提出了兩岸簽訂《和平協議》的構想。雖然這兩次的提出最後也都以不了了之的模糊情狀結束，但從馬總統一再提出的狀況看來，他對《和平協議》是有一定想法的。只不過目前環境並不成熟，所以他無法清楚表達，更談不上執行。因此，目前看起來，期待在馬總統第二個任期內能夠在兩

岸政治關係上有所突破，是有相當困難度的。這�頭涉及台灣內部政黨政治的生態結構問題，6也涉及中國大陸內部的政經情勢，還涉及美國2013年新就任的總統的中國政策，這些變數都還很大，故而還不能明確評估馬英九政府對兩岸政治交流的態度。不過，從他的主觀意願來看，最起碼他有這樣的思維，也有這樣的企圖心，只是外在環境能否提供他發揮的空間，還有待觀察。2012年3月22日，中國國民黨榮譽主席吳伯雄率團訪問北京，在與中共總書記胡錦濤會面時提出了“一國兩區”的概念。7此一概念在台灣雖然不是甚麼新鮮事，但在馬英九剛當選連任，各界均關注其兩岸政策有無新內涵的時機，突然由具政治代表性意義的人，在北京當着中共總書記的面提出這個概念來，還是會引起各方強烈矚目的。果然消息傳回台北立刻引發各方的討論。民進黨站在反對黨的立場固然是強烈指責，認爲此一概念有屈從中共“一個中國”政治主張之嫌8即連中立的輿論也對馬英九有“食憲不化”之譏評9。但馬英九總統仍舊明白指出這是當前憲法的規定，他必須遵守憲法10。可見得，馬英九明知吳伯雄的言論會引發政治爭議，但他仍然予以支持，這表示馬總統個人至少在政治理念上是同意吳伯雄的提法，甚而進一步推論的話，這個理念和堅持會是馬總統第二個任期內對兩岸政治性議題接觸或討論的指導性思維。故而儘管兩岸發展政治互動關係的環境目前還明顯不成熟，但是兩岸繼續深化經濟關係，同時拓展文化關係的方向已是十分的明顯。這一點不但馬總統在選舉過程中明白表示過，在溫家寶總理2012年政府工作報告中，以及全國政協主席賈慶林有關“兩岸關係已經過開創期而進入鞏固深化期11”的談話，也都已經表明。所以有關兩岸關係在未來四年�，繼續穩步發展經濟和文化交流是可以確定的，而政治性議題的接觸、討論，則顯然時機尚未成熟，可是雙方朝向不迴避政治議題的積極態度發展，吾人以爲也已初露端倪。三、澳門回歸後的繁榮發展與台澳關係，

1999年底澳門回歸中國，十幾年來澳門的繁榮是世人有目共睹的事實。而且舉目未來，因爲2011年3月7日“粵澳合作框架協議”的簽定，爲至少是2020年前的澳門經濟社會發展奠定穩定基礎。特別是“橫琴總體發展規劃”對澳門來說爭取到更多的發展空間和資源12，這對澳門的繁榮是一種極大的保障。相對於粵澳關係而言，台海兩岸關係的發展就比較坎坷些。當然這與台、澳的歷史背景和整體環境的不同有關。2008年之後，兩岸關係獲得改善的機會，2010年兩岸也簽訂了“經濟合作框架協議”（ECFA），這對兩岸關係的穩定發展有相當正面的影響。再加上馬英九政府贏得連任，這會讓兩岸關係發展有更穩定的環境。在這種環境下，台澳關係應有更好的發展機會。客觀的說，在澳門回歸的第一個十年內，台澳關係的發展環境並不好，其中最關鍵的原因當然還是以兩岸關係不穩爲主。兩岸關係在1999年8月“兩國論”13事件爆發後跌進谷底，2000年的總統大選，民進黨人陳水扁贏得選戰取得執政權，兩岸關係雖未再惡化，但也缺乏反轉的機會。2004年陳水扁成功連任之後，因爲過度操作“一邊一國”14特別是2005年下半年連串腐敗事件15使得陳水扁更加靠近台獨主張，這讓兩岸關係更沒有改善的空間，終於造成兩岸關係在2008年總統大選前的緊張關係。在這種兩岸關係的環境中，澳門開始回歸中國的過程，因此台澳關係根本不可能有良好的發展環境，而只能維持最起碼的互動。這也是目前澳門對台灣人民而言相對較陌生的原因。可是在2008年之後，尤其是馬英九成功連任後，台澳關係應該有更好的發展空間。四、開創台澳關係的新願景未來幾年澳門和台灣雙邊關係的發展環境既然是一個難得的機遇期，雙方如能掌握此一機遇期大步發展關係，應該可以取得相當的成績。尤其是在2011年3月，《粵澳合作框架協議》簽訂之後，澳門的發展獲得了保證。尤其是橫琴島的開發計劃更是給澳門經，

濟、社會均衡發展帶來了最佳的願景。過去澳門的發展過度集中在博彩業，雖然給澳們帶來一定的繁榮和貢獻，但是對澳門的均衡發展來說確實也有局限。而《橫琴整體發展規劃》給了澳門均衡發展的機會，不但對澳門人民有利，對澳門的對外關係，更是助益良多。展開《橫琴整體發展規劃》，有三個亮點對開展台澳關係是很重要的，一、文化教育產業；二、中醫藥科技園區；三、休閒渡假區16。換言之，《橫琴整體發展規劃》的重點當然不只是這些產業發展，但對台澳關係來說，這幾項產業是很重要的項目。就澳門產業來說，文化創意、綠能產業、中醫藥生技乃至教育，過去的基礎並不堅實。因此如果橫琴規劃發揮功能的話，的確可以提供澳門強化這些產業。而澳門要發展這些產業，最直接的外部資源協助當然是以廣東以及其他周邊地區爲主，不過台灣事實上也應該可以提供部分的協助和參與。台灣的產業結構過去這幾年也一直在尋求轉型，也取得了部分的成效，如文化創意、綠能科技，生技產業方面，多少都累積了一些成果。但也有一些產業因爲缺乏資源或是市場而顯得成效有限，或者無法擴大績效，其中以文創產業、娛樂產業面臨這些限制特別明顯。未來如果台澳雙方能就這些產業開發出更多的具體合作項目，相信會對提升台澳關係，帶來實質性的推動。進而言之，若能在這些合作基礎上，雙方發展其他更多合作事項，擴大交流方向，提升更加多元的合作發展，都存在着很高的可能性。五、結語台灣和澳門基於歷史和地理的原因存在一些共通性，但也因爲這個因素使得台澳比中國內地更早的面臨西方和現代化的挑戰。不過，也因爲二戰後中國內部和國際冷戰的因素，造成台澳關係發展並不密切。冷戰結束、兩岸對峙情況獲得改善後，隨着台灣內部政治情勢的變動，兩岸關係仍不穩定。2008年之後馬英九政府上台，兩岸關係獲得很大的改善，2012年馬英九連任成功，兩岸關係相對

於過去來說是獲得了比較好的發展環境。因此台澳雙方都應該掌握此一歷史機遇期發展台澳關係。特別是澳門2011年與中國大陸完成《粵澳合作框架協議》的簽訂，爲澳門未來幾年的發展取得了很好的機會和發展空間，台澳關係應該也能因此有更好的發展願景。希望台澳雙方可以從產業合作着手，發展雙邊產業項目的合作，而後再擴大至其他層次的合作。目前看來，本文以爲文創產業、娛樂產業和中醫藥生技產業的項目合作機會最大，也最可能取得成效。台澳合作符合雙方人民利益，也符合中國大陸整體利益，更符合“一國兩制”的基本精神。對此，本人保持極大的樂觀期待。註釋：1.聯合報，2012/1/15，A1.2.中國時報，2012/1/16，A2。3.蔡英文和她的幕僚選前評估雖然輸的可能性稍高於贏的可能性，但絕不至於輸到這麼多。參見聯合報，2012/1/16，A3。4.同上註。5.中國時報，2012/2/23，A2。6.民進黨目前正在進行下任黨主席的選舉工作，未來由誰出任此職？他是否有意願、能力帶領該黨對《台獨黨綱》、《台灣前途決議文》進行辯論、修改，乃至形成新的中國政策思維？目前都存在相當大的模糊性。7.聯合報，2012/3/22。所謂“一國兩區”係指根據《中華民國憲法增修條文》，以及《兩岸人民關係條例》所訂的兩岸關係是“一個中華民國之下的台灣地區與大陸地區”，亦可指稱是“中華民國法制下的自由地區和非自由地區”。這個概念與“一國兩制”最大的區別在於“一國兩區”是在中華民國主權之下的台灣、大陸兩個地區，而“一國兩制”卻是在中華人民共和國主權之下的兩種政治經濟體制。或者說兩岸之間在“一國兩區”的概念之下是存在着主權之爭議，但在“一國兩制”的概念下，一旦台灣方面接受此一概念即已放棄中華民國主權，台灣主權就歸屬中華人民共和國。8.自由時報，2012/3/23，版2。9.王健壯，中國時報，2012/3/29，版10。10.聯合報，2012/3/29，版1。11.中央日報網路報，檢閱日期：2012/3/8，http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docDetail.jsp？coluid＝107&docid＝101840462

12.http://mleam.cool5forum.net/t9650-topic，檢閱日期：2012/3/10。13.Http://zh.wikipedia.org/wiki/％E5％85％A9％E5％9C％8B％E8％AB％96，檢閱日期：2012/3/1014.http://zh.wikipedia.org/wiki/％E4％B8％80％E9％82％8A％E4％B8％80％E5％9C％8B檢閱日期：2012/3/10。15.2005年8月21日高雄發生高雄捷運泰勞事件，牽涉到陳水扁親信陳哲男，之後即引發陳水扁女婿趙建銘、國務機要費及其他一連串貪腐疑案，終致卸任後遭到司法審判而入獄。16.http://big5.chinanews.com：89/ga/2011/03-08/2890842.shtml，檢閱日期：2012/3/11。。

開放精神與殖民主義的對峙——明清澳門法文化雜談何志輝*一、前言16世紀初，葡萄牙人遠道而來，在東南沿海活躍，可謂“亦商亦盜”，干着種種“有患於中國”的勾當。明政府基於沿海民生與海防形勢，依照明初海外政策予以征討。經歷廣東屯門、浙江雙嶼等多處軍事衝突之後，葡人不僅被掃蕩其據居之地，還被朝廷宣佈爲不受歡迎的“佛郎機”，從而失去在華通商貿易之機會。然利之所趨，生死不顧，葡人從未停止尋求在華貿易的機會，雖不能再一味恃強橫行，卻開始變換手段，獲允入居澳門，且最終演化爲中葡關係史上眾所周知的“澳門主權問題”長期以來，中外關於葡萄牙人何以入居澳門，可謂眾說紛紜。葡人爲尋求其居留的歷史合法性，更是不惜炮製各種說法，以致諸如“借地騙取”與“助剿得賞”之類謬說流行於世。這些說法經後世學者陸續考證真僞，1即使確有其事者，亦不過是歷史的誘因，而非單一因素可決定。現在，葡國學者也大多拋棄了以往的種種謬說或偏見，認爲是“中葡兩國地理、政治、宗教、社會等諸多因素的巧合”使葡萄牙人得以在澳門立足，且明清以來中國一直擁有對澳門的“實際的、連續的佔有政策”2。可見，葡萄牙人居留澳門表面看來有其偶然性，實則是一連串歷史事件導致的結果，其鞏固和發展亦同樣如此。雖然葡人入居澳門與行賄手段大有關聯，但葡人之繼續居留與發展之根本因素，則應歸因於中華文化的開放精神。關於這點，不妨重新審視明末朝野之間關於治理澳門政策與葡人去留問題的爭論。當時的論爭大體分爲“主驅派”與“主留派”：前者先後有禦史龐尚鵬、總兵俞大猷、番禺舉人盧延龍和禦史郭尚賓等，認爲這*法學博士、澳門科技大學法學院助理教授

些“夷人”本性即“喜則人，怒則獸”，盤踞澳門必將構成對香山與廣州的威脅，因而主張驅逐出澳；後者爲廣東官員霍汝瑕首倡，認爲把葡人“趕之出境，謝絕往來”或者“扼其喉、絕其食、激其變而剿之”均不是好辦法，最好是“建城設官而縣治之”，並認爲設城池置官吏“以柔道治之，不動而安，誠得之策”；後來的廣東巡按田生金也同樣認爲葡人離故國萬里、居澳門數載，“驅之不忍、滅之不仁”3。朝廷之所以最終採納“主留派”意見，其中至少有這樣一點因由，容許葡人繼續安居澳門，並非單純基於時局因素考慮，更深層次的原因在於，主留派的意見深爲契合明朝“懷柔遠人”的政策，體現了中國文化根深蒂固的開放及其對外來文明大力包容的精神。二、華洋共處分治的文化傳統縱觀明清時期澳門法文化發展歷程，可見這種華洋共處分治的文化傳統是中葡共同締造和逐漸沉澱而成的。在這種共同創造的明清時期，它既凝結着中華文明的開放精神，也折射出葡國早期奉行殖民主義的對外擴張精神。有着五千年悠久歷史的中華文明可謂源遠流長，其內在的固有的開放精神也在中外文化交流過程中綿延不絕。但人們習慣於在封建中國與閉關自守之間劃等號，從而認爲中華傳統文化（其中蘊含着法文化）是封閉型文化。這種認識固然有推論上的可比之處，但中外文化交流史卻展示了歷史真實的另一面。4歷史的真實和人們的想像相反，正如葡萄牙學者對中外文化交流的推論：“不可想像一個人或一個民族能夠在隔絕於世界的環境中發展和進步。任何個人和民族通過生來皆有的合群本能和自身的努力而完善。因此，國家的政治、社會及文化的進步，有賴於國際間的經濟貿易和各種交流。縱然某些國家所具有非同一般的國力，然而沒有一個國家能夠絕對不靠國外引進而生存。中國是千年古國，也逃脫不了這個整體。任何一個朝代，即使是最短暫的時刻，中國與鄰國從未斷絕過邦交，中國正是以這種姿態多次試圖恢復繁

榮安定的正常生活”5。由此他認爲中國文化是蘊涵着開放精神的：“可以肯定中國對外常常開放，並且採用世界最先進的科學、藝術和技術來滿足人類發展的需要。各個朝代差不多都是這樣”6在這�，潘日明神父是根據他所論的“一般規律”來推論中國文化中的開放精神。當然，僅根據文化交流的普遍規律推論中國文化的開放精神還欠完整，如果深入到中國文化的精神特質中，我們將看到它確實是一種博大精深的文化。這種文化精神特質的外在表現是容納與寬容，它無疑是一種開放的系統；內在的更爲深厚的精神本質，則是仁愛、和平與統一，它是我們文明的理念、民族的精神和國家的事業，亦即國家和民族生存的“中國之道”正是中國文化精神內在的仁愛、和平與統一，使這種文明成爲容納外來文明與寬待“化外之人”的載體，也使澳門法文化的出現與發展獲得了相應的文化土壤。考證數千年來中國對外關係與文化交流史，可見這種開放精神構成了國家行爲的準則，因而它也使中國傳統法文化呈現這種開放精神的特質。以明代對外關係而論，明初推行的對外政策即可概括爲“厚往薄來”、“懷柔夷人”的開放政策8。自明太祖以來即強調四海一家、內外無別，他國來朝歸順，天朝自應厚待，除非有患須討，不可動輒興兵。明成祖時期鄭和下西洋，更爲中國文化精神廣播海外的壯闊史詩。雖然後世考證鄭和下西洋之事持有別論，認爲這與明成祖之“昭示恩德”造成“萬邦臣服”有密切關聯，以此瞭解南洋諸國人心向背並使之安定9，因而論及天朝心態、經濟利益與海權地緣政治諸問題時褒貶不一，但無論如何，這種文化傳播決非隨後那些歐洲殖民主義者所奉行的劫掠、侵奪與殖民理念，因而“與半個世紀後東來的西方殖民者形成了鮮明的對比”10。中華文化的這種開放與包容的精神，構成了明清時期以“共處分治”爲核心的傳統澳門法文化發展的底色，而這又輾轉表現於從葡萄牙人東來到聚居澳門不斷發展期間的朝廷與澳門之政治關係上。。。7

三、中華方明的開放精神前述中華文明的開放精神成爲澳門法文化得以生長的土壤，而澳門法文化之不同於中國內地傳統法文化、也不同於萬里之外的葡國早期法文化，則是因爲明末清初的澳門在華洋共處之中，持續不斷地發生着兩種文化的對峙與融合。儘管主導文化的基礎在於中國政府對澳門行使管理，但真正使澳門得以呈現爲一種獨特的混合的複雜的法文化形態的成分，則是處於輔助地位的葡國早期殖民主義文化對澳門的薰染。立足於中國政府的允准，葡萄牙人在澳門極力發展其沿襲於歐洲中世紀城市自治法之下的有限自治。明清時期這種混合型的澳門法文化並不像我們今天通常所見的那麼直接而明顯，它曲曲折折地貫穿於明清政府與澳門葡人的政治交涉過程，唯有在涉及司法管轄權等方面的法律問題時才明確體現出來。正確認識葡國早期的殖民主義，是我們真正深入到明清時期澳門法文化何以成爲混合型法律文明的必經之路。如果沒有意識到葡萄牙人遠道而來一開始就秉持海外殖民與開發海上貿易領域的野心，我們就不可理喻葡人何以如此“百折不撓”要在中國東南沿海尋求據居點，也無法理解他們在千方百計獲得朝廷允准居留之後竟會如此迅速地着手全面構建其自治機構和相應的組織體系，更無法理解他們在澳門屢屢違背朝廷意旨的所作所爲的真實動機。而正是這一切，構成了明清時期傳統澳門法文化獨特的混合色彩。葡國早期的殖民主義其實在整個明清時期一直延續着，儘管這種延續蟄伏在所謂“雙重效忠”的面紗下。近代以來，葡國人乃至很大一部分別有用心的其他國家人士，都曾經不同程度地蓄意曲解明清澳門主權歸屬中國的基本事實，例如，基於明清政府允准葡人適度自治，他們有意無意地宣稱澳門在治理形態上是所謂“混合管治”或“雙軌制”，甚至認爲是“主權由兩個民族共同行使”11這些觀點不僅僅是對中華文明的開放精神的歪曲利用，也是對葡國早期殖民主義精神的刻意掩飾，它根本無視前者的主導文化地位，片面誇大以澳葡議事會爲核心的澳門葡人政治組織與機構的有限自

治。顯然，無論是有意還是無心，脫離葡國早期殖民主義精神的要素，就絕不可能真正認識此時期澳門治理之真相，因而也完全不可能真正認識傳統澳門法文化的歷史面貌。葡國早期的殖民主義精神，不僅潛伏在明清時期澳門葡人不斷尋求擴展自治許可權的過程中。在清中期至鴉片戰爭期間，它更是赤裸裸地呈現了最真實的原初面目。澳門葡人內心一直清楚，他們居留在中國領土上的合法性危機。遠在萬里之外的葡萄牙王室，也在相當長時期內沒有過多介入澳門事務。在澳門政治發展史上的所謂“議事會時期”，以議事會爲主導力量的澳門葡人只能在“恭順”與“賄賂”之間謀求繼續發展。唯有在《王室制誥》頒行之後，隨着議事會地位的急劇衰落與葡萄牙對華殖民政策的迅速轉變，以往的一切掩飾和僞裝，遂都毫不猶豫地陸續撕破了，在鴉片戰爭期間更是完全翻臉不認。之所以明清時期中國政府對此視若無睹，也因爲天朝大國文化精神的主導地位根本不可能撼動。四、殖民主義擴張史不能改寫在從傳統澳門法文化轉向近代的過程中，澳門葡人陸續撕破“效忠”的僞裝。但葡萄牙政府中的一部分“有識之士”，還是主張設法找一點可以遮羞的理由，即尋求葡萄牙人對澳門“擁有主權”的證據，並由此投入相當多的精力12。事實上，他們尋找到的和炮製出的各種假說，不僅絲毫無助於他們“擁有主權”的“事實”，甚至連由來已久的居留合法性危機也無從克服。正如澳門議事會在1837年12月致葡印總督的信中所說：“本居留地並非葡萄牙征服所得，只是中國人不斷特許葡商居住，沒有國王與國王或政府與政府之間的協議或契約。澳門居留地在中國以及葡萄牙法律管轄下的情況如下：中國的土地給葡商使用，葡商爲葡萄牙臣民，一直服從葡萄牙的法律和風俗習慣”，並上書葡國議政會，指出澳門非同其他殖民地，葡萄牙從未征服澳門，本澳居民仍

在中國政府管轄下承擔“沉重的稅收”13。1839年9月26日，澳門葡人法官巴士度（J.M.Bastos）致函海事暨海外部部長時也對此直言不諱：“從我們涉足此地，他們政府從未就我們與華人、與這個國家的關係作出任何必要的指示。這塊土地是中國的，爲此，我們多年要向中國皇帝繳納地租”；半年後進一步指出葡萄牙只有使用權而無所有權，“即便這一使用權也是有限的”14，可見直至鴉片戰爭前夕，葡人尋找澳門主權證據的努力，仍不可避免地歸於失敗。自近代以來，相當一部分葡人雖未尋找到有利於他們的歷史證據，卻始終不甘心承認中國政府歷來對澳門享有的主權。直至澳門回歸前夕，他們仍極力鼓吹和吶喊“葡人擁有澳門主權”的論調。其中還包括一些學者，不僅繼續鼓吹所謂中葡對澳門治理的“雙軌制”或“共同行使主權”論，還有更令人驚異而必須駁斥的所謂葡人“享有澳門完全主權”論。例如，曾任澳門歷史檔案館主任的葡萄牙學者山度士，就廣泛引證葡國和其他國家的著作，根據所謂“助剿海盜而得賜澳門”觀點而認爲：“毫無疑問，一份正式割讓澳門的文件應曾存在，無論其甚麼內容，儘管迄今無人見過這份文件。否則，葡萄牙人早已被視爲入侵者或不速之客。倘若如此，隨時會遭到驅逐”15在這些葡國學者眼�，中國並未驅逐葡萄牙人，未正式責備葡萄牙人在澳門的存在，也未讓其他國家的人在中國久居；中國曾在澳門半島築起圍牆作爲其領土與澳門的邊界時，事實上已承認澳門對其的獨立，還有就是歐洲國家請求里斯本政府批准其在澳門設領館時，葡萄牙的主權已獲得這些國家的公開承認。因此，即使中國官吏對澳門有切實的管轄權（如設置官府、繳納地租、行使海關權），不過是所謂“國際地役”，國際法上將此作爲對主權的限制，決非對主權的排除；不是以使葡國的主權失效，可能對主權上次要方面造成影響，但不曾損害主權的實質內容，因而葡國擁有澳門的主權只是受到了中國政府的“干涉”，中國“幾乎將澳門”併入“中華帝國的地步”16。這類觀點實屬荒謬之至。其問題首先在於以現代國家主權觀念。

看待明末清初的中葡關係與澳門問題，而當時無論中葡都沒有這方面的意識。對中國而言，澳門是天朝地界之內的“化外之地”，讓葡人管理內部事務，而保留最終處分權，對葡人究竟有何想法是基本忽略不計，既沒有“割讓”也沒有“租讓”。對葡人而言，澳門最初是亦商亦盜的葡萄牙人爲在華貿易而設法爭取的立足之地，這種私人行爲並未得到葡國政府的同意或派遣，至鴉片戰爭之前沒有“國王與國王或政府與政府之間的協議或契約”，因此，這種國家主權式的分析對早期澳門法文化史研究沒有實質意義。即使這種主權觀念便利分析，這類觀點的推論也沒有尊重歷史真實，反而顛倒了葡人在澳門處於“賃居”地位而主權歸屬中國的基本事實17。並且，這種推論也完全自相矛盾：既對土地擁有主權即所有權卻又須繳納租金，既有永遠行政管理權又須聽命於中國官府，既有司法主權又要適用中國法律，如此種種，均爲無可調和的悖論，足見其分析之矛盾實則來自於法理之不通。由此可見，這類觀點不僅立足於錯誤的材料，而且論證也完全偏頗，結果適得其反地證明了明清時期的葡人自治是在中國政府管轄之下的有限自治，中國對澳門的主權與治權從未分離，根本就不是甚麼“雙軌制”或“擁有主權”論。葡國早期的殖民主義精神延續到1887年簽訂《中葡和好通商條約》18，才終於借助國際條約的文件形式得以“落實”，這真可謂“多少磨難，多少夙願”19。誠然如此。早期葡人東來尋找據點的最初幾十年間，所作所爲迫使明政府不得不派兵先後在上川、屯門、寧波、漳州及浪白等地進行討伐。他們未能在中國打下一個如同葡萄牙在遠東和非洲等地的其他海外“殖民地”，不是不想，而是不能。即使在立足澳門之後，他們也始終不懈地爭取把澳門變爲其殖民地，每遇機會就乘人之危、趁火打劫，但終究無法通過抗爭實現野心。基於此點，我們對居澳葡人所謂“雙重效忠”的說法持保留態度，更對葡人陸續拋出的種種主張“雙軌制”或“擁有主權”論保持高度戒備，這些論調不過是爲掩飾葡萄牙的殖民主義野心而作的

理論粉飾。而綜觀明清以來澳門法文化的演變，可見澳門葡人對澳門主權的野心一直是潛伏着的，唯有在特定時刻的特定事件中暴露真實。可以說，沒有葡人的野心及其相應行動，就不可能有澳門華洋共處中形形色色的衝突，也不可能有中國政府與澳葡乃至葡萄牙之間錯綜複雜的交涉，當然，也就不可能使澳門法文化的主導成分與輔助成分一再發生齟齬。五、結語總之，無論是在澳門開埠這一歷史事件，還是在隨後逐漸形成的明清澳門法文化之中，中華文明的開放精神始終有着隱秘而深刻的影響。如果沒有中國文明繼承下來的寬容與開放精神，明清時期葡人居留澳門是不可能被輕易接受的，即使有這樣那樣的“好處”或“理由”。如果不從這一角度去考察中國文化在澳門傳統法文化中的地位，我們可能難以理解在時人與後世看來貌似“妥協”的種種舉措。因此，在認識澳門法文化時，顯然不可能只考察種種外在的經濟政治因素，而忽略文化精神的支配性影響。這也正是一些葡國學者在論述澳門文化之交融色彩時，不惜大幅縱論中國對外開放精神的史實之動因20。惟其如此，才能真正理解中葡政治關係之下的澳門法文化源流。註釋：1.對這些荒謬觀點的批判分析，參見戴裔煊：《關於澳門歷史上所謂趕走海盜問題》，載《中山大學學報》，1957年第3期；費成康：《澳門：葡萄牙人逐步佔領的歷史回顧》，上海社會科學院出版社2004年，第20-24頁。2.何思靈：《澳門的主權問題》，載吳志良主編：《東西方文化交流》，澳門基金會1994年，第121頁。3.相關分析參見黃啟臣：《澳門通史》，廣東教育出版社1999年，第64-73頁。4.學界關於中外文化交流史已有相當豐厚的研究，代表性成果如：周一良：《中外文化交流史》，河南人民出版社1987年；方豪：《中西交通史》，湖南：嶽麓書社1987年；張維華主編：《中國古代對外關係史》，北京：高等教育出版社1993年；

李喜所主編：《五千年中外文化交流史》（第二卷），世界知識出版社2002年；趙春晨：《中西文化交流與嶺南社會變遷》，中國社會科學出版社2003年；等等。從中外持續數千年尤其是從明清時期的中外文化交流狀況，可見中國傳統文化並非想像中的“封閉”和“僵化”，而是一直秉持着與其他文化之間開放交流之精神的。5.[葡]潘日明：《殊途同歸澳門的文化交融》，蘇勤譯，澳門文化司署1992年，第15頁。6.同上，第21頁。7.黎曉平：《法與歷史中國法的歷史精神導言》，載付子堂主編：《法理學講演錄》（第一卷），北京：法律出版社2006年。8.有學者總結明朝對外政策之演變，明初奉行“海外蠻夷之國，有為患於中國者，不可不討，不為患中國者，不可輒自興兵”的以防為主之消極政策，到明成祖時期則演變為“內安諸夏，外撫四夷，一視同仁”的積極政策。參見吳志良：《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會1998年，第18頁。9.張維華主編：《中國古代對外關係史》，高等教育出版社1993年，第281-282頁。10.同上，第294頁。11.例如直至當代，仍有人認為“澳門的獨特狀況以及歷史上的磨難使其政體出現‘混合管轄權’或‘分享主權’的局面”。參見何思靈：《澳門的主權問題》，載吳志良主編：《東西方文化交流》，澳門基金會1994年，第172頁。12.關於這一問題的系統研究，參見吳志良：《〈關於葡萄牙人居留澳門的備忘錄〉葡萄牙尋找澳門主權論據的過程》，載《近代史研究》，1996年第2期。13.吳志良：《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會1998年，第127-128頁。14.同上，第128頁。15.[葡]依查烏·山度士：《十六、十七世紀圍繞澳門的中葡關係》，載黃啟臣、鄧開頌編：《中外學者論澳門歷史》，澳門基金會1995年，第252頁。16.同上。17.關於葡萄牙人借助所謂近代“國際法”原理主張對澳門“擁有主權”的批判分析，參見柳華文：《1887年〈中葡和好通商條約〉國際法簡析》，載《澳門研究》，1999年總第10期，第46-65頁。18.關於1887年《中葡和好通商條約》的簽訂及影響，參見吳志良：《生存之道論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會1998年，第164-188頁。19.[葡]潘日明：《殊途同歸澳門的文化交融》，蘇勤譯，澳門文化司署1992年，第55頁。20.同上，第1-27頁。

“一國兩制”理論的法律續造：澳門大學橫琴校區的憲法解讀汪江連*澳門租賃橫琴新區1.0926平方公里的土地建設澳門大學橫琴校區，根據全國人大常委會《決定》的規定，澳大橫琴校區按照澳門法律進行管理，這對“一國兩制”理論指導下的特別行政區基本法制度是一個跨越式的發展和創新，視爲該理論的法律續造。它深化了“一國兩制”，並拓展了特別行政區制度的適用範圍，同時是我國中央和地方關係法治化的創新嘗試，也引致對澳門特別行政區含義的新發展，對澳門基本法、澳門法律適用有了全新挑戰，此外，就土地租賃引發的公法與私法等諸多問題，也值得學界做進一步的研究。一、橫琴新區歷史沿革和澳門大學橫琴新校區的產生（一）橫琴新區歷史沿革橫琴新區作爲珠海特區的新開發區，位於橫琴島。該島總面積106.46平方公里，位於珠海市南部、珠江口西側，爲其146個島嶼最大的一個，與澳門氹仔島隔河相望，近距離僅200米，距澳門機場僅3公里、珠海機場8公里，距香港41海里，是粵港澳三地合作的重要樞紐。1992年，隨着珠海成爲四大經濟特區之一，1998年，橫琴島也被確定爲珠海五大經濟功能區之一，時任珠海書記梁廣大稱爲“黃金寶島”，但開發因爭議擱置；2004年，廣東省曾提出將橫琴島建成“泛珠江三角洲橫琴經濟合作區”，但因“9＋2”1泛珠江三角洲區域合作謀劃過於宏大而未上升爲“泛珠”國家戰略而再度受阻；2005年，國務院總理溫家寶視察該島，稱其爲“一塊寶地”，但主張“謀定而後動”，從而實質否定了廣東試圖將其建成“人民幣離岸交易中心”的金融特區設想。*中國計量學院法學院副教授、清華大學法學院憲法學與行政法學專業博士生

2005、2006年，國務院先後批准設立了引領環渤海發展的天津濱海新區和助推長三角發展的上海浦東新區兩個綜合配套改革試驗區，將經濟特區的改革舉措引向“新特區”和“新試驗區”的“先試先行”的深水區。珠三角作爲我國經濟發展的三大沿海核心圈之一，也迎來了機會。2009年6月24日，國務院常務會議原則通過了《橫琴總體發展規劃》，認可了廣東省的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》對橫琴的定位，將橫琴全島納入珠海經濟特區並命名爲“橫琴新區”，使其繼天津濱海新區和上海浦東新區後成爲第三個國家級綜合配套改革試驗區，並將其定位爲“以合作、創新和服務爲主題，充分發揮橫琴地處粵港澳結合部的優勢，推進與港澳緊密合作、融合發展，逐步把橫琴建設成爲帶動珠三角、服務港澳、率先發展的粵港澳緊密合作示範區”，橫琴新區可稱“特區中的新區、新區中的特區”。2012年1月1日，珠海市七屆人大常委會第四十三次會議通過並開始實施《珠海經濟特區橫琴新區條例》，從而使橫琴新區的發展有了法律保障。（二）澳門大學橫琴新校區的產生澳門位於珠江和西江三角洲南端，包括澳門半島、氹仔島和路環島三部分，面積27.5平方公里；而橫琴島與澳門隔江相對，可開發面積達58平方公里，足以彌補澳門土地資源匱乏的發展瓶頸；1999年前後，澳門與珠海、廣東就橫琴島的合作開發就展開過討論，關於該島的管轄許可權和開發主體，澳珠各有打算。澳門方面有四種方案：第一，直接將整個橫琴島劃給澳門；第二，將整個橫琴島租賃給澳門；第三，在橫琴島劃出一塊地由澳門託管；第四，在橫琴島給澳門一個地盤但不劃給澳門。因涉及“一國兩制”下的憲法和基本法等問題，只能由中央決策。最終，該問題在2009年有了一個階段性的解決，即2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過了《關於授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》（以下簡稱《決定》），該決定的主要內容有：第一，授權澳門特別行政區自橫琴

島澳門大學新校區啓用之日起，在本決定第三條規定的期限內對該校區依照澳門特別行政區法律實施管轄。橫琴島澳門大學新校區與橫琴島的其他區域隔開管理，具體方式由國務院規定。第二，橫琴島澳門大學新校區位於廣東省珠海市橫琴口岸南側，橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，用地面積爲1.0926平方千米。具體界址由國務院確定。在本決定第三條規定的期限內不得變更該校區土地的用途。第三，澳門特別行政區政府以租賃方式取得橫琴島澳門大學新校區的土地使用權，租賃期限自該校區啓用之日起至2049年12月19日止。租賃期限屆滿，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以續期。該“橫琴決定”是“一國兩制”的創舉，通過“土地租賃”的方式實現了“珠地澳管”的“澳人治校、隔離管理”新法治架構，結合橫琴新區的定位，有人將其看做是“一國兩制第三地”的新事物，即橫琴新區尤其是澳大橫琴校區和類似的珠澳合作開發區域在“一個國家”的前提下將實行既不同於內地的社會主義制度的治理模式、也不同於香港澳門兩個特別行政區的資本主義制度的治理模式，即“第三地”的治理模式。因此，無論在憲法、基本法等公法層面，還是在民商法等私法層面都有許多值得探討的新法律問題。二、澳門大學橫琴校區引致的憲法理論新問題（一）“一國兩制”的理論限度和新解通過考察全國人大常委會的《決定》，並結合國務院批准的《橫琴總體發展規劃》和珠海市人大常委會的《珠海經濟特區橫琴新區條例》三個規範性文件，不難看出，對於澳門大學“租賃”橫琴的1.0926平方公里所要擬建設的澳大橫琴校區，人大常委會明確以規範性文件的方式“授權”澳門大學對該校區按照澳門特別行政區基本法來進行管理，並明確了四個限制：第一，澳門大學以12億澳門元“租賃”了該幅土地的“使用權”，而非土地所有權的讓渡。第二，澳大橫琴校區與橫琴島其他區域實行不同的管理方式，即隔離管理的方式。換句話說，澳大橫琴校區按照澳門特別行政區

的制度管理，另外的橫琴島區域暫不按照澳門法律治理。第三，澳大橫琴校區的土地用途在租賃期限內不得變更，即只能作爲教育用地性質所用。第四，土地使用權有期限，即到2049年12月19日，屆時可續期。顯然，這個期限和小平所言的“五十年不變”是契合的。有學者認爲，該《決定》在傳統的“一國兩制”的理論上是存在問題的。“一國兩制”的核心內涵是在一個中國的前提下，國家主體實行社會主義制度，香港、澳門和台灣等地區作爲中國領土不可分割的組成部分實行資本主義制度和生活方式，五十年不變。從地域空間上，“一國兩制”的適用範圍是明確的，因此，作爲內地組成部分的橫琴島顯然是不能適用“一國兩制”的、尤其是不適用“一國兩制”的資本主義制度。以澳門基本法所規定的澳門地區爲例，澳門包括了澳門半島、氹仔島和路環島三部分，顯然在行政區劃上不包含橫琴島的澳大新校區地塊。因此，人大常委會的《決定》從經典的”一國兩制”的理論內涵上無法說通。2同時，部分學者還認爲，“橫琴決定”所產生的“橫琴模式”與“一國兩制”提出的初衷也不符合，因爲20世紀80年代，小平最初提出“一國兩制”本意爲解決祖國“統一”的問題，即台灣問題，後來延伸到解決香港、澳門因歷史原因而遠離祖國的“回歸”問題，是爲了“統一”和“回歸”這三個地方的一種政治妥協，並最終上升爲法律方案。讓這三個地方實行資本主義是對歷史事實的尊重，實屬不得已而爲之。如果按照橫琴模式，中央主動拿出一塊地，通過一個人大常委會的“決定”就將其治權歸屬於實行資本主義的澳門，這顯然是違反“一國兩制”的初衷的。對於澳大橫琴校區的性質，有不同的觀點，有人說是“租賃式割讓”；有人認爲是“劃撥式租賃”，因爲租金是象徵性的；有人認爲是土地統治權的保留、治理權的讓渡，有點類似於原來英國政府一度提出的“回歸香港主權、保留香港治權”方案；有人則認爲這就是“租借”，可以比照國際法上的“有期限的租借”，是平等協商的結果，其經濟社會意味更濃、政治意味不可放大，它是內地

招商引資、改革開放、深入發展的新做法。我們認爲，從形式上看，全國人大常委會以《決定》的方式主動做出了對我國內地行政區劃的地理區域“授權”澳門地區以特定目的使用並授予法律上的管轄權，一則是可比照國際經貿交往的“土地租借”，再則的確可准入國際關係的實踐有將主權範圍內的土地之“治權”讓渡的性質；前者，在國際經貿往來的協議和條約方面可以找到依據，屬商業類事務；後則，則明顯是一種法律管轄權的讓渡，帶有非商業的政治事務的色彩。應該說，這種做法在傳統的“一國兩制”理論內涵中很難找到有力的理據支撐。珠海市委書記甘霖的“一國兩制第三地”之提法應該說有一定的道理和智慧。然而，我們理解“一國兩制”應該從發展的眼光去理解。當初，提出該構想本身就是一個創舉，也是一種爲了實現祖國統一的妥協。其設計的動因是“一國”是根本目的，而“兩制”是實施策略。其實，保留香港、澳門的資本主義和生活方式五十年不變除了立足於該地區的繁榮穩定，還有社會主義和資本主義的制度相互學習和相互借鑒的設想、也是開放與西方國家溝通的視窗。小平同志主張“解放思想”和衝破“姓社姓資”的僵化觀念，更深層次的意涵還在於有承認資本主義的有些做法、有些制度有一定的地域、時空的優越性之考慮。因此，“一國兩制”是可以發展的，比如在有些做法上內地可以在某些領域、某些部門、某些地方以試點、試驗等方式來適用資本主義的部分制度和成功做法。因此，“橫琴模式”在更抽象的層次是符合“一國兩制”的核心精神的。從現實的角度看，“一國兩制”實踐的效果要看香港、澳門特別行政區發展的是否良好，香港、澳門的居民生活水準是否提高。港澳兩地土地匱乏，尤其澳門是彈丸之地，回歸以來靠博彩業單一產業發展將無以爲繼，土地是最大瓶頸。爲此，橫琴島恰可以補其缺。海島本身有天然成爲試驗區的地理優勢，加之毗鄰澳門、原生態濃厚，實在可以利用澳門的國際地位、發展經驗和財力實力來跨越式發展。因此，這是雙贏的決策。正如楊允中教授指出的：“就

算再撥10平方公里，澳門能弄出甚麼亂子來？”。主動權在內地手上，只要把控住完全有悖於中國內地憲法法律的底線，比如“不能開設賭場”等，在經貿、社會、教育等方面引入澳門的治理機制也沒甚麼大不了的。3況且，這只是一個試驗區的試驗，總要看看效果再說。（二）全國人大常委會《決定》之授權與限權的“合憲性”解讀1、授權與限權“合憲性”問題的學界爭議全國人大常委會的《決定》採用“授權”的方式賦予了澳門大學依照澳門特別行政區的法律管理澳大橫琴新校區，這必然導致內地的法律除了澳門基本法確認的法律以外被排除於適用澳門橫琴新校區的行政區域之外。因而，勢必產生一個非常棘手的問題，即全國人大常委會是否有權將我國內地的某些地域通過無論是劃撥還是租賃等方式“讓渡”其法律管轄權給港澳等地區或者甚至其他國家或者地區？進一步而言，全國人大常委會的“授權”其憲法法律依據何在？如果有憲法法律依據，這種授權是否應該滿足一定的條件並受到一定的限制？總之，授權主體的“授權行爲”是否合法？就該問題的學術研究，目前國內乏有得力之學說。有學者認爲，關於特區租賃內地土地建設並管轄的問題由來已久，比如2001年11月26日，國務院授權珠海政府與澳門特別行政區政府簽署《珠海市國有土地租賃合同書》，授予澳門特區政府對新邊檢大樓及配套設施的建設及相關地段的管轄權；2006年10月31日，全國人大常委會通過《關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》，授予香港特區政府對深圳灣口岸港方口岸區的管轄權，即深圳要實行”一地兩檢”，包括此次的《決定》之頒行顯然是國務院和全國人大常委會實施的“授權行爲”。但是遍查《憲法》第67條和第89條，沒有明確規定上述機構有權授予特區政府管轄內地土地的權力，根據“法無授權即禁止”的公法原則，全國人大常委會或國務院的做法是沒有《憲法》直接

依據的。4此外，根據澳門特區基本法的規定，在澳門特別行政區範圍內施行的法律包括澳門特區自行制定的法律和在澳門基本法中特別列出的全國性法律；澳門政府自行制定教育政策只能在澳門特別行政區的區劃範圍內施行。被租賃土地的所有權屬於租賃方，特別行政區享有的只是“橫琴地塊”的使用權，其所有權仍屬於廣東。因此“橫琴地塊”自然應當屬於“特別行政區外”的土地，也就是應當適用內地的法律，遵照內地的教育方針政策來管理澳門大學橫琴校區。該學者進而認爲，從“橫琴決定”看，澳大擁有新校區的管理權期限是2049年底，但可續期，有鑒於小平當年的表態，即港澳的資本主義制度和生活方式“五十年不變，五十年後沒必要變”，可推定大體上2049年後澳大依然可以續租並按照澳門法律管理該地區。因此，該地區事實上以“租賃”方式劃給了澳門特區。52、全國人大常委會《決定》的合憲性解讀我們認爲，從如下三個方面可以推知全國人大常委會有權作出關於澳大橫琴校區“土地租賃”的《決定》：首先，根據《憲法》第62條全國人大有權：（十二）“批准省、自治區和直轄市的建置”和（十三）“決定特別行政區的設立及其制度”，顯然全國人大依據《憲法》是可做出上述授權的；然而，考慮到全國人大每年只有一次會議、議題繁多、會期短暫且會議成本極高，同時根據《憲法》第67條規定：“全國人大常委會擁有（二十一）全國人民代表大會授予的其他職權。”上述授權可通過憲法或者法律的方式由全國人大授權全國人大常委會實施，在憲法法律沒有明確規定前，我們可依規範的目的、歷史、體系等法規範解釋方法，並從憲法學理上、憲法慣例上推定全國人大常委會是根據該款規定行使上述授權的。其次，《憲法》第67條（三）的規定進一步補強了全國人大常委會作出《決定》的合憲性，即“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同

該法律的基本原則相抵觸。”如果說前述所列兩項規定在全國人大常委會作出《決定》的授權能力之規範依據過於模糊或者間接的話，則該款的規定則較爲清楚和直接，對《決定》的合憲性大體可做如下理解：第一，《決定》是在全國人大閉會期間對《澳門特別行政區基本法》的補充，或者也可視爲部分修改，其補充或修改的內容就是將“澳大橫琴校區”納入到澳門法律進行管治，從而擴大了澳門基本法和澳門法律適用的地域範圍；第二，關鍵要解決的是，這一規定是否違反了全國人大法律的基本原則？我們認爲，從前文分析並結合學者的觀點可見，《決定》並未違背澳門基本法的基本原則，即“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治。6“一國兩制”原則是堅持“一個中國”的大前提下，內地和澳門實行不同的制度，但是，該理論的基本精神不排斥，同時基本法的規定中也沒有明確禁止大陸主動在某些區域以試點的方式借鑒甚至適用澳門的法律制度和生活方式。我們推知，這一補充是符合澳門基本法基本原則的。最後，從理論上，我們可依據比例原則來做法理解讀，即既然在香港、澳門、台灣實行特別行政區的制度需要且僅需要全國人大來立法（而非制憲權主體來立法），那麼，將我國內地的市級行政區劃內的一個類似於鎮或區建制的區域設定爲歸屬於特別行政區且按照其法律進行管理的立法權由全國人大常委會來行使，是符合立法比例原則的。3、《決定》適用於澳門特區的規範分析進一步需要解決的問題是，該《決定》的授權除了約束包括橫琴島在內的地區外，爲甚麼對澳門特別行政區也有適用的必要性和可能性？根據我國《立法法》第42條的規定，法律解釋權屬於全國人大常委會，同時規定兩種情況下可解釋：一是法律的規定需要進一步明確具體含義的；二是法律制定後出現新的情況，需要明確適用的。我們可以將該《決定》理解成澳門基本法制定和實施後出現了新的情況，即澳門的發展尤其是澳門大學的發展因土地匱乏嚴重受挫。因此，全國人大常委會通過《決定》明確將澳門基本法擴大

適用到澳大橫琴新校區，進而言之，基本法規定了除了該法列舉的全國性法律可適用外，其他的地域和問題一律適用澳門基本法及澳門地區的法律，從而推知，澳門法律制度適用於澳大橫琴校區是合適且必要的。與此同時，根據《憲法》第31條和澳門基本法的規定及精神，也能從規範憲法學的角度爲全國人大常委會的授權行爲找出合理解釋。《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”而澳門基本法即是根據該條規定制定的憲法性文件，二者類似於特別法與一般法的關係，同時，《憲法》涉及特別行政區的原則規定又應該優於澳門基本法。同時，根據澳門基本法第17條關於澳門立法的備案規則；第19條關於澳門特區對國家行爲無管轄權規則，如果全國人大制定了涉及到中央與地方關係的法律，那麼，毫無疑問其效力會及於該地方的，特別行政區亦同。（三）中央與地方關係法治化問題于風政教授認爲，與先前其他的土地使用權取得方式相似，澳門取得橫琴新校區的土地是由澳門向中央申請，最後全國人大常委會直接以《決定》的方式作出決策，這涉及到廣東省、珠海市的地方權力和地方利益，是否與地方人大、地方政府協調，是一個非常關鍵的理論問題和實踐問題。中國是單一制國家，理論上，凡是未授予地方政府的“剩餘”許可權一律歸屬於中央政府，但這個需要從《憲法》及相關的憲法性法律中尋找中央與地方權力劃分的具體規定。有人認爲，行政區劃等問題，要在“既有利於中央統一領導，又有利於發揮地方積極性”的原則下按照民主化、科學化和均衡化的原則來處理。7因此，基於尊重歷史、平衡中央與地方、內地與港澳特區利益的基礎上，中央作出設立橫琴新區以及將土地租賃給澳門使用等決策時依法應與廣東及其珠海市的人大協商，也要照顧地方的感受和地方的利益。澳大橫琴新校區之設立有《決定》

《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》、《橫琴總體發展規劃》、《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）及其補充協定、《粵澳合作框架協定》以及《珠海特區橫琴新區條例》等法律爲依據的。由此可見，廣東省、珠海市是與中央的決策一致且具體化的推行了中央的決策。因此，于教授的擔心其實不大必要，可以顯見，土地的租賃是中央與地方共同協商作出的決定，這符合憲法規範，也符合相關的法律規則。三、澳大橫琴校區土地“租賃”關係的法律解讀應該說，正是爲了確保澳大橫琴校區能實現“澳人治澳”的澳門基本法、或者更直接的原因是爲了保證澳門大學的“學校自治”、“學術自治”以及“澳門大學是澳門人的大學、澳門大學是澳門的大學”目標之實現，確保澳門大學是“一國兩制”的學校，全國人大常委會才出台了授權澳門特別行政區對澳大新校區依照澳門特別行政區的法律進行管轄的《決定》。但是，這種法律管轄權的“讓渡”並非沒有限度，換句話說，澳大橫琴校區是“一國兩制第三區”，卻不是等同於或變成了澳門的組成部分或與澳門本土三島一模一樣受制於澳門特別行政區基本法和澳門地區法律。有權授權之限權的問題，我們擬從如下幾個限度談起：（一）“土地租賃”本身的特定制度含義之限度根據內地的《憲法》和《土地管理法》，土地的所有權是不會讓渡給私人或者其他主體的，讓渡的只是土地使用權，自然要遵守我國關於土地使用權的公法限制之規定，尤其是香港、澳門與大陸的法律關係一般都比照國際法律關係來處理，這自然產生了主權性質的土地權和治權性質的土地權之區分，因此，澳門特區對澳大橫琴校區所屬土地無法行使和它的本土同樣的法律管轄權。這勢必出現《決定》與澳門基本法相衝突的情形，也間接導致與《澳大章程》相衝突的情形。比如，澳門基本法第7條明確規定：“澳門特別行政區內的土地和自然資源，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有，由澳門特別行政區政府負責管

理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或者開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配。”該條顯然與《決定》不一致，澳大橫琴校區的土地澳門政府是無法再次出租的，也無權批給個人、法人使用或開發，租金也不歸澳門，更遑論該幅土地上的自然資源，顯然應該由內地政府所有並利用。根據《澳門大學法律制度》和《澳門大學章程》的規定，該《決定》有關土地以“租賃”方式讓渡使用權與澳大的規定也有衝突。比如，《澳門大學章程》第48條規定了“澳大的收入”包括“（二）自由財產和享有收益權財產的收入”和“（四）出售不動產及其他財產的收入”，這是澳大對其名下的財產可行駛自由處分權的規定，但對澳大橫琴校區的土地及其收益，則根據《決定》的規定及內地土地相關法規未必擁有足夠的處分權。（二）租賃土地用途的限制與衝突問題全國人大常委會的《決定》明確規定在租賃期限內“不得改變該校區的土地用途”，即澳大橫琴校區的土地只能用於高等教育目的之用地，而不可改變爲其他的工業用地或者商業用地。根據我國內地的《憲法》和《土地管理法》等有關土地制度規定，國有土地通過劃撥、轉讓、出租等方式可將土地使用權轉移給企業事業單位使用，對於土地的用途有嚴格的限定，一般的土地包括了農業用地和建設用地等，而教育用地通常納入公共設施用地的範疇，教育用地帶有公益性質，所以國家對其限制沒有工礦企業用地和商業開發用地嚴格、甚至政策有所傾斜。從這個意義上，澳大橫琴校區的土地用途屬於公共事業用地的範疇，其禁止改變的規定無非是指不得將該幅土地變更爲工業用地或者商業用地。但是，依據澳門基本法第7條、第120條8以及《澳門大學章程》的相關規定，如果土地所有權屬於私人所有，則其用途悉皆由私人決定；如果土地系批租而來，則使用權的類型也無明確用途之限制，要看具體的約定和批租性質，9這與《決定》的規定顯有衝突。（三）租賃土地使用期限限制與衝突問題全國人大常委會的《決定》規定了澳大橫琴校區租賃土地期限

爲2049年12月19日止，可續租。此點規定既不同於內地的土地使用權租賃或者轉讓期限制度，也不同於澳門的土地批租期限制度。內地的土地租賃或者轉讓期限一般是商業用地40年、工業建設用地或者教育設施用地50年、居住用地70年，公共事業設施用地如採用劃撥的方式則通常無期限限制。澳門的批租土地使用期限比較複雜，在回歸前後有所差別的前提下，有長期租賃的、無期限限制，有臨時租賃的、有時候僅五年時間，有定期租賃的、比如二十五年時間，對於公益法人用地有時候會無償批出，事實上沒有明確的期限。10這導致《決定》之土地使用期限與內地和澳門的土地使用期限皆有所衝突。（四）土地租賃三大衝突的一體解決上述三個方面的衝突，貌似相異、實則相似，無非是我國全國人大常委會的憲法性規範文件與澳門特別行政區的法律制度的衝突問題。如果從私法角度看，土地租賃應該由雙方協商按照市場規則解決，通過訂立土地租賃合同、就土地租金、用途、期限等達成一致，一旦發生衝突按照雙方約定的糾紛解決方式和選擇的民商法來解決即可，雙方的糾紛毫無疑問在未選擇仲裁的方式下，橫琴或者珠海市的人民法院有管轄權。但，該土地的租賃顯然不是私法意義上的行爲，一則無論澳門政府是否與中央協商、最終的決定皆系中央政府單方行爲，且通過租金的設定可以看出，該土地租賃明爲租賃、實爲劃撥，屬於國家的公權力行爲，也就是公法行爲，又通過對行政管理權和司法管轄權的讓渡之規定可見，該決定事實上是國家行爲，所以，不存在所謂對等協商、討價還價的餘地。換句話說，這是中央政府對“一國兩制”的憲法原則和憲法規範的“退卻”，是國家公權力甚至准主權的部分讓渡。因此，是主動的、積極的將原本僅限於香港、澳門等特別行政區特定區域的資本主義制度、不同於大陸法域的法律體系延伸到內地、到大陸，是法律主權的向內地、向大陸延伸，這種讓渡是主權行爲或國家行爲、讓渡多少即多少、限制多少即多少。所以，《決定》中一切關於這種法律主權讓渡的限定性規定在適用

上都具有優越性。在這一前提下，《決定》可作爲憲法性的法律，適用於讓渡給澳門特別行政區所取得法律管轄權的澳門橫琴校區的行政區域內，且比澳門基本法還要“基本法”，是基本法的基本法，可准用“上位法優於下位法”的規則來處理土地租賃上述三大問題的衝突問題，當然，上述三大問題所涉及到的內地土地相關法律也被《決定》“帶入”，部分具有了對澳門法律的優位性。11四、澳門特別行政區含義變遷與澳門基本法及澳門法律在澳大橫琴校區的適用（一）澳門特別行政區的含義變遷澳門特別行政區是一個政治概念、法律概念，也是一個歷史概念、時間概念，地域概念、空間概念。作爲《憲法》和澳門基本法所明確法定化的澳門特別行政區因歷史原因而具有在國家統一上的國際政治意義，同時也因這種歷史原因而在政體上、政治制度上有了“一國兩制”框架下的政治意涵。進而言之，澳門特別行政區更是在澳門基本法所規制下的一個法律概念，基本法序言明確了澳門特別行政區的行政區域範圍，即澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，爲此，該法第1條即明確了“一國”的原則：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。”這一規定既有主權的唯一政府宣告的色彩，也有主權的領土統一不可分割宣告的色彩。從歷史和時間概念上看，澳門作爲一個中國的領土組成部分，自始自終都沒有改變；而從地域和空間概念看，澳門作爲一個中國領土組成部分，從古到今也未有大的改變。澳門是被葡萄牙逐步“侵佔”的中國領土，澳門的主權一直處於懸隔狀態，1999年12月20日，是主權的恢復行使、是中國人民收回澳門。從上述論述看，澳門作爲一個歷史概念、地域概念和領土概念，古往今來變化不大，充其量有微小的島嶼面積的自然或人爲的擴大或者縮小而已。但是，澳門特別行政區卻是一個更嚴格意義上的政治概念、法律概念，在1999年12月20日澳門回歸之前，它是一個未啓動的學術概

念，之後才有了法律上的實效意義。它包括地域但不限於地域，它彰顯主權但不限於主權，它相對穩定但不一成不變。比如，澳門特別行政區基於填海而擴大了轄域面積、基於水域國際規則和國內規則的變遷而擴大或縮小的海權，這是地域的變遷；再比如，澳門特別行政區根據澳門基本法而在立法、行政、司法等方面所出現的政制變遷；再比如，澳門特別行政區基於處理與中央的關係而發生的變換，如2003年10月29日，中央政府與澳門特區政府簽署《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》（英文爲CloserEconomicPartnershipArrangement，簡稱CEPA）等，以及《決定》的頒行，使澳門大學擁有了一個在內地橫琴島上一個新校區，且實行“珠地澳治”、“澳人辦學”，這都是澳門特別行政區基本含義或者概念的實質變遷。澳門特別行政區的制度、地域在以無形和有形的方式向大陸延伸，也就意味着澳門特別行政區管轄權的延伸、特區政府的延伸。雖然，延伸的地區依然未被“劃入”澳門的行政區劃以內，但卻實現了名義上歸屬於大陸的珠海、實質上適用澳門的法制來治理的效果。這需要理論界和實務界以變化的、發展的眼光來理解“澳門特別行政區”的含義，就好比當初我們適用“一國兩制”的方針實現了香港、澳門回歸並創造了“一國兩制三法域”的局面從而對單一制、大一統的中國含義注入新變化一樣。（二）澳門基本法在澳大橫琴校區的適用全國人大常委會的《決定》賦予澳門根據澳門地區的法律管理澳大橫琴新校區，有學者指出，這是“一國兩制”的制度創新，即“一島兩制”的新試驗。《決定》規定了兩個涉及到澳門基本法的方面：第一，明確授權澳門在租賃期限內按照澳門特別行政區的法律管轄澳大橫琴新校區，所以，澳門基本法當然適用於該地；第二，同時明確了澳大橫琴新校區與橫琴島的其他區域實行“區域分開管理”，換句話說，澳門基本法適用且僅適用於澳大橫琴新校區這片1.0926平方公里的土地上。有人指出，從根本上講，在橫琴校區適用澳門法律是違反澳門基本法的。理由是：第一，澳門基本法

序言開頭規定：“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島”，即澳門特別行政區的組成部分不包括這三個島以外的區域；第二，澳門基本法第三段序言也規定了全國人大制定的澳門基本法，規定了適用於澳門地區的制度，這個制度顯然無法適用於“澳門地區”之外的地區。第三，澳門基本法第11條第1款規定了澳門特別行政區的制度和政策，以該法爲準。總之，根據法律的屬地原則，澳門基本法僅適用於澳門半島、氹仔島和路環島。12實質上，我們理解：澳門基本法適用的地區要完全與橫琴島其他地域分開，採用物理分開的方式使澳門基本法延伸到該地域。這�有一些問題需要思考：第一，澳門基本法是否原原本本、一模一樣的在澳門地區和澳大橫琴新校區兩地“一體適用、同樣適用、同等適用”呢？第二，如果回答是“否”，那麼，是否有不適於該地的規則呢？我想，法律授權、法律擬制、法律類推、法律比照等理論實在只能解決理論的問題，即理論上應該是都適用的。但是，我們認爲，這�暗含着因爲歷史、地域、風土人情等客觀原因導致的澳門基本法部分規則從“情理”或者客觀實然上無法適用或無法作爲描述性規則而適用的可能性。比如，澳門基本法關於“序言”的規定，儘管其效力學界爭議很大，但是，毫無疑問，如果有效的話，它就在很多內容上無法適用於澳大橫琴新校區。澳門基本法關於“土地”的規定，也將因《決定》而在適用上受到了實質性的限制等等。諸如此類，澳門基本法理論上的適用會因爲歷史的原因、地域的“租賃”原因以及《決定》的限制等原因，部分規則實質上不能適用、部分規則會休眠。這�必須對甘霖書記的“一國兩制第三地”進行一個解釋，我們必須明確兩個層次的制度創新之差別：第一個層次，在整個橫琴新區的範圍內，實行的是“類自由港”的“特區、新區”試驗區體制機制，這是“一國一制”前提下的對澳門等地資本主義體制機制、做法經驗等有所選擇的借鑒，而非“一國兩制化”；第二個層次，基於更高層面的“授權”，澳大橫琴新校區作爲橫琴新區的組成部分，被租賃給澳門，而實行有所限制的“一國兩制”，這只是

刪節版的“兩制”，其刪節有的是基於《決定》的授權限制、有的則基於歷史域情的客觀使然。所以，無論是橫琴新區還是澳大橫琴新校區，本質上都並非真正意義上的“一國兩制”之地，而是“第三地”，是橫琴新區主體實行社會主義制度、個別地域實行“有限”的資本主義制度的地域。（三）澳門法律在澳大橫琴校區的適用在總結了2002年澳門租用珠海土地興建新邊檢樓、2003年珠澳跨境工業區、2006年香港對深圳口岸港方口岸區實施管轄等前期粵港澳合作經驗的基礎上，2009年全國人大常委會以《決定》這種規範性文件類的法律、採取“授權”的模式、使用“土地租賃”的方法，將澳大橫琴新校區的行政管轄權和司法管轄權“讓渡”給了澳門，並明確規定澳門政府按照澳門法律管轄該地。13這自然涉及到包括澳門基本法在內的澳門法律在該地區的適用問題。同上，澳門法律是否可以像在澳門本島一樣整全的適用該地呢？是否有所限制呢？如果有限制，要受到哪些限制？有學者認爲，與深圳口岸港方口岸區相比，澳大橫琴校區有其特殊性，即大學與工廠、口岸不同，它屬於上層建築、涉及到意識形態，無論是教學、科研、住宿，包括學生活動以及書刊報籍等，必會有可能碰觸到在“兩制”條件下合法、但在“一國”條件下違法的情形。如果橫琴校區適用內地法律，則會出現雙重標準，導致“一校兩制”，這也是不符合澳大的精神和辦學宗旨的。因此，這是一個兩難問題。14最終，中央選擇了“隔離管理”的方式讓澳門法律延伸到該地區，除了《決定》的限制外，授權其全面適用於該地區。但是，正如上文所言，這種適用除了全國人大常委會《決定》授權的限制外，依然有一些按照法理可推知的限制，比如有人認爲，在對澳門橫琴校區進行“半封閉管理”，即由澳門特區進入橫琴校區的管理由澳門特區立法規定、澳門特區以外地域進入橫琴校區則必須經過邊檢外；同時，澳門應該立法禁止在橫琴校區內舉行與我國《憲法》和相關法律相抵觸的遊行、示威、靜坐以及其他與

教學無關的違反《憲法》規範的活動。當然，也有人提出反對意見，認爲，既然採用“隔離式管理”，則所謂的意識形態與司法管轄權的衝突問題就不可一概而論。首先，根據澳門基本法的規定，澳門大學的辦學自主權必須得到保障；其次，既然澳大橫琴新校區通過隔離管理、地下直通澳門的隧道等方式有效地與其他地區切斷了聯繫，則大陸與該區域無直接往來，所以限制遊行等自由實屬沒有必要。15我們認爲，反對的後者意見是有道理的。但是，類似於賭博、色情等產業政策上的大陸和澳門的不同規則也應該不能准用於澳門的法律，因爲，這是與“一國兩制”的憲法精神所嚴重違背的，同時，也可以從《決定》中涉及到“用途不得變更”的規定中合理解釋出該校區不得從事類似於賭博、色情等性質的非教學用途之活動的意涵。當此之時，法律的原則就會優越於法律的規則而應該得到優先適用。凡此種種，不一而足。五、結語澳大橫琴校區是“一國兩制”的制度創新，也是探索內地與澳門、香港建立更緊密的經貿、社會、文化甚至政治合作關係的全新嘗試。這種嘗試經歷了澳門填海的土地歸屬、海關前移的土地租賃等前期鋪墊，從口岸設施等“極爲特殊、極爲必要”的公共管理職能之實現的土地租賃到爲了澳門等地的更快、更好發展的公共事業發展之擴大用地的土地租賃轉變，也從無償提供土地到象徵性收取租金再到將公法行爲與私法行爲、主權行爲與市場行爲相結合的較爲靈活、雙贏的租賃機制轉變。應該說，澳大橫琴校區任何一個法律問題的理論論證和實際做法都具有極爲重要的意義，這將豐富和發展“一國兩制”的理論構想和制度實踐，這將對我國憲政的發展尤其是特別行政區制度的發展，這將對我國中央與地方關係的法治化進程，都有巨大的制度機制創新的貢獻。更爲深遠的意義在於，這些試驗、探索會對“粵港澳一體化”甚至“泛珠三角洲一體化”的實現有巨大的促進作用。

參考文獻：1、蔡鎮順、徐彪主編：《粵港澳緊密合作中的法律問題》，中國法制出版社2011年版。2、李旭明主編：《一國兩制下的粵澳關係新探索》，中國經濟出版社2012年版。3、駱偉建、王禹主編：《澳門人文社會科學研究文獻：基本法卷》，社會科學文獻出版社2009年版。4、米健主編：《澳門法律改革與法制建設》，社會科學文獻出版社2011年版。5、劉高龍、趙國強主編：《澳門法律新論》，社會科學文獻出版社2011年版。6、陳廣漢、黎熙元主編：《當代港澳研究》（第1、2輯），中山大學出版社2009、2010年版。註釋：1.“9＋2”是指福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、雲南等內地9省區和香港、澳門兩個特別行政區試圖構建的泛珠江三角洲經濟圈規劃的地區簡稱。2.程立：《“橫琴模式”的憲法學思考》，載《法制與社會》2010年10月（上），第169-170頁。3.該觀點來自於2009年4月12日北京師範大學珠海分校中國特區立法研究所召開的“珠海橫琴開發中的法律適用問題”研討會，見《南方週末》2009年7月1日《珠澳橫琴島：一國兩制“新邊界”》一文。4.王衛民：《從路環—橫琴經濟協作區的可行性說開去：與〈路環橫琴經濟協作區之不可行說開去〉一文作者商榷》，載《港澳經濟》1996年第5期，第24-27頁。5.同註2。6.郭駱：《淺議香港基本法的基本原則》，載《政府法制》1997年第9期，第54頁。7.張千帆、[美]葛維寶編：《中央與地方關係的法治化》一書“中央與地方關係法治化芻議”一文，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2009年版，第147頁。8.澳門基本法第120條規定：“澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。澳門特別行政區成立後新批或續批土地，按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。”

9.如教育等屬於公益法人用地，澳門政府可能會採用“無償批出”的方式批租給學校使用，一般此類批租地用途有所限制；但也不排除學校以其他有償方式長期或不定期批租土地，此類土地的用途限制較少，甚至可以在批租期限內轉讓。韓旭至：《澳門土地批給制度研究以“兩種土地批出方式”為視角》，載《湖北第二師範學院學報》2010年第10期，第55-58頁。10.參見余慧華、張繼紅：《內地與澳門土地法律制度比較研究》，載《福建政法管理干部學院學報》2000年第4期，第32-36頁。11.學者于風政也有類似觀點，見《特別行政區租賃內地土地並授權管轄的有關問題》一文http://sgl.bnuep.com/Academic-Communication/original/2009-12-30/2038.html，2012年3月2日訪問。但，我們也不贊同于教授的部分觀點，比如過於考量所謂歷史感受而主張中央和各省市對香港、澳門沒有促其繁榮的義務之類的觀點。12.鄧偉平、王曉波：《橫琴“一島兩制之法律問題探析”》，載《“一國兩制”研究》2010年第5期，第49-55頁。13.同上。14.同上。15.參見《中央送厚禮育才特首：充分體現一國兩制優越性》，載《澳門日報》2009年6月28日，A01版。

編委會：廖澤雲、崔世昌、張永春、譚偉文、梁勵、楊允中、饒戈平、李沛霖、劉本立書名：“一國兩制”與澳門特區的善治之路——紀念《澳門基本法》頒佈19周年學術研討會論文集主編：楊允中、饒戈平編輯：彭小燕、許姱姁植字：劉靜雯出版：澳門基本法推廣協會排版印刷：運通廣告印刷有限公司版次：2012年6月第一版印數：1500本定價：澳門幣80元ISBN978-99965-921-0-2