作者簡介鄧 玉 華 澳 門 出 生 ，先後取得社會工作專 科學位、社會科學學士、行政管理碩士、 南京大學社會學博士。曾於1993至1994年 參與政府的「赴葡就讀計劃」 ，現職澳門 政府社會工作局高級技術員。現為澳門社會保障學會理事長，著力推 動完善本地的社會保障制度，積極參與海 峽兩岸的社會保障交流和合作。曾任澳門 社會工作人員協進會大會主席及理事長， 期間參與了關注澳門特區基本法的制定和 推動澳門社會工作專業的發展等工作。曾任記者4年 ，兼職電台廣播員8年 ，有 18年在政府部門及民間機構從事社會工作 的經驗。在從事社會工作期間涉及的工作 範圍相當廣泛，如 ：公共援助、家庭服務 、領養服務、法院轉介的親權、監護權及 犯過失青少年的個案、青年中心工作、支 援兒童及青年服務機構、木屋調查、分配 社會房屋、災民中心工作、預防藥物濫用 、參與社會服務設施的研究與計劃等。自 1999年至2002年間擔任政府社區衛生委員 會委員。另外，亦曾在澳門理工學院兼任教社會 政策及其他與社會服務相關的短期課程。 對社會福利、社會保障、社會政策、社會 問題、青少年工作、非營利組織、優質管 理等課題較有興趣。曾出版2本著作，編 輯多本刊物。

澳門非營利組織研究鄧玉華著社會福利服務機構管理回 /分析改進

澳門非營利組織硏究社會福利服務機構的管理作 者 ：鄧玉華網 址 ：dantang@ m acau.ctm .net封面設計：鄧玉華 出 版 ：鄧玉華印 刷 ：澳門華輝印刷有限公司版 次 ：2006年 6 月第一版印 量 ：500本贊 助 ：澳門基金會ISBN 99937-706-3-9定 價 ：MOP. $70 (收入捐贈予澳門社會保障學會*)*澳門社會保障學會簡介澳門社會保障學會爲民間非牟利組織，於 2000年 5 月登記成立，宗旨爲硏 究本地的社會保障，並提起社會關注社會保障的改良，促進本地社會保障制度能 達至保障人們的基本生活需要。多年來開展了多個與社會保障有關的課題硏究，並經常舉辦硏討會、座談會 會 、交流、培訓 ' 接受大眾傳媒訪問等，亦努力促進與鄰近地區如與香港、台灣、 深 圳 、珠海的友會合作，每年輪流在不同地區舉辦社會保障學術硏討會。作者將出售此書的收入贈予該會，以示對該會的認同及支持。

序 言不管你習慣採用“非政府組織” 的名稱，還是採用“非營利組 織” 的名稱，抑或是採用 “第三部門” 的名稱，對這些槪念所指稱的 物件的硏究，可說是方興未艾，在西方如此，在中國也如此。究其原 因 ，大槪是因爲各國在奉行政府調控下的市場經濟的過程中，都既遇 到了 “市場失靈” 的麻煩，也遇到了 “政府失靈” 的困擾。澳門是中 國的一部份，基於歷史上的原因，在這小小的一片土地上，形成了一 套獨特的制度和情境，它既不同於中國的內地，也有異於香港和臺 灣 ，當然和純粹的西方又有很大的區別。因此，考察澳門地區的“非 政府組織/非營利組織/第三部門” ，從比較硏究的角度來看，是很有 意義的。呈現在讀者面前的這本著作，是作者鄧玉華用以申請博士學位的 論文，原名《澳門民間非營利社會福利服務機構的管理硏究》。它突 出了非政府和非營利性兩點特質，看來與西方社會提出的所謂“第三 部門” 槪念相當一致，其出發點是建基於維護公益的政府部門和以營 利爲目的的企業以外的第三個領域，這類組織機構屬於民間，但爲的 是公益事務，同時具非營利特性。從 “政府失靈” 和 “市場失靈”的 觀點，這些第三部門有其存在的價値，它彌補了政府部門在行事上欠 缺彈性和效率的不足，亦開拓了企業認爲無利可圖而不願多作投入的 空間。社會福利服務的領域，經常處於這種難有盈利機會而又在效率 上有很多可待改善空間的情況，因 而 “第三部門”在這方面的參與往 往較多，且易有所爲，尤其是在全球公共服務走向民營化的今天，不 少原本由政府主辦的社會福利服務，逐漸以各種不同的方式轉移到民 間非營利公益團體的肩上。以澳門爲例，有八成以上的社會福利服務機構由民間社團辦理， 而這些民辦機構絕大部份正接受政府不同方式和程度的支援。現在各 類社會福利服務中只有老人院有私人以企業方式經營，主要原因與人 口和家庭結構的變化有關，政府和社團經營的老人院未能滿足社會的 需求（實際上到今天已沒有一間老人院是由政府直接管理的），人口

老化，核心家庭成爲主要的家庭模式，作爲子女者，未必都能有條件 去親盡孝道，入住老人院成爲其中一個選擇，但排隊輪候公立或非營 利的老人院不知何時可得其門而入，企業式經營因而有可爲的空間， 儘管其收費比社團經營的高很多而且服務水平不一定較高。另一方 面 ，政府的政策也很影響企業的發展空間，以企業辦託兒所爲例，澳 門政府於早年大量建立託兒所，並交由社團負責管理經營’由於這些 託兒所的設施和人力較佳，而且收費不見得比企業辦的託兒所高，導 致企業辦的託兒所迅速大幅減少：當然出生率低也是原因之一，但明 顯的是，在需求減少的情況下，企業式經營只會更難生存。同一情況， 或許也會出現在老人院服務的提供上，隨著澳門人口老化，長者中總 有一部份對院舍式服務有需求，政府因此會制定相應的政策，而政策 的取向，也決定著企業辦老人院的生存空間。在中國內地，開放改革經歷了廿多年，過去由政府包攬的社會福 利服務也逐步走上社會化之路。今天所見除維持有公營的福利院外， 亦有所謂民辦非營利的服務單位，也開始出現少量企業式經營的服 務 ，在 “小政府、大社會” 的趨勢下，社會福利服務公、私營的比例 將會改變，至於私營是採取企業的抑或是非營利的形式，同樣要看社 會的需求和政策的走向。企業式經營的，自有其生存之道和管理方 式 ；民間非營利性質的，如何取得和善用資源，如何有效管理以提高 服務效率和素質，可說是一個嶄新而有意義的課題，既需要在實踐中 探索積累，又要重視借鑒海外的經驗。因 爲 “它山之石，可以攻玉”。 今蒙我在澳門的學生邀請，爲其硏究澳門民間非營利社會福利服務機 構管理的專著作序，我就欣然接受。本書的結構分爲四章，安排上比較規範。第一章先指出了民間非 營利社會福利服務機構面對的管理問題，然後比對非營利組織與其他 兩個部門(政府和企業)的特質，突出了硏究非營利組織辦社會福利服 務機構管理的價値和意義。第二章集中交代了所採用的理論架構和硏 究方法，亦就一系列基本槪念作出澄清、分析和界定，這對任何社會 科學的硏究都是重要的一步，既可釐清論題，也不致在展開和深入論 證時迷失方向。第三章簡介了澳門社會福利制度與非營利組織的發

展 ，雖不是全書的主體，但能讓讀者清楚問題的背景，當中提出澳門 的社團和機構的分類統計，以及進一步明確了這類社團和機構間存在 的二層組織結構關係，具有一定的創造性。第四章作爲本書的主體部 份，佔用了大半的篇幅去論述澳門的民間非營利社會福利服務機構在 各項管理功能發揮上所呈現的狀況和存在的問題，作者用了大量第一 手資料進行分析論證，結合其十多年從事專業社會工作的經驗，加上 列舉了不少案例，對分析所發現的問題也提出了一些解決辦法。最終 以總結部份帶出硏究的發現、硏究成果的應用和一些可待開發的硏究 專案。讀者從中當可深入瞭解澳門的民間非營利社會福利服務機構的 管理情況，同時，讀者還可感應到全書中充斥著現代優質管理的思 維 ，強調了以服務物件爲中心的觀點。儘管該著作的理論創新有限， 但能在既有的理論基礎上結合實際，對問題作出深入的探究，從而突 出了論著的應用性，實屬一份實務性很強的硏究報告。我相信，本書 對於澳門的公共管理當局和民間非營利社會福利服務組織會有相當 的參考價値，同時對於內地正在發展的民間社會服務也可視爲一份經 驗的借鑒。基於師生之誼，我還想藉此對作者在學攻博期間的努力和學習態 度表示認同。在我們相處的五年多時間裏，作者除了學習認真刻苦， 學術硏討積極，筆耕勤奮，學風端正，還充分表現出個人的社會責任 感 ，處事有條不紊，對社會亦有一份關懷和承擔，這從他過去在澳門 長期參與義務工作足可印證出來。我希望作者能繼續發揮所學，實踐 其理想，爲社會作出更多的貢獻。童 星2006年 2 月 8 曰于南京大學(童星教授爲南京大學公共管理學院院長)

關注澳門非營利組織的經驗與模式代 序去 年 1 1 月 ，玉華先生專程赴京，約我爲本書作序。我們相識在 去年8 月 ，我應澳門發展策略硏究中心之邀訪問澳門，期間我們曾深 入討論過澳門和大陸非營利組織發展的一些問題。我對澳門非營利組 織悠久的歷史、獨特的功能和治理模式表達了很高的興致，希望他的 有關硏究能夠儘快出版並介紹給大陸的讀者。如今他的這部書稿呈現 在我的桌前，令我驚喜和釋然。在此，我對他于工作之餘勤勉鑽硏的 精神表達敬意的同時，也爲我和讀者各位的書架上能增添一本不可多 得的關於澳門非營利組織的著作而感欣慰。近年來，國內關於非營利組織的硏究方興未艾。除清華大學NGO 硏究所以外，許多大學都成立了相應的硏究機構，越來越多的學者進 入這個新興的領域，相關的出版物和論文也越來越多，各種硏討會和 學術論壇也頻繁召開，這些都從一定側面表達了處於轉型時期的中國 社會在推進和諧社會建設中對於非營利組織的熱切期望。在實踐中， 中國的非營利組織也呈現出前所未有的發展勢頭，儘管現行法規和管 理體制都存在問題有待于進一步完善，但是在城鄕各地，各種類型的 非營利組織活躍在環境保護、教育文化、科技推廣、農村發展、社區 建設、公共衛生、慈善救助、市場仲介、社會服務等各個領域，發揮 著政府和企業所難以替代的重要作用。根據我們的調硏，估計全國各 種類型的非營利組織的總體規模大約在300萬家左右，它們已經成爲 中國社會轉型中一支不可忽視的重要力量。比起大陸的非營利組織來說，澳門的非營利組織數量有限，規模 不大，對社會的影響也不如大陸的非營利組織那麽顯著。但是，澳門 的非營利組織因其悠久獨特的歷史來由，沈澱了極爲豐富的文化底 蘊 、傳統價値、公共倫理和社會資本，構織出一個獨具特色的非營利 組織的發展畫面，非常値得吟味和探究。我在短短的幾日停留中，在 與初識的幾位學人飲茶豪議之間，便已察覺到澳門非營利組織獨特的 吸引力，對其中引發的問題盎然興起。比如，是什麽機制使得澳門的

社團在具有很強的政治參與性的同時又具有高度專業化的社會服務 能力？ 一個兼具政治參選功能的社團如何成爲社會公益的倡導者？ 澳葡當局如何巧妙地通過社團實現了社會分治和政治統合的雙重目 標？等等。我想，面前的這本書，雖然不能全部解答我的這些疑惑， 但至少提供了一個難得的讓我們客観認識澳門非營利組織的機會。本書的命題集中于澳門非營利組織中從事社會福利的服務機 構 ，定義了從事社會福利服務的非營利服務機構與社團的關係，提出 了關於社團分類和機構分類的方法和觀點，並據此對澳門的社團和服 務機構進行了系統分析，硏究了澳門從事社會福利服務的非營利組織 在管理策略、組織運作、制度安排、內外環境等方面存在的問題，並 提出了積極的政策建議。這些不僅是對澳門非營利組織開展的一項具 有很強應用價値的實證硏究和政策硏究，而且對於讀解澳門非營利組 織提供了極爲珍貴和真實的分析材料。相信這樣的硏究能夠對國內非 營利組織的發展和硏究有很大的借鑒意義。我曾在訪問澳門後對友人講過：澳門雖小，但這裏公民社會很 大 ：澳門非營利組織不多，但這裏値得我們學習和借鑒的東西彌多。 希望本書的出版有助於澳門和國內非營利組織之間的彼此學習與互動 。王 名2006年 2 月 2 0 曰於北京(王名教授爲北京清華大學公共管理學院副院長)

序 言澳門是個中西文化交匯久遠、文化底蘊深厚的博物館式社會、和 諧型社會，社團眾多相信已是公認的事實。翻開近期出版的第13期 政府公報(29/3/06)，見到有39個新社團的章程和4 個舊社團的章程 修改，單從這些社團的名稱上看，即可得知澳門的社團可謂應有盡 有 、五花八門，雖然有人評爲過濫，但也給人有百花齊放、百家爭鳴 之感，是社會結構多元化的一種突出表現。不同社團的活動宗旨和成員結構以及擁有不同的條件和能力，使 得社團的生命週期也有長有短，有些會持續展現活力，有些則短時間 內就趨於沉寂。究竟澳門的社團結構如何? 有哪些基本特點？怎樣運 作 ？從科學求真的角度，促使我們要加強對這種民間非營利組織的硏 究。本書作者鄧玉華博士長期從事社會服務事業，擁有相關領域的發 言權，他從實際出發，建立起澳門社團的分類系統，並進行了統計學 分析，讓我們更清楚澳門社團的完整圖像。硏究得知，本澳慈善性質 的團體佔了四分之一，這些團體對推動社會穩定和提升人們的生活質 素起著重要的作用。人們常說，澳門是一個寬容和諧的社會，社會互 助可說是社會和諧的一種具體表現方式。長久以來，民間團體在社會 互助和社會福利服務上扮演著重要的角色，並世代相傳，時至今天仍 秉承著這優良傳統，其中，澳門的一些民間“百年老店” ，如仁慈堂、 鏡湖醫院慈善會、同善堂、清安醫所等，至今仍活力不減，而且不斷 尋求突破。澳門的社會服務機構，絕大多數(八成以上)由民間非營利組織經 營 ，他們的服務涉及各個領域，爲有不同需要的人群，尤其是弱勢群 體提供種類繁多的援助，而且這些民間團與時倶進，堅持創新，表現 出承擔和高效，値得敬佩。當然，民間經辦的社會服務亦有其不足之 處 ，從本書的硏究得知，機構在管理上就有不少可待改善的空間，而 最終就是要做到硬件和軟件相配合，提供的服務數量與質素要同步提 升 。

近年，本地硏究社會相關課題的成果開始出現，但仍然數量較 少 ，這從國內大學對澳門硏究的博士論文題目、澳門大學歷年出版的 文獻或歷年的《澳門硏究》刊物中可見一斑。尤其當我們強調社會、 經濟協調發展，經濟作爲社會發展的基礎，自有其優先硏究的價値， 但做好經濟的同時，其實我們想要的是一個健康型的“好社會” ，有 和諧、穩定的健康社會，反過來可促進經濟發展的持續性和協調性， 因此，加強對社會動態和靜態的硏究，如人口老化、貧富差距、各類 社會問題，當然還包括各類社會組織的硏究，不僅具有必要性，而且 也具有迫切性。今本書針對本澳非營利社會服務組織的管理模式作出 深入而系統的硏究，不僅塡補了本地學術硏究在這方面的空白，同時 也可稱之爲一項獨有特色的創新之作。在此謹向作者表示欽佩之意， 並望百尺竿頭更進一步，不斷有更新、更系統的著作問世。楊允中 2006年 4 月 6 日於澳門(楊允中教授爲澳門大學校長高級顧問兼澳門硏究中心代主任)

摘要

摘 要社會福利服務可說是現代社會制度化的產物。回顧世界上社會服 務的發展史，對個人生活上的照顧傳統上由家庭承擔’之後漸漸出現 了民間組織介入，補充當中不足。在歐美’大槪到了 2 0世紀 30年代 ’ 政府的統籌多起來，包攬的服務項目亦越來越多’ 但隨著80年代「福 利國家危機」 （Welfare State Crisis)出現，政府的主導角色反過來漸轉 移至民間團體，形成所謂民營化(Privatization)的趨勢。澳門的社會福 利服務演變，似乎跟這個世界大潮流相似，自上世紀8 0年代起，澳 門政府開始加大對民間社會服務機構的資助，甚至將原本由政府經營 的機構，轉交給民間管理經營，使得民間社會服務機構得到很大的發 展 ，從數字上看，在近 20年成立的佔了機構總數的84.3%，而近 10 年成立的更已佔總數的58.8%。民間社團所展現旺盛的活力，亦是促成政府將社會福利服務的責 任轉移到民間組織的原因之一。在澳門，自 8 0年代中期起，社團數 目不斷大幅增加，與西方學者所提到的「結社革命」（Associational Revolution)，在時間上不謀而合，民間社團所發揮的正面推動作用不 容置疑，但全球的非營利組織(Nonprofit Organization -N P0 )在發展上 也存在一些問題。結合各方學者的觀點，這些問題包括：效率低、缺 乏交代機制' 理財不善等 ’ 而這些問大部份與管理有關。究竟澳門的 民間社團或社會服務機構可有類似的管理問題呢？經筆者整理澳門 現存相關文獻，發覺當中對N P 0的硏究，主要在於對社團的發展史 和社團的角色的探討等，而對民間非營利社會福利服務機構管理的硏 究就很缺乏，因此，筆者就決定展開此一主題的硏究。關於社會科學的硏究，槪念介定是重要一步，本文對「機構」 ( In s t itu i—詞賦予了特定的定義，即由民間組織一社團所開展、建 立的服務單位。本文所硏究的就是社會福利服務機構，它主要由慈善* 按 1987，牛津大學出版社《牛津進階英漢雙解詞典》的解釋 ’ Institute爲慈 善或社會福利機構(如孤兒院）organization with a charitable purpose or for social welfare (e.g. an orplanage)

性質的社團建立，亦有不少由宗教團體設立，少部份由行業團體成 立 。本論文對機構槪念的介定是很重要的，主要表現在兩方面，其一 是法律地位的問題，因爲唯有依法成立的社團才擁有法人的地位，才 對第三者產生法律效力；另一是管理關係的問題，因機構的管理，可 說只是中層或前線(Front-line)層次的管理，高層的管理往往落在社團 層次，並因此使得社團與機構之間，明顯存在二層的組織架構關係。 過往一些硏究中，很多時只見針對社會服務機構層次的硏究，忽略了 上級社團的客觀存在和影響，而本文涉及組織的管理問題，就必須釐 訂清楚這組織上的關係。本文在結構上首先指出民間非營利組織(包括社會服務機構)面對 的問題和對澳門現有相關硏究的整理，以帶出本硏究的意義，繼而交 代有關硏究的理論基礎、硏究方法、相關槪念和硏究範圍等。明顯地， 對民間非營利社會福利服務機構管理的硏究是一項跨學科 (Multi-disciplines)的硏究，涉及社會學、組織理論、管理學和當今流 行的非營利組織硏究、優質管理方法等課題，而硏究方法上則採取了 文獻硏究、訪談和問卷調查等方法，在現有的相關理論基礎上，捜集 第一手資料，進行實證硏究，作定性和定量的分析。澳門長久以來都是中國的土地，但由於特殊的歷史背景，形成了 她的獨特社會福利制度和模式，筆者檢討過去百多年的慈善事業和社 會福利發展，發現民間社團居中一直扮演著重要角色，由社團開展的 社會服務機構不斷增加。針對機構的管理問題，筆者就向超過半數的 社會服務機構主管取得第一手資料，從中發現澳門的機構在資源上得 到不少外來支援，包括大部份得到政府的資助，且多以政府的資助爲 主 ；在人力資源上，義工的參與比例很大；一些基本管理事項表現良 好 ，如多存有的各類工作指引、記錄、報告，機構的人際和公共關係 佳 ，人員表現令主管滿意，機構的服務成效和效率高等。然而’是項 硏究中亦發現有不少可待改善的地方，範圍涉及管理的各個功能，包 括計劃、組織、行銷(Marketing)、人力、指揮 ' 評估、質素表現和外 部環境等，具體如：1 .機構缺乏策略性之中期、長期目標，而這與財政收入穩定程

度和是否容易籌得足夠的資金有關；2 .只有三成的機構表示容易籌得足夠的資金；3 .以政府資助爲主的，並非表示財政收入穩定程度較高和較易 籌得足夠的資金，事實上，調查中反映了相反的結果：4 .社團高層介入機構的決策程度高，使機構的授權問題和服務 效率受到關注；5. 市民對機構的認識程度和容易找到機構資料的程度只有六成 多 ，事實上，每年有做公關或推廣計劃的機構只有五成半；6 .人員的晉升機會少、流動性大，足以捐害人員的士氣；7 .機構較少做人力資源評估，但覺人手不足，尙幸有不少義工 (Volunteer , 內地常稱志願者)作支援；8 .機構較少獎勵員工。過去一年，只有半數的高層有正式表彰 過員工，而遇有工作失誤時，有九成半的會有人負責。罰多獎少，實 非好的激勵方法；9 .大體上機構是重視人員培訓，但對新入職者的培訓看來就有 不足 “1 0 .機構負責人認爲予員工服務督導(Supervision)足夠的只有六 成 ，看來有需要加強：11-機構有作定期工作評估的不到七成，更少機構設有服務質素 指標，這對客觀評估和完善工作不利；1 2 .設有人員的評估機制的只六成，對管理者的評估機制更只有 四成半，看來有必要加強，否則評估變得隨意和主觀性，無助於激勵 人員和提拔人才：1 3 .有七成主管認爲機構存在外部監督機制，但多認爲外部監督 對改善機構服務的作用一般或不大，與此同時，機構亦多缺乏處理投 訴的機制；1 4 .有剛過半數機構認爲存在競爭對手，調查同時反映機構的競 爭意識不強，競爭力亦不足；1 5 .機構多自認了解服務對象的需要，但缺少定期的需要調查， 看來不少只憑經驗作判斷：1 6 .機構多自認能滿足服務對象需要，但同樣缺少服務對象的滿

意度調查，客觀性不足；1 7 .就算有進行過上述調査，並不表示機構服務就很大程度滿足 到服務對象的需要，反映機構缺少改善的行動；1 8 .對質素的重視不足。如只有六成半的機構常強調質素，四成 半設有服務質素指標，三成半的定有服務承諾(Performance Pledge)。針對以上透過科學方法硏究所發現的各個管理問題，機構自可作 出各種改善做法，具體如爲機構制定中、長期發展目標，以作服務發 展定向和指引：成立機構的義工隊伍，以利更好發揮義工的作用和增 強機構的人力資源；加強服務的宣傳和推廣，須知這方面的工作並非 企業的專利；雖然機構一般人員數目不多，職位分類亦有限，但可在 同一職位上設不同職級，讓員工增加提升的機會；加強對人力資源和 機構發展間的評估：機構高層和管理者宜多用正面的激勵方法；加強 人員培訓 ，尤其是對新入職者，使之更快達到崗位的要求和配合機構 的期望：加強督導的力度，以提高服務成效；又鑑於社會福利服務領 域常存在外行領導的情況，故可外邀技術顧問或義務督導者，以補機 構內督導功能的不足：應加強定期工作評估，爲服務設定質素指標： 雖然有些服務乃獨家提供或存在供不應求的情況，但評估自身在社會 上或本身領域上的位置，並提高自身的競爭力或不斷提高服務水平， 對機構的長期存續發展有利：應提高對外部意見的重視程度，並視爲 推動改善的動力之一；加強對服務對象需要和滿意度的了解，畢竟這 才是真實的需要和滿意度的來源：掌握了服務對象的需要後’進一步 應持續採取改善行動；將重視質素和不斷改善的想法和做法，演化成 機構的組織文化：善用優質管理的方法與工具。另外，從大方向考慮， 現有的各種優質管理方法均可考慮應用於機構中，而機構要推行管理 上的改革，政府實可擔當推動者的角色，除爲提升機構的質素管理 外 ，亦有助建立標準以監管各機構、尤其是絕大部份機構是受政府財 政資助，同時也建立起政府和機構間的交代(Accountability)文化和制 度。在社會資源有限的情況下，政府如能協調民間機構的服務發展與 合作，共用資源，定能使社會福利服務效益達到最大化。由於組織的管理過程涉及的功能很多，基於本硏究題目和方法局

限在中觀性的硏究，因此只能清晰了機構管理上的狀態和釐清了一些 與澳門非營利社會服務機構管理有關的基礎問題，並嘗試作出一些建 議 ，期對澳門的社會服務機構管理有助。但當中亦肯定仍有大、小不 同的相關問題可待進一步硏究，如 ：政府對民間非營利社會服務機構 的資助制度和監管方式：機構與上級社團間的工作關係；機構人員流 動的原因；機構服務質素的評估；機構如何面對競爭；機構如何處理 外間的意見等等。最後，謹盼本硏究能作爲一個起步，引發更多相關 硏究，亦盼本硏究能對改良澳門社會服務機構管理起到一點兒作用》

The Study of NPOs in Macao---the Management of Social Welfare Service InstituteAbstractSocial Welfare can be defined as the product through the systemization of modem society. In view of the history of the social service development worldwide, the caring to individual living transits from a tradition of family commitment to a supplementary support by the presence of civil organizations. In Western world, until the 30’s of the twentieth century, there was increasing participation by the governments as well as getting more categories of services. Following the “Welfare State Crisis” in the 80，s，however, the leading role changed from the government to civil organization. Thus it came to the so-called “Privatization” trend. The evolution of social welfare in Macao is almost following the world trends closely. Since the 80，s of last century, Macao government raised the subsidization to the civil social service institutes and even handed out governmental institutes for operation under civil management. As a result it provided civil social service institutes more development. Based on the figures the institutes founded in the last 20 years take 84.3% of the total while those founded in the last 10 years take already 58.8% of the total.The vitality presented in the civil associations is one the driving forces to the government on transferring the responsibility of social welfare service to civil organization. Since the middle of 80’s the number of association in Macau has been increasing in large scale. The timeline does match with the “Associational Revolution” as suggested by western scholar. There is no doubt that civil association has positive advance. However it has question in the development of global Nonprofit Organization (NPO). Refer to the point of view from scholar, it can be summarized as: poor efficiency, lack of briefing mechanism and inappropriate financing

control etc. Most of the issues are management related. Do the civil associations or social service institutes have the above mentioned issues? The author has reviewed the existing abstracts and found out few researches on NPO. Unfortunately the research focuses on the history of association development and the role of the association. There are very few researches about the management of civil nonprofit social welfare service institute. Therefore the author emerges the research in this topic.Regarding the research in Social Science, the step is to have the definition in concept. This thesis has given “Institute” the following definition: it is a unit provided and established by civil organization … association. The research done by this thesis is about social welfare service institute. It is mainly founded by charity association. It can also be founded by religious group. Few are founded by the business itself. It is important to have a definition in this thesis on the concept of institute in two areas. First it is the footing in the Law because an association can only have validity on third party only if it is established based on the Law. Management is another issue. Management in institute can be defined as middle level or front-line management. Most of the previous researches focus on the level of social service institute. This thesis, however, deals with the management of the organization. Therefore it has to make a clear definition here.In order to bring out the meaning of this research, this thesis first to point out what the civil non-profitable organization is facing now and to mention relevant research exiting in Macau. Then it will stress the related research in terms of theory base, research methodology, relevant concept and the area of research. Obviously the research on the civil non-profitable social welfare service institute is multi-disciplines which consist of sociology， theory of organization and management. Furthermore it also includes the recent research in non-profitable

organization and methods of quality management. The methodology adopted here includes journal research, interview and questionnaire etc. In the base of relevant theories, the author collected the 1st hand data for study and made the scientific analysis.For a very long time Macao has been a part of China. Due to historical background Macao has developed a very unique social welfare system and model. After reviewing the development of the charity business and social welfare over the last ten decades, the author finds out that the civil association has played a significant role. With the booming of social service institutes started from association, attention was drawn on the management of institute. The author receives first hand data straight from the supervisors of over 50% social service institutes. Among this it finds out institute in Macao receive plenty of support from outside. It includes, mainly, the subsidization from the government. At the human resource level, volunteer is the major participant. Certain institute with efficient management, such as various job guideline, record, report, and good in personnel and public relation, resulted in satisfactory performance of worker to supervisor, service achievement and high efficiency. In this research, however，identifies several aspects which need improvement as well. The area covers the every function of management, namely planning, organization，marketing, human resource, command, evaluation, performance in term of quality and external environment etc. The detail is given below:1. Institute is missing strategic medium to long term target. This is also related to a stable financial income and the ease of accumulating sufficient fund.2. Only 30% of institute claim that it is easy to raise necessary fund.3. In the case of solely subsidized by the government, it is not in reality that the financial income is stable, nor easy to raise enough

funds. In fact, the investigation shows an opposite result.4. The more the top level of the association interposes the decision in the institute; it makes the question of authorization and service efficiency of institutes under more concern.5. Only 60% of citizen know about the institute and able to locate its information. As a matter of act, only 55% of institute performs public relationship and promotion annually.6. Promotion of worker is not much which leads to the leaving of worker. This certainly affects the morale of worker.7. Institute seldom carries out human resource evaluation but luckily it gets support from volunteer in case of lacking manpower.8. Institute rarely awards worker. In the past one year, only half of the top management has formally awarded worker. In case of performance fault, 95% of worker takes the responsibility. More punishment but fewer awards, which is not a positive incentive.9. Overall the institute emphasis the training of personnel but it seems that the training to novice is rather insufficient.10. About 60% of institute owner believe there is sufficient supervision over worker, which seems need to be reinforced.1 l.Less than 70% of institute has working evaluation on regular basis. Very few of them have goal of service quality. This is unfavorable to objective evaluation and perfective task.12.Only 60% has mechanism to evaluate personnel. Even only 45% has such system over manager. It seems enforcement is necessary here, or otherwise the evaluation could turn to uncontrolled and subjective. Thus it couldn’t help to boost the morale and promote talents.13.About 70% of managers do believe the institutes having mechanism of external monitoring. But most of them think that such external monitoring has only general or limited effect on improving the service of the institutes. Meanwhile the institutes

mostly are lacking the mechanism to handle complaints.14. Marginally over 50% of institute thinks that competitor does exist. Our investigation even shows that the institute has very weak conscience of competition, as well as not competitive enough.15.Most institute stress they know the need of the served target. As it is missing a regular investigation, it seems that the judgment is just based of experience.ló.Most institute claim that they fulfill the need of the served target. As it is also missing a satisfaction survey among the served target, the objectiveness is weak.17.Even the above mentioned investigation is being carried out, it doesn’t represent the institute can satisfy the need of the target to a very great extend. It reflects that institute is lack of action to improve.18.Less emphasis on quality. For example, only 65% of institute always stress quality, 45% have service quality goal and 35% have performance pledge.In order to cope with the above mentioned management issues，institute can do whatever they think it could have improvement. The detail is such as setting middle term to long term goal for the institute to act as service development trend and guideline. Establishing a volunteer team in order to utilize the function of volunteer and enforce the human resource of the institute. Strengthen the advertisement and promotion of the service but it should take that this kind of work is never a patent of enterprise. Although the number of personnel in institute is not much, so as the limited job diversification, by creating various levels at the same job such that more promotion of worker can be achieved. It should also enforce the evaluation on human resource and institute development. On the other hand, institute top level and manager should introduce awards positively. By strengthening training, especially to novice, it makes them easier to

meet the position requirement and match with the expectation from the institute. Increase the supervision in order to raise the effectiveness of service. Based on the fact that social welfare service lead by amateur does exist, it is possible to employ technical consultant or volunteer supervisor to cope with the deficiency of supervision. It should strengthen task evaluation on regular basis such that the quality goal could be set. Although certain services are exclusive or existing in demand over the supply, it does benefit to the long term continuous development of the institute by evaluating its own status in either society or professional field and at the same time increasing competitiveness or always raising service level. Institute should pay more attention to opinion from outside and put is as one of the driving force of improvement. Moreover it should get to know the need and satisfaction of the served target because this is exactly the source of the demand and satisfaction. After knowing the need of the served target, the next step should be the continuous action of improving. Furthermore it should evolve both quality assurance and continuous progress it into organization culture of the institute. Utilize the method and tool of quality management. As a general course, one can consider to adopt the quality management into institute. In promoting the reformation of management, government can take the role of driving force. In addition to raise up institute’s quality management，it could also help to standardize the monitoring of every institute in which most of them are subsidized by government to operate and to build up the accountability culture and system between them. As the social resource is limited, it is necessary to coordinate the services by NPOs，sharing resources, in order to gain the most benefit out of social welfare service.Though there is a lot of relevant function during the course of managing institute, we can only clarify certain basic questions related to Macao non-profitable social service institute based on this research title, methodology and its medium aspect. Once clarifying the status of

institute management, it does find out numerous management issues. On top the suggestion offered by the author here，there is certainly to put various relevant question into a in depth research. For example: the subsidization system and monitoring method of government over civil non-profitable social service institute; the working relationship between institute and it’s superior association; the reason for the circulation of employee in institute; how an institute facing competition; how an institute treating the opinion from outside etc. Last but not the least; we hope this research could be a starting point to invoke more relevant research in the future and could contribution to the improvement of managing Macao social service institute.

澳門非營利組織研究 社會福利服務機構管理 目 錄摘 要 ................................................................................................................................................. iAbstract......................................................................................................................... vi一 .導 言 ....................................................................................................................................... 1(一）民間非營利社會福利服務機構面對的管理問 題.........................................1(二）非營利組織與政府及企業部門的關係................................................................81. 三個部門在從事社會福利服務上各有優 劣......................................... 92. 政府將社會福利服務私營化的考慮........................................................... 123. 民間非營利社會福利服務機構與企業在管理上的異 同................15(三）研究的意義.................................................................................................................. 22(四）澳門現有的相關研究...............................................................................................231. 澳門現有的相關文獻........................................................................................ 232. 現有文獻對本研究的參考價值.....................................................................273. 與鄰近地區相關文獻的比 較......................................................................31二.理論架構、研究方法、基本概念與研究範圍 ......................................... 39(一) 理論架構........................................................................................................................39(二）研究方 法....................................................................................................................411. 文獻研究................................................................................................................. 412 .參觀、考察及學習............................................................................................. 423 . 訪談法..................................................................................................................... 424. 問卷調查法............................................................................................................42(三）基本概念....................................................................................................................... 431. 社會福利服務及其相關概 念.....................................................................432. 機構及其相關概念............................................................................................. 47

..............................................................................................................................1. 機構普遍的架構形態........................................................................................2. 高層參與及授權..................................................................................................3. 溝通系統狀況分析(三） ..............................................................................................................................1 . 民間非營利機構需要行銷嗎..........................................................................2. 機構常用的推廣方法........................................................................................3. 機構的推廣狀況分析........................................................................................(四） .........................................................................................................................人 力行銷3. 非營利及其相關概念..........................................................................................514. 管理與全面優質管理.........................................................................................54(四）研究範圍的界定.........................................................................................................57三.澳門社會福利制度與非營利組織的發展 .....................................................61(一）澳門獨特的歷史背景................................................................................................61(二）澳門的社會福利制度...............................................................................................621 . 澳門社會福利制度的憲法性基礎................................................................622. 澳門現行的社會福利系統剖析.....................................................................63(三）澳門非營利社會福利服務的發展.......................................................................681. 澳門社會福利制度的演變.............................................................................. 682. 民間非營利社會福利服務五個發展時期.................................................69(四）民間社團/機構的分類及統計分析....................................................................731. 澳門的社團分類法..............................................................................................732. 澳門的社團分類統計分析................................................................................823. 澳門民間非營利社會福利服務機構分類狀況及統計分析.............86四.澳門民間非營利社會福利服務機構管理實況分析及建議……… 93(一）計劃與資源.................................................................................................................. 971. 計劃與目標追求體系分析.............................................................................. 972. 機構單一的財政來源..................................................................................... 107(二）組織 129130139..............................................................................................141143143145148152

1. 機構現有的人力狀況分析..............................................................................1522. 機構的人員培訓工作.......................................................................................1563. 機構人員的獎懲..............................................................................................1614. 義工---機構人力的重要組成部份...............................................................166(五）指 揮........................................................................................................................1721. 機構內的領導角色............................................................................................1752. 機構內的溝通與協調....................................................................................1763. 機構內的督導問題.........................................................................................178(六）評 估........................................................................................................................1791. 評估與控制........................................................................................................1792. 機構執行評估的情況分析...........................................................................1813. 機構的各項資源評估結果...........................................................................183(七）優質表現分析.........................................................................................................1881. 滿足服務使用者的需要..................................................................................1922. 追求優質管理的具體方法採用....................................................................1963. 全員參與改善......................................................................................................1974. 文件化要求........................................................................................................2005. 其他反映優質的內容.......................................................................................202(八）外部環境..................................................................................................................2051. 政治力量：權力上的轉移.............................................................................2062. 經濟因素：資源的競爭..................................................................................2073. 社會文化：良好的社區關係........................................................................2144. 科技因素：電腦化............................................................................................216五.總結.............................................. 221(一）對問題假設的論證結 果...............................................................................221(二）概括本研究的發現.............................................................................................224(三）研究成果的應 用.............................................................................................2281. 機構在管理功能上可以改良的地方.......................................................2282. 策略性的建議.................................................................................................. 230

主要參考文獻 ..................................................................................................................... 233附錄 ............................................................................................................................................2411 .發展澳門的非營利組織研究（節錄）.....................................................................2432. 社會服務設施之發牌制度...........................................................................................2513. 澳門社會工作局輔助從事社會援助活動之私人實體之方式.......................2624. 澳門民間非營利社會福利服務機構名錄............................................................. 269(四）待開發的研究項目建議....................................231關鏟詞：澳門社會服務非營利機構管理全面優質管理

一 、導言

一 .導 言 (一）民間非營利社會福利服務機構所面對的問題在 全 球 「結社革命」1底 下 ，近年對非營利組織 (Non-profit Organization)、非政府組織(Non-govemmental Organization) 、第三部門 (The Third Sector)、公民社會(Civil Society)的硏究興盛起來，包括中國 內地、台灣均如是，在澳門有關的硏究亦漸多起來。本書原名爲「澳 門民間非營利社會福利服務機構的管理硏究」，正是針對一特定領域 的非營利組織，而重點在它的組織管理上。更明確一點說是硏究澳門 民間非營利社會福利服務機構的自身管理問題，而由於被硏究的對象 名稱較長，以下行文常以「機構」一詞簡稱之。以上所提到的各個與非營利組織有關的名詞，涵義上雖略有出 入 ，但大致都是指由民間組織的非營利團體，在澳門一般指社團 (Associação[葡]) 。事實上，基於不同社會文化、習慣以致學者所作的 定義或法律上的用詞，對同一事物各方所賦予的名稱時有差別，在學 術的層面，對非營利組織至今可說還沒形成一致的槪念。在往後基本 槪念一節，筆者會嘗試釐清各相關槪念的定義和關係，畢竟這是進行 社會科學硏究必經的一步。這裡想先帶出本硏究課題的硏究目的和意 義 。對非營利組織有專門硏究的台灣學者江明修認爲：2 0 世紀末以 來 ，政府改造未能璃正市場失靈 (Market Failure)和政府失靈 (Government Failure)的病狀，第三部門因此應運而起，它們的管理績 效兼顧了效率(Efficiency)與效能(Effectiveness)2，不但以公益使命之完1 硏究非營利組織的權威薩拉蒙(L . M. Salamon)指 出 ：「非營利組織在2 0世紀晚 期快速成長。如果說 19世紀全球最大的結社革命是民族國家的誕生，而 2 0世紀 的代表將是私有的、非營利、非政府組織。」並指出過去2 0年全球出現了一場 「結社的革命」 （Associational Revolution)。2 按著名的管理學者杜力克(Peter F.Drucker)的解釋：效率指正確地做事(Doing things right)，效能指做正確的事(Doing the right things) 。

成爲宗旨，並較政府機構更具效率。」3此一看法既突出了第三部門 相對於政府部門時的優點，也反映江對第三部門的樂觀態度。然而， 很多對第三部門的硏究都指出，這類組織存在這樣或那樣的問題，以 下是不同學者、專家的看法：里賈納赫茨琳杰(Regina E. Herzlinger)指出：非營利組織的不法行 爲和不善經營，已嚴重削弱了公眾對它的信任。她槪括地指出問題的 主因是責任制(Accountability) ，認爲非營利組織和政府就是缺少了那 種強制性責任機制。她也具體點出非營利組織中出現的四類問題，即1 .低成效的組織；2 .低效率的組織；3 .中飽私囊；4.理財方面風險 過高。4蕭新煌在探討台灣非營利組織的現況與特色時指出：「非營利部 門所面臨的問題包括：1 .組織內部的改革 ; 2.提升其管理的品質與 增進專業化的程度；3 .財政來源的不穩定性。」 5鄧國勝認爲：「中國正在進行的事業單位改革、社區建設和政府 職能的轉變，都需要一個強大、健康發展的非營利部門。然而，在中 國非營利組織在面臨前所未有機遇的同時，也面臨許多問題與挑戰。」 他同時指出的三方面問題，看來或多或少與管理(內部及外部的)有 關 ，包括：「第一 ，由於非營利組織的財產屬於抽象的公眾所有，而 不歸某個具體的個人私有，因此，其責任機制先天不足。第二，非營 利組織在某些區域內處於壟斷地位，限制了非營利組織的競爭，其結 果是一些非營利組織的效率低下。第三，由於改革開放以後中國非營 利組織的數量猛增，難免魚龍混雜。少數非營利組織違背非營利的准 則 ，爲某些個人牟取私利、財務混亂、貪污腐敗。這樣就影響了整個 非營利部門的社會公信度，其結果是中國非營利組織的社會捐贈不3 江明修主編 ’ 《非營利管理》’ 智勝文化事業有限公司 ’ 2002年 ’總序4 里賈納赫茨琳杰等著，《非營利組織管理》，中國人民大學出版社及哈佛商學院 出版社，2000年 ，北 京 ，p.55 蕭新煌主編，《非營利部門組織與運作》，巨流圖書公司，2001年 ，台北 ’ p .117

足 ，志願者的參與極爲有限。」 6這些非營利組織所面對的問題，看來未因其地域或文化上的差別 而不同，如學者們均提到質素、成效和財政等問題，明顯與對管理(包 括管理道德、文化和技巧)未有足夠的重視有關。在美國，有 50年管 理非營利組織經驗的史密斯巴克林協會(Smith, Bucklin & Associates)就 一針見血的指出：「過去由於人們參與非營利性事務是出於善意或是 由於非營利組織職員的待遇不及營利組織的好-一種基於理想主義而 不是專業特性的隨意式管理模式(Casual Style of Management河能適 用 。但如今這個時代已經成爲過去。」作者解釋：在 「最優規模」的 壓力下，非營利組織也不能置身於經濟規律之外，即使最忠誠的捐贈 者也不願意支持目標和虧空額同步增長的活動，不願意支持對資金如 何支出沒有及時說明的募捐行爲。7上述的一些問題，明顯地也存在 於非營利社會福利服務領域的組織內。正如香港的周永新教授所言： 「過往，醫護人員、教師和社工等都不十分重視機構的管理，認爲只 要做好份內事，向病人、學生和受助者有所交代，機構是否有效運作 並不重要。這種觀念雖沒有錯，但明顯追不上時代的要求。今天的醫 院 、學校和福利機構的管理已非簡單的事’而是極之複雜而繁重的工 作 ，負責的人員也必須有專門的知識和技能。」 8在西方，20世紀初及之前一段長時間，社會福利及相關的職能， 主要是由家庭及家族自行解決，之後漸漸有一些社區和民間慈善機構 開始參與、關心；一直到了 1930年代，歐美的一些福利國家才開始 由政府取代家庭與社區：由政府作一些政策性的規劃，並提供各種公 共設施、經費或服務來滿足弱勢群體的需求。但到了 1980年代，世 界上許多國家面臨了「福利國家危機」 （Welfare State Crisis)的威脅， 使得政府部門在福利服務或對弱勢群體的服務政策上作出重大的轉6 鄧國勝，《非營利組織評估》，社會科學文獻出版社，2001年 ，北 京 ，p.2597 《The Complete Guide to Nonprofit Management》，Smith，Bucklin & Associates, Inc. 2 000，preface8 梁偉康、陳洪濤合著 ’ 《在服務機構推行全面優質管理》-集賢社，香 港 ，1995 年 ，周序

變 。而所謂福利國家危機，包括了財政危機、合法性危機以及制度上 的危機等。9在澳門，社會福利發展歷程與西方有些相似，同樣到 1930年開 始建立起慈善印花稅的法律規範，政府對社會福利的介入變得更制度 化 ，至 8 0年代，福利的観念開始取代救濟的觀念。雖然澳門的社會 福利水平不如西方福利國家那麼高，也沒出現上述「福利國家危機」， 但也逐漸受到世界大氣候的影響，關注到政府與社會間分工的問題， 而問題的核心是：究竟由政府或由社會來執行社會福利會較爲有效 率 ，若由社會作主力承擔時(包括在政府提供財政支援下），如何確保 服務成效。學者羅倫士馬田(Lawrence L. Martin)直言社會服務正面臨品質危 機 ，無論是一般性的社會服務或是由政府提供的特殊性社會服務，民 眾的支持度一直不高。他認爲，由於社會服務沒有滿足人的需要或是 因爲人們認爲社會服務機構提供品質不好的產品和服務，因而不再支 持 。羅倫士進一步指出：社會大眾的不滿，並不只是基於機構的醜聞 或反感，更重要的是因爲社會服務方案過度誇張的花言巧語，已經不 再對使用者具有說服力，又或是因爲人群服務組織並沒有針對民眾所 關切的事而提出適當的應對措施。10羅倫士的重點，明顯地與服務質 素有關，而質素反映自服務對象的需要和是否感到滿意。台灣學者曾華源認爲：「近年來，社會工作面對責信服務的期待 與壓力，行政工作者所負擔的責任不只是協調和規劃所提供服務，更 重要的是如何呈現服務績效，以獲得社會贊助者的肯定和持續支持。 尤其是社會服務組織的增加，彼此競爭社會資源愈趨激烈，因此當前 福利機構、基金會或社團等非營利組織和政府的施政工作中，均引進 企業管理的観念和制度，諸如如何做好組織設計、工作規劃、提昇人9 黃慶讚，《從社會福利的發展看非營利機構與政府之互動關係》，載於蕭新煌主 編 ’ 《非營利部門組織與運作》，巨流圖書公司，2001年 ，台 北 ，p.29210羅倫士馬田，《社會服務機構組織與管理---全面品質管理理論與實務》’揚智文 化事業股份有限公司，1997年 ，台 北 ，p.7

力素質水準等等，以追求服務效率與效能。」 11台灣學者黃源協同樣指出：「社會工作管理在近年受到廣泛的關 注 ，一方面可能是因爲隨著競爭與契約文化引進，現代社會工作機構 需要以有效的管理來彰顯其服務績效，以爭取社會的信任。」 12香港學者梁偉康及陳洪濤指出：「以往，服務機構管理階層只著 重機構是否提供足夠的服務，至於服務質素是否好及能否滿足顧客 (Customer)/服務對象(Client)13之需要’則大多數管理者都是抱著漠視的 態度。可是，隨著社會的進步及社會大眾之醒覺性提昇，愈來愈多人 關注到機構服務之效率、效能和質素，故現今的服務機構不單要提供 足夠的服務，也要證明所提供之服務是優質，以構成其繼續存在的價 値 。」14至於促使服務機構管理層關注服務質素的原因有多方面，包 括 : 政府加強公共開支的控制、組織之價値觀、結構與運作方式轉變、 社會服務面臨質素危機、服務對象的影響力增加、從事社會服務的專 業人士本身的期望等。梁偉康更明確指出：社會服務機構普遍存在以下問題，以致難以 消除內外各種壓力和引致「交待危機」的 出 現 。1. 成本效能 (Cost-effectiveness)的問題；2 .服務評估的問題；3.財政短缺及資源匱 乏問題：4 .服務對象需要的問題：5 .人事管理之問題；6.服務控制 的問題；7 .組織設計和機構服務擴展之問題》 15而筆者則認爲：目前第三部門在社會服務上仍佔有很大優勢，但 也面對不少困難，當中主要是資金之穩定性和管理效率等問題，由於11黃源協，{ 社會工作管理》，揚智文化事業股份有限公司，1999年 ，台 北 ，曾序12黃源協，《社會工作管理》，揚智文化事業股份有限公司，1999年 ，台 北 ，自 序13在商業的領域多用顧客(Customer)—詞 ，而在社會福利服務領域則常稱服務對 象 (Client)或受助者、案主等。本論文會因應行文需要而決定用詞，但基本上所 指的都是同一類東西。14陳洪濤、梁偉康合著，《在服務機構推行全面優質管理》，集賢社，香 港 ，1995 年15梁偉康，（社會服務機構行政管理與實踐》，集賢社，1990年 ，香 港 ，p.3

第三部門的經費來源主要來自公共機構或社會捐獻，其管理財政方面 的誠信往往是人們所關注的。目前，澳門社會福利服務範疇的第三部 門存在以下弱點：1 .管理欠善：2 .欠交代：3 .公信力存問題：4.收 入不穩定；5 . 服務及人力欠穩定(如無長遠計 ' 人員流動性大......)；6 .效率偏低。16而針對社會福利服務機構的服務質素問題，羅倫士馬田提出至少 四個原因支持要推行優質管理(Quality Management): 1.社會服務正面 臨品質危機，而這危機可能會捐害到服務對象、社會大眾和捐款者的 信心：2 .有品牌的產品和服務，會創造忠實的消費者，這正是如何 贏回上述這些人信心的方法；3 .品質追求是免費的(Quality is free)17 ：4 .和過去的管理浪潮不同，優質管理能與社會工作的價値、理念相 互融合。18香港的盧錦華以其長年從事社會服務的經驗指出採用「全面優質 管理」 （Total Quality Management-TQM)以改革其社會服務機構的九個 理由，包括：劣質危機、提升收益、顧客要求、面對競爭、忠心擁護、科技改進、法例要求、優質免費、相同理念。19整合學者專家們的意見，非營利社會福利服務機構面對著缺乏效 益 、品質危機、交代危機、財政不穩、組織改革等問題，而這些問題 之間往往存在緊密關連，如缺乏效益自然品質不好，沒效益兼品質 差 ，也難作交代，沒有好好交代又怎麼能留住顧客和繼續取得資助 呢 ！因此，必須提高服務成效，提升服務品質，建立信責制度，加強 公信力，確保收入來源。而各方面的改善，均建基於組織的完善和良 好的管理。16鄧玉華，《新時代澳門的社會福利服務》’ 載 於 《齊爲澳門動腦筋… 因應定位 - 自強不息座談會發言彙編》，澳門發展策略硏究中心，2002年 ，澳 門 ' p.9417著名優質管理大師寇斯比(P. Crosby)於 1980年出版了其名著《品質免費》 (Quality is F re e )，此一書名已成爲全面優質管理的一個信念。18羅倫士馬田，《社會服務機構組織與管理---全面品質管理理論與實務》，揚智 文化事業股份有限公司，1997年 ，台 北 ，p.519盧錦華 ，《 總要幹點事》，循道衛理書室， 1999年 ，香 港 ，p.91

參考上述觀點並參考一些優質管理指標系統後，筆者先會對澳門 非營利社會服務機構的管理提出若干假設，以作本論文探討及論證的 方向，有關假設點列於下。如論證結果發現真的存在這些未盡善的地 方，會嘗試提出改善的意見或建議。事實上，從現代優質管理的角度， 「改善」（Improvement)乃精髓所在，因爲一個機構的運作，縱使今天 不存在問題，但同一的品質到了明天就會變成落後，因此，改善必須 是持續不斷的。對澳門非營利社會服務機構管理的問題假設-沒有長遠計劃 -前景不清 -資源不足 -財政不穩 -組織不甚明確 -決策不民主、不科學 -不重視基層參與 -志願者的作用未有好好發揮 -不意識服務質素的重要性 -服務品質低下 -缺乏監督機制 -缺乏交代意識和機制 _欠缺競爭意識 -不重視服務對象的需要 -未能滿足服務使用者等任何組織都需要管理，管理亦是決定一個組織成敗要素之一，社 會福利服務組織也不例外，亦受到一些管理思潮的影響。例 如 1998

年 ，鄰埠香港政府就按顧問公司的建議，對受資助的非政府社會服務 機構推出服務質素標準(Service Quality Standards-SQS) ,以提高機構的 管理績效和服務質素。在澳門 ’ 回歸後政府力倡注重服務質素，不少 政府部門推出服務承諾(Performance Pledge)以致推行 IS09000質量保 證系統，但同一風氣似尙未吹到民間社會服務機構。本著關心澳門社會服務的完善發展，筆者遂展開對澳門民間非 營利社會服務機構的管理硏究，盼硏究所得，對機構在管理理論、實 務上有參考作用，進而達到提升社會服務質素的效果。在此，筆者設 定是項硏究的具體目的如下：1. 探索和分析澳門的社會福利制度、民間非營利社團及社會服務 機構的特點和機構的管理情況：2 .針對這些民間非營利社會服務機構管理上存在的問題，提出改 善意見及建議；3 .盼藉此推動澳門非營利社會服務機構的管理和服務的改善。(二 ）非 營 利 組 織 與 政 府 及 企 業 部 門 的 關 係本論文的硏究對象爲社會福利服務範疇的機構。在西方，民間社 會在這方面已扮演一個十分重要角色。雖然西方發展國家在社會福利 方面的支出不菲，但相關領域的非營利部門規模不見得變小，原因相 信與政府傾向走「小政府 ' 大社會」之路、增加社會服務私營化速度 和社會上對服務的需求增加有關。如學者薩拉蒙(Salamon)等硏究所 得 ：「一般想法是政府的社會保障規模越大，非營利部門就越小。但 對 22個國家所作的硏究結果並不支持這論點。在 11個政府社會福利 支出相對較高的國家(指高於他們所硏究的2 2 個國家的平均水平) 中 ，5 個國家的非營利部門相對較小(指就業比重），而 6 個國家則相 對較大。2020 Lester Salamon，《非營利部門的興起》，載於何增科主編，《公民社會與第三部 門》，社會科學文獻出版社，2000年 ，p.17-18

在中國內地，經過廿多年的改革開放，逐步邁向市場經濟，公共 管理同樣朝小政府、大社會的目標邁進，從這個角度看來亦需要一個 強大的非營利部門來承接政府轉移過來的職能。然而，政府似乎仍有 政治上的顧慮，以致在放手予民間非營利組織和保持對社會的控制權 之間出現「瓶頸」，未能突破，因此，內地不少社會福利服務工作目 前仍大多由政府承擔。澳門的情況看來與西方較爲接近，單從具體數字看，於 2002年 3 月 ，共有社會福利服務機構137個 ，只有 16個屬政府，7 個屬企業， 其餘 114個即 83.2%屬民間非營利機構。澳門非營利社會福利服務機 構發展如此興盛的原因，除基於民間機構的效率一般比政府爲佳外， 結社自由權在澳門的切實履行，可說是民間非營利組織發展的基礎， 而政府加強對民間的資助，亦推動起民間非營利組織在社會福利服務 的參與。在論文的第三章中會對此有較多的分析。社會福利服務屬開銷性的事業，要應付各項開展服務所需，民間 非營利組織的錢從何來是一個根本性的問題。大體來說非營利組織的 資金來源有會費收入、政府資助和社會上的慈善捐獻，而澳門的非營 利社會福利服務機構，九成以上有受政府資助，而以政府資助爲主的 則超過七成，在此形勢下，政府和民間機構的關係自然變得密切和重 要 。1.三個部門在從事社會福利服務上互有優劣自學者利維特(Levitt)於 8 0 年代提出了「第三部門」的槪念，學 術界逐漸接受和採用公共部門即第一部門，營利性的企業即第二部 門 ，非營利組織即第三部門的理論框架，而不少著作都有分析到這槪 念上的關係和三個部門之間的互動關係。其實，由政府、企業或民間機構來負責經營社會福利服務，可謂 各有優劣。對政府部門而言，財力多不容置疑，亦能提供良好的硬件 設施，但在規章制度和管理上往往顯得僵化，在開支大的情況下效率 亦不彰顯，這正是市民和受助者常以詬病的地方。至於非營利部門在

優勢方面基於非營利、互助、志願乃至慈善等特質，可更關切到受助 者的需要和社會需要，以真摯誠懇的態度提供收費相宜的服務；在困 難方面，當然主要是資金之穩定性和服務質素等問題，由於非營利部 門的經費來源主要來自公共機構或社會捐獻，其管理財政方面的誠信 往往是人們所關注的。至於企業部門，爲爭取僱客，提高競爭力，效 率自然十分注重，然而，由企業部門推行的服務，往往有較高的收費 (尤較非營利機構爲高），這很大程度上就削弱了它對非營利部門的競 爭力。在競爭環境下，人們一般會優先選擇免費或低收費的公營或非 營利單位所提供的，儘管在某些情況下這些機構未能完全滿足受助者 的期望和要求。以下是三類部門在推行社會福利服務時的正、反面表 現的簡單表列。〈表 1〉 三類部門在推行社會服務時的正、反面表現第一部門(公共部門） 第二部門(企業） 第三部門(民間非營利部 門）優勢 弱點 優勢 弱點 優勢 弱點-財源穩健 -開支較大 -講求效率 -市場小 -回應需要 -管理欠善-人力較足 -收費較高 -靈活性大 -競爭大 快 -欠交代-設備佳 (如有） -透明度高 -收費中等 -收費低 -公信力問-食用佳 -管理繁複 -以客爲本 (競爭下）-開支較低 題-規章清晰 -處事易僵 -課稅 -社會需求 -收入不穩-可能是免 化 大 -欠穩定(長費 -易非人性 -顯互助精 遠 計 、人化 神（多義工 力..）支援） -服務質素-受尊重 較低-稅務減免-無盈利壓力

在市場挂卜帥和講求效率的情況下，社會服務看來都太不利於第一 及第二部門發揮，除非出現一些較徹底的改革，例如由政府提供的社 會服務更人性化和以受助者爲依歸，並提高服務效率:而企業在提供 社會服務時得到更多公平性的優惠政策扶助和整體市民生活較爲富 裕 ，要求有更多不同的選擇。從理想的角度看，各類部門若能發揮自 身優勢，並互相配合，應能達到社會「多贏」的局面，關鍵在於各部 分都能發揮應有的權責。就第一部門而言，政府責任是維護居民權利，社會保障、社會福 利就是人的基本權利之一，爲此，她有必要制定政策，以落實有關權 利。其中一種具體做法是扶助和監管民間非營利組織，這將有助減低 開支，提高服務成效，保證服務質素。政府面對第二部門，在自由經 濟的環境下，可以做的事情不多，但至低限度要監督其履行法律的要 求 ，確保企業的勞工權益受到保障，如社會保障的供款，爲工人購買 職業意外傷亡保險，解僱時依法得到補償等。對於企業經營社會服 務 ，在服務水平上則要保證達到法定起碼的要求，包括人力、設施配 備以致服務內容等。至於第二部門，縱然是以營利爲依歸，但也必須履行其社會責 任 ，其中一點是保障工人的權益。這與營利的目的並不矛盾，因企業 對員工的關懷，將有利加強員工的歸屬感，提高企業生產力以致提升 企業的競爭力。在社會福利上，第二部門與第三部門間看似關係較 疏 ，但事實上第二部門若做好工人的福利保障，對日後治療性或補救 性社會服務的需求肯定可以減少。而企業的社會責任更可表現於支持 和參與社會服務工作，甚至加入提供社會服務市場，給社會上有需要 者多一個選擇。至於由第三部門提供社會服務，補充和鞏固了社會安 全網，社會的投資環境亦因此而有正面提升。爲此，不少先進企業會 捐助社會服務團體，以示對社會的關懷，而第三部門亦間而會向企業 提出要求(或施壓），提醒社會關懷和社會可持續發展的重要性。又基 於第三部門相對的獨立性和對所關注問題敏銳性，有能力擔任起社會 政策倡導者的角色，亦即及時向政府反映社會所需，倡議一些新政策

和新服務以回應社會需要。2.政府將社會福利服務私營化的考慮作爲維護公眾利益的政府，在一些公益項目上(如社會福利服務) 尋求民間合作伙伴時，以著重公益性的民間非營利組織作爲優先選擇 看來是理所當然的，事實上政府和非營利組織之間有不少相似的地方 。從非營利性組織所提供的個人和社區服務的觀點來看，它們的目 標常與政府機構的許多目標類似。但公共組織和非營利組織的相似性 不止於此，如利普斯基和史密斯評論，公共和私人服務組織有許多相 同的特點：通過標準的和有系統的方法去調査當事人的需要；需要維 持一支有能力的高效的職員隊伍；需要說明財政支出的理由；人們也 期望這些組織能夠公平、公正地行事；有助於解決可能發生但未預料 到的複雜的、敏感的問題；能夠以最小的成本保護贊助人的利益(即 高效性）；能夠忠實於它們所受命實現的目的；並能夠保持誠信(財政 上的信譽）。說到高效、責任、信譽的問題，基本上是現代管理所強 調的問責(Accountability)的問題，由於公共和非營利性領域兩方面都 對多樣性的對象負責，如非營利性機構要對支持者、贊助者、當事人 以及爲其提供資金並訂立規則的政府部門負責：公共機構則要對各自 的立法和司法機構負責，對納稅人、同性質機構、接受政府任命的官 員 、當事人、媒體以及其他各級政府負責21，基於上述公共組織和非 營利組織有著不少的共通點，形成兩者之間有可資補充以致替代的空 間特強 ’ 亦造就所謂社會福利服務私營化的契機。回望整個社會公益活動的歷史，政府和民間都常發揮各自的作 用 ，早期所抱的是基於救濟或慈善之心，至近代隨著社會福利槪念的 形成，逐漸演化成爲國家憲法規定下的權利，而政府對此應負有不可 推卸的責任。但如薩瓦斯(E. S. Savas)所言，福利國家的出現，使得傳21 Joan E. Pynes，王孫禺、達飛譯，〈公共和非營利性組織的人力資源管理》，清 華大學出版社，2002年 ，序言

統上對自助和社區互助的強調，讓位於龐大的、父愛主義的福利機 器 ，這種機器僅把接受福利者視爲無助的受害者，而不是需要幫助的 公民。至於那些曾經在扶危濟困方面發揮過主要作用的民間非營利及 慈善性質的組織，則被降格爲國家解決社會問題的助手，儘管旨在解 決這些問題的政府項目效果很差，而且管理混亂。政府善意的福利項 目，常常使有關的目標群體、窮人和少數民族境況更差。不僅如此 ’ 還存在著一些糟糕的政府福利項目驅逐良好的民間組織福利項目的 情形，可謂是「劣幣驅逐良幣」定律的表現。22—直至最近廿多年， 社會講求有效的服務、有效的管理，私營化的方式採用才再度活躍起 來 ’ 從另一個側面看私營化就是要減少政府的承擔，提高效率。運用私營部門力量滿足公眾需求的做法，其實可以說與家庭一樣 歷史悠久，所不同的是自覺把私營化作爲改善政府運作，進而改善整 個社會的工具。私營化的理論基礎是由米爾頓弗里德曼奠定的，而出 生於澳大利亞的美國管理學家彼得杜力克(P. Drncker)於 1969年提出 了私營化的建議(最先用的詞是reprivatize, 即厂重新私營化」）》同年 ’ 作爲爲改善市政府績效而努力的紐約市政官員薩瓦斯(Savas)建議采 用與私人公司簽約的務實政策，打破市政府的壟斷，從而改善市政服 務的成本收益比。70年代以來薩瓦斯、普爾(Poole)、斯潘(Spann)、羅 思巴德(Rothbard)、菲斯克(Fisk)等人的硏究和著作，以及普爾於1976 年創建並延續至今的《私營化月刊》，都對私營化起到了推動的作用。以市政服務合同外包爲主要形式的私營化，8 0 年代在美國普遍 實施，隨後經歷了飛速發展。在英國，由於亞當斯密硏究所(Adam Smith Institute)的推動，民營化在 7 0 年代中期普遍展開。英國的撒切爾 (Margaret Thatcher)和美國的里根分別於1979年和 1980年當選英國首 相和美國總統，給業已形成的私營化運動予以巨大的推動力，一系列 激進的非國有化運動(私營化的特殊形式)由 1979年後在英國大刀闊 斧地進行。受英國的影響，8 0 年代許多西方工業化國家開始了私營22 E. S. Savas，周志忍等譯，《民營化與公私部門的伙伴關係》，中國人民大學出 版 社 ，2002 年 ，p.290

化進程，許多發展中國家亦步其後塵，其中部分原因是西方援助國和 國際機構的壓力，它們對之前資助過的國有企業的不良表現失去耐 心 。到了 9 0年代中期，州和地方服務的私營化在美國十分普遍，甚 至公共僱員工會力量強大的大城市也不能幸免，私營化已成爲美國政 府的基本政策。政府推行私營化所爲的主要都是提高效率，非營利組織既有公益 的特性，而且在提供社會服務時較爲有效。就如薩拉蒙亦認同：民間 的非營利組織具有規模小、靈活機動和能夠利用基層的活力等優點， 因而較爲理想地適合於塡補由國家不足所帶來的空白。23事實上，績效不佳在政府服務和國有企業中常有典型的表現形 式 ，或可稱之爲症狀，正是這些症狀導致了對私營化的呼喚和其他深 層次改革。專門硏究私營化的學者薩瓦斯明確指出，只要具備下列任 一特點，政府服務都足以實行私營化，包括：-無效率 ’ 人浮於事 ’ 生產率低下；-產品和服務質量低劣；-營利性政府企業持續虧損和債務增加；-缺乏管理技能或足夠的管理權限；-對公眾缺乏回應性；-設備維護質量低下；-資本投入不足；-過度的垂直一體化：-管理方法或產品過時，缺乏營銷能力；-目標多樣化且相互矛盾；-機構使命缺乏相關性甚至誤導；-資產未充分利用或使用效益不佳；-存在違法經營行爲：-存在盜竊和腐敗現象。23 Lester Salamon，《非營利部門的興起》’載於何增科主編’《公民社會與第三部 門》，社會科學文獻出版社，2000年 ，p.244

之所以出現上述弊病，主要原因是政府活動是由壟斷者實施的， 它們缺乏有效利用資源和節約的動力，且不會因績效不佳受到懲罰。 當然有一些政府機構做得很好，但上述問題(許多問題是相聯系的)在 許多政府活動中俯拾皆是。誠然 ’ 這些現象在私營部門同樣存在，但 私營部門經營不善要麼被兼併，要麼破產，而政府部門經營不善不僅 不會被兼倂，而且可能獲得更多的預算，期望借此提高其績效，儘管 這種做法往往是徒勞的。24假設私營化對解決政府效率欠佳是有效的話，但民間非營利組織 還必須面對和解決本論文一開始提出的管理及交代等問題，這正是本 論文努力探究的方向。而說到民間非營利組織的管理，是否就與一般 商業的管理無異，如果答案是肯定的話，看來深入展開硏究的作用就 不大，因爲管理學上的硏究已相當成熟，但實際上民間非營利組織與 企業管理有很多不同的地方。3. 民間非營利社會福利服務機構與企業在管理上的異同管理的起源可追溯到很久以前，若再提「有組織就有管理」這話 兒就可清楚明白，只是科學的管理到一個世紀前才逐漸確立。之前的 曰子或許可以用任意的管理或傳統的管理稱之。2 0 世紀初，科學管 理在西方工業界內形成，科學管理的倡導者泰勒(Federick W. Taylor) 被稱爲管理學之父，他藉對工作每一動作和時間的硏究，嘗試找出整 體工人工作的最佳方法，提高生產效率。這或許就是管理科學的起 點 ，然而科學管理偏重工作作業範圍，可以說是較低層次的管理。其 後費堯(Henri Fayol)將管理方法系統化，建構出功能/過程管理系統及 提出 14項管理原則，使管理學適用於更廣泛的範圍，貢獻很大。當 然 ，其後產生的其他理論和流派，更豐富了管理學的內容。在社會福 利服務組織，弓丨用科學的管理更只是半個世紀次前的事。舉如在1944 年，美國社會工作教育委員會才將行政一科列爲社會工作學院必須開 設的八門核心課程之一。那麼非營利社會福利服務機構與一般企業之24 E. S. Savas，周志忍等譯，《民營化與公私部門的伙伴關係》，中國人民大學出 版社 ’ 2002 年 ，p.14-15 ； 122-126

間在管理上有何異同之處呢？(1) 兩者有許多共性社會福利/社會工作行政和企業管理，基本上是根據同一的管理 學知識，不同的主要在於兩者所依據的哲理，並且其實踐的場域和服 務方式的差別。美國學者雷克斯•斯基德莫爾(Rex A. Skidmore)指出： 雖然行政在社會工作領域、工商界和政府部門有很大差異，但它們也 存在許多共性。25他並引述斯賓塞(Sue Spencer)早年所列各個領域在管 理上的共同特徵：1)行政是一個問題解決的過程，包括對題的確認、硏究問題的各個方 面 、設計解決問題的可能的方案、實施計劃以及對所實施計劃的效果 的追踪評估。2)行政是一個系統或者是各分彼此相互聯系和互相作用的體系。3)行政在做替代選擇時，涉及價値判斷的使用。4)行政被視爲一個能使個人和團體更加有效地發揮功能的過程。5)行政對「未來」給予相當程度的關注。6)行政是對知識和技巧的使用，創造性重於例行性。7)行政關注到方案、服務和員工的建構，以推進最佳效率或物品、服 務的提供。8)在某種程度上 ’ 行政關注到公共意願的執行。9)行政要求物的管理與人力資源的使用之間有適當的均衡。10)行政關注到員工個人的地位與認知，以及他或她對目標、價値和 組織方法有正面認同的必要性。11)溝通、員工間人際關系以及機構行政的參與，是專業關注的重要領域。26斯賓塞所指的共同特徵，集中在行政管理的一般作用上，明顯地25 R exA . Skidmore，張曙譯，《 社會工作行政… 動態管理與人際關係》，中國人民 大學出版社，2005年 ，p. 1326 Sue Spencer，”The Administration Method in Social Work Education” ，New York : Council on Social Work Education，1959 年 ，p. 21-22

所有組織，不論它是公營、私營，營利或非營利，行政管理就是要發 揮以上的作用。在此，筆者會將焦點轉移到具體的管理功能上，先看 看究竟在整個實踐過程中他們之間的異同點在那裡。(2) 在管理功能發揮上的基本異同點管理是計劃、組織、人力、指揮與控制組織機構內的人員，以及 使用其他資源以達到組織機構目的的一個過程。對任何組織或機構而 言，以上管理的定義普遍適用，事實上一般管理活動均包括這五個(有 些學者會細分出更多的)過程/功能。在此會按上述五項管理功能，比 較社會福利服務機構和企業間的異同，從中可以發現到：(A) 計劃功能方面a .每項計劃應有依據- 按照過去及現時情況，考慮各項有關因素進 行分析，在可預見的情況下作出計劃。這點對兩類機構來說可謂是一 致的，然而考慮的因素可能各有不同，如企業會考慮經濟發展、科技 趨勢、市場需求之轉變；而社福機構則關注在社會文化轉變下所出現 的社會問題和人類成長的需要。b .對社會需要的回應- 兩者對社會需要的處理有些不同，企業目覩 社會/市場需要，會再考慮是否有利可圖才提供產品或服務；而社福 機構則會視資源多少而盡可能滿足社會需要。c .配合社會其他制度_ 兩者同重視外在環境，但動機郤有不同。以 社會制度而言，企業計劃配合其他制度，爲的是免招致損失：而社福 機構則爲使資源不致浪費和使各服務間配合得更好。d .目標取向- 兩者之計劃同著重目標之設定，以作爲工作、服務方 向的指引和成就的衡量標準。當然，社福機構的目標經常會因應個別 服務對象的情況而定出細目標。e .計劃內容配合目標- 兩者是一致的，無論在目標釐定、確定相應 項目、預算制訂等方面’ 最終利於總目標之達成。

f . 評估成效的依據- 兩者在評估時均以目標爲依歸’但企業多從量 方面去考慮（如產量、收益金額等）；而社福機構則就項目不同而分 從質或/及量去評估。i . 計劃公開程度- 兩者極不一致。企業基於營利，競爭對手之存在 影響至大，故不易公開計劃內容；而社福機構因其可用資源多來自政 府或社會捐助，故強調公開交待，尤其是何以要設立某服務和服務成效方面。j . 由誰訂定計劃- 由高層人士負責訂定計劃是必然的。社福機構傾 向注重各層次人員參與，尤其是機構內多存在不同專業時(如社工、 心理學家、醫護人員等)爲使各專業合作愉快，在制訂計劃時，各專 業人員參與是重要的；至於企業的終極目標單純，尤其是流水式作業 的工業生產，下層對計劃的參與常視爲無甚必要’直至優質管理的觀 念被發揚，全員參與的原則才被廣泛採行。(B) 組織功能方面a .理念的溝通- 組織越大 ’ 分層分部越多，理念上溝通越是困難》 社福機構規模一般較小，且上下人員多爲同一專業或認同同一專業 時 ，哲理、觀念的內容應較易溝通；而企業以經濟利益掛帥，追求利 益的理想看似上下一致，但上、下競爭同一利益時，矛盾亦油然而生。b .最高層的組成- 兩者分別很大，企業最高層往往是投資者本身或 最大股東，對整個組織運作看守嚴密；社福機構的高層多不是出資 者 ，機構的行政工作通常由受聘的專業人員執行，使最高層尤如監 督 、顧問角色。c .授權問題 - 由於中、高層領導人員少，人數少執行能力自然有限， 授權在正式組織內成了必然，這點在兩類機構內均如是。企業的授 權 ，權責明確，不能偏離營利目標；而社福機構中的授權同樣有明確 的角色關係，而且經常會向員工甚至服務對象輔衝empowerment)，使 員工獨立成長，亦使服務對象最終無需依賴機構服務而能自立成長。

d .組織分部 - 社福機構的組織分部傾向簡單，即提供直接服務部 門和一、兩個輔助部門/人員，這是因爲一般社福機構人手較少，且 常以團隊工作方式運作；而企業組織分部往往較多。e .直線與幕僚關係 - 企業內的直線與幕僚分部明確；而社福機構的 直線部門若是以專業人員組成，則很多時在計劃與決策上已發揮幕僚 的功能 ’ 而不須另設幕僚分部，當然對於新成立的服務或發展中的服 務 ，幕僚分部也應有存在的理由。f . 非正式組織的存在- 這在企業和社福機構內都是可能的，它對組 織會產生正面或負面的影響。(C)人力功能方面a .人事制度 - 任何組織均正式或非正式地(沒有文件章則)對不同層 級人員介定工作範圍、入職條件等，而每一職位應有一致的要求標 準 ，對於專業人員的要求條件應較嚴格。在企業中，正式的人事制度 看來是必備的：但對於傳統上不重視管理的社福機構，有些可能仍處 於非正式的狀態。b .升遷問題 - 一般企業較社福機構的組織爲大，且層級較多，故升 遷的空間較大。無論如何，任何機構內人員的升遷應以「適當者擔任 合適職位」爲原則，即用人唯才。c .專業與非專業人員- 在一個社會工作未充份發展成完全專業的 社會裡，這個問題顯然常存在於社福機構中，就是有需要以較高薪酬 聘用專業人員嗎；而一般企業就較少遇有此問題，因爲某些崗位必然 要僱用專業人員。d .志願工作者 - 社福機構內常有志願工作者，此等機構還明確介 定志願工作者的角色，這也是一般企業少有的情況。e .工會和專業團體 - 工會的存在是普遍的，兩類機構均有可能出現 勞方團體 ’ 以維護本身利益。至於行業和專業團體，則視乎個別行業 /專業本身是否已成立了相關的團體，這部份與企業組織、機構的直

接關係較少，與員工的個別關係較大。( D )指揮功能方面a .支配或參與- 這是指揮工作的兩極表現，現代企業管理在理論上 已破除傳統，著重員工的參與，而非只是服從：社福機構本著社會工 作專業哲理，更應以人爲本，故參與式管理應居主導，尤其是以團隊 工作(Team work)方式運作，寡頭領導角色更不明顯。b .指揮之目的 - 一般是爲有效地完成任務，這涉及人事和工作安 排 ，對兩類組織而言，應無異致。指揮是由上而下的，通常層級越多， 指揮工作就越複雜，一般企業因此而較社福機構困難，當然這也牽涉 制度安排及領導溝通技巧的問題。c .須要有效的溝通和協調— 組織分部通常是爲工作更有效，最終各 部要緊密配合始能完成終極目標，故須有良好的協調。社福機構傾向 分部間單，溝通因而較易，但協調仍是必須的，溝通是達至良好協調 的基礎。在社福機構內著重參與式管理，故宜採取雙向溝通(Two-way communication)方式 °d .激勵 - 假定每一人員、組織分部能一心向著機構的目標進發，則 完成目標/使命的機會越大：又假定人員的努力如出於自發，會有更 佳的表現。激勵就是要使人員能有更大自發性去達成機構之目標，這 對兩類組織是相同的。社福機構人手較少，個別關懷較易，理應較易 做到有效的激勵，但畢竟激勵源自管理者，管理者對此就需要有良好 的認知和技巧。( E ) 控制功能方面a .經常檢討 - 控制和計劃可說是一體兩面，而計劃應是目標取向， 故控制者是不斷檢討是否按計劃行事，朝目標發展。這點在兩類機構 中是共通的。b .必須的修正 - 檢討過程中會遇到有計劃預算以外的事情和轉 變 ，消極地是遇事時調整策略、重整方案，以解決問題，繼續完成既

定目標；而積極者應是在計劃時已預計困難，採取一些預防性措施和 制訂一些可行的應變辦法。社福機構面對多是有困難的人，看來在管 理上應以積極的態度行使控制功能，預防在服務上出錯，皆因對人的 失誤有時是難以補救的。C .對人與對事的控制- 對人爲求積極盡責，而對事希望能不偏離計 劃 。社福機構同樣需對人與事作出「控制」，只是更應抱平等、尊重 方式進行，畢竟它的服務提供常本著人本主義。d .誰來控制 - 通常情況下是由上層人員作出，在企業中或會由指 定人員負責部份控制功能；而社福機構中，若負責執行的本身已是專 業人員(包括社會工作者），常會假定本身應有能力自行不斷地對情況 作控制和檢討、修正。以上只爲探討兩類機構在管理功能上之一般異同，而且可以說是 筆者的主觀看法，每一組織機構肯定均有其獨特性，舉如企業規模也 有分大、中 ' 小型 ’ 在澳門就是以中' 小企業佔多，亦即企業內人員 數目也少，若以這些中小企業與非營利社會服務機構比較，組織規模 相似，在組織以至某些管理功能上差別可能不大。又如在人際關係管 理學派(Human relation school)發展以來，企業漸開始重視員工的個 性 、人員之間的關係而採取更人性化的管理。一個企業可能比某一個 社福機構更注重員工參與，事實上，社會福利機構的管理發展常落後 於企業，只是基於社福機構所抱的哲理思想，使之對人類價値尤其重 視而已。槪括而言，兩類組織的管理過程/功能並無大異，而每一功能在 發揮時所出現的差異，主要是基兩者背後的哲理思想、使命、目標以 致客觀上的組織規模、服務對象特徵、工作方法等之不同而產生，同 時社會福利服務傾向由社會工作專業人員負責執行，當中專業特性的 發揮 ’ 會反過來影響行政管理的方式。此外 ’ 還有一點是相當不同的就是在資源運用上’社福機構努力 發掘社會資源以作追求公平「再分配」或 「第三次分配」；而企業則

從資本投入角度著眼而求取投資者最大收益。又社福機構對行政運作 由於資金來自社會，故傾向於開放和作公開交待；而企業則傾向保 密 ，儘管也強調建立良好公共關係(包括企業要有透明度)的重要。(三）硏究意義從學術硏究出發，當然不能不提地方的高等教育。1981年爲澳門 大專教育的轉捩點，第一所綜合大學---澳門大學(初時稱東亞大學)成 立 ，並設有社會科學及相關科系，而在此之前澳門就只有少數的專科 學院，當中包括於1977年成立的澳門社工學院，提供兩年制的社會 工作專業訓練，而社會工作屬應用社會科學的範疇。至 1990年 ，澳 門大學和澳門理工學院亦分別開設四年和三年制的社會工作專業課 程 。另一方面，上世紀七十年代以後，隨著結社風的興盛，有不少學 術性的社團成立，按筆者的統計，至 2002年中，澳門就有124個這 類型的社團，佔當時社團總數的5.9% ，當中包括有以社會科學或社 會學某些專題作硏究對象的學會。然而 ’ 在過往的文獻中，以社會福 利服務機構爲對象的硏究就相當少，儘管近年對澳門的非營利組織的 硏究的確已活躍起來(從以下筆者所整體的相關文獻內容可見），就是 在澳門社會上對社會福利服務的關心程度，也遠不及經濟和政法的議 題 。而說到社會福利服務，一定要提社會工作者，它可說是社會福利 服務專業化的主要執行者，有些實務工作者會從工作經驗中整理出理 論或提出硏究成果，但觀乎澳門，這方面的文獻同樣少，更遑論有關 社會福利服務機構的管理題材。打 從 1977年澳門的社會工作開始專 業化，社會服務逐漸由受過專業訓練者來提供’ 但不難理解’這專業 化總是從前線人員開始，過了相當時日，有關專業訓練者才漸替代一 些管理職位，亦即當中有一段時間會存在「外行管理內行」的問題， 客觀地專業的社工人員就較難總結出機構的管理經驗而提出硏究成 果 。至於所謂外行的管理者，由於部份乃義務服務性質’多著眼於實 務 ，憑 「愛心」去管理，未必意識到將實務經驗提升至理論結晶的層 次 。

常言道任何組織均要管理，企業管理的長足發展，亦影響到公共 和非營利的機構。有認爲，上一個年代開始是「質量年代」，影響所 及 ，西方以至鄰近香港的社會服務機構也開始全面推行優質的管理， 但澳門這方面的動作就是不大，究竟是它未醒覺優質的管理對改善服 務的幫助，抑或它已管理得很完善，毋須作進一步的改變呢？這正是 筆者有興趣探討的地方。又從上兩節的討論可見，非營利組織在管理上存在不少問題，而 非營利組織的管理與企業有著很多不同之處，隨著澳門的民間社會福 利服務高度私營化，有關領域的管理問題就更値得硏究。也說說自身的興趣。筆者自 1985起接受社會工作專業訓練，其 後修讀了社會科學學士學位和公共行政碩士學位。在職業方，自 1987 年開始從事專業的社會工作，有十多年從事社會服務的經驗，當中包 括前線的服務提供及初級管理(Front Line Management)工作。此外’過 去十多年，筆者於工餘時間參加了不少非營利組織的領導工作，曾直 接參與過三個社團的註冊成立過程。自 1997年開始對「全面優質管 理」產生興趣，並先後參加了多個短期的相關培訓課程，如全面優質 管理、持續質量改善(Continuous Quality Improvement—簡稱CQI)領導 訓練、國際質量標準ISO 9000等 ，故此，對硏究社會服務機構推行優 質管理很感興趣。以上種種，就促成筆者選擇此題目進行硏究的原因。(四）澳門現有的相關硏究1.澳門現有的相關文獻爲達成是項硏究之目的，筆者嘗試整理現有(約至2004年底)與澳 門非營利社會福利服務機構管理有關的文獻，捜集內容廣及社團、社 會服務機構兩方面的題材，結果發現，至 2004年中爲止，共有相關 書刊4 本 ，專題文章35篇 》茲簡列如下：書刊⑴拉杰斯 (Máno F. Lages[葡])等 ，《澳門社會工作機構結構的評估

最後報告》，澳門政府社會事務暨預算政務司辦公室，1999年(2 )李明基編著，《社團實務》，澳門中華學生聯合總會，1999年(3 )澳門發展策略硏究中心，《澳門社團現狀與前瞻》，2000年⑷澳門特區政府審計署，《公共部門向社團發放財政資助的硏究》，2003年 專題文章( 1 )劉淑珍，《青年與社團》，載於澳門教區青年牧民中心出版的 《活流》季刊第28期 ，1986年( 2 )活流編委，《北區社會機構調查》，載於澳門教區青年牧民中 心出版的《活流》季刊第38期 ，1989年( 3 )東窗，《北區五大門派---區內社會組織槪觀》，載於澳門教區 青年牧民中心出版的《活流》季刊第38期 ，1989年⑷蘇保榮 (Boaventura de Sousa Santos[葡]) ’ 《澳門的政權和社會： 社會問題、公共政策和社區組織》，載於澳門社會科學學會出版的《濠 鏡》學報第8 期 ，1991年 4 月( 5 )蘇保榮，《論司法與澳門社會：過渡時期的社會問題、行政當 局與社會組織》，載於行政暨公職司出版的《行政》雜誌第13/14期 ， 1991 年( 6 )李振鐸，《澳門民間社團在環保中的作用》，載於澳門社會科 學學會出版的《濠鏡》學報第9 及 10期 ，1992年 9 月( 7 )鄧玉華，《目標管理在社會工作之應用》，載於澳門社會工作 人員協進會出版的《澳門社會福利探索1997》，1997年( 8 )楊仁飛，《澳門社團發展… 過去、現狀與展望》，載於《澳門 硏究》，澳門基金會及澳門大學，1998年( 9 )楊仁飛，《九九回歸前後社團在澳門的發展路向》，載於澳門 基金會出版的《澳門 1999》，1999年(1 0 )楊仁飛，《澳門社團狀況與政府的資助政策》，載於劉澤生、 梁軍主編的《邁向新世紀一九九澳門回歸專家談》，香江出版有限公 司 ，1999年(1 1 )鄧玉華，《全面優質管理與社會工作的通融性》，載於澳門義

務工作者協會出版的《蜂之訊》，1999年 8 月(1 2 )冷夏，《二元政治的客觀存在與重新整合》，載於《澳門政策 硏究雜誌》第四期，1999年(1 3 )余振，《澳門社團在特區體制的政治角色》，載於《澳門政策 硏究雜誌》第四期，1999年(1 4 )江妮，《澳門社會各社團的分析》，載於《澳門政策硏究雜誌》 第四期，1999年(1 5 )吳志良，《建構澳門的公民社會》，載於《澳門政治社會硏 究》，澳門成人教育學會，2000年(1 6 )楊仁飛，《澳門社團發展史》，載於其著作《澳門近代化歷 程》，澳門日報出版社，2000年(1 7 )楊仁飛，《澳葡政府時代的社團政策探討》，載於其著作《澳 門近代化歷程》，澳門日報出版社，2000年(18 )鄧玉華，《從政府推行服務承諾看社會服務機構對優質管理 系統的選擇》，載於澳門義務工作者協會出版的《蜂之訊》，2001年 2 月(1 9 )鄧玉華，《在社會服務機構推行質素改善小組》，載於澳門義 務工作者協會出版的《蜂之訊》，2001年 8 月(2 0 )鄧玉華，《談社會服務機構推行服務承諾》，載於澳門義務工 作者協會出版的《蜂之訊》，2001年 10月(2 1 )姚瀛志，《如何利用志願服務機構的優點創造商機》，載於許 毓濤及關志輝合編的《當今澳港兩地社會議題論文集》，澳門理工學 院 ，2002年(2 2 )姚瀛志，《社會福利服務機構變革… 行銷策略》，發表於由澳 門理工學院及行政暨公職局合辦的「亞洲地區公共行政及社會服務之 改革國際學術會議」 ’ 2002年 11月 9 日(23 )鄧玉華，《新時代澳門的社會福利服務》，載於《齊爲澳門動 腦筋… 因應定位、自強不息座談會發言彙編》，澳門發展策略硏究中 心 ，2002年(2 4 )鄧玉華，《從 「智庫」聯想到善用本土民間智慧》，載於澳門

義務工作者協會出版的《蜂之訊》，2002年 10月(2 5 )鄧玉華，《澳門社團硏究開端》，載於澳門義務工作者協會出 版的《蜂之訊》，2003年 4 月(2 6 )鄧玉華，《澳門的社團分類標準》，載於澳門義務工作者協會 出版的《蜂之訊》，2003年 6 月(2 7 )姚瀛志，《溶入社會的另類服務策略---衍生產物》，載於澳門 基金會出版的《澳門硏究》的 17期 ，2003年(2 8 )婁勝華，《轉型時期澳門社團硏究槪述：理論與方法》，載於 澳門基金會出版的《澳門硏究》的 17期 ，2003年(2 9 )婁勝華 ’ 《澳門華人早期民間結社及其近代變遷》’載於澳門 基金會出版的《澳門2003》 ’ 2003年(3 0 )婁勝華，《澳門社團的組織發展：從簡單混合式到科層化發 展》，載於澳門基金會出版的《澳門硏究》的 21期 ，2004年(31) 尹國輝，《港澳的社團發展與社會行動》，載於余振等編的《雙 城記 II---回歸後的港澳政治、經濟及社會發展》，澳門社會科學學會， 2003 年(3 2 )張鴻喜，《澳門社會福利服務民營化硏究》，載於行政暨公職 局出版的《澳門公共行政雜誌》總第63期 ，2004年(3 3 )婁勝華，《澳門法團主義體制的建構》，載於行政暨公職局出 版的《澳門公共行政雜誌》總第64期 ，2004年(3 4 )婁勝華，《澳門法團主義體制的特徵》，載於行政暨公職局出 版的《澳門公共行政雜誌》總第65期 ，2004年(3 5 )婁勝華，《論澳門民間社團功能的「擬政府化」現象》，載於 澳門基金會出版的《澳門2004》，2004年其他尙有一些介紹澳門社團或社會福利服務發展歷史或狀況的文字 資料，散見於一些歷史著作或百科全書式的文獻，又或一些社團的特 刊 、社會服務機構的指南和一些報刊中，難以統計，當然可能還有些 是筆者未搜集到的內容。

2.現有文獻對本硏究的參考價値 書刊部份《澳門社會工作機構結構的評估最後報告》乃澳門政府委託葡萄 牙天主教大學科學硏究協調學院 (Instituto de Coordenação da Investigação Cientifica da Universidade Católica Portuguesa[葡])轄下的葡 語人文及文化硏究中心(CEPCEP)所作的。硏究由拉杰斯教授等人負 責 ，硏究期間筆者也是被諮詢之列。評估報告共分3 章 ，即 1.需求的 社會結構；2.社會的需要及問題；3.社會工作局的架構、運作及由其 支持的社會設施。在第三章探討政府與民間機構的組成和所提供的社 會服務中，報告書認爲澳門的服務是較具規模和多元化的，當中所提 出的 7 7點總結、意見或建議，部份對筆者做的硏究有參考作用，如 談到社會服務的實體時所指出的各類社會服務機構的數量(第 42至49 點)和澳門社會工作司輔助民間機構的情況(第 127至 130點）。另外， 機構附錄六可供本硏究在服務機構分類和數量統計時作對照。李明基曾任澳門中華學生聯合會秘書長，其編著的《社團實務》， 是他在過去廿年的社團工作經驗的整理，書中包括社團管理篇、規則 章程篇和活動計劃篇。內文多以點列形式表達，屬社團工作者的應用 手冊。隨著澳門社團數量與日倶增，社團對推動社會發展起重要作用， 澳門發展策略硏究中心遂作出一項「澳門社團」的硏究，而這可說是 澳門第一份較全面的社團硏究。硏究以集思方式進行，其報告書分成 兩部份，首部份爲硏究報告，內容包括：1.社團的現狀；2.挑戰與機 遇 ；3.社團的發展趨勢與基本路向；4.特區政府社團政策的建議。無 論如何，此報告可讓讀者對澳門的社團發展有較深入的了解。而硏究 中提到的社團發展趨勢和路向建議(見下列），不少點子與管理有關， 儘管並非專門針對社會服務社團或機構，起碼對筆者本論文的硏究開 展也有支持作用。1 .引入社團科學化管理的機制，提升自身發展的層次；

2 .提倡社團服務發展多元化與精品化觀念；3 .腳踏實地，細化工作，擴大發展基礎；4 .培養年輕而實幹的社團核心力量；5 .提升參政議政的能力，拓展決策參與的層次；6 .提倡利益團體之間的公平競爭，樹立利益團體健康新形象；7 .提升會員的整體競爭力，增強成員的競爭力；8. 土生葡人團體立足澳門，發揮澳門特殊社群的作用。次部份爲爭嗚篇，收錄相關投稿8 篇 ，取材和觀點各有不同，部 份對筆者的硏究多少有些參考意義。政府審計署所作的《公共部門向社團發放財政資助的硏究》，有 難以取代的地位，皆因其他組織是較難取得足夠相關的資料，很難深 入硏究並指出公共部門對社團資助所存在的問題，事實上，不少社團 正杖賴政府資助才能開展活動，又怎會輕易批評政府的資助做法呢。 是項硏究報告對筆者探討機構的資金來源、財務管理和外部監督等問 題上很有參考價値。專題文章部份活流編委的《北區社會機構調查》和東窗的《北區五大門派--- 區內社會組織槪觀》兩文，均爲澳門教區青年牧民中心於1989年出 版 的 《活流》季刊第3 8期內的「北區社會組織」專題內容。前者以 實地調查方式，統計澳門北區的官立及民間社會服務組織及其附屬機 構 ，由於硏究在1989年進行，與今天的情況已有一段距離，況且只 以澳門的一個小區爲對象。而硏究中所採取的系統分類，將硏究對象 分爲政府、街坊會、天主教會、基督教會、菜農會、工聯會等系統， 反映了社會組織勢力的分佈，對筆者硏究到社團/機構背景分類時有 參考意義。另外，報告中末段提出九點硏究結果，想有些可激發本硏 究的論點，如指出北區的組織資源分佈是頗不平均的，究竟目前全澳 是否存在同一現象呢?至於後一文，看來是對系統分類作進一步分 析 ，它分析比較了北區天主教會、基督教會、政府、華人傳統社團和

新興華人社團的發展，分析著重力量(Power)分配，有較重的政治取 向，與本硏究重點不同，但作爲一個較早提出澳門社會組織勢力系統 分析，於當時確是有一定創新，對筆者本硏究中的社團/機構分類也 有其參考意義。學者蘇保榮爲葡萄牙著名學府科英布拉大學 (Universidade de Coimbra[葡])經濟學院教授兼社會學系主任，於 1989至 1991年間應澳 葡政府之邀到澳門進行硏究，所列兩篇文章就是其硏究結果的部份內 容 ’ 而兩文章的內容結構很相近，都是介紹澳門當時期的司法、行政 和社會關係，當中以介紹社區組織(社團)部份與本硏究的主題有相 關 。蘇保榮選擇訪問了全澳2 4個街坊會的大多數，對該類社團的組 織運作模式、民主化和多元化提出了見解，這部份與本硏究略有相 關 ，因爲時至今天，由街坊組織建立的社會福利服務機構已佔全澳的 約四分一，而其硏究對開啓對澳門社團的科學性硏究有刺激作用。楊仁飛曾在內地一些硏究單位工作，後到澳門日報工作，發表了 多篇與澳門社團硏究有關的文章。上列5篇文章中，有些內容是重覆 的 ，大體上可分作兩部份：（一）提到澳門社團的發展史，作者將之分 成幾個時期，即 1.十九世紀前；2 .十九世紀後；3.本世紀初；4.抗戰 前後：5•五 ' 六十年代；6 .現況。（二）指出近年澳門社團發展的特點 和存在的問題，也提到社團的財政和政府的資助政策，亦指出社團今 後發展的路向。硏究方向跟澳門發展策略硏究中心所作的「澳門社團」 硏究有些接近。在本書中，筆者會採用當中的一、兩觀點。澳門政策硏究雜誌第四期的專題是「社團在特區的角色與治澳模 式」，當中收集了三篇文章，明顯地各文章的重點是較政治取向的， 著意探討澳門回歸後，在新的政制之下，社團角色的轉變，因此，專 題內的各篇文章對筆者的硏究來說參考價値較小。澳門學者姚濂志的三篇文章，主要是提倡以商業模式來推行社會 服務，對澳門社會福利服務界來說是先進的，另一文談到社會福利服 務機構的行銷策略。對以管理主題的本硏究來說有相當的參考作用。

上文列出筆者所發表的多篇短文，因爲內容大多是談到澳門社會 福利服務機構的管理和社團的發展，有的是理論性的，有的是關於管 理技術的，在本硏究中會廣泛展開。張鴻喜的《澳門社會福利服務民營化硏究》主要介紹澳門的政府 和民間社會服務情況，之後探討民營化的方式，指出「官資民辦」和 「官辦民營」已成爲澳門社會服務民營化的主要方式，最終提出要完 善資助制度。此文章的硏究對象與本硏究相同，然硏究焦點不一，對 本硏究在探討機構的收入來源' 外部監督和交代方面有參考價値。婁勝華或許是最新加入且最多產的一位，有較強的理論性論述。 其 《澳門華人早期民間結社及其近代變遷》一文，明顯是介紹澳門早 期民間組織起源，當中分析了災害、非常態移民對澳門公益性民間結 社的勃興和華商崛起、知識群體與澳門民間結社近代變遷的關係。此 文對筆者所做的硏究相關性較小。另一篇題爲《轉型時期澳門社團硏 究槪述：理論與方法》，起首即整理了作者搜集到硏究澳門社團的文 獻 ，文章認爲現有對社團的硏究，大多屬描述性，當中提出了澳門社 團硏究的基本理論(組織理論、法團主義）、槪念介定(社團、轉型期、 多元社會)和主要方法，然而對一篇學術文章來說似有未完的待續部 份 。《澳門社團的組織發展: 從簡單混合式到科層化發展》，針對澳門 幾個歷史悠久的大社團的組織結構變化作分析。《澳門法團主義體制 的建構》及 《澳門法團主義體制的特徵》兩文，在於對澳門結社現象 的深層次理論性探討。至於《論澳門民間社團功能的「擬政府化」現 象》一文，可說是澳門較多人討論的話題，涉及社團與政府的關係及 社團功能的發揮等。作者的多篇文章，主要針對澳門的社團硏究，對 筆者的硏究亦有參考作用。27其餘文章由於探討重點不同，如有重點在市民社會 (Civic Society)、社會行動(Social Action)，有在於環保或青年等具體領域’與 本硏究的重點有較大距離。27婁勝華的多篇文章，可集中見於2005年中由廣東人民出版社出版的《轉型時 期澳門社團硏究---多元社會中法團主義體制解析》一書

3. 與鄰近地區相關文獻的比較文獻中，單就社會服務領域的硏究畢竟很有限，但較大範圍的社 團/非營利組織的硏究在近十餘年多了起來，這在世界各地均如是， 以下比較，會穿插於整體非營利組織和單純社會服務領域間。香港與澳門，地域、歷史和文化極爲相近，長久以來，各種學術 理論、「香港模式」的工作實務均對澳門有高度的影響，當中在非營 利組織或專門對社會福利服務組織管理的硏究情況如何，相關文獻保 存情況又如何呢？在香港，近年亦開始重視對非營利組織的硏究， 2000年尤其是一個里程碑。在當年的政府施政報告中，香港行政長官 第一次提到「第三部門」的槪念。至 2001年的施政報告，行政長官 又提出成立「社區投資共享基金」，由政府提供前期資金三億港元’ 以鼓勵居民彼此關心、互助，推動社區參與，強化不同社群的功能。 自此，政府和民間對第三部門開始加強硏究。如香港政府的中央政策 組就開展了有關活動及硏究，一些高等院校也設立專門的硏究單位， 包括香港大學的公民社會與治理硏究中心(Centre for Civil Society & Governance)、香港理工大學的第三部門教硏室(Unit for Third Sector Studies)。此外亦有相關領域的社團、公司成立，包括創意行動的非政 府機構資源中心(Creative Initiatives - NGO Resource Centre)、非牟利機 構支援服務有限公司(Support Service for Nonprofits Ltd.傳 ，十分熱鬧。 在此環景下，自然有不少相關文獻誕生。在香港的第三部門，社會福利定爲當中重要領域，然而到今天筆 者所接觸到的香港行內人士，他們對NPO 或第三部門的槪念仍多是 模糊的，反而NGO 才是他們常掛於嘴邊的名詞。有關香港社會福利 服務領域非營利組織的情況，我們光從香港的社會福利服務發展歷史 當可領會一二。「非政府組織在香港提供社會福利服務已有百多年的 歷史，早期的非政府組織分成兩大類，第一類是來自海外的教會慈善 機構，它們的資金主要來自海外；第二類是一些由當地士紳階層組辦 的慈善機構，資金主要由該等士紳捐獻或募集。直至第二次大戰結束

前 ，情況大抵沒有很大的改變》 」 28「至五、六十年代，香港第三部門的發展相當活躍，當時大量難 民從內地湧入，爲香港帶來嚴重的住屋、就業、教育等問題，不少來 自海外或本地的志願組織、慈善機構相繼設立，爲市民提供服務。當 時這些民間組織，主要倚賴本地或海外的捐獻或救援物資，爲市民提 供福利和服務。而自七十年代開始，隨著政府的功能日益擴張，這些 志願機構逐漸增加倚賴政府的資助，以應付不斷增加的服務需求。至 九十年代初，政府發表的「社會福利白皮書」，更建議把這類志願機 構統稱爲「非政府機構」，名義上雖不屬政府，但實質上仍繼續受到 政府的資助，並非完全脫離政府以外。至 2001年底 ’ 屬於「非政府」 的社會福利機構數目，超過 330多間29。這些非政府機構所涵蓋的社 會福利服務，佔全香港的社會服務達九成，而非政府社會福利的服務 經費，估計每年高達一百億港元。其中約三分之二來自政府，其餘來 自社會福利機構收到的私人捐款、收費或來自其他撥款團體。除了以上這些受政府資助的非政府機構之外，香港還有成千上萬 屬於非牟利性質的非政府組織，她們是透過社團條例註冊或公司註冊 形式登記的。」 30然而，實務與科硏可說是兩回事，單就社會福利領域而言，香港 大學最先於5 0 年代初設立社會工作課程，但早期的教材均源自英 美 。據周永新教授所言：「至 70年代中期以後從事社會工作教育者方 開始整理當地的實務案例，以作教學之用，直至 9 0年代初，有關當 地社工實務的書刊才多起來，而出版物的範圍涉及福利發展歷史、政28張超雄、鍾劍華，（從香港社會福利服務津助模式的轉變看政府角色的轉移》 ’ 載於香港理工大學社會政策硏究中心編的《國家之再定位一亞太區社會政策之經 驗與挑戰〉，香港三聯書店，2001年 ，p.25529作者按：文中所指的非政府社會福利機構,相當於澳門的社團，儘管她們不一 定按社團條例登記，而本文所定義的機構 ’ 則是指社團所興辦的服務單位。下文 會有詳細的解說》30王易(草頭 )鳴 ，於 2001年 12月 1 9日香港特區政府中央政策組主辦的「第三部 門的發展：香港經驗」硏討會上的致辭。

策分析、個案、小組及社區工作模式的探討、老人服務、青少年工作、 社區發展、康復工作、家庭服務等。」31從中可見，香港在過去十多 年才有較多社會福利服務的本土文獻，而當中以探討政策和直接服務 的居多，對組織、機構的管理相對較少，這點或許又從周教授爲另一 本書所寫的序言可以印證。序言中說：r 隨著香港社會服務轉趨複雜， 服務機構的行政工作越來越需要專門的知識和技巧。過去有關社會工 作人員的訓練，機構行政和管理應是最弱一環，關於這方面的硏究和 著述也較罕有。」32對筆者而言，難以完全捜羅到香港所有的相關文 獻 ，故不作羅列，在此，謹嘗試再從另一個側面去了解香港方面對社 會服務機構管理的硏究和文獻。香港社會服務聯會(The Hong Kong Council of Social Service)可說是香港福利服務行業最大的組織，有 250 多個會員機構，定期出版專業刊物《社聯季刊》，從 1990至 1999年 春季的十年間，共 3 7期的季刊中，有兩期的內容與社會服務組織和 管理有關，分別爲1993年秋季的以「企業與社會服務」和 1996年春 季的「社會服務機構行政管理」爲主題，其他則多探討社會政策、社 會問題和社工實務。由此可見，香港的非政府組織早年發展歷史與澳 門相約，而社會福利服務的專業化則比澳門早很多，但多本土的著作 還是近廿年的事，當中對第三部門角色和機構的管理問題的硏究，比 例上仍較少。雖然澳門民間社會參與社會事務的歷史與香港相約，但學術硏究 發展就落後得多，其中社會工作專業教育比香港晚了四分一個世紀才 開始，而且師資多來自香港，社工專業發展亦緩慢，亦致令當地相關 領域的硏究及文獻並不多，但同樣到近年才開始重視對民間團體的硏究 。台灣方面，學者官有垣等就整理了近十年來台灣非營利組織相關 議題之文獻，捜集到423篇相關文獻題目33，筆者隨手拈來，情況如31周永新主編，《社會工作學新論》，商務印書館，1994年 ，編者序32梁偉康 ' 《社會服務機構行政管理與實踐》，集賢社，1990年 ，序33官有垣編著，《非營利組織與社會福利---台灣本土的個案分析》第 12章 ，亞 太圖書，2000年

〈表 2〉 台灣非營利組織相關議題之文獻數量文 細 別 篇數1.硏究計劃成果報告 192.學術硏討會論文 723.博士論文 124.碩士論文 1165. 一般書籍 256.期刊文章 179合計： 423至於澳門，至 2004年中爲止，共有相關書刊4 本 ，專題文章35 篇 ，合計總量3 9。雖然台灣的只搜集到2000年的，且搜集標準不盡 相同，文獻質素也不一，但若單純以上述兩地的相關文獻總數與當地 人口數目作一粗略的比較，澳門這方面的硏究總量尙不算少。34但必 須留意的是本文所關注的焦點領域是社會福利服務，台灣如香港一 樣 ，在這領域上的專業化均較澳門早，亦即早有大專院校在這方面設 立院系，並帶動了科硏的發展，當中可能還有一些與本論文相關命題 而未公開發表的硏究成果，未必爲我們所見。以上是量的問題。回看澳門的相關文獻，從發佈形式筆者會將之 分成書刊和專題文章兩部份，而在搜集過程中是抱著兩大方向，即1 .非營利社會福利服務的管理：2 .社團硏究(這是由於澳門的非營利 社會福利服務機構往往是由社團所興辦，硏究非營利社會福利服務機 構的管理，也必然牽涉社團與其從屬的非營利社會福利服務機構間關 係和社團的管理問題) 。又從文獻的實際內容看，大槪可分成4 方面，34至 2002年 底 ’台灣有人口 22,520,776名 ；2004年澳門有約450,000名 。

即社會福利服務機構管理、社團管理、社團發展硏究和社團角色功 能 。到目前爲止，澳門尙未有專門硏究民間非營利社會福利服務機構 管理的文獻》在香港，已出版了的相關專著也有幾本，主要有由梁偉 康等編著(見參考文獻），至近幾年，由於香港政府要求民間社會服務 機構推行服務質素指標，故出現了一些屬管理經驗分享式的刊物。在 台灣，單從文章題目看，就只有刊於《社會福利》第 118期第 39至 42頁林勝義的文章《社會福利機構的經營管理》，其餘較相關的則多 以非營利組織爲題的管理硏究，但未知是否針對社會福利服務領域， 也有些只硏究組織或管理的某一局部功能。至於在中國內地，對非營 利組織的著作和硏究數量難以掌握，但與社會福利服務領域相關而爲 筆者知道的專門硏究就有：《天津鶴童老人院之評估》和 《上海羅山 市民會館個案硏究》，屬個案式硏究，至於硏究非營利組織的還算不 少 。

二 . 理論架構、研究方法 、基本概念與研究範圍

二. 理論架構、硏究方法、基本槪念與硏究範圍(一）理論架構社會學乃硏究人與人之間的互動關係、群體關係、組織行爲等的 一門社會科學。本硏究針對非營利機構，即是對組織的硏究，應屬中 觀性的社會學課題。有內地學者指出：近 20年來人們逐漸意識到。組 織」命題是社會學專業的重要硏究領域。35因此，社會學中關於組織 的槪念和理論，可作爲本課題的基礎。又如有學者稱：「凡有組織， 必定需要管理，決不存在沒有管理的組織。」36本硏究探討的正是組 織的管理問題。在組織行爲學當中，常見有七種基本的能力要求，即 自我管理能力、管理溝通能力、管理差異能力、管理道德能力、跨文 化管理能力、管理團隊能力和管理變革能力。37可見組織行爲在在都 與管理有關，爲此，管理學的基本理論、原則也會廣泛在本論文中採 用 。而本硏究所指的組織，範圍介定在民間非營利性的組織，有學者 稱之爲第三部門(the third sector)，與第一部門「政府」，第二部門「企 業」相對，屬社會性的組織。近年西方隨著公民社會槪念再度廣泛流 行 ，對非營利組織的硏究亦熱鬧起來，西方如是，中國內地、台灣以 致港澳均如是。大體上，非營利組織的硏究應屬社會學的範圍，儘管 很多時需要其他社會科學理論支持。至於非營利性的組織，其活動範 圍可廣涉各個方面，諸如醫療衛生、教育、慈善、社會服務、環境保 護等，本硏究將它鎖定爲社會福利服務方面，兼且更專門地進入到社 會福利服務組織所建立的屬下不同類型的服務單位，這方面在應用社 會學範疇的社會工作(專業)學領域的硏究比較多。在社會工作(Social Work)專業中，傳統上包括幾個直接或間接的工作方法，直接方法如： 個案工作(Case Work)、小組工作(Group Work)、社區工作(Community35于顯洋，《組織社會學》 ’ 中國人民出版社，2001年 ，序30朱國雲著，《組織理論歷史與流派》，南京大學出版社，1997年 ’ p.137赫爾雷格爾等著，俞文釗等譯，《組織行爲學 》，華東師範大學出版社，2001年 ， p.5

Work)，間接方法如：社會工作行政(Social Work Administration)、督導 (Supervision)、硏究等。當中社會工作行政以致督導’正是針對社會福 利服務和服務機構的管理而設，同樣它引用很多其他社會科學相關的 槪念 ' 原理，如心理學、傳播學、組織學、管理學等。槪括而言，本文以社會學、社會工作及相關理論作基礎，亦採用 社會組織學和管理學的原則、原理，也參考全面優質管理的理論及實 務經驗和現有對第三部門(非營利機構)的一些硏究成果和觀點，採取 一綜合、跨學科(Multi-disciplines)的硏究理論模式。參考各相關理論要 點 ，本硏究會以下圖所示的架構來進行資料搜集' 分析和系統硏究。架構的主體爲圖中心的管理連續過程(功能），包括計劃、組織、 人力、指揮和控制等，它源於管理學的過程/功能的基礎理論。作爲 一個完整的組織管理系統，除這些管理功能外，還包括組織的內部和 外部環境，投入(inputs)和產出(outputs)的關係。由於本硏究集中於非 營利社會福利服務機構的管理上，配合現代社會福利的理念和現代優 質管理38的思潮，服務對象的需要和滿意度成爲投入和產出的延伸， 並且會將全面優質管理的一些重要観點，如全員參與 (Total Participation)、以服務對象爲中心 (Customer Centered)、持續改善 (Continuous Improvement)等原則加入硏究體系內。38按中國經濟出版社出版，蒲倫昌主編的《全面質量管理基礎教程》第 18頁指 出 ：質量管理隨著社會生產的發展，已成爲一門具有完整理論體系的「邊緣學 科」。特別是統計質量管理和全面質量管理的發展，引進了很多質量改進技術和 方法，並形成以質量環爲核心的質量控制原理和以系統工程爲基礎的質量體系。 這些技術和理論，爲質量管理奠定了理論基礎。

(外部/社t會環境)( 圖 1〉本硏究的基本理論框架圖示(二）硏究方法本論文計劃採用多種方法綜合硏究’ 如文獻硏究、考察、訪談和 問卷調査等。在探討機構的管理功能時，亦會加入案例，以印證一些 問題和支持一些論點。1•文獻硏究針對論題，會集中捜集以下各方面的文獻：a .澳門社會服務機構介紹(包括服務指南、各個機構的單張簡 介和特刊等）b .澳門的社團(非營利組織)硏究c. 社會服務機構管理的硏究

d .澳門以外其他地方對非營利組織硏究的專著e .社會學、社會工作專著f . 管理學、組織理論專著g .優質管理專著h .社會硏究方法專著i. 其他當中前三者爲本硏究的相關基礎資料，後幾項爲理論、方法的輔 助參考材料，詳見前一章的本地相關文獻及論文所附的主要參考文獻 部份。2.參觀、考察及學習(從略）3.訪談法 (從略）4.問卷調查法初步統計，澳門現有社會福利服務機有一百多間，基於總量不 大 ，故會採取普查方式 ’ 針對他們的管理情況(包括計劃、組織、推 廣 、人力、指揮、控制等職能上的發揮)進行調查，以掌握第一手資 料 ，並配合相關理論和實務情況進行分析。首先向全數機構寄發問卷，附同已貼郵票的回郵信封，要求在十 天內塡妥寄回。正是由於母體數量不大，硏究員希望盡量回收多點數 據 ，故會採取跟進訪問，即對未有寄回的部份，以電話聯繫機構負責 人 ，看是否能夠派硏究助理上門完成問卷，而是項跟進工作，會於回 郵期屆滿後3 0 日內進行。爲求郵寄和上門方式所搜集到的資料不會 出現太多的人爲影響而造成偏差，硏究助理之前進行過提問演練，當 在協助塡寫問卷時，只(盡量)會讀出原文，由答問卷者自己理解和回 答 ，避免引導。

由於硏究的重點放在機構管理上，故要求由機構之負責人(或稱 院長、主任等)作答，當然也不排除會由機構負責人指定或委託的人士作答。問卷內容結構分成三部份，包括甲部的機構基本資料，從中了解 機構的宗旨、服務、人手和資金來源等。乙部的機構日常運作，共分 46題 ，每題均以1至 10個輕重不同的連續程度作選擇。丙部的機構 制度，共 4 2題 ，全部均以有無兩種方式作答。乙 、丙兩部份採取統 一格式作答，既爲量化所需，也考慮到回答者未必有太多時間去塡 寫 ，事實上，簡化方式還可讓硏究者提出較多的問題，問卷中的接近 9 0 題 ，內容涉及機構的目標、計劃、組織、人力、協調、控制和外 部監督等。（問卷樣本可見於2004年公佈的硏究報告中）硏究堅守保密原則，回收的問卷於硏究報告完成後的半年內完全 銷毀。而雖然問卷上設有編碼，其目的只爲方便跟進上門完成問卷， 所有問卷的資料不會作個別使用，事實上，個別資料對此硏究並無意義 。問卷調查於2003年啓動，經收集資料、構思硏究系統、設計問 卷 、問卷預試後，七月底至八月中寄發及回收問卷，九月底完成資料 捜集並進行統計分析工作。而在發出的114份問卷中，共回收了 60 份 ，由於其中一份遲了近一個月才收到，且當中資料有很多不全，故 最後回收的有效問卷共59份 ，佔總發出問卷的51.8% 。硏究結果會在 本書中因應不同章節主題反映出來。(二）基本槪念從論題中基本上可看到要硏究的範圍，由於當中涉及多組不同的 槪念，故有必要先作介定，以爲之後的討論打好基礎。1. 社會福利服務及其相關槪念如很多社會學槪念一樣，社會福利服務的槪念’很多時未有完 全一致的解釋。按西方學者史梅麗(E. Smalley)的看法，社會服務、社

會福利和社會工作乃「一體三面」的槪念。社會福利(Social Welfare)是指一個國家的「政策」和一個社會民 眾的「理念」。這種政策和理念旨在增進社會上每一個人的生活需要 和能力，包括衣、食 、住 、行 、教育、醫療、康樂和潛能發展等方面。社會服務(Social Semce)是根據一個國家的社會福利政策和一些 社會民眾的社會福利理念所採行的各種方案、活動、項目以及程序。 社會服務活動是講究其服務的程序，透過各種服務程序，以實現社會 福利的目標。社會工作(Socml Work)是指一種專業的知識體系，包括專業倫 理 、知識、方法和技術。這種專業知識和技術是根據現代民主社會哲 理和社會組織的原則原理、人類行爲的科學知識、專業診斷和治療的 原則和技術，以從事協助他人和改善環境的功能。所以，社會工作專 業是用來強化社會福利政策和促進社會服務的功效。39在盧謀華所著的《中國社會工作》一書中，就有類同的解釋。盧 氏還提到當中在定義上的種種不同理解，常在於人們把社會工作、社 會福利、社會服務、社會福利服務等視爲等同。40這一體三面的槪念，可簡單理解爲透過社會服務的程序/項目， 以達至社會福利的理想，而要確保服務達到一定的質素，由受過專業 訓練的社會工作者來執行爲宜。至於社會福利服務(Social Welfare Service)—詞 ，大體上與上述社會服務相同，但由於政府和民間對民眾 的福利性質服務，可包含衛生、教育、日常起居生活照顧上以致更廣 泛的住房、通訊、交通運輸等內容，爲此這裡必須作更明晰的介定， 就是僅限於日常起居生活照顧、個人成長和社會關係改善等方面的範 圍 ，有學者稱之爲狹義的社會服務或稱社會福利服務，儘管各個範圍 多少有點相關性。如此，若尙未能清晰介定社會福利服務的內容和範 圍 ，唯有再進一步具體說明。以澳門爲例，筆者嘗試將近年澳門一些39廖榮利著，《社會工作學》，三民書局，台 北 ，1985年 ，第 4 頁40盧謀華著，《中國社會工作》，中國社會出版社，北 京 ，1991年 ，第 2 頁

文獻中對社會福利服務設施分類作一比對整理，期能勾劃出一個範圍 及較明確的內容。（見表 3)〈表 3〉 澳門社會福利服務設施分類1)澳門百科全書2)澳門手 冊3)服務槪況4)澳門總 覽 網頁6臟 指 南7)90/88/M號 齢*幼兒服務 *家庭服務 *領養服務*家庭生活教 育*幼兒及家 庭服務*幼兒及家 庭服務*幼兒及家 庭服務*家庭服務 *托兒所 *託兒所*兒童及青 少年服務*兒童及青 少年服務*兒童及青 少年服務*兒童及青 少年服務*兒青服務 *兒童及青 少年院舍*兒童及青 年院舍*安老服務 *安老服務 *老人服務 *安老服務 *長者服務 *老人院舍 *老人日間中 心*耆康中心*老人院舍 *日間中心*康復服務 *復康服務 *康復服務 *復康服務 *傷殘人士院 舍*其他傷殘 人士設 施*殘疾人士院 舍*庇護工埸 *康復中心*社區處遇 *社區服務 *社區服務 *社區服務 *社區中心*預防及戒 毒服務*預防及戒 毒服務*防治藥物 依賴服務*災民救濟 *社會保障 *社會保障5）社工局

服務 服務*醫務社會 工作服 務*醫務社會工作*醫務社會 工作*矯治服務 *爲罪犯及 釋囚提供的 服務*社會發展 服務*輔導服務*善終服務*法律援助服 務*學校社會工 作*難民救濟其他服務 其他服務 其他服務設 施其他資 料 來 源 ：1 )吳志良、楊允中主編，《澳門百科全書》，澳門基金會，1999年 ，第 6 0頁2 ) 李鵬翥主編，《澳門手冊》，澳門日報，1998年 ，第 164頁3 ) 鄧玉華等編，《澳門社會工作服務槪況》，澳門社會工作人員協進會，1997年4 ) 黃漢強、吳志良主編，《澳門總覽》，澳門基金會，1996年 ，第 472頁5 )《澳門社會服務設施》，社會工作局網頁，18/3/20026 ) 《澳門社會服務設施指南》，澳門社會工作司，1998年7 ) 《社會服務設施之發牌制度》，第 90/88/M號法令第三條，27/9/1988

明顯地，各個編者以致立法者所作的分類有差別，若採目前澳門 政府執行部門所作的分類，則社會福利服務的內容和範圍包括家庭服 務 、兒童及青少年服務、長者服務、復康服務、社區服務等，而部份 分類方式下，還包括有細分類。在香港，社會服務聯會在其出版的《社會福利服務總覽》中 ’將 社會福利服務分成9 大類，即社區發展、家庭及兒童服務、康復服務、 安老服務、過犯及釋囚服務、學齡兒童及青年服務、長期病患者服務、 其他服務對象的服務(包括對藥物濫用者、難民、無家可歸者、農民、 漁民、勞工等）、輔導服務等。比對之下，港澳這方面的分類同樣略 有差別，香港在社會福利服務的專業化(即主要由社會工作專業人員 參與及推動)發展比澳門早了 20多年，服務較多元化，細項目較多。從上述社會福利服務分類看，本書所指的明顯與其他諸如教育、 醫療、以致交通、通訊等社會服務有別，亦即採取了所謂狹義的社會 服務的槪念。最終，本硏究會以政府社會工作局對機構的分類方法爲 基礎，然後作適當的調整，如不計算託兒所和近年發展相當迅速的學 校社工服務，補充上青年中心服務等。2. 機構及其相關槪念本書題目採用機構(Institute)—詞 ，有意專指社會福利服務單位/ 設 施 ，因爲對這一類實體在稱謂上往往有不同的用詞，如社團 (Association)、組織(Organization)等 ，而機構一詞，雖常爲一般化的稱 謂 ，但澳門人普遍叫社會福利服務單位爲機構，如家庭服務機構、兒 童服務機構、老人服務機構等，指提供某一特定服務的單位。以下嘗 試進一步釐清各個相關槪念(如社團、組織、機構)間的關係，以利進 一步的硏究。在澳門的民法典中（第 39/99/M號 法 令 ，12/08/1999) ，社團 (Associação[葡])有其法律上的意義，該法典中第154條指出：「社團係 指以人爲基礎、且非以社員之經濟利益爲宗旨之法人」。之後約十多 條條文(由 155至 172條)中 ，具體列明社團成立、組織形式、運作方

法以致消滅的一般規範。同一法例中，對比於社團的有財團(Fundação[葡])是以財產爲基 礎 ，且以社會利益爲宗旨之法人。按葡國學者加路士邊度(Carlos A.M. Pinto)的看法：「在社團中，最基本的要素是人。在少數情況下，社團 可以不擁有財產，而在擁有一定財產的社團中，財產要素亦從屬於人 的要素；而在財團中，最基本的要素是財產要素。財團中行政管理機 關成員的活動，應從屬於財團創立人捐助的財產並爲該等財產服務， 財團的受益人和創立人，亦是處於財團之外和財團以下。」41按照法 例中的意義，若被冠以社團之名，其宗旨必定是有非營利之特性，而 所謂非營利性，指的是就算社團在推行活動的過程中有收益，甚或最 終有盈餘，其收益或盈餘只用作社團的發展，而不會歸入個別會員的 收入中(下節會再深入探討非營利等相關槪念)。除社團、財團外，法律上可有其他相關名稱定義呢？在第2/99/M 號法律有關結社權規範中，同樣採用社團、政治社團(Associações Políticas[葡])之名，而組織一詞常屬一般行文上用詞，然而，在法律 的中文翻譯上社團有時也被譯作組織，如 第 W 9 M 號法律中的歹徒 組織，俗稱「黑社會」(Associações Secretas 或 Sociedades Secretas[葡]) ’ 也 稱 「秘密組織」，當然黑社會定然會被取締，打正名號的黑社會當 然也不可能註冊成爲社團。無論如何，法律葡語上就很統一-都採用 社團(Associações[葡])一詞，需要時才在社團一詞之後冠以其他形容 詞 。42續說組織一詞，在組織理論、公共行政學 ' 企業管理學、社會學 上都有其特定之意義。在西方，人們比較多地引用格羅斯(E. Gross) 與埃策尼(A. Etzioni)和卡斯特(F.E. Kast)與羅森茨韋克(J.E. Rosenzweig) 關於組織定義。格羅斯與埃策尼關於組織的定義是：「組織，是人類 爲了達到某些共同的目標而特意建構的社會單元，企業公司、軍隊、41 Carlos Alberto da Mota P in to，《民法總論》，法律翻譯辦公室及澳門大學法學 院 ，澳 門 ，1999年 ，第 145頁42依葡語文法，形容詞置於名詞後。

學校、教會、監獄等都是組織。那些自然形成的群體，如部落、m m 、 宗教團體以及家庭，則不包括在內。」43從這定義看，組織是一具有 普遍性且特意建構的實體，上文提到的社團、財團 ' 企業，以致本文 所專門硏究的社會福利服務機構，其實都是一種類型的組織。說回社團 ’ 按法律規範所指的社團，定有其組織形式，在推行工 作上亦當有其組織功能和過程。社團可按其成立的宗旨，向其目標對 象提供一種或多種服務，而由於社團及其服務不斷擴展，有些社團會 設立屬下相應的單位去推行專門化的工作，如社會服務或慈善性質的 社團下設老人院、老人中心、青年中心、家務助理隊等。這樣一來， 容易導致人們對社團與服務單位的角色關係和稱謂上產生混淆，對本 文而言，會將硏究範圍介定爲社團或其他按照法律成立的組織下設的 社會福利服務單位，並將這些之統稱爲「機構」，以將社團和機構這 兩個層次的組織架構區分開來。其實，無論是社團或機構，都可推出 一些社會服務，但兩者所推行的服務常有分別，社團所提供服務多是 個別的、臨時的 ' 不定期的或多只針對會員的，而當服務有較廣泛的 需求，且按需求發展到一個地步，它就需要成立專門的單位以擴大推 行之，專門的服務單位，它往往提供長期、固定、有系統的服務，且 常不限於會員》下圖2 是比較兩者的差別。43朱國雲著，《組織理論歷史與流派》，南京大學出版社，1997年 ，第 2 頁

單元/偶發 的服務長期/持續 的服務(服 務 類 型 的 一 些 例 子 ）交誼室 康樂室 院舍節慶活動 溫習室 庇護工場會員服務 興趣班 康復中心〈圖 2〉 社團/機構在服務提供上的差別誠然，我們以機構(服務單位)爲硏究對象，尤其是硏究其管理時， 與其背後的支持母體---社團是不能分割的。如將機構內的管理視爲前 線(Front-line Management)和中層管理(Middle Management)的話，高層管 理(Top Management) 就是在社團中進行，社團組織中的管理委員會、 理事會或董事會掌有高層的決策、領導、管理權。而社團與屬下機構 間 ，則形成了「兩層的組織架構」，機構的存在價値觀、重大決定、 資源取得，常取決於社團。在 此 ，還要帶出另一些槪念就是設施 (Insütmções[葡]) 、設備 (Equipamentos[葡]) 。根據第22/95/M號法令44，澳門特區政府可向私立 公益實體提供設施、設備或物料，這裡所指的設施爲埸所、裝修，所 指的設備爲各種用品和器材等硬件，與本文探討機構(組織)明顯不 同 。又根據90/88/M號法令45規定對各類社會服務設施(Equipamentos Sociais[葡])之發牌。這裡可能存在設施與設備兩詞的中、葡用語/譯語4 4澳門第 22/95/M號法令，29/5/1995，關於澳門社會工作局與機構間之合作協 議4 5澳門第 90/88/M號法令，27/9/1988，關於社會服務設施之發牌制度

上有差異，但大體上就是指提供社會福利服務的場所，且通常是指硬 件方面。但在同一的發牌制度中’私立公益實體亦必須滿足一些組織 和技術上的要求始能獲發准照。無論如何，設施、設備不等同於機構， 前兩者只是機構的硬體，未具組織的要素，後者則明確是一種組織形 態 。基於上述與機構有關的名稱槪念間存在的差異，筆者在此謹重申 觀點：社會福利服務機構指由社團或其他依法成立的實體所興辦的社 會福利服務單位，它包含硬件設施，也包含有軟件部份，即人員'組 織 、管理和服務的提供。3.非營利及其相關槪念如套用民法典中對社團的槪念，已可反映出社團非營利性的一 面 ，而一般社團在登記註冊成爲正式賦有法人地位的社團時，其登記 的社團章程往往會在宗旨上註明爲「非牟利」團體，而由社團興辦的 社會服務單位，亦自必然是非營利性質的，否則就有違會章。假若屬 營利性質的話，則就按建立企業/公司的規範來處理46,而且理論上不 應由社團成爲企業的持有人。這裡所指的非營利性質的團體，均指民間團體，它相對於公共部 門和企業單位。按徐永光所言：「現代社會科學把社會組織分爲政府 組織、營利組織、非營利組織三大類，它們分別是政法領域、經濟領46按澳門政府法務局於2004年出版的第5 期 《法律知多少》第 8 頁關於合營組 織 ，提到在澳門的法律上 - 法人包括了社團、財團和合營組織。社團是以人爲 基 礎 ，且非以社員的經濟利益爲宗旨之法人》財團則以財產爲基礎，且以社會 利益爲宗旨之法人。至於合營組織，是指以人爲基礎的法人，其成員有義務提 供財產或勞務，以共同從事某種非以單純收益爲內容之經濟活動，謀求達到分 配從該活動所獲得之利潤之目標或積聚資金。合營組織分爲合夥及公司。非以經營商業企業爲從事活動之目的，亦不表 明採用某一種公司模式的合營組織均屬合夥。如果以經營商業企業爲從事活動 的目的，而且表明採用某一種公司模式(根 據 《商法典》的規定，公司的模式 可以是無限公司、兩合公司、有限公司及股份有限公司)的合營組織，則屬公 司 。公司的具體運作和相關規定，由 《商法典》就具體採用的爲哪種公司模式 而作出規範；合夥適用無限公司所定的制度•但當中與合夥之非商業性的目的 有抵觸的部分或以商業企業主資格之存在作爲適用前提之部分則除外。

域和社會領域的主要組織形式。」47學術界又已把公共部稱爲第一部 門 ，企業稱爲第二部門，而非營利組織稱爲第三部門。查實，「第三 部門」這槪念最先由美國學者利維特(T. Levitt)所採用。之前人們往往 把社會組織一分爲二，即 「非公即私」，利維特認爲這種劃分太粗陋， 忽略了一大批處於政府和私營企業間的社會組織，他們所從事的是政 府和私營企業「不願做、做不好或不常做」的事，利維特將這類組織 統稱爲「第三部門」。48此後這個槪念在美國學術界被廣泛使用。在美國，第三部門也常被稱爲獨立部門(Independent Sector),這兩 個槪念的內涵幾乎完全重合，交替使用也不致引起任何誤解。在其他 各國，有不少與第三部門大同小異的槪念，如非營利組織、慈善組織 (Charitable Sector)、志願組織(Voluntary Sector)、免稅組織(Tax-exempt Sector)、非政府組織、公民社會等。這些槪念涵蓋的都是處於政府和 私營企業之間那塊制度空間，但各自強調不同的側面。49硏究這三大部門發展的學者們常提出在「政府失靈」和 「市場失 靈」下 ，促使第三部門應運而生50。明顯地單從「政府失靈」和 「市 場失靈」的理論51不足以完全解釋第三部門的出現和發展，就是志願47載於秦暉著，《政府與企業以外的現代化》，浙江人民出版社，杭 州 ，1999年 ， 徐永光之序言48 T. Lev itt，’The Third Sector : New Tactics for a Responsive Society” ，New York : A M A C O M ，197349王紹光著，《多元與統一一第三部門國際比較硏究》，浙江人民出版社，杭 州 ， 1999 年 ’ p.65 0同註 8 ，第 2 0頁51按機械工業出版社於2002年出版由鄭國安主編的《非營利組織與中國事業單 位體制改革》一書第 24至 25頁指出：美國經濟學家 Burton Weisbrod於 20世 紀 70年代提出了「市場失靈破府失靈理論 (Market Failure / Government Failure)」 。Burton Weisbrod從經濟學的「公共物品」理論出發，指出由於公共 物品(如國防、燈塔、橋樑、道路、環境保護等)具有消費的外溢性和非排他性， 決定了這種物品由自由市場機制提供時會存在「搭便車」的問題，從而導致公 共物品的供給不足。這就是所謂的「市場失靈」。市場失靈決定了公共物品的 提供需要某種強制性力量的介入，就是政府干預。然而經濟學者又發現，政府 提供公共物品傾向於反映中位選民(Median Voter)的偏好，即提供單一化、標準 化的公共物品。而事實上不同的人對於某些公共物品的需求在質上和量上都是 不同的，從而在公共物品的提供上也存在不同程度的「政府失靈」。非營利組

服務也有其失靈時，如資金不足，管理鬆弛，服務成效低等，這些問 題正是本書(尤其第四章)中會集中討論的。說回若考察第三部門的特性，按美國約翰霍布金斯(John Hopkins) 大學非營利組織比較硏究中心的硏究，指出第三部門具有五個特徵： 組織性、民間性、非營利性、自治性、志願性。52就志願性的理解， 亦因重點不同而引申出不同的演繹、諸如慈善、公益、互助等，如澳 門 的 「社會服務設施之發牌制度」中就用了社會互助(Solidaliedade Social[葡])一詞，澳門社會工作局與機構之合作協議就採用社會援助 (Apoio Social[葡]) 一詞。互助有雙向的意思，援助則否。至於其餘四 個特徵，看來澳門的社團一般都是符合的。此外，在澳門的法律制度中，非營利的社團亦可按規定申請成爲 行政公益法人(Pessoa Colectiva de Utilidade Pública Administrativa[葡])而 享有某些稅務減免。按第 11/96/M號法律第三條，推行慈善或人道、 醫院援助、對幼兒或老年人的輔助，從事教育、文化、康樂、體育、 科學及技術硏究爲目標的團體或基金，得於成立後隨即宣告爲行政公織就是作爲對這兩種形式的公共物品提供「失靈」時所做出的反應，他們的作 用是在政府和企業之間拾遺補闕，靈活多樣地滿足各個社會群體對公共物品的 需 求 。市場失靈破府失靈理論，解釋了對於公共物品的提供爲什麼需要「非 營利組織」。........上述理論主要從政府失靈的角度(市場失靈已經基本除了企業提供公共 物品的可能性）論述了非營利組織在提供公共物品方面的功能，但事實上並非 所有的非營利組織都提供「公共物品」，有許多非營利組織提供的是具有「私 人物品」性質的產品和服務，如託兒所、醫院等。這種非營利組織的存在，難 以由上面的理論解釋，而美國學者Hansmann提出的「契約失靈理論 j(Contract Fa ilu re )給出了較有說服力的解釋：在這些經濟領域裡面 ， 由於其產品或服務 在提供者與消費者之間存在著「信息的不對稱性」，使得消費者往往缺少足夠 的信息來評估服務或產品的質量(如家長對於託兒所，患者於醫院，捐款者對 於慈善機構等）。這 時 ，如果是營利性企業經營，它們作爲利益最大化的追求 者 ’有可能利用自己在信息不對稱關係中所佔的優勢地位以次充好來欺騙消費 者 ，謀求自身的利益；而如果由非營利性組織來提供服務的話，他們由於受到 不得分配贏利的約束，則缺乏投機鑽營的動機。因 此 ，與營利企業相比，非營 利組織是一種値得信賴的組織形式。契約失靈理論，實際上是從市場失靈的角 度解釋了非營利組織在提供私人物品方面功能。52王紹光著，《多元與統一一第三部門國際比較硏究》，浙江人民出版社，杭 州 ， 1999年 ’ 第 9 頁

益法人，而其他團體或基金，經三年實際活動後方能獲宣告爲行政公 益法人。同一法律的第十條指出：行政公益法人享有法律規定的稅務 及手續的免除，尤其是印花稅、物業稅、營業稅、爲履行其目的所必 需而以有償方式取得的不動產的登記稅、訴訟費及法院費用、公證署 及登記局的手續費，還可享有在《政府公報》上公佈有關通則修改的 優惠。甚而在2004年的營業稅章程修改前(即按第15/77/M號法律）， 公益行政團體、教會機構及其組織、免費或不牟利提供救濟、慈善、 衛生與教育服務者，個人都可享有營業稅豁免。從上述情況分析，澳門的社團本身應屬非營利性，雖然在澳門的 社團文化中，較多用上非牟利的字眼。縱然在國際的層面，與非營利 相類似的槪念繁多，但多是澳門較少用的，故本文決定採用非營利一 詞 ，主要是它與澳門慣用的「非牟利」一詞接近，只是在本論文某些 行文上爲突出並某一方面的特性時，才改稱如第三部門、非政府組織 等名詞，但基本上都是指同一東西。4.管理與全面優質管理無論任何形式的組織(社團也好、機構也好) ，均有以下三共同點： 「第一，每一個組織都有一個目的/目標，如果沒有了目標，一個組 織就沒有存在的理由或價値。第二，會用一些方案或方法來達到目 的 ，否則該組織不會有效率。最後，一定有領袖或管理人員(manager) 以推動組織機構達到目的。如果沒有了管理人員，就如一艘船沒有了 舵手，在海上漂泊，沒有定向。」 53朱國云更闡述了組織與管理的緊密關係，認定：「凡有管理的地 方 ’ 必有組織 ’ 決不存在沒有組織的管理；同樣 ’ 凡有組織’必定需 要管理，也決不存在沒有管理的組織。組織是一切管理的載體，管理 是組織維持其存在和發展的方式。」54因此’社會福利服務社團或其 屬下的各類機構’ 均爲一種組織形式，都存在和需要管理。在社會工53饒美蛟等著，《企業管理學導論》，商務印書館 ’ 香 港 ’ 1986年 ，第 3 頁54朱國雲著，《組織理論歷史與流派》，南京大學出版社，南京，1997年 ，第 1 頁

作專業體系中，就有社會工作管理方法的實務領域55。在香港、台灣 以致內地，隨著社工專業被確立，社工管理也被列爲「社會工作者」 專業資格考試科目之一，可見管理對社會服務組織的必要性。要理解管理的定義，當然先應從管理學中尋找其學術解釋。一般 的理解：「管理是計劃、組織、指揮與控制組織機構內的人員以及使 用其他資源以達到組織機構所要達到的目的。」56儘管隨著管理科學 的發展，不同時期或許有思維上或側重點的不同而導致對管理涵意的 理解有差別。就如行政(Administration)和管理(Managemnet)二詞，有些 學者將兩者交互使用，有些則持不一樣的觀點57，對於行政與管理在 定義上的異同，這裡不詳細闡述，對管理一詞，簡單按上述定義來理 解 就 是 。另 外 ，近年在管理和公共行政學領域中出現了治理 (Governance)—詞 ’ 按管理學者伍德(Donna J. Wood)的觀點：「治理所 關注的主題圍繞於組織的使命與目標是如何在組織的結構、政策以及 程序中被界定出來等問題。治理的核心問題在於權力如何行使、利益 如何分配以及責任如何歸屬等事項上。」從中可見伍德的觀點，就是 治理傾向於高層次的管理部份。正如學者陳林比較了管理與治理的差 別 ，認爲最大的區別在於：「治理系指較高層次的政策層面，如組織 使命的擬定、長期目標的規劃、重要事項的決定以及原則性論題的裁 定等：而管理所偏重的則是細節的控制與施行，或將重要方針具體化 爲施行計劃與方法等，故所屬的層次較低。因此，治理行動所關注的 當以重要決策爲重心，而非細節的管理事項。」58無論如何，本文硏 究的是一般管理問題，當中或會包含了部份的治理問題。隨著管理科學的發展，至上世紀末開始盛行全面優質管理(Total55在社會工作專業中，一般分有直接和間接服務兩種方法，直接服務方法有個案 工 作 、小組工作和社區工作：間接服務方法有管理、督 導 、硏究等方法。56饒美蛟、陳纘揚、鄭偉楠等著，《企業管理學導論》，商務印書館 ’ 香 港 ，1986 年 ’ P .357黃源協著，《 社會工作管理 》 ，揚智文化事業股份有限公司，台 北 ，1999年 ， 第 3 頁58陳林著 ，《非營利組織法人治理》，洪葉文化事業有限公司，2004年 ，第 20 - 2 1頁

〈表 4寇斯比(P. Crosby) 符合要求朱蘭(J. M. Juran) 適合使用傅貞堡(A. Feigenbaura) 迎合服務對象的期望戴明(W. E. Deming) 減低變異對象相關，符合服務對象的期望和要求才是優質。T Q M〉品質的定義定義Quality Management，簡稱T Q M 。TQ M槪念源於西方，在日本開花 ’ 然後再在西方廣泛被應用，並且形成風氣。正如美國微軟公司總裁蓋 茨(Bill Gates)所謂：上一個年代是質素的年代。有關全面優質管理的 書籍著作可說是汗牛充棟，但即使是英文的文獻中，至今還未有一普 遍 接 受 的 定 義 。59 —般管理中提到的效率 (Efficiency)與效能 (Effectiveness)問題，會以投入(Input)和產出(Output)關係說明，如產出 大於投入，就表示有效率和有質素。但隨著優質管理的興起，人們更 關心甚麼才是優質，誰來決定優質與否。根據幾位優質管理大師對品 質所下的定義(見表4 )，我們或許可發掘出箇中真義60 :從上述各位大師的定義重點中，相信可明白到品質與僱客/服務 就是注重滿 足服務對象/僱客需要的一種管理方法，而在質量管理的發展過程 中 ’先後就產生了全面質量控制(Total Quality Control，簡稱T Q C )、零 缺點(Zero Defects)管理、統計過程控制、全面優質管理等理念和方法， 筆者認爲，T Q M 的重點是質量管理的執行需要全組織中每一層次的59謝家駒著 ' 《全面優質管理》，三聯書店，香 港 ，1994年 ，第 3 頁60 Lawrence L . Martin著 ，施怡廷及梁慧雯譯，《社會服務機構組織與管理---全面 品質管理的理論與實務》，揚智文化事業股份有限公司，台 北 ，1997年 ，第 54頁作者

每個員工在整個過程的共同參與，以滿足客戶的需求。至此，若未能 完全領會全面優質管理精要的話，我們不妨再列出一個較爲普及的定 義 ，就 是 參 照 國 際 標 準 化 組 織 （International Orangization for Standardization，簡稱 ISO)的國際標準ISO 8420 : 1994中對全面質量管 理的定義是：「一個組織以質量爲中心，以全員參與爲基礎，目的在 於通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達到長期成功的 管理途徑」。總括而言，全面優質管理與一般管理不同之處，在於前者強調了 顧客的滿意，爲此，組織必須作出持續不斷的改善。之所以要持續不 斷的改善，皆因今天被視之爲好質素，他朝未必都被顧客視爲好的， 其中原因之一是僱客的要求提高了或改變了，而持續改善還可能做到 超越僱客的期望，使之深受感動而成爲你服務的活廣告(口碑）。本文 所硏究機構的管理，除考慮一般的管理原理外，還會引入全面優質管 理的要點以作硏究分析的取向，事實上，質素已是當今管理的大潮流。(四）硏究範圍的界定從上述各章節包括導言、理論架構與硏究方法和基本槪念的介 定 ，基本上已勾劃出本硏究的範圍，即是以澳門作地域界限，針對非 營利性質的社會福利服務範疇的機構，探討其管理情況。如槪念解說 中已指出，非營利性質指的是民間部門，而非營利又往往指相對於以 營利爲目的的私人企業和非志願性的政府部門。另一要留意的要點是本文賦予機構一詞有特定的意義，即專指直 接提供社會服務的民間組織(在內地常稱爲民辦非企業），在澳門，民 間非營利社會福利服務機構都附屬於非營利的民間社團，機構不具有 獨立的法人地位，因此硏究亦不可避免地在機構高層次的管理問題 上 ，涉獵到社團中理事會參與機構管理的部份。在澳門的社會福利服務機構，硏究期間計有公營的共1 6 間 (11.7%)、非營利有114間(83.2%)，營利的有7 間(5.1%)，故集中在非 營利部份的硏究有其現實意義，加上在要深入取得公營機構的資料上

相對困難，而營利機構也有其商業上的考慮而不易配合(作者當時曾 向本澳全數7 間營利性的機構發出問卷，但沒有一份回覆），致令硏 究中沒有加入與澳門公營和營利機構在具體管理表現的比較。

三 .澳門社會福利制度與 非營利組織的發展

三.澳門的社會福利制度和非營利組織的發展在澳門，社團對社會福利發展起著重要作用。了解社會福利發展 也間接看到社團/機構的發展，爲此本章會就一些相關歷史背景作整 理 ，並分析現行澳門的社會福利制度，探究社團在參與社會福利服務 的情況和分析各類社團、社會服務機構的基本狀況，作爲對民間非營 利社會福利服務機構管理的硏究的前奏。(一） 澳門獨特的歷史背景眾所周知，澳門是一片曾由葡萄牙人長期管治的中國領土，亦因 此形成了它在政治、經濟、社會文化等各方面的獨特性。中華人民共 和國澳門特別行政區基本法的序言開宗明義指出：「澳門，包括澳門 半島、氹仔島及路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以 後被葡萄牙逐步佔領。在 《澳門百科全書》中提到，澳門早在四千 年前已有中國先民的足跡，從中國第一個統一的封建王朝--秦朝開 始 ，澳門已與鄰近地區一起正式納入中國的版圖。長久以來，澳門都只是一個平凡不顯眼的地方、一個小漁村，直 至 400多年前(1553— 1557間)葡萄牙人踏足澳門，開始使澳門成爲一 個接受中國官員管治，但享有較大自治權的土地。鴉片戰爭以後，葡 人開始推行殖民擴張政策’ 驅逐在澳門的中國官員，並宣佈澳門爲葡 萄牙的殖民地，又逐漸佔領澳門半島全境和氹仔、路環兩島。1887年 ，清廷與葡萄牙簽署的《中葡和好通商條約》，這是一個 重要的歷史轉折點，規定澳門爲葡萄牙的永駐管理地，雖然該條約的 效力一直受到質疑，但延至 100年後的 1987年 ，澳門問題才得到妥 善的解決。01基本法序言中指出：「1987年四月十三日，中葡兩國政府 簽署了《關於澳門問題的聯合聲明》，確認中國政府於1999年 1 2月 2 0 日恢復對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回澳門 的共同願望。」61吳志良、楊允中主編 * 《澳門百科全書》，澳門基金會，1999年 ，第 12-13頁

目前的澳門特別行政區，佔地面積約爲27平方公里，人口 48萬， 由特區行政長宫領導的特區政府管理。(二）澳門的社會福利制度1. 澳門現行社會福利制度的憲法性基礎1999年是澳門歷史的另一個轉折點，12 月 2 0 日 ，澳門脫離葡萄 牙的管治，重回中國的懷抱。按照 1987年 4 月 13日中葡兩國簽訂的 《關於澳門問題的聯合聲明》：「1999年後澳門的社會、經濟制度不 變 ；生活方式不變；法律基本不變。」（第一條第四點)而這些基本政 策 ，將由中國全國人民代表大會以中國澳門特區基本法規定之，並在 50年內不變。（第一條第十二點）1993年 3 月 3 1 日 ，中國第八屆全國人民代表大會第一次會議通 過了《澳門特別行政區基本法》。基本法尤如澳門的「小憲法」，當中 指出按「一國兩制」的方針，在澳門實行與中國內地不同的制度。基 本法的第一章總則中第五條就規定：「不在澳門實行社會主義的制度 和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。」生活 方式包含了人們的衣、食 、住 、行 、工作、娛樂等各個方面，在制度 上自牽涉到社會福利的內容，也就是說，回歸前的社會福利制度會延 續至回歸後，一如基本法所定，澳門的社會福利制度在原有的基礎 上 ，有發展、改進的空間。縱観基本法，直接提到有關社會福利的條文包括：第 37條澳門居民有依法享受社會福利的權利。.... . .第 130條澳門特區政府在原有社會福利制度基礎上，根據經濟 條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進政策。而間接提到社會福利的條文則包括有：第 38條關於婦女權益，未成年人、老年人和殘疾人的保護； 第 131條關於社會服務團體在不抵觸法律的情況下，可以自行 決定其服務方式；第 132條關於政府對社會福利、社會工作等方面的民間組織的

資助政策：第 133條關於社會福利、社會工作等方面的民間組織與全國其 他地區相應團體和組織的關係；第 134條關於社會福利、社會工作等方面的民間組織與和世界 各國、各地區及國際有關團體和組織的關係。2.澳門現行的社會福利系統剖析基本法所規範的往往是一些大方向、大原則，具體規定還得看專 門的法例或規章。在現行的法例中，有一份源自1986年 11月 1 7 日 的第52/86/M號法令，至今部份依然適用，所規範的就是社會福利系 統當中最基本的目的、原則和基本的組織架構部份。62根據該法令的 規定，澳門的社會福利體系乃由三個實體組成，分別是特區行政長官 (回歸前的澳門總督) 、社會工作委員會和社會工作局63。與一般政府部 門組織法比較’此法例有一最大特色就是描繪出清晰的澳門社會福利 系統，而其他政府部門的組織法，大多只交待各該執行組織的結構和 職能，若有需要描劃出某一制度的框架(如教育制度），就需另定法例 或章則。按法例所訂定的社會福利制度，它並不包含宏觀社會福利槪念中 的教育、醫療等方面內容，而這樣的劃分，往往是基於澳門政府職能 分工的結果。以下會簡述整個制度之目的、原則和基本的體制：(1) 目的按照社會福利系統法令規定，社會福利之目的在於：1.通過提供金錢和實物、設備和服務方面的社會支援，保護處於 貧困狀況的個人和社會集團；2 .社會福利之目的還在於促進個人和家庭的社會地位和群體發62拉杰斯等著，《澳門社會工作機構結構的評估最後報告》，法例附錄中的非官 方中譯本，1999年 ，p .16 5 。63筆者認爲在葡萄牙語中，社會工作專業槪念 : Serviço Socia l爲社會工作，Acção Socia l或 Bem Estar Socia l爲社會福利，而 Acção So c ia l亦指社會服務。因 此 ， 政府部門名稱可能被錯譯，而有關錯譯延續至澳門回歸之後。

展 。（法令第一條）⑵ 原 則而社會福利會遵循平等、效率、互助和參與四項原則發展。按法 令解釋：1 .平等(EquaUty): 意味著消減任何歧視，尤其是性別歧視和國籍 歧視，但後一種情況不妨礙本地居民的條件。2 .效率(Efficacy): 意味著及時提供金錢和服務，以防患於未然、 解決衝突情況和促進有尊嚴的生活條件。3 .互助(Solidarity)：即全群體爲實現社會福利的目標而承擔責任。4 .參與(Participation): 即有關人士在確定、計劃和管理該系統以 及在關注和評估其運作中承擔責任。（法令第二條）⑶ 體 制社會福利系統法令的第三條交代了行政長官、社會工作委員會和 社會工作局之間的關係如下：…行政長官1 .在社會福利系統的範疇內，行政長官的權限是確定、監管和評 估社會福利政策的執行：2 .社會工作委員會是行政長官確定和關注社會福利政策執行的 諮詢機關：3 .社會工作局在等級上從屬於行政長官，是社會福利政策的執行 機關。從上述關係規範條文可見，行政長官擔當著監管的角色，但實際 上他會授權社會文化司司長負起這部分的工作。而具體的監督工作， 可見於第24/99/M號法令的第三條，包括對社會工作局財政、預算、 帳目、不動產之取得、轉移、委任社會工作局局長，並有權對該局發 出指令等。

…社會工作委員會社會工作委員會爲行政長官在社會福利範疇上的諮詢機關，按第 33/2003號行政法規規定，委員會成員包括(見表5)：〈表 5〉社會工作委員會成員構成主席 由社會文化司司長擔任副主席 社會工作局局長委員 -檢察長或其代表-民政總署管理委員會主席或其代表 -衛生局局長或其代表 -教育暨青年局局長或其代表 -法務局局長或其代表 -勞工事務局局長或其代表 -由主席指定屬社會互助、慈 善 、青 年 、教育及防治 藥物依賴領域的最多十個私人機構的各一位領導人 員或其代表-由主席委任最多五名在社會工作領域被公認爲傑 出的人士。另外，委員會可邀請對擬討論事宜具有特別資歷的人士參加會 議 ，以便就相關事宜作出有用的說明，但該等人士並無投票權。此法例早於1986年制定，故於2003年調整實屬必要。按照法例， 社會工作委員會只對社會福利相關的事宜作出評估、發表意見及提出 建議，具體範圍包括：i . 社會工作政策的基本目標；

ii. 所執行政策的成效；iii. 政府擬執行的社會工作政策的年度計劃；i v .政府認爲應交予委員會審議的關於社會工作政策的法規草案 ：V. 主席認爲應讓委員會知悉及討論的關於社會工作政策的其他 事宜。（第 33/2003號行政法規第三條）作爲委員會的委員，亦可主動提出認爲適當的建議供委員會審議。 (第 33/2003號行政法規第六條）---社會工作局按照第24/99/M號法令的第四及第五條，列出的社會工作局職能 共 19項 ，分成社會福利和防治藥物濫用兩大範圍。在社會福利範圍內具體提到有：實施社會保護，開展援助家庭及 社群的活動，助經濟缺乏者維持生活，協助法院對未成年人行使審判 權 ，保護有特殊家庭及社會狀況的未成年人，助經濟及社會條件差的 家庭，協助殘疾人士，協助受災人士，促進在職培訓(應指對社會服 務機構的人員），向民間社會互助機構提供援助，協助和協調其他機 構推行社會性質的活動，管理本身的不動產，促進與本地、外地或國 際機構的交流、合作。在防治藥物濫用範圍內具體提到有：預防藥物濫用，治療藥物依 賴者及協助其重返社會，預防煙草濫用及酗酒等，爲防治藥物濫用提 出立法建議或制定規章、措施，向相關的民間機構提供援助，與本地、 外地及國際防治藥物濫用範圍的機構合作。由 1986年至今，本澳的社會福利體系法例經過多次修改，包括 1987年的第42/87/M號法令、1994年的22/94/M號法令、1995年的第 10/95/M號法令、1999年的第24/99/M號法令，以致2003年的第33/2003 號行政法規，當中有部份是因應政府部門職能分工而對該局的職能作 出調整’如 1990年房屋局的成立，社會工作局這方面的職能就必然

地轉移，又如 1999年預防及治療藥物依賴辦公室被併入社會工作局， 至令該局的職能擴大到社會福利和防治藥物依賴兩大範圍。至於上文所提到的第52/86/M號法令，當中的第一至三條至今仍 然適用，而這部份對了解澳門的社會福利制度至關重要，加上基本法 內對社會福利的相關條文，就展示了澳門社會福利制度的大方向、大 目標和大原則，亦規範了相關體制的構成模式。至於制度實施時所需 的設施、服務或相關措施，這裡從略。總結澳門的社會福利制度，從大方向而言，筆者有以下幾點看法：1 .基本法中所提到「居民有依法享受社會福利的權利」，顯示社 會福利爲居民的基本權利，而這裡所指的社會福利，應取其宏觀槪 念 ，即理論上應包含教育、醫療、住房等方面的福利性安排。如此， 它較之第52/86/M號法令和第24/99/M號法令等構成的社會福利制度 法例中有關社會福利的範圍爲闊，當然在法理上並無矛盾，畢竟基本 法爲澳門的根本大法。至於教育、醫療、住房等方面的福利安排有其 他法例規範。2 .社會福利的目標，不單純針對人的物質生活，也包括人的社會 生活：不單止是補救性的，也包含發展性的取向。3 .社會福利制度的四大原則，至今依然適用，只是部份原則的解 釋不妨隨時代轉變而調整。4 .社會福利系統中的體制完整，但實際表現如何還得看政府的管 治能力，如開放給居民的參與程度是否足夠，是否能以最佳效率將居 民所需及時提供。5 .社會工作委員會的組成，看來是一個吸收不同範疇代表意見的 機制，有助政府作出適當的決策，但筆者以爲其組成人員中缺乏了學 者和社會工作專業人士的參與，不利政府決策的科學化。6 .制度終歸不同於政策，儘管兩者有重疊的部分，故單從上述介 紹的制度內容，是無法了解到社會福利的長、中 、短期計劃，當然上

述的大目標、大原則可視作長期努力的方向和指引，但難從中掌握其 時間性，而這就牽涉到政府在社會福利範疇上的策略管理(Strategic Management)等問題。(三）澳門非營利社會福利服務的發展1. 澳門社會福利制度的演變基於歷史現實，澳門有關社會福利早期發展的中文文憲並不多， 一本於 1951年由澳門公共救濟總會(Comissão Central de Assistência Pública de Macau[葡])出版的《澳門救濟狀況》，當中附有關於公共慈 善救濟事業重要的法例摘錄，列出由1930年至 1950年間澳門政府所 頒佈過的法令和訓令。當中 1930年頒行的第140號法令是關於發行 慈善印花稅 ’ 用以資助難民' 孤兒及貧民，算是有關範疇的制度化起 點 。葡人在澳門生活和管治了 400多年，社會福利事業當然不可能只 從 1930年才開始，早 於 1569年 ，澳門天主教區首任主教賈尼路(D. Melchior Cameiro[葡 ] )就 創 立 了 「仁 慈 善 會 」 （Confraria da Misericórdia[葡 ]) ，之後又創辦了貧者西式醫院和聖拿沙祿 (S. Lazaro[葡])麻瘋病人收容所；而有清晰資料記載的華人在澳門的慈善 工作亦於1 9世紀末有系統地展開，具體如1871年設立了鏡湖醫院慈 善會，1892創立了同善堂64，這兩華人慈善團體與及所提及的葡人慈 善團體，至今仍然存在，而且越見活力。自 1930年起，政府在救濟和社會福利居中統籌角色變得明顯， 如訂立了慈善印花稅即是。1938年設立慈善救濟委員會(Comissão para a Assistência e Beneficência[葡])以管理上述印花稅和捐款，對貧民發放64同善堂創立於清光緒十八年(即 1892年），其悠久的歷史，在北京的中華世紀壇 亦有見證，壇中的歷史長河銅甬道所記載的中國五千年歷史大事中，澳門同善堂 的創辦亦榜上有名，或許這是中國具百年歷史且至今仍在運作的少數華人善堂。 同善堂創立初期著重開展贈醫施藥、接 生 、殮 葬 、供 茶 、派 米 、賑 災 、恤 貧 、救 濟 、施教等，今天則以贈醫施藥、醫療服務、學校、託兒所及恤貧施濟工作爲主， 據統計，該堂現時每日平均受益人數約三千人次，全年則有一百多萬人次。

津貼，至 1947年改稱爲公共救濟會(Assistência Pública[葡])’隸屬于民 政廳的一個中央部門---公共救濟中央委員會 (Comissão Central de Assistência Pública[葡]) 。至 1960年 ，公共救濟中央委員會重組，改稱 公共救濟處（Provedoria da Assistência Pública[葡]) ，1967 年又重組，改 稱社會救濟處(Instituto de Assistência Social[葡]) 。至 1979年再度重組， 成爲運作至今的社會工作局，同時設立了社會工作委員會(Conselho de Acção Social[葡]) ’ 而社會工作局(Instituto de Acção Social[葡 ] , 回歸前 稱社會工作司)的組織架構亦先後在1986 ' 1987、1995、1999和 2003 年作出了調整。如果說1930年是制度化社會福利的建立，1979年則是一次觀念 上的轉變，即由過往慈善、救濟轉化爲較爲平等，講求權利與義務相 稱的福利觀念，在法律上社會福利被介定爲人的基本權利之一。當我們了解過澳門現行的社會福利制度後，會發覺自上世紀40 年代開始，政府終歸是扮演主導角色，但任何時候，一個地方的社會 福利工作，都不可能只靠政府能完滿成事，事實上，在澳門的社會福 利發展歷程中，民間力量亦起著重要的作用，當中社團就扮演著重要 角色，尤其是在戰爭陰霾籠罩下的年代，社會不穏，政府某些職能不 彰顯時，澳門的民間社團甚至擔當起替代的作用，如上世紀至3 0年 代以前是，而澳門在回歸中國後，社會趨於和諧、團結下，社團與政 府之間在慈善和社會福利工作上實則形成互補、合作的關係。2 .民間非營利社會福利服務五個發展時期澳門民間非營利社會福利發展，肯定與前述的澳門社會福利制度 演變相關，且離不開其政治、經濟、社會因素影響，筆者認爲當中尤 以政治因素影響至大，如殖民主義、內戰和世界大戰的影響、新中國 成立、葡國由獨裁走向民主統治、澳門回歸中國等，基此，筆者將之 分成五個時期：第一期：1930年以前，制度確立前期，民間擔當起替代的角色。

此時期不論是明、清各朝代政府以至1553年有葡人佔住後的管 治者，對佔大多數的低下層華人民生事務關注不多，1568年由天主教 人士成立的仁慈堂，擔當了向貧者施米粥和衣服的救濟工作。鴉片戰 爭後，澳葡政府在澳門行殖民政策，澳門漸由小漁村轉變爲轉口商 埠 ，從事包括鴉片在內的貿易，商旅漸多，然原居華人生活郤不見好 轉 ，加上國內戰爭頻仍，有華人商賈開始組織慈善團體，向貧苦者派 米送衣，贈醫施藥。如鏡湖醫院慈善會和同善堂，以及一些行會及工 會組織。由於澳葡政府對華人所做的福利工作有限，甚至於 1922年 大力禁制工人團體，此期間，上述兩大華人慈善社團，就承擔起澳門 的慈善救濟的工作，亦可說是替代了政府這方面應有的職能。第二期：1930年至 1949年間，制度建立期，政府及民間共同承擔。政府對社會救濟開始有直接的干預，於 1930年透過第140號立 法性法規，設立爲扶助難民、孤兒及貧困人士的救濟活動而籌集基金 的救濟印花稅。並 於 1938年成立救濟及慈善委員會，使社會福利制 度化》這委員會負責以財力支援社會服務機構，並向貧民供應「雞 粥」。當曰本佔領及第二次世界大戰期間，中國渡過了它最困難的一個 時期，澳門因而需要救濟並收容大量來自中國大陸和香港的逃難人 士。困難和缺乏在當時也同樣波及葡人團體的很多家庭。在這艱難時 期 ，華人一方面關心國家安危，而對本土的社會福利工作，主要華人 慈善團體與政府一起承擔，向有需要者提供物質的援助。第三期：1949至 1976年 ，民間社會互助、互濟更興盛。新中國誕生，不少民間社團紛紛成立，如 1949年成立的工會聯 合總會、中華學生聯合總會，1950年成立的婦女聯合總會，望廈、青 洲 、台山、新橋等坊眾會亦相繼成立，除倡愛國、團結外，亦關心居 民福利。另一方面，隨著大批新移民(包括天主教徒)湧入，天主教會 開始增加在澳門的教育和救濟工作。六十年代初就分別成立了天主教 福利會和利瑪竇院(後演變成澳門明愛），以統籌和執行慈善和社會福

利的工作。由於這時期人口猛增，經濟蕭條，天災亦多 ’ 社會動盪， 人們生活貧困，故社會服務乃以解決基本生活需要爲主，如派米、衣 物用品等。事實上，當時普遍貧乏的澳門居民，很多都受過這些恩惠。第四期：指 1976年至 1998年間，政府加大支援民間服務的發展，社 會服務進入多元化、專業化發展時期。葡國於 1974年革命推翻獨裁政府，並推行非殖民化政策。1976 年頒行容許澳葡政府有相對大自主權的組織章程，亦頒佈了結社法， 人們不需預先批准即可成立會社，亦適逢內地文化大革命結束，使得 澳門在管理和民生上漸變得更自主、自由和民主。八十年代，澳門出 現經濟轉型、製造業取代傳統手工業，經濟開始起飛，加上中國大陸 實行開放改革，新移民人口再次激增，多種因素底下，社會服務亦因 爲出現了新的社會問題和社會需求而作出調整。首先是天主教會嘗試以新形式提供牧民服務，以培養有更具社會 意識的公民，而愛國團體亦於 123事件」65後逐漸膨脹，除繼續力倡 愛國和會員間互助外，投入更多力量於社會服務上。一些較大規模的 團體就在此間成立，如 1983年成立的街坊會聯合總會和1984年成立 的澳門公益基金會。此階段還有一更大的特色就是社會服務開始了專業化。1977年天 主教的澳門社工學院成立，開始培訓本地專業社工人員，專業化的初 期步伐是較爲緩慢。至 1990年 ，澳門大學和澳門理工學院亦分別設65參考 1999年澳門基金會出版的《澳門百科全書》第 8 7頁關於「123事件」條 目 ：「1966年 1 1月 ，澳門氹仔島居民自籌經費興建坊眾小學，因事先未向澳 葡當局申請而自行搭建棚架，澳門市政當局派人強迫停工，當地居民不服，雙 方對峙。11月 1 5 日 ，澳葡當局出動軍警毆打民眾，打傷 34人 。氹仔居民對 此表示抗議，. . . . . . 1 2月 3 日 ，澳門各界代表赴澳督府請願，澳葡當局派軍警毆打請願代表，致使 4 5人受傷，激起澳門人極大的憤慨，紛紛走上街頭，抗 議當局的暴行，市內發生騷動，而澳門當局不顧一切地鎭壓群眾，又造成 3 人 死 亡 ，6 3人受傷，這即所謂 123血 案 》事後澳門各界進行罷工罷市， …而 澳葡當局卻無視群眾的抗議，繼續大規模鎭壓，並實施戒嚴，在隨後兩天又打 死 8 人 ，打 傷 107人 。. . . . . .澳門人民的抗議行動，得到中國內地人民的支持，. . . . . . 1967年 1 月 2 9 日，澳葡當局被迫宣佈無條件接受澳門居民所有要求。」

立了社工課程，將專業培訓的水平和速度提高，社工專業與社會服務 的相互影響，社會服務更趨多元化，1990至 1999年間，有不少社會 服務性質的團體成立，社會服務設施數量亦大大提高。另一個推動因 素是政府開始加大對民間社會福利服務的支援，紆緩了民間非營利組 織的主要困難。在此期間 ’ 社會服務的確有很大的進步，除上述「硬件」設施和 「軟件」人員技術的提高外，在服務觀念上亦趨現代化，具體如，政 府社會服務部門於1979年改組，由原來「社會救濟處」易名厂社會 工作司」，這裡所謂的社會工作即社會福利，由「救濟觀」轉化爲「福 利觀」，實在是跨前了一大步。而八十年代末期開始出現的社工培訓， 專業背後，最終也是以實現社會福利爲理想目標。第五期：1999年後，民間社團重新定位期。1999年是澳門政治和社會上的一個轉捩點,民間社會服務機構與 政府的關係肯定有所改變，舉如較大規模的社會服務組織：天主教不 再擁有特殊的社會地位，澳門管治權回歸中國，它必然會檢討過往與 中國政府的合作關係，重新釐定在澳門的角色和發展策略。愛國社團 從以往與澳葡政府打交道，一下子改變爲與中國主權下的澳門政府合 作 ，愛國情緒不變，但方式肯定要作調整，如會將更多精力用於建設 澳門和提供社會服務上。至於新興團體，力量有限，在財政上多仗賴 政府資助，回歸後會否仍取得特區政府支持，繼續其社會服務，存在 若干不明朗的因素，縱然基本法規定特區政府根據需要和可能逐步改 善原在澳門實行的社會福利，並繼續對社會福利、社會工作等方面的 民間組織的資助政策（132條）。無論如何，社團的能力，是吸引資助 的重要因素之一。於政府而言，實應多鼓勵支持社團的發展，這將有利於政府政策 的推行，而支持應堅守現行社會福利制度的法定原則，尤其是平等和 參與的原則，一方面讓社會各界參與社會建設，另一方面亦不致因不 平等而引發社會的不滿。從特區政府成立的頭五年看，經常強調會繼

續支持民間團體的發展，但筆者仍時有聽聞對政府執行資助的部門處 事不公的抱怨。這方面必須作出檢討，不能只看重大社團而忽略對小 社團的支援，畢竟這不單是管治者利益的問題，更要是社會整體利 益 、社會穏定發展的問題。事實上，政府的資助制度還有不少可改善 的空間，這在往下硏究機構管理時再詳加討論。說回此階段雖已經歷五年，但始終有未來的不可知性。政治、經 濟和社會環境依然影響著社會服務的發展。以經濟爲例，回歸之初， 經濟處於低迷，社會服務的最大經濟來源政府，也因此而更審慎理 財 ，對社會服務開支也自然要求更有效率，社會服務因而會面對新的 挑戰。政府爲改善經濟環境，著力推動以博彩旅遊業爲「龍頭」的產 業結構，如今賭權開放，賭業在可見不久將來更加興旺’那麼賭風會 否損害到本地的優良傳統，會否在社會文化道德上帶來新衝擊，作爲 回應社會問題、推動社會發展和實踐社會福利理想的社會服務團體， 是需要認真思考和回應的。綜觀上述各發展階段，政治因素(包括國際政治環境)所存在的影 響力相當大，它直接影響至當時的經濟發展和社會環境，而經濟和社 會環境又直接影響到社會服務的方向、形式和發展步伐，當然，這並 非排除社會服務推動者自身的努力，而重點還應是社會服務發展不可 能與社會時代脫節，非社會需要的服務，最終也難以長期存續。(四）民間社團/機構的分類及統計分析1. 澳門的社團分類法說到民間社會服務的發展，其實也就是在說民間社會福利、慈善 社團/機構的發展，由於社團決定著社會服務機構的存在’同時社團 亦必然介入機構的高層次管理，故有需要在此硏究一下澳門的社團狀 況 。至於社團的定義' 組織形態，在相關槪念一節中已有交代，在此不重複。關於非營利組織的分類，是一個比較含糊且難以統一的問題。在

約翰霍金斯大學薩拉蒙教授主持開展的非營利組織國際比較硏究項 目中，將 4 2個國家的非營利組織的活動領域劃分爲12個大類和26 個小類。美國流行的分類是將非營利組織分爲會員制組織和非會員制 組織，再將後者分爲服務型組織和資助型組織。在中國內地，政府所 採用的正式分類是將民間非營利組織分爲社會團體和民辦非企業單 位 ，前者進一步分爲基金會、學術性社團、行業性社團、專業性社團、 聯合性社團等；後者進一步分爲教育類、科技類、文化類、衛生類、 體育類 ' 社會福利類等。66很多人的直覺上從事社會福利服務的，應是慈善團體，事實是否 這樣?由於澳門目前尙未有一套明確的社團分類，考證起來較難，爲 此 ，筆者嘗試參考世界各地的社團分類法67，按澳門現實情況進行澳 門的社團分類統計，分析箇中情況，結果証實，慈善類型的社團，確 實是民間參與社會福利服務的主要實體，宗教團體亦不遑多讓，而行66王 名 ，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版社，2002年 ，第 8 頁67參考機械工業出版社於2002年出版由鄭國安主編的《非營利組織與中國事業 單位體制改革》一書第 27頁 ：美國約翰霍金斯大學非營利組織比較硏究中心所 作的非營利組織分類，其所遵循的原則：一是盡量與各國的非營利組織的實際情 況相結合；二是盡量接近聯合國國際標準產業分類體系（IS IC ) ，以便學者能夠充 分利用聯合國收集的各國國民收入數據作一比較。該中心又組織了 13個國家的 學者，依據非營利組織工作和服務內容設計了一個被稱作「非營利組織國際分類 體系」（IC N P0 )的分類方法，把非營利組織分爲12大 類 ’ 2 4小 類 ：( 1 )文化與休閒：文化與藝術；休 閒 ；服務性倶樂部。( 2 )教育與硏究：中小學教育；高等教育：其他教育；硏 究 。( 3 )衛 生 ：醫院與康復；診 所 ：精神衛生與危機防範；其他保健服務。( 4 )社會服務：社會服務；緊急情況救助；社會救濟。( 5 )環 境 ：環境保護；動物保護。( 6 )發展與住房：經 濟 、社 會 、社區發展：住 房 ：就業與職業培訓。( 7 )法 律 、推促與政治：民權與倡導組織；治安與法律服務；政治組織。( 8 )慈善中介與志願行爲鼓動。( 9 )國際性活動。(10) 宗教活動和組織。(11) 商 會 、專業協會、工 會 。(12) 其他

業工會亦有部分的介入。關於澳門的社團分類，雖未有一套明確的分類法，但在現行的法 例文件中，可見一些蛛絲馬跡，根據澳門基本法第132條 ，指出了對 民間組織的資助政策：「澳門特別行政區政府根據需要和可能逐步改 善原在澳門實行的對教育、科學、技術、文化、體育、康樂、醫療衛 生 、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策。」其所列的 各方面，應是從團體所關注的領域去劃分，但明顯有所欠缺，如行業、 勞工利益的團體、宗教團體、以至一些以學術硏究爲宗旨的學術團體 等 ，當然這法律條文本意不是爲社團作分類。同樣在基本法的133條和 134條有關民間社團和宗教組織與全國 其他地區和世界各地以至國際組織間關係的條文，儘管所列舉的團體 領域比對上一條多了幾個方面，包括新聞出版、專業、勞工、婦女、 青年、歸橋，但同樣不是用作團體分類，不可能具細無遺，更不達到 系統分類的作用。又基本法的附件一，關於澳門特區行政長官的產生辦法，指出選 舉委員會300名委員的組成，當中包括(1)工商、金融界，（2)文化、教 育 、專業等界，（3)勞工、社會服務、宗教等界別。這是從個人從事那 一工作領域來界定，有其槪括性，但似乎過於簡單，且傾向考慮個人 的工作背境，若轉換成社團去考慮情況又如何呢?這就令人想到澳門 立法會選舉議席分配中，有直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任 出來的議員，當中的間接選舉辦法，無論由提名、參選以至投票，均 是以社團爲基礎。若查閱澳門第3/2002號法律關於「澳門特區立法會 選舉制度」，法例中的第2 2 條將社團所代表的社會利益分成不同組 別 ，分別是僱主、勞工、專業、慈善、文化、教育及體育，相信制定 這樣的利益界別劃分時’ 定然已考慮過歷史、社會以至政治實況。上 述選舉委員會及立法會間接選舉，在進行參選報名/提名前，參選人 首先要是某一界別社團的成員，而在此之前，各有意行使提名權及投 票權的社團，要經由政府平時已成立的諮詢委員會，如社會協調常設 委員會、社會工作委員會、教育委員會、文化諮詢委員會、體育委員

〈表 6 〉澳 門 非 營 利 社 團 颁基 礎 颁 細 颁 性 質 斶 圍 註A.僱主 a.商會 總商會、行業商會、企業家會 有時稱協會、聯誼 會B.僱員 b.工會 由員工組成的會，含總會、某職 業員工會有時稱聯誼會、俱 樂 部 、福利會C.專業 c.公會 d.學會由需受特定大專訓練而從業的 人員組成，如醫生、護士、律師、 工程師..等從事對不同領域的學術、硏究活 動亦常稱協會 亦常稱硏究中心會等，對相關界別社團提出確認分類之意見，以供行政長官批示。這 由立法會間接選舉而對社團的分類，雖有其局限性，但可說是澳門唯 一有法律基礎的社團分類法。在此，筆者嘗試以此作爲社團分類的基 礎 ，然後參考世界上非營利社團分類標準以作出調整，再列出細類以 至每類中包括的細項。這樣的劃分，明顯是以社團所關注的領域爲 之 ，但仍避免不了一些缺陷，舉例而言，專業究竟是指領域或性質? 專業的界限範圍如何?學術團體應視爲專業抑或文化團體?各學術團 體所重點硏究的對象不同(如教育、文化、宗教… …等），應視之爲學 術團體抑或以他們所硏究之對象來分類呢?所以，單從活動領域劃分 有時是難以分清的，故必須配以性質的釐定，始能有助分類。總而言 之 ，這是一個以活動領域結合社團性質的分類法，應是符合澳門現實 情況的方法，儘管當中未能避免上述跨域及跨性質的問題，如遇此情 況 ，筆者就會以基礎大分類先行。筆者現提出的社團分類，包括 8 大類和18小類，以下，先以表 列方式將社團各個大類、小類和項目列出，然後再逐一解釋：

D.慈善 e.基金會 以所管理的財產從事公益、慈善 活動f .社會福利/服 從事救濟及助人事業 亦常稱慈善會(含宗務 教背景的慈善會）g.醫療/衛生 健 康 、保健h.同鄉會 包括不同大、小地域背景的人士 組 成 ，含僑民組織常稱同鄕會，也有 稱互助會、聯誼會i .宗親會 由有宗族關係的人士組成，如由 同姓人士組成亦常稱聯誼會街坊會 屬市內街區組織，以居民互助爲 主 ，含大廈業主組織亦常稱福利會、慈 善會、互助會k.互助會 由特定人群組成，如同學會、校 友 會 、家長會、子弟會、某種疾 病的病友會亦常稱聯誼會E .文化 1 .宗教 m.藝術 n.娛樂/康樂 0.環保含興趣組織、文化推廣、文 藝 、 康體F.教育 P.教育/培訓 文教G.體育 q.體育/運動H.其他 r .政治/壓力團 體如民主會、民生會、權益會I.不確定 S.不確定 難從名稱來確定J.不詳 t. 不詳 無資料以下會就每一分類作解釋：

A .僱主團體:出錢叫人做事爲之僱。按照澳門勞資關係法律制度法(第 24/89/M號法令)的第二條，介定所謂僱主：7 系指所有及任何個人或 集團按照與工作者簽訂的工作合約直接使用一個工作者的工作活 動 ，而不論合約形式及報酬的計算標準，該標準得係依確實取得之結 果 ° 爲此，由僱主們組織起來建立起的社團均爲僱主團體，但在此想 排除以下的情況：政府雖爲一大僱主，但它不會按民法登記爲非營利 的社團’間而有些受政府資助的公共基金或實體或會以社團或財團身 份登記成法人。故此，在細類劃分上只列出商會團體，即由從事營利 活動者所組成的非營利互助團體。而商會團體包括總商會、某一行業 的商會或以企業家命名的團體，這些團體除稱商會外，亦常以協會、 聯誼會名義出現。另外，社會上存在家庭聘用傭工的情況，雖然同爲 僱主，但結合成社團的則未見有，就算有，相信歸入互助團體會較佳， 事實上，家庭傭工的僱主無須履行很多如企業僱主般的營商義務。B .僱員團體：按照同一法律制度(第24/89/M號法令），僱員在該法令 中稱之爲工作者’「工作者係指享有在澳門居住身份之人士將其工作 活動通過合約提供予一直接僱主且受後者管轄及指揮，而不論合約形 式及報酬的計算標準，該標準得係依確實取得之結果。」簡而言之是 受薪而從事某類/項工作的人士。由這些人士組成的社團稱之爲僱員 團體，可以總工會爲名，亦可以某職業員工會爲名成立，而某大機構 /企業的員工自組的團體，亦屬工會形式，就是政府組織中人員所組 成的團體亦然。這些工會，有時會以聯誼會、福利會、倶樂部等名稱 而存在。一般而言，工會所關注的是會員、同行工作者以至全體勞動 者的利益，並爲他們提供服務。C .專業團體：專業一詞在本澳尙未有一法定的定義，但考慮到專業 的一般特性，常以需要接受過大專院校提供專業科學訓練後才可從 事 ，這樣會較易評定，如醫生、護士、律師、工程師、會計師、教師、 社工、記者等。當然，因應社會發展步伐的不同，某一職業可能已存 在一段時間，過去一直未有專業化(即要求有大學畢業証書而入職

者），或只有新一部份人員開始專業化而舊一批從業者未具專業大專 訓練，在此 ’ 會以寬鬆的態度，按現代的標準來衡量，即已開始專業 化的都視爲專業，如教師、社工、記者等是，由這些已完全專業化及 已開始專業化的專業人士所組成的團體，會視爲專業團體，這些團體 會以公會爲名，亦常採用協會之稱。另外，有些行業本身需要掌握一 些技能，被要求符合他們的職業操守，同時也要求從業員有短期的培 訓 ，甚至要發給職業許可方可從業，如保險經紀、導遊、教車師父、 大型客車司機等，在筆者的分類中，只會將之列入B 類僱員團體，即 行業工作者的社團。另外，社會上存在著一些關注某一個專門領域而作硏究的團體， 常以學會稱之，亦有採用甚麼硏究中心之名，其硏究對象可能涉及多 個領域，如社會科學、自然科學、文學、藝術等，這一類的團體，因 具有科學硏究的特性，有科學知識和專業要求，在分類中，本硏究姑 且將之劃作以專業爲基礎的大類中，當然，想放在文化大類中亦無不 可 °D .慈善團體：按辭典解釋，慈善即「仁慈和善，富有同情心。如慈 善機關/慈善事業」68，這樣的解釋仍是較爲抽象，但肯定慈善的工作 都是對人的工作，對有需要者或處於弱勢的人士提供援助和關懷。基 此 ，筆者嘗試結合澳門實況將慈善團體細分成七類，即基金會(在政 府身份證明局向筆者提供的資料中，出現若干以基金會爲名的社 團）、社會福利/服務團體、醫療/衛生團體、同鄕會、宗親會、街坊會 和互助會。1 .基金會：按照澳門民法典(第39/99/M號法令)第二章有關法人， 可分社團及財團兩種。基金會屬於財團，即以財產爲基礎且以 社會利益爲宗旨的法人。所謂社會利益，可理解爲對社會大眾 有利的事，在法人登記中的基金組織，多以財政支援社會福 利 、教育、文化等事業，但常是間接以金錢支持其他個人或法6 8 《朗文中文高級新辭典》，朗文出版社中國有限公司，1998

人去從事公益的活動，這亦是筆者將基金會組織分類入慈善團 體的考慮，當然更主要的原因是政府提供的社團名單中包含了基金會。2 .社會福利/服務團體：凡從事救濟、助人發展及社會心理適應 工作的，屬社會福利或社會服務團體，這類團體名稱繁多，但 常以慈善會名字出現，就是有宗教背景的慈善團體，筆者也將 之歸入此類，因爲他們在推行服務時，多著重滿足受助者的實 際需要，然後才考慮宣教的問題。3 .醫療/衛生團體：以關注醫療/衛生事務爲宗旨的社團，亦包含 那些以促進健康和以保健爲目標者。但一些由醫護人士組成的 社團則視爲專業團體，儘管他們也常關注醫療/衛生事務。4 . 同郷會：這裡採用的同郷定義廣濶，除常見某一市、縣 、郷人 士所組成的團體外，以來自某省人士所組成的團體亦屬同郷範 圍 。這類團體，大多用同郷會命名，分類較爲簡易，至於一些 僑民組織，包括華僑，以至外國人士因國籍所組成的團體，筆 者也將之列入此部份，雖然這些團體的互助會性質是明顯的， 但因地緣關係而組成更是決定性的。5 .宗親會：宗有祖先、家族之意。宗親會指那些以同一祖宗、家 族爲基礎的人士而組成的社團，那些以同姓人士組成的社團， 筆者也會將之列入此一類。6 .街坊會：街坊有其地域社區(Geographicalcommunity)的特徵 ’ 其地域當然指本地區(澳門)內 。隨著社會發展，地域的槪念亦 起了變化，故此，街坊組織的種類和範圍亦應有所改變，除傳 統以一個小區域來劃分界限成立的街坊會外，一個屋村的住戶 以致一幢大廈小業主組成的團體，亦可視爲街坊組織而列入此 類別中。7 .互助會：互助組織的種類繁多，廣義來說街坊會、宗親會、同

郷會甚至一些社會服務組織都有互助的特性，但既獨立成一小 類 ，上述以外的互助團體就歸入互助會一類，但更重要的考慮 是組織內的一群人有著共同的特徵和面對相同的問題。槪括來 說 ，就是由一群特定範圍、特徵的人士所組成，大家有著共同 背景及關切點，以互相聯繫、幫助爲目的的團體定爲互助會組 織 ，具體如同學會、校友會、家長會、子弟會和一些有相同問 題及特徵人士如弱能人士、聾人、糖尿病人、腎病患者、心臟 病者、精神病崽者所組成旨在互相扶持的組織。E .文化團體：文化的範圍同樣相當廣泛，幾乎與人類社會有關的都 可視作文化範圍，但在此僅列出四類：宗教、藝術、娛樂/康樂、環保 。1 .宗教團體：由任何宗教信仰人士組成，旨在宣揚信仰教義者都 列爲宗教團體。但即使有宗教背景，卻以社會服務及教育等爲 主旨的，則會歸入其主力從事的領域範圍，即社會服務團體、 教育團體等。2 .藝術團體：凡與音樂、舞蹈、話劇、書法、繪畫、陶瓷、彫刻、 電影等有關者，均視作藝術團體。3 .娛樂/康樂團體：筆者的態度是凡與宗教、藝術、環保或其他明定分類無關的文化 團體，均歸入此一類別，事實上，隨著社會文化的多元發展，人們的 興趣變得多樣，只能在分類上作一槪括。大致來說一些以康樂、文藝 爲名的團體是，就算以康樂兼體育爲名者，筆者也將之列入此類別 內 ，皆因這些團體多藉體育活動以達至康樂之目的。此外，爲推廣文 化和因不同興趣而組成者，也歸入此類內。4 .環保團體：以關注自然和生活環境保護，鼓吹節約地球資源 者 ，均列入環保團體內。F . 教育團體：以促進和推行教育或培訓活動者，會被列入此類別內。

但由教育人士組成的團體，則會被歸類爲專業團體，而以教育爲硏究 主題者，則被列作學術團體，這些團體，不論是否與學會之名冠之。G .體育團體：凡涉及任何體育項目的社團，均會被歸入此類’就算 是一些次體育項目，如賽龍舟、舞獅等，均視爲體育團體。這些團體， 大多稱爲甚麼體育會，在分辨時困難不大。H .其他(政治/壓力團體）：這裡所指的政治團體’並非正式的政治團 體(政黨），而是有政治性質者，即主要在於影響政府政策，一般所謂 壓力團體即是。談到政治團體，澳門有法律規定並要作專門登記69， 而這些正式的政治社團，以參加選舉爲主要宗旨。至於本分類的政治 團體，實爲專門爭取集體權益，影響政府政策的團體，其實，就是其 他類型的社團，不論是商會、工會、學會以致其他慈善、文化團體， 他們亦間中有作出企圖影響政府政策的行動，只是不作爲他們主要或 顯要的宗旨而已，而這裡所分類的政治團體或壓力團體，則強調爭取 社會階層利益分配和影響政策，追求他們認爲公義的社會制度。I . 不確定：由於在分類統計過程，筆者只是按照由澳門政府身份証 明局提供的社團記錄名單爲之，名單上只有各個社團的中、葡及/或 英文名稱和公報日期，故單憑名稱有時很難作介定，故將這些難以按 名稱介定的社團歸入不確定一類，它佔了整體的1.9%，數目爲41個 。J . 不詳：就是在政府提供的名錄中，有一個只列出公報日期，沒有 任何其他資料’ 故歸入此類內。2 .澳門的社團分類統計分析按以上分類方法，筆者將澳門政府身份證明局於2002年 8 月提 供的社團名單進行分類統計，得出以下結果(見附表7)。6 9第 2/99/M號 法 律 《結社權規範》

〈表 7〉澳門社團分類統計 （至 2002年 8 月)%A•僱主 a.商會 165 7.8B•僱員 b•工會 126 6C.專業 c•公會 48 2.3d.學會 124 5.9D.慈善 e•基金會 29 1.4f.社會福利/服務 109 5.2g.醫療/衛生 8 0.4h.同鄕會 112 5.3i.宗親會 15 0.7j.街坊會 107 5.1k.互助會 142 6.7E .文化 1 .宗教 213 10.1數目基 礎 颁 細分類m.藝術 201 9.5n.娛樂/康樂 176 8.30.環保 3 • 0.1F.教育 P .教育/培訓 51 2.4G•體育 q.體育/運動 421 19.9H. r. 19 0.9其他 政治/壓力團體I.不確定 S.不確定 41 1.9J.不詳 t .不詳 1 0.1(總數)2 ，111 100%從大類上分，文化團體佔數最多，佔 28%，其次是慈善24.8%， 體育佔19.9%，專業團體佔8.2%，商會佔7.8%，工會6%，教育2 .4%， 其他0 .9%，不確定1.9%，不詳0.1%。但從細分類看，體育團體一枝

獨秀，佔 19.9%，與次位的宗教團體相比多出近一倍。從上述結果，得到的印象是：澳門民間社團相當發達；澳門是一 個重商的社會；澳門的文化、藝術、體育水平雖然不突出，但民間在 這幾方面的興趣濃厚，並結社以推動發展之；慈善團體佔數也不少， 佔民間社團的四分之一，反映民間的互助、關懷風氣，而這部份與本 硏究關係密切。就這幾方面細說如下：1 .澳門民間社團相當發達：以澳門2，111個社團(含以基金會爲名的29働 ，2001年底人口總 數爲435,686人 ，15歲及以上人口爲343,797人 ，以此計算平均162.9 個 15歲及以上的人就有一個社團。澳門的社團何以如此興旺，至今尙未有定論，或許如筆者前述， 社團與社會福利服務的歷史發展，與政治環境關係緊密。葡萄牙人進 入及管治澳門四百多年，對當地華人事務，尤以是民生方面的投入並 不多，因此，華人自發組織起來，補充這方面的不足。至 1974年葡 國民主革命以後，民主風潮延申至澳門，頒佈了結社權規範，規定凡 年齡在 18歲以上具有公民權的公民，保証其得自由行使其宗旨不違 背法律及公德的集會結社權而毋須取得任何預先許可。故此，自八十 年代開始，澳門的民間社團數目更以倍數大增，爲七十年代的一倍至 23.5倍(見附表8 )，由 1990至 1999年這 10年間，平均每年就有103.2 個社團登記成立，亦即約每3.5天就有一個社團成立。而最近幾年， 社團登記數量又更進一步。〈表 8〉澳門社團登記成立年代統計（至 2002年 8 月）年代 數目1899及以前 41900-1909 21910-1919 81920-1929 27

1930-1939 211940-1949 351950-1959 361960-1969 441970-1979 841980-1989 4251990-1999 1,0322000-2002 年 8 月 393(總 數 ） 2,111以上所列的社團數目，均指有登記而成立者，相信亦有一些沒有 正式登記的社團存在。當然，就是依法成立了的社團，亦會因不同的 原因而停止或減少了活動。2 .反映澳門是一個重商社會：雖然僱主團體只佔7 .8%，但這些團體的政治影響力卻相當大。 以澳門特區立法會間選議席分配爲例，第二屆間選議員十名，其議席 分配依法爲僱主利益團體代表4 席 ，勞工利益代表2席 ，專業利益代 表 2 席 ，慈善、文化、教育及體育利益團體代表2 席 ，當中僱主利益 代表所佔比例爲40%，與現時僱主社團比例高出五倍，從中反映制度 上對商界的重視。3 .澳門民間對文化、藝術及體育的興趣濃：雖然澳門每年均舉行很多文藝節目，如藝術節、音樂節等。體 育方面亦有著名的大賽車、國際龍舟賽、國際女子排球賽，2005年更 主辦東亞運動會，但準沒有人會說澳門的文化、藝術、體活動發達或 水準高吧。然而，各類文化、藝術及體育團體加起來有接近全澳社團 的半數，超過 1，000個 ，可見澳門民間對文化、藝術及體育的興趣濃

厚 。人們參與這類的社團，以興趣及聯誼居多，而澳門存在這麼多的 正式登記的文化、藝術、體活及慈善團體，相信與結社程序簡易有關’ 而正式社團較易取得政府資助和透過結社爭取政治職位，相信亦是主要原因。4 .慈善團體佔數不少：這裡所指的慈善團體，泛指各類社會福利、社會互助社團。百多 年前澳門出現由華人組織的民間慈善團體，補充了澳葡政府在民生事 務上投入的不足，而活躍的宗教團體，亦每多提供慈善救濟工作。二 次大戰後，慈善社團的組織漸變得多樣化，如街坊組織、各類互助會 增加，以致近年出現的大廈「小業主」組織，它們在廣義上提供了社 會服務。本文所硏究提供直接、經常性活動/服務的社會福利服務機 構 ，絕大部份是經由這些慈善社團去建立的。3.澳門民間非營利社會福利服務機構分類狀況及統計分析按上一章所介定本文硏究的定義和範圍，澳門的民間非營利社會 福利服務機構/服務單位共114個 ，另外，官辦的有16個 ，私人營利 性的有7 個 ，分別佔社會服務機構總數的83.2%、11.7%和 5.1%。詳 見下表9 :〈表 9 >澳門社會福利服務機構分類統計(3/2002)服務機構分類 公營 非營利 營利1.家庭服務中心 6 6 02.家庭臨時收容中心 1 3 03.家庭輔導中心 0 . 3 04.老人院舍 1 9 75.家務助理 0 4 06•獨居老人服務計劃 0 1 0

7.老人日間中心 1 8 08.耆康中心 1 23 09.兒童及青少年院舍 0 8 010.青少年中心 4 9 011.青少年外展服務 0 1 012.傷殘人士院舍 0 5 013.康復日間中心 0 6 014•庇護工場 0 2 015.職業訓練中心 0 4 016.學前教育中心 0 3 017.戒毒康復院舍 0 5 018.戒毒外展服務 0 1 019.戒毒康復中途宿舍 0 1 020.社區中心 2 12 0總數 16 114 7137若考察機構的背景，可得知非營利社會服務機構均由非營利的社 團設立，若按其所屬團體去劃分，天主教(含明愛)屬下的佔37間 ，基 督教屬下的19間 ，街坊團體屬下的佔27間 ，工會或行業組織屬下的 8 間 ，其他團體所屬的由1間至4 間不等。（見附表10)〈表 10〉各非營利機構從屬於的社團（3/2002)社 團 佔機構的數目街總/街坊會(共12個團體） 27工聯/行業組織(共三個團體） 8

婦聯 1天主教(共十三個團體） 17明愛 20基督教(共十四個團體） 19聾人協會 2弱智人士協會 4利民會 3_ 奧運會 2弱智人士家長協會 2仁慈堂 2母親會 3其他(含離島婦女互助會、海島居民群 益會、戒毒康復協會、澳門繁榮促進會)4總數 114鑑於近十年澳門的社會福利服務機構發展迅速，筆者再嘗試從近 十年成立的機構分佈看(見附表11 )，天主教會成立的共11間 ，老人、 兒童、家庭服務都有。基督教會的成立了 15間 ，佔其總數的七成九， 可見基督教在社會服務的投入在近十年是很顯著的。此外，街坊會和 工會團體亦見積極參與社會服務，在過去十年中，街坊會團體成立了 17間 ，佔其總數的63%，工會或行業組織成立的7 間 ，更佔其總數的 88% ,大家或許留意到的是街坊會和工會團體所成立的社會服務機構 全爲老人、家庭和社區服務。在戒毒康復服務中以基督教設立的爲 主 ，至於弱能人士服務方面，一些新興社團則發揮了極大的作用，如 近十年’此範疇的機構成立了 13間 ，佔了此類機構總數的65%，全 爲一些新團體所興辦的，如澳門利民會、澳門弱智人士服務協會'澳 門弱智人士家長協會、澳門聾人協會、澳門特殊奧運會等。或許可以 這樣說，傳統社團他們所參與的服務領域，目前亦多屬傳統性的，新 興團體則傾向於開創性的，至於教會團體方面亦有嘗試開創和參與一

些新項目。〈表 11〉非營利社會服務機構總數及近十年( 1992-3/2002)成立的比較服務機構分類 體 街 工 天 明 基 婦 其 總總 坊 會 主 愛 督 聯 他 數 %數 教 教1.家庭服務中心 6 1 1 1 1 4 672.家庭臨時收容中心 3 1 1 2 673.家庭輔導中心 3 1 1 334.老人院舍 9 3 3 335•家務助理 4 1 1 2 4 1006•獨居老人服務計劃 1 1 1 1007.老人日間中心 8 2 2 4 508•耆康中心 23 7 3 1 2 13 579•兒童及青少年院舍 8 1 1 2 4 5010.青少年中心 7 1 1 6 6 8611•青少年外展服務 1 1 1 10012.傷殘人士院舍 5 1 1 2013康復日間中心 6 5 5 8314.庇護工場 2 0 015.職業訓練中心 4 1 3 4 10016.學前教育中心 3 3 3 10017.戒毒康復院舍 5 2 1 3 6018.戒毒外展服務 1 1 1 10019.戒毒康復中途宿舍 1 1 1 100整 近十年成立的分佈狀況

20.社區中心 11 4 2 3 1 10 91總數 114 17 7 4 7 15 1 20 71 62近十年，亦可說是服務創新和邁向更多元化的年代。20項中有7 項是在這十年建立的，包括：家務助理、獨居老人服務計劃、邊緣青 少年外展服務、弱能人士職業訓練中心、弱能人士學前教育中心、戒 毒外展服務和戒毒康復中途宿舍等。此外，不少服務亦是在這十年內 有較大的發展，如家庭服務中心、家庭臨時收容中心、弱能人士康復 曰間中心和社區中心等。

四.澳門民間非營利 社會福利服務機構 管理實沉分析及建議

四.澳門民間非營利社會福利服務機構 管理上的實況分析與改善建議從早期的社會福利服務發展歷史看，不論是政府或民間，都是本 著一顆「善心」或 「救濟」之意而行事，幫助社會上的弱勢群體，以 爲受惠者必然感恩並會順從機構安排。甚至在上一世紀以前，有些會 視受助者爲賤民，施予的同時還要加以鞭撻。隨著社會進步，對人的 價値觀改變，上述情況畢竟在現今世界已屬罕見。今天的政府大多還是一個規模龐雜的組織，亦很講求管理規範， 正如韋伯(Max Weber)的科層(Bureaucracy)理論所指的特點，澳門政府 同樣存在這些官僚的情況，需要系統而嚴格的管理，官僚主義底下較 難使受助者感受到一份溫暖，但民間非營利社會福利服務機構同樣面 對各種各樣與管理有關的問題，問題的種類以及成因雖然跟政府的不 盡相同，但可以肯定主因之一是機構過往對管理並不重視，這也可說 是民間機構的一個根本性問題。澳門民間的社會福利活動，並不較政府起步遲，但由於民間服務 的資源，早期主要都是來自民間社會的捐獻，背後乃基於社會上富者 行善積福的心態，而善舉往往是隨時、隨意、不穩定的，這就易造成 機構財政不穩定，管理意識不強。時至今天，社會條件改變了，例如 民間從事社會福利的資源不少來自政府，即形成政府間接透過民間機 構向人民提供所需的社會福利服務，當中包含了一個由撥款、營運、 監督以至交代的過程關係，政府需要爲善用財政做好把關工作，而民 間機構更需妥善做好管理，目的既爲善用有限的資源，也爲著長期可 持續發展和爲日後爭取更多的資源下苦功。政府和民間機構須重視管理的原因還不只此，隨著世界管理潮流 的改變，越來越變得注重服務對象的需要和感受，這相信是人們對維 護和行使自身權利的意識提高有關，管理思潮亦因此而改變。八十年

代開始，新管理主義(New Managerialism)70抬頭，也喚起了社會福利服 務的供給不再僅強調量的供求，而更重視服務質素及需求導向的優質 管理理論、方法也悄悄地進入了社會福利的領域，這種發展趨勢除提 醒業內人士必須更加正視有限資源的管理外，也提醒必須奉行滿足顧 客需要的大原則。從社會工作專業的角度，社會福利服務經歷過由個人施惠到專業 發展的轉變，確認了除直接服務技巧以外專業管理的需要，即從事社 會福利服務機構管理者，必須擁有管理的專業知識及技巧，方能將機 構的服務辦好。管理學是一門複雜的學問。管理科學建立的初期’科學管理提倡 者關注的是工廠內個別工人生產力的增加問題，屬較低層次的管理° 而古典理論的另一個分支，即古典管理思想或古典組織理論，則專注 一般性或較高層的管理。古典管理學派先在歐洲發展起來的，它的代 表人物是法國的費堯(Henri Fayol)。雖然費堯並非第一個硏究管理行 爲的人，但郤是第一個將管理行爲系統化的學者。他認爲管理方法可7(1按黃源協在《社會工作管理》 一書(揚智文化事業股份有限公司出版，1999年) 的第 38-41頁 ，引述了一些西方學者對新管理主義的看法：普利特(Pomtt，1993)認 爲 ，90年代英國改革的初期，著重於新泰勒主義(Neo-Taylorist)所支持的成本抑制 和分散化管理。而後期的改革是一種對 r 新泰勒主義」的再評估，它弓I進準市場、 更強調分散化、持續著重於品質改善的必要性，以及注意到是否符合個別使用者 的期望，這就是所謂的「新管理主義」。新管理主義抱持著“ 種相互承諾的合作文化，以越過組織的價値和任務，它 的任務即是要去創造一種同質和共享的文化，以使得所有工作者負有追求共同目 標的義務。新管理主義相當強調放棄傳統依附的作法，而尋求藉由文化管理(目 標和意義的創造)與績效管理結合，以及由 4 圓從」（Compliance)轉 「承諾」 (Commitment)，其目標是要去創造一個開明的組織，其成員皆負有達成共同目標 的責任及追求組織目標的雄心。（Clarke & Newman, 1997, p.62)在新管理主義的發展趨勢下，「三 E s」就成爲組織管理所追求的目標。所謂 「三 E s」，即經濟 (Economy)意味著確保機構的資產以及所購買的服務，在符合 一特定的質與量的前提下，能以最低的成本生產或維持。「效率」（Efficiency)係 指以能夠合規定條件之最低層次的資源，提供一特定服務的量和品質。「效能」 (Effectiveness)係指提供正確的服務，以使得機構的政策和目標能被實現。

以歸納爲幾個形態而加以分析，並設計了一個綜合性的管理思想藍圖 (Blue print)，即功能/過程管理。費堯將企業的活動分爲六大類71，當中包括管理一類。他認爲如 果將管理的整個過程(Process或稱功能Functions)劃分爲多個部分，則 較容易著手，並指出了管理功能包括計劃、組織、人力、指揮與控制。 這種管理模式(model)是在十九世紀末期發展起來的，但迄今仍爲許多 管理學者與實際從事管理實務的人士所採用。由於費堯對管理學的貢 獻 ，許多人把他視爲近代管理理論的始祖，其首創將管理分作爲一系 列的功能模式，對現代管理學貢獻至大。自費堯將管理功能所分成的五個功能，於近百年來，儘管有其他 學者提出其他的劃分方法，但總體不離這些功能，亦即是說，這理論 是經得起考驗的。另外費堯所提出的14項管理原則72，他強調不僅對 企業適用，也適合運用在公共部門、慈善機構。而集中到管理的各項 功能上，是否也適合應用於非營利組織呢?筆者認爲這是亳無異議 的 ，因爲可組織都需要管理，而以上各項功能對所有組織來說都是 不可劃缺的，管它或許更強調當中那一項功能或將某些功能的內容作 出增減。爲此，本硏究會以費堯的管理功能作爲理論基礎，而爲了解 其他學者對非營利組織管理功能劃分的看法，以下嘗試羅列不同地方 學者在相關題材著作中的考慮。（表 12)〈表 12〉比較東西方學者在論述非營利組織管理功能時所採用的分 析理論麟” 費堯將企業的活動分爲六大類，即 ：技術(生產）：商業(買賣及交換）；財務(籌 集及運用資金）：安全(財產及員工的保護）：會計(包括統計)與管理(計劃、組 織 、 命令、協調與控制)。72費堯所提出的14項管理原則分別是：權利與責任不分離：單一的命令：統一的 方 向 ：爲免命令陷入泥沼，可用跳板(Gang planks)的方式來管理：工作的劃分或 專業化；紀 律 ：整體利益在個人利益之上：報 酬 ；中央集權；階梯鏈；位 置 ；人 事的穩定：主動與首創精神：團體精神》(參考饒美蛟等著的《企業管理學導論》， 香港商務印書館，1981年 ’ p.34-35)

學 者 ’參考著作巨標與計劃財源募集管理組織行銷與公關等人力義工領導指揮督導激勵溝通決策評估控制王名，（非營利組織管理槪論》X (戰 略）X X X X X X梁偉康，《社會服務機構行政 管理與實踐》X X X X江明修，《非營利管理》 x(策 略）X X x (品 保）黃源協，《社會工作管理》 X X X X X XJames Gelatt , ”Managing Nonprofit Organ. In the 21st Century”X X X X X XSharon Oster ， ”Strategic Management for Nonprofit Organizations”X X X X XRex Skidmore，”Social Work Administration : Dynamic Management and Human Relationships”X X X X X X X X X綜合中、外學者在處理非營利組織管理課題上的安排，可以看到 計劃、人力及評估/控制等管理功能普遍爲每一學者提出，其次是領 導/指揮/督導之類，行銷與公關、組織等再次之，從中可以看到，硏 究非營利組織管理的學者，大多數依循傳統的工商管理功能/過程的 理論來開展硏究，儘管有些學者將當中功能再細分或開立一專門章節 來討論。於筆者而言，會將激勵視作指揮功能的一部份；而溝通也可 視爲指揮功能一或組織中的結構關係路徑；義工明顯是組織的人力功 能一部份 ; 決策可說是貫穿整個管理過程應有的功能，對其過程和方 式都很有深入硏究的價値，但由於本硏究屬一般管理層次，且所取得 的第一手資料不足以將決策一項開闢獨立一節，故也將之歸入指揮功

能一節中去討論；至於財源募集/管理的問題，可說是費堯所指的企 業 、組織的六大活動分類之一，但由於非營利組織財政來源的特殊 性 ，故筆者也會將之歸入計劃的功能中來討論，因爲沒有收入來源， 機構所作的計劃都只是空談。基於上述的分析，加上考慮到優質管理思潮所帶來的衝擊，筆者 認爲作爲非營利組織、機構的管理者，必須做的事或發揮的功能包 括 ：計劃、組織、推廣(行銷）、人力、指揮 ' 評估、質量控制等’另 外 ，機構的經營必須考慮其身處的外部環境，爲此，筆者特意向全澳 的機構負責人捜集上述各管理功能、優質表現和機構外部環境等相關 的第一手資料，除對澳門的非營利社會福利服務機構的管理作論述 外 ，也能以實際數據作分析、論證和作深入的探討，並對澳門機構所 面對的管理問題，提出一點改善的建議。(一）計劃與資源1.計劃與目標追求體系分析計劃(Planning)作爲管理的首要功能，在計劃的過程中，包括要確 立目標、預計未來、檢視本身的資源、發掘各種可行方案、評選最佳 方案、並預備事後評價等，明顯地，其作用在於提供行動的方向’評 估本身優劣勢，預計未來的機會與危險(SW O T即爲其一普及的方法 ”），並提供控制及衡量成績的標準。以上是從組織的一般管理來考 慮 ，正如一個組織結構有不同的層級，而不同層級會制定不同層次的 計劃，故有所謂策略性的計劃，其層次較高 ’ 關注面較大，而策略性 計劃在於決定組織中、長期目標，以利於組織去：1 .釐清組織使命， 反省存在的價値；2 .建立任務提示，界定業務意涵；3.分享組織願 景 ，激發創新力量；4 .分辦輕重緩急，捨棄無效工作；5.分析組織 問題，推動有效改革；6 .瞭解環境脈動，主動掌握機會。74但無論是73 SW O T分析法源於安斯奧夫(H. I. Ansoff)於 1987年出版的 《Corporate Strategy》’當中 S 表示 Strengths，W 即 Weaknesses，O 即 Opportunities, T 即 Threats。74李禮孟，《非營利組織的策略規劃 》 ，載於蕭新煌主編的 《非營利組織與運作》， 巨流圖書公司 ’ 2001年 ’ p.179-185

一般地去理解計劃或從策略層次去理解，計劃主要是由目標系統設定 和對組織內部及外在環境之掌握與預期而構成，當中目標設定尤爲重 要。本節會集中對澳門的民間非營利社會服務機構的目標和財政資源 兩方面先作硏究分析。(1) 探究澳門社會福利服務機構的目標如學者詹姆士杰雷德(James P. Gelatt)所言：「作爲一個船長，有兩 件事是必須知道的：第一 ' 他必須知道這條船開到那裡。第二、他必 須知道怎麼樣才能開到那裡。對非營利組織而言，所謂「使命」指的 是船長要知的第一件事；所 謂 計 劃』則指第二件事。」75雖然他將 使命/目標與計劃分割開來，但兩者卻又是那麼密切相關，因爲無目 標就無法計劃，無計劃就難以保證有效達成目標。-巨標層次在學界以及人們日常用語，常出現使命、目標、宗旨等一系列類 似的名詞、槪念，亦有學者指出組織可被介定爲一個目標追求體系 (Goal-seeking System)。76傳統管理學上 ’ 目標乃計劃中的組成部份’儘 管隨著管理科學的發展，出現了新的詞彙和理論，如甚麼策略性計劃 (Strategic Planning)、策略性管理，看似比計劃更優先和更專精，但始 終以使命、目標爲首要關注點。針對社會服務機構的管理，有學者指 出在計劃上有9 種不同的層次，包括使命、總目標、特定目標、策略、 政策、規則、程序、方案、預算等。77前三項明顯是目標範圍，後面 的是規劃方案，以作爲實踐目標時不同層次、範圍的計劃內容。目標爲組織提供了一個努力的方向，不同學者對組織目標的制 定 ，作出過大同小異的論述，綜合而言，按層次高低可分爲理念、使75詹姆士杰雷德(James P. Gelatt)，張譽騰等譯，《世紀曙光---非營利事業管理》 ， 五觀藝術管理有限公司，2001年 ，p. 3176 F. E . Kast and J. E . Rosenzweig，”Organization and Management : A Systems approach” ，London : McGraw-Hill Kogakusha，L t d .，1974，P. 15777 Weinbach, R. B . ，” The social Worker as Manager- A Practice Guide to Success”， Boston : Allyn & B a c o n，1 9 9 8 ，pp. 79-93

命 （Mission)、總目標（Goal)和目標(Objectives)。所謂高低，高者乃具 高度槪括性、抽象性和可涵蓋大範圍，而低者則傾向具體化、有針對 性 ，針對局部範圍。此外，亦有學者將目標再細分爲不同層次的執行 目標。也有學者指出，在建立使命之前更宜有一願景(Vision)，以提高 組織人員的自豪感、向心力和凝聚力，專門硏究非營利組織的學者詹 姆士杰雷德就解釋過願景和使命兩者的分別：「願景陳述對正式的策 略計劃非常管用》願景陳述少則數百字，多則數千字，而使命陳述則 是從願景陳述濃縮成短短數十字的具體說明，其中有些部份還可以挑 選出來成爲策略目標/總目標。」78筆者認同願景對高層次計劃的重要 性 ，但也想再強調它對各階層人員所起到的指引作用，同時不認爲要 以字數多寡來分別願景與使命，而願景與使命熟先熟後則可能會有不 同的理解。傳統的管理學上，比較少探討願景這部份，儘管組織的領導對組 織的未來發展可能心中有數，但未必爲全組織人員所認識、認同，而 現代化的管理，對願景的探討往往置於使命、總目標之前。另一事實 是 ，企業對願景陳述的體驗較多，隨著近十多年來公共部門和非營利 事業的改革，願景才開始在這些部門中被提出，即使它們所提的未必 有企業所提出的那麼具挑戰性(如採用一些具競爭性的言詞）。願景往 往是有前瞻性的，如 「我們將成爲市場佔有(Market Share)率最高 的. . . . . .； 也有些強調目前的處境，而提出充滿豪氣的陳述，如 「我們是全國公認一流的商業學校之一，頂尖兒的畢業生都嚮往到本校就 讀 。」79爲了對澳門非營利社會福利服務機構的使命、目標等作分析， 在此想就不同層次的目標作一介定及尋找澳門服務機構的一些具體 的例子。-目標體系的各個槪念介定及實例711詹姆士杰雷德(James P. Gelatt)，張譽騰等譯，《世紀曙光---非營利事業管理》， 五觀藝術管理有限公司，2001年 ，p. 4079詹姆士杰雷德(James P. G elatt)，張譽騰等譯，《世紀曙光---非營利事業管理》，五觀藝術管理有限公司，2001年 ，p. 37

理念指個人或組織所抱有的哲學思想或信念，爲達致一最終理 想 。如澳門聖安多尼堂頤老之家表明：「按天主教教義，實踐基督仁 愛之精神，發揚敬老愛老之傳統美德。」又如恩慈院兒童之家表明： 「以耶穌基督之博愛爲主，以幼吾幼以及人之幼精神爲輔，使孩童有 家可歸，日後能夠自立。」使命是以哲學理念爲基礎發展開來，展現出機構成立之重要理 由。80杰雷德之看法：「一個機構在從事計劃的過程中，即使其他的都 一事無成，但只要能夠形成對使命的共識，就已經是大功一件。」他 認爲：「一個組織的使命乃是其命脈所在，有了明確的使命，才會有 明確介定之目標。」81由是觀之，使命對組織來說確實重要，對使命 的描述如希望之源幼兒院的：「爲三歲或以下(筆者按:未能在原家庭 生活的)的兒童提供一個安全及溫暖的家，令本澳的兒童永不感到自 己被嫌棄或得不到愛。」又如澳門青年挑戰福音戒毒(男子)中心所表 示 ：「有見很多青少年受毒品、賭博及賣淫所支配，遂設院舍幫助他 們康復。」宣道堂社區服務中心提出：「爲宣揚教會對社區之關 懷……。」總目標代表機構所想要完成之槪略陳述，以提供方向予行動計劃 之進行，並且描繪出機構利用其所擁有的資源，盡力完成改善社區裡 某些不理想的情況。82正如澳門青暉舍所提出的：「爲被遺棄、缺乏家 庭照顧以及與家庭或社會環境有衝突而可能瀕臨危機邊緣的青少 年 ，提供良好的居住環境，使他們得到短期或長期性的照顧與輔導， 最終目標是令院友能學會獨立，有自我照顧的能力，並在許可的環境 下重投自己的家庭。」又如澳門街坊會聯合總會青年中心所陳述的： 「透過活動使青年人善用餘暇，發展所長，並藉此使青少年人樹立正 確的人生觀和價値觀。」8(1梁偉康 ，《 社會服務機構行政管與實踐 》 ，集賢社，1990年 ，p. 34 81詹姆士杰雷德(lam esP .Gelatt)，張譽騰等譯，《世紀曙光---非營利事業管理》， 五觀藝術管理有限公司，2001年 ，p. 33-3482梁偉康，《社會服務機構行政管與實踐》，集賢社，1990年 ，p. 34

目標是指要完成某些有相關的、可達致的、可測量的和有時限的 目的。83在手上掌握的機構目標陳述，很難找到具體至可測量的和有 時限的，但仍有少量乎合有相關的、可達致的要求84，如望廈老人中 心提出的：「爲老人提供文娛消遣及協助有困難的長者。」澳門特殊 奧運會附屬弱智人士職業培訓暨展能中心的：「培訓弱智人士一些簡 單的工作技能。」-本澳非營利社會服務機構的目標分析從社會工作局電腦網頁和該局與教育暨青年局 (Direcção dos Serviços de Educação e Juventude[葡])合作出版的《青少年輔導工作者資 源小百科》85內 ，找出 112個機構(而本硏究的機構全數爲114個 ，即 只欠兩個)的簡介，當中大都包含目標的內容。按這些內容，以上述 目標相關各定義進行分類統計，得出如下表結果：〈表 13〉澳門非營利社會福利服務機構的目標內容分類(機構總數 112個)理念 願景 使命 總目標/宗旨 目標 無表述7 0 9 83 5* 18註 ：有的簡介中包含一個以上類別的目標性內容’有的則不見有對目標的陳述， 故表中總數不等於機構總數。*當中目標部份其實是難以劃分的，因爲它只在介紹服務內容時而帶出一、兩目 標 ，而由於這方面的數字比例不大，對整體分析不會造成太大障礙。83梁偉康，（社會服務機構行政管與實踐》，集賢社 ’ 1990年 ，p. 3484由於目標陳述資料主要引用自政府社會工作局的網頁，或許有若干格式要求 上的限制，應未必反映各機構對目標系統處理的態度。85社會工作局、教育暨青年局，《 青少年輔導工作者資源小百科》，2000年

在分析各機構的簡介內容時可發現，各個機構對宗旨、目標的陳 述格式各有不同，有些更完全沒提及任何一個層次的目標，從理論上 看這是不可能的，正如本文一開始時就說：「組織爲一個目標追求體 系 。」爲此，筆者再嘗試從其他途徑作印證。在無表述的18個機構 中 ，不少是澳門明愛屬下的，但參閱《澳門明愛服務總覽》86，當中 所有機構或服務均列明宗旨或目標，細讀之下，這些目標多屬總目標 的層次，如伯大尼安老院和嘉模聖母安老院在服務宗旨中均提出:「爲 長者提供所需的居住環境及多元化專業服務，使其在舒適、健康的生 活環境中 ’ 獲得適當的身心全面照顧，安渡愉快充實的晚年。」青洲 老人中心更分就服務宗旨和服務目的作表述，而其宗旨的內容中，更 包含了理念層次的東西，如 ：「建基於老人工作的價値和信念，透過 社會福利服務和社區支持網絡的組織與提供，增進老人生活的整體幸 福和價値意義。」澳門明愛屬下其他社會福利服務機構對宗旨的表 白，多屬總目標的陳述，如聖母安老院、望廈聖方濟各安老院、康暉 長者日間護理中心、明愛婦女中心、明愛學校聖類斯公撒格之家、聖 路濟亞中心、聖瑪嘉烈中心、露宿者中心等是。-硏究發現不同機構對使命、宗旨、目標的表述方式不同不足爲奇，就算是 同一個機構，在不同刊物或媒體中對本身宗旨、目標的陳述也常有不 同 ，可能是不同文字載體提出的要求或指示有別，但有一點肯定的是 每一組織均有其目標，不論是任何層次的。而從以上資料分析，可發現以下情況：1 .對理念的表述往往較少見，而有提出的多屬有宗教背景的機 構 ；2 .同樣，對使命作陳述的亦不多，反映不是太多機構在這方面下 功夫，原因之一或許是因爲絕大多數機構都隸屬於一社團，形8 6 《澳門明愛服務總覽》，澳門明愛，2001年 ，第二版

成機構只作爲實踐社團某一目標的工具，而理念和使命的陳 述 ，在社團的層次才較受重視：3 .有對使命作出表述的機構，往往是伴隨對某社會問題而作出， 表達機構成立的原因，如 「鑑於社會上存在X X 情況，是故設 立這機構 ’ 以作改善之。」4 .使命的延伸即所謂願景，在所捜集的資料中不見有，事實上， 現階段機構對願景一詞仍較爲陌生。無論如何，從各機構的簡 介中，確難以找到甚麼豪情壯語，展示機構錦繡前景和激勵員 工人心的語句：5 .絕大多數機構都會表明其總目標，只是用詞或結構上不一，澳 門的機構偏好採用宗旨一詞，而他們對宗旨的演繹可能已包含 了使命、總目標和目標的內容，但看來大多數應屬總目標的層 次 ；6 .在一般機構的簡介上，目標層次的表述亦不見太多，尤其是從 可達致和可測量的兩個方面看；然而，有些機構會在介紹服務 項目或方法時，表達對各該項目的目標，但仍常用上抽象、不 易測量的詞彙來處理這可說是屬於目標層次的東西；7 .沒有對理念、使命的陳述，當然不等於機構未有清晰的信念或 使命，甚至若要它即時起草出來也做得到，只是從現成的機構 簡介材料中就是有所欠缺，或多存在對使命、總目標和目標的表述混雜在一起的情況。正如學者所言：「機構只要能夠形成對使命的共識，已經是大功 一件。」當中所指的使命，不妨再擴大至理念、願景、總目標等層次， 機構都應一一認清，並宜將之用文字定下來，以白紙黑字方式交代， 兼且對高層次的目標(如願景、使命)的描述應盡可能長期一致，以利 機構內、外知悉，又如能進一步槪括成一些標語(Slogan)式的簡明文 字 ，相信更有利於推廣和在機構內部振發人心、增強向心力，以致更

有效達成目標。⑵從社團層次尋找機構的使命畢竟，機構從屬於社團，要探討這些機構有否其奉行的理念、所 描繪的願景和所抱有的使命，還應從社團層次入手。在 《澳門明愛服 務總覽》的首頁，展示了澳門明愛的宗旨和目標，細看之下，當中蘊 含著其理念、使命和總目標，如 ：澳 門明愛是天主教教會的社會服 務機構，以提供社會福利爲宗旨。. . . . . .建立基於真理、秉乎正義、發乎仁愛、實現自由與和平的社區。」天主教教會有其哲學理念自不必 多說，不用寫出來人們亦多理解箇中底蘊，而建立如何美好社區，雖 然來得抽象，但仍是容易可被理解的使命描述。在此理想和使命下， 澳門明愛屬下機構總不應有所偏離，如有的話也必然會被矯正或被取 締 。續說澳門明愛，在其雙月刊的版頭出現一口號式的字句：「明愛 服務，締造希望」，從中可感受到前景一片光明，這算是願景嗎?依杰 雷德的解說，它雖沒有願景的體裁，筆者則認爲它還是有願景的內 涵 。從中應更可體會到，願景其實不一定要長篇大論，三言兩語亦足 以表達出機構的鴻圖，這也是人類的智慧表現和語言文字的威力。另一個屬下擁有多個機構的澳門街坊會聯合總會，她強調以下使 命 ：「團結坊眾，參與社會，關注民生，服務社群，建設特區」，其屬 下的十多個社會福利服務機構在簡介傳單上雖沒提到這些使命，但也 必然應奉行之。另外，同樣擁有多個屬下社會福利服務機構的澳門工 會聯合總會，亦有清晰的使命，如 ：「熱愛祖國，熱愛澳門，團結各 業工人’發展工會組織 ，… …促進社會進步和經濟發展。」若談到願景，有社團的負責人接受筆者訪問時表示：對前景的展 望 ，又或一些振奮人心的言詞，有時可見諸於社團領導人在重要場合 的發言或報告中。對此，筆者試圖進入這方面作探究。澳門街坊會聯合總會前任理事長(現任會長)吳仕明在該會成立十 五週年紀念特刊中發表題爲《團結愛澳迎回歸，創新發展跨世紀》文 章的結尾指出：「立足澳門，展望未來，我們對澳門的前景充滿信

心 。… …我們要以不斷開拓進取的精神，發揮腳踏實地、勤奮努力的 工作作風，密切依靠群眾和聯繫群眾，乘著澳門回歸祖國和祖國邁向 新紀元的東風，把跨世紀的澳門街坊工作推向前進。」 87澳門工會聯合總會的唐星樵，曾連續擔任該會會長五屆(十年）， 現任該會顧問，在該會的五十週年紀念特刊中所發表的簡短獻詞中指 出 ：. . . . . .會務不斷發展，成爲全澳最大的勞工社團，......所取得的成績和社會地位獲得越來越多的社會人士認同和重視。」88同一特刊 刊載了第四度連任理事長的潘漢榮的長篇講話稿，是在 2000年的會 員大會上對上屆理事會的工作報告和新一屆理事會的工作方針和任 務的闌述。在講話稿終結時說到：「工會成立五十年來，在澳門工運 史上寫下了光輝的一頁。讓我們繼承和發揚光榮傳統和優良作風，同 心同德，再接再厲，承接五十載光輝，開拓更璀燦的未來，推動新時 期澳門工運創出新的局面。」 89的確，一篇重要的講話稿，當中可表達組織的形成、地位和對前 景的看法，展示組織的美好前景，激發組織內人員的上進心，可見不 少部份確與願景的內涵相近，但表達形式就不如願景般爲一公認而恆 常展示於人前的鴻圖，形成組織上下均可容易記取的東西。反而，筆 者看澳門工會聯合總會的會歌，就很大程度與願景有異曲同功之妙： 「工聯工人大家庭，屹立濠江(即澳門)數十年。愛國旗幟高高舉起， 團結維權立場堅。服務社群辦福利，群眾稱頌與支持，澳門工人有理 想 ，繁榮澳門獻力量。爲謀明天更美好，團結邁步創輝煌。爲謀明天 更美好，團結邁步創輝煌。」90就此會歌，筆者訪問該會三位理事會 成員時，她們均表示會唱。爲此，筆者認爲一些團體可從其重要的文 件中，提取精華部份以作爲組織的願景，而會歌亦不失爲另類的願景8 7 《澳門街坊會聯合總會成爲十五週年紀念特刊》，澳門街坊會聯合總會，1998 年 ’ P . 128 8 《澳門工會聯合總會成立五十週年紀念特刊》，澳門工會聯合總會，2000年 ， P. 189 《澳門工會聯合總會成立五十週年紀念特刊 》 ，澳門工會聯合總會，2000年 ， P . 3090澳門工會聯合總會的會歌，作曲劉長安，作詞伍瑞安、黃可萍

表達形式，事實上，澳門除工聯總會有會歌外，其他個別慈善、社會 服務團體也有它的會歌，如公益基金會、弱智人士家長協進會等。⑶ 目標的執行情況雖然機構絕大多數都有其使命和總目標，但在實踐過程中，卻又 不是那麼有系統地展現出來，除上述文字表達外，以目標的時間性 看 ，例如在筆者的調查中得知，有定長期目標的機構較少，超過半數 (54.2%)就沒有五年或以上的長期目標，只有六成(61%)有定三年的目 標 ，而有定年度預算計劃的就佔大多數(93% )，當然，如連年度計劃 也沒有，機構的組織性和運作能力就很有問題。至於每項具體工作看 來都應制定好項目計劃，但實際上只八成半(86.4%)的有項目計劃書， 反映機構有些工作的隨意性。〈表 14〉機構有製定長、中 、短期目標或項目工作計劃的比例NO.有% NO.無% NO雖%總數NO. %定有長期 (五年或以上 ) 目標24 40.7 32 54.2 3 5.1 59 100定有長期(三年)目標 36 61 21 35.6 2 3.4 59 100定有年度預算計劃 55 93.2 2 3.4 2 3.4 59 100每項工作均有計劃書 51 86.4 5 8.5 3 5.1 59 100對一個機構而言，未有或不能訂立長期目標的原因，不外乎與對 本身資源控制或對外部環境的掌握能力有關，本身資源包括人力、物 力、財力和較抽象的信譽' 關係等，外部環境則包括社會需要的轉變、 社區環境和服務對象的變化等。這些內容，在往後的章節中還會討論。說回目標的執行情況，有九成半(94.5%)的機構負責人表示有信心

或非常有信心完成機構的中、短期目標，沒有一個表示沒有信心。這 反映了答問者的自信程度都較高，而自信心來源自他們過往的工作經 驗和對內部資源與外部環境的掌握程度。至於長期目標的達成，由於 有著較多變數，故筆者沒有在問卷中作提問，但即使提出，由於大多 沒制定長期目標，回答者又談何是否有信心去完成。2.機構單一的財政來源對前景的信心，其中一個重要影響因素是對資源的掌握，尤以 社會福利事業，本身就具有「開銷性」的特徵，對非營利社會服務機 構 ，基本上不可能單依賴收費來生存，那麼，它的財政收入來源，對 機構的生存就有著舉足輕重的意義。(1) 政府援助民間非營利社會福利服務機構情況理論上，按澳門的社會服務機構發牌制度，所有的非營利社會福 利服務機構，均受到政府的監管。而以社會工作局管核的範疇算，在 105間機構中，全數受到該局的技術輔助，參照相關法例，這技術輔 助的範圍相當廣泛，可由發牌/續牌過程中的一切指導(因應該部門的 分工，或許內部會視爲對牌照的監督）、派員進駐機構協助工作、提 供人員培訓等均包括其中。而受該局財政援助的有100間 ，佔該局管 核範圍機構的95.4%。至於獲該局或政府其他部門提供設施、設備的 有 34間，佔 32.4%，所謂獲政府提供設施、設備，即由政府提供場地、 傢倶 ' 各類器材、用品等，因此在服務條件上理應較佳。〈表 15〉受社工局不同方式支持的社會福利服務機構數量和比例機構總數 技術輔助 財政輔助 纖 、設備的讓與105間 105間 100間 34間100% 95.4% 32.4%

在資助金額方面，過去十一年社會工作局給予民間社會福利服務 機構的財政資助由每年三千八百多萬增加至一億一千九百多萬，增幅 爲 204.9%，而該局在本身年度預算中實際總支出方面，十一年來則增 加 156.4%(見 表 16)，相比之下，該局對民間機構的支持力度確實加 大 。歷年中，以 1992、1994及 1999年的增長較明顯，當中，1999年 的大幅增長，主要是因爲適逢澳門回歸中國，前澳葡政府希望使社會 服務更爲完善，在其管治下的剩餘日子裡，撥出了三千萬元給予指定 的幾個民間社團開展特別服務，這幾個社團分別是澳門明愛、仁慈 堂 、鮑思高慈幼會及同善堂。91而增長的勢頭，至澳門回歸中國後卻 有轉變，如 2000年出現十一年來唯一一次的負增長(-16.3%)，至 2001 年始在負增長的基數上稍增2.7%，2002年則再增6.8% ,這情況容易 使人懷疑是否存在政治破策上的考慮因素。究竟2000年社會工作局 給予民間社會福利服務機構的財政資助減少是甚麼原因呢?從該局的 年報中，展示了一些數字，指出該局對民間社會福利服務機構的財政 資助是「不減反增」，年報指出：「. . . . . .表面看來，本局的服務發展有倒退之跡象，其實不然。首先，在給予個人的財政援助項目上，增加 了一千四百多萬，兩年相比之增長率爲41.16% ；再者，在年中本局資 助新開設的機構共12個 ，另機構更換設施者共7 個 。以上兩點，均 反映出各項服務仍在增長中。」報告書還提到：「1999年給予民間機 構的財政資助中包括了三千萬元是一次過批予四間民間福利社團，以 助其發展服務之用，若扣除之，當年實際資助數目應爲97,364,926.5 元 ，與 2000年相比，實有9.48%的增長，用以發展新服務。」92在此， 筆者仍有一點疑問，在過去 11年政府是否也作過同類的撥款，如有 的話又是如何計算入開支項目中?但由於這不是本文的硏究重點，就 留待其他有興趣者去繼續探究好了。事實上，回歸後的澳門特區政府高層多次公開表明會繼續支持民 間機構，例如特區行政長官何厚鏵在發表特區2001年的施政方針時91社會工作局，（1999年工作年報），2000年 ，p.492社會工作局，（2000年工作年報〉，2001年 ，p.75-76

指出：「. . . . . .尤其大力支持各個不同範疇的民間服務團體，讓他們充分發揮第一線的服務優勢，盡可能使陷入各種困境的人，獲得應有的鼓勵和支持。」 93〈表 16〉近十年社會工作局給予民間機構的財政資助情況(澳門元計）年份 本身預算中實際總支出及比前一年 給予民間機構的財政資助及比前一1992 $111,937,858 -0.2% $38,343,963 14%1993 114,751,760 3 38,439,371 0.251994 127,900,611 12 55,650,895 451995 146,009,157 14 58,303,734 51996 168,812,909 16 67,348,188 161997 187,911,673.1 11 77,715,079 151998 207,368,592 10 90,104,387 161999 256,638,057 23.76 127,364,927 41.352000 252,466,409.2 -1.63 106,598,539.6 -16.32001 276,321,201.19 9.46 109,455,076.7 2.682002 286,997,525.63 3.87 116,914,283.3 6.81資料來源：澳門社會工作局1992至 2002年的年報在社會工作局的年報中，過去僅顯示資助金額的總數，至回歸之 後的部份年報中可看到給予民間機構財政資助的分類情況。從數字中 可見，偶發資助和資本轉移比固定資助的比例低得多，固定資助在93中華人民共和國澳門特別行政區，《2001財政年度施政報告》p.25年增減％增減％

2000年時佔總資助額的93.1%，而 2001年則佔95.9%，至 2002年更 佔 98.4%。筆者認爲：固定資助對機構而言是至爲重要，它解決了機 構的基本營運所需(包括人員薪金、機構日常開支等）。至於資本轉移 或許有助個別機構的部份設備改善，而偶發資助則可使機構的活動變得更多姿。〈表 17〉給予民間機構財政資助的分類情況(澳門元計）年份 總資助額 資助方式固定資助 偶發資助2000 $106,598,539.6 $99,278,629.6(93.1%)$2,550,467(2.4%)$4,769,443(4.5%)2001 109,455,076.7 104,722,906.3(95.9%)2,678,930.4(2.6%)1,686,132(1.5%)2002 116,914,283.3 108,997,340.8(98.4%)7,916,942.5(1.6%)0資料來源：澳門社會工作局2000至 2002年的年報至於屬教育暨青年局管轄範圍的青年中心，根據該局向筆者所提 供的資料，由 1998年至2002年 7 月 ，8 間有登記的中心(連黑沙環天 主教牧民中心在內，本硏究將之歸入社區中心一類)所舉辦的活動或 多或少受該局財政資助，這資助在分類上就相當於社工局的偶發資 助 ，或可稱爲活動項目資助。以 2001年爲例，對八間青年中心的資 助金額合共227,370元，相當社會工作局2001年的偶發資助的8.48% ， 比例應高於社工局，加以社工局所資助的機構，不單止是本硏究對象 範圍的105間 ，兼且包括託兒所、各類社團所舉辦的與社會服務有關 的活動。

〈表 18〉近五年受教育暨青年局資助的青年中心受資金額青年中心 名稱近五年受資金額 〔澳門觸十）1998 1999 2000 2001 2002(至 7 月）澳門佛教 $34,500 $16,400 $11,000 $12,500 $21,440澳門愛倫 45,700 24,960 30,700 27,050 23,200基督教澳門上帝五旬節會--- 5,760 9,820澳門街坊會聯合總會 29,540 63,740 86,740 101,100 93,700澳門工會聯合總會 9,000 12,000 10,000 11,000澳門基督教城市宣教 拓展中心拉撒路34,400 87,360澳門教區青年牧民中心30,500 31,000 26,000 32,500 43,000資料來源：由教育暨青年局提供(2) 援助制度的安排澳門屬大陸法系的地區，基本上政府的行爲都有法例規範，在支 援民間機構上也不例外，只是有些法例還需政府的相關部門制定一些 具體的施行指引，供部門人員和受助者遵行。以下也花一點篇幅比較 不同政府部門間所施行的資助制度做法。-社會工作局管核的範疇在社會工作局管核的範疇上，有明確的法例(第 22/95/M號法令) 規範該局與民間機構的合作方式。依法規定，社會工作局對民間社會 福利服務機構的輔助形式有三類，即技術輔助、財政輔助、設施設備 或物料的讓與。各類輔助的範圍如下表：--- --------- --- ---

〈表 19〉社會工作局提供的各類輔助的範圍輔助形式 輔助範圍技術輔助 1 . 開始活動之計劃、組織及評估2 . 培訓3 . 資訊及文件財政輔助 1 . 運作上的經常開支：包括人員及裝備之開支，與 及專用於開展社會援助活動之設施或設備保養及 維修之開支。2 . 投資開支：爲取得、建 造 、改造或改善專指定的 設 施 。3 . 偶發性活動之負擔：作爲輔助非長期之特定社工 活動之開展。設 施 、設備或物料的讓與 讓與的設施、設備或物料，取決於雙方簽訂之合作協 議 。該局對運作上的經常開支和設施、設備或物料的讓與，都會與受 助機構所屬的團體簽訂合作協議’ 協議內容一般會載明：1 .給予輔助之形式：2 .簽署雙方的權利及義務：3 .載明讓與設施、設備或物料之規定及條件，但僅以有讓與之情 況爲限：4 .執行之跟進及評估程序：5 .在不履行協議的情況下，可科處的處罰。法例還規定，該局得在以下兩情況下主動解除協議：1 .給予之輔助，用於有異於規定之目的：

2 .受助實體所提供的服務與一般要求之質素標準不符。這反映出政府對受助機構有監察的權力。在同一法例中，對不同 的輔助方式都提出原則性或具體的要求，亦體現到政府在其中的監察 角色，如在第十三條中指出財政輔助中止的情況：1 .不遵守該局在監察活動中所定之技術指標；2 .不履行法定義務及合作協議所定之義務；3 .使用款項之目的有異於撥款之目的；4 .受助實體所開展之活動已終止或中止，或該實體已消滅。以上內容集中於機構在運作上的經常開支和設施、設備或物料的 讓與的規定和監管，而對於民間社團或機構的偶發性資助，該局於 2000年 9 月亦推出了一份《民間福利機構/社團偶發性活動---財政資 助申請指引》，對原法令起到補足作用，應方便申請者有規可依。指 引中明定中止該偶發性資助的情況，如 ：不遵守該局在監察活動中所 指定的技術規定，使用款項之目的有異於撥款之目的，有關活動已中 止 、停辦或該實體已消滅。-教育暨青年局管核的範疇至於教育暨青年局方面，雖未如社會工作局般有一專門的法例， 但仍能按照一個一般性的法律規範(第 54/GM/97號批示)，對私人和民 間非營利團體所辦的公益性活動進行資助。該批示指出：對民間所發 展的活動進行資助，應列爲政府施政方針之重大目標，目的在於實現 公民社會(Sociedade Civil[葡])的計劃，鼓勵公民社會創立事業的能力 及公民參與。按該批示規定，財政資助乃針對具體和訂明時間的活動，但例外 情況下可用於確保私人機構的運作，一般情況下，財政資助的申請， 應向與活動有相關的政府部門提出。獲資助者應於活動舉行後3 0天 內向資助部門提交簡報，匯報活動的舉行並詳細說明所獲津貼的運用 情況，對於未用完的津貼金，可建議餘款的運用辦法，然後經發津貼

的部門核准。這就反映出政府對民間機構的資助有一定的監管權力， 同時，政府部門亦須每季度公佈資助名單和金額，一定程度上可實現 公眾對政府運用公帑資助私人活動的監督。是項批示明確指出了一些類型的活動，如青年、體育、文化、社 會 、援助等，故教育暨青年局(甚至是社會工作局，尤其是在1995年 第 22/95/M號法令頒布前，社工局對民間的偶發性資助，都以此作爲 法律基礎），均可按此對民間團體所舉辦的活動進行資助，而各政府 部門均可自行制定特別之規則作爲該批示的補充，以便在本身範圍內 發出財政資助。實際上，教育暨青年局已制定的一份「青年社團年度 活動資助計劃須知」，當中指明了對象、申請方式、提交的申請資料、 優先條件、不接受申請的情況、其他須知事項、退款規定等。教育暨青年局主要以年度活動計劃的方式資助青年社團和各式 各樣的活動，即各合資格的青年團體，要先將一年的活動計劃及活動 預算交該局審批’ 可涉及的活動內容如各類興趣班、培訓班、展覽、 比賽、硏討會、對外交流、出版刊物、探訪社會福利機構或參觀大型 建設、小組活動、生活營、各類綜合活動等。在資助的同時，該局會 對受資助的活動進行評估監督，包括對受資助社團所提交之報告進行 查核，發覺未能如期舉行或未乎合規定的，會要求退回資助金額。〈案例1>社團冀政府積極扶持合理資助澳門審計署最近向公共部門提出六項避免向社團誤發及濫發資 近日亦於政府公報上刊列了資助細則，規範社團申請資助。有社團負 責人認同公共部門列出資助社團規章，但希望政府部門處理好與社團 的合作伙伴關係，並因應活動和服務的實際需要批給資助，使社團服 務得以順利開展。助的建議，有關部門（筆錄註：應指民政總——一個管理市政的部門）

造成居民對社圈誤解蕃計署於本月十三日公佈的公共部門審批社團資助存在的種種 問題，並提出了六項建議。坊間有傳言指相關部門此舉造成不少居民 對社團有錯誤的看法，認為社團舉辦活動均向政府部門申請資助是 「搵政府笨，亂花公帑。街總理事長姚鴻明表示，有關報告令居民有此錯誤印象，對一向 致力為社會大眾服務的民間服務團體不公平。因大多數社團向公共部 門申請資助都是依章而行的，若有社團違規亦只屬很個別的事例。民 間非牟利社會服務團體，長期承擔了敦育、醫療、福利和社會救濟等 多項社會服務範疇的工作，協助政府為廣大居民做了大量的實事，亦 幫政府節省了不少資源，在促進澳門繁榮穩定和椎動特區建設發展的 過程中發揮了很大作用，他們對社會的貢獻應獲得評價和肯定。經費不足難開展工作姚鴻明指出，民間服務團體的服務經費有相當一部分是來自民間 的捐助和資助，近年由於公共部門批給社團的活動資助太低，令本已 缺乏經費的社團百上加斤，有些社團活動亦因經費不足被迫取消。雖 然政府部門想合理運用資源的出發點是正確的，但若以規範資助借故 減少資助社團的金額，則會影響社團服務的順利開展。他強調，公共 部門與民間社團之間是合作伙伴關係，並非單向的施予，政府部門應 與社團加強溝通取得共識。對於非牟利社會服務團體，政府部門應在 政策和資源方面積極扶持協助，幫助社團因應社會發展需要開展適當 的社會服務項目。互動合作可善用资源工聯理事長陳錦鳴表示，民間社團資源有限，但仍能在社會服務 範疇中為政府做了大量工作，所開展的社會服務和活動費通常比政府 部門獨自開辦的少得多，透過與政府部門互動合作，能使有限的資源 到更合理的運用。至於政府部門規範對社團的資助，陳錦鳴認為此舉

有助社團與公共部門更好地處理好合作關係，有了相關的資助申請指 引，亦有利於雙方更合理地運用社會資源，避免浪費，對政府和社團 都是好事。但如何才能合理有效地運用资源，他該為政府部門應與社 團多協商溝通，了解社團的實際困難和需要，針於一些效益較大的社 會活動，應多大力支持。(摘自《澳門日報》，11/8/05)-比較兩個資助翻澳門政府對民間社會服務機構的資助制度主要見於兩份法例文 件 ，即第54/GM/97號批《撥給私人及私人機構的財政資助一般規則》 及第22/95/M號法令《輔助從事社會活動之私人實體之規則》。在法例推出時間上，第 54/GM/97號批示較1995年推出生效的第 22/95/M號法令早，它源於1986年的第5/86號聯合批示。在援助關係的主體上，第 54/GM/97號批示針對推行青年、體育、 文化、社會、援助等活動各有專屬權限之部門，如青年活動一般屬教 育暨青年局範圍；第 22/95/M號法令明確專屬社會工作局範圍。這不 排除有些活動會涉及兩個或以上的資助主體，如對青年的社會援助就 關係到教育暨青年局和社會工作局，青年體育活動就牽涉教育暨青年 局和體育發展局。在援助關係的客體上，兩法例規範的可以是個人，也可以是經正 式註冊的社團/機構，而客體應就其欲推出的活動所針對的對象或/和 性質，向合適的主體提出援助的申請。在適用範圍上，第 54/GM/97 號批示適用面廣，涉及青年、體育、 文化、社會、援助等活動；第 22/95/M號法令專屬於社會援助的範圍。 而兩法例均規定可作援助項目/活動的性質要具有非營利和公益的特 性 。

在規範的援助形式上，第 M/GM/97號批示一般僅限於個別活動 的財政資助，例外情況亦可用於確保私人機構的運作：而第 22/95/M 號法令則包含技術輔助、財政輔助、設施設備或物料的讓與三種形 式 ，當中財政輔助又分成對運作上的經常開支、投資開支和偶發性活 動之負擔，後者就相當於第54/GM/97號批示所規範的個別活動的財 政資助。〈表 20〉對民間社會服務機構的資助法例比較第 54/GM/97號批示 第 22/95/M號法令資助主體 教育暨青年局等 社會工作局範圍 青少年服務等 各類社會援助機構方式1 .個別活動的財政資助2 .例外情況亦可用於確保 私人機構的運作-財政輔助1 .偶發性活動之負擔2 .運作上的經常開支3 .投資開支 -設施設備或物料的讓與 -技術輔助(3) 對機構財政來源的分析 -財政來源不論是固定資助或偶然性資助，受政府資助的機構佔九成半有 多 ’ 但說到政府資助是否機構的主要來源時，情況有所回落。根據筆 者所作的調查，只有七成(71.2%)的機構是以政府資助作爲主要收入來 源 ，主要靠本身團體撥款的佔23.7% ，主要靠社會捐助的有3.4%，沒 有一個機構是以服務收費爲主(見表21)，這也間接反映出民間社會福

利服務機構的特性，如低收費、非營利性，而財政上主要得到(依賴) 政府的支持。假若有一天政府終止或大幅減少對機構的資助，機構即 會面對一重大的生存危機。〈表 21〉資金來源主要 次要 S 次要數目 百分比(％) 數目 百分比(％) 數目 百分比(％)本身團體撥款 14 23.7 15 25.4 5 8.5政府資助 42 71.2 12 20.3 0 0.0社會捐助 2 3.4 15 25.4 11 18.6服務收費 0 0.0 8 13.6 20 33.9其他 1 1.7 3 5.1 1 1.7*在 59份有效問卷中，有兩份缺値，但由於有2 份只劃出2 選項而沒有排序，這 裡均視爲主要，故表中的主要收入來源一欄的總數仍爲5 9。〈圖 3〉事實上，機構負責人指出服務多是低收費的，佔 77.9% ,甚至一 半表示非常低，只有很少部份服務收費高或非常高，佔 3.4% 。這再

次表明機構的非營利性質和反映目前服務收費不是機構的主要收入來源。想強調的，就算機構以收費服務爲主，但其收入主要用於活動的 開支，如聘用導師，購買活動用品，印發文件等，開支都是用在參加 者身上，縱然有時候會有盈餘，但最終也只用於機構本身的發展方 面 ，而非爲機構人員自肥，這亦不違反非營利性的特質。-財政來源的不確定性對有政府資助者，想他們的財政狀況應較爲穩定吧。事實上，大 多數機構負責人認爲機構的財政收入是穩定的，佔 66.1% ’但與受政 府資助爲主的機構佔71.2%這數來比較，就存在一點差距(5.1%)。調 查結果亦反映有30.6%的認爲一般和不穩定(見表21)，反映受政府資 助爲主的機構，他們的財政狀況仍有不穩定因素，亦正正是那些以開 銷爲主的機構所面對的一大難題。政府的財政資助分成固定資助、偶 發性活動資助/活動項目資助等，有固定資助當然解除了不少後顧之 憂 ，但也非代表政府「包底」。至於只收到偶發性活動資助者，機構 的曰常運作開支，包括租金、人員薪金、基本水、電 、郵電開支、文 具用品等，就唯有靠自己的努力或尋求其他方面的援助。政府的資助固然重要，但仍需要機構方面發掘其他資源，可是籌 措資金談何容易，只 有 30.5%的機構負責人認爲容易籌得足夠的資 金，但有更多的，共 35.6%的認爲困難，當中認爲非常困難爲20.3%(見 表 21 )，明顯可見，機構要籌得足夠的資金並不容易，這樣定然影響 到機構服務的穩定性和難以制定較長遠的發展計劃。〈表 21〉機構財政收入的穩定程度及每年容易籌得足夠的資金機構財政收入的穩定程度 每年容易籌务1足夠的資金數目 百分比(％) 數目 百分比(％)非常差 5 8.5 12 20.3

差 4 6.8 9 15.3一般 9 15.3 14 23.7好 21 35.6 10 16.9非常好 18 30.5 8 13.6缺値 2 3.4 6 10.2總數 59 100 59 100機構難籌得足夠的資金，有其普遍性，若從以政府資助爲主和非 以政府資助爲主兩類機構劃分來看，竟有出人意表的結果，就是以政 府資助爲主的，每年容易籌得足夠資金的反而比例上較低，只有25% 表示易，反之有53.9%。（表 22)〈表 22〉是否以政府資助爲主I I 每年容易籌得足夠資金的交叉列表非常難 難 一般 易 非常易 總數政府資助爲主數目百分比(％)822.2822.21130.6513.9411.136100非政府資助爲主數目百分比(％)215.417.7323.1430.8323.113100總數數目百分比(％)1020.4918.41428.6918.4714.349100*回答調查的機構總數爲5 9 ，8 個缺 值 。

〈案例2>政府资助反使機構陷入困境機構NL原先由所屬的團體支持，但後來得到政府的每月固定资 助 ，其所属的團體因此而停止了對其財政上的支援，政府的资助， 反而使機構陷入了困境。固然，不是每個機構都會面對此情況，且 問題的產生可能還存在組織内的其他管理問題，但社團與機構之 間 ，既存在從属關係，共生共榮，理應理性解決問題。〈案例3>社團資助的隨意性社團P 長期提供幼兒服務，口碑也不錯，今在自資的地方設立 一託兒所P ，期望在政府部門的固定資助下，提供低收費而又保質 素的服務，可惜失望告終，因為政府部門指社團P 尚有不少銀行存 款 ，待積蓄用去七七八八後才考慮資助。其實社團P 的期望本非奢 求 ，因為很多社團興辦的託兒所也正接受政府同樣的資助，尤有甚 者 ，某類社團所辦的託兒所，場地、設施、裝修均由政府提供，社 團只負責管理、營運，如今社團P 不單自行建立機構，也得不到固 定資助以減較長期的經營成本。或許問題的產生就只怪社團P 處事 誠實，不懂變通，摸不到當中的「遊戲規則j ，結果只有吃虧。然 而 ，細心想想就明白到制度上存在問題，沒有明確的資助準則、資 助水平，不同的執行人員可以個別地任意解讀。而此一案例似乎要 社團陷入困境後方考慮資助，而且只是考慮，沒有十足把握，這樣 怎能鼓勵民間社團投入、創新、參與和提升，怎能令投入的社團對 政府有信心，雙方又如何建立起良好、互信的合作關係。從這個案看，只资助困難的社團，顯出制度的隨意性，亦使人 感到政府對不同的社團有不同的態度和對待，使某些社團力量不斷

擴張，而某些社團則受壓制，或在不平等的條件下發展。而不公平 的作法，損害人們對政府的信心，並造成社會分化和不公。類似情況，同樣在機構收入的穩定程度中反映出來，以政府資助 爲主的，雖然穩定情度一般都高，但表示非常高的只25.6%，反之非 以政府資助爲主的情況更佳，認爲財政收入穩定程度非常高的有 50%，相比之下，明顯反映以政府資助爲主的，其收入的穩定程度未 必及得上非以政府資助爲主的。（表 23)〈表 23〉是否以政府資助爲主//機構財政收入的穩定程度的交叉列 表非 常 低 低 一 般 髙 非 常 高 總 數數目政府資助爲主百分比(％)2 3 8 16 10 39 5.1 7.7 20.5 41.0 25.6 100數目非政府資助爲主百分比(％)1 1 1 4 7 14 7.1 7.1 7.1 28.6 50.0 100數目 總數百分比(％)3 4 9 20 17 53 5.7 7.5 17.0 37.7 32.1 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，4 個缺値。多番強調，財政收入，尤其是政府資助對澳門民間非營利社會服 務機構的重要性，但是次調查結果，清楚表明雖然機構確多杖賴政府 支持，但靠政府資助爲主的，反而在資金籌措及收入穏定程度上較 差 ，實在値得在關人士深思。(4) 財政收入不確定的原因及面處方法

推動著民間社團及社會服務的發展，有其政治、經濟及社會因 素。而硏究發現民間社會服務機構大多得到政府的資助，但郤感收入 不穩定和難籌得足夠的資金，看來同樣與外部政治、經濟、社會環境 有關。在社會範疇上，雖然民間團體通常是較先意識到社會上對服務的 需求增加或改變，亦有意作出回應或向社會/政府倡導要作出行動， 但未必爲政府所接納，在政府不增撥資源情況下，就難以推出新服 務 。事實上，政府常因要考量整體社會需求後才作出均衡分配，且多 從中間落墨，民間倡導新創建的服務未必爲政府優先考慮之列。在此 情況下，民間團體會覺得難籌足夠資金去開展服務。經濟範疇上，澳門回歸後適逢經濟低迷，政府對民間社會服務的 支援雖沒有收縮，但整體氣氛郤感到緊細。與此同時’也適逢社會上 越來越重視政府資源的合理和有效運用，政府對各項民間機構的財政 申請，審批時顯得更爲審慎和提出更多的要求，亦導致使民間機構感 到政府方面的財源在收緊，事實上也確實有收緊，尤其是政府審計署 在 2000年和2003年所作的審計報告，指出政府對民間資助的種種不 足 ，確實令政府部門開始改變過往的寬鬆或不甚規範的資助程序、標 準和交代要求。從政治或政府治理方式上，看來造成的影響就更爲明顯，其一是 澳門回歸後新政府登場，亦帶來一批新的領導，新上任而又要保障官 運」，自然產生保守的理財心態，造成民間感到政府的財政收緊，另 外也有因爲政府對民間團體的偏好，亦導致對某些機構的財政援助收 緊 。還有另一種官場風氣，足以影響到人們有感(或錯覺)取得政府援 助有困難，就是政府部門每個財政年度初總是將財政揸得較緊，目的 是爲免下半年出現不穏，但年復一年的情況均可看到政府部門往往到 年尾就要大灑金錢，爲的是盡量將多餘的財政用盡，好讓下一個財政 年度上級不會因部門有較多的盈餘而削減撥給部門的預算。這樣的理 財方法，除有違效益原則外，對民間機構亦造成不良的印象和影響， 雖然有些機構到年尾可能因此而受惠，但更多機構會感到難以作計劃

和預算，亦因此而感到收入來源不穏定、不易掌握。〈案例4>無资助準則易造成利益輸送無資助準則下，如政府部門主管/人員又缺乏道德，容易藉此 輸送利益，抑制異己（某些自己不喜愛的社團）。社團S 向政府部門申請偶然性活動資助，縱使該團體一向不虚 報資料，要求資助的金額一向不會故意托高（明顯合理），事後交代 亦清楚，但卻屢遭拒絕，而當局所提理據幾乎全無理由可言，因此， 怎不教社團S 對政府部門的公正性失去信心，縱然間而會得到一些 活動資助，但又怎會對財政的穩定性和易籌得款項有信心。又有社團B 由於與政府高層相識，容易向高層提出要求，再由 高層下發至政府相關的部門甚至幾個部門，結果政府幾個部門一起 給予其大額的偶發性活動資助。其實該活的内容、性質均沒有甚麼 特別/新意，但金額可不少，社團因此可以出名。從资源分配的角 度，一大筆資助撥了給社團B 後，其他社團的申請就必然遭到壓縮， 造成種種不公平的現象。〈案例5>年頭緊年尾鬆的资助方式令人失信心社團F 長期在接受政府的資助，包括固定的和偶發性的。固定的資助是對社團屬下機構的，這资助解決了社團屬下機構 的日常開支，對機構而言應是很理想的，但如欲使機構的活動更多 元化，必須尋求其他资源，其中包括政府的偶發性活動資助，為此，

機構按政府部門的要求多會每年制定年度活動計劃，將期望得到政 府資助的活動項目預算向政府部門提交，期望預早得到资助的確 定 ，當然也可依據相關的資助法例，於個別活動推行前6 0 日向當 局提出。經過多年的經驗，機構得到一個奇怪的感覺，就是上半年 的申請較難獲批，就是獲批所得的資助比例常較低。問題還不只 此 ，每到年底，常會獲得突如其來的資助，就是一些原本屬於上半 年不獲批的計劃，政府人員在近年底時會舊事重題，主動鼓勵機構 提交申請，甚至有時根本未有計劃的東西，政府人員也鼓勵機構馬 上構想和提出來申請，務求趕快在年底前完成審批。過程中，政府 人員有時美其名為多給予機構的支持，但有些也會透露口風，表明 由於時近年底，政府部門的財政尚有不少盈餘，故急於把它用掉， 以免影響部門在下一年所獲得的財政分配。確實，假如一個部門的 財政預算常有大比例的盈餘，自會被質疑其預算的準確性，另一方 面，政府部門如為確保上半年不會花了大部份的預算而影響到下半 年要緊縮，因此寧願採用「前緊後鬆」的方式，但這又反映了部門 的領導管理能力不足，造成公帑不善用、濫用、亂用的情況，最終 未能達至最佳的效果。要改善對民間的資助方式，使受惠的民間機構能感受到有穏定的 收入，以致是否易籌得足夠資金的問題，筆者認爲可以從以下幾方面 著手 =1 .制定長期的資助政策。讓受助的民間機構有規可循，同時讓機構 產生合理的期望，不致今年不知明年事，令機構難以預算。如能 確立長期的資助政策，就能有相當的穏定性，減少那些雖受政府 資助但卻仍感不穩定的情況。2 .決策過程多汲納民間意見。就是在現時的社會工作委員會中，加 強吸收民間社團/機構意見的渠道，而非將委員會當作「花瓶」，草 草諮詢過去》增加與民間機構溝通的機會，可化解若干不合理的

期望和讓政府決策暢順而不致引起誤解或振盪。與此同時，亦建 議在社會工作委員會內，加入一些相關領域的學者，以增強決策 的科學性。3 .建立明確的資助制度。包括規定資助的方式、標準和監督/交代方 式 ，清晰的規定，可減少人爲因素，同樣可令機構清楚獲得資助 的準確路徑和明瞭要達到甚麼要求才能得到或保持資助。4 .對政府部門財政的內部監督要加強。尤其是在資助制度未盡完 善 ，資助與否或資助多少往往取決於主事官員，政府內部監督就 至爲重要，以減少主事官員胡亂莽爲。至於外部監督(包括民間團 體 、市民大眾、傳媒等)亦爲其一方法，但要民間搜集政府官員不 規則或不當行爲的証據確實有相當難度。5 .推行優質管理。民間感收入不穏定或難籌得足夠資金，問題不一 定源自政府或資源提供者，本身的表現亦很重要，表現差而又想 取得公共財政支援，實屬奢望，故機構應加強管理，提升服務質 素 ，若民間要行優質之路有困難，政府部門其實也可幫一把，就 如香港政府有要求/支援民間社會服務機構推行服務質素標準一 樣 。《案例6》機構如何面對善款不足的困難面對當前善款資源不足的困境，各慈善團體本著善款善用的宗 旨，都想盡辦法紆緩問題。公益基金會基金會主席劉衍泉説，照現時的情況來看，援助服務未受影響， 不過援助方式會較為審慎，如評估申請者的困難和緊急程度。至於會 否考慮要求政府撥出資源協助。劉衍泉説，公益基金會未需要向政府

要求資源，不過可以合作形式舉辦活動。對於削減團體資助，他解釋 是因為該會希望將善款盡量用在貧苦大眾身上，善款善用。同善堂一向使用開源節流方式運作的同善堂，盡最大努力去開源。值理 會值理崔世平説，由於同善堂是經常性慈善團體，故需向公司、機構 爭取支持，如電訊公司提供熱線捐款電話等，通過其他途徑增加籌款 的能力。同時亦向政府適當爭取資源，以個別項目作資助，如義診、 託兒所等。節流方面，崔世平説現時診所用的藥物和基本服務不能隨 便減，唯有削減行政費用，但一向已運用相當審慎的理財方法，人手 已相當精簡，再精簡的話便會對服務有影響，故解決方法仍盡量尋求 開源途徑。澳門明愛針於改善目前的善款不足問題，明愛總幹事潘志明認為可以開拓 多樣的籌款形式，如仿效鄰近地區的便服日籌款、復活節尋蛋活動 等 ，參加者只付上一個飯盒的價錢，集腋成裘，對開展服務有很大幫 助。另外，也可從基本的籌款活動加入新構思，如賣旗活動，舉辦汽 車慈善標貼，雖然籌得善款不會很多，但在原有基礎上增加，已很不 錯。潘志明又説，慈善團體舉辦籌款活動一定要顧全整體，不可對別 人造成困擾。他希望政府在經濟未完全復甦之際，多關注貧困人士， 如增加低收入階層及獨居老人的援助，酌情減低社屋租金，加強援助 突變家庭，同時亦可考慮由政府主辦大型活動，由慈善服務團體參 加 ，活動籌得善款按比例劃分，用作補贴團體開支。(節錄自《澳門日報》，28/12/02)6 .民間機構要主動開拓更多財源。除政府已作爲機構的主要收入來 源外，社會上普羅大眾、富翁、企業，以致澳門內外的基金會、 慈善組織都可以成爲收入來源，機構應主動努力發掘，如澳門的

賣旗籌款方式就用得很多，有人更認爲這方式用得很濫，幾乎每 個週末市面上都有賣旗籌款的活動。那麼其他方式又如何呢?澳門 明愛每年11月初舉行的園遊會(Bazar，又常稱賣物會）、公益基金 會每年12月初舉行的公益金百萬行活動均已成爲澳門社會上的盛 事 ，吸引很多人參與和捐款，而同善堂每年農曆十月一日開始舉 行的沿門(商戶)勸捐亦已成爲傳統，且都很成功。〈案例7>長者服務责旗籌款得逾8 0萬澳門街坊會辦合總會昨為獨居老人賣旗籌款，組織二千六百多名 義工、學生及工作人員在本澳各區進行賣旗籌款工作。主辦單位在賣 旗活動結束後，初步结算驀得善款8 0多萬元。善款將悉數用於獨居 長者服務，主辦組織希望各界繼缋支持捐款工作，為獨居長者創造更 好的條件。獨居老人责旗籌款活動於昨日上午九時至下午五時在全澳各區 展開。46個單位參與賣旗工作，20多個街總屬下的街區坊會及10多 個服務中心亦有份參與。其中協辦單位17個 ，包括學校、服務社團。 澳門電訊及中國銀行澳門分行亦支持是次活動，更有百多位善長仁翁 金旗認捐，共襄善舉。昨曰下午五時賣旗活動完结後，街總會長吳仕明、理事長姚鴻 明，與社工局長葉炳權等在澳門坊眾學校禮堂，在傳媒見證下舉行善 款開箱儀式。街總副會長區夭香表示，為獨居老人服務责旗籌款活動 已邁向第十年，今年澳門經濟改善，因而賣旗籌得的款項亦增加，成 缋顯著。單在熱心人士的金旗認捐工作上，已籌得3 0多萬元善款。 這證明該會長期為獨居老人服務的工作逐步深入民心，為社會各界人 士認同。(節錄自《澳門日報》，11/10/04)

〈案例8>同善堂首日沿門勸捐得善款百五萬同善堂沿門勸捐昨啟動，該堂十多位値理沿新馬路一帶向各商户 勸捐，各商户均鼎力支持，踴躍捐輸。活動首日共驀得善款一百五十 多萬元。中銀、大西洋、大豐、匯業、國際等銀行為支持同善堂驀款 活動，特別開設了「同善堂捐款專户及r同善堂捐款箱，以方便 熱心人士捐助。每年的農曆十月初一，為同善堂沿門勸捐的首日，活動持續約一 個多月，承傳下來，每年一度的沿門勸捐成了同善堂的重大活動之 一 。該堂一行受到各商户的熱烈歡迎，部分商户得悉同善堂沿捐開 始 ，一早便準備好捐款支票迎接該堂勸捐隊伍；部分新經營商户，看 到該堂派發的沿捐啟示後，亦踴躍捐輸，慷慨解囊。行善隊伍浩浩蕩 蕩 ，新馬路瀰漫着一片慈善氣氛。為響應同善堂沿捐活動，盛豐珠寳金行由昨日起一連五日飾金手 工義贲，將所得飾金的手工費悉數撥捐該堂作慈善用途；風城珠記麵 家也響應同善堂籌款活動，把美食節首日營業額全數捐给同善堂，以 表支持。此外，胡氏集團胡順謙、高德成堂亦一如妩往，率先親身到 該堂捐款，令該堂沿捐首曰籌得善款一百五十多萬元。今天將到十月 初五街一帶，該堂希望各界善長繼绩給予支持，為慈善福利事業貢獻 力量。(節錄自《澳門日報》，13/11/04)(二 ）組 織關於管理功能上的組織的定義(並非指名詞上的組織），各方演繹 大同小異。隨意拿來，有指。組織是管理功能的重要一環，當管理者 完成計劃的程序之後，爲了使組織(實體)內的所有成員能夠有效建立 共識以達成目標，遂將各項工作加以分類，並設計一套適當的職位結

構 ，將相關的活動集合起來，指派出管理者，並授予其職權以付諸實 施 ，且在組織中建立完善的溝通系統，以便組織各工作人員和各部門 之間的縱橫關係建立起來，此項工作即爲組織。」 94從上述定義中，可以發現組織的一些主要內容，包括架構形態、 權力授受、溝通系統等。以下會從這些方面分析澳門的非營利社會服 務機構的組織功能。1.機構普遍的架構形態常見的組織架構形態有功能分部(Functional Departmentation)、產 品/服務分部(Product/Service Departmentation)、區域分部(Geographical Departmentation)、混合分部(Mixed Departmentation)及矩陣分部(Matrix Departmentation)等 ° 就非營利社會服務機構本身看來，以功能或服務分部爲主，但當連同其所屬團體分析時，卻又有另一番景象》(1) 民間社會服務機構組織結構分部少學者雲巴士 (Weinbach)認爲社會服務機構的部門劃分方式之一爲 按人數劃分，當中觀點包括每一單位應有一定人數”，這涉及管理的 幅度問題，有其合理性，而從中可知組織人數與組織結構存在緊密相 關 。爲此，有必要先了解機構的人數，在筆者的調查得知，澳門的民 間非營利社會服務機構平均工作人員只有9.5名，在 10名或以下員工 數的機構佔67.8%，而 5 名或以下的已佔半數(50.9%)，機構最少員工 人數的只兩名，最多的5 4名 。因此，澳門的機構不可能分出太多部 門 ，多數兩個起三個止，有些甚至只宜在人員分工上作安排，而不作 結構分部。少數規模較大、人數較多的機構，才有條件作較仔細的組 織結構分部。規模最小與最大的機構，人員數目差距2 7倍 。這差距的存在有 其客觀性，正如一般企業一樣，一間食肆小館，可以由數人料理，也94陳海嗚，《管理槪論---理論與台灣實證》，華 泰 ，1997年 ，p. 16095 R .B . Weinbach，”A Social Worker as Manager---A Practice Guide to Success” ， Boston : Allyn & Bacon，1998

可能養活數十以至上百名員工，這是由於食肆的空間或服務形式使 然 ，機構需要人數多寡，一般也有其規律，人數較多的機構，多爲各 類院舍，如老人院、青年兒童院 ' 殘疾人士院舍等，基於服務形式和 服務對象之特徵，必須配備不同的人手和提供不同的服務內容，如須 有蔚子、洗滌和清潔者，老人院和殘疾人士院舍就更需有護理人員組 成 ，青年兒童院則需要有人扮演家長或舍監的角色，而無論是任何一 種院舍，必須有人提供社會心理上的服務和行政管理及財務等工作， 而且，人員配備還須考慮維持全日 2 4小時運作。因此，一所大規模 的院舍，一般可分成社會服務、醫護、蔚房及家務、行政及財政等部 門 ，部門應設有主管，向院長負責。目前，有法例明文規範的就只有託兒所及青年兒童院。託兒所不 在本硏究範圍，而按照第106/99/M號訓令定出《兒童及青少年院舍 之設立及運作之規範性規定》，訓令第29條就對人員作出規定，指出 這類院舍應具體按使用者特點與數目，而定出具適當資格且數目足夠 的技術人員及助理人員。法例中還指出人員與服務對象之比例指標 (見下表24 )，以確保院舍有效的運作。〈表 24〉澳門兒童及青少年院舍員工人數及條件之法定標準職位 比例 人 員 條 件技術負責人(常爲社工) 一人 具備社會或教育範疇培訓住宿助理員(常稱家長 或舍監）對 0 至 3 歲 者 ，每 5 至 7 人設 一名；對 3 歲以上者，每 10至 15人設一名中等程度培訓且具備有幼 兒及青少年範疇的專門培 訓家務助理 每 10至 15人有一名 _總務員 一名 -廚師 一名 _蔚房助理員 按使用者數而定 -

任何非營利青年兒童院的設立，除在設施硬件上符合規定外，人 手配備也要達到法例的要求。至於老人院和殘疾人士院舍以致其他類 型的機構，雖然未有法例對人員配備作規範，但負責的公共行政部門 自會向機構提出建議，或在資助條件上提出要求配備適當的人力。工作人員較少的機構，多爲活動中心或專項的服務(如家務助 理 、外展(Out Reaching)社工隊），其所需的人員較少’同樣是因爲服務 形式和服務對象之特徵使然，如小規模的老人活動中心，可能只需2 名工作人員，一人爲負責人，另一人專負責安排活動，平日茶水自備， 或另聘一兼職清潔工即可。在這情況下，機構根本無須分設甚麼部 門 ，只需講求人員的分工合作。至於規模稍大的多元化老人中心或老 人曰間護理中心，基於服務內容多樣，需要不同專業/職業的人士介 A (Intervention)，故人手較多，也需分立部門執行工作。如設廚房及 清潔、護理、社會心理和行政財政等。在澳門政府社會工作局的機構 分類中 ’ 有家務助理服務一類，然此類服務都附屬於多元化老人中心 之下，家務助理組實際往往是中心下服務分部的一個部門，當中包括 有廚房、清潔、司機等工作內容/崗位，當然也常需得到社會、心理 和護理等方面的專業支援。槪言之，澳門的民間非營利社會服務機 構 ，由於規模較小，組織結構分部也少。(2) 機構多爲功能分部或服務分部院舍式的服務機構，多有結構分部的情況，而其分部形態多屬功 能性的 - 如護理部、社會服務部、廚房及家務部、行政財政部等，某 些部門或會指派主管，人員數目少的或許只指定協調員或類似角色。 多元化的老人中心，則常以功能和服務兩方式分部，功能分部如社會 服務部、護理部等，服務分部則可能是中心服務和家務助理服務等， 或者兩者並存，出現混合分部的形態。在實際運作時，功能分部人員 可分別向中心服務和家務助理服務提供支援。決定採取甚麼方式分部，經常是機構的主觀需要，如家務助理服

務就與中心服務的形式有較明顯的分別，各需要有一組人負責，同 時 ，政府以獨立的方式對家務助理服務予以資助，使得家務助理服務 一項必須較明顯的分別出來，但它事實上是附屬於中心，向中心主任 交代。但若將視野擴展到社團的層次，社團屬下各個機構的設立，常爲 服務分部，但也見區域分部的形態，前者如一社團，屬下有老人中心、 青年中心、託兒所等，這自然走向服務分部，社團爲此會考慮設專人 或各類事務委員會，以督導相關領域的屬下機構。另一方面，澳門街 坊會聯合總會，屬下有多個社區中心，各中心的設立明顯要走區域分 部路線，如氹仔社區中心、望廈、青洲、祐漢社區中心、黑沙環社區 服務中心，各服務一特定區域內的人士，事實上機構名稱已冠有區域 之名，雖然很多時在接納服務對象上不是那麼一繩不變，尤甚是澳門 本身地方小，地域劃分常不明顯。總括而言，在機構的微觀層次，結構形態多取服務和功能分部， 而回到社團的宏觀層次，卻常以服務分部方式出現，若走專門服務路 線者 ’ 則多會考慮按區域來作分部，以方便接觸服務對象。⑶幕僚部門多在社團層次組織的部門有所謂直線(Line)和幕僚(Staff)部門之分，據學者艾倫 (L.A. Allen)的說法：直線部門是那些對完成組織目標有直接責任者； 而幕僚則是那些在組織內協助直線部門最有效地完成目標者。96另有 學者明思伯(Mmtzberg)採用策援一詞來突出幕僚的策劃與支援性。97— 般提供產品或服務的組織，以直線部門爲主是不難理解的。而由於機 構主要角色在提供直接社會服務(Direct Service) ，幕僚式部門自然 少 ，一般只有行政及財政的輔助單位，而附設有諮詢、硏究單位的就 不多。而有設立行政及財政部門的，多只見於一些規模較大的機構，96 Louis A. A llen，”Management and Organization” ，New York : McGraw-Hill Inc.， 1985，P.205-21697 H. Mintzberg，”Structure in Fives” ，Prentice-Hall，Englewood C l if f s，1983

至於人員數目較少的機構，多沒有分設這樣部門的，其行政及財政職 能就會交由指定的人員分擔，因爲任何一個組織不可能沒有行政及財 政的事務。以一個有十名人員的社區中心爲例，通常設主任一名，副主任一 名 ，行政及財政輔助一名，社會服務範疇的各級人員五名，清潔及助 理人員二名。這樣的規模，有些機構根本不會刻意將它分部，但真的 要把它分部，可簡單分成兩部份，除管理層外，就是社會服務單位和 由行政及財政連同清潔及助理組合而成的單位。事實上，小規模、十 人以下的機構，未必需要作結構分部，而只作人員分工安排，統一由 機構的一、兩名負責人(管理層)指導即可。也有一些機構因同隸屬於一社團，加上各機構的規模均小，故除 本身沒作結構分部外，並集中設立行政輔助單位。如澳門利民會屬下 擁有三個社會服務機構，包括望廈之家、旭日中心、利民坊，分別有 工作人員5名、8 名和4 名，各機構下人員只有分工而沒有明確分部， 而這三個機構的行政及財政工作，就集中由專設的中央行政部門處 理 ，而此部門只由兩人組成。（見附圖4)〈圖 4 > 澳門利民會提供社會服務的組織架構圖類似上述的情況，從社團層次的目光看，有時會視各屬下機構就 是同一個組織下的不同的服務分部，機構並不獨立存在。說到社團層 次 ，幕僚部門則較經常存在，如澳門街坊聯合總會屬下就設有11個 不同職務範疇的委員會(見下圖 5 )，也設有秘書處，這些都可視爲幕

僚部門，雖然該會副理事長梁慶球在接受筆者訪問時解釋這些委員會 實際有負責執行具體的工作。又從澳門工會聯合總會的組織架構看， 該會也有9 個不同職務範疇的委員會，一秘書處，理論上屬幕僚性 質 ，而直接的工作常由理事會、三個地區辦事處和屬下各個機構去推 行(見下圖 6 )。就是筆者過去領導過的澳門社會工作人員協進會，亦 有成立過一些專責小組，這些小組既有幕僚的功能，也有直線的角色。圖來源：澳門街坊會聯合總會網頁， 1/2004 〈圖5〉澳門街坊會聯合總會組織架構圖

圖來源：澳門工會聯合總會網頁，1/2004〈圖 6〉澳門工會聯合總會組織架構圖總而言之，在機構的組織層次，不存在太多的幕僚部門，有的話 都只是設有行政輔助單位而已，反而幕僚時有見於社團的組織層次，

而這亦充分反映機構與所屬社團本爲一整體，之間存在「兩層」的組 織架構關係。⑷機構與社團明顯的兩層架構理論上，社會服務機構可完全獨立成爲一法人，就如個人以商業 性質成立的機構，如老人院、託兒所，只需循商業登記途徑申請營業， 再加上按會服務設施之發牌制度」申請執照成功即可，98當然， 個人循商業途徑成立的機構，管它確實是非營利性，但也須依循商業 的規則承擔應有的責任。說回當它以社團法人形式成立屬下的機構， 機構的最高決策權就落在以理事會/董 事會爲代表的法人身上，形成 一個組織和次組織(Sub-organization)的關係，機構負責人/負責單位往 往只負責管理和作出權力範圍以內的行爲，儘管有時他/她也是董事 會的一員或有義務列席理事會會議。事實上，澳門的非營利社會服務機構很少由個人成立，就算有也 多會先成立一個基金會或社團，以非營利組織的名義再去開展各類工 作 ，如成立一社會服務機構是。筆者所硏究的114個非營利社會服務 機構中，全數均由社團建立。社團與機構之間，又尤如一個政府的中 央與地方組織的關係，這關係不單純是地域上的考慮，更重要的是權 力的授予問題’ 而這授權亦使得機構與社團這二層關係更突顯。(5) 澳門社團固有的結構模式任何組織，均有其組織規章，不論其是詳是簡。規章中又必包含 有組織權力單位的設立，例如中國內地的《社團登記管理條例》中就 規定社團的章程應包括有民主的組織管理制度。"而澳門第39/99/M號 法令《民法典》中第 154至 172條詳細規範著社團的組織和運作原則， 當中對會員大會和會員的權利與義務描述尤多，內容中又提到有行政98按第 90/88/M號法令關於 《社會服務設施之發牌制度》中的第十條指出：申請 牌照者可以是自然人、非營利之法人或營利之法人。99於 1998年 10月 2 5 日由總理朱鎔基發布的第250號中華人民共和國國務院令 有 關 《社團登記管理條例》 第 15條

管理機構和監事會的存在。筆者在澳門曾有3 次參與組織成立社團的經驗，三個社團的組織 結構均由三大部份所組成，即會員大會、理事會和監事會。會員大會 爲組織的最高權力機構，一般每年只召開一、兩次，對於社團的重大 決策有絕對的控制權，如會章的修改，選出理、監事會成員等：理事 會是社團的日常行政管理機構，在會員大會休會期間，代行社團事 務 ，而一般在會章中，亦訂明理事會和理事長的權力範圍；至於監事 會則爲監察理事會工作的專門機制，同樣在會章中對監事會和監事長 的權責有所定明。這是澳門社團的基本組織形態，而在此基礎上，加 設甚麼屬下單位、機構是社團的選擇，規模較大的社團如澳門工會聯 合總會、澳門街坊會聯合總會可自由、自主成立屬下的委員會或服務 單位，當然要成立屬下的社會服務機構、學校等，就得依法領取准照， 而屬下機構由理事會領導，較大的社團亦可能聘用、委派專人(如某 理事)或機制(如某屬下委員會)去執行、代行管理，這是組織設置和人 員分工的問題。(6) 機構資源的相對獨立性社團作爲機構的上級單位，理論上負責資源的提供，包括場地設 施 、設備、工具、日常開支和人員開支、活動經費等，當然社團也可 要求屬下機構，在設施、設備齊全下，機構要做到自負盈虧，但如前 所述，澳門大部份的機構靠政府資助(以政府資助爲主要收入來源的 佔 71.2%)，本身所屬團體撥款爲主的則佔23.7%。雖然，社團才有資 格與政府或其他法人簽訂資助協議，但基於資助有交代的要求，社團 要爲機構設獨立的帳戶，在政府資助不敷應用的情況下，社團就要撥 款補充，而當政府資助有剩餘的情況下，則需向政府交代如何處理餘 款或進行退款手續，一般情況下，政府資助機構的餘款是不可能也不 應撥歸社團作非該機構活動或發展的用途。至於一些由政府捐贈或借 用的設施、設備，原則上也只供該機構之用，當然有時是較難「一刀 切」的 ，如社團借用屬下機構的活動室作社團開會或舉辦活動之用， 機構是否要迴避而拒絕借出呢?這是難以清楚介定的，事實上，其他

無從屬關係的社團/機構也有可能借用機構的設施，沒理由上級社團 借用作恰當的活動而被拒，除非牽涉到將機構的設施、設備作長期的 轉讓/使用。無論如何，法律上對資助或由資助而取得的資源的專屬性和專用 性是有規定的，如在澳門的22/95/M號法令有關政府支援民間社會服 務機構中，第 9 及第 11條規定接受經常開支和偶發性開支的受資助 者 ，需定時提交資料及報告供評估’ 同一法令的第10條有關投資開 支之共同分擔，即獲政府資助以完善、添置設施、設備者，所取得、 建造或改善之設施，須取得該政府部門的贊同意見後，方得轉讓。事 實上，由政府提供設施供民間機構經營者，當合約告終時’ 設施、設 備均須交還給政府，這使得社團和屬下機構的資源更必須分清。另一 方面，政府提供設施供民間機構使用，在雙方簽署的合作協議中指明 了用途，如違反者，可導致協議被解除。至於在活動經費的資助上， 更規定要專款專用，不能逾越，按同一法令的第13條有關財政輔助 之終止，列出四種情況：（1)不遵守政府部門在監察活動中所定之技術 規定：（2)不履行法定義務及合作協議所協定之義務；（3)使用款項之 目的有異於撥款之目的：(4)獲輔助實體所開展之活動已終止或中止， 或者實體已消滅。機構作爲社團的附屬單位，必須依賴社團，社團既決定機構的存 在 ，在機構的資源的取得上，社團有不可推卸的基本責任，否則機構 在無資源的狀況下實難以持續存在。在澳門大部份機構財政來源來自 政府的情況下，這些機構與所屬社團間的財政以致其他資源，有其相 對的獨立性，這不單純因爲法律有所規定，更重要的是道德責任的問 題 ，取諸於政府或社會的資源，必須專款專用，並有清楚的交代。2.高層參與及授權 ⑴機構內之授權雖然大多數機構規模細，結構分部亦少，但機構還是有一定的授 權 ，起碼在常規工作上可以由分部主管決定和推動執行，而無需每事

經機構負責人過問，對於根本沒分部的機構，權力就集中在機構負責 人身上，使得負責人承擔沉重的工作量，機構服務單一或量少的情況 下尙容易處理，因爲除行政管理工作外，對各項服務均需有較深的了 解方能作出適當的決定。當然負責人也可「放手」讓員工去做，尤其 屬下是專業人士，如醫生、護士、社會工作者、物理治療師等，除因 負責人本身未必是某方面的專業，不宜「外行領導內行」外 ，而這同 樣爲增加工作效率。規模再小的機構，可能只有兩、三名人員，負責人多數也要親自 動手去籌備和執行一些服務，授權因而較少，但肯定仍有些工作可放 手由同事(甚至是義工)承擔和完成，當中可能包含正式的授權，無論 是口頭或明文規定，起碼也要用一種方式令同事有「有能力」 (Empowerment)的感覺，使有效執行任務，管它只是一種非正式的授權。(2) 社團對機構的授權其實，機構的授權問題，在社團和機構間更爲明顯，而以上機構 內的授權，往往只是一種轉授權。由於機構都由社團興辦，機構的負 責人必須得到「老闆」的委派才能發揮領導、管理的功能，這是一個 合法權力取得的過程，一種正式的授權。一般而言，機構負責人應有 能力決定與外界的一般交往、計劃和推行爲達成機構目標的各種服 務 、服務執行上的決策、指揮和指導屬下人員、對機構各項工作進行 監控和評估成效。究竟，澳門的機構負責人獲授權至甚麼程度呢?在筆者所作的調 查中得知，機構負責人認爲高層(社團之理事會)參與機構決策的程度 高及非常高的佔74.6%，參與度低的共佔6 .8%，並且有69.5% 的機構 負責人認爲高層(社團之理事會)有高程度和非常高程度了解機構之服 務情況，（見表25油此可見，社團參與機構決策的程度頗高，而且決 策大部份是建基於有了解的基礎上。從另一角度看，社團對機構的授 權程度可能並不高，政策、方針以致總目標等，理所當然要經由社團 的層次制定，至於機構年度的計劃、目標，相信都要經社團同意，社

團對機構負責人的授權，就只在執行的管理上。這樣的情況，是否有 足夠的條件讓機構發揮創意和積極性呢?那就要看社團領導的管理風 格和處事態度，這方面相信個別化會很明顯。〈表 25〉高層(社團之埋事會)對機構服務之了解和參與機構決策的程 度高層有多大了務解臓 構 之 服 育況高 層 參 難 的 程 度No. % No. %非常低 1 1.7 3 5.1低 1 1.7 1 1.7一般 15 25.4 9 15.3高 27 45.8 26 44.1非常高 14 23.7 18 30.5缺値 1 1.7 2 3.4總數 59 100 59 100總括而言，社團基本上是掌控著屬下機構的，對機構負責人的授 權多只限於執行層次上，而機構內的正式轉授權則視乎機構的規模大 小 。由於澳門機構的規模多數不大，故分部少，轉授權也就同樣少， 機構負責人要減輕負苛和促進高效，讓 屬 下 員 工 「充 權 」 (Empowerment)，鼓勵員工的主動性和積極性看來是必須常用的管理原 則與技巧。3.溝通系統狀況分析溝通(Communication)是人的一種社會性技巧，而這裡所講的溝通 系統，則是指機構內各個角色、部門間的溝通路徑，有正式的，也有

非正式的溝通。常見在組織架構圖內有部門之間的實線或虛線聯結， 除反映部門間的從屬或關係的緊密度之外，也反映了組織的溝通路徑 。溝通在組織內佔有重要的作用，能促進活動的順利推行，增進部 門間的協調(coordination)和配合程度 ’ 最終能提高工作效率。民間非營利社會服務機構的溝通需要，與其他組織無大異，當然 個別組織有不同的風格，又或不同背景的機構也有差別，天主教澳門 明愛社會服務與澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會等社團與屬 下機構的溝通風格未必相同，如澳門明愛社會服務總幹事潘志明表 示 ，其組織會讓屬下機構多點自主性。事實上，組織的溝通方式，除 與組織的規章制度有關外，也受著組織的文化和領導手法影響。說回澳門一般民間非營利社會服務機構的溝通情況，筆者的硏 究結果，機構負責人除認爲社團高層(社團之理事會)對機構服務之了 解和參與機構決策的程度高外，機構內的溝通緊密程度亦高，共佔 83.1%，認爲低的只共3.4% 。具體如認爲機構每年召開全體會議的密 度亦算高，共佔66.1% ’ 認爲一般或低的則共有30.5%。（見表26)〈表 26〉機構內溝通緊密程度和每年召開全體會議的密度機構內溝通緊密程度 機構每年召開隠全體會議的密度No. % No. %非常低 1 1.7 2 3.4低 1 1.7 4 6.8一般 7 11.9 12 . 20.3高 28 47.5 26 44.1非常高 21 35.6 13 22.0缺値 1 1.7 2 3.4總數 59 100 59 100

同一個調查結果，機構負責人認爲與本身社團屬下其他單位合作 的協調度高的共有61%，認爲一般或低的佔28.8%，看來這橫向溝通 情況傾向良好，而這可能是建基於上述縱向溝通，即社團高層參與機 構決策的程度高有關，由於社團高層高度參與屬下各機構的決策’從 而容易促成各屬下機構的合作。據受訪的社團負責人反映，縱向的溝 通過程，很多時會召集屬下各機構負責人參與會議的形式進行。當 然 ，說橫向溝通情況傾向良好只是從調查結果看，更理想地看尙有 28.8%認爲一般或低，仍有可改善的空間。(三）行銷澳門的社會福利服務機構目前尙很少會提到行銷的問題。在實際 運作上，如爲政府屬下的機構或會向公眾介紹其服務，但傾向少做宣 傳 ；私人營利性的或會做點廣告，宣傳一番，但也只是少數，更未必 認爲自己在做甚麼行銷；民間非營利性的有些對^宣傳」一詞有芥蒂， 更少使用商業廣告，反而愛用「推廣」的字眼。在澳門現有的文獻中 有提到社會福利服務機構行銷的，只有澳門理工學院社會工作課程的 講師姚瀛志，其在一次硏討會上發表過《社會福利服務機構變革一 行銷策略》一文。100究竟澳門的非營利社會福利服務機構的行銷情況 如何?以下試分析之。1.民間非營利機構需要行銷嗎？行銷(Marketing，在中國內地常稱「營銷」）一詞不單在澳門社會 福利服務界並非普遍採用，看來在中國內地、台灣，甚至世界各地的 社會福利服務界也如是，這背後可能存在一些誤解。台灣的陸宛蘋指 非營利組織在採用行銷理論的過程中，有一種矛盾的心態及一種誤 解 。矛盾心態是：其實所有組織或多或少在行使行銷槪念及技術，但 是由於^行銷 j 予人有商業化的印象，所以寧可用「推廣」(Promotion)，100姚贏志，《社會福利服務機構變革---行銷策略》，發表於由澳門理工學院及行政暨公職局合辦的「亞洲地區公共行政及社會服務之改革國際學術會議」 ，2002年 11月 9 日

而不太願意談「行銷」。也因此延伸了一種誤解：將 「行銷」誤解爲 只有「推廣」，忽略了整體的「行銷」槪念。同時「行銷」也不是「推 銷」（Sales)，推銷只是行銷的一環，是許多行銷功能之一而已。W1另 外 ，台灣的王詩慧在分析到非營利組織的公關策略時，帶出行銷與公 共關係(Public Relation)間的相關性，並引述西方學者的看法：在 「整 合行銷溝通」 （Integrated Marketing Communication)的風潮下，有人主張 將廣告 ' 行銷、公共關係等功能加以整合，而不再區分這些槪念在實 務執行上的分野。但此爲Grunig等人所反對，認爲公關運作目的在於 促進瞭解、培養共識，並與公眾建立良好關係，而廣告(Advertisment) 主要目的卻是滿足消費者與客戶的需求，最終目的是賺取利潤。102至 於在中國內地，從學者王名的著作中也可領會到：由於「營銷」是一 個市場相關的槪念，提到營銷，人們往往思想到的是商家和企業。一 個直觀的反應是，營銷是企業所特有的，與非營利組織無關’其實這 是一種誤解。事實上，幾乎所有非營利組織都或多或少地在使用營銷 的理念、方法和技巧。而一些組織會用「推廣」之類的詞來解釋和說 明非營利組織的類似行爲。103如很多其他社會科學的槪念一樣，行銷一詞的定義繁多，但也大 同小異。引用傑雷德對行銷的定義：「行銷是一個有系統的程序，需 要精心設計與規劃，而非漫無章法的任意行動。它的目標是完成交 易 ，特別是自願性的交易。交易的內容可能是以金錢換取產品或服 務 ，爲某個目的換取貢獻或是義工付出的時間，它們都有自願性交換 的意味在內。」 104在行銷理論與實務中，有四個基本元素要掌握，即所謂「4P」： 產品(Product)、價格(Price)、推廣(Promotion)和埸所(Place) ，其意思如101陸宛蘋，《行銷與非營利組織行銷》，載於蕭新煌主編的《非營利部門：組織與 運作》’ 巨流圖書公司 ’ 2001年 ’ p. 248 102王詩慧，《非營利組織的公關策略》，載於江明修主編的《非營利管理》，智勝 文化事業有限公司，2002年 ，p. 250-251 1()3王 名 ，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版社，2002年 ，p. 182-183104詹姆士杰雷德(James P. Gelatt)，張譽騰等譯，《 世紀曙光---非營利事業管理》， 五觀藝術管理有限公司，2001年 ，p. 79

下 ：產品：要有可以賣的東西，最好是人們需要的。通常在機構成立 或新服務推出之前或之初’ 應已經充份考慮。價格：涉及訂價的問題，因市場而定，如災民中心就不應有高收 費或甚至不應收費，暑期青少年培訓班可作收費，如政府也有提供類 似的免費培訓，你的收費又不能太貴，否則無人問津。但如前所述， 澳門的社會福利服務大多數是免費的，機構不以收費作爲主要收入來源 。推廣：要讓人知道你有甚麼產品/服務，甚至知道如何取得、在 那裡可取得和要付出甚麼/多少錢才能取得等。埸所：在那裡可取得產品/服務，有否送貨服務，如家務助理； 是否在戶外進行，如社區活動、一些康體活動多是在戶外舉行，但有 些社區中心禮堂也有足夠的空間。非營利社會福利服務機構是對人的服務，其產品在機構成立前已 確定，而該服務究竟是否人們需要的，這點會在稍後的章節才作探 討 。價格方面，澳門的社會福利服務大多數是免費的，在前節已有數 據證明 ’ 這裡不再深入。至於埸所 ’ 服務場所一般在設施內進行’看 來也不必詳述。因此，這裡就只集中在推廣問題。而無論說行銷也好， 推廣、公共關係也好，這一節會綜合討論，分析澳門這些方面的情況。2.機構常用的免費推廣方法澳門的民間非營利社會福利服務機構，甚至是政府部門屬下的機 構 ，常以「新聞稿」或 「簡訊」方式向各文字及電子傳媒供稿，而且 大都得到良好的回應》例如澳門銷量最好的一份曰報《澳門日報》每 日都闢有「社團版」，以大約半版的版面報導一些社團消息，較重要 的或較有新聞價値的，更會以本地新聞方式在其他版面出現。另一份 較大的《華僑報》也每天特設一欄社團消息，大槪佔四分之一版面。 就是每週一期、版面少的《訊報》也常見有社團消息，至於其他報章，

相信都是因爲篇幅所限而未能刊登太多社團的消息。反觀鄰埠香港的 主要日報，就少有以社團消息作爲一專門版面，這當然和澳門的社會 環境有關。以上所提到的社團版，其刊登的消息有來自社團、機構 ’ 當然也有記者自行採訪的’ 內容方面包括推介所辦活動、活動舉行後 的消息。觀乎各報章的社團版，越來越爲社團、機構所採用。《澳門日報》 的社團版內，更另開一格爲「社團簡訊」，甚至每日都有對社團工作 作短評的「閒聊坊」。在 「社團簡訊」欄對來稿定下規範，如說明：「歡 迎來稿，以 150字內爲佳，每日晚上8 時截稿，逾時或稿擠順延刊登。」 由此可反映到社團版的成熟程度。至於電子傳媒(電視台、電台)則很 少在新聞時段播放社團或機構的消息，就是有也經剪裁爲社團機構或 其負責人對某社會問題、時事的觀點和評論，而在其他節目內間中則 會設類似社團快訊、人物專訪或活動介紹(不論是活動前或後)等方式 製作播出。除了透過大眾傳媒做免費宣傳外，社團、機構所辦的大型活動， 還會考慮印製海報(Poster)或橫額(Banner) ，如執筆時利民會舉辦有關 精神病主題的硏討會/ 「工作坊」（Workshop)，就有作上述宣傳工作， 如在交通要道傍繫上橫額，在街道當眼處張貼海報。基於市政條例， 所有在市內張貼的海報、橫額，必須在政府民政總署認許專設的地點 進行，以便管理，而所展示的海報或橫額，亦必須先送民政總署蓋章， 而這樣的宣傳也是免費的。當然，市面上也有一些商業性的巨幅海 報 、橫額的宣傳位置或大型電視屏幕，但由於價格稍高，非營利的機 構甚少採用。另外，民間非營利社會福利服務團體亦常會舉辦一些機構「開放 日」 （Open Day)、服務推廣活動等，以作宣傳推廣，接觸市民，在日 常和進行活動時’不少機構還會派發機構服務簡介單張(Leaflet，又常 稱傳單）、期刊通訊等，以加強推廣作用。

〈案例9>仁慈堂400年後推出《通訊》季刊創刊號澳門仁慈堂成立於1569年 ，是本澳歷史最悠久的慈善機構。至 澳門回歸前後，仁慈堂服務仍貼近大眾，多項社會慈善服務惠及低下 階層。為使大眾能掌握仁慈堂動態，以季刊形式出版《仁慈堂通訊》， 並以三種語言面向廣大公眾。在創刊號裡，報道了今年年初至近期有關仁慈堂的活動及新聞， 包括獲特區政府頒授仁愛勳章、仁慈堂總部大樓列入澳門申請世界文 化遺產名錄等；社會服務方面有仁慈堂屬下機構包括安老院、託兒 所、盲人重建中心、博物館、會員中心、免費門診等介紹及最新訊息， 容詳盡翔實，令讀者充分了解仁慈堂慈善的服和成效。在創刊號中，仁慈堂大會主席歐安利、值理會主席飛安達致辭。 他們希望透《仁慈堂通訊》，使公眾了解和繼續支持該堂的工作，仁 慈堂將以樂觀和自信的態度來擴闊視野，面對未來。在全體成員的共 同努力、廣大居民及特區政府的支持下，仁慈堂將越辦越好。此外，仁慈堂正籌備一本三語特刊，介紹仁慈堂歷史及其運作。(節錄自《澳門日報》，13/10/03)除了由社團、機構主動出擊外，在某些有意義的日子，政府也會 發起舉辦一些大型嘉年華(Carnival)式活動，邀請民間相關範疇的機構 參加，如每年五月三十日的世界無煙日、六月一日的國際兒童節、六 月廿六日的國際禁毒日、十月份的老人節、十一月底的國際復康日 等 。具體如在2003年的國際禁毒日，參與的民間非營利社會福利服 務機構就有7 間 ，分別是澳門基督教新生命團契、澳門青年挑戰福音 戒毒中心、澳門戒毒復康協會、聖士提反會應許之家、重光之家、基 督教青年會青年社區中心、澳門更新互助會，他們在展覽板上介紹自

己的工作，在攤位遊戲中帶出預防藥物濫用等信息，也安排機構服務 對象參加舞台表演，寓教育於娛樂’ 同時宣傳機構的工作。又如2003 年 9 月 2 0 日，由政府社會工作局和民間的團體明愛社會服務、工會 聯合總會、街坊會聯合總會聯合主辦一次名爲「家居照顧長者樂，十 載服務顯關懷」的家務助理推廣活動，事實上，澳門現有的四支家務 助理隊，均是社會工作局資助下，由上述三社團設立和管理，把握時 機進行推廣，讓更多人了解有關服務，進而讓更多人享受到服務，這 是推廣的意義所在。隨著科技的發展，電腦網站越來越普及，不少社團已設有自已的 網站，機構的介紹則常置於所屬的社團網站中，方便市民瀏覽，對讓 更多市民認識社團、機構和進一步尋求援助有利，但有認爲：社團的 網頁，不少內容過份單一，且多數活動資訊屬「過去式」，相應的配 套資訊如鏈接、互動交流區等都欠奉，與網絡資訊更新快、時效性強 和多元內容兼備的特色相去甚遠，宣傳效果亦因此大打折扣。105筆者 認爲，社團、機構既建立起自身的網站，就必須好作維護，包括：1. 定期(而且是短期)收集、更新網上資訊；2.善用網路配合機構的活動 推廣，並採取便民措施，如將報名表格放上網，在網上報名等：3.善 用義工作協助，尤其是青年義工很多已學得有關電腦技術，讓他們有 發揮的機會，也從中減省機構的資源負擔。另外，澳門近年亦出現一 ^澳門社團訊息網」(www.MacauEvents.com)10 6，加入了該網站的民間 社團、機構，可免費上載社團的活動信息，成爲可取得澳門民間社團、 機構資訊的一種新途徑。3.機構的推廣狀況分析(1) 澳門機構有需要進行推廣要知道一個機構有甚麼服務，首先得知道這個機構的存在，這個105參考 《澳門日報》，11/8/05的社團版，悅鳴的「閒聊坊」106以筆者所知，世界各地亦存在類似的網站，如中國內地的中國非營利組織網 (www.npo.org.cn)，台灣的台灣非營利絹織網(www.npo.org.tw)。

問題最好直接問使用者和潛在使用者(Potential C lient)。在筆者的硏究 中 ，只間接取得機構負責人的看法，他們當中有64.4% 認爲服務對象 對機構的孰知程度高，但仍有30.5%認爲一般 ’ 而認爲低的有5.1% 。 這是服務對象的情況，而潛在使用者對機構的孰知度理論上會更低， 因爲他們未接受過機構的服務。因此，機構有需要在這方面作出努力 去改善。雖然 ’ 社會服務領域常存在一中介角色---社會工作者(Social W orker)，他們應對各類服務都有認識，就如醫生了解各類藥物一樣， 而他們亦是接觸潛在使用者最多的專業人士，並常進行服務上的轉介 (Tranference)工 作 。至於一般居民，原來都不是容易找到機構的資料。機構負責人認 爲市民容易找到機構資料的有六成(61%)，認爲一般的有32.2% ，認爲 困難的有6.8%。這裡只是說要找機構的資料，看來機構可多利用不 同的方式和媒體多做推廣工作。又有關市民是否容易取得機構服務， 有七成多(72.9%)的機構負責人認爲非常容易或容易的，而認爲一般或 困難取得機構服務的共佔25.4%(見表 27)。上述各數據反映：即使市 民並非都容易找到機構資料，服務對象對機構的孰知程度高的只有六 成半，但何以相比之下仍是較容易取得機構服務，這或許反映機構的 服務多是免費或少設限制有關，真的遇需要時也不難取得，並且由於 有些服務對象是透過其他機構轉介而來，受助者無須對所有服務機構 或項目有了解。但無論如何，仍有三成多人不易找到機構的資料和服 務對象對機構不太熟識，這已有理由支持機構可作多點推廣工作。〈表 27〉市民容不容易找到機構的資料和容不容易取得機構的服務市民容不容易找到機構的資料 市民容不容易取纖構的服務No. % No. %非常困難 0 0 1 1.7困難 4 6.8 3 5.1一般 19 32.2 11 18.6

容易 • 22 37.3 24 40.7非常容易 14 23.7 19 32.2缺値 0 0 1 1.7總數 59 100 59 100(2) 推廣成效不容置疑上文提到澳門的社團、機構常採取的宣傳、推廣方法，也從中得 知民間非營利組織的推廣空間廣闊，而實際上民間的非營利社會福利 服務機構進行推廣的情況如何呢?按調查結果得知，每年有進行公關 或推廣計劃有5 成 6 ，亦即有4 成沒有每年進行公關或推廣計劃的。筆者在硏究中嘗試進一步探究了推廣的成效，了解機構有進行推 廣或無的，何者較令市民容易找到他們的資料和容易取得他們的服 務 。調查結果顯示：每年有作推廣的機構，負責人認爲市民孰知機構 的程度高，佔 60.6%，反之，沒有每年作推廣的機構認爲高的就只有 37.5%，兩者有明顯的分別。（見表28)〈表 28〉每年有公關或推廣計劃//服務對象對機構的孰知程度低 一般 高 非常高 總數數目 0 9 20 4 33有百分比(％) 0 27.3 60.6 12.1 100數目 3 9 9 3 24沒有百分比(％) 12.5 37.5 37.5 12.5 100數目 3 18 29 7 57總數百分比(％) 5.3 31.6 50.9 12.3 100*回答調査機構總數爲59 ，有 2 個缺値

同樣，有作每年推廣的機構，市民確實容易找到機構的資料。調 查結果顯示：有作推廣的，有三分之一認爲市民非常容易找到機構的 資料，反之就只有8.3%的機構負責人認爲市民會非常容易找到，兩 者相差達4 倍 ，分別相當明顯。（表 29)〈表 29〉每年有公關或推廣計劃//市民容易找到機構的資料難 一般 易 非常易 總數數目 1 8 13 11 33有百分比(％) 3.0 24.2 39.4 33.3 100數目 3 11 8 2 24沒有百分比(％) 12.5 45.8 33.3 8.3 100數目 4 19 21 13 57總數百分比(％) 7 33.3 36.8 22.8 100*回答調查機構總數爲5 9 ，有 2 個缺値從中可以推斷，機構進行服務的推廣應是有效的，可讓更多市民 熟知機構的存在和更容易找到機構的資料。(3) 機構的推廣活躍不論採取甚麼名稱，澳門民間非營利社會福利服務機構在推廣工 作上表現是活躍的，有超過一半的機構更有年度的公關或推廣計劃。 當然，不同背景的機構，對行銷的重視程度有所不同，如有宗教背景 的傾向「低調」，宣傳較少；而歷史悠久的華人社團則善於使用大眾 傳媒(Mass Medias)。又不同服務類型的機構，在推廣、宣傳上表現亦 不一，如老人院的主要服務對象爲一群固定的住院者，且常處於滿額 狀態，故少作宣傳：而社區中心面向全區居民，要常辦活動吸引使用 者 ，推廣工作自然少不得。

此外，澳門特定的社會環境，亦利於社團、機構進行推廣，如 ： ( 1 )政府常給予扶持，資助各項活動，當中包括製作宣傳品，並且提 供免費宣傳之便：（2 ) 大眾傳媒的協助，如設立社團版，經常報導社 團 、機構的消息，並常以社團、機構的負責人爲意見領袖(Opinion Leader)作採訪，形成社團、機構與傳媒間的互利關係。還有較深層的 背景是澳門地方細小，人口也少107，就如別的大城市的一個區，報章 的作用就變得社區化，尤如「社區報」，必須多報導區內各方活動， 事實上，平日那有太多本地的大新聞，而社團、機構活動的參與者相 當多，他們同時是報章的讀者，故機構的消息有報導的價値。另外，筆者訪問的機構負責人，他們都認同推廣工作對加強居民 對機構的認識有明顯的幫助，而認識是一個起點，可以讓居民容易取 得所需服務，讓機構服務產生更高成效。(四）人力人力的管理存在於任何一個組織，簡單來說，管理上的人力 (Staffing)功能是指管理人員給每一職位找尋適當的人來擔任，以發揮 最大的工作成效。對組織的人力管理存在大量的硏究，過往常稱人事 管理 (Personnel Management)，後期則多採人力資源管理 (Human Resources Management)—詞 ，且硏究的廣度和深度不斷擴大，除人員 的聘用、培訓、激勵及維持外，也包括在進行規劃時已考慮到當前和 潛在的人力資源信息，以推行策略性的人力資源管理(Strategic Human Resources Management，簡稱 SHRM)。這裡以澳門現成數據和筆者所作的調査而取得的數據，分析澳門 民間非營利社會福利服務機構的人力資源管理的問題，如人力資源狀 況 、人員培訓、人員的獎懲等，還包括非營利機構特有的義工問題。1.機構現有的人力狀況分析在筆者的硏究中，多數機構只有五名或以下的工作人員，佔107於 2004年 底 ，澳門土地面積約爲27平方公里，人口約4 5萬餘。

50.9%。最少工作人員的只有2 人 ，最多的有54人 ，相差 27倍 ，顯 示機構規模差距相當大，原因與機構的服務範圍和性質有關，而所有 機構合共有563名工作人員，平均每機構有人員9.5名 。（見表30)〈表 30〉機構工作人員數每機構 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 22 24 50 54 總員工數 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 數機構數 4 9 6 11 3 3 2 2 1 3 2 2 2 1 1 1 1 2 1 1 1 59百分比(%) 6.815.3 10.2 18.6 5.15.13.43.41.75.13.43.43.41.71.71.71.73.41.71.71.7100對比筆者整理社會工作局電腦網頁和該局與教育暨青年局合作 出版的《青少年輔導工作者資源小百科》108而計算的機構工作人員數 目相當接近，在總數114個機構中，除三間沒有數據的青年中心外， 就計得機構工作人員數1,024名 ，即平均每機構有9 .2人 ’ 故此，亦 印證了問卷調查的準確度。。本硏究續發現，機構負責人認爲機構人員流動性大的有32.2% , 認爲流動性小的佔54.2%。有四分之一的機構在過去一年人事變動超 過 25%，若平均每機構有9.5人計，這四分之一的機構在過去一年就 有 2 至 3 名舊人流失。(見表31)假若我們相信機構人員流動性太大是 不好的話，那麼有三分之一的民間社會福利服務機構實需要在這方面 作出改善。當然，也不排除人員的流動對機構的新陳代謝、刺激新思 維和創造力有幫助，但筆者在18年從事社會工作的經驗中，得知很 多機構因人員流動大而造成服務受阻延的情況，而長遠來說更不利於 行業、機構的經驗累積，影響服務的發展。108社會工作局、教育暨青年局，《 青少年輔導工作者資源小百科》，2000年

〈表 31〉機構人員的流動性、人員的晉升機會機構人員的流動性 人員的晉升機會數目 百分比(％) 數目 百分比(%)非常小 19 32.2 9 15.3小 13 22.0 13 22.0一般 8 13.6 20 33.9大 18 30.5 14 23.7非常大 1 1.7 1 1.7缺値 0 0 2 3.4總數 59 100 59 100硏究結果也顯示，機構負責人認爲人員的晉升機會小比大的要 多 ，認爲晉升機會大的佔25.4%，認爲小的則佔37.3%。（見表 31)晉 升機會低，相信與人員流動性大有相互關係，因爲假如員工在一機構 內看不到自己有發展、晉升的空間，人望高處，自然會向外尋找出路； 而流動性大，新人自然也要一段長時間磨練才能晉升。至少，晉升機 會低也會影響到人員的士氣和積極性，間接影響效率與效能。在澳門，影響到機構人員流動的還存在一「大制度」（外部環境 因素)上的因素，尤其是對機構的專業社工人員。就是由於在政府部 門任社工的薪金比民間的高出一至兩倍，因此，民間機構的社工，往 往會爭取到政府部門工作’ 反向而流的就極少。制度上差異所造成對 民間服務的不良影響，實應作出檢討和改善，例如澳門社工界就有建 議仿傚香港般加強對民間機構人員的資助。當然，民間機構人員的流 動 、流失還有更廣泛的市場因素，如有其他行業「控角」，當薪酬水 平相距較大時，人員自然會向高處流，近年(2003年起)澳門博彩業興 旺 ’ 大企業高薪吸納了不少原先從事其他行業的人’亦使澳門的人力

需求出現緊張。〈案例10>社會服務人員流失明愛總幹事潘志明表示，受本澳社會經濟發展影響，社會服務的 成本不斷增加，社會服務亦在博彩業發展及人力資源過份集中情況 下 ，面臨人員流失的危機，希望政府多加關注。潘志明表示，博彩業的發展，拉高了就業市場的薪酬，令社會服 務的運作成本增高，專業和非專業服務人才流失，亦受衝擊。他指出， 在龍頭產業發展的推動下，一些原本從事社會服務的人士亦轉投博彩 行業，若人力資源分配失衡情況持續，社會服務將面臨更大的危機， 社團的一些社會服務可能因此被迫停辦，這對服務對象及政府都有很 大的影響。雖然目前社會服務的人才流失情況尙不算嚴重，但社會服務面對 的人手不足壓力甚大。潘志明表示，明愛一些照顧嚴重傷殘人士的院 舍服務，人手甚為緊張，服務工作人員年年要求加薪，服務經費來源 亦很吃力。他透露，目前最具危機的是該機構的安老院舍服務，每間 院舍都有經費及人手不足問題。(節錄自《澳門日報》，8/11/04)晉升機會低，人員流動性大，總不利於機構發展，再加上很多機 構以現有人手，根本不足以應付目前服務所需。硏究結果指出：機構 負責人認爲現有人力足以應付目前服務所需的佔49.1% ，但認爲一般 和不足的合起來也佔50.8%，當中認爲不足和非常不足的也佔28.8% ， 充分反映機構存在人手短缺的情況。那麼，究竟機構對此等問題有否足夠的認識呢?筆者的硏究顯

示 ：機構在過去一年多數沒有做過機構人力資源評估，佔 55.9% ,比 有做過的多出20個百分點。之前提到，機構多認爲現有人力足以應付目前服務所需的佔 49.1%，但認爲一般和不足的合起來也佔50.8% 。這裡嘗試進一步印 證 ，究竟在過去一年有做過機構人力資源評估和沒有做過的，對本身 機構人力資源需求的評價有何分別。整體而言，兩者情況相約，但有 做過人力資源評估而認爲現有人力足以應付目前服務所需的佔 42.9%，而沒有做過人力資源評估又認爲足夠的佔51.5% -差距由兩個 百分點擴大至九個百分點，反映意見非憑空捏造(見表32)。但由於機 構一般規模不大，管理者較易掌握情況，故不論機構負責人憑經驗或 做過科學評估，普遍來說都認爲機構內人手是不足的，要改善這方面 的情況，相信也不離財政資源的投入。〈表 32〉過去一年有做過機構人力資源評估//現有人力足以應付目 前服務所需的交叉列表非常不足 不足 一般 足 非常足 總數有數目 0 6 6 3 6 21百分比(％) 0.0 28.6 28.6 14.3 28.6 100沒有數目 5 5 6 10 7 33百分比(％) 15.2 15.2 18.2 30.3 21.2 100數目 5 11 12 13 13 54總數百分比(％) 9.3 20.4 22.2 24.1 24.1 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，5 個缺値。2.機構的人員培訓工作隨著社會上響起「終身學習」的意念，非營利社會福利服務機構

也不例外地重視人員的持續培訓(Trainmg)。究竟機構對人員的培訓是 否有計劃地進行呢?從筆者的硏究中得知，有七成(71.2%)的機構定有 年度人員培訓計劃，情況尙好，但對新入職的人員而言，只有半數機 構設有入職培訓方案(見表33 )，情況強差人意，因爲新入職的人員應 是更有需要盡快了解機構的工作環境和掌握職位所需的知識和技 巧 ，以盡快進入工作狀態，否則只會浪費資源和減低效率。而非正式 的 「學徒制」形式，還會導致新人長期依賴，難以作較大的發揮。〈表 33〉設有年度人員培訓計劃及設有新入職人員的培訓方案的機 構數設有年度人員培訓計割 設有新入職人員的培訓方案No. % No. %有 42 71.2 30 50.8沒有 16 27.1 27 45.8缺値 1 1.7 2 3.4總數 59 100 59 100機構推行人員培訓計劃，無可避免涉及開支，這也是不少機構少 進行人員培訓原因之一。對新入職的人員，機構若期望他入職前自己 已掌握好所需的知識和技巧，筆者認爲這是不切實際的，皆因即使是 受過專業培訓的社工人員，進入一個新工作崗位，總要進行熟習和適 應 ，加上社工人員的流動方向以民間流向政府的居多，在民間的領 域 ，要新人已有一定的經驗就有相當難度。至於一般培訓，在澳門絕 大多數的非營利社會福利服務機構都受到政府的支援，參照法例，原 來政府支援中的「技術輔助」是包括了培訓的。109事實上，政府社會 工作局每年均有預算撥作培訓之用，對員工的在職培訓 (On Job109第 22/95/M號法令有關「政府支援民間社會福利服務機構」的第五條

Training)上應幫了一把。有關澳門政府社會工作局的培訓工作情況，在多期該局的年報中 有作簡單介紹，如 1998年的年報中說：「自 1991年開始，該局在開 展社會工作人員培訓方面扮演較積極的角色，透過各種方式，加強澳 門社會工作人力資源的培訓和發展。該局以不同形式實現上述目標’ 如直接舉行培訓或與本地的組織合作，同時亦與國際組織合作舉辦培 訓活動或派員參加課程。該局所開展的培訓，對象除本身人員外，還 包括局外社會服務機構的人員，同時，也向就讀社會工作課程的學員 發放獎學金及學費資助。而該局所開展的培訓種類有：課程、專題講 座 、工作坊、本地及國際硏討會、會議、參觀本地及外地設施、到外 地實習、參加國際組織所辦之課程、發放獎學金及學費資助等。」1101991 年之前的年報並沒有清楚報告培訓方面的開支，儘管筆者深信1991 年以前不可能完全沒有在上述種類活動方面的支出。歷年澳門政府社會工作局用於的人員培訓開支，每年金額的上落 不定，平均在六十萬澳門元一年(見表34)，當中有些年頭的培訓開支 升至一百多萬，原因是舉辦了大型國際硏討會，用於外來嘉賓講者的 開支自然高。政府的培訓金額，有一部份用於對個別少數人士作獎助 學金，開支比例並不算少，以 1998年爲例，用於一般社會服務機構 的工作人員培訓的佔總培訓金額的62.5%，即澳門幣309,655元 ，而 撥作資助予就讀社會工作課程的少數學員的已達185,340元 ，佔了總 額的37.5% 。〈表 34〉澳門政府社會工作局歷年的人員培訓開支* (澳門元)年 份 金 額 增 減 率 ％1991 $395,212.00 - - -1992 393,851.00 -0.34110 ( 社會工作局1998年工作年報》，p. 81

1993 185,285.00 -531994 451,597.00 1441995 1,202,038.00 1661996 390,468.00 -681997 1,208,615.00 2101998 494,995.00 -591999 754,289.40 52.382000 581,674.50 -22.882001 801,973.80 37.872002 364,776.30 -41.07*包括籌辦培訓課程予社會服務機構的工作人員、獎學金及學費資助予就讀社會 工作課程的學員資料來源：《社會工作局工作年報》，1993年至 2002年共十冊在近三年社會工作局的工作年報中，較清楚指出對內及對外培訓 課程項目(不含硏討會)的數字(見 表 35) ,可見對外的培訓課程數和參 加人數均比對內的多，一定程度上反映政府對民間非營利社會福利服 務機構人員培訓的重視，培訓課程主題亦針對了不同服務機構的需 要 ’ 如 2002年舉辦過的對外課程有：〈表 35〉社會工作局於2002年對外培訓課程項目課程名稱 面向機構類別 主要對象人員社區服務啓導課程 社區中心 負責人、社工中心服務與程序創新工作坊 老人服務機構 前線員工提升戒毒康復工作及善用社會資源工作 坊戒毒機構 負責人、行政人員

基本急救知識及技巧培訓課程 所有機構 前線員工 託兒所多元智能培訓課程 受資助的託兒所 負責人、前線員工「性在有方」-智障人士性教育導師培訓 工作坊智障人士服務機構 負責人、社 工 、導 師 、其他資料來源：《社會工作局工作年報》，2002年政府支援民間機構可以說是「有心有力」，但基於要作整體的考 慮 ，故培訓內容多屬一般性的，然而，假若某一機構有意爲屬下員工 提供某一項專門的培訓，還是可以向政府提出資助的申請，當然申請 是有機會落空的，或者即使成功申請，機構常要自行承擔部份開支。以上所提到的培訓課程多對機構在職人員，明顯地，社會上普遍 認爲新員工入職培訓的責任，應落在機構身上(可惜調查所得機構並 不太重視員工的入職培訓），但政府間中亦有這方面的安排，不論其 目的爲何。如 2002及 2003年先後三次爲接受該局經濟援助的單親家 庭或年長婦女而設的「家務助理員培訓課程」，旨在使失業人士在接 受政府救助之餘，也學得一些基本工作技能，以便日後重投社會工 作 ；又或者政府於2003年決定與民間機構合作推行支援單親家庭 (Single Parent Family)計劃 ，就斥資爲多個民間機構在開展 ' 加強這方 面服務前所提供的專門人員培訓。〈表 36〉澳門政府社會工作局近年的人員培訓數2000 2001 2002課程數 參加人數 課程數 參加人數 課程數 參加人數對內 5 100 12 318 11 281對外 11 386 14 490 14 450總數 16 486 26 808 25 731

資料來源：《社會工作局工作年報》，2000年至 2002年共三冊3.機構人員的獎懲獎懲作爲機構內的一種制度，在人力資源管理中成爲重點之一， 不管它強調的是獎抑或是罰。而獎罰很多時又是管理的指揮功能中硏 究激勵、動機(Motivation)的要素。在傳統的思想影響下，不少管理者 在今天還在採用威嚇式(Scared Model)的手段，若員工不努力工作便請 他另謀高就：相反也有愛採用溫情主義(Paternalism)的 ，即上司對工人 尤如父親對子女般，在賞多於罰的厚待下，使下屬因感激上司而忠心 努力工作。111在管理學的領域，自二十年代霍桑實驗(Hawthorne Experiments)的 結果，使人際關係學派(Human Relations School)興起，才開始了大規模 的動機理論硏究。獎與懲往往是激發員工工作動機的兩種常見手段， 就是不少動機理論，也常離不開獎懲問題。馬思勞(Abraham Maslow) 的需要層次理論(Need Hierachy)就常被演繹爲管理者在認識了屬下員 工的個人需要後，就可以在工作獎勵上對症下藥，以期有效地激發員 工的工作士氣和表現。麥基覺(Dougles McGregor)所提到的X 理論(X Theory)和 Y 理論(Y Theory)，指出在對人性不同的假定下，就要採取 兩種截然不同的手法，前者要嚴厲處之，後者則報以獎賞，以激發其 潛 能 。就是赫士拔 (Federick Herzberg)提出的兩因子論 (Two-Factor Theory)，除加強了保健因子(Hygiene Factor)，即工作環境因素外，也 不離動機因子(Motivation Factor)，即晉升、稱讚、成功感等獎勵因素。 又有所謂績效期望理論(Performance-Expectancy Theory)，它把Y 理論 加以發展 ’ 認爲如能在工作中得到期望中的獎賞’自會在工作中付出 更大的力量。無論採取何種激勵方法，又或是否在制度上有清楚成文 的規定，獎懲最終爲使員工發揮最大的工作成效，這與人力資源管理 的目標是一致的。111饒美蛟、陳纘揚、鄭偉楠等著，（企業管理學導論》，商務印書館，香 港 ，1986 年 ，p.96

在澳門的民間非營利社會福利服務機構，基於人群服務的人本主 義(Humanism)精神影響下112，筆者原先推測它在管理手法上會是獎重 於懲，但結果並非如是。在筆者的硏究中，機構負責人所作的回答， 剛有半數(50.8%)機構沒設人員獎懲機制，比有設獎懲機制(45.8%)還要 多 。不論有沒有正式的獎懲機制，但過去一年高層有/沒有正式表彰 過員工約各佔半數，有的爲49.2%，沒有的爲47.5%。反而，絕大多 數機構遇有工作失誤時都有人負責，佔 94.9% 。由此可見機構採用傾 向懲治的多於獎賞的方法對待員工的表現，從理論上看，這方法應不 如以獎賞的方法來得有效。（見表37)〈表 37〉澳門民間非營利社會福利服務機構對人員獎懲狀況機構定有人員 獎懲機制過去一年高層有 正式表彰過員工工作失誤時都 有人負責No. % No. % No. %有 27 45.8 29 49.2 56 94.9沒有 30 50.8 28 47.5 2 3.4缺値 2 3.4 2 3.4 1 1.7總數 59 100 59 100 59 100說到獎懲制度，大家很容易聯繫到公司企業的獎懲方式，它可以 是五花八門。獎勵方法如可採用升職、加薪、分花紅、提供晉升機會； 而懲處方法同樣多元，如警告、調職、降職、扣花紅以致開除。基於 企業以營利爲目的，因員工失誤而導致公司損失，而這損失直接影響 到企業股東、老闆時 ’ 懲處自然迅速且從嚴。反之，非營利機構它的 資金來自社會，不直接導致機構負責人及社團高層有經濟損失，故懲 處多爲輕責，開除的機會甚微。同樣獎勵方式也因資源限制而同樣以112如社會工作專業的價値觀就源於人本主義、博愛思想和基督教的精神。

「輕撫」居多，即給予口頭贊揚，也可以是增加晉升機會或培訓機會， 但要注意的是澳門非營利機構規模小，晉升機會相形也少。在輕獎輕 罰的條件限制底下，何以呈現獎少罰多的情況呢?組織內的獎懲狀 況 ，如未有相關制度底下，就只憑管理者個人好惡行事，爲此，筆者 嘗試從制度和個人因素去思考有關問題。首先，在制度層面，從本硏究已確知有一半機構沒設獎懲制度， 比有設的稍高出四個百分點。事實上，在組織的人事制度中，獎懲制 度的出現往往晚於其他人事制度內容(如聘用、薪酬、晉升、解僱、 退休等），對社會福利服務機構而言，過去習慣了一種所謂任意的管 理方式(Causal Style) ，獎懲制度似乎對組織來說並非迫切要建立的東 西 ，加上在此管理模式下，不少員工本身爲半義務或以低薪資聘用， 故管理者一是要對他們降低要求，過得去就算，直至感到員工表現極 不稱意時，才即時就採取懲罰的方法。當然，不能排除有些義務者比 正式員工更投入和更稱職。除任意式管理所導致不重視獎懲制度外，組織的結構形態亦影響 著獎懲的實施，就是由於社會服務機構只是社團的附屬單位，一般社 團依法由社員組成，罕有設立獎懲制度（最多只在會章內訂明取消會 員資格的情況) ，在此背景下，亦甚少在屬下機構內建立這樣的制度， 而機構內人員不一定是社團的會員，而不少是按合約招聘回來，故也 不受社團規章限制。至於在實際施行上，有一半的高層人員在過去一年有表彰過員 工 ，看來已是很不不錯的表現，而失誤時要找人負責，看亦是無可厚 非 。因爲同樣在傳統的管理下，除了上述所謂任意式管理不重章法 外 ，強權式管理亦爲常見的方法，每當有問題產生，管理者自然要在 下屬中尋找應負責任者或代罪羔羊，對導致問題出現者作出批評以致 責備。這點明顯就與現代化的管理，尤其是優質管理的立場有不同， 在優質管理中，相信導致問題的出現，管理者應負起大部份責任，因 爲他未能建立起良好的規範方法或程序，或未能監督好工作的進展而 導致問題發生，而這些都應由管理者負起職責。

在未有獎懲制度下，導致懲罰的結果更大可能基於大量的人爲因 素 。澳門是中國人的社會，事實上，澳門的社會福利服務機構大部份 由華人管理，性格使然，贊揚的說話往往不易啓齒。尤有甚者，傳統 家長式管理，以追究、責備和懲罰方式自然流露。除此之外，外行領導亦可能導致罰多獎少的情況，就是在現時制 度下，機構負責人可能是機構以半義務方式由會員中聘用，但機構內 的專業人員則多爲政府資助而聘用，要求學歷程度和薪酬都較高，導 致外行管理者會以較嚴格的要求對待下屬員工，並認爲這員工受了高 於自己的薪酬理應出心出力做到最好。當然也不排除由於不少人員表 現確實欠佳而受到責備或要爲工作失誤負上應有的責任。針對上述情況，筆者認爲要發揮獎懲制度的作用，機構可考慮以 下的方式：1 .建立正式的獎懲制度。畢竟目前只有約半數的機構有此制度，制 度化較易做到公平地賞善罰賴，並發揮人員的積極性。〈案例11>激勒員工追求卓越香港基督教服務處的「員工獎勵計劃」自1991年開始至今已舉 辦了 14届 ，歷年來不但甄選出優秀而傑出的員工及事工項目，亦從 中達致激勵員工追求更卓越服務的目標。本年度的「員工獎勵計劃」 共設四個獎項，分別為卓越員工獎、卓越事工獎、卓越單位獎及專業 成就獎，由本處行政總裁組、本處管理委員會代表及外界專業人士組 成評審團，從中選出各項目的得獎者。今年的卓越員工獎共10名員工獲獎，他們在實踐機構使命宣言 中的使命感、具幹勁、能自省、忠誠、進取及工作風格六方面均有卓 越的表現。卓越事工獎共3個事工項目獲獎，青少年综合服務的「有

學返工程」獲 「卓越事工獎- 服務融和」獎 ，有關項目不但能有效 地針對現有服務的夾縫，以有限的資源為失學青少年提供創新的服 務 ，在提供服務的過程中更充分體現服務融和的優勢。幼兒園服務的 「幼兒創意戲劇培育計劃」，特別將創意戲劇培育融入幼兒敦育中， 理論與實踐兼重，獲頒「卓越事工獎- 優化服務質素」獎。僱員發 展服務的「僱員援助計劃」則獲「卓越事工獎 - 促進服務發展」獎 ， 其傑出之處是能把握時機，策略性地在國内擴展服務。卓越單位獎是本屆新設的獎項，得主為大坑東幼兒園。幼兒園在 實踐本處八項「卓越服務指標」的整體表現出色，亦表現出對幼兒教 育工作積極投入。此外，幼兒園服務的「協議式專題研習小組j 亦獲 專業成就獎，有關計劃既能引進專業理論及創新手法推行幼兒敦育， 亦能提供多元化的表達空間，促進兒童自發性的參與，並以客觀數據 驗證計劃對培育兒童的成效。(摘自《基督敦服務通訊》第264期 ，香港基督教服務處，8/03，p. 2)2 .改善管理態度和方法。傳統的管理方式或任意式的管理方法，於 今天競爭社會都並非適宜的模式，唯有改善管理方法。筆者常倡 議在民間社會服務機構推行全面優質管理，最主要是它與社會服 務機構中主要專業 - 社會工作有很多共通的地方，它注重受助 者的想法和需要(包括內部僱客 - 即員工的需要)，也強調管理者 的責任，並非動輒採取懲罰的方式，而是關注預防錯失和改善工 作流程。3 .培訓管理者。要改變任意的管理模式，亦需要從根本入手。由於 不可能將民間機構的管理者都徹換掉，唯有提供適合的在職培 訓 。對此，政府作爲主要的資助者，亦可透過現有「技術援助」 的方式，向機構的管理者以至機構其他員工提供優質管理的訓 練 ，從中令管理者更懂得激勵員工的重要性。

4 .義工---機構人力的重要組成部分⑴ 解 說 義 工在澳門從事義工(Volunteer，中國內地也常稱志願者、志工)的人數 不少 ’ 筆者估計在同一時間(如一年內計，因爲義工流動性也很大)有 不下一萬五千人有從事義務工作，儘管有不少人不會自稱或被稱爲義 X 。113筆者認爲義工有正式和非正式兩種，所謂正式義工是有一社會 組織/團體作基礎，免費爲該社團/機構賣力，以達成一特定目標。其 過程是由一些社團或社會服務機構正式招募，以協助機構推行日常工 作和活動項目者。〈案例12>機構成立義務特工隊由街坊總會青少年综合服務中心主辦、敎青局贊助的「義務工作 再思曁義務特工隊就職典禮」日前在該中心禮堂舉行，目的是通過是 次活動與中心的義工作年度總結、分享義工服務工作經驗及展望來年 的工作。義工們表示通過參與社會服務，能體會到人生道理，而且參與義 務工作不單是個人力量，一定要團結齊心。義工們經過總結中得出來 年的發展路向：第一、團結義工。隨着中心擴大及發展多元化的活動，義工組肩負起 團结義工，發展成一個完善的人力資源和一個完善聯络網；第二，擴 大隊内之對象層、吸納更多的青少年加入義工行列；最後，加強和提 升隊員的素質，並設計一系列的培訓，以及邀請有關專業人士講授， 從而令隊員能自我提升，並且將參與社會、服務社群的精神傳播開 去 ，帶動身邊的人參與義務工作。(節錄自《澳門日報》，20/2/05)113鄧玉華 ’ 《從特首公開表揚義工說起》，載 於 《澳門社會福利與社會保障》，澳 門社會保障學會 ’ 2003年 ’ p.219-221

另一種形式是社會上爲數不少的非營利社團的成員(尤以核心成 員），本質上他們是義工，他們都是義務參與社團公益之事，但經常 自視爲主體身份(社團的管理者)而不以義工稱呼。這一類的義工爲數 很多，以本澳有2,100多個社團計算，考慮到它的活躍程度、規模大 小、有否受薪人員和有些一人身兼多個社團核心份子等因素，若平均 每社團有五名不重複的較活躍份子計，那麼估計這類的義務人士就有 10,500 名 。除上述兩類正式義工外，還有一種是非正式的，就如澳門特首在 2001年施政報告內所說：有一群守望相助的市民114。他們可能與接受 援助者之間有親友或鄰里關係，但這關係( 尤以現代社會的鄰里關係) 不足以構成提供援手的必然性，而更多是與正式義工一樣，基於一種 對人關懷的善心，不計較酬勞，在空餘時間義務地向他人伸出援手， 當中很少有涉及到清晰的目標。這部份的人力，同樣潛能豐厚，只是 如何發揚開來。⑵義工數目如上所述，義工的定義' 活動範圍不一，澳門政府社會工作局於 2001年出版的《義工服務指南》中 ，登錄了 65個社會服務相關範疇 的社團/機構，它們共有義工人數4,148名，平均每單位有義工63.8名。 從表38中可見有101名或以上義工的機構有12個 ’其中澳門童軍總 會登錄的就有一千人，像這類被稱爲「制服團體」的在澳門並不多， 旨在對成員作培訓，過程中成員常會被安排參與服務社會，故也可算 是義工，而在義工的平均人數上，亦因此而被扯高。m澳門特區行政長官何厚鏵於2000年十一月九日在立法會作2001年施政報告 中 ，旱有地表揚義工（註 ：筆者翻閱 1995至 2000年施政方針，特首及過去的 澳門總督均沒有提及義工，就是市民互助的提法亦不多。）》特首的提法是這 樣 的 ：「令我們引以自豪的是，澳門是一個充滿溫情和關懷的小城，市民互相 關心 • 守望相助，大批的社工和義工默默耕耘，其奉獻精神實在値得我們學習 和表揚。明(2001)年 是 『國際義工年』，政府將透過協調和支援，鼓勵和推動各 項義工服務活動。我們相信，廣大的社工和義工朋友，一定能以其愛心和服務， 鼓勵被援助者以積極的態度面對和克服困難，與我們一起建設進步而祥和的社 會 。」

〈表 38 > 澳門社會服務社團/機構義工人數統計擁有義工人數 社團艰購數未報 31-10 名 711-20 名 1821-30 名 1031-40 名 741-50 名 451-100 名 7101名及以上 12資料來源：社會工作局，《義工服務指南》， 2001年 12月單就一所民間非營利社會福利服務機構而言，義工人數常不會超 過百位數字，就筆者所作的調查結果顯示，大部份(67.8%)的機構均常 設有義工，由一名至80名不等，義工總數爲648名(平均每機構有11 名) 。這裡所指的純是常設的義工，而且有16.9%的機構沒有作答，故 肯定義工之參與還不止此數。（見表 39)〈表 39〉義工人數機 構 常設 義 工 0 1 2 3 4 5 6 10 12 15 16 18 20 25 30 38 50 80 缺 總人數 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 人 値 數機 構 數巨 9 4 2 2 2 5 2 1 2 2 1 2 5 1 6 1 1 1 10 59百 分 比(%) 15.3 6.8 3.4 3.4 3.4 8.5 3.41.7 3.4 3.41.7 3.4 8.51.710.2 1.71.71.716.9 100

(3) 社會福利服務範疇對義工運用上的評估社會福利服務範疇的各項服務對義工均有需求，具體工作如老人 家務助理、探望住院舍的人士、各類傷健活動、學童補習、暫託照顧、 青少年義工成長計劃、社區活動、賣旗籌款、特殊的救援項目等等。 各服務機構可以經常招募方式，又或用每年登記方式招募義工，以豐 富機構的人力資源和讓更多人參與社會援助事務。據筆者所作的調 查 ，大部份(67.8%)的機構均常設有義工，有 64.4% 的社會福利服務機 構設有屬下正式的義工組織。機構的義工人數由一名至8 0名不等， 義工總數爲648名(平均每機構有11名），比正式的工作人員還要多， 多出15%(調查的59個機構共有563名員工）。在筆者所作的硏究中，雖然結果反映機構任用常設義工的人數比 正式員工還要多，但機負責人認爲：機構活動採用義工的程度高及非 常高的爲57.6%，比有常設義工的機構比例低10個百分點，也比設有 正式義工組的機構比例低7 個百分點。這究竟是機構未善用義工抑或 機構認爲義工未有能力應付機構的工作，又或是其他原因(包括義工 可提供服務的時間限制）。但無論如何，機構對義工的任用肯定還有 很大發展空間。而設立機構本身的義工組，對有效發揮義工力量明顯 有較佳作用。筆者所作的硏究結果表明，機構設有屬下正式義工組織的，在活 動時採用義工的程度明顯較高，回答高的佔 43.2% 、非常高的佔 29.7% ；而沒設有屬下正式的義工組織而回答高的佔31.6% 、非常高的 爲 0(見表40 )。因此，從補充機構人力資源的角度看，設立義工組是 一件有益有建設性的事，當然要建立和維繫一群義工，機構本身就要 有專人負責組織和管理義工的工作，如提供必要的訓練，帶領(尤以 初期)和協助義工們組織活動，提供足夠的參與機會，協調組織中遇 到的問題，關注和協調義工與機構間的維繫，關注和處理義工個人成 長的需要，協助評估義工服務的成效，給予義工適當的激勵等。當然 機構要設立本身的義工組，上述管理問題應該在事前已考慮，也充分 評估過機構本身的需要和機構的發展策略問題。

〈表 40〉機構設有屬下正式的義工組織//活動採用義工的程度的交 叉列表非常低 低 一般 高 非常高 總數一 湘 有百分比(％)1 3 6 16 11 37 2.7 8.1 16.2 43.2 29.7 100數目Í又有百分比(％)2 4 7 6 0 19 10.5 21.1 36.8 31.6 0.0 100— 數目 總數百分比(％)3 7 13 22 11 56 5.4 12.5 23.2 39.3 19.6 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，3 個缺値。說機構有本身的「義工組」會有利，明顯包括在增加機構的人力 資源，減少財政支出，提升機構的能力(Capacity Building) ，當然對機 構的長遠發展亦有利，但也可以想像並非每個機構都有條件成立義工 組 ，若硬要成立也可能會失敗告終，原因或是機構的規模小，又或沒 有太多工作可供義工來幹，沒有職員能有效帶領或協助義工組，機構 本身沒有相關的長遠發展計劃等，但不表示他們就不需義工協助參與 服務，這情況就留給社會上專門的義工社團多一個發展空間，就是與 這些沒有成立本身義工組的機構合作，提供技術支援和人力補給，當 機構有需要時，可要求合作的義工社團提供協助。其實現時澳門的義 工社團已有做這方面的工作，只是未上升到如固定合作伙伴般的層 次 。現代社會合作關係的建立，很多時可採用合作協議的方式，介定 雙方的權利與義務，儘管大家都是做公益性的事情，互信關係也很重 要 。上述的合作方式，其實不單對機構有利，就是義工社團本身，也

需要有各類的義務活動機會提供，方能較長期地去維繫每一名義工， 義工社團與機構合作，就是增加屬下義工參與的機會，義工成長的同 時 ，也促進了義工社團本身的發展。而同一模式，其實可不限於社會 福利服務範疇的機構，其他各類的公益、非營利、社會互助性質的單 位 ，都可能成爲合作伙伴，這樣可使活動類型更多元化，更配合不同 義工的興趣和專長，容易取得服務的成就感。〈案 例 13>澳門國際志工協食成立澳門國際志願工作者協會昨日成立，該會旨在宣揚無私奉獻精 神 ，推廣志願工作理念及活動，提高服務社會意識，協助及培養青少 年樹立正確人生觀和關懷社會的服務精神，以及促進澳門與其他地區 志願服務工作者的合作交流，提高會員的專業及學術水平。昨日中午十二時半，國際志願工作者協會會長何猷龍假田耕閣舉 行記者招待會，介紹該會成立宗旨、第一届理監事會架構，以及「小 志工愛心獎勵計劃活動詳情。何猷龍表示，志願服務是一項只求奉 獻、不計回報的崇高行為，其精神建基於個人對社會的價值取向。志 願服務最終目的是有效運用人力資源、提高居民質素，協助解決社會 問題。志願服務既可表達人與人之間的關懷，亦為缔造和諧社會提供 了無限的力量。愈多人特別是青少年參與社會服務，社會就愈祥和。 就是基於這一體認，一班志同道合人士經過近半年的籌備，成立了國 際志願工作者協會，望透過各種系統的訓練和推廣活動，鼓勵和推動 更多居民參與志願服務，提高社會公民素質。另外，該會將於下月一日至明年六月三十日，舉行創會後首項以 「服務為榮、傳達愛心、助人為樂、獻出真心j 為主題的小志工愛心 獎勵計劃，目前已有廿三家學校逾一千名小學生報名參加。為隆重其 事，主辦單位將於九月五日下午四時至六時假友誼廣場舉行獎勵計劃

啟動儀式，屆時除了有综藝表演、攤位遊戲及單車大巡遊等宣傳活動 外 ，參加獎勵計劃的小學生將即場舉行宣誓儀式。(節錄自《澳門日報》，27/8/04)義工乃不計較酬勞而獻出愛心、時間和能力，以助他人解決困 難 ，改善生活，但組織義工並非不用付出任何成本。澳門義務工作者 協會於1991年所做的一項關於澳門義工的問卷調査提出：「九成以上 的被訪機構認爲，本澳現時所提供的義工服務不足：100% 認爲政府 的資助不足；約 23.9%認爲需要社工輔助：20.9% 則認爲有需要增加培 訓課程；認爲需要金錢支援的佔18%。」115從中反映，要建立和維繫 一群義工，是需要花一定資源的，但肯定當中收穫要比付出的大。(五)指揮指揮(Leading)是組織的管理功能之一，狹義來說，是如何運用職 權促使屬下員工履行他的職務。較廣的含義是指一切爲實現組織目標 而對屬下員工採取的支配性行動。具體來說，指揮所包括的活動有：1 .施展領導(Leadership)才能，使屬下的工作不致發生混亂或衝 突 ，以促成計劃的實行：2 .以滿足員工的需要爲途徑，激勵員工發揮應有的才能；3 .消弭組織內部的矛盾，以增進和諧的工作關係；4 .改善信息的溝通，以提高組織效率。116如行銷一詞般，指揮一詞在非營利社會服務機構並未普遍採用， 主要原因是指揮一詞在直觀上有單向的意味，下級只能按上級的意思 行事，十分被動，對社會福利服務常強調參與有別，故行內較少用指 揮一詞，但當然指揮所包含的活動如領導、激勵、溝通等，在社會服1 1 5《9 9義工問卷調查報告》，澳門義務工作者協會，1999年 ，p.4116饒美蛟、陳纘揚、鄭偉楠等著，《企業管理學導論》，商務印書館，香 港 ，1986 年 ，p .88

務機構內同樣不可缺少的。參閱中國內地學者王名所編著的《非營利組織管理槪論》，只有 非營利組織的領導決策一章而不見有以指揮爲題；台灣學者江明修主 編的《非營利管理》一書中亦只見非營利組織之領導行爲一章。針對 社會福利服務機構’ 在台灣學者黃源協著的《社會工作管理》一書， 亦見領導、決策兩章：香港學者梁偉康所著的《社會服務機構行政管 理與實踐》一書，則有員工督導和員工激勵兩章。117事實上，上述主 題內容都有指揮的成份，甚而可說是指揮功能的活動內容，只是不同 學者的取態有別。在澳門，社會福利服務界內常採用督導(Supervision) 一詞，事實上，它是社會工作專業間接服務方法之一，並認爲當中應 有雙向的意味，當然它也不可能取代指揮功能所涵蓋的所有內容，而 在一般企業內，督導則常指前線上的管理角色關係。關於領導，有認爲是屬於高層次的管理，使相關槪念間更形複 雜 ’ 正如有學者將行政、管理交互使用，亦有視爲不完全一致的內涵。 如學者禾咸(Warham)指出：行政即指導(Direction)、管理和督導三要素 的槪念性過程，依其意，若行政係指組織資源以解決問題的過程，則 其要素可分爲三種不同的層級：最頂端的指導功能包括長期的規劃和 目標；中間層次的管理功能係讓體系持續的受到關注；第三層的督導 功能則在於確立管理所提出的內涵與指示之運用，以確保工作績效能 達到標準，但這並不表示這三項要素在組織內必然由不同的層級或部 門分開來執行，例如在一些小型的組織裡，指導、管理和督導可能會 集中於一人身上。118澳門的社會服務機構由於規模小’間而會有此情 況 ，如機構的主任負起機構的管理者與督導者角色，而由於身兼社團 的領導層而兼負起對機構的指導工作。或從另一角度看，越是高層的117可參閱以下4 著 作 ：王名編著，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版 社 ，2002年 ；江明修主編，《 非營利管理》，智勝文化事業有限公司，2002年 ； 黃源協著，《社會工作管理》，揚智文化事業股份有限公司，台 北 ，1999年 ：梁 偉康著，《社會服務機構行政管理與實踐》，集賢社，香 港 ，1990年118黃源協著，《社會工作管理》，揚智文化事業股份有限公司，台 北 ，1999年 ，P . 3

管理者，他們所需的領導技巧、決策技巧較多，而越是低層的管理者， 所需的操作技巧則較多(如圖7 )，而這說法，反映不同層次的管理者， 所需發揮的職能不同，但也絕非單一，正如很多從事社會服務的社會 工作者希望上級除具管理技巧外，亦希望他能掌握社會工作專業的知 識和技巧，一方面是因大家如有共同的背景，對屬下就能作出有效的 提點、督導；另一方面有共同的語言，使工作溝通更具效率和更易達 至一致性。明顯地，不同的學者對以上槪念常有不同的看法，若將領導視爲 高層次的管理的話’ 代入Warham的觀點，行政就包含領導 ' 管理和 督導。而澳門的民間非營利社會服務機構一般規模細小，而且多從屬 於一個社團，故領導要素主要落在社團領導層上，機構本身在指揮方 面只表現於管理和督導兩方面。作爲不同層次的管理者，就得發揮不 同的指揮職能，屬領導層次的可能在適當時刻出席爲屬下的機構人員 「打打氣」，屬中間管理層次者，則要確保組織運作不偏離方針、目 標 ，前線的管理者或督導者，則多在具體工作上作指引、教導。在釐清了指揮的相關槪念後，往下會深入澳門社會服務機構的領 導 、溝通、督導的問題作討論，而有關激勵的問題，則在之前人力一 節已有論述。〈圖 7 〉不同層之的管理者一般需要的技巧

1.機構內領導的角色如上所述，領導負責高層次的指揮工作，而機構的高層次管理一 般落在社團上。事實上，根據筆者所作的調查，機構負責人認爲高層 (社團之董事會事會 )參與機構決策的程度高及非常高的佔74.6% ， 認爲參與度低的只共佔6.8%(見表25)。明顯反映社團很大程度掌握屬 下機構的決策，而這決策應是指重大事情上，日常工作上的管理安排 或是決定提供服務的事情，一般可由機構負責人或獲其授權者辦妥。 儘管有些時候機構的負責人可以較高程度影響高層的決策，如負責人 本身可能也是社團理事會成員(如澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯 合總會的屬下部份機構是），又或機構的總幹事規定要列席社團的理 事會(如澳門利民會是）。高層參與機構決策的程度高，而所作決策，看來大都是在對機構 有很大的了解下進行。如同一調查中，有 69.5% 的機構負責人認爲高 層有高程度了解機構之服務情況。同一情況，若嚴格看待，也有接近 三成(28.8%)的認爲一般或低，是否反映有加強的空間，當然，在這問 題上可能有期望上的差別，即有些高層可能認爲只需了解屬下機構的 重大事件，或只管方針和重大決策，有些則否，這是領導、管理風格 的問題。決策爲領導的重要職能之一 ’ 機構的領導職責不少在於社團，在 有高層參與下的決策，會否因此而出現延誤或加速呢?筆者的硏究雖 沒有深入到這一點，但有探討到決策的及時度，機構負責人多認爲機 構決策的及時度高，佔 74.5%，認爲一般的有20.3% ，認爲低的只一 個 ，佔 1.7%，情況相當良好。當然，如中國內地學者王名所言：決 策是一個過程，不能將決策理解成選擇或只是決定方案時那一瞬間的 行爲，而應理解爲經合理設計、分析、比較、選擇與決定方案的整個 過程。而且由於組織的內、外部環境變化很快，需要領導者能迅速準 確地作出決策並具體實施決策。119回應先前的問題，澳門的社會服務119王名編著，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版社，2002，p.68

機構常是有高層參與下的決策，很多時可加速決策之速度，階因決策 者有合法的權力(Legitimate Power)，掌握足夠的資源(包括資訊)，有下 屬準備了所需資料和分析報告，故容易作出決定，當然這決定或許僅 是決策過程的一部份。還有很多其他因素左右，如該高層人士的領導 特質、機構的資源是否充裕，社會的期望是否明確，屬下所提交的資 訊是否充足等。2.機構內的溝通與協調組織內的溝通，尤如生物體的血管、神經、脈絡，令組織能正常 運作，其重要作用不言而喻。有學者指出：有效的溝通應可：1.協 助達成機構目標；2 .確保服務質素達至水準：3 .有助於明智決策：4 .提高員工士氣；5 .促進人際關係。120事實上，一個組織需要進行不 同形式、對內和對外的大量溝通。有西方硏究資料顯示：單在語言溝 通方面，機構主管往往得花上57%至 89%的時間。121那麼，澳門的社 會服務機構溝通緊密程度如何呢?根據機構負責人表示：機構內溝通 緊密度高，共佔83.1%，與外國的相關硏究結果相比，大槪與高的水 平相約。而在緊密的溝通下，員工們的工作關係亦見良好，有九成 (89.9%)的機構負責人認爲員工們的工作關係好，當中認爲非常良好的 爲 42.4%。（見表 41)當然，溝通緊密程度與良好的工作關係常互爲因 果 ，人員有良好的工作關係，自然容易溝通，而溝通緊密，容易消除 隔膜和誤解，進而有利建立起良好的工作關係，並尤如雪球越滾越 大 ，當然，這裡假設人員與機構在目標上共同一致，否則，具離心力 的次群體(Sub-group)足以損害機構的生產力(Productivity)。機構的溝通緊密度，具體或可由機構每年召開全體會議的密度來 印證。在筆者的硏究中，機構負責人認爲每年召開全體會議密度高的 共佔 66.1%，認爲一般或低的共有30.5%。結果與機構溝通緊密程度 有一點距離，但情況尙算合理，畢竟全體會議只是其中一種內部溝通120霍瑞堯，《管理者如何與下屬建立良好的溝通關係》，載於梁偉康、黃玉明編 著 ，《社會服務機構管理新知》，集賢社，1994年 ，p.243-245121 L . C . Megginson，D. C. Mosley and P. H. P ie tr i，”Management-Concepts and Applications” ，N. Y. Harper & R o w ，1986，P.327-328

方式。無論如何，基於現代優質管理強調「全員參與」的原則，機構 每年召開全體會議的密度是否可以再提高一些。〈表 41〉機構內溝通緊密程度、員工們的工作關係及每年召開全體 會議的密度機構內溝度通緊密程 員工們的工作關係 每年召開全會的密 度No. % No. % No. %非常低 1 1.7 0 0 2 3.4低 1 1.7 1 1.7 4 6.8一般 7 11.9 5 8.5 12 20.3高 28 47.5 28 47.5 26 44.1非常高 21 35.6 25 42.4 13 22.0缺値 1 1.7 0 0 2 3.4總數 59 100 59 100 59 100除了機構內部溝通外，與同屬一個社團下之機構間溝通、合作又 如何呢?從調查結果得知：機構負責人認爲與本身社團屬下其他單位 合作的協調度高的共有61% , 認爲一般或低的佔28.8% ,協調度不高 的部份，可能因爲之間的合作機會根本不多，亦可能真的欠缺協調 力 ，或機構根本提供很不同的服務而無需要作協調，這有待進一步印 證 。無論如何，同一社團屬下各機構的協作，總要有人居中協調 (Coordination)，除非社團高層指定由其中一機構作統籌，由該機構負 責人領導、協調，否則協調工作一般由社團高層擔當。硏究結果顯示 有近三成機構認爲這方面的工作未夠好，有需要作出檢討。

3.機構內的督導問題在社會工作專業的領域，督導爲已確立的非直接服務方法 (Indirect Service)之一。按學者派那(C. Payne)、史葛(T. Scott)及卡都斯 堅(A. Kadushin)指出，督導的主要功能有三：即(一)行政功能：指督導 者執行有關策劃、工作分配、監察和工作任務評估等管理工作，以協 助員工完成工作和維持機構服務之運作；（二)教育的功能：指督導者 協助員工增進知識和改善他們的技能，使更有效地完成工作；（三)支 持的功能：指督導者協助員工減輕其內心的壓力，並提供處理問題之 有效方法，以回復員工對受助人提供有效幫助的能力。122在以社會工 作專業作爲人員主力的社會服務機構，自不免有設督導者(Supervisor) 的角色，不論它採用個別或小組式的督導方法，最終是希望透過督導 的過程，協調屬下的工作，指導屬下改良工作技能，以保證服務質素。 在西方以至中國的香港，社會服務機構常設有督導員一職，而不論它 傾向扮演管理上的督導者 (Managerial Supervisor)或專業的教練員 (Professional Coaches)角色。在澳門的民間非營利社會服務機構，專設 有督導的並不多，規模較大的就設有如老人服務督導、家庭服務督 導 、青少年服務督導等角色。如澳門明愛社會服務中心É 是少數設有 服務督導員的社團之一，他們的督導員未必是機構本身的負責人，而 是在由上級委任一位組織內適當的(如資歷較深)人員負責某一範圍 (如家庭服務、老人服務)的督導者。小規模的則多由機構主任負責這 任務，而基於澳門社會工作專業化過程較諸香港、台灣晚了廿年，且 專業發展步履較慢，很多機構仍處於「外行領導」的情況，故推行社 會工作督導模式的仍不多。至於行政性質的督導則必不可少，亦即傾 向於管理上的督導者多於專業的教練員，這對提升澳門的社會福利服 務質素幫助有限，但也礙於澳門未有太多有條件、即有資歷和相關學 歷深厚的人力去擔此任，看來要廣泛推行專業的督導仍有一定的困122 C. Payne and T. Scott，”Developing Supervision of Teams in Field and Residential Social Work” ，London，National Institute for Social W o rk，1982，p. 8 : A. Kadushin，”Supervision in Social Work” ，New Y o rk ，Columbia University P ress， 1976，p.39

在筆者的硏究中，有 61.1% 的機構負責人認爲有足夠的服務督導 予員工，有 27.1%認爲一般，10.2%認爲不足，不論其所指的是管理上 的督導抑或專業的教練，明顯地這方面有改善的需要。如前所述，澳門的民間非營利社會服務機構存在大量外行領導的 情況，機構負責人如是，再對上一層社團的領導層也如是。澳門在社 團下設的社會服務機構，多是在 1990年以後才開始聘用受過專業訓 練的社工人員，至今也只有個別屬下機構由專業人員接任了機構負責 人角色，主因當然是資歷累積問題，亦可能與機構的背景有關，如機 構中有爲數三成多(32.4%)的從屬天主教團體，機構的負責人職位有不 少由神職人員來擔任，繼任者亦多在神職人員中調派，爲數一成半 (16.7%)的基督教團體屬下機構，負責人不少由牧師擔任；街坊總會或 街坊團體所成立的機構佔數23.7% ’工會聯合總會或工會團體的佔數 7 % ，傳統上，這些社團領導多會按資歷輪換，且轉變緩慢，屬下機 構負責人的遴選亦多受此制約。外行領導當然不代表領導或管理就 差 ，或許還可帶出衝擊性的觀點，但某些技巧性較強的工作，可能做 出不正確的判斷和指導。一般而言，行政和支援的功能尙可有效發 揮 ，但教育的功能則有待設法補充，調查中所反映的有近四成機構的 負責人認爲督導不足或一般，相信主要在於此。爲此，不妨招攬外援， 如聘請義務的資深社工或學者，定期(如每月一次)爲機構內前線服務 人員提供個別或小組式的專業督導，大社團下若有多個機構，更不妨 聘用全職或兼職的專業督導員，以補機構負責人在教育功能發揮上的 不足。(六）評估1.評估與控制傳統的管理學上’ 管理過程中繼計劃、組織和指揮等，最後一步 就是控制。如學者饒美蛟等所言：控制(Controlling)是指考核及檢討下 屬員工的工作，有否按照事先既定的計劃及指示去實行，在發現有偏難 。

差時予以適當的修正，務使一切行動及過程能夠達到經營的目標。他 們並補充說：控制可分成兩部份，即 1.對事務工作的控制，要不斷檢 討和修正，希望事事照原定計劃進行，使任務得以完成；2.對下屬員 工的控制，必須藉工作表現來考核和督導，希望他們盡忠職守，執行 任務。123筆者認爲 ’ 上述定義較傾向於補救性’ 缺乏積極性’尤其在 現今強調優質管理而言。控制一詞確予人一份「霸道」的感覺，即使在西方社會也如是， 如學者紐曼等指出：控制是不受人們歡迎的，認爲如果工人覺得控制 是不適宜和不公正的，或認爲是不合乎正統的，他們將抵制和怨恨控 制 。124對商業機構已如此，在今天講求人性化的社會福利服務中更會 有所抗拒。正如在 1998年香港政府社會福利署要求受資助的非政府 機構實施服務質素指標(Service Quality Standards，簡稱SQS) ，並接受 監察，雖然大家都認同優質服務的重要，但基於有被控制的感覺，故 起初不少抱有怨慰。學者紐曼等針對人們對控制的反感，提出過誘發 對控制的積極態度的一些有益而重要的舉措，包括：1.保持一種不帶 偏見的控制觀；2.鼓勵下屬參與制定標準；3.運用事實控制，而不用 主管的、權威的控制；4.使控制制度具有彈性；5.在實施控制中應對 個人需求和社會壓力具有敏感性。125當中充分反映出對人性的重視。事實上，社會福利服務界內甚少在管理上採用控制這一詞，而普 遍以「評估」(Evaluation)代替之。如香港的梁偉康、黃玉明編著的《社 會服務機構管理新知》就有評估和控制的章節；西方學者奧斯特 (Sharon M. Oster)在其著作《非營利組織策略管理》中分設管理控制和 方案評估兩章，前者針對財政方面，後者則對工作的效率和效能；台 灣學者黃源協著的《社會工作管理》一書只見方案評估一章；中國內123饒美蛟、陳纘揚、鄭偉楠等著，《企業管理學導論》，商務印書館 ’ 香 港 ，1986 年 ，P .108124 William H. Newman，Charles E . Summer & E. Kirby Warren，"The Process of Management” ，Prentice-Hall, In c .，Englewood C l if f s，New Jersey，1972，Chapter 26125同上

地學者王名所編著的《非營利組織管理槪論》中亦只見非營利組織的 評估一章。126可見在非營利組織以致社會服務機構中，評估與控制有 並用或互用的情況，但以評估一詞居多。正如王名所言，評估是近年 使用頻率較高的詞匯。香港的陳永泰教授提到程序評估(Programme Evaluation)時 ，指出這個「新名詞」，所蘊涵的是「舊活動」（即過去 都有做）。並指出程序評估在社會服務界的興起，有其環境因素，如 大眾更關注公帑的運用，社會服務的提供必須是物有所値的，另外亦 關注到社會福利服務是否真的回應到社會的需要。127言下之意是「評 估」越來越受到重視。對筆者而言，無論是採用評估或控制之詞，其 內容也不離標準、監察、成效、改良等內容和重點。王名認爲，評估有廣義和狹義之分，廣義的評估是指評估主體對 評估客體的價値大小或高低的評價、判斷、預測的活動，是人們認識、 把握某些事物或某些活動的價値行爲。狹義的評估是指一定的期限 內 ，盡可能系統地、有目的地對處於實施過程中或已完成的項目、計 劃或政策的設計、實施和結果的相關性、效率、效果、影響和持續性 進行判定和評價。 事實上，人們對評估常有不同的理解，對正在運 作中的社會服務機構而言，所指評估自多屬狹義一類。梁偉康認爲： 簡單而言，評估主要關注「交代」（Accountability)和 「控制」，是一個 判別那些是正面的和負面的、較好的和較劣的、正在改善和變壞中的 過程。129主要是針對服務的表現水準。評估可以是對人或對事，可以是對結構或程序，而評估的目的就 只有一個，就是要使機構達到目的和作出改善，故其重要性不言而喻。2.機構執行維的情況126梁偉康、黃玉明編著，《社會服務機構管理新知》，集賢社，1994年 ：Sharon .Oster，”Strategic Management for Nonprofit Organizations” ，Oxford University Press,Inc.， 1995 ；黃源協著，《社會工作管理》，揚智文化事業股份有限公司，1999年 ：王名編著，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版社，2002年127陳永泰，《社會服務評估法》，香港基督教服務處，1991年 ，p.4128王名編著，《非營利組織管理槪論》，中國人民大學出版社，2002年 ，p.214129梁偉康著 ’ 《社會服務機構行政管理與實踐》，集賢社 ’ 香 港 ，1990年 ，p. 301

從筆者的調查硏究反映：大多數機構有定時評估服務質素，佔 67.8%，有 28.8%表示一般。當然如果大家相信評估的價値和功能的 話 ’ 相信會認爲起碼仍有近三成的機構應加強對服務質素的評估。就個別活動上，筆者集中問對大型活動的事後評估，發現有九成 (89.8%)有作評估，沒有的只佔6.8% 。但對完成大型活動後居然有不 作評估、不總結經驗的，是一件令人費解的事’ 尙幸只佔小數。要評估，當然要有指標，而這指標應在推行活動前制定，這樣才 能使評估結果更加客觀。在筆者的調査中，有設服務質素指標的機構 佔 45.8% , 但沒設指標就更多，佔 50.8%，剛過半數。這裡所談的指 標 ，包含了可供量化的要求水準和標準程序，社會服務機構不同於工 廠式的生產常可以計量，因此，其服務的過程變得更爲重要，就是如 何讓服務對象在過程中學習和成長，當 然 ，過程中的某些變異 (Variation)有時也可以量化，如有多少次在某一步驟出了誤差，誤差 程度有多大，具體如標準程序是五天內可發放援助金，但結果超出期 限 ，可能是六天或七天’ 這就可以量化來找出問題的嚴重程度，進而 針對問題成因作出改善。就算量化結果發現大部份能在四天內完成該 程序，從不斷改善的角度，亦可考慮將程序標準所需時間縮短。其實 就是以計算產量爲主的部門，其生產也有一個過程，監察過程每一步 的情況，既起到及早發現問題所在，減少大錯，最終有助提高生產力。 在現今各種優質管理的方法中，過程管理可說是共同特徵之一。評估目的之一既是向公眾交代，數據自然是較佳說明成效的方 法 ，而道就需要到統計的技術。在電腦普及化的今天，即使不甚懂統 計者也能利用電腦作簡單的應用統計工作。以企業爲例，在日本和中 國內地，很多推行優質管理的企業/工廠，他們讓前線工人組成品質 圈小組(在社會服務領域內則常稱質素改善小組），主動提出和執行改 革方案，這些前線的工人，經過簡單的培訓，也能掌握到基本的統計 方法，以利評估和提出改善計劃。調查顯示：在澳門的社會服務機構 中，有八成(79.7%)的表示有定期做工作統計，如何促使尙餘的兩成機 構也定期做工作統計，既是機構管理者自身的責任，作爲機構的最主

要資助者---政府，也有責任促進之，使機構有條件做好工作評估和作 出交代的工作。3.機構的各項資源評估結果機構的資源，主要見於人力、財務和服務表現上，以下會就這三 方面，提出筆者的硏究結果，但這些方面的評估，更應由機構定期地進行。(1) 對人力的評估這部份很大程度與人力的一章的表現評核有關，但會集中在此帶 出來討論。而談到對人力的評估，很多時會直覺這是管理者對被管理 者的行爲。但現代的管理會認爲管理者同樣應受評核，甚而可由其直 屬下級作評核。澳門政府的公務員評核制度，由 2005年起加入由屬 下評鑑上級的問卷，雖然問卷結果只供部門領導作參考而已。在筆者 的硏究中，對管理層設有或不設有表現評核機制的各佔近一半，反映 有一半機構的管理層在制度上沒有經評核，是否留用就只看其老闆滿 意與否或是否有意作人事上的調整。至於對一般人員的評核就較普 遍 ，從制度上看，設有人員表現評核機制有6 成機構，比對管理層的 多 14% 。基於硏究方法所限，筆者所發的問卷指定由機構負責人填寫，故 不便提出對管理者表現評估的具體內容，而只收集了一些對一般人員 表現評核的數據。硏究結果顯示：機構負責人普遍認爲屬下各級員工 清楚自己的職責，佔 84.8%，情況良好，當然，我們期望讓其餘15.3% 的員工也清楚自己的職責。有 79.6% 的機構負責人認爲員工高程度發 揮了應有能力，但同樣作爲機構負責人是否接受有兩成的員工(20.3%) 未有高度發揮應有能力?答案應是否定的，是故肯定仍有改善的需 要 ，當然還需先探究是何種原因未能使員工好好發揮，是制度問題? 管理問題?抑或是個別員工本身的問題？關於員工的表現，硏究結果 同時得知，大多數機構負責人認爲執行人員的主動性大，佔 86.4% ， 一般的佔11.9%，明確指出低的只1.7%。亦有 83% 的機構負責人認爲

執行人員的紀律性強，認爲弱的有5.1%，情況均良好。另外，有 76.2% 的機構負責人認爲人員能高程度按計劃完成任務，表示一般的佔 20.3%，情況雖也算良好，但比對上述各項結果，明顯反映人員工作 多積極、認真，但在發揮了應有能力和按計劃完成任務上就略有不 足 。（見表42)〈表 42>機構負責人眼中的員工表現非常低低 一般 高 非常高缺值 總數各級員工均清楚自己 No. 0 2 7 25 25 0 59的職責 % 0 3.4 11.9 42.4 42.4 0 100員工發揮了應有能力 No. 0 1 11 31 16 0 59% 0 1.7 18.6 52.5 27.1 0 100執行人員的主動性 No. 0 1 7 30 21 0 59% 0 1.7 11.9 50.8 35.6 0 100執行人員的紀律性 No. 0 3 7 30 19 0 59% 0 5.1 11.9 50.8 32.2 0 100人員按計劃完成任務 No. 0 1 12 30 15 1 59的程度 % 0 1.7 20.3 50.8 25.4 1.7 100⑵對服務的評估從服務效果角度評估，講求的是效率、效益和質素，若要評鑑之， 至少要知道何謂效率、效益和質素，這是定義的問題，評估時就要對 效率、效益和質素好與壞有一標準，否則難以評估。而效率、效益、 質素等名詞，在日常生活中普遍互通，且常交互使用，至於是科學化 的定義則五花八門，美國學者馬田(L. L. Martin)和卡特拿(P. M. Kettner)

指出：過去不同利益的相關者，在對社會服務進行績效評估時，會採 取不同的觀點，常見的有效率觀點、效益觀點和質素觀點，現今則多合而爲一 °效率観點在於比較服務的輸入(Input)和輸出(Output)，對結果作評 量並與所花的成本作比較，亦即將輸入和輸出作比較。質素觀點源自全面優質管理的運動，對服務/生產過程的績效評 估 ，不限於輸出與輸入的比例，而擴展出輸出品的質素(筆者認爲就 是指滿足服務使用者所需）。效益觀點則再擴大，著重成果(Outcome)---如結果、影響與成就(筆 者認爲它已關注到對整體社會作用的層次），而有效益與否在於成果 與輸入的比例。130以上三種績效評估觀點的綜合系統模式見下圖：〈圖 8〉績效評估觀點的綜合系統模式 (L. L. Martin & P. M. Kettner，1996)130 Lawrence. L . Martin & Peter. M. Kettner，”Measuring the Performance of Human Service Programs” ，趙善如譯，亞太園書出版社，1999年 ，p. 17-24

在筆者所作的調查硏究中，有探討到工作/服務效率、與競爭對 手比較下機構的工作/服務表現、服務成效和服務對社會的影響，大 致上就是針對效率、質素和效益的問題，儘管回答者對問題的理解和想法有可能未必與上述定義完全一致。硏究結果反映：負責人評價本身機構的工作/服務效率上，有 79.6%認爲高，認爲低的只有1.7%。在評估機構的工作項目/服務成效 時 ’ 結果相約，有 81.4%的機構負責人認爲成效高，認爲低的只1.7%， 由此看來機構負責人對本身機構服務的評價不錯。在與競爭對手比較下，機構負責人對本身機構的工作/服務表現 評價就略爲下調，認爲高的有66.1%，自認一般的有27.1%。看來有 近三成的機構應提升自身的競爭力。而問到他們的工作/服務對社會 的影響力時，有七成(69.5%)的機構負責人認爲大，有 27.1 % 的認爲一 般 ，有 3.4%認爲低。這問題一定程度反映機構的存在價値和自我認 同程度，總體來說尙算良好，但有三成的機構有待在這方面強化。(見 表 43)〈表 43〉機構負責人眼中機構的工作/服務表現非常低低 一般 高 非常高缺值 總數您們的工作/服務效率 No. 0 1 11 35 12 0 59% 0 1.7 18.6 59.3 20.3 0 100您們的工作項目/服務 No. 0 1 10 39 9 0 59成效 % 0 1.7 16.9 66.1 15.3 0 100與競爭對手比較下，您 No. 0 0 16 27 12 4 59們的工作/服務表現 % 0 0 27.1 45.8 20.3 6.8 100您們的工作/服務對社 No. 0 2 16 29 12 0 59會的影響力 % 0 3.4 27.1 49.2 20.3 0 100

(3) 對財務的評估鑑於絕大多數機構受政府資助，當中更有71.2%的以政府資助爲 主 ，政府資助來自公帑，必須用得其所，因此財政收支和財務評估， 常爲首要受關注點。從筆者的硏究得知，大多數機構均有內部的財政監察系統，佔八 成(79.7%)。大多數機構妥善存有近3 年的工作和財務記錄，佔九成 (91.5%)。這情況應有利於機構進行財務評估，但未能從中反映爲何有 機構不妥善保存近3 年的工作和財務記錄，也未知機構負責人所理解 的財政監察系統何所指，是由機構上層負責抑或聘有專業的核數師？財務評估進一步目的是爲作出交代，在硏究中得知絕大多數的機 構有向資助者提交資助活動後報告，佔 96.6%。有三分之二的機構有 定期公佈帳目，亦即有三成(30.5%)沒有定期公佈帳目。前者應是必然 /應然的結果，主要是因爲資助者的要求，這報告也定然包括財政收 支部份。後者則非必然的做法，但出現有三分之二的機構(一個較大 的比例)有定期公佈帳目，筆者會感到疑惑：機構是透過甚麼形式公 佈其帳目?是在機構的刊物?抑或向政府及資助者報告了就視爲公佈 了帳目?就前一種方式，筆者在從事十八年的社會工作經驗中甚少見 有 ，更遑論在報章上公佈。而後一種方式，僅應視爲向資助者的交代 方式，並非真正的「公開」，因爲政府沒權去公開民間機構交來的帳 目，除非涉及違法行爲而被法庭要求。當然政府部門現時普遍有按季 度在政府公報上公佈該季度發放的資助情況，但內容只限於向那一社 團/機構的某一項目資助多少金額。筆者認爲只能作爲公眾了解政府 發放資助情況，甚至是資助態度的一種途徑，充其量只是供公眾監督 政府之用 ’ 而不能視作爲機構有定期公佈帳目’因爲根本不能從中了 解機構的具體收支狀況和用錢方式。由於絕大多數機構受政府資助，主要靠社會捐助的則只佔3.4%， 項目完成後或定期的交代必不可少，這不是形式的問題，而是要實實 在在反映其工作成效，如能以成本收益的具體數字反映成效固然最

好 ，但由於社會服務不同於一般商品，商品一般較容易計算出成本、 銷售金額和銷售量，但起碼也要交代清楚每一開支的用途和去向，以 便追查監察。在此問題上，清晰、完整和有系統的會計帳目很重要， 這方面就需要有專業的人員來從事。在筆者的硏究中，得知有近三成 的機構沒設有專職的會計人員，佔 28.8% ，令人擔心財政記錄上的準 確性。當然一些規模較小的機構’ 不可能設專職的會計人員，但即使 沒設此職位，仍應考慮如何妥善管理財政記錄的問題，如派人員接受 基本的相關培訓，以執行有關工作，使不致整盤數出現混亂和錯漏。 爲此，政府負責資助的部門亦不妨提供支援和訓練，務求民間有能力 將財政資助的運用作清晰的交代。另一方面，由於機構多從屬於社 團 ，且絕大多數社團有兩個或以上的機構，故不妨考慮由社團層次聘 用會計人員來指導和監督屬下機構的會計帳目，當然，由於社團/機 構屬非營利和公益性質的組織，有些會計師常樂意接受義務爲他們服 務 。(七）優質表現優質服務的觀念自上世紀末開始越演越烈，鄰埠香港自1990年 起已有部份公共服務和社會福利服務機構推行全面優質管理 (TQM)。1996年中，香港社會福利署通知全港非政府機構表示會推行 顧問公司所建議的服務質素標準和表現監察機制，一年之後開始執 行 。儘管這不代表所有由香港社署資助的機構都會實行TQM ,但肯 定是要以某種優質服務模式來提供服務。多年前筆者在社會福利部門擔任前線管理者時，已在工作上嘗試 引入全面優質管理的槪念和方法，並將意念「口號化」地在工作環境 中展示出來，期同事們一起關注工作質素問題。該口號是：「案主爲 重 、共同合作、目標爲本、不斷改革、追求卓越」。至今這二十字口 號仍貼在筆者的辦公室內。以下是筆者的想法：案主爲重，即以服務對象爲中心。對公共部門亦可說成以民爲 本 ；在商業機構，就是以客爲尊，「顧客永遠是對的」說法相信大家

亦耳熟能詳：對社會工作專業而言，其相應的槪念是以案主/服務對 象爲中心(Client Centered), 因此’與全面優質管理對質素的槪念有明 顯共通之處。共同合作，想法源於全面優質管理的全員參與槪念，包括高層的 投入推動，執行者除按計劃行事外，也可參與決策，甚至乎基層的支 援人員，也應明瞭政策背後的想法，有渠道提出改善的意見，使下情 上達，令制定的措施更乎合實際。這點與社會工作注重相關人士參與 的意念相近，於組織而言，最重要的是全體人員在共識下將每一步做 好 ，這樣得出來的結果總不會差。目標爲本，如前所述，目標有其體系，組織有大小不同的目標， 一項細微的工作都有其具體的、可操作的目標，就是小目標，也可因 應實際的情況而制定階段性目標，例如以幫助一名青少年改過一不良 行爲爲例，其壞行爲最初每月出現3 0次 ，工作目標是除去此不良行 爲 ，爲提升助人者和受助者雙方的成就感，進而成爲不斷改善的驅 力 ，可以將目標分成不同階段，如第一個月消除50%的不良行爲，即 由每月30次減至第二個月的15次 ，之後再按計劃目標遞減。意思是 說，每一層次、每一工作既都有目標，我們就應有計劃地按目標行事。 在社會工作的領域內，目標設定是必須的工序，而在管理學的領域’ 目標是計劃的一個重要組成部份，而管理學在發展的過程中，6 0 年 代更有所謂目標管理(Management By Objective，簡稱MB0)的理論提 出 ，明顯可見，社會工作在這方面與優質管理是相同的。不斷改革，不論在全面優質管理或IS09001質量管理體系內，都 強調持續改善(Continuous Improvement),筆者當時的想法正是持續改 善之意，基於人的需求不斷提高，服務質素也要隨之調高。追求卓越，指的是追求更高質素，讓服務使用者滿意甚而超越他 的期望，從主體(組織或組織內的個人)出發，做到優質，讓使用者滿 意 ，本身也能提升成就感，當然實際利益通常亦隨之而來。優質管理是個一般的槪念，旨在減少或做到無偏差，不斷改善，

滿足使用者的需要。而要做到優質管理，方法繁多，且 「條條道路通 羅馬」。如香港政府對受資助的民間組織所實行服務表現監察制度， 只定出16項標準(初期爲19項)131，雖然也有爲該16項標準提供執行 手冊作爲推行時的指引和提供文件範例供參考，畢竟只是支援式，各 組織仍可按自己的條件、經驗和喜好，選擇適合本身機構的方法，管131香港政府對受資助的民間社會服務組織所實行服務表現監察制度，以下是最 初期所提出的19項標準(之後修訂爲 16項）：標 準 1 :服務單位確保製備說明資料，清楚叙述其宗旨、目標和提供服務的形式， 隨時讓公眾索閱。標準 2 ：服務單位隨時準備向公眾提供服務政策和程序方面的最新資料。這些政 策和程序應詳述單位如何處理提供服務方面的重要事項，並應記錄在案。標準 3 ：服務單位儲存其服務運作和活動的最新準確記錄。標準 4 ：所有職員、管理人員、管理委員會和域理事會或其他決策組織的職務及 責任均清楚界定。標準 5 ：服務單位實施有效的職員招聘發展訓練評審和分配守則。標準 6 ：服務單位製定有效的機制，讓服務使用者、職員及其他關注的人士就服 務單位的表現提出意見。標準 7 ：服務單位定期檢討及評估本身的表現。標準 8 ：服務單位顯示本身能有效地管理財政。標準 9 : 服務單位遵守一切有關的法律責任及專業守則。標 準 10 ：服務單位採取一切合理步驟，以確保使用者獲得清楚明確的資料，知 道如何申請接受和退出服務。標 準 11 : 服務單位確保使用者獲得清楚明確的資料，知道如何申請接受和退出 服 務 。標 準 12 ：服務單位運用有計劃的方法以評估和滿足服務使用者的需要(不論服務 對象是個人、家 庭 、團體或社區）。標 準 13 ：服務單位保証盡可能與其他服務協調其活動，以促使服務使用者獲得 最佳的服務成效。標 準 14 ：服務單位支持服務使用者維護家庭關係和社交關係。標 準 15 ：服務單位盡量尊重服務使用者的自決權力。標 準 16 ：服務單位尊重服務使用者的私人財產權力。標 準 17 : 服務單位尊重服務使用者個人隱私人財產權力。標 準 18 ：每一位服務使用者及職員均有自由申訴其對機構或服務單位的不滿， 而無須憂慮遭受責罰，所提出的申訴亦應得到處理。標 準 19 ：服務單位採取一切合理步驟，確保服務使用者免受侵犯。

它是採用簡單的五常(5S )、ISO 9001質量管理體系、全面優質管理、 業務流程重整(Business Processing Reengineering ’ 簡稱 BPR)、標杆管理 (Benchmarking咸綜合優質管理方式。〈案例14>採 用 「五常法」的成功個案目前，澳門民間社會服務機構引用優質管理方法的不多，聖公會 會澳門社會服務處協調主任李國豪認為：由於機構内未必人人皆有高 學識水平，在機構内推行「五常法」 (5s)顯得更實在。查實類似「五常法」在企業内常被採用，只是有些做得不徹底。 從報章報導得知有一間攪飲食的企業在實施「五常法」，並且是澳門 首家取得「五常法」證書的餐廳。報導説：由於食物及各類用品都會 分門別類，「有名有家」地安放妥當，物品手到拿來，員工得心應手， 自然提高了工作效率。亦因為各類物品均適當處理，虚耗減少，降底 了出品成本。而公司實行r五常法」以來，已取得初步成效，公司運 作及出品均令人滿意。該公司的總經理楊先生並講述其推行經驗：公司在推行「五常法」 之初，最大的困難是來自員工的認知，因此，如何令員工接受和配合 這套嶄新的管理方法是關鍵所在。他直言身體力行、以身作則是最佳 的良策。此外要不斷勉勵員工，循循善誘，給予員工對新制度的信心。 在鼓勵措施上，精神和物質鼓勵要兼施，才能發揮最大的效果。楊先 生又提到：為了令員工接受「五常法」的培訓，公司設立了「最佳學 員」獎勵方案，給予獎金和輪休期。另外，與員工建立良好關係十分 重要，提倡夥伴關係，而非僅限於勞資關係。他強調溝通和協助是管 理的不二法門。上述内容雖屬商業管理，但其管理方式和成功經驗，足可供任何

類型的組織借鑑。(參考《澳門日報》，26/8/03)若按優質管理的觀點，配合筆者所作的硏究取得的資料，看澳門 的民間非營利社會服務機構的情況，可見到以下的結果(其實在前章 節探討管理各功能時均已漸帶出與優質管理相關的槪念、原則和實況 分析）：1.滿足服務使用者的需要談到要滿足服務使用者的需要，那麼，甚麼才是服務使用者的需 要呢?有學者提出過真實需要(Real Need)和想象需要(Thinking Need)的 問題，前者指服務使用者本身的需要，後者是服務提供者認爲使用者 想要甚麼。不管服務提供者如何努力去認清使用者的需要，兩者之間 總存在或多或少的差距，這差距可以是源自任何一方以致雙方，如服 務使用者「當局者迷」，或使用者對現有社會資源的不了解而產生不 切實際的期望；服務提供者未做到「感同身受」（Sympathy) ，未掌握 足夠的資料下作出不成熟的判斷及建議等。無論如何，它可透過不斷 的澄清來縮小差距。從機構的角度，要推出一種服務前，自應先了解服務對象的需 要 ，因爲按優質的標準，要做到滿足服務使用者的需要，才算取得成 效 。在筆者的硏究調査中，除對管理各功能的探究外，也加入不少與 優質管理有關的問題，其中當然少不了服務對象的需要的內容。<案 例 15>成立前作問卷調查，因應需要提供服務工聯北區综合服務中心將於九月正式揭幕啟用。中心未來除貫徹

工聯維權職能，開設勞资問題諮詢、推廣勞動保障法例、提供就業辅 導外，還會致力開展迎合居民需要的服務和活動，推動居民參與社區 工作，讓他們從中發掘自身能力，繼而為身處的社區出一分力，解決 問題。中心主任蕭紹雯表示，開展社區工作最重要和最難的地方，在於 如何吸引居民積極參與。為此，該中心早於今年四月，在勞動節大馬 路廣福安及廣福祥住宅群進行了社會服務需求問卷調查，希望從中了 解居民需要，以便日後能因應居民的興趣和需要，有針對性地開展活 動和服務。(節錄自《澳門日報》，25/8/05)硏究結果顯示：機構負責人認爲機構對服務對象需要的了解程度 高 ，共佔 89.8%，沒有一個認爲了解程度低。另外，有 81.3% 的機構 負責人認爲機構對服務對象的意見重視程度高，16.9%認爲一般。調査得知，機構有定期做服務對象需要調查的佔數較多，爲 55.9%。但當與上表的結果相比下，反映出所謂對服務對象需要的了 解程度高，或許只是假象，即未必是服務對象的真實需要。因此，筆 者作進一步了解有定期做服務對象需要調查和沒有的機構，他們在了 解服務對象需要的程度上的分別。結果顯示：有定期做服務對象需要 調查的機構，在了解服務對象需要的程度上不見得較高，調查結果兩 者情況相約。(見表44)筆者相信這是與機構負責人大多有參與前線的 工作有關，他們在服務的過程中’自覺憑知識和經驗就可掌握到服務 對象的需要。

〈表 44〉 有定期做服務對象需要調査//機構對服務對象需要的了解程度交叉列表一般 高 非常高 總數數目 3 20 9 ■ 32有百分比(％) 9.4 62.5 28.1 100數目 1 16 6 23沒有百分比(％) 4.3 69.6 26.1 100數目 4 36 15 55總數百分比(％) 7.3 65.5 27.3 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，4 個缺値。其實，了解服務對象的需要，又未必代表會去滿足其需要，那麼 實際情況如何呢?在筆者的硏究結果中亦有所啓示：首先大部份機構 存在「服務對象爲中心」的價値觀，佔 83.1%。這樣的價値觀，應促 使到機構及其上、下級員工能按照服務對象的需要提供服務，但實際 上是否能讓服務使用者滿意呢？機構負責人就認爲機構的服務很大 程度滿足到服務對象需要，佔 89.8% ，沒有一個認爲機構的服務滿足 不到服務對象需要。究竟機構負責人是如何得知服務可以很大程度滿足到服務對象 需要呢?最直接的莫如詢問服務使用者本人，在筆者的硏究中得知： 於近一年有做過服務對象滿意程度調查的有四成多(44.1%)，但更多的 在近一年沒有做這方面的調查。能進一步掌握近3 年服務對象的滿意 程度的就更少，只有三成(30.5%)。因此，所謂滿足到服務對象需要， 相當程度只是機構負責人想當然，當中定然存在或多或少的偏差。明顯地，機構同樣多是憑經驗去掌握服務使用者的滿意程度。這 樣就令人懷疑單憑經驗去掌握情況的準確性，故筆者深入去了解在近

一年有做過或無做過服務對象滿意程度調查的機構，其服務滿足到服 務對象需要程度比較如何，結果是分別不太大。而那些有掌握近3 年 服務對象的滿意程度的機構，其服務滿足到服務對象需要程度才稍微 突出，在回答非常高程度滿足到服務對象需要上，佔 33.3% ，反之的 只佔 13.9%。（見表 45)儘管憑經驗作決定也有其合理性但卻未能排除 其主觀成份，而透過其他科學方法去了解服務對象的實際需要、滿意 度並非難事 ’ 無妨一試，更重要的是這將有助提高服務質素。〈表 45〉有掌握服務對象滿意程度的機構//服務有多大程度滿足到 服務對象需要的交叉列表服務有多大程度滿 繊象需要一般 高 非常高 總數近一年有否做過服 務對象滿意程度的調查(回答的機構總數爲59，4 個缺値。）有 No.%415.41557.7726.926100沒有 No.%13.42482.8413.829100總數 No.%59.13970.91120.055100有否掌握近3年服務 對象的滿意程度(回答的機構總數爲59，5 個缺席）有 No.%211.11055.6633.318100沒有 No.%38.32877.8513.936100總數 No.%59.33870.41120.454100

2.追求優質管理的具體方法採用在筆者的硏究中，多數機構有經常強調(口頭或文字)服務質素， 佔 64.4%，27.1%—般 ，8.5%低 。當中何以有三成半的機構不經常強調 服務質素，同時，筆者很想了解機構強調了服務質素後，是採用甚麼 方法去推行優質服務和優質管理的。根據全面優質管理的理論，能滿足到服務使用者的需要就是優 質 。而要追求優質，具體對質素作評估時，就必須有一定的標準，一 個符合或接近服務使用者需要的標準。但在筆者的硏究中得悉，有半 數(50.8%)的機構不設有服務質素指標，而設有服務質素指標的機構比 例就較之稍低5 個百分點，即爲45.8%。另外，近年澳門政府著力推 行優質服務，最普遍採用的方式是推行服務承諾，一種可由機構本身 自發施行的方法，故此，筆者也在問卷中提出了相關問題，結果發現， 大多數(59.3%)機構沒設服務承諾，回答有的只佔35.6%。誠然，制定 服務質素指標或服務承諾，只不過是眾多優質管理方法之一，在筆者 訪問澳門街坊總會時，知悉他們也有派員學習ISO 9000質素管理體 系和往香港觀摩當地採行全面優質管理的機構，這起碼表明他們也重 視質素的問題’ 雖然尙未有指明採用那種特定的優質管理方法。從上述結果可見，口中講得「天花亂墜」與實際施行可能是兩回 事 ，機構有經常強調服務質素比有具體舉措的多得多，這說法可能會 令機構不快，但試問那種質素管理的觀點、方法不提出質素指標和具 體的操作方法呢?爲求從數據中找答案，筆者進一步探究設有服務質 素指標的機構，是否亦較常強諷口頭或文字)服務質素。設有服務質 素指標的機構，在回答對服務質素強調程度高和很高的共佔七成 (70.3%)；反之回答高和很高的就只有56.7%，兩者相差13.6個百分點， 當中回應非常高的更相差2 3個百分點(見表4 6 )，表明兩者的正相關 性 。

〈表 46〉設有服務質素指標I I 機構有經常強調服務質素的交叉列表非常低 低 一般 高 非常高 總數數目 1 1 6 11 8 27有百分比(％) 3.7 3.7 22.2 40.7 29.6 100數目 1 2 10 15 2 30沒有百分比(％) 3.3 6.7 33.3 50.0 6.7 100數目 2 3 16 26 10 57總數百分比(％) 3.5 5.3 28.1 45.6 17.5 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，2 個缺値。3.全員參與改善在前文有關組織管理的指揮功能一章中，有分析到機構的高層 (社團的董事會/理事會)參與機構決策的程度，結果是機構負責人認爲 高層參與機構決策的程度高及非常高的佔74.6%，認爲參與度低的只 共佔6.8%。全面優質管理強調的是全員參與，前線的員工參與前線的工作是 必然的，而這參與不單只是分工，更重要的是合作，就是在整個過程 中 ’ 每一崗位都將事情辦好，最終「輸出」的服務效果才可有優質的 保證。另外，前線員工的參與，也可以/應該是全範圍的，即不限於 前線的工作，機構應開放渠道讓各級員工可參與機構的決策，管他是 大正方針抑或對解決個別問題的方法選擇，因爲在機構內，最能掌握 服務對象需要和了解操作上困難的就是這群前線員工。這正如內地學 者對全面優質管理特點槪括出「三全一多」，即體員工作全過程、全 範圍及多方法的投入。132132蒲倫昌主編的「全面質量管理簡明教程」中(中國經濟出版社， 1999年 ，P.8)指出全面優質管理的特點是全員、全過程、全範圍及多方法，即 「三全一多」。

說到全員參與，在筆者的硏究中就問到各級人員參與機構決策的 程度，結果有七成(71.2%)機構負責人認爲各級人員參與的程度高，認 爲低的只有3.4%。反映出機構是比較開放讓員工參與，當然民間的 社會服務機構一般規模小，是構成全員參與的有利條件，而全員參與 的好處，既有助提高員工的歸屬感，也讓機構負責人減負，包括工作 量和源自決策責任上的壓力。全員參與的目的，最終都是爲改善工作，提高質素，提升效率和 效果。從筆者的硏究中得知，大部份機構有鼓勵員工提出改善方案， 佔 84.7%。至於如何鼓勵，可以作另一專題，本文不作深入，但按全 面優質管理的常用組織形式’ 有所謂「品質圈」(Quality Control Circle ’ 簡稱 QCC)之設，這形式常見於企業中，也稱質量管理小組’在社會 服務領域中亦有類似的機制’ 常稱質素改善小組(Quality Improvement Team)。質素改善小組先在日本取得廣泛的成功，之後世界各地競相 學習，是一種以前線人員自組改善服務的模式，當然要有上級的支持 和鼓勵。事實上，絕大多數成功推行全面優質管理的機構，都是採用 質素改善小組來運作，從中可見前線人員參與改善工作的重要。具體而言，成立質素改善小組，要先由機構高層和負責人鼓勵員 工們自發組成，每組成員約有三至七人，每組自設組長’但其角色只 在安排會面時間、地點、議程和推動參與等。若以一個擁有三個服務 機構的社團爲例，估計可成立四(每機構至少一個’加上一般行政及 財政方面人員組成的小組)至八個組，當然實際還要視機構類型而 定。單在機構的層次，若以一個社區中心爲例-假設有八名工作人員， 要推行類似質素改善組織，可能就只有由基層自發組成的一或兩個小 組而已。由於小組主要由前線工作人員和基層員工所組成，有必要得到行 政和技術上的支援，因此，適當的諮詢、指導是有需要的，小機構可 由負責人充當該角色，亦可邀請專家義務協助。還有，適當的培訓和 嘉許也是很重要的。

說到嘉許獎償和激勵，其作用已不必多說。這裡想提出一個可增 加互相學習、促進，增強競爭力、創造力的獎勵辦法。就是在大規模 的組織下，會有多個質素小組的成立，不妨定期將他們的成果展示， 開一場交流會-組織的高層和外邀專家出席，以示支持，並予以評分， 優勝者全組人可免費往外地考察，既增加知識，亦可順道旅遊，否則 一份公開頒發的獎狀，加上給予每位成員一份紀念品，也可發揮神奇 的效用。花了若干文字去闡釋其中一種常用的全面優質管理的組織形 式 ，主要是要表明所強調的高層鼓勵、全員參與、改善等全面優質管 理的原則和要點，都可藉此組織形式體現出來。〈案例16>欠缺高層的支持---推行質素改善的失敗經驗K 君在政府的社會福利部門工作，擔任小組的前線管理者，熱心 改善組織的管理和服務，他嘗試採用質素改善小組的方法，首先向各 組員介紹了優質管理的原則和方法，之後召集所有組員，一起研究組 内的工作範圍，看有那些項目需要作出改善，經大家研究後列出十多 個大、小工作項目，並按重要性和難易程度，定出項目應改善的優先 次序。為取得上級的支持，K 君整理簡報交上級審閱，但上級反應並 不熱烈，也無表示支持與否，最終改革行動就逐漸冷卻下來，而K 君 所作的改善管理和服務的行動宣告失敗。分析失敗的原因：1 .技巧上的問題：要成功推行優質管理，高 層的支持是成功關鍵，K 君在推行時未先向高層下功夫，未先取得高 層的支持，系統的改革本身就難以展開；2 . 時間性的問題：推行時 適值澳門即將回歸，澳葡政府即將退出，部門的高層前途未明朗，尤 其是身為葡人的高層，那有動力去改善當前的工作。

〈案例17>基層參舆改善工作---推行質素改善的成功經驗X 術生中心負責人在一次有社區代表參與的會議上，介紹中心的 近況，其中一點是筆者很深刻的。該負责人自豪地表示：我們的基層 同事（清潔及雜務)發現候診室的一張座椅放得不平，覺得如果有個子 較高大的服務使用者不留心坐下可能會導致椅爛和人傷，他們於是報 告上級，上級察看後認同問題的存在，並馬上更換椅子。負责人續強 調有些問題是上層看不到的，而基層同事的投入，足以改善情沉和賴 防嚴重事故的發生。這本來就真的是一宗小事，可能速出席的社區代表們都不以為 意 ，但從事例中可以看到：1 . 全員參與的重要；2 . 上級也很認同和 支持改善，結果是問題得以迅速處理。4.文件化要求有認爲目前世界上最普遍採用的質量管理系統ISO 9001，是一種 很注重文件化(Documentation)的管理系統方式，的確，由於取得 ISO 9001質量管理證書的組織’需要接受定期外部審核(External Audit), 文件記錄自當成爲審核的依據，但其實就是其他的優質管理系統，無 不重視清晰的規章、指引和記錄，以利於產品或服務的輸入輸出過程 的一致性 ’ 減少偏差，從而確保質量。以 ISO 9001爲 例 ，其質量管理系統要求 (Quality Management Systems - Requirements)中關於總要求部份就指出：「組織應按本標準的 要求，建立質量管理體系，形成文件，加以實施和保持，並持續改善 其有效性。」在文件要求中提出5 項基本要有的文件，分別是：

1. 形成文件的質量方針和質量目標2 .質量手冊3 .該標準要求的形成文件的程序4 .組織爲確保其過程的有效策劃、運作和控制所需的文件5 .該標準要求的記錄往下, 要求」中還補充說明質量手冊規格、形成文件的程序和記錄 控制的要求，都是與文件有關。133鑑於文件在質素管理上的重要性，在筆者的硏究中亦有多條問題 與此相關，從硏究中得知有近九成(88.1%)的機構隨時備有機構的規章 或簡介。機構的規章或簡介必然會提到機構的宗旨、目標以致組織和 服務等，而隨時備有就是一種便民方式，讓市民和服務對象易於了解 機構的存在之目的和可提供的服務。這方面也類似香港政府社會福利 署對受資助民間社會服務組織的質素表現要求的首個標準要求，即 ： 「服務單位確保製備說明資料，清楚陳述其宗旨、目標和提供服務的 形式，隨時讓公眾索閱。」另外，香港政府對受資助組織的質素表現要求第三個標準是:「服 務單位存備其服務運作和活動的最新準確記錄。」根據負責指導推行 此計劃的陳永泰教授表示：要求強調了最新和準確的，而存備是基 本 。在筆者的硏究中，與此相關的就問及機構的檔案系統，機構負責 人認爲檔案系統良好的佔72.9%，認爲一般及不好的佔23.7%。這良 好理應不離齊備、最新和準確吧!看來有兩成多的機構要在這方面作 改善。除工作過程的文件記錄外，有一類文件看來也是不可少的，就是 各個職位的任務和職責，還有各種經常性工作的程序指引。前者可使 各員工清楚自己的職責，後者則讓員工有規可循，並保障各個員工不 論新舊都能按同一程序行事，減少偏差，保障由不同員工提供的服務⑴經中國國家質量技術監督局於2000年 12月 2 8 日批准的GB/T 19001-2(相 當於 IS09001質量管理系統要求)國家標準

質素盡可能一致。從硏究結果得知，澳門大部份機構備有各級員工的 工作指引，佔 86.4% , 同時大部份機構備有各服務項目的工作指引， 佔 76.3%。至於未有訂明的機構’ 筆者認爲必須補做好。此外，從硏究中又得知有七成(71.2%)的機構有製作工作年報，而 這是一種形式去反映機構的效率、質素和成果，一份好的工作年報， 除予人良好的印象外，也對爭取社會資源有幫助。所謂好的年報，當 然不是說要大小無遺，但忠誠地把重點和外界想知、應知的業績，包 括提供了甚麼服務，服務了多少人，成效如何，財政的收支情況等內 容清晰表達是基要的。5 .其他反映機構優質的內容從全面優質管理的角度，有其強調的部份，如之前提到的「三全 一多」，又或香港質量管理專家謝家駒所總結的「四大支柱」：卓越領 導 、顧客導向、不斷改進、全面參與。134這些說法已經是極其濃縮， 分分鐘有所遺漏，但筆者再想集中到「全面」這一點上。既是全面， 很多看來相關性少的，還是要給予關注，如以下會提到的安全、環保、 私隱保障等。就這些問題，國際上亦已有普遍的標準，如 ISO 14001 : 1996有關環保和0HSAS 18001 : 1999有關職業健康及安全。基於企 業競爭的需要，認證組織還推出所謂綜合管理系統 (Integrated Management System，簡稱 IMS)的認證，即將 ISO 9001 加上 ISO 14001 及域 OHSAS 18001 一併認證。除國際標準外，各國各地也常自行立 法對上述情況作規定’ 如澳門就有職業性噪音的法律制度(第34/93/M 號法令)和分別有工業場所和商業場所的衛生與安全法律章程和罰 則 ，對社會服務機構而言，在設施建立時，就要經過工務、衛生、消 P方等部門依法檢定場地設施的安全性，不符要求者就不能取得開業准 照 。135當然日後營運過程還須接受監管，以確保機構長期符合這些衛134謝 家 駒 ’ 《全 面 優 質 管 理 》，三 聯 書 店 (香 港 )有 限 公 司 ，1994135表 澳 門 第 90/88 /M 號 法 令 有 關 「社 會 服 務 設 施 的 發 牌 制 度 」的 第 五 條 第 二 - 三 款 規 定 ，爲 確 保 機 構 的 通 道 、衛 生 及 安 全 條 件 ，政 府 社 會 工 作 局 應 要 求 工 務 運 輸 局 、衛 生 局 及 保 安 當 局 提 出 意 見 。

生與安全的要求。時至今天，或許各類組織已有安全與環保的基本觀念，儘管間而 有揭發有違反的情況，尤其是工業場所。至於澳門的社會服務設施在 這些方面的情況如何呢?從筆者的硏究得知，有 76.3% 的機構負責人認 爲機構的環保意識高，有 23.7%的認爲一般或低。機構負責人多認爲 機構的工作環境安全度高，佔 88.2% ’ 沒有一個認爲低。情況看來良 好 ，但尙有完善的空間。而說到工作環境安全，想順帶指出大多數機 構均有常設應變措施，佔九成(89.9% )，只是問題未有深入是那類的應 變措施，究竟是單純工作環境安全如火警逃生，抑或辦活動遇颱風、 天雨，有參加者在活動中受傷或暈倒等不同情況，甚或發現有非典型 肺炎(SARS)或其他傳染病疑似個案，是否都應設定一些應變措施。當 然 ，處事不宜矯枉過正，但基要的預防及應變措施確應訂立，並保證 機制運作暢順。硏究中同時有問到機構活動的創新程度，因爲在競爭的環境下， 機構活動的創新是生存之道，當然必須按使用者的實際需要而定，如 七十、八十年代的青年中心，設有乒乓球檯、康樂棋已不錯，但時移 世易，無新穎的設備、環境和方法，怎吸引青少年前來，更遑論進一 步藉參與中心的活動，培養青少年身心健康成長。以 2004年 2 月投 入使用的澳門東亞運動會青少年中心爲例，三層達10,000平方呎的設 施 ，當中包含有互聯網室、舞蹈室、桌球室、健身室、樂隊練習室、 音樂練習室、會議室、環保講座室、茶座等，當然要經營這樣規模的 青少年中心，財力是最大問題，但從中只想帶出機構要有創新、求變 的觀念和作爲。在筆者的硏究中，得知有六成(59.3%)的機構負責人認 爲機構活動的創新程度高，有 32.2%的認爲一般。結果只反映了一般 情況 ’ 不排除有些類型的機構要常創新，如青少年服務’有些機構則 只需適度稍爲轉變’ 如老人服務。創新程度必有其個別化的考慮，但 創新求變，以更滿足受助者所需應是大原則。就是一些歷史悠久的社 團 、機構其管理、服務如一繩不變，最終亦只會暗淡收場。

〈案例18>百年老店仁慈堂服務轉型仁慈堂盲人重建人心昨舉行重修竣工開幕儀式，行政長官何厚鏵 等出席。盲人重建中心將以综合服務模式，為盲人提供服務，讓其發 揮潛能，積極參與社區活動。開幕儀式於昨曰下午五時半舉行，行政長官何厚鏵、社會文化司 司長崔世安、葡萄牙驻澳總領事區廷睿、澳門教區主教黎鴻异、中聯 辦協調部副部長李正橋、社工局長葉炳權、仁慈堂會員大會主席歐安 利 、值理會主席飛安達、監事會主席高仕達等主持剪綵儀式。積極籌劃服務轉型葉炳權致詞表示，盲人重建人心四十年來均為盲人提供關懷和協 助。中心成立之初以庇護工場服務模式運作，及後因工業不斷發展， 手工業在本澳漸趙式微，中心工作重點亦有所變更。考慮到服務對象 已步入中、老年，社工局與仁慈堂積極籌劃服務的轉型安排。在工作 過程中，也向服務使用者作問卷調查，了解實際需要。他表示，社工局繼绩透過財政和技術辅助，與中心合作創造更優 質的社會服務。盲人重建人心將以综合服務的模式，繼绩為盲人提供 服務，積極參與社區活動。相信革新後的中心，服務將更能滿足使用 者需要》四十九盲人享服務飛安達表示，行善並非只是街邊施捨般簡單，社會互勵精神已經 從單一的個人觀點，發展到多元化的集體觀念。盲人重建中心將提供 更佳服務，將服務對象因身體缺陷帶來的不便盡量減到最低。他指 出，在現今著重發展的社會，盲人與所有人一樣享有同等的權利。有 關服務團體應積極努力無私奉獻，民間及政府共同參與和推動，創建 平等美麗的社會。

澳門盲人重建中心是由美國海外盲人福利基金會倡議，於 1960 年 10月 1 2日成立，其後於1963年由澳門仁慈堂接管至今。仁慈堂 早在1900年起向本澳盲人提供援助，當時是透過資助嘉諾撒修女來 照顧及收容盲人。現時該中心已成為一個日間中心，為49名年齡由27至 83歲的 男女盲人提供服務，目的是幫助他們融入群體生活，透過各項文康活 動以至織藤手工藝、縫紉、針織等，從而確保他們能夠在一個合適的 環境下，擁有健康和有作為的生活。(節錄自《澳門日報》，5/11/03)最後，也想帶出社會服務機構有其本身特性，就是對人的尊重和 重視人的價値，要保護受助者，尤其是一些私隱問題，對此，筆者也 專門提出詢問。結果是大部份機構負責人表示機構有確保服務對象私 隱的規定，佔 88.1%。情況應屬良好，因爲未有對此作規定的，不等 於不會保障服務使用者的私隱。以社會工作專業人員爲例，這點已是 此專業恪守的大原則。136無論如何，筆者認爲這原則應爲所有社會服 務從業者緊記。(八）外部環境在管理學基礎著作中，大多都會提到組織的環境，如美國的哈羅 德 . 孔茨(Harold Koontz)和海因茨• 韋里克(Heinz Weihnch)的論著《管 理學》中 ，就以國內和國際環境的挑戰作爲最後一篇，香港的饒美蛟 等在（企業管理學導論》中的第一篇就專門提到企業的外部及內部環 境。就算是沒有專門章節去討論組織環境的，也會在適當的篇章中帶 出或交代這問題，如台灣的黃源協談到策略性規劃時指出：「策略性136按 澳 門 社 會 工 作 人 員 協 進 會 於 1996年 7 月 5 日 頒 布 的 《澳 門 社 會 工 作 專 業 守 則 》，有 關 社 工 人 員 對 案 主 的 道 德 責 任 一 章 中 的 第 一 條 寫 道 ：「社 工 人 員 應 維 護 案 主 的 權 利 、秘 密 、隱 私 和 信 息 使 用 ，除 非 案 主 有 不 能 負 責 或 其 他 人 因 而 可 能 嚴 重 陷 入 危 險 的 情 況 》訊 息 的 蒐 集 與 分 享 ，只 能 與 專 業 服 務 功 能 有 關 。」

規劃係指對組織整體長遠之未來方向的思考，它是以系統的分析方 法 ，審視組織與其環境的關係，以釐清組織未來的方向，並可增進組 織爲將面臨的挑戰預作準備與控制環境的能力。」137—般而言，談到 甚麼戰略性策劃(Strategic Planning)或策略管理(Strategic Management) 的論題，總離不開組織的環境因素》而更具體的表達如香港梁偉康在 其論著《社會服務機構行政管理與實踐》中的第一章，論述的社會服 務機構面臨之危機及新挑戰，內容是與機構環境有關。有關組織的內部環境，在前面各章討論組織的管理功能時多已有 題及，故這裡會集中討論幾個與社會服務機構外部環境有關的問題。 孔茨和韋里克所指的外部環境，槪括爲五方面，即 ：1.經濟；2.技術；3.社會；4.政治和法律；5.倫理。138饒美蛟在討論組織的外部環境時， 提到以下的各個方面，包括：1.政治、法律及政府；2.經濟環境；3. 技術；4.社會文化；5.國際層面；6.供給者、客戶(服務對象)與競爭者。 139在香港協助政府向民間受資助社會服務機構推行「服務質素指標」 的陳永泰教授指出，機構須因應以下外在環境作出改變，包括：1.社 會文化：2.政府力量；3.經濟因素；4.技術影響。其他學者雖然各有側 重點的不同，但基本不離上述各個方面。以下會以陳永泰所提出的4 方面，分析澳門社會服務機構的外在環境因素。1 .政治力量：權力上的轉移自 1999年 12月 2 0 日澳門回歸中國的懷抱，影響到葡治時期一 些社團原有的地位改變。如天主教爲葡國國教，使得葡人在澳門的四 百多年管治下 ’ 天主教有特殊地位’ 早 在 1569年 ’澳門天主教區首 任主教賈尼路就創設了仁慈堂，開展醫療和救濟工作。正如楊仁飛所 言 ：「澳葡政府統治期間，與葡國相關的團體成爲最大的得益者。澳 門天主教會因著與澳葡政府關係密切，故長期受到支持。」楊仁飛又137黃 源 協 ，《社 會 工 作 管 理 》’ 揚 智 文 化 事 業 股 份 有 限 公 司 ，19 9 9 年 ，p.93138 Harold K oontz和 Heinz Weihrich， 郝 金 華 等 譯 ，《管 理 學 》，經 濟 科 學 出 版 社 ， 1995 年 ，p.681139饒 美 蛟 等 ，《企 業 管 理 學 導 論 》’ 商 務 印 書 館 ，1986年 ，p.12-14

言 ：「葡人社團或土生葡人社團往往能從政府申請到龐大的經費，但 同類型的華人社團獲得的資助額卻十分有限。」140按筆者所作的硏 究 ，在 114個社會服務機構中，有 37個屬天主教團體的，佔 32.4% 。 過往的歷史導出了今天的情況，天主教團體今天在社會服務仍佔重要 地位，多少有受著這政治環境的影響，當然這裡完全無意抹煞任何團 體所作出過的努力和貢獻，事實上很多澳門人都曾經從天主教會以致 其屬下團體的善行中而受惠。澳門回歸後，天主教在澳門的特殊地位不再，但在一國兩制下， 仍如其他團體般繼續運作。同樣其他團體亦在調整角色，如澳門街坊 會聯合總會的方針，在回歸後由原有的16字：「團結坊眾，參與社會， 關注民生，服務社群」增加了「建設特區」，充份反映出因應政治環 境的改變，社團亦作出了調整。政治環境的改變，力量的此消彼長難 免 ，在社會服務的領域上，澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會 等過去長期與中國內地政府有較親密往來的團體，回歸後肯定會取得 政府較佳的支援，當然，同樣不排除這些社團、機構本身的努力。除上述外，原本以葡人領導爲主的社團，在回歸後亦出現有權力 轉移的情況，如澳門紅十字會、母親會這類過去由葡人管理的團體’ 一向以政府支持爲主，回歸後在人事上有明顯轉變，甚至在服務範圍 上作調整，以適應政治環境變遷，從而繼續取得政府的支持。此外， 還有一現象是有些新社團建立，其聲勢浩大，明顯背後獲得相當勢力 的支持，現政府對他們亦寵愛有加，紛紛安排接見，反之一些無特殊 背景的「小團體」，縱然成立已久，且並非沒有好表現，但欲與政府 高層會面，往往被推到下一級打發過去，資源分配上更有7 頃斜」向 某一方的現象。爲此，各類社團機構，要在此政治環境中存活，必須 要作出一些調整和適應的行爲。2 .經濟因素：資源的競爭140楊 仁 飛 ，《澳 門 社 團 狀 況 與 政 府 的 資 助 政 策 》，載 於 劉 澤 生 、梁 軍 主 編 的 ，《邁 向 新 世 紀 ---九 九 澳 門 回 歸 專 家 談 》，香 江 出 版 有 限 公 司 ，1999年 ，p.346-348

受全球經濟不景影響，回歸後初期的澳門特區政府謹慎理財，爲 求達到平衡預算，實行量入爲出政策，在社會福利服務開支上，第一 年(2000年)澳門政府撥於社會工作局的預算即削減6.86% 。幸虧往後 澳門經濟環境連年好轉，並出現正增長，且鑑於對經濟困難者的生計 問題，在經濟不景時正是這批人最需要援助的時候，政府爲紆解民困 141，在這方面的預算重新調升，至 2001年已回到1999年回歸前的水 平 ° (見表47)〈表 47〉澳門政府社會工作局近年預算開支 （澳門元)年份 預 算 實支1998 $242,454,131.00 $229,799,482.301999 314,819,432.16 303,607,475.602000 293,223,518.54 275,189,303.102001 312,267,131.85 298,953,495.492002 330,678,901.61 300,971,453.13參 考 資 料 ：社 會 工 作 局 年 報 1998-2002年謹慎理財的態度，或許還加上世界大趨勢，政府的開支應有好好 的監管，影響所及，以接受政府資助爲主的民間社會服務機構的「交 代」問題更受關注，對機構而言這也是前節討論到的外部監督問題， 而在資源緊張和監督加強的情況下，資源競爭問題更趨白熱化。在筆 者的硏究中，也牽涉到這些問題。並得知絕大多數的機構有向資助者 提交資助活動後報告，佔 96.6% ，這點的表現率高應是無容置疑的， 因爲在相關法例中已有明定，受資助者要提交報告。即使贊助者未有 明確提出要求(包括那些透過廣泛募捐，以集腋成裘方式取得社會資141在 澳 門 特 區 政 府 (2 0 0 1 年 財 政 年 度 施 政 報 告 〉 中 提 出 的 五 點 施 政 主 要 方 向 當 中 第 三 點 爲 「紆 解 民 困 ，促 進 就 業 」。

源以致一些無具名的贊助者），但增加機構使用捐款的透明度，加強 向公眾交代的做法，肯定會贏得贊許和日後持續的支持。〈案例19>立例規範，讓社舍捐款更有信心為赢回民眾信心，3 0 個公益團體發起籌組「台灣公益團體自律 聯盟j，將在九月成立，希望透過公益團體間的高標準自律精神，讓 資訊透明化，杜會大眾透過平台共同監督。發言人憑燕説，目前最重 要的就是椎動《公益勸募法》立法，讓勸募活動有更清楚的遊戲規則 和合理規乾。包括老人福利推動聯盟、紅十字會、兒童福利聯盟等3 0個團體 共同發起「台灣公益團體自律聯盟，經過長時間籌備，即將在9 月 正式成立，要團结起來赢回大眾的信心，預計年底前招募到8 0到 100 個社團響應。對於速日紛擾，社食大眾對勸募有所疑慮，台大社會工作系敦授 憑燕表示，現行勸募法規不合時宜也不周延，不但無法保障捐款人權 益 ，還會削弱捐款意願，局限公益團體發展，聯盟將積極推動《公益 勸募法》草案立法，讓台灣勸募有更清楚的遊戲規則和合理規範。聯盟成員之一團體表示：民間版《公益勸募法》遏阻政府專案募 款，同時對日前引起討論的公益團體行政費用比例也有明確規範。現 行勸募法規為2 %，但根本不符合所需，除 「行政費」定義不清，運 作成本和募款成本都與日俱增。根據《公益勸募法》精神，行政費隨募款額度，應 有 脒 到 15% 都是合理範疇。憑燕説：唯有盡速推動《公益勸募法》過關，才能保 障捐款人權益。(摘自《中國時報》，26/8/05)

提到外部監督，容許筆者在本節中多談一點。在筆者的硏究中還 得知有七成的機構(71.2%)認爲機構有外部監督機制，有 25.4%的認爲 無外部監督機制。而這裡所指的外部監督機制，自不限於資助來源， 也包括公眾在內，事實上，有過半數的機構(52.5%)設有處理質詢和投 訴的機制，當然，從中也反映出有近半數(44.1%)沒有設質詢和投訴的 機制。究竟是根本沒太多質詢/投訴還是對質詢和投訴重視不足。硏究還發現，對於外部監察者的意見，有六成(59.3%)的機構負責 人認爲對機構改善服務的作用大，但更値得留意的是有三分之一 (33.9%)的機構負責人認爲一般或小(見表48 )，問題是，這究竟是機構 不太重視外部的意見抑或這些意見有問題？而奇怪的是設有處理質 詢和投訴的機制的機構中，負責人認爲機構對服務對象的意見重視程 度反而稍低(見表49 )。基於我們相信外部的意見可代表著服務對象， 使用者的呼聲，從優質管理角度，對機構的改善定有作用，故判斷是 前者的因素居多，如此，機構看來應對外部監察者的意見多加重視， 並得準確回應外界真正需求。〈表 48〉外部監察者的意見，對機構改善服務的作用數目 百分比(％)非常小 1 1.7小 3 5.1一般 16 27.1大 25 42.4非常大 10 16.9缺値 4 6.8總數 59 100

〈表 49〉設有處理質詢和投訴的機制I I 您認爲機構對服務對象的意 見重視程度的交叉列表低 败 高 非常高 總數有數目 1 5 18 7 31百分比(％) 3.2 16.1 58.1 22.6 100沒有數目 0 4 14 8 26百分比(％) 0.0 15.4 53.8 30.8 100總數數目 1 9 32 15 57百分比(％) 1.8 15.8 56.1 26.3 100*回答調查的機構總數爲5 9 ，2 個缺値。組織與人和事物一樣，外表和內涵可以是兩回事，設有投訴、諮 詢機制可能只是形式或門面功夫，實際上未有真正以客爲重，真誠向 服務對象負責和交代的意識未有建立起來，只關心向資助者交代或只 關注上級是否合意，不明白處理好客戶的訴求，才有利於機構的發 展 ，贏得口碑，讓資助者更有信心，也令上級感滿意。筆者想，出現 這種情況的原因有多樣，組織結構因素和管理者個人因素並存。在組織結構方面：由於機構規模小，一般負責處理投訴的多爲機 構負責人，原本應爲一理想安排，但機構之上有社團，假若大大小小 投訴均珍而視之，上達社團，平日不直接參與管理的社團領導可能會 誤以爲機構的管理有問題，在這樣的結構下，機構負責人可能將一些 雞毛蒜皮的投訴輕視處之，甚或刻意向上級隠瞞，而真正的大事則盡 量化小，以免上級責難。其實，因組織結構而引致對投訴不大重視這因素，遠不及管理者 個人態度和處事方法來明顯。之前所說的大事化小也算是其一常見的 個人態度，另外，由於社會服務機構多爲免費向基層人士提供服務，

容易造成機構人員有高高在上的心態，以爲機構已向他們施予恩惠， 他們不應再有什麼奢求；同時，由於基層人士文化水平一般較低，在 表達需要時不會修飾’ 若有不滿就投訴' 吵鬧，因而有時會被視爲刁 民行爲而被輕視之，這些情況都導致投訴被輕視。在不重視投訴者的 投訴之餘，另一相對的情況就是袒護下屬，這樣更會造成機構上下共 同眨視服務對象的投訴。針對上述不重視投訴的原因，筆者建議可加強以下的措施：1 .加強機構內部監督》由於機構的投訴主要由機構負責人處理’故 這內部監督機制應建立在社團與機構之間，如社團領導要定期檢 視外間諮詢、投訴的情況和處理方式。涉及重大的投訴或工作上 失誤，機構負責人應即時向社團報告。2 .加強對機構人員的培訓。尤其是現代優質管理、優質服務的培訓， 讓他們更明瞭和接納「以人爲本」，關注使用者需要的重要性。這 樣的培訓，可以針對機構的負責人和專業人士，再由他們將服務 態度和方式傳授給其他基層前線人員。說回機構的外部經濟環境問題，以下也要談談機構間的競爭，雖 然競爭的動機不一定限於資源的取得，也有地位、權力和市場佔有率 的問題，但最終這些甚麼權力和市場佔有率等因素，就影響到機構資 源取得的能力，故在機構外部環境有關經濟因素這一點中來討論競爭 問題看來也是適合的。在筆者的硏究中得知，有六成的機構(55.9%) 認爲本身存在競爭對手，亦有四成(39%)認爲不存在競爭對手。有一 半的機構(50.8%)分析過競爭對手或同行的情況，亦有44.1% 的沒有分 析過。這情況應視爲合理，因爲認爲本身存在競爭對手的也只不過是 55.9%。硏究還發現有接近六成的機構(57.6%)無意成爲同行中的領導 者 ，反映了機構的競爭意識不強。硏究中亦得知，機構負責人在評估服務成效時，有 15.3% 認爲非 常高，66.1 %認爲高，16.9%—般 。而在與競爭對手比較下，機構負責 人對本身機構的工作/服務表現評價就略爲下調，認爲非常高的有

20.3%，高的有45.8%，自認一般的有27.1% 。看來有近三成的機構應 提升自身的競爭力或改善服務成效。提升競爭力的目的，不單在於要 優於其他同類機構，更在於提高自身的工作成效，吸引和維繫資助 者 ，滿足服務對象所需。〈案倒20>社團競爭離不開錢澳門是一個社團文化氣息濃厚的城市，全澳各大大小小的社會團 體超過二千個。隨著社會服務的發展，社團之間的良性競爭亦趙激 烈 ，這一切除了是服務質素的競爭外，也是知識和人才的競爭。面對社會服務競爭增大的趙勢，只有不斷改善服務質素，回應社 會服務需求，方能獲得服務對象的支持和認同，這不得不進行改革。 社團的改革除了是重新改選年青具魄力的領導班底，革新服務思維 外 ，提升服務人員的服務質素和專業水平，更加是改革中最重要的一 環 。當然包括加強對工作人員的在職培訓，以提升他們的服務素質。社團針對工作人員的在職培訓，實在是一項頗長遠及具實效的投 資，絕對唔慳得。不少社團亦十分重視服務人員的專業培訓，除經常 舉辦社區服務交流研習坊，組織服務人員到國内外觀摩、交流外，亦 特別開設針對性的專業性課程，邀請内地或鄰埠社會服務的專家、學 者親自授課，為服務人員「進補。不過，話又説回來，杜團的服務競爭亦離不開財力的競爭，對於 一些窮社團，辦一次培訓課程花費不菲，可一不可再，工作人員的培 訓機會減少，社團要拓展及創新服務自然亦受局限，政府以缺乏新意 為由減少资助，令社圑人員甚為苦惱，此種情況頗堪關注。(摘自《澳門日報》，26/12/03)

要提升競爭力，不是空想可達，而必須採取行動，坐言起行。因 爲在硏究中發現，有意成爲同行中領導的機構，其工作/服務表現不 見得比無意成爲同行中的領導的高出很多，如下表所見，表示工作/ 服務表現非常高的同佔20% ，只是在高的一層次上略高八個百分點 (8.3% )。〈表50 >有意成爲同行中的領導者I I 與競爭對手比較下的工作/服務 表現一般 高 非常高 總數數目 5 11 4 20有百分比(％) 25.0 55.0 20.0 100數目 10 14 6 30沒有百分比(％) 33.3 46.7 20.0 100數目 15 25 10 50總數百分比(％) 30.0 50.0 20.0 100*回答調查的機構總數爲5 9，9 個缺値。3 .社 會 文 化 ：良好的社區關係政治和經濟因素，與社會文化因素間互有關聯，如勢力大的自然 較易取得資源，人家較易「賣帳」，「朋友」也較多，這也許是澳門這 個微型社會的文化特色的寫照。本節裡想集中具體一談機構的對外關 係 。據筆者的硏究所得，有超過九成(91.5%)的機構負責人認爲機構與 服務對象的關係良好，沒一個認爲是不好的。至於與社區的關係，同

樣有九成(89.8%)的認爲好-沒一個認爲是不好。而與資助者的關係方 面 ，有九成(89.5%)的機構負責人認爲是良好的，同樣沒有一個認爲是 不好的。的確，機構依賴服務對象、社區、資助者而生存，打不好關 係亦即捐害到本身的生存條件。硏究還發現大部分機構(86.4%)在過去一年有與同行作過交流、參 觀》無論這交流是禮貌式或是互相學習或借鑑，對機構而言是百利而 無一害，起碼反映機構間存在正面的關係。此 外 ，多數機構負責人認爲機構與資助者的溝通機會多，佔 79.7%。認爲溝通機會少的佔5.1%。溝通自可增進雙方的了解，有利 政府(社會服務機構的主要資助者)作資源的分配和機構取得資源，但 誠如前節提到的政治因素，足令資源分配出現偏頗，而所謂良好的社 會關係，可能只是一種禮貌上的交往或工作上的正常關係而已。其實，社會服務機構本非敏感的行業，政治角力較少，經濟上的 競爭亦不太明顯，反而應講求互助、合作，包括機構間的合作，機構 與政府、社區和服務對象間的合作，從上述硏究結果，反映這良好合 作關係的一面，但澳門的社團政治文化，卻導致機構服務一定程度上 與社團政治掛鈎，而筆者所指的社團政治，其一反映在四年一度的澳 門立法會選舉上。筆者認爲，社會服務界應能排除政治上的障礙，加 強社團、機構間的協調發展，如不妨成立類似香港的社會服務聯會， 將更有利於社會福利服務的資源作最大化的發揮。事實上，有些社團 的負責人向筆者表示有意聯合民間的力量，但看來不易達成，主要原 因是團體之間仍存在門戶之見，問題重心是誰當領導。故此，只能在 個別範疇(如弱能人士服務)上的相關團體採取不定期聚會，但作用也 局限於信息交流或合辦活動。〈案例21>澳門明愛社會資源共享

早於兩年多前，庇道學校已於課餘時間開放校園供居民使用。該 校主要因應澳門公共活動場所及設施隨着城市發展規劃而改建，場地 越來越少的變化，希望藉着開放學校場地，一方面為居民提供可使用 的活動場所及設施，並藉此加強學校與社區之間的關係，推動居民與 學校對社區的歸屬感。庇道學校是本澳第一所在課餘時間將校園開放予公衆使用的私 立學校。學校主要在周六、日向社團、組織開放活動場所，包括操場 及課室。該學校表示，敎青局會資助學校開放校園所需的費用，但費 用只屬津贴，學校仍要承擔開放成本。除了向外借用課室、操場等設施外，毗鄰庇道學校的明愛圖書館 亦於去年向居民提供服務，現時每日約有六百人次使用圖書館。明愛 希望開放圖書館，進一步達至資源共享的目的，與居民分享社會資源。學校現時只向團體、組織提供借用設施服務，原因是向團體開放 易於管理，同時借用的單位亦需繳付十至數十元的費用，取決於借用 單位是否需要開啟空調等設施。學校認為，所收費用只屬象黴式，目 的是希望借用單位能夠具責任感，同時收取的費用是用作補貼圖書館 的運作，希望在可能的範圍下，將资源與該區居民分享。(節錄自《澳門日報》，12/8/05)4. 科技因素：電腦化到了 2 1世紀，我用科技發展一日千里來形容實不爲過，因爲 科技的應用，已深入到我們生活的每一個環節。筆者最近五年從事推 行預防教育工作，最初由採用膠片投映設備和播放錄影帶，現已轉爲 用手提電腦，所需影片亦已存於電腦內備用，比之前方便得多了，這 正是電腦化(Computerization)所帶來的好處。科技發展’或多或少影響 到社會組織的發展，對屬於人群服務的社會服務機構，儘管影響相對 較小(即未見有根本性的令機構服務改變，如服務的形式仍是要透用 人際接觸，仍要由服務對象親自參與），但也得相應作出調適。從非

營利社會服務機構的角度出發，筆者只打算在這裡集中談資訊科技： 電腦化的問題。有社會服務界領袖認爲：當今資訊科技發展，至少凸顯五方面的 現象和趨勢，即 1 )促使經濟結構轉型，同時也帶來新的失業問題； 2 )知識差距所導致的社會矛盾增加，而以終身學習爲目標的教育改 革將變得更重要：3 ) 導致家庭和人際關係的調整：4) 人文價値的衝 擊與重建：5 )影響到人類的身體及精神健康。142假如上述觀點或情況 屬實的話，定必影響到各項社會政策的調整，社會服務機構也必須因 應需要而提供新服務。有學者也提到在數碼化和電腦化的二十一世 紀，資訊科技的飛速發展亦影響到社會福利行政管理和決策模式的更 新。他認爲：資訊科技發展爲促進福利使用者的參與提供了物質和技 術上的基礎，導致社會福利行政管理模式的本質性轉變。首先，有關 福利提供的紀錄和材料的處理、保存，以及檔案資料的開發利用的問 題顯得格外突出：其次，有關福利接受者的個人資料和福利提供過程 資料的保密和複制問題出現：第三，福利提供數量、質素和過程的交 代問責，開始在福利機構的行政管理中成爲重心；第四，資訊科技發 展爲福利提供和福利決策過程中福利接受者的參與提供了技術和物 質上的可能性：第五，資訊科技發展爲福利機構行政管理的科學化創 造了技術條件：第六，資訊科技發展爲有關福利決策的民主化和多樣 化奠定了技術基礎：第七，資訊科技發展爲提高福利機構的科學管理 水平，特別是防止福利提供中的欺詐行爲和濫用資源問題提供了技術 監督的可能性和科學手段；最後，資訊科技發展爲長、中 '短期福利 規劃和模式建構提供技術支援的基礎。143資訊科技的影響力，我們這一輩的人應可感受到，舉如辦公室電 腦化，政府部門過往的打字員已被取締，傳統打字機已成了古董。對 民間社會服務機構而言，日常文書處理和資訊發放，都以電腦爲之。142參考香港特區政府行政會議成員王易嗚博士在「廿一世紀資訊科技發展所衍生 的社會現象及對社會服務衝擊」硏討會上的發言。143王來柱，《簡析資訊科技發展與傳統社會福利工作面臨的挑戰》，發表於香港舉 行的「廿一世紀資訊科技發展所衍生的社會現象及對社會服務衝擊」硏討會。

它既可改善機構的檔案系統，提高文書處理的效率，方便統計工作， 簡化某些服務流程，對某些直接服務也能起到更佳的輔助作用，正如 筆者近年經常進行的講座、培訓，電腦器材提供了很多方便。此外， 對機構形象和服務推廣，亦可採用互聯網技術，據筆者所作的硏究結 果 ，有半數(48.3%)機構有設網頁，不論是獨立的或附屬於本身社團的 網頁。至於在服務內容上也須作出調節，管它是任何服務對象，如老 人也可學習使用電腦，以享受新穎溝通方式之樂，弱能人士在許可的 情況下也可學習基本的電腦操作，以便更好融入職業和社會’ 因此， 社會服務機構在這方面可發揮的空間很廣闊。資訊科技發展不僅改變了人們的生活方式，而且改變了社會、知 識 ，以及社會與知識之間的互動模式。而社會與知識之間互動模式的 改變，又直接影響社會結構的變遷和人們的社會行爲模式。可以肯定 說在數碼化和電腦化的今天，資訊科技的飛速發展亦已經影響到社會 福利提供內容和範圍、社會福利提供方式，以及社會福利行政管理和 決策模式。

五.總結

五.總結在澳門，對民間非營利社會福利服務機構的硏究可謂鳳毛麟角， 加上在全球管理主義風行下，筆者選定了以這一類別的機構管理作爲 論題。經參考世界各地對非營利組織所存在的問題，本硏究先假定了 澳門這些機構也存在各式各樣的管理問題，希望透過多方面的資料捜 集 、分析、論證，客觀找出問題所在，以一般管理以致優質管理的觀 點及原則，提出針對性的改善建議(有關建議已在上一章各節中因應 論文的發展提了出來，在這總結中只作適當的總合），期望對澳門的 社會服務機構的管理，起到正面的推進作用。在此，也得感謝南京大 學和指導老師童星教授對此硏究的支持及提供了寶貴的指導和意見。經兩年多的硏究，筆者從中獲益不少，包括對非營利組織的理論 的認識、釐清了澳門社團與社會服務機構間的特定關係、深入探討了 澳門民間非營利社會福利服務機構在管理上所存在問題，筆者認爲本 硏究可總結出以下成果：(一）對問題假設的論證結果首先，筆者先行印證論文最初提出的一些問題假設看是否成立， 經過前一章的廣泛論證，在此謹以簡表方式表達，以減少不必要的重 複。結果顯示，大部份的假設問題均存在及部份存在於澳門的非營利 社會福利服務機構中(見下表51)。〈表 51〉對問題假設的論證結果及建議簡表問題假設 論 證結果 硏究發現的具體情 改善建議部分存在不存在況存在

沒有長遠計劃； 前景不清X -缺乏中、長期目標(目標 乃計劃的必然及重要組 成部份）-很少提及機構的理念 和願景-建立機構的目標追求 系統-建立積極的組織文化資源不足；財政 不穩X -不易籌得足夠的資金 -財政收入不算穩定(即 使以政府資助爲主）-發展其他財源，向社 區進行籌款 -開拓與企業合作 -硏究和採取服務收費 -政府完善財政資助制 度-注重機構能力建設， 增強機構的競爭力組織不甚明確 X -社團與機構之間的二 層組織架構清晰 -反而社會常誤以爲機 構是獨立的個體-加強及改善社團、機 構的行銷及推廣決策不民主、不 科 學 ；不重視基 層參與X -社團高層參與機構的決策度高-機構人員數目少，相形 參與機會大 -機構內部溝通緊密 -不注重各類調查-進一步提升全員參與 -定期進行有必要的硏 究(如人力資源、服務 對象需要和對服務的 滿意度等）志願者的作用未 有好好發揮X -義工人數較機構員工 還要多-明顯還有很大使用義 工的空間-補充機構人力的不 足，多發揮志願服務的 力量(如派專人協調、 安排更多適合的工作

給義工）-可設立機構的專門義 工隊-與義工社團合作供應 人力不意識服務質素 的重要性；服務 品質低下X -機構多強調質素 -對員工的督導不足 -不少沒設服務質素指 標-對人員評估機制不強-建立各種優質的管理 方法(各類優質管理均 強調質素）-政府作爲主要資源提 供者，在提升機構的服 務質素上可扮演更多 角色缺乏監督機制； 缺乏交代意識和 機制X -多認爲有外部監督 -設有投訢機制的只有 半數-認爲服務對象的意見 沒大作用-建立各種優質的管理 方法(因這些方法大多 會強調評估及交代）-提高機構的交代意識 和組織的社會責任欠缺競爭意識 X -只半數機構認爲存在 競爭對手-機構的表現與競爭者相比下變得較差-建立各種優質的管理 方法，以提升質素 -加強人員的培訓，除 在能力方面外，也要明 暸資源有限，資源只流 向有能力的一方不重視服務對象 的需要；未能滿 足服務使用者X -多憑經驗自認了解;社 會需要-少做有關的調查-適當使用客觀方法去 了解服務對象的需要 和滿意度

上述各點問題，部份有明顯的關聯性，如資源不足與沒有長遠計 劃 ；欠缺競爭意識與財政不穩：決策科學化與重視服務對象的需要 等 ，在論文主體部份已有論述。另一方面，在硏究中還有更多尤其是 關於管理功能、微觀的管理行爲上的發現，以下屬部份重點槪括。(二 ）槪括硏究的一些發現1 .釐清了社團與屬下社會服務機構間的組織關係。在本硏究中 得知澳門的各類民間社會服務機構均由社團所成立，兩者之間的從屬 關係本來就是相當明顯，但在一般人眼中，機構由於有固定的硬件設 施和相對獨立的組織和財政制度，故常被誤爲獨立存在。就是過往一 些社會福利範疇的硏究，亦往往因針對機構部份而忽略了其上級架構 在機構的方針、政策和重大決策上的重要角色，尤其是當硏究涉及與 機構管理有關的問題上。若按傳統管理學的理論，機構的高層管理必 然會落在社團的層次，機構本身的管理則常爲前線管理。本文主要是 針對機構層次的管理作硏究，但基於與社團間這二層的組織架構關 係 ，故在其中一些篇章，也會對澳門社團的發展進行硏究，從而清晰 當中的組織關係，同時對社團在社會服務上的角色有更多的掌握，利 於硏究機構層次的管理問題。2 .提出了系統的社團和機構分類法。雖然澳門的社團和機構均 受政府監管(即使只是最基本的登記註冊工作）。然而，至今澳門沒有 一套公認、明確的社團、機構分類標準，筆者藉此項硏究，亦用了少 部份章節去建立了社團和機構的系統分類法。( 1 )社團的分類，主要是以澳門立法會法律制度中「間接選舉」的議 席分配方式作基礎，形成筆者所作分類的大類：包括僱主、僱員、 專業、慈善、文化、教育、體育社團。不少討論澳門社團的文章， 都以此作爲依據，而筆者基此再作展開，按不同的領域或/和性 質 ，訂出 18個細項，並嘗試對每一細項作出解釋，以建立起一套 符合澳門現況的社團分類法。( 2 )機構的分類，主要是按澳門政府社會工作局2002年中的分類作基

礎 ，觀其分類方式，同樣是以服務領域及性質混合形式去劃分， 但該分類方式，常因時間不同而略有差異，如在某一領域內有一 項新性質的服務建立，分類就會作出調整，當然由於分類法未真 正確立下來，亦經常會出現人爲的調整。筆者在處理這問題時， 只能以開始進行本硏究那一刻的分類作基礎，然後加上屬於社會 服務性質的青年中心一項(由於澳門政府部門分工的關係，青年中 心部份屬另一個政府部門教育暨青年局的管理範圍），構成本硏究 的機構分類系統。3 .硏究中作出了社團、機構的分類統計，讓我們更清楚各類社 團的類別和背景。由於過往未有正式的社團分類法，必然難以將社團 作分類統計，而筆者按所定的方法，嘗試對澳門的2，111個社團和114 個民間非營利社會服務機構作分類統計，當中對社團的分類統計應是 澳門的首創，讓大家能看清楚各類社團的分佈。而過往即使有統計各 類社團的數目，多只是計算有資格參與立法會間接選舉的社團分類， 這些社團的數目未及社團總數的一半。4 .對民間非營利社會服務機構管理硏究具創新性。從文獻資料 看 ，澳門以至鄰近華人地區，對民間非營利社會服務機構的硏究並不 多 ’ 而針對這些機構管理硏究的更少，有的只針對個別管理行爲，有 的系統性不強，故本硏究應具一定開創的意義。而且硏究的內容涉及 機構管理的各個功能/過程，包括計劃、組織、行銷、人力、指揮、 評估，以致外部環境和優質管理的問題，透過問卷調査方式向機構取 得第一手資料作論證，算是較有系統、科學、全面及具針對性。5 .在硏究機構各管理功能上所發現的情況和問題：( 1 )在計劃功能上：機構以致社團的層次，都較少提出理念、願景 (Vision)這些高層次的目標系統部份，而這些部份應是推動組織內 個人積極性的精神動力。又機構缺乏策略性之中期、長期目標， 而這與機構的財政收入穩定度和是否容易籌得足夠的資金有關。 澳門的機構 ’ 主要依賴政府資助(佔 71.2% ) ,但只有三成的機構表

示容易籌足夠的資金，而以政府資助爲主的，並非表示財政收入 穩定程度較高和較易籌得足夠的資金，事實上，調查中反映了相 反的結果。( 2 )在組織功能上：機構的組織一般較小，但能成立專門的服務機構， 則已反映其所屬社團有一定的能力。而社團成立附屬機構時，一 般會以功能分部或區域分部，而幕僚式部門(Staff)則多設於社團層 次。從法律的角度社團才能登記成法人，對第三者產生法律效力， 機構則否，而爲使機構有效運作，社團對機構的授權或充權 (Empowerment)就很重要，但調查所知’社團高層參與機構的決策 程度相當高。另一方面，機構內部的溝通都較緊密，相信與機構 一般規模小有關，而可以肯定的是有效而緊密的溝通，對機構的 順利運作有正面的作用。( 3 )在行銷功能上：於社會福利服務界而言，對行銷(Marketing)—詞尙 未廣泛使用，取而代之的多採用推擴一詞。若從行銷的四個基本 元素「4P」--即產品、價格、推廣、場所看，產品與場所一般已固 定 ，只是在推行上可加入一些變化或創意，至於價格方面，已從 組織的非營利特性反映出來，即絶大部份是免費或低收費的。故 這部份集中到推廣方面，當中會發現在澳門這個規模細小的社 會 ，機構在推廣上有很多方便和優勢，主要原因是大眾傳播媒介 與機構常有著互惠互利的關係。然而，硏究結果顯示有四成的機 構沒有每年的公關或推廣計劃，硏究亦得知，市民對機構的認識 程度和容易找到機構資料的程度只有六成多，硏究同時反映，推 廣活動確能增加市民對機構的認識，故此筆者認爲機構應多做推 廣工作，例如可以制定年度的推廣計劃。( 4 )在人力功能上：說機構的規模一般較小，其中一點反映在機構人 力上，有一半的機構只有人員5 名或以下，平均每機構只9 .5名人 員 ，比機構使用常設義工的人數更少，這當然也基於社會服務的 志願特性，能吸引比較多的志願者。但從硏究中得知，機構使用 義工還有很大的空間，如能設立本身專門的義工隊，相信更能充

實和善用機構的人力資源。而說到機構在人員管理上，看來存在 不少問題，如人員的晉升機會少、流動性大，這足以損害人員的 士氣。另外，機構較少表揚員工，過去一年只有半數的高層有正 式表彰過員工，而遇有工作失誤時，有九成半的會有人負責，罰 多獎少，並非好的激勵方法。至於機構的人力資源問題，機構較 少作評估 ’ 但機構負責人經驗上覺得人手不足。硏究也發現大體 上機構是重視人員培訓，這方面政府相關部門幫了不少，但對新 入職者的培訓看來就不足。( 5 )在指揮功能上：一如行銷一詞，指揮一詞在社會服務界亦較少採 用 ，而對不同層次的指揮，也存在詞義使用上的分別，如領導、 督導(Superv i sion)等，基於社團與機構的組織關係，在機構的層次， 看來以督導工作爲主，不論是行政性、教育性或服務技巧性方面， 當然，作爲機構的主管，看來對專門服務操作技巧的掌握是不可 少的(即不單純是對管理技術的掌握) 。在硏究中發現：機構負責人 本身也認爲給予員工服務督導不足(認爲足夠的只有六成)，看來有 需要加強。( 6 )在評估功能方面：在傳統管理學上 ’ 多採用控制一詞，控制有事 後行動之意：現代優質管理則著重事先的預防。但無論是預防、 過程中監控抑或事後補救，都是評估應有的功能，而社會服務界 中多用評估一詞。硏究發現：機構有作定期工作評估的有67.8% ’ 更少機構設有服務質素指標，這對客觀評估和完善工作不利。而 在機構的資源評估方面，看來也存在不少問題，如設有人員表現 評估機制的只六成，對機構管理者的評估機制更只有四成半，看 來有必要加強，否則評估變得隨意，也無助於激勵人員和提拔人 才 。對財務的評估經常是非營利機構的弱項，但在硏究中未有發 現重大問題，然而，目前主要接受政府公帑資助的機構，對財政 資源運用的監督和交代，是一重要而不可逃避的課題。6 .機構多未能實踐現代的優質管理。縱然許多經常口頭強調服務質素 ’ 但操作上未能說真的在執行優質管理、提供優質的服務，例

如機構多沒設定服務質素指標，沒有定下服務承諾，當然採用其他公 認的優質管理方法的就更少。在面對服務對象需要的問題上，硏究發 現 ：機構多自認了解服務對象的需要，多自認能滿足服務對象需要， 但都缺少定期的需要調查，看來不少只憑經驗作判斷，客觀性不足。 就算有進行過上述調査，並不表示機構服務就很大程度滿足到服務對 象的需要，反映了機構缺少改善的行動。其實，機構由於規模少,各 級人員參與機構的決策程度算高，在這基礎上理應較容易推行改善工 作 。7 .機構正面對外部環境的重大改變。外部環境客觀地不斷改 變，而澳門的機構今天遇到的重大改變包括澳門回歸後的權力結構改 變 ，由經濟不景轉變爲賭權開放帶動下的急速復甦，傳統與現代社會 關係的角力，資訊科技發展與電腦化的問題等。各機構必須對這些外 部環境的問題作出適應，爭取更多資源，提供適合的服務，以保障機 構的可持續發展。外部環境自應包括同行的競爭者，硏究發現，雖有 半數機構認爲存在競爭對手，但調查同時反映機構的競爭意識不強、 競爭力亦不足，構成了機構的隠憂。(三）硏究成果的應用針對本硏究的發現，筆者想對民間非營利社會服務機構的管理提 出一些具體改善建議：1.機構在管理功能上可以改良的地方-機構宜完善自身一套目標追求系統(Goal-seeking System)，並制定 中 、長期的策略性目標，這主要是機構負責人和所屬社團高層的責 任 ，可讓組織全員清晰機構的發展方向，亦有利於建立起積極的組織 文化：-由於機構的財政來源很依賴政府，故宜硏發其他財源，包括在社 區籌款 ’ 尋找可合作的企業，硏究服務收費安排等：-社團不妨對屬下機構擴大授權，讓機構發揮更大的積極性，如

機構可提出本身的財政方案和發展計劃，當然社團仍把持最終決策 權 ：-機構宜定期(如按年度)推行推廣活動，讓更多人可接觸和使用機 構的服務，間接爲機構改善生存條件:-加強對人員的培訓工作，使提供更有成效的服務；對新入職人 員尤應給予入職培訓，讓他們盡快進入服務狀態;-建立人員晉升機制，擴大晉升的機會，如在同一層級可設不同 等別，讓有能力和經驗者不致因無晉升空間而士氣受損；-機構的主管以致社團的負責人應多採用正面的激勵方法(可以是 職位晉升、爲員工爭取和提供外出考察機會、獎狀以致口頭贊賞）， 表彰出色的員工和項目，改善「獎少罰多」的現狀，以更好推動人員 改善工作表現；-要知道人員的表現，少不免要有評核，這評核不單只是由機構 主任對屬下員工，也應包括社團高層對機構的主管，加上有公平獎懲 機制的配合，才能使人員改善工作表現和讓有表現者得以提升;-建立機構的義工隊伍，讓機構補充或加強機構的人力資源，亦 透過義工計劃培養出有社會服務意識和公民意識的居民，讓服務增値 (Value-added) ；-加強對員工督導。如機構主任未能充任技術上的督導者，不妨 考慮聘請義務顧問的形式；如社團屬下有多個機構，更可以聘請專門 的技術督導員，爲屬下各機構人員提供指導；-對機構的服務表現要定期作評估，而且應設定服質素指標，使 評估更客觀和有準繩；-由於機構的財政資源多來自政府和社會，必須善用並定期作交 待 ，以取得資助者的信任和爲日後爭取更多資源打好基礎，爲此’機 構本身必須先做好財政的評估和監督工作。

2.策略性的建議(1)推行優質管理》隨著管理科學的發展，各類優質管理方法已被廣 泛應用，而且漸滲透至公共和非營利部門。從全面優質管理(TQM) 的角度，它所強調的「三全一多」---(即全員、全過程、全組織及 多方法）的管理，加上以客爲本、持續改善的方針、原則，與現代 主力執行社會福利服務的社會工作專業有相當大的通融性，故筆 者建議機構在管理上可引用現代的優質管理理論和方法，簡單如 推行服務承諾(Performance Pledge)、工作流程檢討、品質圈(Q C C， 即成立質素改善小組）、5 常法(5S)144等 。如自覺能力和條件許可， 不妨推行 IS 0 9 0 0 0質量管理系統或全面優質管理等，也可結合多 種方法推行，最終目的當然是改善機構的管理和服務。而在推行 上要留意的是機構必須先取得上級社團的支持，並透過培訓以至 其他方式讓員工投入參與，建立起優質文化，這樣，改善計劃方 有可能取得成功。( 2 )政府作爲監管者和主要資助者應發揮改善的推動作用。若要全澳 門所有機構一起自發作出改善行動，幾乎是不可能的’但政府既 承擔監管和資源分配的角色，要推動機構進行改善亦出師有名， 較易取得成效。具體如政府可訂定一些基本的原則或指引，加上 適當的培訓，讓各機構有規可循，亦爲機構管理層減少源自屬下 各級員工的疑惑和阻力，當然，3女革過程不是一朝一夕的事。例 如香港政府社會福利署於幾年前開始在社會服務機構推行服務質 素指標計(SQS)計劃，正是採取這種做法，而這也可以說是推行機 構的優質管理、優質服務的一種方式。⑶建立優質管理系統的同時，亦可同時完善政府對機構的監督和服144五常法乃源於日本的一種簡易的優質管理方法，按日語拼音五個字的第一個字 母槪括稱爲「5S」，中文因其義稱作「五常法」。五常者即常整理(Seiri)、常整頓 (Seiton)、常清掃(Seiso)、常清潔(Seiketsu)、常維持(Shitsuke)。據澳門聖公會社會 服務處負責人表示：他們正採用五常法去改善工作環境。筆者認爲：五常法對家 務助理服務機構、院舍服務機構尤爲適用。

務評核機制，因爲既爲機構的優質管理建立了原則、指引，就自 然會有起碼的指標去衡量機構的表現，尤其是對受政府資助的機 構 ，機構各項行政、服務；硬件、軟件的安排都應達到起碼的要 求 ，對公帑的運用更須有清晰的交代，並要確保資源用得合理和 有價値，從而建立起機構與政府間的一種問債文化和制度。( 4 )加強機構間協調發展，以達致資源共享，讓社會服務發揮最大的 效用。如台灣學者所言：「社會福利服務作爲一種助人的專業，長 久以來相當關注如何藉結合所有可能的社會資源，以確保社會服 務對象的福利極大化。許多硏究顯示，協調合作關係的建立，已 成爲非營利組織獲取必要資源，降低服務成本，滿足服務對象的 多元需求，以及避免不連貫的瑣碎服務，並將不必要的服務減到 最低的重要策略之一。」145由於社會資源有限，爲求資源發揮最 大效用和不致浪費，並爲社會公益達至最大化和所有機構達到雙 贏(Win-win theory)以至多贏目的，機構間的協調發展很重要。這個 合作發展過程，由社團、機構間自發當然最好，但基於不同群體 的利益，要真正達至上述協調的效果恐怕並不容易，故不妨由政 府居中扮演協調者的角色，而社團、機構之間，仍是要消除「門 戶」之見，爲著公眾利益，實行資源共享，避免服務重疊造成惡 性競爭和資源浪費’ 讓社會服務得以發揮最大的效用。(四）待開發的硏究項目建議1 .加強對非營利組織的硏究。綜觀全球發展趨勢，各地政府多 捨 「大有爲」而取「小而美」的方向發展，而對於某些公益事業，若 交由民間來做會取得更佳的成本效益，然而，公益事業常與企業的營 利目的相違，這樣，民間非營利組織自可發揮更大的社會作用。與世界大潮流一樣，澳門的非營利組織發展一片與旺146，在政治145劉麗雯，《非營利組織協調合作的社會福利服務》，雙葉書廊有限公司，2004 年 ，p. 11146以 2004年下半年的情況爲例，在澳門《政府公報》內 ，共有 150項註冊社團 章程公佈，當中有108個新社團成立，42個舊社團修改章程。從中反映在2 _

(如參與立法會議席選舉、影響政府政策）、經濟(提供廉價的社會服 務 、提供了大量的就業機會)及社會(解決社會問題及需要、推進社會 互助)領域均展現活力，與此同時，我們又確實發覺現有的社團文化、 運作和社會關係等，存有待改善的空間，成爲値得硏究的課題。至於要開展這方面的硏究，在硏究方向/內容上不妨以社會系統 理論作基礎 ’ 就第三部門、政府、企業、大眾傳媒以致更多的次系統 和個人之間的互動開展系進行硏究，147而爲求硏究更科學化，有必要 先建立起社團的分類方法，界定相關的定義，建立有關非營利組織的 數據系統 ’ 同時，硏究應理論與實際並重，讓硏究成果可供政府和社 團作參考。2. 民間非營利社會服務機構的管理尙有不少課題可供進一步硏 究 。本硏究的主題乃針對民間非營利社會服務機構的管理，也可說是 屬於非營利組織硏究的一部份。由於本硏究大體上是屬於中觀性的， 難以做到具細無遺，而本硏究所得的發現，可知尙有不少地方値得進 一步深入探究，如機構與上級社團間的工作關係：機構人員流動的原 因 ；義工隊伍的開發及管理；機構服務質素的評估方法；機構如何面 對競爭：機構如何處理外間的意見：如何有效推行管理改革等等，還 有更多微觀性的問題可在論文第四章中發掘得到。3 .建立當地的非營利組織硏究機構。在世界各地以致中國內 地 、台灣、香港相繼有專門的非營利組織硏究機構成立，由於澳門的 民間非營利組織發展極之與盛，在制度和運作上亦有自身的特色，爲 加強兩岸四地相關領域的交流，並使硏究成果有助當地對社團發展的 管理和促進社團/機構更好發揮其社會公益的功能，建議成立一專門 的非營利組織硏究單位，這單位可以在大專院校相關科系下設立，亦 可由民間自發成立學術性質的組織，以集中資源及人力，發展澳門對 非營利組織的硏究工作。年下半年，平均每0 .6天即有一個依法註冊的社團誕生。147在鄧玉華的（澳門非營利組織硏究〉一文(刊 於 （澳門硏究》第 26期 ，澳門 基金會，2005年 2 月出版)有詳細的分析。本書會節錄此文作爲附錄之一。

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附鍊

〈附錄一 >發展澳門的非營利組織硏究（節錄） 鄧玉華全球的結社革命方興未艾，但有關的硏究發展卻只緩步前行，儘 管國外對非營利組織及相關課題的硏究較早，但正如薩拉蒙和安海爾 (H. K. Anheier)所言：「20世紀是社會創新層出不窮的時代，然而，令 人啼笑皆非的是期間最値得人們記取的一次社會創新，公民社會部 門… 依然處於人們視線之外，因爲一系列的槪念掩蓋了它的存在，統 計系統也因此而未能將它考慮進去。」從中可意會到要發展這方面硏 究的困難，更遑論要建立理論、模式。的確，我們要進行社會科學的 硏究 ’ 很多時需要以統計數據來分析和支持論證，澳門這方面的數據 系統同樣未有建立。中國內地有關的硏究於近年才活躍起來，如北京清華大學就於 1998年成立N G O硏究所。而該所所長王名認爲：內地的N G O的發 展尙處於起步階段，有大量的問題需要人們去觀察、總結和硏究，其 中既有管理方面、運作方面和戰略方面的問題，也有政策、法規和體 制方面的問題，還有許多深層次的理論問題。」台灣方面，自80年代中期解嚴以來，經歷了經社文顯著的變遷， 其中明顯變化之一是在公部門與私人營利部門以外，出現了各式各樣 非營利組織，在公共議題的倡導方面，發揮一定的影響力。因而在學 術界也引起了對這類組織的硏究興趣。但從官有恆等整理出近十年 (至 2000年初)台灣的相關硏究文獻看，還是在90年代中期起才有較 大量的硏究。澳門非營利組織的硏究跟內地、台灣的起步時間差不多，但所作 出的硏究以零散的居多，直至最近才增見有系統性的硏究，這方面在 往下的相關文獻回顧部份可以看到。而對開展本土的非營利組織硏究 的意義，我們可侃侃而談，但筆者覺得最重要的還是澳門的社團眾 多，影響著社會的發展和人們生活的各個方面，同時非營利組織在推

展服務及工作時運用著大量的社會資源，這就足以令我們要加深對非 營利組織的了解，當然，學術上的硏究不可缺，在實用意義上也能促 使非營利組織的完善和提高效率。建構硏究的理論系統 1.槪念介定理論的建立，必須有清晰的槪念。本文一開始就用上非營利組織、 非政府組織' 社團等詞，也提及第三部門一詞，若要深入硏究，首先 就要對這些以及相關的槪念有所釐定，最好是大眾有共識。在筆者的 工作圈子中，非牟利團體、民間團體之詞似乎是最常聽到的，而社團 一詞，隨著人們對非營利組織的關注，亦成爲普遍被採用的詞彙，尤 其是在傾向學術的硏究上。然而，想指出的是在內地和台灣，以致國 外的學術硏究上，則傾向採用非營利組織、非政府組織、第三部門等 詞 ，而這也是筆者要在此強調先要明確介定槪念用詞的原因之一。組織爲社會學的基本槪念，非營利或非政府只指出組織某些特 性 ，尋求槪念共識並不困難。社團一詞在澳門民法典中有介定，應是 可共同使用的槪念，第三部門乃學者爲突出這些影響力不斷擴大的民 間組織，將之與政府部門(第一部門)和企業(第二部門)分別開來，其 特徵可槪括爲志願與強制、公益與私利之別，如屬於第三部門的非營 利組織乃志願組成，從事公益之事。當然，學術的硏究上，既未有一 致的槪念定義，因此與非營利組織相關的槪念是有價値去探討的。2.社團的社會系統模式以政府、企業和非營利組織的部門劃分作基礎，筆者嘗試繪畫出 一社團的社會系統圖，以作爲發展非營利組織硏究的基礎。如附圖所 示 ，若以第三部門的社團作爲硏究的中心，整個系統中社團的外部環 境包括整個第三部門、政府、企業、大眾傳媒以致更多的次系統和個 人 ，就是第三部門與各個次系統之間，存在著緊密的互動關係。我們 要硏究的，正是第三部門以致個別社團的內部環境和第三部門與各個

次系統間之關係。〈圖〉社團的社會環境發展澳門非營利組織硏究的重點課題 1.基本課題(1)澳門社團的發展史：儘管世界各地社團的發展勢態接近，但各 地總有其獨特的政治、經濟、社會環境，影響著當地社團發展的興衰。(2)相關的定義：如上節所述，社會上對社團及一系列相關名詞槪 念的使用並不一致，而槪念定義往往是硏究的開始，有必要先行介 定 。這裡所謂的相關定義可擴大到一些不同特質的組織，如財團、基

金組織、政治團體，又或只服務會員或社會公眾，從而使社團的槪念 更加清晰。(3)社團分類問題：不同性質、範疇的社團，常有不同的特徵和運 作方式，分類會方便進一步硏究。目前澳門未有完善的社團分類，筆 者曾在這方面做了一點工夫，在 《蜂之訊》發表過，有意硏究者當然 也可參考內地、聯合國、歐盟、美國以及本地等的相關分類法。( 4 )法律規範：就是標榜結社自由的國家/地方，總有一些法律規 範 ，管它單是原則性的或操作性的，如何完善有關規範，可說是一恆 久的課題，如近期進行的澳門特區第二任行政長官選委會選舉，就有 人提出要完善對結社的規範。2.社團本身課題(1)管理：任何組織均存在管理，這方面有一大堆的題目可供硏 究 ’ 如策略、計劃、組織、人力資源、領導、指揮、協調、控制、改 革等。由於不同性質和服務對象，有些社團會建立附屬的組織，形成 尤如「中央與地方」的兩層架構，其管理方式自然有別，亦可作專門 硏究。⑵績效：過去強調效率、效能的，似乎是企業的專屬，隨著人們 的要求提高，政府、非營利組織也不能迴避績效的問題，尤其是社團 的營運資源來自政府和社會，而這些資源畢竟有限，需要競爭而取 得 ，組織的績效正是爭取資源的關鍵要素，因此，如何提升非營利組 織績效乃一實際的課題。⑶能力建設(Capacity Building)：能力建設這一槪念最早在上世紀 8 0 年代由國際的非政府組織提出來，它包括了人力、物力、財力、 影響力、社會關係等內容，可理解成組織資源的取得，是組織達成目 標 、發揮組織績效的條件，當然能力也會因績效提高而加強。爲此， 能力建設、管理、績效乃密切相關的論題。(4)個別社團的個案硏究：上述能力建設、管理、績效等題材，除

組織本身會關心外，作爲第三身的硏究者，往往會就某一類別的社團 或對全社會的社團作硏究對象，但其實還可採取對個別社團作個案硏 究 ，以補其他硏究方法的不足。3 .社團間課題(1)協作與競爭：每個社團均有其獨立性，但面對複雜的問題，加 上資源、能力所限，一個社團可能難當大任，故社團間合作大有可爲 的空間，事實上，不論中外及澳門，社團間合作已屢見不鮮。協作之 餘 ，處於同一社會的不同社團，尤其是同性質和服務範圍的社團，難 免存在競爭關係，如何既競爭又合作，確實是一有趣的課題。⑵協作模式：社團間協作，有很多問題要考量，如自主性、權力 結構、成本、溝通、團體內和團體間衝突問題等，最終要確定出協作 模式，以發揮協作的最大作用。究竟有那些可行的模式，不妨多作理 論和實務的硏究。4 .與政府間的合作(1)政策及政府管理社團的方式：就是結社自由的社會，總得有不 同程度的管理，即使只需作簡易的登記程序，而這管理乃由政府爲 之 ，法律上亦有規定。在不同的社會，政府與社團的溝通、合作緊密 度不同，這得看政府的政策，當然民間亦可採取主動。對澳門而言， 需要怎麼樣的社團政策?需要怎麼樣的管理?都是値得探討的問題。(2)合作方式：隨著第三部門的擴張，有些原屬於政府的行爲轉移 到民間團體身上，事實上，從效益角度，有些事務由民間團體來辦更 佳 ，如澳門的教育、社會服務就多由政府支援民間社團推行，即所謂 私營化(Privatization)、委外經營(Contracting Out)的問題，當中肯定有 成功、有失敗的例子’ 究竟官民機構合作有甚麼方式，那種方式較佳， 確實很有硏究價値。(3)評估與交代：合作好的不妨按需要繼續，不好的亦自可終斷， 當中就存在評估的問題，而評估背後還有一重要原因是這合作資源來

自公帑，所處理的是公眾事務，必須有清楚的交代，這也就需要評估。 評估亦需要有準則，否則充斥主觀成份，對被評估的容易造成不公， 也可能導致官民間出現矛盾，將好事變成壞事。爲此，有必要訂定客 觀的標準、評估和交代方式。5.與企業間的合作合作與競爭：企業爲實踐社會責任，經常透過向非營利組織捐助 或其他合作方式，.回饋社會，兩者成爲合作伙伴，互有得益。當然， 亦時有聽聞非營利組織爲公益或維護服務對象的利益而向企業施 壓 ，造成雙方的矛盾衝突。另一方面，兩者亦見有競爭的情況，如託 兒服務、老人院服務上，兩者就在收費和服務質素上競爭。可見’非 營利組織和企業間，有不少話題可供硏究。6.與大眾傳媒的關係(1)互利：大眾傳媒亦多爲企業，與非營利組織間存在另一種合作 與競爭關係，但更多存在一種互利關係，地小社團多的澳門，大眾傳 媒不少消息與社團有關，有報章更專設社團活動版，也有專門介紹社 團消息的電腦網站。於社團而言，透過大眾傳媒的協助，可將活動消 息廣泛散發，增加活動成功機會，亦從而提高知名度。(2)相互鑑察：有西方的看法認爲在政府的「三權」以外，大眾傳 媒爲第四權力，起監察政府的作用，另外，亦有指民間非營利組織爲 第五權力，同樣可協助、監督和推動政府施政。而這「權力論」，也 是筆者在本文的硏究體系中特別點出大眾傳媒的原因，同時這兩股力 量除主要相對政府而言外，非營利組織與大眾傳媒兩者之間又有何相 互鑑察的關係呢?或許大家還記得較早時在香港有演藝人團體公開聲 討某傳媒並導致其停刊一事。間而亦會在報章見到有社團運作不善的 報導，這些都是兩者相互監察的例子。7.與公眾的關係(1)公益的維護：公益爲民間非營利組織的一大特性，因此，社團

若不實踐其公益性，是否有違存在的意義。尤有甚者，若社團或社團 成員只顧牟取私利，是否會受到譴責或懲處?公益與私利的界限爲何 呢？(2)處理直接客戶的需要：不論社團所提供服務是否只對會員或會 外公眾，其服務理應合符服務對象或社會的需要，而決定是否符合或 服務質素的好壞，應由「用家」決定。對社團而言，由於常提供低收 費或甚免費的服務，過去對接受服務者的需求常關心不足，但時移勢 易 ，這方面的論題，尤應引起社團管理者的興趣。8.其他(1)與不同地區社團的比較硏究：若要做兩個本地的社團比較硏 究 ，或許會敏感一點，倒不如對不同類的社團作比較。當然更可以與 其他地區或國家就上述種種問題作比較硏究，對提升本地社團的水平 定有助益。(2)社團與社會發展：我們以社團作主要硏究對象，除可考察它與 其他次系統的關係外，亦不妨探討一下它與社會發展的關係。在澳 門 ，社團的政治參與經常是一個熱門的話題，但其實社團在社會經濟 產値上絕不容忽視，有學者硏究過2 2個國家的非營利部門的合共支 出可媲美意大利和英國，成爲世界第八「經濟大國」。另外，社團在 參與社會建設、推動社會互助上，發揮很大的作用，不容忽視。結語綜觀全球發展趨勢，各地政府多捨「大有爲」而取「小而美」的 方向發展，而對於某些公益事業，常與企業的營利目的相違，這樣， 民間非營利組織自可發揮更大的社會作用。與世界大潮流一樣，澳門的非營利組織一片與旺，在政治、經濟 及社會領域均展現活力，與此同時，我們又確實發覺現有的社團在文 化、運作和社會關係中，在存有待改善的空間，成爲値得硏究的課題。 除上文提出的硏究框架和各個重點課題外，要發展好澳門的非營利組

織硏究，不妨集結本地的硏究力量，既可以由大專院校成立專題的硏 究中心，也可以由民間自行集結，以持續有計劃地推行各相關專題硏 究 ，而爲利於科學化的硏究，有必要先建立有關非營利組織的數據系 統 。最後 ’ 硏究應理論與實際並重，讓硏究成果可供社團參考，以利 改善非營利組織的管理和績效，利於完善社團與外在各次系統的互動 關係。(原文刊於《澳門硏究》第 26期 ，澳門基金會，2005年 2 月出版)

〈附錄二〉社會服務設施之發牌制度第 90/88/M號法令，九月二十七日本地區生活現況促使爲輔助兒童、青年、老人或有缺陷人士之 場所或機構曰益增加。除合法設立之場所外，亦存在一些非法運作 之場所，且大部分缺少從事活動所必需之條件。上述情況並非單指以營利爲目的之機構及設施，還包括以社會 互助爲目的之私立實體所設立之社會設施。經八月十曰第60/87/M號法令補充之二月十六曰第8/87/M號法 令 ，規範發出從事托兒所業務之行政牌照新模式，並賦予澳門社會 工作司有關發牌之權限。鑑於二月十六日第8/87/M號法令未規範各業務之發牌程序及條 件 ，故應適用經必要配合之該法令所載規定。澳門社會工作司在適用第8/87/M號法令有關制度之一年多時間內所 取得之經驗’以及根據該法令之目的及所堅持之行政機構及機關在 特定工作範圍內有關活動之分工原則，均證明應賦予澳門社會工作 司向在社會工作範圍內給兒童、青年、老人或有缺陷人士提供服務 之社會援助活動及場所發牌之權限。本法規旨在槪括地制定以輔助兒童、青年、殘疾人士及老人爲 目的之社會設施之設置及運作應遵守之條件，而無論該等社會設施 由以社會互助爲目的之私立實體設立，抑或由營利實體設立。藉此， 在不忽視所追求之社會目的及改善居民社會福利之情況下，確保所 提供服務之質量。根據上述原則之宗旨，爲該等以社會互助爲目的之私立實體定 出了一套特別制度，以支持及鼓勵市民之公益活動，該制度根據實 體之非營利性質，具免除牌照批給、續期、補發及附註之有關費用 之特點。在規範發牌程序時，不能忽視本地區之特點，如人口密度高、 設立社會設施所需地方之匱乏，以及該等設施爲解決社會需要所作 出之重要貢獻。基於此；經聽取諮詢會意見後；護理總督根據 《澳門組織章程》第十三條第一款之規定，命令制定 在澳門地區具有法律效力之條文如下：

第一章標的及範圍第 一 條 （標的）一 、本法規制定爲兒童、青年、老人、殘疾人士或一般居民開展社 會援助活動之社會設施應遵守之一般條件。二 、不同種類之社會設施應遵守之特定條件爲補充法例之標的。第 二 條 （範圍）一 、本法規適用於以營利爲目的之私立實體或以社會互助爲目的之 私立實體所負責之社會設施。二 、屬公共機構或機關，或由其管理之社會設施，應符合本法規及 補充法例所載之有關地點、設置及運作之規定。三 、在澳門社會工作司管轄範圍以外之社會援助設施及活動不適用 本法規之規定。四、由以社會互助爲目的之私立實體開展之偶發性社會援助活動亦 不適用本法規之規定。第 三 條 （設施之特徵）一 、爲本法規之效力，以下者爲社會設施：a ) 托兒所：指接收三歲或三歲以下之兒童並提供其成長適當條件 之設施，以便在上班時間內，或在此期間，因其他原因而不容許兒 童留在家中之情況下，向家庭提供幫助；b ) 兒童及青年院舍：指以接收被遺棄者、孤兒及由於與社會或家 庭有衝突而處於危險狀況下之各年齡之兒童及青年之設施，使其得 以正常成長及融入社會，以及向其提供類似家庭生活之條件；c ) 老人院舍：指爲超過六十歲，自身問題不能透過其他途徑解決 之人士提供長期服務之設施，使其享受家庭生活，並能適當融入社 群 ；d ) 殘疾人士院舍：指向缺乏獨立生活條件或必須與其家庭隔離， 尤其爲接受治療、就讀特殊教育場所、或融入社會職業之殘疾人士 提供長期服務之設施；e ) 日間中心：指爲老人提供多樣化服務，利於其與家庭及社會保 持聯繫之設施：f ) 社區中心：指爲特定區域內之居民提供社交、康樂活動及提高個 人知識之設施，使其能意識到參與社會之需要及義務；

g ) 庇護工場：指爲殘疾人士確保其個人及職業知識之設施，以便 其在可能時轉往其他不受庇護之工作崗位；h ) 康復中心：指爲有缺陷人士提供條件，以便能更好適應家庭、 工作及社會環境之設施。二、上款a 項之規定不影響於學年結束前滿四歲之在托兒童繼續受 托之可能。三、爲本法規之效力，與第一款各項所指之名稱不同但進行類似活 動者，亦視爲社會設施。第二章設置及運作之一般條件第 四 條 （座落地點及設置之一般條件）在不影響下條規定之情況下，設施之座落地點及設置應遵守以下之 一般條件：a) 儘可能設立在遠離不衛生或因其他原因有可能影響使用者身心 健康之地點或設施綜合體；b ) 儘可能占用整幢樓宇。如爲部分占用，必須確保使用範圍具獨 立之必要條件；c ) 占用樓宇之部分時，應儘可能占用底層，而在必須占用較高樓 層之情況下• 亦不能超過二樓；d ) 確保有適當之通行條件；e ) 具有與使用人數相應之面積：f ) 具有良好之通風及充足之陽光；g) 設施必須符合現有都市規劃限制及遵守在該等事宜上之有權限實體之意見。。第 五 條 （免除設施地點須與用途相符之法律規定）一、澳門社會工作司得對獲免除地點須與用途相符之法律規定之設 施進行發牌，但僅以下列者爲限：a ) 已符合牌照批給所要求之所有其他條件；b ) 設施設於不超過二樓之樓層。二、如認爲設施必須設於二樓以上之樓層時，澳門社會工作司亦得 在獲免除地點須與用途相符之法律規定之情況下，對設施進行發 牌 ，但須按個別情況確保認爲必需之通行、衛生及安全條件。三、爲證實第二款所指之條件，澳門社會工作司應要求工務運輸司、 衛生司及澳門保安部隊作出意見。

第 六 條 （運作之一般條件）一 、每一設備得具由澳門社會工作司核准之內部運作章程，其中尤 其須載明下列事項：*a ) 運作及人員工作時間表；*b ) 接受使用者之條件；*c ) 使用者有權享用包括在既定月費中之服務；*d ) 其他不包括在月費中之服務的提供條件。*二 ' 在登錄時必須使使用者及周?代其登錄之家人認識規章之內容。三 、設施之活動應根據以下基本原則開展：a ) 有一個活動計劃，且應定期評估；b ) 與同使用者有密切關係之職業組別保持長期聯繫，以確保培訓 之連續性。* 已更改於 - 請查閱：第 7/91/M號法令第 七 條 （人員及技術指導）一 、設施應具正常運作所需之各人員組別，以確保所提供服務質量 之適當水平。二 、設施之技術指導應由二名曾接受適當技術培訓之人員擔任。第 八 條 （名稱）一 ' 每—設施必須具有一中文名稱及一葡文名稱，而其專用性由行 政當局有權限之機關證明。二 、專用性證明現並無強制性，但所建議之設施名稱應由澳門社會 工作司審查。第三章發牌第 九 條 （牌照之強制性）一 、如不具備本法規所定之有效牌照，任何私立實體均不得進行第三條所指之活動。二 ' 牌照批給後’ 其持有人必須確保繼續符合牌照批給時之要件、 一般及特別之條件。三 、牌照必須置於顯眼處，且如監察實體要求時，必須出示之。 第 十 條 （發牌之申請）

一 、爲設立第三條所指設施之牌照申請應致澳門社會工作司，並透 過本法規附件一所載之格式爲之，且申請人之簽名須經公證認定。 二 ' 申請書內須載有：a ) 申請人之認別資料，而申請人指欲開展活動之自然人或法人：b ) 申請人之住所：c ) 設施之座落地點及有關名稱：d ) 欲開展之活動；e ) 設施所容納之人數；f ) 爲設施預定之人員；g ) 開放時間。三、如申請人爲自然人，亦應註明出生日期' 婚姻狀況、國籍、職 業、學歷及民事身分證明文件之編號、簽發日期及地點。四、如申請人爲非營利法人，且其章程未有規定時，申請書應由主 席及司庫簽名，或由理事會任何三名成員簽名。五、如申請人爲營利法人，申請書應由具法定權力之身分使該法人 承擔責任之人士簽名。第十一條 (申請書之組成）一 、申請書應附同下列文件：a ) 學歷證明，但僅以自然人之情況爲限；b ) 刑事紀錄證明書’ 但僅以申請人爲自然人之情況爲限；c ) 在澳門身分證明司登記之證明文件’但僅以強制性登記之情況 爲限；d ) 由財政司發出之最近年度營業稅登錄或繳納之證明文件，但僅 以法律要求之情況爲限：e ) 爲設施預定之技術及輔助人員表：f ) 首年運作所適用之收費表或共同分擔表。二 、如 c 項所指之文件本身可證明符合d項所指之條件，則免除呈 交由財政司發出之文件。三、澳門社會工作司爲有關卷宗之組成得要求活動範圍與牌照批給 有關之實體發出意見書，尤其是工務運輸司、衛生司及澳門保安部 隊之意見書，但僅以意見書未附入申請書內者爲限。四、澳門社會工作司司長得以有根據之批示免除上款所指之意見書。第 十 二 條 （牌照批給之要件）

一、牌照批給取決於：a ) 申請人應具備良好品行，即指未因損害設施使用者身心健康之 罪行而被判刑者；b ) 符合各種設施設置及運作之法定條件。二、牌照之批給亦得要求符合因欲開展活動之性質而定之特別要件。第 十 三 條 （牌照）- 、澳門社會工作司有權限批給牌照，並得要求申請人作適當之解 釋 ，且得採取有用之措施以證明申請人符合法定之要件，以及一般 及特別之條件。二 、牌照之有效期爲一年，自發出日起計。三 、牌照按本法規附件二之格式印件發出，並由澳門社會工作司司 長簽名及蓋上該司鋼印認證。第 十 四 條 （續期）一 、透過繳納所定之費用後，牌照視爲自動續期，但澳門社會工作 司在有效期屆滿前三十日通知持牌人或其代表不予續期之決定者除 外 。二 、如牌照未自動續期，而利害關係人欲繼續從事活動，則應重新 申請牌照。三 、證明繳納費用之收據，爲產生所有之法律效力，視爲牌照續期 之證據。第 十 五 條 （牌照之補發）一 、在遺失' 破壞或破損之情況下，澳門社會工作司得補發牌照’ 但利害關係人必須塡妥本法規附件三之申請表及繳納有關表內所載 之費用。二、補發之牌照上應註明“補發” ，如爲破損，澳門社會工作司收回原 來之牌照，並記錄在有關卷宗內。第 十 六 條 （更換持牌人）一 、澳門社會工作司在收到本法規附件四所載格式之申請表及相應 於原來費用一半之款項後，經簡單之附註，得許可對已批給牌照更 換持牌人’ 但必須連同以下條件：a ) 證明設施之移轉；

b) 證實未來持牌人具有第十二條第一款a項規定之品行；c ) 保證維持或改善設施之法定設置及運作條件；d) 新持牌人須履行第十一條第一款a項至d項之規定。二、如拒絕許可更換持牌人，則遵照第十八條第二款之規定處理。第 十 七 條 （期間）一 、澳門社會工作司對牌照之批給、附註或更換之申請，必須自收 到申請之曰起計四十五曰內作出決定。二 、上款所定期間因依法當面通知或用掛號郵件通知申請人補充不 足資料而中斷，而該期間於澳門社會工作司收到補充資料之日起繼 續計算。三 、自通知日起計六十日內，如不補充上款後半部分所指之資料， 申請視爲不獲批准。第 十 八 條 （観批給牌照或續牌）一、得以不具備從事活動所需之最基本技術條件’或申請人缺乏第 十二條第一款a項所指之品行爲依據，拒絕批給牌照或續牌。二、如拒絕批給牌照或續牌，澳門社會工作司得透過掛號信通知申 請人，並註明拒絕之理由。第 十 九 條 （牌照之取消）一 、取消牌照得以以下原因爲之：a ) 因持牌人死亡或處於不能從事活動之禁制狀況；b ) 因法人之解散；c ) 因從事之活動可導致影響公共秩序、安全、安寧或衛生；d ) 已再不符合作爲發牌依據之要件及條件：e ) 發現從事有異於牌照所定之活動。二、澳門社會工作司有權限扣押牌照，爲此得要求澳門保安部隊之 合作。三 、牌照之取消應立即通知有關持牌人，如持牌人死亡，應通知其 合資格之繼承人。第 二 十 條 (不批准、附註或取消情況之通知)- 、澳門社會工作司得將下列事項通知財政司、澳門保安部隊、澳 門身分證明司及其他可能與之有關之部門：

a ) 牌照申請之不批准；b ) 已批給牌照之附註：c ) 牌照之取消。二 、持牌人應自發牌之日起計三十日內將之交予本條第一款所指之 實體。第二十一條* ( 臨時運作許可）一 、倘未具備所有爲發出准照所需條件：但該等條件可預見在短期 內實現者，得給予一許可以便臨時運作。二、在發出許可時，並給予當事人一份詳細列出其須遵守之條件， 以及有關條件的既定遵守期限之備忘錄。三、當該期限或准予延長之期限屆滿，但仍未具備爲發出准照所需 的條件時，設備業權人或負責人，將受到有關對設備不具許可而運作的法律規定之處罰。四、設備在具有上各款所指許可下的運作期間，有關業權人或負責 人被視爲相當于永久性准照之持有人。* 已更改於 - 請査閱：第 7/91/M號法令第二十二條（技術意見書）一 、利害關係人得向澳門社會工作司要求提供有關欲開展活動所需 條件之技術意見書，尤其是有關設置問題之意見，並繳付下條所指 之費用。二 、即使利害關係人未行使上款所指之權能，上款之規定並不免除 澳門社會工作司向利害關係人提供必需之資訊及技術輔助。第二十三條（費用）一、本法規所定牌照之批給、續期、補發及附註’以及技術意見書 之提供，應按總督訓令核准之收費表徵收費用。二、費用所得爲澳門社會工作司之收入。第四章設施所有人及負責人之義務第二十四條（義務）設施之所有人及負責人除須履行本法規特別定出之其他義務外，亦 須 ：

a) 方便澳門社會工作司之部門及其他有關實體進入設施所有地 方 ’ 並向其提供評估設置及運作條件所需之資訊及解釋；b) 在規定時間內向澳門社會工作司遞交上一年度使用者統計表及 人員表；c ) 如上項所指之有關表之變動連續存在超過六十日，應立即通知 澳門社會工作司；d ) 方便有監察權限之實體之監察工作。第五章監察及罰則第二十五條（監察）一 、澳門社會工作司有權限：a ) 根據本法規之規定，監察設施及有關活動之進行：b ) 就無有效牌照及違反本法規有關批給牌照所需條件之規定，作 出實況筆錄。二、上款所指之權限亦得由澳門保安部隊行使，在此情況下，爲第 二十七條規定之效力，實況筆錄應呈交澳門社會工作司。三、澳門社會工作司有權限封閉及封印無牌照，或證實由於運作之 偏差而導致使用者身心嚴重受損之設施，並爲此目的，得要求澳門 保安部隊進行干預。四、對於由法人所開展之活動，其所有人、董事、領導人或經理負 繳付罰款之連帶責任。五、如罰款在通知上款所指實體或在場之任何工作人員之日起計十 個工作日內尙未繳付者，從筆錄中取出作爲執行名義之證明，送交 稅務法院以實行強制徵收。第二十六條（罰款）一 、除一般法或本法規所定之其他處罰外，亦科以下列罰款：a ) 無有關牌照，不論是未發出或已被取消而從事本法規所定之活 動者，罰款澳門幣3，000至 20,000元 ；b ) 作虛假聲明或隱瞞任何對有關活動發牌之重要事實者，罰款澳 門幣2,500至 15,000元 ；c ) 直至牌照有效期屆滿，而仍未在規定時間內續期者，以及未作 更換持牌人之附註者，罰款額爲發牌費用之兩倍：d ) 妨礙澳門社會工作司之稽查工作時，處以澳門幣五百至五千元之罰款；*

e) 超出容納人數或缺乏規定技術或輔助人員之情況而無合理解釋 者 ，罰款澳門幣250至 3,000元 ；f ) 不遵守內部運作章程所載之規則時，處以澳門幣二百至二千元之 罰款；*g ) 不遵守第九條三款之規定，將准照標示時，處以澳門幣二百五十元之罰款。*二 、澳門社會工作司得在最低及最高限度內，根據違法行爲之嚴重 性 、對使用者造成之損失、設施所有人因不履行法定義務所得到之 經濟利益及對每一情況之特別情節，酌科罰款。三 、罰款之繳付並不免除設施之責任實體在澳門社會工作司所定之 期間內履行該司所下達之命令。四、倘屬初犯，澳門社會工作司得以相當于有關罰款之規定最低金 額一半作爲罰款，或以警告代替之。*五 、罰款之金額得由澳督以訓令調整。六、本條所定處罰之科處並不影響每一案件倘有之刑事程序。* 已更改於 - 請査閱：第7/91M 號法令第二十七條（科處處罰之權限）本法規所定之處罰，由澳門社會工作司司長以批示科處。第二十八條（上訴）對澳門社會工作司司長就有關發牌所作出之決定，根據現行法例之 規定，得向總督提起任意訴願，但不中止有關決定之執行。第六章以社會互助爲目的之私立實體之特別制度第一節私立實體及宗教機構 第二十九條（費用之免除）一 、負責本法規所指設施之以社會互助爲目的之一般私立實體，得 免除繳納第二十二條所指之有關技術意見書之費用，以及牌照之批 給 、續期、補發及附註之費用。二 、除宗教目的外，欲從事第三條所指活動之宗教組織及機構，在 從事該等活動時，受本章所定制度之約束。第三十條* ( 協約制度）

本法令之規定，在適用於除宗教目的外，亦具第三條所指以社會互 助爲目的之由澳門教區管理之在澳門設立之場所，以及在澳門設立 之宗教機構及男、女傳教士機構時，須遵守一九四零年三月七日羅 馬教庭與葡萄牙共和國簽署之協約及在同年七月十日達成之傳教士 協議之規定。* 已廢止- 請査閱：第 69/99/M號法令第二節合作 ( 合作制度）一、爲實現本章所指實體所提供之社會工作體系目的而作之協助及 輔助，均以與澳門社會工作司簽訂之協議所定之合作形式落實。二、根據實體本身所追求之目的’ 合作表現在爲兒童及青年、老人 及殘疾人士、家庭或社區提供社會保護活動方面。三、所有該等實體必須遵守合作協定之條款。第三十二條 ( 向澳門社會工作司呈交預算及帳目）一 、爲能受惠於本章所定之特別制度，從澳門社會工作司之預算中 接受任何一種津貼之合法成立之以社會互助爲目的之私立實體’在 其規章規定之機關通過預算及帳目後，應將之呈交澳門社會工作司。二、預算及記帳應根據澳門社會工作司所提供之指示編制。第 七 章 最 過 渡 規 定一 、澳門社會工作司以及行政當局之其他機構及機關，共同合作以 確保有關規範行政發牌部分方面之相互協調及統一，尤其由同一實 體設立設施，從事可納入行政當局各機關工作範圍內之社會援助活 動。二 ' 如同一實體申請包括托兒所及幼稚園綜合設施之牌照，須澳門 社會工作司及教育司之介入，且該申請應在不影響各自權限規定之 情況下由兩個機關共同分析。第三十四條（按前法例發出之牌照）一、由澳門社會工作司根據現行法例，尤其根據二月十六日第8/87/M 號法令所發出之脾照’ 在不影響以下各款規定之情況下，維持其效 力直至有效期屆滿。第三十三條（協作）第三十一條

二 、對於該等牌照’必須立即適用本法規及補充法規有關從事活動 條件之規定，在此情況下，澳門社會工作司得給予上述法規開始生 效前已在運作之設施最多兩年時間，符合該法規所要求之條件。三、上款所指之延期，不適用於開放時間之有關規定，對此，應立即適用本法規之規定。第三十五條（無牌運作之纖）一、無牌運作之設施，如自本法規開始生效之日起計九十日內仍未 申請牌照，則須受第二十六條規定之約束。二、不論上款所指之期限爲何，澳門社會工作司得基於設置及運作 之嚴重情況，通知利害關係人採取緊急之適當措施。第三十六條（臨時運作之許可及臨時牌照）上條所指之設施，在其第一款所定期限內仍不符合牌照批給所要求 之條件者，得按第二十一條之規定發出臨時運作許可及臨時牌照。第三十七條（登記）不影響法人及同等實體之身分認別規定之情況下，澳門社會工作司 得在工作範圍內進行發牌活動所需之登記工作。第三十八條（前規定之廢止）廢止經八月十日第60/87/M號法令修改之二月十六日第8/87/M號法 令第二條第一款c 項之規定，以及其他一切與本法規相抵觸之規定。第三十九條（開始生效）本法規在公布兩個月後之首日開始生效。一九八八年九月二十二日核准。命令公布。護理總督賈伯樂

〈附錄三〉 澳門社會工作局輔助從事社會援助活動之私人實體之方式第 22/95/M號法令 五月二十九日澳門地區社會工作政策之落實，長期以來得到主要透過設立及 維持社會設備而開展社會援助活動之私立機構之寶貴協助。社會援助活動之公益之承認，表現在澳門社會工作司與該等機 構商定之多種合作方式上。因此本法規旨在爲該等方式定出槪括及 統一之規範性架構’ 以協助、重視及鼓勵有組織之社會志願人士參 與解決需援助之個人、家庭及社群。基於此：經聽取社會工作委員會意見後；經聽取諮詢會意見後；總督根據《澳門組織章程》第十三條第一款之規定，命令制定在澳 門地區具有法律效力之條文如下：第一章一般規定第 一 條 （標的）本法規訂定澳門社會工作司（葡文縮寫爲IASM)輔助從事社會援助 活動之私人實體之方式，以及訂立有關合作協議須遵守之原則及規 則。第 二 條 （範圍）一 、本法規僅適用於向需援助或處於社會風險情況下之個人、家庭 或 社 ，尤其向兒童、青年、老人、喪失工作能力之人及殘疾人提 供非營利性社會援助之實體一 自然人或法人。二、上款所指社會援助須以下列任一形式提供：a ) 設立或維持社會服務或設備；b ) 協助澳門社會工作司開展社工活動。第 三 條 （建立關係之一般原則）

澳門社會工作司所確保之輔助由下列原則規範：a ) 由私人實體所開展之社會援助活動獲承認具公共利益者：b ) 尊重實體之自主權，尤其是尊重實體根據章程之規定及適用之 法例，自由選擇活動範疇，以及確定其內部組織。第二章輔助之方式第 四 條 （形式）一 、由澳門社會工作司提供之輔助透過以下之形式而爲：a ) 技術輔助：b ) 財政輔助；c ) 設施、設備或物料之讓與。二 、上款所定輔助之給予，係爲提高所提供服務之質素，並應考慮 到獲輔助實體之需要，以及爲此可動用之資源。第一節技術輔助第 五 條 （範圍）技術輔助得包括以下方面：a ) 開展活動之計劃、組織及評估：b ) 培訓：c ) 資訊及文件。第 六 條 （內容）一 、在技術輔助方面，澳門社會工作司應：a ) 在要求下，協助草擬及更新技術規定，以及其他內部規章：b )推動人員之技術培訓及專業進修活動，並盡可能協助或開展具該 等目的之活動；c ) 提供必要之技術資訊。二、上款b項所指之培訓活動係以自願制度參與。第 七 條 （獲輔助實體之義務）欲獲本節所定技術輔助之實體應：a ) 將其活動計劃與澳門社會工作司之社會工作計劃相協調：

b) 遵守澳門社會工作司在進行監察及檢查活動過程中所定之技術 規定及提議：c ) 在規定期限內，向澳門社會工作司提供資訊、統計資料，以及 跟進及評估所開展活動而需之其他文件資料。第二節財政輔助第 八 條 （範圍）財政輔助係透過共同分擔下列負擔而爲：a ) 運作上之經常開支；b ) 投資開支；c ) 偶發性活動之負擔。第 九 條 （運作上經常開支之共同分擔）一、運作上經常開支之共同分擔，用作支付由正常開展社會援助活 動而引致之負擔，包括人員及裝備之開支，以及專用於開展社會援 助活動之設施或設備保養及維修之開支。二、財政上之共同分擔係根據本法規所定之規定及條件’透過訂立 合作協議予以確保。三、財政上共同分擔之金額，由總督基於受惠實體之收入，以及已 獲之其他共同分擔或補貼，以批示定出，而財政上共同分擔之金額 得按合作協議所定之限度，及社會設備使用者之數目，在澳門社會 工作司之建議下定期作出修正。四、財政上之共同分擔按月處理' 但商定其他之週期者不在此限。五、爲上數款規定之效力，及在澳門社會工作司之要求下，獲輔助 實體應於規定期限內，提供確定財政輔助及評估其運用所需之資 料 ，尤其是：a ) 章程規定有權限機關所核准之年度預算提案及活動計劃：b ) 每月收入及開支表；c ) 設備使用者之最新名單；d ) 在職人員表。第 十 條 （投資開支之共同分擔）一 、投資開支之共同分擔用作取得、建造、改造或改善用於第二條 第二款所指活動之設施。

二、上款所指之共同擔，亦得包括因性質及價値不應視爲運作上經 常開支之設施維修及保全工程之開支。三、共同分擔之申請應於每年一月一日至三月三十一日，或七月一 日至九月三十日之間呈交予澳門社會工作司，並須附以下資料：a ) 經適當核准之將取得之樓宇或單位之計劃，或將實施工程之計 劃 ；b ) 設施之使用計劃或將實施工程之敘述備忘；c ) 取得樓宇之價格提案；如爲工程者，則至少應由三個專門實體 提交有關預算：d ) 自我提供資金之指示，以及倘有之其他實體共同分擔取得或進 行工程之總費用之指示。四、審議共同分擔之申請時’ 應考慮以下方面：a ) 用於社會實際需求之計劃之意義；b ) 欲獲共同分擔之實體所開展之活動；c ) 在給予共同分擔時之經濟及財政上之適時性。五、由於預算之原因而不能給予共同分擔，有關申請轉至下一週期。六、建造 ' 維修或改造設施之工程之共同分擔，以分期給付之方式 給予，而每一次給付取決於每一期實施工程之完成。七 、受惠於本條所定共同分擔之實體應於完成工程後，或訂立取得 之公證書後之六十日內，呈交有關運用共同分擔之最終報告書。八 、透過澳門社會工作司提供財政輔助而取得、建造、改造或改善 之設施，須取得該司之贊同意見後，方得轉讓。第 十 一 條 (偶發性活動所引致開支上之共同分擔)一 、偶發性活動所弓激開支上之共同分擔用作輔助非長期之特定社 工活動之開展。二、欲獲該輔助之實體’應於開展活動六十曰前向澳門社會工作司 呈交有關申請。三 、獲輔助之實體應於活動結束後最多三十日內，擬定共同分擔活 動之詳細報告，並將之呈交予澳門社會工作司。第 十 二 條 （監察）澳門社會工作司有權限對運用所給予之財政輔助作監察。第 十 三 條 （財政輔助之中止）一 、本節所定共同分擔之支付，得在下列情況下中止：a ) 不遵守澳門社會工作司在監察活動中所定之技術規定：

b ) 不履行法定義務及合作協議所協定之義務；c ) 使用款項之目的有異於撥款之目的；d ) 獲輔助實體所開展之活動已終止或中止，或者該實體已消滅。二、中止財政上之共同分擔之支付，導致立即退回不應受領之款項， 且不影響倘有之民事及刑事責任。第三節設施、設備或物料之讓與第 十 四 條 （讓與之條件）一 、由澳門社會工作司讓與設施、設備或物料，取決於根據本法規 規定簽訂之合作協議。二 、設施、設備或物料應用於讓與所指定之目的。三、獲本節所指輔助之實體，應以一個善良管理人所應有之注意， 負責保全所讓與之設施、設備或物料，並對由於不當或過失使用所 造成之損害或破損負責。四、所讓與之設施、設備或物料之保全及維修工程爲獲輔助實體之 負擔。五、實施上款所定之工程，須獲澳門社會工作司之許可，但緊急情 況除外，而在此情況下，仍須立即通知澳門社會工作司。第三章合作協議第 十 五 條 （強制性）一 、連續性活動所給予之輔助，應根據本法規之規定，爲須與澳門 社會工作司簽訂合作協議之標的。二 、在給予作爲運作及投資經常開支之財政上共同分擔，以及讓與 設施、設備及物料，尤其須簽訂合作協議。第 十 六 條 （協議之方式）一 、合作協議必須以書面方式爲之，且須由澳門社會工作司司長， 以及依法具有權力使獲輔助實體承擔義務之代表簽署。第 十 七 條 （內容)合作協議應載有：a ) 給予輔助之形式；

b ) 簽署當事人之權利及義務；c ) 載明讓與設施、設備或物料之規定及條件，但僅以有讓與之情 況爲限：d ) 執行之跟進及評估程序：e ) 在不履行協議之情況下，可科處之處罰。第 十 八 條 （期間）一 、協議自訂立翌月之首日起一年內有效，並於協議之首次期間或 續期期間終止之九十日前，在簽署當事人均未發出終止協議之通知 之情況下，協議自動續以相同之期間。二、上款之規定不影響當事人另行商定協議之有效期或續期期間。 第 十 九 條 （協議沙止）一 、在受惠實體之消滅或設備用於開展之活動或提供之服務終結之 情況下’ 協議自動終止。二、如所發生情節之性質可使所定合作之繼續存在變爲不可能，協 議得由任一方簽署人解除，但必須在解除產生效力之日只少六十日 前提出，尤其是：a ) 協議訂立所依據之前提之改變：b ) 嚴重或屢次不遵守協議之條款或適用之法律規定。三 、在下列情況下，澳門社會工作司亦得解除協議：a ) 給予之輔助用於有異於所規定之目的；b ) 受惠實體所提供之服務與一般要求之質素標準不符。四、在上款b項所定之情況下，協議之解除自通知日起產生效力。五 、簽署當事人得於可時候一致以書面方式明確決定終止協議， 但協議之解除不得對社會設備使用者造成影響。第四章過渡規定第 二 十 條 （現行協議）現行之合作協議，須自本法規開始生效之日起一年內，根據本法規 內所載之規定進行修訂及調整。一九九五年五月二十四日核准 命令公佈 總督韋奇立

〈附錄四〉 澳門民間非營利社會福利服務機構名錄(至 31/3/2006)序號機 構 名 稱 地 址 電 話 傳 真家庭服務中心1 澳門街坊總會家庭服務中心 嘉野度將軍街15號宏港大廋一 樓A, B’C 座365741 3657422 澳門循道衛理聯合教會社會服務處建華家庭服務中心黑沙環海邊馬路建華大廈第十四 座地下C 舖452769 4527003 婦聯家庭服務中心 渡船街27號地下 572794 3537794 離島婦女互助會家庭服務中 心氹仔黑橋街平民新村第9 座舖位 J, K,L827116 8255445 明愛中心家庭服務部 崗頂前地1號A 9303629341095540496 明愛婦女中心 澳門提督大馬路129號鴻運閣第 一座一樓A338241 ---7 婦聯北區家庭服務中心 台山工廠街218-222號澳門大廈E 座地下B-E舖519016,519632 5177058 善牧會婦女互助中心 龍嵩正街107及 111號德泰大廈 第二期地下A 及B358615 368104臨時收容中心9 善牧中心10 澳門露宿者中心 收容所街無門牌 270939 27093911 「仁愛之家」臨時婦女收容 中心12 婦聯勵苑 澳門郵政信箱6559號 326632家庭辅導中心13 澳門明愛-生命熱線 崗頂前地1號A 525222 48406714 澳門天主教美滿家庭協進會 婚姻家庭輔導中心和樂大馬路281號美居廣場第二 期4 字樓388886 32940515 街總新移民綜合服務 黑沙環祐漢新街市綜合體四樓祐 漢社區中心483261483262老人院舍16 九澳老人院 路環九澳聖母馬路 870710，87071287071117 伯大尼安老院 青洲大馬路 222582234379234677--- --- ------ --- ---------

18 聖方濟各安老院 俾利喇街122號地下、一樓及二 樓573596 57359619 仁慈堂安老院 老人院前地十九號 37398837378836640520 嘉模聖母安老院 青洲大馬路收容所街災民中心三 樓(臨時地址）831665 83336721 聖母(聖瑪利亞)安老院 水坑尾斜巷2-4 號 302104 30233722 母親會安老院 布魯塞爾街恒基花園第四座三樓 727227727228727229 72773072723323 瑪大肋納安老院 路環竹灣馬路2-4 號 882268 88245124 母親會護理安老院 宋玉生廣場181-187號光輝集團商業中心二樓75256175256275256375256475256525 清安醫所 聖母堂前地6 號地下及一樓 372157561617579097家務助理26 青洲老人中心（家務助理服 務）青洲大馬路（災民中心地下） 234222 22257227 望廈老人中心（家務助理服 務）馬交石斜坡望廈平民新邨第六至 七座地下317832 48284028 康陣長者日間護理中心（家 務助理服務）氹仔布拉干薩街濠景花園第28 座翠菊苑地下及閣樓842577 84257929 海傍區老人中心（家務助理 服務）貢士旦甸奴街9 號綜合大廈地下、二及三樓920041 923510獨居老人服務30 澳門街坊會聯合總會長者關 懷服務網絡高士德街筷子基平民大廈c 座二 樓 208室222725 233113老人日間中心31 澳門街坊會聯合總會老人服 務中心青洲大馬路台山羅必信大廈 111-114 室226215 22630632 青洲老人中心 青洲大馬路(災民中心地下） 234222 22275233 嘉翠麗社屋老人中心 青洲大馬路台山嘉翠麗大廈A座 111-114 室226001 22600134 望廈老人中心 馬交石斜坡望廈平民新邨第六至 七座地下317832 482840

35 松柏之家老人中心 連勝馬路9 2號A 地下B 座及92 號地下55623431442831442836 康暉長者日間護理中心 氹仔布拉干薩街濠景花園第28 座翠菊苑地下及閣樓84257784257884257937 海傍區老人中心 貢士旦甸奴街9 號綜合大廈地 下、二及三樓920041 92351038 綠楊長者日間護理中心 筷子基飛喇士街號綠楊花園 第一及第二座地下266850 267092耆康中心39 澳門工聯健頤長者服務中心 台山巴波沙大馬路嘉翠麗大廈B 座210至214室261440 26100240 馬場、黑沙環、祐漢新邨頤 康中心祐漢新邨第三街7 號順利樓F 座 地下105-106室41554241375541339341 黑沙環天主教牧民中心耆康 樂園祐漢新邨第二街2 號祐添大廈地 下341924 37048542 金黃歲月耆英社 台山李寶樁街23號地下 263577 33530743 望廈坊會頤康中心 美副將大馬路16號星富花園1 樓A -B 座520005 52000544 台山坊眾互助會頤康中心 台山平民新邨A座一樓20室及F室400425 57198345 街總北區臨屋頤康中心 筷子基沙梨頭北巷北區臨屋中心 六樓T ,U 及V 座22196122196222196346 三巴門坊眾互助會頤康中心 連興街6 號A 高發樓地下 350695 35069547 新橋區坊眾互助會頤康中心 新橋打纜前地8 號地下 324622 35172948 沙梨頭坊眾互助會頤康中心 沙梨頭麻子街53號A 地下 955745 95367049 澳門聖安多尼堂頓老之家 花王堂前地4 號B-D地下 578531 95635050 澳門提柯街坊會頤康中心 高士德大馬路76號一樓 319299 31929921011051 澳門街坊總會頤康中心 荷蘭園正街28號二樓 522979 56843352 下環坊會頤康中心 河邊新街131號地下 551472 93834053 南區四會頤康中心 福寧里3 號地下 934036 93403654 崗頂明愛老人中心 崗頂前地1號A 30598157329755404955 母親會頤康中心 馬交石炮台馬路1號B 717801 72165156 氹仔松柏之家 氹仔施督憲政街24號地下 825488 82729557 海島市居民群益會頤康中心 氹仔地堡街仔平民新村第十座 L 舖825273 82729958 基督教港澳信義會恩耆中心 路環十月初五街(無門牌） 882227 882227

59 澳門筷子基坊眾互助會青松 頤老中心筷子基飛喇士街402號綠楊花園第二座地下261973 26078560 青洲坊眾互助會頤康中心 青洲和樂巷25號嘉應花園第三 座BB舖261305 26130561 澳門菜農合群社康年之家 關閘馬路36號二樓 438744 435396兒童及青少年院舍62 恩慈院兒童之家 望廈平民新邨第十六座一樓A至 H座280755280756 36563336563263 望廈青年之家 馬交石斜坡望廈平民新邨第十六 座地下280111 28011164 青暉舍 馬濟時總督大馬路179號BH地 下、 •樓、二樓及三樓東南亞花 園725772 72682165 梁文燕培幼院 西環公園街(無門牌） 573544 97043366 希望之源 氹仔布拉干薩街濠景花園第22 座荷花苑地下及閣樓837055 83705667 九澳聖若瑟宿舍 路環九澳村聖母馬路1151號 87026687040087045068 鳴道苑 路環九澳聖母鮑思高青年村 991843 88184269 希望之泉 牧場巷澳門大廈第二期c 座地下 432610 43276270 聖公會星願居 氹仔孫逸仙博士大馬路大中華廣 場地下⑴831371,830774832387青少年中心71 教區青年牧民中心 澳門羅約翰神父街30號 901758 57943772 澳門智仁青年中心 下環街103號聖馬沙利羅學校 345168 96019273 愛倫女青年中心 得勝馬路28號 315486 55997074 聖公會白鴿巢社會服務中心 白鴿巢麗豪花園第2期L至M舖955705 95618975 聖公會中區社會服務中心 澳門白馬行53號 355449 30791376 澳門街坊會聯合總會青年中心高士德大馬路50號2 樓D座 52513958124452513977 澳門工會聯合總會青年中心 澳門黑沙環大馬路42號福祥樓 二樓A 至G 座938791 93011178 基督教澳門上帝五旬節會青 年中心澳門提督馬路1U-113A號華寶 商業中心8 樓D 及E 座256932 25693279 澳門基督教城市宣教拓展中心拉撒路青少年中心澳門高士德馬路12號二樓201室552435 550732青少年外展服務

80 聖公會北區青年發展中心 (黑沙環）祐漢市場街美蓮大廈第四座31 號閣樓47423647423726540881 聖公會北區青年發展中心 (筷子基）沙梨頭南街及飛喇士街329及 343號寶翠花園利輝閣地下266012266505265408傷殘人士院舍82 望廈之家 黑沙環慕拉士大馬路望廈平民新 邨第十四座五樓A 室482060 48206083 聖路濟亞中心 路環九澳聖母馬路 87035487061687009684 聖瑪嘉烈達弱智中心 俾利喇街122號地下及三樓 580515 158159985 主教山兒童中心 鮑公馬路22號 573789 96312586 聖類斯公撒格之家 氹仔卓家村 830503 830507傷殘人士康復日間中心87 曙光中心 和樂大馬路281號美居廣場第二 期四樓225766 22576588 聾人服務中心 筷子基石仔堆巷33號地下 261658 26160489 曉光中心 勞動節大馬路廣華新邨第十五座 地下76236476236376236590 旭日中心 黑沙環新街廣華新邨第十五座一 樓764576 76457791 啓能中心 牧場巷24號澳門大廈第二期D 座地下及一樓438497 43930192 澳門盲人重建中心 白朗古將軍大馬路14號 574373 57437393 啓康中心 澳門沙梨頭南街363號寶翠花園 利星閣地下(臨時用址）221976 22149094 澳門扶康會康盈中心 澳門馬交石斜坡望廈平民新邨第 一 、二座地下483226 483274傷殘人士麵工場95 傷殘人士社會服務中心暨庇 護工場巴波沙大馬路台山平民新邨B 座 地庫55381355387040001896 澳門扶康會寶翠中心 澳門沙梨頭南街及飛喇士街 363、381及403號利星閣地下403988 260688傷殘人士職業訓練中心91 澳門特殊奧運會附屬弱智人 士職業培訓暨展能中心台山菜園涌巷6 4號澳門大廈第 二期C 座一樓A266597 26659898 利民坊(職業訓練中心） 黑沙環區神父街望廈平民新邨第 十座地下B 舖482342 48234399 澳門特殊奧運會附屬智障人 筷子基和樂大馬路109號宏建大 266670 266670

---黑沙環海邊馬路東華新邨第十四 座地下761191 761203226077 226058筷子基石仔堆巷6 5號地下 415554 415459戒毒康搬舍巴波沙大馬路台山平民新村C 座 地下A 、B 、G 、H座455576 457400路環九澳村恩福山谷 6360009,9655156360009路環九澳村恩福山谷 6602744,965515965515路環田畔街十六號地下 870117 870118姑娘街幸福樓五樓I 、J 座 345026 345026戒毒外展服務澳門關閘馬路2-10號輝宜大廈地 下E435563澳門黑沙環廣福安第六座549號 470802， 470809青洲大馬路逸麗花園第三座三樓、 及 座一座地下D 舖麵人士教育中心101 啓智中心102 啓健中心103 啓聰中心104 澳門基督教新生命團契105 澳門青年挑戰福音戒毒(男子冲心106 澳門青年挑戰福音戒毒(女 子)中心107 澳門戒毒復康協會108 聖士提反會應許之家109 基督教新生命團契外展戒毒 部110 基督教新生命團契- 青少 年拓展部 地下的 D 舖，Smart-Youth 470803戒毒康復中途宿舍111 重光之家 夜姆街缸瓦巷四號 933662 933672社區中心112 基督教青年會青年社區中心 和樂坊大馬路281號美居廣場第 二期4 樓226146 226147113 青洲社區中心 青洲和樂大馬路281號美居廣場 第二期四樓225730225914225730114 祐漢社區中心 市場街三樓(祐漢街市） 483261 482768115 望廈社區中心 慕拉士大馬路望廈新邨第+ 四至 十五座地下347287 481785116 台山社區中心 李寶椿街 234898233042232560117 澳門街坊會聯合總會氹仔社 區中心氹仔布拉干薩街484號濠景花園 第32座玫瑰苑地F及閣樓841468841469841467118 澳門繁榮促進會綜合服務中 看台街261號威龍花園A 及J 座422411 422093士铺助就業中心 廈第8 座F-G地下100 心明治小食 澳門慕拉士大馬路望廈新村第十 481101 481003

---心 地下119 下環浸信會社會服務中心 下環街4 0號地下、一、三及四樓 966502966660966528120 宣道堂社區服務中心 高士德大馬路100號二樓 574441552719340674121 澳門工會聯合總會氹仔綜合 服務中心氹仔基馬拉斯大馬路67號美景 花園第 •座閣樓O 舖841582841603841604122 澳門街坊會聯合總會黑沙環 社區服務中心黑沙環東北大馬路445號廣華新 邨第十四座地下D 舖765233 765234123 黑沙環天主教牧民中心 黑沙環祐漢新村第二街2 號祐添 大廈地下341924 370485124 下環社區中心 比厘喇馬忌士街5號C碼頭三樓 及四樓932539 930430125 新口岸社區中心 新口岸飛南第街11號獲多利大 廈2 樓750844126 澳門工會聯合總會北區綜合 服務中心澳門黑沙環勞動節大馬路39-117 號澳門第一城廣福安花園一樓 A1-W1470789 470222*參考社曾工作局網頁www.jas.gov.mo(31/3/2006)及部玉華的《澳門社曾福利服 務機構管理硏究報告》（5/2004冲的附錄

作者過往出版的著作《澳門社會福利與社會保障》 澳門社會保障學會出版2003年5月《澳門社會福利服務機構管理研究報吿》 澳門社會工作人員協進會出版2004年5月