作者簡介鄧 玉 華 澳 門 出 生 ，先後取得社會工作 專 科 學 位 、社 會 科 學 學 士 、行政管理碩 士 、南京大 學 社 會 學 博 士 。曾於 1993至 1994年 參 與 政 府 的 “赴葡就讀計劃” ，現 職澳門政府社會福利部門高級技術員。現為 澳 門 社 會 保 障 學 會 理 事 長 ，著力推 動 完 善 本 地 的 社 會 保 障 制 度 ，積極參與 海峽兩岸的社會保障交流和合作。曾任 澳門社會工作人員協進會大會主席及理 事 長 ，期間參與了關注澳門特區基本法 的制定和推動澳門社會工作專業的發展 等 工 作 。曾任記者 4年 ，兼職電台廣播員 8年 ，有 20年在政府部門及民間機構從事社會工 作 的 經 驗 。在從事社會工作期間涉及的 工 作 範 圍 相 當 廣 泛 ，如 ：公 共 援 助 、家 庭 服 務 、領 養 服 務 、法 院 轉 介 的 親 權 、 監 護 權及犯過失青少年的個案、青年中 心 工 作 、支 援 兒 童 及 青 年 服 務 機 構 、木 屋 調 查 、分 配 社 會 房 屋 、災 民中心工 作 、預 防 藥 物 濫 用 、參與社會服務設施 的 研 究 與 計 劃 等 。自 1999年至 2002年間 擔任政府社區衛生委員會委員。另 外 ，亦曾在澳門理工學院兼任教社會 政 策 及 其 他 與 社 會 服 務 相 關 的 短 期 課 程 。對 社 會 福 利 、社 會 保 障 、社會政 策 、社 會 問 題 、青 少 年 工 作 、非營利組 織 、優 質 管 理 等 課 題 較 有 興 趣 。曾出版 3本 著 作 ，編輯多本刊物。

澳門 社會福利與社會保障 II鄧玉華著

With a grateful heart I thank the Lord for the 30 years of existance of social work service to the people.Congratulations for the wonderful job done and I do wish for an ever increasing number of full dedicated social workers for the glory of God and the service of peoples.Ir. Maria Goisis( 澳門社工學院前院長高志慈修女）

自序近幾年澳門社會變化速度之快是史無前例的，用社會學的觀點， 在社會變遷急速的社會裡，人們一下子適應不來，容易產生新的和更 多的社會問題。由經濟帶動的變遷，在自由市場底下，政府很難作干 預以拖延其發展，尤其是當大投資者已在磨拳擦掌之際，那 麼 ，唯有 用其他社會調節的手段去處理，當中包括各種社會福利及社會保障項 目及措施，以助人們去適應，紆緩生活壓力，近 年 ，澳門在有關領域 的臨時措施或新安排確不少。作為一項完整的制度、長遠的政策，一般有著清晰而明確的理 念 、原則、藍本、機制和規則，因此大家心中有數，大家容易配合實 施 ；但一項臨時性的措施，所能發揮的作用往往是有針對性、局限性 的 ，有時由於決策不周甚而出現矛盾性。在社會資源分配上 I 就很容 易 因 “順得哥情失嫂意” 而帶出新問題及新矛盾。新矛盾如臨時措施 與原有政策的理念原則相衝，新問題如對原受惠者與“邊緣人” （剛 超出受助標準者）之間難以兼顧。有時候，利益的分配還涉及深層的 社會結構的問題、不同利益群體之間的 “得與失” 的問題，利之所 在 ，既得利益那會輕言放棄，因而有關的社會問題既不易解決，新的 分配措施反而產生更多問題，故 此 ，要解決社會問題，有時不能只從 動態社會的適應入手，也要考慮靜態的社會結構問題。* * *本書所收錄的為作者在2004至 2007年間在不同場合及刊物發表 的文章，亦正是由於這段日子社會變化較快，在重新校閱文稿的時 候 ，發現某些內容狀況已有新演變，基於編印時間進度的考慮，決定 盡量保持原文不變，而只在需要的位置加入少量的註釋。

一如2003年出版《澳門社會福利與社會保障》一書之目的，作 者同樣希望這第二輯文章能為澳門社會福利的領域留存多點文獻資 料 ，一方面可讓新加入者參閱，另一方面希望有利與其他地方的同行 進行交流》這 24篇文章，主要屬社會政策的分析和評論，也提出了作者的 一些見解，例如在社會保障的領域，作者認為澳門可實行多層次的社 會保障制度，當中公積金的層次，我會選擇強制性的做法。而社會保 障建設講求制度化，要有長遠政策，如醫療保障就應與其他社會保障 一併考慮；人口老化問題是可以預見的，因此人們有需要為積極老年 ( Active Aging ) 做計劃。各項社會福利及社會保障必須有一套標準，貧窮指標即為其一， 這指標的訂立，有利於各項社會政策的相互配合，以更好地支援社會 弱勢群體。說到貧窮問題，作者認為不能忽視本地的在職貧窮，因為 有大約20%的家庭收入在政府所定的最低維生指數之下。處理貧窮 問題需有多元化的方法· 助貧不僅在於維生，也須予以發展機會。對不同弱勢群體的服務，必須是針對性的，因此 ，須讓殘疾人更 多參與政策制定，而組織殘疾人服務聯會應為一有力的方略以影響政 策 。關於降低青少年刑事歸責年齡的問題，作者一直鼓吹先要完善各 預防犯罪工作，之後再評估其需要性。非營利組織普遍存在管理問題，建議機構可引入優質管理方法。 組織的任何改變都會遇到困難，作者認為源自上級的阻力更難處理， 它決定了機構的改革是否能推行。政府作為社會福利服務機構的主要 資助者，同時要社會服務民營化做得好，政府對此應可扮演積極的推 動角色，為此 ，有關當局得先改變目前的津支制度、完善監管職能。 至於另一種本書有探討的學術團體（人文社科範疇）應發揮更多倡導 的功能，在此情況下，政府應著力建立開放、公平的環境，讓個人及 團體可公平參與公共事務。

適逢今年澳門社工專業發展至30年 ，三十而立，應充滿憧憬， 但見澳門社工專業發展仍舉步維艱，反觀內地（尤其大城市）的社 會工作正加緊專業化，將來我們新一代的社工是否有到內地發展的條 件 ，實在值得大家探討。* * *基於本身的條件所限，本書實屬簡陋之作，唯望能起拋磚引玉的 作 用 ，有更多人加入對本地社會福利及社會保障鑽研的行列，增進經 驗和知識的累積與交流，提升社會福利及社會保障事業的發展，進而 創造多元和諧的社會。最後 ，要感謝高志慈修女的支持和為本書出版題字。鄧 玉華2007年10月於澳門

澳門社會福利與社會保障II目 錄甲.社會保障篇澳門社會保障制度回顧與前瞻—建立多層次的社會保障............. 9未來的抉擇---澳門社會保障採取甚麼方式................................... 27建立社會保險結合公積金的制度芻議.......................................... 36評議非強制公積金---社保改革我的三個選擇............................... 45澳門人口老化與社會保障.............................................................52完善制度---讓勞動者都得到社會保障（澳門實況分析） ..........60談最低維生指數及公共援助.........................................................72淺 論 “雙低” （最低維生指數及最低工資）問題.................... 76澳門的貧窮問題與對策................................................................ 81社會需要積極的扶貧政策.............................................................98藉社會企業助脱貧....................................................................101乙.社會福利篇從預防青少年犯罪檢討澳門的青少年服務............................... 107澳門殘疾人康復政策檢討......................................................... 1 27社經協調發展與生活質素......................................................... 146關於公平、效率、互助、參與的問題------從社會福利的角度看提升綜合生活質素............................1 50建立社會風險預防機制.............................................................157內地與澳門社會工作專業化之比較.......................................... 162由CEPA説起---本澳社工在內地的發展機會............................... 175澳門社會工作專業30年 .............................................................179

福利社會化背景下的非營利組織與社會工作-----上海與澳門的一個比較研究............................................... 184社會福利服務範疇對義工的運用.............................................. 202閒話社會服務機構推行TQM的阻力...........................................206非營利組織的管理問題與能力建設...........................................211探討澳門人文及社會科學學術社團的社會功能........................ 220附件2000-2007年政府施政報吿中與社會保障有關內容.....................2382000-2006年政府對社會保障重點工作的執行情況.....................249

社會保障篇

澳門社會保障制度回顧與前瞻 一建立多層次的社會保障引言在 2005年澳門的立法會選舉中，有 18組參加直接選舉的候選人 名單 ，在他們的政綱概要內，提到有關社會保障的雖不如教育、醫療 的多，但也有16組提到與社會保障有關的內容（見表一） ，當中有 半數提出要完善社會保障制度，其次是要求降低享受社會福利/社會 保障的年齡，再次是提到擴大保障覆蓋的對象及範圍。另一方面，各 參選團體關注的保障項目以老年、貧窮 、醫 療 、弱能人士居多（見表 二 ）。參選團體的政治訴求，不論是出於真心或假意，都反映了澳門 居民所關切的問題，大家都期望社會保障制度有改革，而決策當局亦 有需要考慮民意以致作出回應。查過去多年的政府施政方針中，大都提出會完善社會保障制度， 但具體實踐上多只見些微動作，而且是慢動作，容易令人產生有“狼 來了” 的感覺，雖然這未必是政府的原意，一如2006年度施政報告 中同樣寫得很漂亮，但實施起來卻都是原地踏步，筆者恐怕到最終制 度的改革要嘆一句時不我予。本文不打算討論政府每年在社會保障做了些甚麼，但會整體檢視 澳門的社會保障發展歷程，從長遠制度完善出發，提出一些政策性的 建議，內容涉及社會救助、社會保險、公積金等形式，期望藉簡潔的 文字、內容，將 一 個 “多層次的社會保障” 模式呈現於讀者眼前。想 強調一點：完善並非見步行步，頭痛醫頭，腳痛醫腳，而是要標本兼 治 ，按社會需求，定出長遠的發展方向，然後有序地實踐出來*並不 時作檢討、調整。

〈表一〉澳門2005年立法會選舉直選候選名單政綱概要中有關社會保障的內容組別 名稱 與社會保障有關的內容第1組 為澳門 積極為殘疾人士及長者謀取福利。公共醫療衛生服務：醫療衛生服務的費用應由政府 承擔第2組 澳門新力量 ( 新力量）社會保障基金保萬家：凡自願交納僱主、僱員兩份 共款者，可加入社會保障基金。發放年齡應由65歲 降至60歲 。第3組 民主新澳門 最低維生指數必需及早調整。對60歲以上人士，應 發放養老金。第4組 民主起動 爭取完善現有的社會保障制度，降低領取社保基金 發放年齡，由現時的65歲降至為58歲 ，並將今年推 行的敬老金金額調升至2，000元 。第5組 澳門新青年 完善社會保障制度。第6組 職工同盟 促請特區政府及早關注貧窮問題，參考其他國家和 地區的經驗，研究設立貧窮線，制定扶貧和滅貧政 策 ，預防和消滅貧窮；爭取設全民退休保障制度， 應付預計在未10年後出現的人口老化高峰期；爭取 降低社會保障基金的供款受益人年齡到60歲 ，切實 解決各業職工退休後的基本生活保障。第7組 群力促進會 健全社會保障和社會福利制度，逐步擴大社會保障 範圍。第8組 愛澳聯盟 ---第9組 澳門發展聯盟 健全長者福利制度，建議按年齡遞增 “敬老金” 。 扶持弱勢社群，增加生活津貼，協助就業。第 10組 澳門民主民 生協進會第11組 澳門前瞻協進會 完善社會保障體系、優化社會服務：政 府 、民間和 保險機構共同合作，構建社會保障安全網。---

第12組 博彩職工總 會聯盟完善社會保障制度，照顧弱勢社群，放寬公屋申請 限 制 ，擴大失業人士的援助範圍，全面制訂照顧長 者 、托兒服務及扶貧政策，盡快降低收取老年金的 年限。第13組 繁榮澳門同盟 保障勞工權利、改善社會福利。第14組 同心協進會 加大對社會保障基金的資源投入，提高養老金的發 放金額，逐步降低養老金的發放年齡至60歲 ，將養 老金的發放金額與供款年期掛鈎。長遠考慮研究設立社會醫療保險制度。第 15組 親民愛群協會 推廣社會保障：推行僱員、僱主、政府參與的醫療 退休供款計劃。第16組 新希望 建議設立全民強積金制度，確保市民生活之穩定 性 ；爭取社會保障基金按供款年期合理遞增應收的 款 項 ；建全社會保障制度維護弱勢社群的權益和福 利 ；促使政府加快醫改步伐，……提供免費醫療； 提高勞工保險與承保額，擴大勞工保險範圍；促使 保險從業員、導遊從業員、家庭傭工以及其他未被 納人社會保障範圍的人士，可納入社會保障範圍： 主張公務員（包括紀律部隊）的全數收入（含津 貼 ）納入退休金計算中；爭取現職和退休公務員的 工資和退休金每年自動向上調整。第17組 民權協進會 重視老人及貧窮問題，立法完善現有的社會保障制 度 ，加強失業及老年生活保障。第18組 澳門民聯協進會 強化醫療社會保障：促使政府擴大免費醫療範圍，讓更多有需要的市民受惠。並在適當時逐步實行全 民醫療保險制度 · 確保社會福利資源的合理運用。 推動政府增撥資源，向弱勢群體提供更完善的生活 保障。推動政府降低申請養老金、敬老金的年齡， 適當提高養老金、敬老金的金額。資料來源：《2005年立法會選舉候選名單政綱概要》 ，立法會選舉委員會。當中各政 網內容乃由各組別自行向選舉委員會提交，由於只是政綱概要，故或許各組有本身更 詳盡的政綱文本。

〈表二〉澳門2005年立法會選舉直選候選名單的政綱概要中對社會保障內容的關切點關切的內容 名單（量 ）對政策安排的關切完善社會保障 8降低受益年齡 6擴大保障對象及範圍 5提高津貼金額 2按供款年期計算給付 2定/重定貧窮線/最低維生指數 2定公積金 2對對象/項百的關切老年 4貧窮 3醫療 3弱能 3失業 2勞工 1兒童 1資料來源：同表一澳門的社會保障發展歷程在本澳，社會保障普遍被看成為社會福利的一部份，自二十世 紀三十年代開始制度化，至今形成了以社會救助和社會保險（在澳門 慣常稱之為 “社會保障” ) 雙線發展為主，並輔以社會其他福利項目 ( 如社會福利服務、醫 療 、教育 、房屋等）的格局。在理解上社會保 障既可視為社會福利中的一種直接經濟保障，以實踐社會公平和社會 安全的一種制度。

1.社會救助以法律形式規限的一套社會福利制度，可說是由1930年所頒行 的第140號法令關於慈善印花稅開始，一種由政府統籌濟貧式的社會 保障 ，當中包含了社會救助。在此之前，基於政治環境和社會經濟因 素 ，民間承擔了大部份社會援助的功能，如早於1568年天主教創立 的仁慈堂，在十九世紀前就一直負起社會上的慈善工作，至十九世紀 末 ，出現了由華人組織的慈善團體，如 1871年成立的鏡湖醫院慈善 會 ，1892年成立的同善堂，他們亦分擔了部份醫療和社會福利的功 能 。社會福利的其中一個特點是以政府作為推動的主體，儘管有時會 交由民間來經營。1938年 ，澳葡政府設立了專門機構…慈善救濟委 員會去管理印花稅和捐款，執行慈善救濟工作，之後經歷了多次的重 組 、改 組 ，發展至今天的社會工作局。按照法例，該機關在社會福利 有關的職責上列明了 “向缺乏經濟條件者提供幫助，尤其是向缺乏維 持生活條件，且基於疾病、殘 疾 、非自願性失業或老年而無法維持生 活條件者提供幫助。” 同時亦會 “採取預防措施，以預防、減少及補 救因缺乏經濟及社會條件而影響家庭功能之嚴重情況。” 具體而言， 該局會向因病、殘 、年老或失業等而處於貧窮者及其家庭提供經濟援 助 ，亦會提供一些預防措施一大概就是一些社會服務計劃。上述濟貧 式的社會救助，算是最基本和最普遍存在於世界各地的社會保障形 式 ，不論其所行的政治經濟制度為何，不同的只在於救助的廣度和深 度而已。此 外 ，自2005年 起 ，政府向年滿65歲及以上的居民發放每年 1,200元 （以下均指澳門幣，有關金額於2006年調升為1，500元/年 ； 2007年升為1,800元/年 ）的敬老金，以示對長者的關懷，這種安排， 原則上並非社會救助一類，而應視為一種補助或特別津貼，由社工局負責管理發放。

2.社會保險由政府獨立承擔社會保障任務，容易造成因管理不善、經濟蕭 條或社會動蕩等原因而構成沉重負擔，亦容易導致人們的依賴和消極 心 態 ，故 此 ，世界各地都不斷嘗試以不同的形式進行社會保障制度改 革 ，其中社會保險可說是當代較普遍的形式，即是透過受保障人參與 供款 ，參照保險原理來實行互濟性的保障計劃。到1989年 ，澳葡政府 乘經濟快速增長的機遇，透過法令（84/89/M號 ）形式頒行社會保險 制 度 ，包括成立公共的基金管理組織“社會保障基金”， 至 1993年 ( 第58/93/M號和59/93/M號法令）作出調整。按照法律，基金組 織的職責在 “協助評估勞動人士所需之社會保障，研究及建議改善社 會保障系統之措施，同時亦要執行和監控此制度，管理社會保障的 資 源 。” 制度推行15年 來 ，只作過少量的修改，如提高過供款額一 次 ，增加了一些津貼項目，解決了一些自僱人士未有納入保障網的 問 題 ，而更大的動作反而是建立了協助/援助失業人士的特別津貼方 式 ，這方式算是回應了當時的社會問題，雖然筆者會想這安排由社會 保障基金來承擔是否適當，但畢竟這些特別津貼來自政府對基金的特 別撥款，而基金組織本身亦正管理相關失業津貼項目的發放工作。澳門社會保險式的保障安排以勞動者作基礎，由 勞 、資雙方供 款 ，加上政府由每年從財政預算中撥出百分之一而構成其主要收入來 源 。按此制度會向受益人發放十類給付· 即養老金、殘疾金、社會救 濟金（另加補充金）、失業津貼、疾病津貼、殮葬津貼、肺塵埃沉著 病之補償、因勞動關係而產生之債權、出生津貼和結婚津貼。在某些地區，供款式的社會保險中會包含有工作意外和職業病 的補償，而澳門則另設制度強制僱主要為僱員購買是項保險。同樣， 醫療保險亦常屬社會保險的範疇，但本澳在社會保險推出之前已在實 行由政府承擔的醫療保障，儘管它只覆蓋一部份人士/某些病患，至

於十項社會保險項目中的“疾病津貼” ，只應視為宏觀健康保障的部 分 ，對有供款的社會保障受益人遇患病時提供的一點津貼。此 外 ，當 然還有政府在教育和房屋上的一些福利性措施和由民間非營利機構所 提供的金錢援助和社會服務。而目前本澳就是未有公積金方式的社會 保障 ，至於私人的保險儲蓄計劃又或政府鼓勵企業為員工推行的私人 退休金計劃，原則上不屬於社會保障方式，純屬個人/私人的自由選 擇 ，儘管它有著社會保障相類似的目的，但屬個人未雨綢繆的做法。 凡此種種，構成了澳門的社會福利與社會保障系統，本文會集中於社 會保障一尤其是社會保險和社會救助部份去討論。澳門現行社會保障的特點澳門現行的兩種社會保障主要措施，為社會救助和社會保險。社會救助：又稱公共援助，常被視為政府的責任，由政府向貧 困或因突發事故而急需要援助者提供金錢援助。受助者不涉及供款 關係，只要符合一些基本條件· 如本地居民身份、在本地居住了一段 時間、經有關部門審查社會經濟條件後決定發放金額和期限。類似制 度可說是全世界各地都有，只是手續和援助水平的差別而已。澳門 的社會救助水平一般以 “最低維生指數” 作基礎，以一個人每個月 計算目前的金額為澳門幣1,300元 （2006年4月調整為1，600元/ 月 ； 至2007年又調整為2，000元/ 月）。社會保險：是一種含個人供款在內的社會保障方式。如世界大部 份國家/地區一樣，澳門此一制度含勞資雙方供款和政府撥款資助， 主要為受益人的退休、失業或遇殘疾時給予補助，以維持應有的生活 水平。目前澳門社會保障基金的收入來源主要有三方面，即勞資雙方 供 款 、政府撥款和投資利息收益。當中政府撥款所佔的比例最大， 以2004年為例，政府撥款佔52.2%，勞資雙方供款共佔47.7% ，至於

投資收益，於 1997年亞洲金融風暴，以致2000年以後受經濟不景影 響 ，投資收益比預期少得多，其實際所得佔收入總額的比例也很低， 近年均低於5% ( 見表三及圖一）。至於勞資雙方供款為定額式，每 人每月為45元 ，分別是勞方供15元 ，資方30元 （見表四）。〈表三〉社會保障基金歷年收支狀況 （百萬澳門幣計）年份 收入 支出政府撥入勞資供款利息收益總計 行政費用 各項津貼 總計1990 32.00 26.01 0.66 58.57 7.92 3.00 10.921991 75.74 34.28 5.19 115.21 11.14 8.61 19.751992 53.90 40.48 6.22 100.60 14.12 8.07 22.191993 101.39 37.23 11.92 150.54 14.52 9.27 23.791994 76.28 39.25 22.09 137.62 15.85 23.99 39.841995 80.70 40.74 36.09 157.53 16.25 43.33 59.581996 84.69 45.74 40.75 171.18 18.83 69.50 88.331997 85.53 43.94 34.50 163.97 17.95 89.98 107.931998 88.54 49.50 58.12 196.16 18.60 111.37 129.971999 81.75 71.71 81.88 235.34 15.78 141.27 157.052000 84.57 72.72 28.64 185.93 16.14 171.86 188.002001 78.55 75.16 18.60 172.31 16.90 187.40 204.302002 78.00 78.89 6.49 163.38 20.47 209.61 230.082003 97.00 81.90 2.83 181.73 25.63 217.61 243.242004 97.00 88.74 0.12 185.86 24.94 219.89 244.83資料來源：《澳門手冊》 ，澳門日報出版 · 1998 · P.174 ; 《社會保障基金2000年度報 告》 ’ P.59 - 60 - 63 : 《社會保障基金2001年度報告》 · P.61 - 62 - 65 ；《社會保障基 金2002年度報告》 . P.6丨、62、65 : 《社會保障基金2003年度報告》 · P.67、72 ；《社 會保障基金2004年度報告》 ，P.73、78

社會保障基金歴年 - 收 入 狀 況 （百萬澳門元計）<圖二 > 支出狀況 (百萬澳門元計）<圖 三 > 收 支 狀 況 比 較 （百 萬 澳 門 元 計 ）

〈表四〉勞 、資雙方每月供款額之變化年份供 款 額 （澳門元）勞方 資方1990年丨月起 10 201998年 7月起 15 30〈表五〉澳門社會保險及社會救助功能、範圍比較社會保障方式 責任主體 保障對象及層次 保障範圍社會保險 政府+ 僱主 + 僱員有供款的勞動者基本生活保障 養 老 、失 業 、殘疾等社會救助 政府 貧困人士基本生活需要 解決生活困境社會保險方式，在目前來說應是澳門社會保障的主力，因為當人 們退休、遇殘疾或失業而喪失收入來源時，社會保險就先發揮作用， 而當未符領受社會保險條件時，方按情況而決定是否可領取社會救 助 。從上表五中粗略展示和比較了澳門社會保險及社會救助的功能、 範圍 ，此 外 ，我們還可以發現澳門現行社會保障制度的一些特點，就 是 ：( 1 )兩種保障方式由政府不同部門分管：目前澳門的社會救助和 社會保險分別由政府兩個部門管理，這是因為政府的組織分工使然， 但在社會福利以致社會保障的概念上*兩者關係是密不可分的。( 2 )福利性較強：社會救助明顯是福利性的，而觀乎社會保險長 期以政府承擔為主，遇有需要時更作特別撥款，加上勞資雙方的供款 比例低，受益人的回報率高，雖然各人有不同供款期但取得的給付劃 一 ，由此看來此供款式的制度還是福利性較強而互濟性較弱。

( 3 ) 供款可說是象徵式：剛才說到供款比例低，若以工人每 月供 15元 計 ，日後當他們領受一次每月1，150元 （自2006年調整為 1，450元）的養老金時（各項給付的金額見表六），這金額已相當於 其過去供款的77個 月 ，即相當於6年多的供款。就是以每月供款45元 計 （連僱主供款部份在內），日後領受養老金一個月，亦已相當於過 去供款的26個 月 ，若供足30年 計 ，只消14個月已可回本，而以澳門 人均壽命79歲 計 ，退休回本後還可多享十三年的津助。另一方面， 每月15元的供款，僅佔個人收入中位數的0.26% ( 以2004年收入中位 數約5，700元 計 ） ，供款可看成為 “象徵式” ，與保障額相比根本微 不足道。〈表六〉 歷年社會保險津支項目發放金額之變化津支項目 1990年 94年 94年 9碎 96年 97年 99年1月 7月 1月 7月 7月 7-9月養老金 300 750 800 1000 1000 1000 1150殘疾恤金 300 750 800 1000 1000 1000 1150社會救濟金 400 430 430 600 600 750補充金 350 370 570 400 400 450( 由社會工作局支付）失業津貼 600 35元/日 35元/日 60元/日 60元/日 60元/日 70元/日疾病津貼（住院） 20元/日 55 55 55 55 70 70( 不住院） 20元/日 40 40 40 40 55 55殮葬津貼 1000 1000 1000 1000 1300 1300肺塵埃沈著病之補償 ( 因個案而金額有別）因勞動關係而生之債權 ( 因個案而金額有別）出生津貼 1000 1000結婚津貼 1000 1000------------ --- --- --- ------ --- --- --- ---

( 4 )社會保險式著重保障勞動者：社會救助當然是面向全體居 民 ，但針對的是出現極度困難的人士，而依照法例，社會保險面向的 則是全體勞動者，但多年來這理想還未完全實現，至澳門回歸中國 後 ，問題才逐漸解決，使得一些自僱人士、建築業散工、漁民等也陸 續納入了社會保險的受益範圍，但家庭傭工、自由職業者、小商店的 經營者對此亦有期望，且看有關當局今後如何處理。( 5 ) 保障項目過多：自2000年 開 始 ，社會保障基金的年度經 常性收支（不計算對特困失業人士等的特別撥款和支付）都出現赤 字 （見表三及圖三），長此下去不是辦法，必須研究如何開源節流， 而節流的其中一種方法就是放下不必要的包袱。因勞動關係而產生的 債權一項看來應是僱主責任，很難理解為何要交由有勞方供款的社 保基金負責；社會救濟金，無異於對社會上貧困人士的支援，任何 社會/國家均由政府承擔，在本澳的社會保險制度建立之初，考慮到 有少部份未供款滿60個月而退休的65歲或以上人士，作為一種“過 渡” 的安排尚可以接受，但 其 “過渡”的歷史任務理應在合理時間內 結 束 。此 外 ，還有一些似屬錦上添花的安排，如出生津貼和結婚津 貼 ，在入不敷支的情況下，是否有必要為之，儘管其所佔的比例甚 低 。凡此種種，十項的社會保障項目是否合宜，實在值得檢討。( 6 ) 維持在低水平的保障：目前，社會保險式的重點給付項目養 老金為每人每月1,150元 （見表六）。這金額是否足夠一個人每月的 基本生活開支呢？相信絕大多數人都會答“不夠” ，若以統計暨普查 局於2002/2003年所作的 “住戶預算調査” ，住戶雙周平均消費開支 為 5，075元 ，而當時家庭平均人口有3.18人 ，如 此 ，每人每月開支約 為3，431元 。明顯地，1，150元只及個人平均開支的三分之一，是很難 維持一個人的基本生活開支。而 1,150元比不涉供款的社會救助所採 用最低維生指數1，300元還要低，不可思議。

長期社會保障政策建議上文所發現的福利性較強而互濟性較弱、保障水平低、供款比 例低、不合理的保障項目安排、社會保障基金年度入不敷支等均是澳 門社會保障制度存在的問題，對 此 ，筆者嘗試重點式提出一些意見和 建 議 （詳細可參閱文後所列出筆者的參考文件） ，系統地從理念/原 則 、對現行的社會保險部份和整體的發展策略作說明。1.理 念 、原則( 1 )社會保障為社會福利的一部份，而社會救助、社會保險、公 積金等為社會保障的不同形式；( 2 )社會福利、社會保障為人的基本權利之一；( 3 )社會保障應採取權利與義務相結合的方式；( 4 )建立穩健、安全的社會保障制度，不限於某一種形式；( 5 )社會保障的基本保障水平，應經過科學化的計算。2 .對現行社會保險部份的建議社會救助方式在安排上比較簡單，最主要是它由政府掌控，定下 合理的保障水平和發放條件即可，故在此會集中在完善社會保險的部 份 。( 1 ) 增加基金的收入來源近年 ，基金每年都入不敷支，為基金的穩健運作敲嚮了警鐘，加 上人口老化帶來的長遠壓力，開支方面預期仍會快速增加，實有必要 增加基金的收入，建議 ：a .取消政府撥款1%的限制，使政府的調控角色可更靈活地發揮 ；b .增加勞資雙方的供款額，既為增加基金的收入，對受益者而 言 ，在享受福利權的同時，承擔一定的義務亦不足為過；c .每年均從博彩稅收中撥出部份入社會保障基金中，讓基金增

多 “第四個收入來源” 。（澳門社會保障學會曾於2002年7月 1日就 此安排提出過意見，見 《社會保障探索》一書中第48至49頁 《把握 契機制定長期社保政策》一 文 。而按2004年 10月25日澳門報章報 導 ：經濟財政司司長譚伯源在回覆立法議員的書面質詢時表示：考慮 到社會保障基金有需要加強收入來源，政府於2005年 度 ，將賭牌承 批公司每年撥予政府的不超過毛收入3%的指定款項中的45% 撥入該 基金。）(2) 增加津支金額就主要項目養老金而言，合資格人士每月收取1，150元 ，較國際 貧窮指標低（該指標為收入中位數的二分之一） ，也低於政府為公 共援助所定的最低維生指數1，300元 ，實有必要提高。中 期 （五年） 來 說 ，建議先增加至收入中位數的三分之一；長期指標則考慮在增加 基金收入來源後，再按社會經濟發展情況、整體社會保障制度（包括 公積金方式及醫療保障在內）的發展，研究應否有序地再將金額向收 入中位數二份之一調整，成為一個 “可加可減” 的社會保險機制。(3) 減少一些保障項目考慮專款專用、責任分清的原則和社會保障制度的目標，建議減 少一些保障項目，如因勞動關係而產生的債權、社會救濟金，必要時 出生津貼、結婚津貼也可解除或以其他方式支付。(4) 增強社會保障基金回應問題的能力作為一項政策，有必要回應社會問題和需要，如經濟景氣循環導 致失業，原有的失業津貼項目不足以應付嚴峻的情勢，這時不妨運用 特別的措施，如過往向有特別困難失業人士發放特別津貼是，當然也 可交由另一個部門處理。不久將來，鼓勵生育和退休金/老人津貼的 發放可能是另一個要回應的課題，當然退休金可能以公積金方式加強 之 （見下文 ) ，而鼓勵生育可採用社會保障以外的其他方式。

( 5 )設法確保社會保險能惠及所有勞動者現行社會保險之目的是使每一勞動者都獲得社會保障，但實際 上還有一些勞動者未有供款成為受益人，如一些行業的散工、家庭 傭工，甚至小商戶的經營者等，必須設法令社會保險能惠及所有勞動 者 ，讓他們安心工作。至於是否還有 “漏網之魚” ，應開闢渠道聽取 勞工團體和居民的意見。而措施修改之餘，還應加強宣傳工作，使居 民能適當地享受到社會保障的權利。3 .未來整體的發展策略構想除社會保險部分的完善外，有關醫療保障和公積金形式的社會保 障 ，已廣受社會關注，這裡謹構想對未來一些策略性安排：( 1 )在維持原有的社會保險形式（畢竟它已推行15年 ，一下子作 大改動會引起很多不良後果）上 · 再結合公積金形式，使人們退休後 的經濟生活接近退休前的水平；( 2 )由於公積金以養老為主，現時推行的社會保險形式中的養老 金 ，由於保障水平低，可視作基本的生活保障；( 3 )公積金形式的滲入，可以採用的方法有：a .在社會保險方式中增加供款以設立受益人的個人賬戶；b .採取中央公積金形式，由政府另設部門管理（與前一種方法 類似） ；c .採取如香港強積金形式，交企業營運，政府監督（與現時實 行的私人退休金類似，但屬強制性） ；( 4 )由於滲入的公積金形式，主要針對老年人的生活保障，故必 須研究本地人口的年齡結構和人口老化等問題，同時要考慮社會的經 濟及就業環境，訂定何時開始實行這社會保險與公積金的混合/並行 方案：( 5 ) 假如在三、五年後，強制45歲及以下年齡者開始為自己的

退休養老新制度安排作供款，政府的長期負擔應漸會減輕，居民亦開 始為自己更好的退休生活承擔應有的責任；( 6 ) 至於日後可能還會實施強制性的醫療保障，或許會涉及供款 問題，當然也同樣要考慮到社會的經濟及就業環境，考慮居民的承受 能力和弱勢群體的需要，因此 ，醫療保障和公積金的供款負擔要一併 作策略性的考量；( 7 ) 此外 ，在有關的諮詢、決策機制中，應加入專家、學者的意 見 ，並廣開渠道接收民意，使決策更科學和更民主；( 8 ) 廣泛宣傳，讓居民清楚享用自己的權利，並履行應有的義務 。最終就是為未來建構多層的社會安全網，第一層的社會救助作為 政府對社會上不幸者的救援；第二層的社會保險為鞏固及維持為基本 生活的保障；第三層的公積金則用以保障人的退休生活能接近退休前 的水平，再加上其他層次、其他專項的保障，以整體提高社會保障的 水平 ，加大安全度，同時也體現權利與義務相稱，長遠降低政府的負 擔 。結語澳門的社會保障自15年前起，在傳統的社會救助以外建構起多 一重的社會保險，加強了對居民的生活保障，但觀乎這些安排也確實 有可待改善的地方，如最低維生指數或貧窮線的重新訂定，將有利於 改善對貧者的生活保障和供其他社會福利措施作參照；又如應調整社 會保險方面的收支安排，以利制度合理化和制度可持續長遠發展。事 實 上 ，現行福利性傾向的社會保障制度有其潛在的隱憂，最主要在 於完全由政府統籌和承擔，當遇財政收入欠佳時，即會面對沉重的壓 力 。

以現時的社會救助和社會保險的給付水平看，只能視作基本生活 的保障，與現今人們對退休生活的期望有一段距離，因此，在現有的 保障方式上不妨再加多一重保障，筆者建議考慮公積金的方式，由於 受益人的供款只落在個人帳戶內，可當成是強制大家為自己的養老生 活作儲蓄，相信會更易為受益人所接受，這樣就形成了 “多層次的社 會保障” ，建立起更完善的社會保障制度。最後，完善社會保障制度應有整體性的考慮，除包括社會救助、 社會保險和公積金外，由於人們對健康的關注和保險意識提高，日後 還可能出現供款式醫療保障的新項目、受益人、企業以致政府都為此 要作出承擔…一種共同分擔的模式。綜合社會保障的發展，確要作長遠的策略性安排，逐步推展，以 減少社會的壓力，最終建構好我們的社會保障制度，人們的生活和社 會穩定當可得到更佳的保障。參考文件：1 . 《建構澳門的社會安全網一整體社會保障制度評析》 ，郢玉華 · 載 於 《澳門 2002》 ，澳門基金會，2002年 ， p.333-3432 . 《澳門社會保障（ 社 會 保 險 ） 制度的變革》 ，鄧玉華，載 於 《海峽兩岸 五地第一次社會保障學術交流研討會論文集》 ，海峽兩岸五地社保障研究協作組， 2002年 ’ p.21-223 . 《社會保障的 “三增一減” 方案》 · 鄧玉華 ’ 載 於 《澳門公共行政雜誌》第 57期 ’ 行政暨公職局，2002年 ’ p.851-8524 . 《社會保障方式的未來抉擇》 · 鄧玉華 · 載 於 《澳門研究》第 19期 ·澳門基 金 會 · 2003年 ’ p. 153-1595.《 完善制度…讓勞動者都得到社會保障（澳門實況分析）》 ，郎玉華，載於 《中國勞動法學研究會會員代表大會暨完善勞動保障法律制度研討會發言材料》 ，中國勞動法學研究會，2003年 ，p.168-179

6 . 《澳門醫療保障改革建議》 ，鄧玉華，載 於 《醫療保障---第二屆兩岸五地社 會保障學術研討會》 ，澳門社會保障學會，2003年 ，p. 16-207 . 《澳門社會保障政策的策略性建議》 ，鄧玉華，載 於 《社會保障探索》 *澳 門社會保障學會，2004年 ，p.66-698 . 《把握契機制定長期社保政策》 · 載 於 《社會保障探索》 ·澳門社會保障學 會 · 2004年 ，p.48-499 . 《2005年立法會選舉候選名單政綱概要》 ，立法會選舉委員會，2005年1 0 .《2006年財政年度施政報告》 ，澳門特區政府，2005年11月(本文為作者參加2006年 1月在澳門大學舉行的一場題為 “澳門社會福利發展： 特點與趨勢” 的學術研討會上發表，並刊於同年5月由澳門大學澳門研究中心出版的 同名書刊中）

未來的抉擇一 澳門社會保障採取甚麼方式引言特區成立後的澳門政府，著意進行社會保障改革，在2001至 2003年的施政方針中，都明確提出會檢討完善有關制度，但看來改 革只是針對制度中個別有缺陷或未完善的地方，如將一些自僱人士納 入保障範圍，計劃另立機制取代因勞動關係而產生的債權等1 。亦有 完善一些操作上的安排，如擴充接待大堂，成立投訴諮詢機制和推行 服務承諾等。然 而 ，這些都是個別或傾向治標性質的，當中就是看不 出政府有長期的社會保障政策、計 劃 。如現行社會保險長遠如何發 展 ，在社會保險、公積金、私人退休金以至特別津貼間如何選擇，似 乎宜有清晰而長遠的目光，始能起長期穩定作用。不同方式的社會保障世界上社會保障制度發展至今，出現了不同的方式，有學者將之 分為五類，即社會保險、公共援助、中央公積金、特別津貼和僱主責 任 2。筆者嘗試結合本地情況，先對各種方式的社會保障作簡單介定 如下：社會保險：是一種含個人供款在內的社會保障制度方式。如世 界大部份國家/地區一樣，澳門此一制度含勞資雙方供款和政府撥款 資助，主要為有供款者的退休、失業或遇殘疾時給予補助，以維持應 有的生活水平。本澳的社會保險（慣常被稱為社會保障） ，除上述 1市民日報 . 12/11/20022莫泰基：《香港貧窮與社會保障》 ，中華書局，1993年

基本保障項目外，還包括有疾病津貼、殮葬津貼、肺塵埃沉著病之補 償 、出生津貼、結婚津貼、社會救濟金和因勞動關係而產生的債權。公共援助：又稱社會救助，被視為政府的責任，由政府向貧困 或因突發事故而急需要援助者提供金錢援助。受助者不涉及供款關 係 ，只要符合一些基本條件，如本地居民身份、在本地居住了一段時 間 、經有關部門審査社會經濟條件後決定發放金額和期限。類似制度 可說是全世界各地都有，只是手續和援助水平的差別而已。中央公積金：以下簡稱公積金，由政府強制執行，所有僱主和 僱員共同供款*成立以僱員個人帳戶的儲蓄保障制度，有關管理工作 由政府專責部門負責，如新加坡就是行此制度。香港方面於2000年 底由政府開始推行的強制性私營公積金（以下簡稱強積金），同屬強 制制度，但交由私人機構管理，因此，只應看成為強制性僱員個人退 休儲蓄保障。澳門目前沒有公積金或強積金制度，但有少部份機構自 行設立有僱員退休積金做法，而 2003年開始，政府更著力鼓勵私人 機構為僱員設立私人退休金（以下簡稱私退金）制 度 ，特許一些商業 保險機構執行管理，與公積金制度相似，但不屬強制性。特別津貼：非固定和非常設的保障項目，而項目的設定常視乎 當時社會實際需要，如失業率持續高企時，政府就專門撥款，設定條 件向有需要者提供援助，至失業情況緩和，特別安排就會取消，由恆 常制度保障之。又或有突發災難發生時，政府向受害人提供一次過資 助 ，都可看成為特別津貼。明顯地，它可視作公共援助的延申，因資 金來源主要是當地政府。僱主責任：由僱主全力承擔起僱員在工作上的安全保障以致基 本生活保障。在現代社會，這類保障方式多已透過法律明確規定，既 保障員工的權利，亦介定了僱主的責任範圍。在本澳設有工作意外及 職業病之賠償制度，即屬強制性僱主責任的社會保障制度部份。

無論任何一種方式的社會保障，其目標都是確保社會上任何人 士 ，當遇有任何變故而招致生活不計時，能有基本的生活保障。在澳門，現有的社會保障方式包括：1989年建立的社會保險， 由社會保障基金負責管理和執行；另一是起碼自1930年已建立的公 共援助，由政府的社會福利部門負責管理執行；還有一些特別津貼， 如政府特別撥款援助有困難人士或家庭，近年就有交由社會保障基金 負責援助有特別困難的失業人士的特別津貼，又有交由社會福利部門 負責的政府撥款援助弱勢家庭的額外津貼，也有由教育部門負責對清 貧學生的特別援助。目前，本澳就是未有公積金方式的社會保障。至於私人的保險儲蓄計劃又或私人退休金計劃，原則上不屬於 社會保障方式，純屬個人/私人的自由選擇，屬市場行為，儘管它有 著社會保障相類似的目的，但屬個人未雨繆的做法。據金融管理局 資料顯示：到目前為此，本澳只有7000多名僱員參加了私人保險公 司提供的退休金計劃，以澳門有21萬 3千勞動人員計（2002年第3季 算），約有96.5%沒有參與這樣的計劃。3各種保障方式的分別如引言所述，政府政策雖然強調會完善社會保障制度，但相信在 制定政策的過程中，一定程度上有思考政府所能承擔的責任/能 力 、 市民和企業的承受力，社會保障與公積金以致與私人退休金等的關 係 》正如經濟財政司司長譚伯源曾表示：政府目前不會考慮推行公積 金制度。而澳門金融管理局主席丁連星亦表示當局未有考慮引入強積 金制度。 4 另 外 ，在回覆立法會議員詢問時譚伯源表示：會鼓勵私 人退休金計劃。5 那麼 ，各種不同方式的社會保障間有何分別呢？3 澳門日報，26/11/2002 4 澳門日報，18/10/2002 5 華僑報，11/2002

以下筆者就嘗試對各種方式的社會保障列表作一比較，期清晰當 中主要分別，從而可作出更合理的政策性選擇。〈表一〉不同方式社會保障及私人退休金功能、範圍比較社會保障方式 責任主體 保障層次 保障範圍社會保險 政府+僱主+ 僱員 所有勞動者基本生活保障 養 老 、失 業 、殘疾等公共援助 政府 貧困人士基本生活需要 解決生活困境公積金 僱主+僱員+ 政府 所有勞動者退休生活保障 退休等特別津貼 政府 特定貧困人士短期 基本生活補助特定情況僱主責任 僱主 在特定範圍內為僱 員提供保障保障特定情 況 ，如職業病私人退休金 僱主+ 僱員 個別自願供款的企業僱 員的退休生活保障退休如何在不同方式的制度中選擇如上表所示，以下試從責任主體、保障層次和保障範圍分別作討Õ冊·(1) 責任主體先談私人退休金，假若每個人都有意識和能力為自己未來作好 退休打算，自行向商業機構購買養老保險的話，政府在社會保障上的 壓力肯定可以減輕*以 2001年為例，澳門社會保障基金發放的津支 金額中，47%為養老金，如連同發放予65歲及以上長者的社會救濟 金在內，肯定超過總開支的一半。6 然 而 ，事實上是很多人未懂得或 甚至沒有能力為自己長遠作打算 · 對草根階層尤其如此。2003年 ， 特區政府通過稅務優惠鼓勵私人退休金發展，這肯定是一個很好的做6 澳門特區政府社會保障基金：《社會保障基金2001年度報告》 ，2002年

法 ，使企業和僱員間可以多一個企業福利上的選擇· 然 而 ，充其量這 只不過是政府監督下的私人行為，不是社會保障的層次，但可視為對 社會保障中養老金的一個補充，因為目前養老金的發放金額為澳門幣 1，150元 （於2006年調整為1,450元 ），單靠此實難以維持一個人每個 月的基本生活開支。從社會保障的養老或退休角度，私人計劃難以達到社會保障的 目標，除非實行強制性私人退休金，但以香港推行了兩年的強積金制 度為例，當中出了不少問題，如企業用各種方式逃避責任，間接即時 損害僱員的利益，更大的問題是此制度交由商業機構來執行，管理開 支從供款中扣除，加上近年經濟環境差，投資普遍失利，僱員愈來愈 除擔心他們的強積金“縮水” 逾 10%的問題。7 因此，雖然澳門的保 險業界對私人退休金充滿憧景，但實例在前，值得政府和社會人士三 思 。私人退休金以致類似香港的強積金，主要責任都是落在僱主與僱 員身上，政府的財政壓力或負擔自然較低，但未必能達至社會保障的 目標。從社會保障的角度，政府的責任仍是應強調的，就是以新加坡 實行的中央公積金為例，政府負起管理基金的責任，至少已承擔了行 政上的開支，而 且 ，新加坡的制度不單將焦點放在退休方面，更大程 度上發揮到社會保障的功能。澳門可否實行中央公積金方式的社會保 障呢？這裡應考慮兩大問題，其一是新加坡行的中央公積金的供款比 例較高，其二是加推的一項新制度如何與原有制度間協調。在鄰近的 珠海和深圳市，就採用了類似中央公積金的個人帳戶安排，結合到社 會保險制度中。說回澳門現行的兩種主要的社會保障方式，即公共援助和社會保 險 ，均是世界上最普遍採用的方式，前者常被視為政府的責任，後者7 關銳煊、顏文雄：《香港強制性公積金的變革與社會保障的關係》 ，發表於兩岸三 地變革中的就業環境與社會保障研討會，於中國人民大學，7-8/12/2002

則採用勞資和政府共同分擔的形式，筆者更認為後者應是較佳選擇， 因為它給予了受益人和企業一份責任，但公共援助的設立，亦有其不 可替代的特性，因為總有一部份人因條件所限而沒有於某刻履行好責 任 ，而要等待社會的救援。因此，兩者形成了社會保險為基，公共援 助為輔的形態。基於人道主義的考慮，公共援助的設立無可厚非，各 國各地的政府都或多或少承擔起這方面的責任。至於供款或的社會保 險 ，在澳門的運作方式反而才是一個問題，雖謂勞資雙方負起了責 任 ，而政府亦願意大力支持，但受益人的責任與權利看來並不相稱， 具體而言，勞資雙方的供款合起來才達收入中位數的1% ，這樣的比 例世界罕見，亦即政府承擔了大部份的責任，與福利或救助性質的保 障無異。為 此 ，在強調社會保障中政府責任的同時，我們似乎應調整 一下僱主與僱員的責任承擔問題，使權利與責任來得平衡一點。( 2 ) 保險層次不論是對全民或勞動者，各種方式的社會保障都是以保障基本生 水平為目標，私人退休金或商業養老保險當然彈性會大一點，這畢竟 是個人對生活要求的長遠考慮。問 題 是 “甚麼才是基本生活需要” · 必須要有一般性的介定，否 則 “需要” 因人而異，但作一般性的介定 也有其難度 · 家庭平均開支或許可作為參考，但這平均開支往往包含 了一些非必要的項目在內，因此，又得對所謂基本生活開支項目劃一 界線 。對 此 ，筆者期望政府於2001年 開 展 的 “澳門特區貧窮問題的 政策：探索性研究” * 對此會帶來一點啟示。以上所提到的是一個保障水平的問題，也一定程度上是保障對8 按2001年 11月澳門特區政府發佈的2002年財政年度施政方針，有關社會文化範疇 中 · 第一部份回願2001年度施政方針執行情況指出：“為解決貧窮帶來的家庭問題和 社會問題 · 今（2001 )年開展了 ‘澳門特區貧窮問題的對策：探索性研究’，並將於年 底前完成。’’ （130頁 ）第二部份中指出：“為了回應聯合國消滅貧窮十年計劃（1997 -2006 ) ，特區政府會透過專題研究來建立一個逐步扶貧的策略性方案。同時對陷於社 會 ，經濟困境的個人及家庭提供多元化的服務。’’ （164頁 ）

象的問題，因為當劃定了基本生活需要標準後，公共援助的發放就 有了- ·界限 ，經資格審查後，某一經濟收入層次的人始能獲得援助。 然而宏觀的社會保障制度，對象應是全體人民的不同範圍的保障，有 時保障所考慮到的不單止是基本的生活水平，而是考慮到人的個別 性 ，退休後能否維持原有的生方式和水平，例如在衣、食 、住 、行以 外適當的娛樂和社交的需要，是否應包含在內。理論上，公共援助的 保障層次應是最低的，那麼社會保險的做法是否可稍高一點，但奇怪 的是，澳門現行有供款的社會保障的養老金發放額，比非供款的援助 金的津貼額澳門幣1,300元 （2006年調升為1，600元 ，2007年再調升至 2,000元）還要低。( 三 ） 保障範圍社會保障的範圍應是廣泛的，涉及生活上因不同境遇而導致失去 收入來源，以致生活不計時給予支援。如國際勞工組織制定的“社會 保 障 （最低標準）公約” 提出的保障內容就包括醫療、疾病 、失 業 、 養老、工傷、家庭、生 育 、傷殘及遺屬補助等。9目前，政府著力推動的私人退休金，商界認為可分擔政府在社會 保障的負擔或彌補社保制度的不足，並期望日後政府會實施強制性私 人退休金計劃，保險公司可從中受惠。的確 ，私人退休金可補社會保 障的不足，因為目前本澳社會保障中的養老金發放額確處於一個低水 平 。但郤不能取代社會保障的眾多保障項目，如失業津貼、殘疾津貼 等 。以鄰近台灣、深 圳 、珠海為例，保障範圍亦不限於退休，而通常 包括醫療、失 業 、工 傷 、生育等。就算是新加坡的公積金制度，保障 範圍已涉及養老、住房、醫療等*而公積金亦可用於子女的大專教育 開支和購買非房屋地產的費用109 國際勞工組織大會於1952年6月28日的第35屆大會上通過《社會保障（最低標準）公約》1 0楊斌 ' 劉景偉主編：《社會保險指南》 ，南開大學出版社 · 1992年 ，第265至266頁

另一方面，以目前情況來說，私人退休金既屬非強制性，只是政 府以稅務優惠來鼓勵企業參與，但在此經濟不景的大氣氛底下，企業 僱主是否願意為此而多作投資成疑，就算是僱員方面，也未必都願意 在收入縮減下再多付約5 % 的工資來作長線計劃。結語特區成立後，各種跡象顯示社會保障似步入改革期，當 然 ，實際 是否出現劃時代的改革，還待歷史考証，但以目前情況觀察，在未來 五年這改革只會是“搔搔癢處” ，而不會出現大改，主要原因是經濟 復蘇緩慢和社會承受力弱。個別問題的修修補補，肯定有其必要性， 而且更需抱持續不斷改善的態度。然而 ，若體制本身有問題，就不是 這些小修小補工作可以糾正，為 此 ，筆者強調要有長期發展計劃，而 一涉及長期計劃，就必然觸動基本制度。以社會保障制度而言，就是 採取什麼方式，現行方式是否恰當，如何推動不同方式社會保障的發 展和協調各者關係。企業以營利為目的，就是那些願承擔社會責任的企業，也不會甘 願增加成本，減少收益，故僱主責任始終有一限度。對個人而言，誰 個不希望多點福利，儘管個人責任說來有理，正如一項關於澳門市民 福利意識形態的研究指出：有 94.6%的受訪者同意/十分同意每個人 都應為他們的生活負起最大的責任，但同時指出，政府應為發展更大 規模的福利服務，使每位市民的生活得到較佳的保障（同意/十分同 意佔85.5% ) ，同 時 ，政府應該負擔大部份社會福利的經費（同意/十 分同意佔59.3% ) 。社會保障正是社會福利的組成部份。以目前澳門的實際情況，維持社會保險的做法不失為一個穩健 的選擇，只要強化/改善當中不足之處，重點如逐步調整供款和支付 金 額 ，在僱主和僱員各盡己責，而且由政府統籌和支持下，確保每一

個人的基本生活所需，況且澳門人口少，政府每年用於社會保險方 面的負擔，比起很多國家和地區的比例都較低，政府應有能力作更多 承擔。至於若要引入中央公積金制度，勞 、資雙方供款都會因此而提 高 ，企業 、個人責任加重，在經濟不景下，不單阻力大，政府亦因此 而要付出很大氣力和冒社會反對的風險，方能做好新舊制度的協調工 作 。至於私人退休金方式，不論其強制與否，就只宜視作社會保險中 養老金的補充。( 本文曾刊於2003年 12月由澳門基金會出版的《澳門研究》第 19期 中 ）

建立社會保險結合公積金的制度芻議20世紀70年代以來 ’ “福利國家” 經歷了前所未有的危機’效 率備受質疑 ’ 而伴隨著人口老化’西方不少國家開始尋求減少政府負 擔 ’ 削減福利開支為其中常見的做法。或許因為形勢所趨’澳門鄰近 地方亦相繼推出不同的“類公積金” 做 法 ’強制人們為自身的退休生 活作儲備 ’ 期起到養老保障的作用 ’ 亦同時減輕政府財政上的負擔° 本文先審視澳門人口老化所帶來的壓力’繼而考察澳門現行養老 保障和鄰近地區“類公積金” 的安排’然後提出建立一社會保險結合 公積金式的社會保障制度。澳門人口老化帶來的壓力按 2001年人口普査結果得知，澳門65歲及以上的老年人口為 7.3% ,與十年前和五年前的結果6.6%及 6.9%相 比 ，有穩步上升的趨 勢 （附表一） 。人的壽命延長 · 從某個角度來說當然是件好事，然 而 ，人口老化就構成越來越大的社會壓力。〈表一〉人口普查結果：年齡結構百分比年齡組 1991 年 1996年 2001 年0-14 歲 24.6% 25.8% 21.6%15-64 歲 68.8 67.4 71.165歲及以上 6.6 6.9 7.3資料來源：澳門特區政府統計暨普査局網頁，2001年人口普查結果摘要從人口的年齡組別分佈看，45歲至54歲的人口在近年增幅最大，

由1996年的39,674名增至2001年的64，139名 ，增長率為61.7% ，而這年齡組別的人，在十年後會逐漸成為老年人，與現時的老年人口相比 增加一倍（附表二）。〈表二〉按年齡結構的人口人佈年齡結構/人口 1996年 2001 年15歲以下 106891 9288915-24 歲 56697 6595425-34歲 77920 6649535-44 歲 84476 9057945-54歲 39674 6413955-64歲 20879 2440865歲及以上 28635 32222資料來源：澳門特區政府統計暨普查局網頁若以本澳每五年平均人口增長5.2%計 算 ，到15年後的2016年 ， 本澳人口為508,413名 ，人口老化的比率就約為12.6%。假定15歲以下 人口佔20%，15至 64歲佔67.4% ，則形成大概每5.4有工作能力者照 顧一名老人的局面，社會壓力增加是明顯可見了（附表三）。〈表三〉有工作能力者供養老年人的比例年份 1991 2001 2016供養比例 10.4 ： 1 9.7 ： 1 5-6 · 1 ( 估 計 )人隨著老化而出現衰退，社會和經濟能力亦有所變化，變得需要 依賴社會和其他人。在Abraham M onk所編的《老人福利服務》一書 中 ，就將老人能力喪失分為高、中 、底 三 種 “失能” 程 度 *不同的失

1.公共援助（社會救助）公共援助為一非供款式，經資格審查而發放的金錢援助。具體 而 言 ，政府的相關部門會向因病、殘 、年老或失業等而處於貧窮者 及其家庭，按 “最低維生指數” 提供經濟援助，亦會提供一些預防措 施一大概是一些社會服務計劃，有時候更會以特別津貼形式提出生活能程度，有不同的依賴和需要，社會保障肯定是其中普遍的一項。單從社會保障的角度看，若每一位長者都能有退休金/養老保 障 ，既可保障退休後的基本生活所需或維持/接近原有水平的生活， 亦減低家人以致社會的負擔。澳門現行養老保障制度澳門社會保障範疇的養老保障，目前基本有三方面，即公共 援 助 、社會保險和相關的社會福利，形成澳門的社會安全網（見圖 一 ）。茲簡述如下：〈圓一〉 澳門的社會保障網

補助 ，如目前正推行的 “護理補助” 。這種濟貧式的社會救助，算是 最基本和最普遍存在於世界各地的社會保障形式，不論其所行的政治 經濟制度為何，不同的只在於救助的廣度和深度而已。2 .社會保險現行的社會保險制度，自 1990年起實施，是一種中央統籌（社 會保障基金 ) 、供款、互濟式的社會保障制度，它包含的十個項目， 當中包括：養老金、殘疾恤金、社 會 救 濟 金 （另加補充金） 、疾病 津 貼 、殮葬津貼等，而養老金肯定是最大一項，以2003年為例，它 佔了社會保障基金福利開支的52%，如連同發放予65歲及以上長者 的社會救濟金，肯定超過福利開支的60%。（附圖二）(圖二) 2003年社會保障基金各類福利開支比例醫療保險亦常屬社會保險的範疇，但本澳目前推行的免費醫療， 只覆蓋一部份人士（含65歲及以上的澳門居民）。至於上述十項社會 保險項目中的 “疾病津貼” ，只應視為宏觀健康保障的部分，對有供 款的社會保障受益人遇有病時的一點津貼。

3.相關的社會福利除公共援助和社會保險外，某些情況下的經濟援助會轉化以實物 ( 如膳食） 或 設 備 （如居所） 之提供而為之，還有針對長者的護 理 、心理適應、社 交 、康樂活動等範疇的服務，這些可視為社會服務 的範圍，對緩解人們（包括老人）生活困難有直接的幫助。這方面的 服務除政府相關部門直接提供外，亦常透過資助民間非營利社會服務 團體為之。說到民間機構，儘管未必一定接受政府的資助，亦有部分會發揮 社會保障的補充作用，如發放一次性的援助金，派米或用品，提供各 類的社會服務等，這方面的行動，或多或少可補充政府為主力的社會 安全網的不足。4.政府鼓勵的私人退休金1999年澳門頒布了新的 “私人退休金制度” ，一方面擴大了受 益人的保障範圍，嚴格了設立退休基金的要求，亦加強了對基金運作 的監管。目前加入了私人退休金制度行列的企業比例尚不算高，從已 參加了的看，僱主和僱員的供款比率一般為薪金的5%至 10% ，而僱 員日後除可取回本身供款部份外，對僱主所供部份取得，會按服務年 資而定，一般在服務年資超過十年的情況下，可全數取得僱主的供款 部份及衍生的收益。雖然理論上非強制性的私人退休金不屬於社會保障的範疇，但如 有參加這一制度的人士，對日後的退休生活又確是多一重保障。以澳門目前的情況，社會保障工作肯定是依賴政府統籌和承擔， 而民間團體的角色往往是在政府的支援下，在社會服務的層面發揮作 用 ，因此，政府是社會保障的最大承擔者。在今天人們對社會保障需 求 下 ，政府尚有能力支持，但長久下去，政府是否仍能應付，這是制 訂政策時必然考量的問題。

鄰近地 方 “類公積金”式的社會保障安排在公積金制度的推行上，新加坡的中央式公積金可說是一典範， 此制度乃是一種強制性、由勞資雙方共同供款、記入個人名下、政府 確保償付和支付利息的個人儲蓄積累形式的社會保障制度。自50年 代開始，新加坡的公積金制度不斷改革，其保障面已不限於養老，亦 可運用於購買房屋、投 資 、教育等方面，制度既滿足了人民的需要， 也不致讓社會保障變成政府的包袱。隨著社會保障事業的發展，公積金已成為其中一種普遍採用的形 式 ，以下嘗試考察本澳鄰近地方所推行類似公積金式社會保障制度的 情況，以作比對。1. 內地1951公 佈 的 “勞動保險條例” ，被公認為中國內地傳統的養老 人保險制度建立的標誌。至 1995年 3月 1日發出的“關於深化企業職 工養老保險制度改革的通知” ，連同兩個相關附件，標誌著社會統 籌與個人賬户相結合的養老保險新模式出台。在這種制度模式下，企 業與職工均按一定比例承擔繳納養老保險費的義務，而繳費被分解成 兩部份，分別記入社會保險經辦機構的統籌基金和歸入職工的個人賬 戶 ，至於職工的退休待遇，則包括來源於社會統籌部份的養老金和個 人賬戶上的累積額。深圳市作為內地社會保障改革的試點，早於1989年已開始提出社 會統籌與個人賬戶結合模式，目前，就養老保險部份勞資雙方合供薪 資的13%，按比例劃入社會統籌與個人脹戶內，至退休時按月提取。2.香港在 香 港 ，除了每位老人都有份的 “生果金” 外 （當 然 “生果 金” 是完全福利性的） ，自2000年 12月起實行強制性公積金制度，

要求僱主及僱員為僱員的退休保障，各按僱員月入的5% 而供款，但 以月入2萬元為上限，而月入4,000元以下者，僱員可選擇不供款， 但僱主仍需為僱員供5% ，直至符合條件（包括滿65歲或滿60歲而提 前退休），就可整筆供款取回。而香港的強制性公積金的最大特點是 交由私營公司管理，政府負責監管，而政府無需為個人的退休而作金 錢承擔。3 .台灣台灣自1950年設立了勞工保障，當中包括老年給付，但由於給 付方式一直採取一次過給付，容易因通貨膨脹而眨值或因個人投資不 當而耗盡該筆 “保命錢” ，台灣當局遂積極規劃年金保障。2004年6月30日公布的 “勞工退休金條例” ，定於一年後施行， 以改變現時正在實施的 “勞動基準法” （該法例自 1984年開始實 施 ，為一種僱主責任式的退休保障，提供解僱資遣及退休金的做法· 它仍是以一次過給付方式進行）之退休金規定。按照新法，當新例施 行後仍服務於同一事業單位者，可在新、舊兩制中作選擇，但離職後 再受僱時，適用新例。另一方面，僱主應於新例施行前，以書面徵詢 勞工在新、舊兩制上的選擇，到期未作選擇者續行舊制。按即將施行的新例，僱主每月為勞工供款不低於月工資的6% * 而勞工得在其月工資的6%範圍內， 自願供繳作退休金。4 .以上各相關做法的特點上述各地所推行的類公積金，其具體做法不盡相同，單憑三言兩 語亦難以完全通曉，但概括而言各地做法存有共同特點：1 .強制性。這點是極為一致的，如非強制， “類公積金”的形 式對一群 “有酒今朝醉” 的人士起不到保障作用。如只靠個人自覺而 投私人保險，這是個人的行為，不涉社會保障領域，儘管它對社會保 障有補充作用。

2 .提升企業和個人責任。除實踐權利與義務相稱的原則外，這 點也明顯是為政府長遠的財政減負。3 .建立個人脹戶。在自由競爭的社會裡，個人賬戶方式較易為 人所接受，畢竟供款到日後仍是屬於自己的。而政府也較容易說服人 民為自己未來的生活保障作安排。4 .政府監管。作為一強制性的制度，政府的介入是必然的，問 題只是程度之別。內地和台灣都是由政府管理；香港的則讓企業經 營 · 政府監督。前者政府的行政費用負擔較多，後者主要由個人賬戶 中扣減行政開支。建立社會保險結合公積金模式不少地方由於人口老化，保障面擴大和保障水平的提高，使養老 保障負擔日重，因而必須進行改革，而改革方式多不離開源節流、鼓 勵家庭養老或設立類似公積金的形式，澳門鄰近地方似乎都相繼推出 類公積金的形式，相信很大程度是為長遠減輕政府財政的負擔，也利 於制度有更大可持續發展的空間。考慮到現行澳門的社會保險制度安排，其供款額甚低（筆者過去 不斷就建議將這供款額提高至少達社會個人平場收入3% ) ，保障水 平亦低，稍作調整後，可作為一基本生活的保障。而對於養老金/退 休金的安排，則可加入公積金的形式，以補充社會保險的不足，使退 休後的生活保障能達到維持或接近退休前的水平，而公積金形式插 入 ，既更體現權利與義務相結合的原則，也因為採用了個人脹戶的方 式而較易為人所受落。為 此 ，筆者建議澳門未來可建立一社會保險結 合公積金模式，所構思的策略性安排，見本書《澳門社會保障制度回 顧與前瞻…建立多層次的社會保障》一文的結束部份。

參考文獻1 .鄧玉華，《澳門社會保障政策改革的策略性建議》 ，載 於 《社會保障探索--澳 門社會保障學會成立五週年紀念文集》 ，澳門社會保障學會，20042 .鄧玉華，《建構澳門的社會安全網---整體社會保障制度評析》 ，載 於 《澳門 20 02»，澳門基金會，2002年3 .鄧玉華，《澳門人口老化與社會保障》 ，載 於 《澳門研究》第21期 ，澳門基 金 會 ，2004年4. Abraham Monk編 ，李開敏等譯，《老人福利服務》 ，心理出版社，1996年5. Nicholas Barr著 ，鄭秉文、穆懷中等譯，《福利國家經濟學》 ，中國勞動社會 保障出版社，2003年6 .林閩鋼 · 《現代社會保障》 ，中國商業出版社，1997年7 .鄭 功 成 等 ， 《中國社會保障制度變遷與評估》 ，中國人民大學出版社， 2002年8 .莫泰基 · 《香港滅貧政策探索：社會發展的構思》 ，三聯書店（香港）有限公 司 ，1999年9 .顏文雄，《「社保」私營化：香港強制性公積金之推行經驗與問題》 ，載於 鄭功成、鄭宇碩編，《全球化下的勞動與社會保障》 ，中國勞動社會保障出版社， 2002年10.關銳煊、顏文雄，《香港強制性公積金的變革與社會保障的關係》 ，載於鄭 功 成 、鄭宇碩等編，《變革中的就業環境與社會保障》 ，中國勞動社會保障出版社， 2003年11.黃永安，《澳門私人退休金的現況與展覽》 ，發表於2003年3月29日由澳門 社會保障學會舉辦的「養老保障…路向的探索研討會」12.郭明政，《私人化、官方化或社會化：台灣社會安全制度發展的三岔口》 ， 載於鄭功成、鄭宇碩等編，《變革中的就業環境與社會保障》 ，中國勞動社會保障出 版 社 ，2003年13.鄭 清 風 ，《台灣社會保險制度之變革及未來發展趨勢》 ，載 於 《醫療保 障》 ，澳門社會保障學會，2003年14.羅元文 · 《國際社會保障制度比較》 ，中國經濟出版社，2001年15.《社會保障基金2003年度報告》 ，澳門政府社會保障基金，2004年( 本文為作者參加2004年 11月27日由澳門社會保障學會舉行的一場題為“建構 澳門整體公積金制度” 研討會上發表）

評議非強制公積金 社會養老保障改革一我的三個選擇世界上社會保障制度發展至今，大概有五類不同的方式，即社會 保險、公共援助、公積金、特別津貼和僱主責任制。每個國家地區的 方式有所不同，本澳目前所行的就是未有公積金方式的社會保障。私 人退休金（以下簡稱私退金）及私人保險，在筆者的眼中不屬社會保 障範疇，儘管它有著相同的目的。最近政府提出了 “非強制公積金” （以下簡稱非強金）的新概 念 ，與原有的社會保障基金部份（學術上習慣稱社會保險方式） ，形 成在養老保障上的兩層保障。因應政府提出社會保障制度新構想的時 刻 ，就讓我們思考一下澳門這個社會“安全網” 應如何編織。由於本 文乃針對這新構想，故自然重點落在退休/養老保障部份。政府的新構想：兩層式養老保障2007年 8月9日 ，特首何厚鏵出席立法會的答問大會，提出了非 強金的新概念，構想未來澳門形成在養老保障上的兩層保障，即原有 社會保障基金內的養老金加上非強金。社會保險（養老金）+ 非強制性公積金為使大家了解有關新構想，以下謹按照今年8月10日 《澳門日 報》的報導，重溫一些要點：

非強金-政府在現階段不決定推行強制性公積金 -政府將動用大筆滾存·為就業人口在適當時候設立非強金 -政府計劃在財政結餘撥出相當的款項，作為這一公積金的 “基數” ，藉 以 “回 饋”就業居民-將來按財政盈餘一定百分比撥入基金，如 同 “分紅”為居民儲錢養老 -將立法規範政府只要每年財政運作有盈餘，就根據一方程式，撥出一定份額的款 項分別注入公積金的每一戶口內，待供款人退休後有一筆可觀的積蓄 -至於政府將來要撥出多少支援公積金，主要取決於社會對公共財政分配的共識 -由政府設立管理機構，為每一本地就業居民開戶，由政府投資及勞資雙方供款共 同積累，僱員與僱主兩者的供款比例或份額、供款方式、怎樣自願加入公積金 等 ，會在下一階段聽取社會意見·但每一戶口起碼會由政府供款得到積累 -供款人在該非強金的戶口是可攜式個人戶口， “錢跟人走” ，不會依附於工作單 位-這個類似中央公積金的制度，企業可以選擇是否加入供款 -假如企業不願供款，居民也可以自己選擇把工資一定份額撥入該戶口內 -隨制度的發展趨勢，將來每一本地就業人口都會有自己的戶口，市場力量將推動 企業不得不逐步加入供款，僱員的公積金制度就成為職業的必要條件之一，有利 構建全民的養老保障-非強金制度的實行，不影響私人退休金計劃，雙方可以並行 -未計私人企業或個人的退休計劃*特區政府將來對就業居民起碼有雙層式養老保 障社會保險（即現行社會保障基金部份）-政府不打算取消現行的社會保障網絡，社保基金在將來一段長時間仍會保留，而 且保障網絡會適度擴大，吸納更多行業、工種入網 -現行的社保基金網絡將維持並普及化，與非強金雙線並舉生活補貼-另 一 招 “派錢” ，就是有意對貧困戶給予生活補貼，以紆緩高通脹對低收入階層 及弱勢群體的生活壓力諮詢/決策-有關方案將於今年10月提出，廣泛聽取意見-有關研究已晉最後階段，預計在11月底施政報告出臺前推出有關的研究方案供社會廣泛討論，充分吸納各界意見，爭取成為明年施政報告的政策之一

對新構想的評議1 .含第二次分配意味。鑑於近年澳門經濟飛速發展，形成有一 部 分 人 “先富起來” ，但貧富差距似乎有擴大的情況，原因是未能 透過第一次分配讓居民分享經濟發展的成果，再加上通脹情況嚴 重 ，為免草根階層因生活不穩而引發更多的社會矛盾，政府在財政收 入豐裕的情況下，計劃實行進一步的財富再分配，看來無可厚非。從 其計劃所見：一是向所有就業者提供非強金的“基數” （起步費）作 鼓 勵 ，並在財政有盈餘情況下提供政府撥款入就業者的非強金戶口(即 所 謂 “分紅” ) 。其二是對收入低的家庭“派錢” ，以作生活津 貼 （及後政府人員透露會在2007年10月撥出1千 6百 萬 ，推 出 對 “貧 困家庭” … 即按最低維生指數作標準所介定的人群，提供生活津 貼 。1) 。前者為積金形式，屬新事物；後者屬特別津貼形式的社會 保 障 ，發放上有其時限性。2.二層保障的概念是可取的。構思方向符合世界銀行的建 議 2 及世界潮流，而近年筆者以及一些本地學者們都鼓催在澳門建 立二層以致多層的社會保障，尤其指退休養老方面。今政府所謂的以 社會保障加非強金構成的二層保障，基本與我們的建議相近，當然具 體安排如何仍有待研究。3 .會吸引私退金轉入非強金。由於非強金有政府支援部份，為 取得這部份 “福利” ，原有的私退金就很可能會轉為非強金，有吸引 更多企業與僱員轉入非強金的作用。或許有一天，私退金會消亡。1 《澳門日報》 ，10/9/072 參閱柯木興、林建成的《漫談社會保險與個人帳戶制》一書(三民書局， 2006年）， 世界銀行於1994年的研究報告建議’各國政府可透過三層保障的年金制度來解決老年 危機問題 · 意即由第一層保障的強制性安全制度，包括社會保險、社會救助或社會津 貼等方式辦理；第二層保障的任意性員工退休金制度及；第三層保障的自願性商業保 險儲蓄制度。及後發現所謂三層式的保障多著重於單一層的年金保障，認為採取多層 次的保障會更具效果，遂於2005年改提出多層次的老年經濟保障模式。

4 .強制性的必要。如非強金之目的是為確保所有退休人士的生 活有保障，且屆時的生活水平能夠接近退休前的話，制度的強制性就 有必要，否則與現有私退金無大異，不 能 “確保” 目標可達，因為總 有一批人不在此範圍內。在非強制的情況下，有錢人沒甚麼影響，但 沒加入制度的弱勢群體則影響較大，其退休後的生活壓力，最終可能 轉嫁到政府身上。5 .須注意公平性。首先政府為每一就業者的非強金提供“基 數” 和 “撥款” 是以怎樣的標準？目前並未知曉。筆者以為，作為財 富再分配，很講求公平性，對 此 ，適宜以統一金額撥入每一非強金戶 口 ，原因是若以個人收入比例撥入，反而只維護了既有的“差距” ， 達不到支持低收入者的作用；又或個人決定大比例供款以吸取政府大 比 例 “撥款” ，損害政府對支援建立非強金制度背後的良好意願。6 .適宜訂定最低供款比例。目前大家都未知非強金的供款比例 如 何 ，如由僱傭雙方自定，亦可能會出現為取得政府支援的部份而只 象徵式供款（如只供薪金的一兩個百分點），因而達不到合理供款儲 備作退休時使用的效果。為 此 ，供 款 的 “最低要求水準” ，看來還是 適宜訂立的。7 .現有社會保險部份確有不少地方有待改善。這些待完善的地 方包括供款額、給付額、覆盖面、長遠財政分擔的問題等，這在筆者 過往的相關文章中已有分析過。8 .要決定援助的標準不易。至於對低收入者 “派錢” 的安排， 也同樣有技術性問題，對於正受社會救助金的貧困家庭，因已有既定 標準…最低維生指數，故實施上相對簡單，但對於夾心階層，要再劃 一條線就有相當難度，因為任一標準，都可能引起一些 “邊緣者”不 滿 。為 此 ，長遠來說政府有必要認真制定一些制度化的標準，如貧窮 線以致基本生活保障線等，好讓各項社福利和保障安排有規可循。以 下謹以附圖形式表達筆者對社會養老保障各層次的標準設想。

〈圖〉社會養老保障制度化建設，以金錢計算部份的標準問題保 障 層 構 保 障 水 平 ( 按收入中位數計）制 度 建 設( 承擔方）額外 額外/關懷 福利性津貼 敬老金（政 府 ）第三層 接近退休前水平 因應 積金形式 ( 企業及個人）第二層 基本生活水平 二分之一 社會保險( 政府、企業及個人三方）第一層 最基本生活需要 ( 如貧窮線、最低維生指數）三分之一 社會救助（政 府 ）9 .最終實現強制性公金計劃。經過一段時間的實施，如政府對 非強金戶的支援無間，將吸引更多人加入，到某一階段，其實與強制 性法無異，但政府的支援若出現間斷或無一定吸引力，則可能導致斷 供的情況。或許現屆政府希望以“負責任的態度” ，不讓大眾先有過 高期望和不致走上沉重承担的“不歸路” ，遂以非強金作為一權宜過 渡安排，同時補助也是非確定的。然而為達至保障人們生活水平的 目標，強制性的公積金度應為最終目標，如 此 ，人們會清晰其生活規 劃 ，在退休前刻盡己責，如制度建構良好，長遠而言政府也應可減少 在照顧老化人口上的壓力。我的三個選擇在 此 ，以筆者對社會保障的認識，包括以上的分析，嘗試再思 考有關問題，當中很大程度考慮了本地的實況、所掌握的社會各界意 見 ，甚而是政府政策的取向，在此嘗試提出三個選擇以供各位參酌：

〈選擇一〉 擴展社會保險+ 非強制公積金由於以政府構想加入的非強金為思考基礎，因而重點要落在擴展 ( 大力改善）社會保險部份，所謂擴展主要應是這樣的：1 .增加供款，如改為按受益人收入比例供款2 .僱傭雙方的供款比例可重新調整3 .為養老供款而建立中央統籌的部份共濟，另一部份累積而成 個人帳戶4 .公共財政仍需為此制作大力支持，包括撥款及安排調撥博彩 收益的比例，原因是人口老化加劇，代際供養能力削弱5 .共濟部份的給付不能低於最低維生指數，形成基本生活保障6 .最終保障程度按個人帳戶累積多少而有別，同時個人帳戶才 是社會養老的最主要組成變成部份〈選擇二〉 維持社會保險+ 強制公積金由於積金制度定為強制性，政府同樣可作相類似的鼓勵和支持， 至於社會保險部份可以只作適度的調整。這裡用上維持的字眼，主要 是 指 ：1 .維持其福利性質，完全是共濟性的，目標只做到保障最基本生活2 .象徵式的供款仍是可以適度調高（尤其因應給付額的提升）3 .真正為退休生活超保質作用的很在於強制的公積金部份〈選擇三〉 維持社會保險+ 非強制公積金…定期變成強制公積金作為選擇二的折衷方案，考慮的只是時間上問題，當中所指的定 期例如5年 後 ，因此這也是一項政策性的過渡、適應安排，但政策必 須是明確的，讓人們有清楚的方向和圖像。至於社會保險變革安排， 一如方案二的考慮。

結語因應政府所提出的新構想，我提出三個選擇方案，當中我屬意選 擇 二 ，它比選舉一簡單而易行，當中強制性公積金形式與所謂在社會 保險中設個人帳戶根本上並無分別，但由於公積金容易為市民明白和 接 納 ，加上全新安排的靈活性也較大，亦可減少政策推行上的阻力， 與此同時，三方象徵式供款的社會保險安排，始終存在因人口老化而 構成的財政隱憂。至於選擇三，之前已說過這是一過渡性的安排，未 嘗不可取，但就需清晰明確其長遠方向，讓人們有所適從。無論如何，最終是要建立起一套權利與義務相稱的社會養老保 障制度，期保障人們的退休生活能接近退休前水平，而最終明確了政 府 、企業與個人的承擔責任，建成可持續發展的社保制度。( 本文先於2007年9月21日在澳門經濟學會的一場 “澳門社會保障制度建設”座 談會上發表 , 之後刊於2007年 10月由澳門義務工作者協會出版的《蜂之訊》第89期中 ）

澳門人口老化與社會保障從最近公佈的2001年人口普査結果得知，澳 門 65歲及以上的老 年人口為7.3%，與十年前和五年前的結果6.6%及 6.9%相 比 ，有穩步 上升的趨勢調整為1，600元/月 。社會人口老化，勢將影響到社會的發 展 ，我們當如何面處？本文嘗試探討未來十至十五年間人口老化的情況，提出老人社會 福利的重點，指出養老保障和醫療保障的改革方向和步伐。澳門人口老化的趨勢在十年前，平均每10.4名有工作能力的人（15至64歲 計 ) 照顧 一名老人，十年後的今天，則每9.7人照顧一名老人，變化幅度雖然 不 大 ，但趨勢持續。另一方面，老年人口的絕對數逐年增加，由十年 前的23,476名增至今天的31,772名 ，增幅為35.3%。人的壽命延長， 從某個角度來說當然是件好事，然 而 ，加上出生率下降，就容易造成 人口老化。（有關各人口年齡組之比例，可參閱本書的《建立社會保 險結合公積金的制度芻議》一文的表一）在本澳，人口增減的另一大因素是移民，近年來，移入的總是比 移出的多，於1999及 2001年 ，來自中國大陸的新移民人數已高出活 嬰數目（這還未計獲准居澳之外地人士），導至人口增加之餘，亦因 為新移民多屬青壯年而拖緩了本地人口老化的步伐，但新移民始終對 人口結構是一個不穩定因素，人會因應社會變遷而決定移向，而移入 者的年齡亦不易掌控，所 以 ，澳門人口老化問題對未來本澳社會的影 響就絕對不容忽視。事實上，若從人口的年齡組別分佈看，45歲至54歲的人口在近 年增幅最大，由 1996年的39,674名增至2001年的64,139名 ，增長率

為 61.7%，而這年齡組別的人，在十年後會逐漸成為老年人，與現時 的老年人口相比增加一倍（附表二) 。若以本澳每五年平均人口增長 5.2%計 算 ，到 15年後的2016年 ，本澳人口為508,413名 ，人口老化 的比率就約為12.6%，形成大概每6至 7人照顧一名老人的局面（估 計十五歲以下人口約十萬人），社會壓加增加是明顯可見的了（附表三 ）。（附表二有關按年齡結構的人口人佈及附表三有關有工作能力 者供養老年人的比例，可參閱本書的《建立社會保險結合公積金的制 度芻議》一文的表二及表三）澳門老人福利服務未來的重點人隨著老化而出現衰退，社會和經濟能力亦有所變化，變得需要 依賴社會和其他人。在Abraham Monk所編的《老人福利服務》一書 中 ，就按老人能力喪失的程度，以服務輸送為重點列出老人所需的各 類服務，如對輕度失能者，需要有成人教育、老人中心、家居修繕、 老人公寓等。對中度失能者，需要有社區心理衛生中心、多元化服務 老人中心、家務肋理、老人院舍等。對重度失能者，需要日間醫療照 顧 、家居醫療照顧、老人護理機構等。這裡 ，筆者考慮到澳門現有老人福利服務狀況，嘗試從社會服務 的功能/特 性 ，包括治療性、預防性及發展性三方面，提出本澳未來 所需老人福利服務的一、兩重點：(一） 治療性方面：明顯地，老年人需求最大的是醫療護理服 務 。按目前本澳對所有65歲及以上的長者提供免費醫療，就是從去 年完成的一份 “澳門衛生體制的研究與評估” 報告書中來看，雖然提 到醫療費開支連年遞增，對政府財政構成壓力，但這政策對無收入的 老人而言，相信仍會維持不變，這點在下文中再有論述。(二） 預防性方面：為確保長者退休後的基本生活需要，就必

須有完善的退休保障，除個別長者有購備私人退休保險和個別公司 (包括政府）設有退休保障制度外，大部份就靠個人積蓄、子女供養 和公共的社會保障制度過活。當中如有完善的社會保障制度，對穩定 社會發展很有好處。然而以目前本澳的社會保障制度運作方式，令人 擔心它是否能承擔起每一受益人未來的退休保障，原因之一正是人口 老 化 ，可預見有條件領受養老金者將大增；其二是供款者比例減少， 而領受養老金的人數增加，亦即導致收入減少而開支增加的其中一種 情 況 ：其三是供款金額偏低，勞資雙方合共每月供45澳門元（以下 均指澳門元） ，大概相當於收入中位數的1% ，在世上同樣制度中罕 見 （這點在下文中再有論述）；其四是歷年社會保障基金的支出比例 遠大於收入。為 此 ，實有必要完善現有的社會保障制度，避免日後要 由政府長期包底，而最重要的當然是趁未達人口老化高峰之前，審慎 完善社會保障（含養老金在內的）制度。(三）發展性方面：長者和大家一樣，需要有充實的生活，同時 可以預期未來一代的長者的教育水平更高，如十年後步入老齡者， 有中學程度的將由11.52%漸增至38.49% ，低學歷的比例更大幅減少 ( 附表四），可為社會繼續作出貢獻。建議可多建立老人互助組織， 一方面可代表提出長者的意見和需要，組織提供更適切的文娛康樂及 教育活動，更可組織長者義務參與社會事務。〈表四〉長者學歷水平年齡組 總人數 小學以下及 重未入學小學 中學 高等教育人數 % 人數 % 人數 % 人數 %45-54 62521 2603 4.17 32304 51.67 24061 38.49 3542 5.6765及以上 31688 13072 44.25 13650 43.08 3651 11.52 1315 4.15資料來源：澳門特區政府統D·暨普査局《2001年人口及社會特徵》

澳門社會保障的改革方向與步伐建議以上提到的社會福利重點中，前兩項有關養老金及醫療保障，明 顯屬社會保障的範疇，澳門特區政府於2001及 2002年的施政方針中 都指出，會檢討完善社會保障制度。另一方面，政府委託梁氏顧問公 司所作的醫改研究報告中，提出了所謂 “能者自付” 的問題，醫療保 障也勢必在將來出現變革。縱然目前對改革尚未有共識，但起碼在官方層面已提了出來，要 真正落實以至如何落實，還得看政府的手段和能力，事實上，若要改 革社會保障制度，不論是提高給付額或供款額，肯定都有一些人士反 對 ，故諮詢、協調肯定少不了。而醫療保障方面，顧問公司同樣深明 要推行強調個人責任的“能者自付” 方法並不容易，正如其報告書中 提 到 ： “限制醫療保健的範圍是一種不受歡迎和困難的做法，儘管它 在理論上有道理。” 但作為要完善一項制度，認清目標，了解困難， 披荊斬棘，制定長遠可行的策略，進而完善有關制度，實是人們的願 望和政府的責任。以下筆者嘗試就社會保障及醫療保障的改革策略提出一點建議， 前題是人口漸老化，十年後的老化比率將更大大提高，我們如何善用 當前十年作好長期的發展策略。( 一 ）社會保障方面澳門的供款式社會保障制度自1990年開始實施，已廣為社會各 方接受，同時亦常被擔憂其長期發展的穩健性，但政府經濟財政司司 長譚伯源曾公開表示：當前不會考慮其他（如公積金）形式的社會保 障 ，而會將重點放在完善現行社會保障制度上。在 2001年的政府施 政方針中，已見到這方面的觀點： “根據經濟發展水平和條件，逐步 完善社會保障制度，將有利於社會穩定。社會保障基金即致力於工人 的社會保障，尤其針對工人由於年老、殘疾、失業或患病等原因不能

工作而導致的薪酬損失，提供適當的保障。” 又在2002年的政府施 政方針中，繼續提到要檢討和完善社會保障制度： “根據本澳社會經 濟發展水平，不斷完善社會保障制度……將在總結過去的基礎上，檢 討和完善現行的社會保障制度與政策……” 。政府將精力集中在完善 現有制度上，筆者認同是必要的。現行的社會保障所包含的十個項目中，養老金肯定是最大一項， 以 2001年為例，它佔了社會保障基金福利開支的47% ，如連同發放 予65歲及以上長者的社會救濟金，肯定超過福利開支的一半。社會保障改革的重點* 當然是津貼金額和發放金額的問題，而 要有好的保障，就得有好的財力支持。單就供款額而言，若以現時勞 資雙方合共供款45元 （勞方每月定額供15元 ，資方30元 ）計 ，大約 相當於收入中位數的1%，以供款30年 算 ，在各種條件不變下，合共 供款 16,200元 。以現時養老金的發放1，150元的水平，14個月即可全 數取回，而按照澳門人的預期壽命平均有76.57歲 計 （於 1994-96年 間） ，平均可續享十年的福利，故 此 ，很有理由提高現時的供款額。 究竟應提高至多少？當由精算專家計算和多聽取民意。若以將供款額 調高到收入中位數的3%計 · 大概每月供138元 ，由勞資雙方分擔， 應是能力負擔範圍內，如此供款滿30年 ，總共供款49,680元 ，長者 約在 3年零4個月內可全數取回，往後約八年仍可確保基本生活所 需 。此 外 ，不要忘記此供款不單止為養老金一項，同時並非所有人都 供款這麼長的年期（按現行制度，只需供款滿5年即有條件在65歲 開始領受養老金）。以上所提，只不過是從人的權利與義務相稱角度出發，若再考慮 未來人口老化，供款人數相對減少而領受給付者增加，增加供款額實 為增加基金收入來源的其中一個途徑。在可預期的日子，2011至 2021年 間 ，澳門老年人口開始出現較

大增幅，從積極一面看，對制定制度和完善政策上形勢是有利的，為 此 *就有必要把握最近十年時間為未來作打算，做好長期的計劃。澳 門政府一向強調循序漸進、穩健發展的方針原則，故 此 ，尤應多作長 遠計劃，才能保政策推行有條不紊。舉如若要提高供款額，不妨以兩 年作為一階段，每階段將供款按收入中位數1%提 高 ，那 麼 ，只需四 年時間就可達到3%的水準。當 然 ，每階段都應作出形勢檢討，以確 保政策穩健推行。( 二 ）醫療保障方面目前，凡是澳門居民均可獲政府免費提供的初級護理和多類人士 ( 包括孕婦、產 婦 、65歲及以上的老人、13歲以下的兒童、初高中 學生、公務員、傳染病病人、癌症病人、精神病病人、貧困個人和家 庭 、吸毒者和囚犯等）可獲免費門診及住院待遇。由是觀之，最大問 題應存在於有勞動力且負責維持家計的成年人身上，當 然 ，政府為了 在醫療方面削減開支，可能會對現行的醫療保障進行改革，但相信在 經濟持續低迷下，政府正為了妤解民困，於 2002年大灑金錢，推出 十項臨時措施，當中包括撥出4 億元提供4 千個名額的職業培訓和生 活津貼，看來醫療保障改革就沒有理由在此情況下倉猝推行，而應是 透過醫療改革諮詢委員會廣泛諮詢各方意見。若單從長者的醫療保障看，對於貧困和無收入的長者，相信會 在一段長時間內不會改變現有的免費醫療福利，理由除了是中國人 尊敬長者的傳統和政府會考慮“由寬變緊” 可能遇到的社會阻力外， 醫療報告書中亦可見端倪。在報告書的第276頁 中 *指 出 ： “共同付 款或費用分攤當然要考慮到病人的經濟狀況，這樣就不至於在病人有 必要接受治療時對他們設置障礙。作為接收病人進入醫療系統的一 個環節，需要考慮病人的家庭收入和資產，然後再決定共同付款的 標 準 。” 又在報告書最後一頁更帶出若干有關繳付醫療費的建議，

如 ： “擬定一份成本分攤或共同付費的建議。這項建議將向所有經濟 能力有限的居民提供健康服務，同時它不會拒絕提供必要的醫療服 務 ，也不會對社會健康造成影響。” 但長遠來說，是有必要為現時有 勞動力的成年人開始打算，包括為他們現時的和年老後的醫療作保 障 ，建立包括個人責任在內的醫療保障制度，亦即是建立供款式的醫 療保障制度。由於涉及供款問題，有必耍與社會保障的的改革作策略 性配合，以減輕人們的壓力，並且在目前的社會經濟環境下，不用急 於推行，反而是在時間充裕的研究諮詢過程中廣為宣傳和聽取意見， 使社會將此信息經慢慢消化和吸收，之後再制定、執行新制度。如 此 ，慢慢由政府完全負擔過渡至中央統籌的個人供款的醫療保障，並 可望在再下一個十年，政府在醫療經費方面的壓力可以逐漸減輕。結語澳門人口已踏入老齡化階段，從人口年齡結構上反映，十年之 後情況會更突出，構成一定的社會壓力，但從積極一面看，我們有較 充裕的時間為未來作安排，為社會保障及醫療保障製定一個十年的發 展大計。在社會保障方面，提高供款額以保此制度健康成長是有必要 的 ，當然推行已十三年的社會保障制度尚有其他待完善的地方。醫療 保障方面，建立供款式的制度亦是時候開始籌備推行。而由於完善社 會保障和建立 “能者自付” 的醫療保障，兩者均涉及增加個人承擔或 供 款 ，必須作出策略性的配合，以減低居民一下子承受不來的情況。

參考文獻：1. Abraham Monk編 ，李開敏等譯，《老人福利服務》 ，心理出版社，1996年 ，台北2 .鄧玉華，《澳門社會保障（社會保險）制度的變革》 ，載 於 《兩岸五地第一 屆社會保障學術研討會》論文集中，2002年3 .梁氏顧問有限公司，《澳門衛生體制的研究與評估》摘 要 ，2001年 ，澳門4.澳門特區政府統計暨普查局網頁及文件5. 澳門特別行政區政府2001年財政年度施政方針6 .澳門特別行政區政府2002年財政年度施政方針7 .澳門特別行政區政府社會保障基金2000年及2001年年報( 本文曾刊於2004年 4 月由澳門基金會出版的《澳門研究》第21期 中 ）

完善制度 一讓勞動者都得到社會保障 (澳門實況分析）建立已14年的澳門社會保險制度，在政府和社會各界的努力 下 ，取得了一定的成果。為達致保障所有勞動者的目標，先後已制 定了將公務員中編制外散位之工人及助理人員、自僱勞工納入社會 保障範圍，但仍有一些行業的散工、家庭傭工、漁民等未成為社會 保障對象範圍。本文嘗試總結澳門這方面的經驗和得失，並提出一 些完善保障對象範圍的方向性建議。澳門的社會保障制度澳門現存的社會保障制度*可 說 是 “二層的保障” ，從制度建 立的時間先後分，第一層為社會救助，第二層為社會保險。在此僅 作一簡介，以方便往後的討論。1. 社會救助1930年 ，澳葡政府頒行的第140號法令關於發行慈善印花稅，利 用徵得的稅收 · 以資助難民、孤兒及貧民，這算是有關範疇的法律 規範起點。當 然 ，葡人在澳生活和管治了400多年，社會福利事業自 不只是從1930年才開始，但之前的一段頗長的日子，主要由民間社 團來承擔，如由葡人創立的仁慈堂，華人成立的同善堂、鏡湖醫院 慈善會。自 1930年 起 ，政府居中統籌角色變得明顯，至 1938年 ，更設立 專責部門去統籌管理有關工作，經過多次的改組，目前負責社會救 助的部門稱社會工作局，對貧困人士提供金錢援助。

2.社會保險1989年 12月 ，澳門政府以法令形式建立起一套供款式社會保障 制度(即社會保險），並同時成立 “社會保障基金” 負責管理，使澳門 社會保障事業邁出了新的一步。該法令實行至今已14年 ，期間經多 次過修改和補充，現時更列入澳門特區政府短中期修法清單中，準備 大修》澳門現行的社會保險制度乃由勞、資雙方供款，加上政府由每年 財政預算中撥出百分之一而構成其主要收入來源。按此制度會向供款 者發放十類保障項目，即養老金、殘疾恤金、社會救濟金（另加由社 會工作局發放補充金）、失業津貼、疾病津貼、殮葬津貼、肺塵埃沈 著病之補償、因勞動關係而產生之債權、出生津貼和結婚津貼。除上 述固定的保障項目外，特區政府還因應社會實況的需要，額外撥款， 交由社會保障基金部門處理一些暫時性的保障項目，如培訓津貼、對 有特別困難失業者的家庭援助。社會保險制度的設立，成為了澳門社會保障的第一度防線，不在 此防線內的，由社會救助承接。那 麼 ，目前有那些人士應在而未在第 一度防線保障範圍內呢？社會保障的對象從社會保障性質看，它具有福利性、社會性等，福利又可看成為 人的權利，在強調人人平等的原則下，社會保障應面向所有人。世界各地對社會保障有不同的介定，有學者總結當中特徵，包 括 ： “社會保障的目標是為社會成員的基本生活權利提供安全保障， 所指的社會成員，即社會上所有人員，在澳門，社會救助可說是1 鄭功成 · 《社會保障學…理 念 、制 度 、實踐與思辯》 ，商務印書館，2000年 · 北 京 · P. 10以確保其不因特定事件的發生而陷入生存困境，並體現出公平性。1”

針對全體社會成員，當不幸陷入貧困境地時，仍得到基本的生活保 障 。至於社會保險方面，按照制度最初建立時法令的序言，此制度的 對 象 為 “所有澳門的工人” ，這就加上了一個基本條件，保障對象範 圍比社會救助為小。事實上，在世界的範圍，不同地方的社會保險制度，有以全體公 民為對象，也有以勞動者為基礎。在澳門的法例中，基本法第39條 是這樣寫的： “澳門居民有依法享受社會福利2 的權利。勞工的福 利待遇和退休保障 3 受法律的保護。” 基本法作為澳門的“小憲 法” ，適用於澳門全體居民，但正如法例條文中所述，要符合法律規 定的資格條件，方可得到有關保障。以澳門現行的社會保障制度而言，社會救助的對象是面向全體居 民中的貪困者，而社會保險的對象是全體勞動者，特定情況下才按照 法例規定而略有調整。社會保險既以所有勞動者為保障的對象目標， 實際執行情況如何呢？現有受益人情況分析在澳門的社會保險制度法例中(58/93/M號法令），介定了供款人 和受益人(受保障對象)的身份，而這兩名稱 · 常令大眾有所混淆，以 為所謂供款人就是受益者。按法例的定義：供款人指僱主實體以合同僱用勞工為其工作者*必須在社會保障 基金登錄為供款人。受益人指在澳門居住並為他人工作，包括以合同僱用從事具體個 別工作、臨時工或季節工之勞工，必須在社會保障基金登錄為受益 人 。而受益人就是本文所指的社會保險對象。2 筆者認為：在澳門，對社會福利的理解常含蓋了社會保障。3 筆者認為：勞工的退休保障在澳門其中一種就是現行社會保障中的養老金。

至 2001年 ，總共有213，478名之累積受益人，按社會保障基金 " 2001年年報指出： “從這個龐大數字看到澳門很大部份的僱員均已列 入基金的保障範圍。 4 ” 2002年 ，則總共有226,886名累積受益人，比之前一年增加13,408人 ，增幅為6.7%，但年報中只說： “社會保 障制度正以循序漸進方式不斷擴展。 5” 若再深入看數字的構成，在 2002年仍在供款的只有138，514人 ，佔累積受益人的61.1% ，至於 停止了供款的佔30.3%，無任何供款佔8.7% (見表一）。事實上，近年 有供款的受益人維持在11至12多萬人(見表二），都約佔受益人總數的 6成 。〈表一〉2002年受益人供款情況供款狀況 人數 %仍在供款 138,514 61.1停止了供款 68,668 30.3無任何供款 19,704 8.7總數 226,886 100資料來源：澳門社會保障基金2002年年報〈表二〉近五年澳門社會保險有供款的受益人人數變化年份 1998 1999 2000 2001 2002有供款的受益人 113,234 115,698 122,327 127,703 138,514資料來源：澳門社會保障基金1999 - 2000、2001、2002年年報4 社會保障基金之2001年年報 . p. 9 5 社會保障基金2001年年報，p. 10

年報中指出： “關於受益人停止向基金供款的原因，一般離不開 死 亡 、離澳 、失業 、轉行或轉為救濟金受領人等。但因基金沒有其中 的統計數字1故沒法得知其實際情況。而那些未繳付過任何供款的受 益人 ，通常屬於申領社會救濟金的人士，因這項救濟金的發放*並非 取決於受益人是否有供款。6 ” 若過去一年停止向基金供款，勢將影 響受益人的受益權利，如失業津貼、疾病津貼、結婚津貼肯定即時不 能取得；養老金、殘疾恤金、出生津貼之取得可能受阻；殮葬津貼、 肺塵埃沈著病之補償、因勞動關係而產生之債權則可保留，但若已沒 供款一年，應不會有新的因勞動關係而產生之債權出現；至於社會救 濟金則是另一概念，乃社會救助之變型，而這批未繳付過任何供款的 人 士 ，理應自基金成立滿三至五年後逐漸減少。 7〈表三〉停止一年供款的後果後果 涉及項目 註(供款方面之條件）暫時喪失 失業津貼 疾病津貼 結婚津貼之前12個月中至少有9 個月的供款 之前12個月中至少有9 個月的供款 之前12個月中至少有9 個月的供款或等同可能受阻 養老金 殘疾恤金 出生津貼曾供款至少60個月 曾供款至少36個月 之前12個月中至少有9 個月的供款或 之前24個月中至少有15個月的供款或等同6 社會保障基金2001年年報，p. 107 社會保障基金發放的十個項目中的社會救濟金*包含有年老救濟金和殘疾救濟金。 項目的設立 · 主要是社會保障制度成立之初，會有人因已年屆退休或已患殘疾，未能 供 款 ；又或供款未滿五年或三年就已退休或患上殘疾，以致未能符合領取養老金或殘 疾恤金 ，故特設社會救濟金以作補充，而社會救濟金分別由社會保障基金負責發放和 由社會工作局分擔部份補充援助金構成。因 此 ·社會救濟金實為澳門社會保障制度成 立初期的一種過渡做法。

可保留 殮葬津貼 無特定肺塵埃沈著病之補 無特定償因勞動關係而產生 無特定之債權無關 社會救濟金 與供款無關（尤如社會救助之變型）由於單從累積的受益人數字看，有不少是未確知原因的，故 此 ， 若以各該年有供款的受益人數與勞動人口、失業率等作比較，也許 對了解有多少勞動者未在社會保險的範圍有一定的意義。以2002年 為 例 ，勞動人口約為214,000人 ，失業人數約為13,400人 ，就業人口 為200,600人 ，但該年有供款的受益人只有138,514人 ，扣除部份長期 失業或領受社會救濟金(2002年有7，734人領養老金、727人領殘疾恤 金 、5,028人在領社會救濟金、11,563人在領失業津貼、459人領殮葬 津貼)和一萬多已加入公務員退休制度者外，其他三萬多人是怎麼回 事呢？他們何以停止或沒有登錄為受益人呢?答案未完全清楚。在累積+ 多年的實踐經驗中，發現到有一批勞動者是漏網之魚， 這些包括了臨時勞工、散工 、自僱勞工、漁民以致家庭傭工等，有關 當局並已設法將之納入社會保險的範圍。確保所有勞動者受社會保障1989年 ，澳門社會保險制度建立之初，有關法令的序言指出此 制度的對象是 “所有澳門的工人” ，到 1993年修改的法令，在序言 中 提 到 “使臨時勞工亦獲得社會保障之給付。” 顯 然 ，政府看到原法 例的漏洞和不足，未有真正保障「所有澳門的工人」。為了達到社會 保險的理想目標，完善保障對象範圍，歷年來澳門政府提出了一些政 策措施，有些已立法以規範之，包 括 ：

〈表四〉歷年社會保險制度對完善保障對象的措施年份 措 施 內 容1989 本地勞工必須以受益人名義向社會保障基金登記（法令48/89/M號）。1993 修改社會保障法令，指出受益人為在澳門居住並為他人工作，包括 以合同雇用從事具體個別工作、臨時工或季節工之勞工，必須在社 會保障基金登記為受益人(法令58/93/M號第三條）。1996 施政方針中提出一如既往，繼續確保所有本地勞動者受社會保障制 度覆蓋。1996 將公務員中編制外散位之工人及助理人員(此批示主要是政府部 門中的最基層人員，如 擔 當 清 潔 、影 印 、傳 遞 文 件 、司 機 等 ， 他們只以簡單合同方式為政府提供服務）納入社會保障範圍（法 令25/96/M號）。1997 施政方針中指出把範圍擴闊至某些自營工作者，例如的士司機和流 動小販等。1998 施政方針指出將社會保障伸展至一些獨立的工人組別(所謂獨立的工 作 組 別 ，在施政方針中並無解釋，相信與其後推出的29/98/M號法 令中所指的自僱勞工相同）。1998 將未有任何退休保障或未列入社會保障範圍的公務員(主要指政府部 門編制外的合約員工)也納入社會保障範圍(法令7/98/M號），但其後 宣佈延期執行。1998 撤銷法令7 /98 /M 號（62/98/M號法令修改“澳門公共行政人員通 則，）。1998 修改社會保障法令，將受益人擴展至自僱勞工(對自僱工之定義，在 此 29/98/M號法令中未有作介定，但指出會以批示訂定將受益人範 圍擴展至自僱勞工的條件。見此法令第三條）。1999 執行29/98/M號法令，將研究把社會保障制度擴展至自負盈虧工人的規 章 。2001 施政方針續提出修訂法例 · 積極解決自營者的社會保障問題。2001 經數年研究 , 於2001年 11月 12日政府公報第228/2001號行政長官批 示 ，由公報後翌日起將社會保障制度推廣至自僱勞工。2002 2002年 10月15日 ，特區政府以227/2002號行政長官批示方式·取代 第228/2001號行政長官批示，進一步明定那些自僱人士可成為社會 保障制度的受益人。

2002 施政方針在聽取僱主和僱員意見的基礎上，繼續完善散工參與社會 保障基金供款制度。2003 施政方針與僱主及僱員團體商討完善散工供款制度。*表中所指的自營工作者、獨立的工人組別、自僱勞工、自負盈虧工人、自僱人士等 · 這裡簡單視作同一類人士澳門在實踐社會保障政策的過程中，由於一些模糊的規定，使得 一些散工或自營者沒有登記成為社會保障受益人，致使未能有效實現 保障所有工人的理想，因此，以上提出的一些措施是有必要的，以體 現社會保障這個屬於每個勞動者的權利，而 且 ，還待持續不斷地努力 改進。具體例子一幾個新增或待納入保障的群體1 .編制以外的公務員：澳門的政府公共部門，由於已有本身一 套制度，故不受勞資關係法約束。然公務員當中，原本只有編制內的 公務員可按公職退休保障制度供款和取得退休後的保障，部份編制以 外公務員的社會保障則出現懸空情況，為此社會保障制度於1996年 作出了一些調整，將公務員中編制外散位之工人及助理人員納入社會 保障範圍，並在其確定終止職務時給予金錢補償(法令25/96/M號）。 至於還有一批未有任何退休保障或未列入社會保障範圍的編制外公務 員 ，也可在納入社會保障或公職退休保障制度間作選擇，但納入社會 保障者，在確定終止職務時不會得到僱主方面的金錢補償，這就與散 位之工人及助理人員有差別。無論如何，上述安排確增加了一批勞動 者享受社會保障的權利。2 .自僱勞工：自2001年 11月13日起生效的自僱勞工納入社會保 障法規（第228/2001號行政長官批示）作出後，政府有關部門共收

到有關人士共4，868份申請，當中各種所指的自僱人士及其行業的分 佈如下：〈表五〉向社保遞交申請表的自僱人士及其行業行業 申請表(份）小販及街市承租人 2,489教車師傅 28的士車主 416的士司機 1,478營業貨車司機 201殯儀 37疋服 127金飾 54其它 38合計 4,868資料來源：澳門日報，15/03/2002至 2002年 10月 15日 ，特區政府再以227/2002號行政長官批示方 式 ，進一步明定下列自僱人士可成為社會保障制度的受益人，包 括 ：1 )由民政總署批給以自僱形式營業的准照持有人；2 )由民政總署發出有效的士專業工作証持有人；3) 在商業及汽車登記局登記並在民政總署註冊以及具有營業稅 登記 的 營 業 車 擁 有 者 ；4) 在民政總署註冊以自僱形式從事客運三輪車的擁有者及駕駛者 ；5 ) 小販准照持有人的一名協助經營者，必須是該小販準照持有 人的直系親屬或直至第四親屬並獲民政總署確認其親等的人士；

6 )街市攤檔承租人的一名協助經營者，必須是該街市攤檔承租 人的直系親屬或直至第四親等旁系親屬並獲民政總署確認其親等的人 士 ；7 )具有營業稅登記的殯儀業勞工；8 )具有營業稅登記的服裝縫製者或珠寶首飾製造者。上述人士強制要供款和登錄為受益人，可享有大部份社會保障項 目 ，包括養老金、殘疾金、疾病津貼、出生津貼、結婚津貼及喪葬津 貼 。而上述法例的推出，使社會保障制度向保障整體勞動人士再邁進 一步 。3 .散 工 ：澳門某些行業工人的聘用，習慣以散工形式進行，尤 其是建築業方面，一項工程由某一公司投得後，往往會將工作分開判 給不同的公司或人士負責，這時公司或 “判頭” 才召集工人來開工， 而雙方多沒有文件合同，只按工時、工作天或單項工作來計算工資， 由於僱傭關係不穩定也不明確，故這些建築工人常得不到勞動和社會 保障法的保護。目前，這些散工的社會保障並非沒法律規定，如法 令58/93/M號第三條就規定臨時工或季節工之勞工，必須在社會保障 基金登記為受益人，但問題在於如何介定臨時工或季節工，而介定不 清使法例難以有效執行。對 此 ，如能在完善法例上下點工夫，讓散工 也能按一合約來辦事，工人身份在合約中明確後，就容易辦理供款或 以 “自願供款” 8方式成為社會保障受益人。4 .家庭傭工：隨著社會經濟發展，小家庭中夫妻兩人同時有工 作的不少，為了照顧子女及家務，聘用家庭傭工的需求持續擴大，而 家傭的聘用方式可謂五花八門，有以時鐘計，有全日計，也有要求留 宿 者 ，但大多數沒有簽訂甚麼合同，這 樣 ，除僱傭關係可隨時結束而8 自願供款乃對具備下列條件的社會保障受益人而設：自願放棄受聘制度之受益人； 辦理強制性登記及供款至少12個 月 ；最後一次供款至今未超過6個月。自願供款者每 月須繳付僱員部份的澳門幣15元和僱主應繳部份的30元 ’ 即合共45元 。

不負有任何責任外，對家庭傭工的職業保障甚少，目前只有聘用外地 勞工(包括傭工)有一法定程序和受到政府監管，規定僱主要為外傭提 供醫療及工傷援助，從這方面來看，本地家庭傭工看來就不如外傭， 沒有甚麼保障。因 此 ，是否應考慮社會發展需要，保障僱主和家庭傭 工的雙方利益，制定適宜的法例。5 .漁 民 ：漁民在澳門為一特殊的居民身份，也是一特殊行業， 從業者有本身為船主，一家在船上生活和出海作業，也有部份為受僱 身 份 ，漁民約佔本澳人口的0.4%，為數1,741人 ，且人數有逐年減少 的趨勢。 9 目前，漁民沒有作社會保障供款和成為受益人，而這些 人士與某些自僱勞工如小販、營業車擁有者、的士專業工作証持有人 等的特徵相似，只要透過一身份確認程序，自可登錄成社會保障的受 益 人 ，當然 ，這也要在法例上作出規範和說明。完善制度的方向性建議1 .確保社會保障能惠及全體勞動者：社會保障既有其福利性、 公平性和社會性，應做到人人平等為原則，在憲制層面，基本上已表 明對此權利維護的承諾。然 而 ，在實際推行上存有不少缺陷的地方， 本文所重點探討的社會保險形式的保障，最主要是在勞動者一詞的介 定和施行上有困難，而澳門政府歷年來一再修改和推出新法例，目的 只是一個：就是使每一勞動者都獲得社會保障，但實際上還有不少勞 動者未有供款成為真正的受益人，如一些行業的散工、家庭傭工、漁 民 等 ，故此 ，應設法確保社會保險能惠及所有勞動者。2 .政府應有策略上的部署：要確保社會保險能惠及所有勞動 者 ，當然要政府政策的配合，對未納入社會保險保障範圍的行業，制 定一個時間表逐一處理，尤其是目前政府已將社會保障列入中、短期 的修法計劃中，這修法不能只考慮增加和穩定收入來源、減少社會保9 《人口普査2001…人口及社會特徵》 · 澳門政府統計暨普查局 · 2002年 ，p. 9

障基金的財政負擔，也必須在所有勞動者都享有社會保障的理想目標 上作適當的部署。3 .汲納民意及專家意見：在社會保障的政策制定和立法過程 中 ，有一常設的諮詢機構一社會協調常設委員會，委員會成員由勞、 資雙方代表和政府人員組成，有關社會保障的政策和法例在推出前多 會經過委員會的討論，從中可以反映不少商界和勞工界的意見，而政 府角色乃居中協調。為增強政策和法例的認受性和科學性，不妨在過 程中開闢公開諮詢民意的渠道，當然市民和行業團體代表，亦應主動 就自身相關情況提出建議，另一方面，可考慮在委員會的組成上加入 專家、學者成員，使政策或法例制定更加完善。4 .對受益人身份介定作技術性處理：由於僱傭關係建立的方式 多樣，有時使得某一從業者身份難以確定，而這正是目前未能確保所 有勞動者都納入社會保險的關鍵，因此要對症下藥，對有僱傭身份介 定有困難的行業作出靈活和彈性的處理，當然也要作出法例的修改或 補充說明。參考文獻：1 .鄭 功 成 ， 《社會保障學---理 念 、制 度 、實踐與思辯》 ，商 務 印 書 館 ， 2000年 ，北京2 .常 凱 · 《論社會保險權》 ，載 於 《全球化下的勞工與社會保障》 ，中國勞工 社會保障出版社， 2002年 ，北 京 ， p. 469-4823 .覃有土、樊啟榮編著，《社會保障法》 ’ 法律出版社 · 1997年 ·北京4 .羅元文，《國際社會保障制度比較》 ，中國經濟出版社，2001年 ，北京5 .鄧玉華，《澳門社會福利與社會保障》 ，澳門社會保障學會，2003年 ’澳門6 .社會保障基金之1999至2002年年報·澳門(本文為作者參加2003年 11月 19-20日由中國勞動法學研究會在北京國誼賓館舉 行的一場題為 “完善勞動保障法律制度” 的學術研討會上發表）

談最低維生指數及公共援助在澳門特區政府的2006施政方針中指出： “年初著手研究調整 維生指數，根據科學的理據和分析結果，將最低維生指數所涉及的金 額予以合理提高，屆 時 ，各社會福利的資源投入將依據新指數的變化 而作出相應的調整。……此 外 ，政府還將對確有需要的貧困人士增加 生活補助，協助他們更好地融入本澳社會。” 1 至2006年2月17日 ，政府召開社會工作委員會，就調升最低維生指數取得共識，就是對不 同人數的貧困家庭每個月增加300至 500澳門元（以下均指澳門元） 的援助，以一人家庭為例，由原來的1,300元增加至1,600元 。其後的 官方消息稱將於4月份開始執行。隨著澳門經濟在近年高速增長，人的收入亦有增加，但同時消 費物價也不斷上升，尤其是住屋方面，對於領取公共援助的人士及家 庭 ，確 實 是 “百上加斤” 。因此 ，調升公共援助金額實屬必要。民間的意見公共援助為一種社會保障方式，要將之理順好就不單止是一個指 數的問題，更重要的是整個制度/政策的安排，如何確保長期有效發 揮作用。筆者最近出席了一場題為“最低維生指數及公共援助”的座 談 會 ，聽到來自不同階層和服務領域的人士的意見，覺得都很有見地 和啟發性，在此先和大家分享當中點滴：1 . 目前公共援助金足夠嗎？-領公援者近年境況更差，公援金額由2002年相當於收入中位數 的四分一回落至接近五分一。故建議早日調高公援金額。-決策者應易地而處，看一人家庭以1，300 ( 或稍後的1，600 ) 是如1 澳門特區政府，<2006年財政年度施政報告〉 · 15/11/2005，p.31

何過活。-初生嬰孩的奶粉錢開支很大，公援金不足以應付，民間團體就 唯有努力協助籌奶粉。2 .理想的最低維生指數及公共援助水平應為何？-期望有天公援金額達到收入中位數的三分一。-如以收入中位數的三分一計算取得社會共識，二 、三人及以上 的家庭的公援金額也不難算出。-香港採用 “菜籃式” 計算綜授，若澳門以國際貧窮指標（按收 入中位數一定比例）掛鈎會更好，因為受助者可分享到社會經濟發展 的成果。3 .公共援助有被濫用嗎？-認為不存在濫用問題，因審査是相當嚴格的，甚至當局會取得 申請者同意核查回鄉記錄，一般所謂 “車仔党” 應難以取得援助。-以香港為例，查證濫用綜援者只0.3% ，不應因此而抹黑所有受 助者。4.需要有特別援助措施-對要照顧幼兒者要有個別考慮，另 外 ，對殘疾者提供特別津貼 。-對於不合條件但處於邊緣的人士，是否可以考慮特別處理。-有些公援領受者因恢復工作，結 果 “因加得減” 或得不償失。 如一家兩口，一人找到工作，月入2，500元 ，公援金因而被削減，而 其他相關的福利也斷掉，使得家庭境況更差。認為類似情況應予特別 考慮。-有些人是有能力工作，但是否代表就能出來工作，故應就個案 考量。-有些貧病者，他們無錢作有需要的特別調養，如何予以協助？

-對有物質需要的貧困家庭，可給予實物援助（如配眼鏡）或 “實 報實銷” 的支援。-就一些特殊需要，可 成 立 “扶貧基金” ，處理某些一次性資助 或 “實報實銷” 項 目 。5.還要整體作完善-人員在提供公援的同時，不妨效發美國般以 “個案經理”角色 與受助家庭計劃脫貧發展方案。-不單止是指數調整的問題，也須考慮整體制度建構、完 善 ，同 時考慮醫療、教 育 、房屋及其他生活必須品方面，如何給有困難者援 助 。-認為政策制定過程要有更高透明度。-政府各相關機制應好作協調。-有受助人提出的需要，有時要用到 “非常手段” 去處理，但其 實如能使服務制度化，不少問題可以消弭。-把握目前良機，在 2009年前完善社會保險（即社會保障基金管 理的部份）制度。-認為如今是時機去考慮實施全民公積金做法。有共識的政策政府要制定或修改一項政策，有時可以是很簡單，但當政府強 調 “以民為本” 的時候，付出多點做調査、諮詢是少不了，一方面可 讓政策政符合社會需要，另一方面可爭取多點社會的支持，讓執政更 加牢固。做調查、諮詢是要時間的，也就是說，當政府想要一項政策 及時推出，就要預早有計劃，而不是急就章。從過去幾年政府部門在 處理各類社會援助的情況看，筆者覺得執行的部門只在看特首說一句 才迅速作回應，平日對於社會上的意見則視若無睹或敏感度不足，尤

有甚者是抱著與民間團體“對著幹” 的態度，如對貧窮和援助金的標 準 、對資助民間社工的態度上。說回這次打算調升最低維生指數，雖然本身是一件好事，且定 然得到廣大市民的歡迎，而在提出調整方案之前也委託了澳門理工學 院社會經濟研究所進行過研究，並在社會工作委員會討論取得共識， 但總是缺乏了廣泛汲取民意這一步，就理工學院社經研究所的研究， 究竟採用了甚麼方法，當中有多少民意成份？指數是如何計算出來的 呢？而社工委員會的代表性足夠嗎？（有關政府的各個諮詢機構組成 的問題近期相當熱門）因此，今次有民間團體自行組織民間諮詢座談 會 ，一定程度反映民間對問題的關切和對政府決策過程的不滿。單從以上座談會所聽到的聲音，已經可見到民意（包括相關領域 學者專家的觀點）的優點，首 先 ，它不限於討論最低維生指數的標準 問題，也考慮到公共援助的做法問題；其次它不單止討論公共援助的 常設機制，也提出解決貧困者的特殊需要問題；其三是不僅針對公共 援助的保障形式，進一步關注到其他形式的社會福利和整體社會保障 制度（包括社會保險、公積金等形式）的完善問題，最 終 ，大家期望 的是有一個長遠的社會保障計劃（五年以致更長的是間），制度化地 保障社會上每一個人的生活。( 本文曾刊於2006年4月由澳門義務工作者協會出版的《蜂之訊》第80期 中 ）

淺 論 “雙低”問題2007年3月 ，澳 門 的 “雙低” 問題成為觸目的焦點話題。所謂 的 “雙低” 乃指最低工資和最低維生指數，兩者都與人們的基本生活 需要都息息相關。筆者在此也談談個人觀點。問題背景最低工資問題：政府的2007年施政方針中提出了政府首先在一 般清潔、樓宇保安這兩個領域的外判服務中，制訂最低工資制度。 有關政策是這樣寫的： “確保僱員的合理待遇，是社會進步與和諧 的重要體現。故 此 ，政府將積極發揮表率作用。明 年 ，政府所有公 共部門和公共法人，將首先在一般清潔、樓宇保安這兩個領域的外 判服務中，制訂最低工資制度。明年元旦之後，政府將馬上推出相 關的正式諮詢文本，廣徵 民 意 ，共 同 制 訂 好 這 “以人為本”的制 度 。” 1在此姑勿論制度的是否在元旦之後和是否有廣徵民意，畢 竟它在2007年3 月 14日的社會協調常設委員會上公開提了出來， 之後於同月20日在委員會中初步定出有關最低工資以時薪計算，每 小時在19至21澳門元間（以下均指澳門元） 。消息稱： “政府參考 了最低維生指數、整體居民入息中位數、綜合消費物價指數、社工 局援助金發放等有關資料，建議勞資雙方就時薪16至 23.5元的範圍 討 論 。勞工局長孫家雄解釋：按統計局資料顯示，本澳家庭平均成 員為3.18人 ，平均 1.6人參與工作，按最低維生指數計算，時薪約為 15.3元 ，倘若把最低工資設在15.3元的話，則沒有人會願意工作， 因而得出結果是最低工資每小時一定不能少於16元 。至於23.5元 ，1 澳門特區政府，《2007年財政年度施政報告》 ，16/11/2006 ，p.22

則是參照整體居民入息中位數三分之二計算。” 2 如 此 ，若簡單以每週工作6日 ，每日8小 時 ，每小時20元計算，每月可得工資約 為4，160元 。（註 ：由2007年9月 1日起訂立的政府外判清潔及保安 服務合同，實施最低工資的條款，最低工資指標為：時薪21元 、日 薪 168元或月薪4，368元 。假如承批人不遵守最低工資的規定，可被 中止合同兼處罰款。）最低維生指數問題：按政府社工局發佈消息： “鑑於近期本澳通 脹持續上升，為緩解領取援助金受助家庭的經濟壓力及改善其生活 水 平 ，社會文化司司長已於三月九日同意該局的建議，由2007年四 月份起調升最低維生指數的金額-平均加幅為25% ，即一人家庭的 援助金額為2.000元 （詳見本書《澳門的貧窮問題與對策》一文的附 表三B ) ，一年共發放13個 月 。上次調整最低維生指數是去年的四 月份，今年的調升主要是參考本澳近期的社會經濟狀況、綜合消費物 價指數、該局委託澳門理工學院所作的“澳門貧窮人士生活狀況及援 助” 研究內容、工資中位數及聽取了二月社會工作委員會會議上的意 見後而作出的。” 3樂見最低維生指數的調升有關最低維生指數的調升，筆者是認同和支持的。回顧在澳門回 歸 前 ，筆者和所屬的團體已提出要制訂本地的“貧窮線” /最低維生 指 數 ，並提出參考國際貧窮線的計算方式，以澳門整體收入中位數三 分之一作指標，以保障貧困者的基本生活所需。若以最新的指標計 算 ，約為中位數的30% ，接近我的目標。與此同時，筆者會問何以 在短短一年內兩度大幅調升，由1,300元至1，600元再到2,000元 ，共 升了 54%，但在過去一段頗長的時間卻表現袖手旁觀，在此方面表現2 《澳門日報》 ，21/3/20073 《新報—澳門版》 ，16/3/2007

怠慢的態度，因此今再大幅調升最低維生指數本屬一大好事，但也為 過去的失職而要扣它一些分數。要做好本地的扶貧工作，真正關懷社會上的弱勢群體，制度化建 設是必要的。還記得多年前（應有五年了）在廉政公署的一期年報中 看到該公署向社工局勸籲（具體字眼已記不起）發佈公共援助金的有 關制度，但至今仍不見有公佈，教人遺憾！（最終有關6/2007號行 政法規於2007年4月2 日公佈）公共援助本為居民的權利，讓居民清 楚有關作法是基本的。完善此有制度，應是可長期有效運作的，在金 額的調節上應是有機制的，而不是靠主事官員們三時兩刻興之所致而 決定的，同時，完善的制度，也減少被濫用的情況，對其他與社會民 生有關的制度也有參考意義。最低工資和最低維生指數之間說到與其他制度的關係，最低維生指數與 “最低工資”間即為一 例 。國際勞工組織的第26號 《制訂最低工資確認辦法公約》既在澳 門生效，政府就有義務將最低工資在本地落實。作為工資，不同於福 利 ，它是透過勞動者的努力換取，因此，管它被稱為 “最低” ，也不 應是只夠個人糊口，維持基本的生活就算，更要考慮人照顧家庭的需 要 ，和個人及家庭發展的需要。按照資方在社協委員會上提出的初步方案，指出因澳門沒有最低 工資標準作參考，建議可參照國家勞動和社會保障部規定，以月平均 工資的40-60%計 算 。按非技術工人平均月工資的四至六成計算作參 考 ，即介乎1,600-2，400元之間。儘管資方強調 “有得傾” ，但建議 的金額實在是可恥的，低到只及一個人的最低維生指數水平，最高的 也 “難養活” 家 人 ！試想想，假若最低工資與最低維生指數差不多，無疑是叫人不要 去打工，去取公共援助金好了。也就是說，當薪金作為第一次財富分

配失敗時，就唯有靠政府作第二次分配，甚 至 “第三次分配”， 將 包袱放到政府/社會身上，這時候我們應該怪責誰？是政府所定的制 度 “養懶人” ？仰或是一群懶人去濫取公共援助，甘做社會的“寄生 蟲” ? 我就認為是資方的不仁不義所導致的社會惡果。最低工資的水平最低工資應訂在甚麼水平呢？筆者有以下的設想：1. 以澳門實 況為依歸；2 .考慮最低維生指數；3. 考慮到勞動者要照顧家人的需 要 。當然 ，當以整體收入中位與最低維生指數掛鈎後，也就同時考慮 到社會經濟狀況的轉變了。根據以上考慮，筆者建議最低工資應在21.9元/小 時 ，這是一個 折衷的方案。計算方式如下：前 題 假 定 ：一 家 三 口 ；不 止 一 人 工 作 ；整體收入中位數為 7,300元 。茲以簡表列出筆者的計算方式如下：起碼方案 折衷方案 理想方案最低維生指數 中位數的三分之一 ( 33% ) *--- 中位數的二分 之一 ( 50% )最低工資可以是 ( 至少要照顧1.5人 ）中位數的三分之一 X 1.5即中位數的50%中位數的二分 之一 X 1.5即 中位數的75%最低工資折衷方案 中位數的50%及 75%的中間位，即 中位數的62.5%* 此方案其實已經折衷 · 主要是考慮它不能一下子作 “三級跳”達到中位數的二分 之一對於最低工資的訂定，勞資雙方都各有理想，在討價還價的過 程 中 ，要找出可接受的水準，總是需要作讓步、妥 協 ，尋找折衷方 案 。若以上表計算所得，中位數的62.5%即 4,562.5元 。若以每月工------ ---

作26日 ，每日工作8小時算，時薪約為21.9元 。說 它 “約為” ，是因 為人員在工作8小時後再加班，其報酬理應高於正常工作時間的，但 基於不同工種的特性，如何處理這樣或其他細節問題，就留待合約訂 定時解決好了。無論如何，以中位數的50%計屬最低工資的起碼方案，以中位 數的75%計屬理想方案，折衷方案為中位數的62.5%，它比最近社會 協調常設委員會定出的初步建議稍微高一點，就算時薪20元 計 ，筆 者認為也可以接受。結語我們以整體收入中位數計算最低維生指數及最低工資，明顯是一 個相對的標準，其好處是有分享社會經濟成果的意義，對社會和諧發 展是有利的。而這最低工資的訂定，雖然目前限於政府在一般清潔、 樓宇保安這兩個領域的外判服務中，但畢竟也是個好開始，期望最低 工資的訂定，能讓基層的勞動者也有發展的餘地，就算無條件轉職， 也能藉適當的加班、兼 職 ，留點積蓄，創造財富，靠自己的努力去改 善自身及家庭的生活。在訂定最低工資制度之餘，各相關制度間也得協調，例如針對在 職貧窮者（估計澳門有兩成人處於此境地） ，社會福利制度應在此刻 起作用。無論如何，把好第一次分配的關·那麼由政府負責的再分配 工作就不用那麼吃力。最 後 ，社會協調常設委員會今次討論最低工資的方案，筆者想 重提社協委員會的組成，可不限於勞資和政府三方，而應加入較中 立的第四方一專家學者的意見，讓諮詢、討論內容更具客觀性和科學 性 ，這也符合政府近兩年提出的調整各諮詢機制的政策。( 本文曾刊於2007年6月由澳門義務工作者協會出版的《蜂之訊》第87期 中 ）

澳門的貧窮問題與對策2004年五月下旬，在上海舉行了一場全球扶貧大會，各國政府 和民間代表共商推動全球滅貧工作，不知大家有沒有參與該次會議。 差不多同一時間，澳門社會保障學會也就同一問題，在澳門教科文中 心舉行了一場 “澳門的貧窮問題與對策” 論壇 。事實上，貧窮問題不 僅是發展中國家獨有，澳門也有它的貧窮問題，而且貧富差距持續擴 大 ，論壇製造一場合，讓有關和有興趣的人士共商如何面處？ 1 筆者 作為該次論壇主辦單位的代表，亦有就論題發表意見，並在會上聽取 過其他出席者的意見及觀點後，整理出此文本供有興趣者參考。世界各地的貧窮問題21世紀的今天，人類社會出現兩極化的生活面貌，已開發國 家和低度開發的國家，在物質生活上的差距越來越大。世界上仍 有 28億人每天收入不足兩美元，其 中 12億人每天收入不足一美 元 。2 當中發達國家主要位於北半球，而貧窮國家則多聚集於南半 球 ，出現所謂 “南北差距” 的情況。英國是工業化較早的國家之一，並曾一度為北方的城鎮帶來繁 榮 ，但近數十年隨著產業結構轉變，已形成了 “南富北窮” 的現象， 南方人民比北方的享受著較佳的福利。中國內地的貧困人口，主要分佈在農村地方，形成明顯的城鄉二 元結構社會，從地域上看，基於人口、地 理 、資源和政策等因素，存 在所謂東西部的差距。而貧窮問題其實不限於西部的鄉村，東部的城 市也有它的貧窮問題。以筆者較熟識的南京市為例，從地域上看，東1 出席論壇的有立法議員、相關範疇的官方及民間機構代表 ' 學者和學術團體成員等。2 《澳門日報》 ，22/5/04

部是較多富人居住的城區，如南京大學童星教授形容南京市: “東富 西貴南平北窮” 。在澳門，眾所周知北區是較多低下階層居住的區域，故澳門同樣 有 所 謂 “南北差距” 的問題，只是與全球的 “南北差距”位置顚倒而 已 。從數字上看，全世界的貧富差距在急劇惡化。根據 1999年聯合 國人文發展報告研究所得，已經出現極嚴重的兩極分化問題。若把 世界人口分成五等份，收入最高五分一人口與最低五分一人口的比例 由 I960年的1比 30，演變為1997年的1比 7 4。（見表一）世界收入 最高五分一人口擁有86%的世界生產總值，控制68% 的海外投資資 金 ，生產82%的世界出口貨品，擁有74%的世界通訊線路和97%全 世界的專利權。反之收入最低五分一人口在上列各項只佔1％左右。 貧窮落後問題之嚴重性，可見一斑。〈表一〉全世界的貧富差距變化年份 收入最高五分一人口與最低五分一人口的比例1960 1 ： 301997 1 ： 74香港是世界有名的富裕城市，但繁榮背後，香港同時出現嚴重 的貧窮問題，多方面的研究都有類同的結論：香港社會保障學會採 用勞動人口收入統計，推算 19%年香港有85萬貧窮人士，佔總人口 13.4%。樂施會與香港社會服務聯會的研究，亦估計全港有65萬人生 活 處 於 赤 貧 狀 況 。城市大學一研究估計香港約有60萬貧窮人士。香 港社會保障學會後來運用1996年人口抽査數據分析，計算出有資產 規限的貧窮人士達85萬 人 。綜合來說，香港貧窮人士約佔整體人口

的一成以上。3在 澳 門 ，用以量度貧富差距的堅尼系數持續擴大，十年前 為0.41，五年前為0.43，最近一次調查結果為0.45。又按財富分配 的 “五分法” 看 ，十年前家庭收入最高的20%比最低的20%為 1比 9 ，至五年前為1比 10，而最新的數字為1比 11 4，澳門的貧富差距持續擴大。〈表二〉過去十年澳門的貧富差距變化年份 家庭收入最高的20% 比最低的20%1993-1994 1 ： 91998-1999 1 : 102002-2003 1 ： 11澳門的貧窮問題1.貧窮人數過去十年澳門的貧富差距持續擴大，究竟貧窮狀況如何呢？據 澳門統計暨普查局的資料顯示：2002至2003年收入最低的五分之一 家 庭 ，平均每月收入3，316澳 門 元 （以下同指澳門元） ，以每一家 庭平均有3.18人 計 ，每人每月收入為1,042.8元 ，低於社會救助金的 1，300元/人 ，就是以整個家庭平均有三人計算，收入最低的五分之一 家庭的平均月入也低於政府給予三人家庭的社會救助金3，510元的水 平 。若以澳門有45萬人口計，五分之一的人口收入低於社會救助金 的水平，就相當於九萬人處於這境況。若社會救助金水平就是澳門的 貧窮線的話，即是有五分之一的人口生活在貧窮線低下。3 莫泰基，《香港滅貧政策探索：社會發展的構思》 ，三聯書店（香 港 ）有限公司， 1999年 ，自序及p.34 統計暨普查局，《2002/2003住戶收支調查》，2004年

2 .貧窮標準目前政府的社會救助金一人為每月1，300元 ，二人2,470元 ，被稱 為 “最低維生指數” ，這即是澳門的貧窮線嗎？這標準是根據甚麼和 如何計算出來的呢？對後一個問題，只能由官方解答，但對於前一個 問題，在論壇上所呈現的意見，答案是否定的，而且官方和民間的聲 音並不一致。如立法議員梁慶庭表示： “政府現無意訂定澳門的貧窮 線 ，但民間則有這方面的呼聲，看來還是可商討的。”香港社會保障 學會會長梁寶霖表示： “在香港，他們是不同意貧窮線就等於社會救 助金的水平。”而澳門的民間團體亦多不同意現時的社會救助金就是 澳門的貧窮線。〈表三A > 澳門政府訂定的 “最低維生指數”家庭成員人數 指數 2006年4月起的指數*1 $1,300 1,6002 2,470 2,7703 3,510 3,9104 4,420 4,8205 5,200 5,7006 5,850 6,3507 6,500 7,0008 7,150 7,6509 7,800 8,30010 8,450 8,95011 9,10012 9,75013 10,40014 11,050

〈表三B〉 “最低維生指數” 由2007年4月起的標準家庭成員人數 指數1 2,0002 3,4703 4,8904 6,0305 7,1306 7,9407 8,7508人或以上 9,570資料來源：第6/2007號行政法規，附件一1993年 ，吳偉強所做的一項“澳門貧窮” 研 究 ，以 “菜籃式”方 法計算澳門人基本生活所需，包括人的衣、食 、住 、行 、教育和醫療 等開支，算是客觀地指出澳門的貧窮指標，研究指出當年9月份的貧 窮指標為澳門幣2000元 。52000年 ，澳門社會保障學會曾建議參考經濟合作與發展組織 ( OECD ) 國際貧窮線（International Poverty Line Standard ) 的介定方 式 ，折衷地將澳門的貧窮線劃定為個人每月收入中位數的三分之一， 於 2000年計貧窮線標準約為1，700元 。 6 若以2003年每月收入中位 數4，801元計算 7，貧窮線標準即為1，602元 。澳門社會保障學之所以5 吳偉強 , 《90年代初期澳門貧窮問題研究》 ，暨南大學碩士論文，1996年6 澳門社會保障學會，《公平對待供款受益人權益》 ’ 載 於 《大眾報》 ，19/8/20007 勞工暨就業局網頁：http://www.dste.gov.mo/15 11,700*2006年4月起的指數參閱《澳門觀察報》 ，19/11/2006

提出這折衷方案，乃在於此標準與目前的所謂“最低維生指數”差距 僅 300至400元 ，較容易在短中期內作出適當的、循序漸進的調整， 當然最重要的還是指標的水平問題。在目前的 “最低維生指數” 下 ， 適當的增加住宿方面的補助是有需要的，事實上，並非所有的領取社 會救助金者都能/都正入往政府提供的廉租“社會房屋” 。澳門理工學院的賴偉良副教授看來亦傾向以收入中位數的一定 比率來計算，如二分之一或具體提到2,000元的水平。在澳門的論壇 上 ，也有學者提出以思格爾（Angel) 系數法來定出貧窮線。假若上述任一指標都是較為適當的話，則澳門落入貧窮線下的人 口將不止20% 。3.較可能屬於貧困的人群( 1 ) 失業者和低收入人士失業者由於喪失收入，不少因此而生活陷入困難，連同受其供 養的人亦受牽連。從失業數字可見，1999年情況明顯變壞，失業率 在6%以 上 ，以 2003年計算，當年勞動人口有215,500人 ，失業率為 6%，全年平均有12，930人失業，就業不足情況同樣轉差，2000年起 徘徊有3%左 右 ，2003年就業不足者有5，819人 （2.7% ) 。〈表四〉澳門近年的失業和就業不足率（％ )1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001 年 2002年 2003年失業率 4.3 3.2 4.6 6.3 6.8 6.4 6.3 6就業不足率 1.3 0.8 1.5 1.3 3 3.6 3.4 2.7資 料 來 源 ：澳 門 統 計 暨 普 査 局 （統 計 數 據 已 根 據 2001年 人 口 普 査 結 果 作 出 修 正 )失業情況轉趨嚴重，除有其結構性原因外，整體經濟情況變壞 亦為主因。如本地生產總值經十多年的持續正增長後，受到外圍經濟 環境影響，至 1998年開始出現較大幅的回落，雖然由2000年起情況

得以剎住，但內部消費情況未有太大起色，導致失業和低收入人群 增 加 。社會保障基金在失業津貼上的支出由1998年起有明顯增加， 1999至 2001年持續高企，至 2002年再創高峰。〈表五〉社會保障基金近年在失業津貼上的支出（百萬元計）1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001 年 2002年金額 0.602 3.56 3.197 9.594 17.059 17.867 17.182 25.792增長率％ +83.1 -10.2 +200.1 +77.8 +4.7 -3.8 +50.1資料來源：澳門社會保障基金1999年年報第34頁及2002年年報第37頁( 2 ) 雙失青少年筆者在2002年中曾作過的一項有關青少年失學兼失業的研究， 研究對象範圍介定在15至 19歲組的失學、失業人數，因為再低或再 高的年齡組，從實質及法制上根本不存在“雙失” 問 題 （勞資關係 法關於童工的寫法是“14歲以上” 有條件地可就業），加上統計數據 上年齡組劃分的限制。結果顯示，於1999/2000學年 ，15至19歲組的 失學人數10928名 ，而此年齡組的勞動人數5584名 （1999年 ） ，失業 人數1473名 （ 1999年 ） ，亦 即 “雙失” 比例約為失學人數的13.5% ， 就業的37.6 % ，失學而沒有工作 / 未有意願工作/未清楚動向的佔 48.9%。 8 從下圖可清楚看到整體情況。（圖一）按照統計暨普查局的《2000/01教育調查》 ，中 、小學生離校人 數及原因中，因經濟困難而導致的只有18人 ，相當於0.7% ，反映因 經濟困難而導致輟學的比例不高，但這就僅反映離校情況，早已離開 學校系統的青少年是否也是基於經濟原因而無法繼續學業就不得而 知 。無論如何，在現今澳門社會因經濟困難而不能完成中學是我們不 願意見到的。8 鄧玉華，《澳門社會福利與社會保障》 ，澳門社會保障學會，2003年 ，p. 166

失學而有就業的15至 19歲青少年只37.6% ，其餘就靠家庭在經 濟上支援，對家長和青少年本身均不好受，而更令人憂心的是“雙 失” 容易行差踏錯，對家庭和社會造成額外的負擔。(3 ) 婦女和單親家庭世界各地的貧窮人口中，女性所佔比例都較大，澳門的情況也 不例外。 “根據社會工作局的資料顯示：領取社會救助金的人士大部 份是長者、弱能人士和單親家庭。在 2002年向該局領取社會救助金 的單親家庭共1，089個 ，當中902個為女性單親，佔83% ，反映女性 貧窮人口中所佔的比例較高。” 9 當然這也與社會上性別角色安排有 關 。(4 ) 老年人於2002年社會工作局發放的各類援助金共6,280份 ，當中老年 59份 ，老年救濟金的補充援助金1,994份 ，佔約三分之一(32.7%) 1 0 。9 林舜華，《在社會經濟發展的同時反思本澳女性貧窮問題》 ， “澳門的貧窮問題與對策” 論壇上的發言稿， 29/5/20041 0 《社會工作局2002年工作報告》 ，2003年 . P.6圖一：失學青少年處境

又參照2002年領取社會保障基金的社會救濟金為5,028人 11，當中包 含了社會工作局發放的1，994份因老年而領取補充援助金的人數12， 這些都是基於收入不足的情況而引起。至於2002年領取社會保障基 金的養老金人數為7，734名 ，這是基於過去曾符合供款要求而構成， 如這些老年人本身有物業、有貯蓄和 / 或有親人照顧者，每個月領 取 1,150元養老金（於 2006年調升為1，450元 ) ，生活應是不愁的 ’ 反之就觸襟見肘，所得比政府所定的每月最低維生指數還要低。(5 ) 弱能人士於 2002年社會工作局發放援助金予因缺乏或無工作能力的有 54人 ，嚴重疾病的509人 ，而殘疾救濟金的補充援助金有445人 13， 後者包含在2002年領取社會保障基金的社會救濟金的5，028人 中 ，而 當年完全符合領取社會保障基金的殘疾恤金者有727人 14。因殘疾而 需領取社會工作局的援助金或社會保障基金的殘疾恤金，大概都是經 濟生活處於貧困者。造成貧困的原因從以上提到的本澳貧困人群看，大致可以說個人喪失工作能力、 失業、年老無依等是導致貧困的原因。同樣屬華人社會的台灣，學者 陸光早年的研究將貧窮成因作不同的分類，如以病理學的觀點，貧窮 原因有生理方面、心理方面、習慣方面、才能方面；社會結構觀點則 如生而貧窮但得不到社會協助，家庭人口過多，缺乏就業機會，薪酬1 1 《社會保障基金2002年度報告》 ，2003年 ，p.321 2 社會救濟金是發放予在本地常住至少七年，經由社會工作局證明缺乏用以維生 的基本收入，年齡65歲或以上（如經社會保障基金健康檢査委員會證明喪失工作能力 者 ，則年滿18歲或以上） ，並無從事任何有薪酬的工作，亦無權領取養老金或殘疾恤 金者 =13 同註914 同註10

偏 低 ，產業轉型引致失業，家庭結構變化導致削弱經濟功能，社會福 利制度不健全等。15以此分析澳門的貧窮成因，相信仍有相當參考價 值 。但筆者在此嘗試提出另一種結構，即個人因素、社會結構因素和 災難因素，簡單列表如下：〈表六〉貧窮成因分類災難 個人 社會結構火 災 、水災、風災 意外、盜竊/搶劫疾 病 、傷殘 偏差行為（賭 、吸毒 ）產業結構轉型/失業 經濟不景在澳門，最常見的天災是颱風，其他如水災、傳染病等則屬罕 見 ，就算2003年鄰近地區爆發SARS，澳門也能避過一刼。災難除源 於自然環境外，不少夾雜人為因素，如火災、貯油庫爆炸、海陸空的 交通意外等。火 災 、風災 、意外均可導致財物捐失，身體傷害，受災 者可能因此一朝內陷於貧困。無論如何，因災難而導致貧窮的比例固 然較少，但它既不屬於個人因素，也不屬於社會結構因素，故這裡闢 成一欄。很多時聽到某人貧窮乃咎由自取，個人行差踏錯所致，如嗜賭、 濫用藥物，甚至對某些殘疾者也帶上“有色眼鏡” 視之。當然筆者反 對任何帶有歧視的看法，尤其是有些疾病、傷殘乃源於意外或其他人 的過失，但疾病、傷殘以及個人的偏差行為，都可能導致喪失工作能 力和貧窮的情況出現。現今澳門社會，更普遍的導致貧窮因素要算是社會結構的轉 變 ，小則如家庭結構改變，小家庭和家庭人口少令家庭的應對能力 削 弱 ，包括應付家庭經濟收入減少的能力。另一更常見且我一輩體 會較深的情況就是經濟逆轉帶來的經濟衝擊，當然還有產業結構轉1 5 詹火生等編著，《當代社會變遷與問題》 ，國立空中大學，1990年 ，p.89-90

型導致失業和就業不足率上升，人們收入減少，領取失業津貼和社 會援助的人增加。解決貧窮問題的對策1.扶貧策略分類系統香港學者莫泰基談到要發展針對性的滅貧措施，認為較理想和 細緻的滅貧方法是依據不同貧窮人群類別作出針對性的做法，而制定 措施之前，更要先制訂貧窮線。16有關制定貧窮線的問題，筆者所屬 的澳門社會保障學會早提出過制定本澳貧窮線的需要17，在此不作詳 述 。以下針對扶貧問題系統地提出應對辦法：這裡筆者嘗試將扶貧工作大略分成四方面：1 .積極長期的：乃一些具發展性的安排，如良好制度的建立或 完 善 ，對個人能力和社會關懷意識的提高。2 .積極短期的：著重解決當前問題，尤其基本生活所需，提起 受助者的積極性，助其度過難關，脫離貧窮境地。3 .消極短期的：對於明顯缺乏自身條件者，在積極短期的措施 以外 ，再作額外的支援，藉以減輕問題，改善生活條件。4 .消極長期的：對永久喪失復元能力者，提供適切的援助和服 務 ，而各項措施主要為起維持作用。上述四方面的扶貧工作，當然以第一種最佳，因為在有關制度 完善下，人們既維持積極性，也不擔心一天失去謀生能力時而基本 生活不計。至於另三方面的工作，因應個別人士需要，部份仍有保留 價值，就是消極長期的工作，也得照顧少數有特別需求的人而繼續提 供 。無論如何，扶貧工作是需要多管齊下，而一個良好的制度性安排16 同註3， p.72-871 7 澳門社會保障學會籌備委員會，《制訂官方貧窮線刻不容緩》 ，載 於 《澳門日 報》 · 28/12/99

也需按社會發展而不斷完善。〈表七〉四方面的扶貧工作短期 長期積極 * 社會救助（短 期 、特別津貼） * 完善社會保險制度（含* 轉業技能培訓 個人責任，可考慮與中央* 以工代賑（臨時職位、多推公共工程） 公積金或鼓勵私人退休金* 教育（對學生 ) /學習（對成人)津貼 等配合）* 免費醫療 * 免費教育（提升第二代* 社會房屋（低租金） 教育水平、脫貧）* 社會互助（尊 重 、社區及鄰里關 * 完善醫療保障制度懷 、物資捐助、義工協助） * 社 會互助（風 氣 ，一種* 社會企業（有多種形式，可由不同部門辦） 非 正 規 教 育 ，如饑饉三* 各類社會服務 十 、嚐貧富餐）* 社會責任（企業回饋社會，如減公共 * 各類社會服務服務收費：水 、電 、電 話 、巴士） * 社會責任* 理財訓練 * 理財教育消極 * 特別津貼（包括對特困家 * 免費醫療庭 、清貧學生增加津貼） * 社會房屋（低租金）* 免費醫療 * 社會救助（長期 ）* 減費/減負 * 各類社會服務 * 理財訓練* 各類社會服務各式各樣的扶貧工作中，有直接的金錢援助，有物資提供，也有 非金錢/非物質的社會服務援助，金錢援助和某些社會服務，主要在 於維持和保障基本生活所需和減輕貧困者的負擔，至於非物質援助和 某些社會服務，則在發展受助者的能力以致維護受助者的尊嚴和建立 自信。2 .澳門現有各項扶貧工作( 1 ) 社會保險這是一種供款式的社會保障制度，儘管供款人和受益人所作的供

款乃定額和水平低，但供款達要求者，屆年老退休，出現殘疾，處於 失業等有一定的保障。以年老退休為例，每月可取得1，150元 ，對一 些本身略有積蓄和有子女照顧的人士，這筆錢或許視作 “生果金” ， 當然對那些只賴此維生的則屬必要，且仍感不足，需要加上其他的援 助 。( 2 ) 社會救助為一種非供款式的社會保障制度，主要針對貧困人士和家庭， 經有關當局審查資格而決定發放。發放金額標準見表三的最低維生指 數 。以一人計算最低維生指數定為1，300元/ 月 ，不少人認為此金額的 援助是難以維持基本生活需要。(3 ) 特別津貼在常規的社會保險和社會救助外，有關當局因應社會經濟狀況變 差 ，設定一些臨時援助的項目，以擴大援助對象範圍和增加對符合條 件者的援助力度。如由社會保障基金負責的“援助有特別困難的本地 失業人士” ，由社會工作局負責的“援助三類特困家庭” 計劃等，而 政府為此需額外撥款。( 4 ) 醫療保障按現行法例，政府醫院對下述人員提供免費的門診和住院護理， 這些人包括孕婦、產 婦 、65歲或65歲以上的老人、13歲以下的兒 童 、初 、高中學生、公 務 員 （但實際上每月有在薪金中扣除） 、傳 染病病人、癌症病人、精神病病人、貧困個人和家庭、吸毒者和囚犯 等 。一般市民亦可免費接受政府各分區衛生中心的初級護理服務。而按照政府的資助計劃，鏡湖醫院對合資格的病人提供免費初級 和專科醫療衛生。鏡湖醫院按照自己的慈善計劃，為貧困的病人提供 有限的免費服務。除了由政府資助和慈善撥款提供的免費服務外，鏡 湖醫院是一家私立的服務收費醫。1818梁氏顧問有限公司，《澳門衛生體制的研究與評估報告書》 ，2001年 ，p.115

( 5 ) 義務教育十年的義務教育（幼稚園高班到中學三年級。最新情況是由 2007/08學年起，開始實施15年免費教育，即幼稚園三年、小學六 年 、中學六年 ) 確為不少家庭減輕了負擔，也利於減少輟學，目前有 關當局正研究延伸義務教育的年期，對提升澳門人整體的文化教育水 平是好的，雖然民間對此制度的公平性和適當性仍有意見。從處理貧 窮問題的角度出發，最重要的是讓適齡學子不會因貧窮而無法完成基 礎教育，同時，新一代教育水平的提高，對原貧困家庭脫貧也有利。( 6 ) 社會房屋這是一種由政府提供租金較廉的住宅單位，藉以減低貧窮或低收 入家庭的負擔。筆者認為，領取社會救助者若同時能入住社會房屋， 方能達到解決基本生活所需，以金額計兩者加起來亦差不多是收入中 位數的三分之一 。(7 ) 有資助的職業培訓一般的職業培訓長期存在，而近年失業率高企的情況下（見表四 ），政府推出了有津貼的職業培訓（含基本文化班) ，以減輕因失 業而帶來的社會衝激。然 而 ，有關安排卻受到諸多批評 · 如以4億元 透過大專院校提供個4,000培訓名額是否太過優厚，有津貼培訓是否 使人寧願接受培訓而不接受低薪金的工作等。(8 ) 以工代賑這是繼有津貼的文化班後，政府於2004年 5月開始推行的“社區 就業輔助計劃” ，這其實不是完整的以工代賑方式，嚴格來說是變相 的有津貼培訓，而當中的培訓改在實際工作埸所實際參與工作進行。 在有關當局回覆立法議員的査詢中表示：計劃旨在鼓勵協助家庭援助 金受益人重新就業，自力更新，加強他們對社會的責任感。同時在實 踐過程中，幫助長期失業人士重建工作信心和習慣，協助克服再就業

的障礙，提升就業能力。參加者每月可獲津貼2,000元 ，表現優秀者 可多獲1,000元的獎勵津貼。( 9 ) 各類社會服務澳門近年社會福利服務朝多元化發展，可減輕家庭照顧兒童、 長者和殘疾成員的壓力，又由於各類社會服務多由民間非營利團體興 辦或管理，且多獲得政府的資助，使服務費用廉宜，對經濟困難的家 庭有減輕負擔的作用。( 1 0 ) 鼓吹社會互助正是由於社會服務多由民間非營利團體興辦，有社會互助的特 徵 。而這裡特別強調的社會互助，不單止是行動上的，也是觀念上 的 ，包含了社會上人與人之間的互相諒解、支持和幫助，皆因很多時 受助的貧困人士易受到社會的排斥。舉例而言，有社團舉辦“饑饉 30” 的活動，有學校安排學生嚐“貧富餐” 的活動，既可讓參加者珍 惜資源，亦可令他們明白貧窮者的處境和感受。此外 ，組織社會上實 物的送贈，同樣可援助有需要者和不致浪費仍有用的物品。(11) 企業社會責任政府和民間非營利組織，道理上以公共利益或集體利益而存在， 必然要實踐一定的社會責任，而這裡著意提出的是企業在盈利以外所 兼顧的社會責任。如公共汽車公司為長者提供半費服務，有電訊公司 對持有社會工作局發出之有效“受益者認別”咔的人士提供低收費的 服務 ，其他公共服務企業多有類似安排。這些生活上的必須服務的費 用扣減，對低收入人士來說很重要。( 12) 減費上述提到企業的社會責任，主要點出的只是減少收費的部份，企 業當然還可在其他方面表達其對社會責任的承擔，例如社會企業，當1 9 《澳門日報》 ，8/2/04

然 ，港澳很多所謂社會企業，正由非營利組織興辦和運作，而且多非 針對單純的貧困人士。而說到對貧困者減費，各個領域部門都會涉足 過 ，如食肆向長者提供折扣，民間非營利社會服務機構對不同收入的 家庭作不同的收費減免，政府作出的減稅行為等，雖然有些不完全針 對貧困人士。3.建構完善澳門的扶貧工作任何一個社會，都會面對過貧窮的問題，所採用的應對方式很少 是單一的，因為面對不同的貧窮人群和貧窮成因* 自然要有不同的處 理辦法，而且往往需要多管齊下才可見成效。今 天 ，赤貧的情況在澳門已很罕見，現行制度上亦可解決到貧 困人士的溫飽問題，但相對貧窮就較難消滅，從上述的數字中亦已見 到貧窮人口比例在擴大，因此，我們有需要在完善各相關的制度上多 下苦工，這些制度包括社會保障、醫療保障、教育 、社會房屋等，而 各制度間應互相協調，一方面做到保障人的基本生活需要，另一方面 讓有能力者為自己的退休或不測事故而可能招致生活困難做好準備工 作 。建構良好的制度，是一項長期而積極的做法，其他因應時勢和需 要而作出短期甚至消極的做法是在所難免的，因為人的溫飽和基本的 社會福利乃人的基本權利，必須予以維護。除以上所指出澳門的扶貧 措施外 I 不妨研究和嘗試更多的針對性措施，例如政府可制定政策鼓 勵企業聘用40歲以上低學歷人士 ；政府有條件下主動創造或鼓勵創 造職位，容納一些就業困難人士 ；各方面都可就本身所長和範圍，提 供教導理財方法（如濟貧機構教導受助者如何管理每月所收到有限的 援助金）以致投資態度與知識（如政府或企業宣傳、教導如何減低理 財上的風險）；亦可採用傳統的實物（包 括 “二手” 用品）募集和分 發予有經濟困難的人士，如內地一些城市近年出現的“慈善超市” ，

這方面的工作較宜由民間非營利組織辦理，但必須講求行事的信責度 ( Accountability ) 。結語縱然使貧窮問題普遍存在於每一社會，但澳門貧富差距持續擴 大 ，約有超過20%人口的收入低於政府沿用的“最低維生指數” ， 在澳門這個尚算富裕的社會，尤應有更大的能奈去關心生活在貧困的一群。本文除點出澳門貧窮問題的嚴重性外，亦指出那些較可能的貧 困人群，貧困問題的一般成因，並探討了解決貧困問題的對策。事 實上 ，澳門由政府到民間都有推出各類的扶貧工作，如社會保障、醫 療保障、義務教育、社會房屋、職業培訓、各類社會服務和減免收費 等 。筆者深信長遠而積極的做法 I 是要建立起完善的保障制度，同時 也要因應實際需要而推行其他扶貧措施，管他是短期的或消極的也 好 。畢竟人們的溫飽與社會福利是基本權利之一。貧窮是一個長期的社會問題，必須要有作 “持久戰” 的準備， 透過政府和民間組織的合作，以紆緩因貧困而造成的不良影響，事實 上 ，貧窮問題的化解，亦有助減少其他社會問題的產生。( 本文曾刊於2005年6月由澳門基金會出版的《澳門研究》第28期 中 ）

社會需要積極的扶貧政策筆者過去參與過多次與貧窮有關的座談會，從市民和大眾傳媒的 反應看，貧窮問題是本地特別受到關注的問題。近日粗略讀過一份由 政府委託澳門理工學院所作的《澳門貧窮人士生活狀況及援助》研究 報名，引發出筆者以下的看法，今與大家分享。只延續不公義假若我們相信社會上存在的貧窮問題，為一種社會不公義的狀 況 ，人們都希望將情況扭轉，並嘗試以各種方法去扶助貧困者，期改 善他們的生活狀況，讓社會更趨公平的話，將扶貧工作列為一種公共 政策自無異議。這些公共政策如建立社會救助制度，提供社會房屋、 教育津貼、失業援助以致其他各類社會服務，當中必定經歷一理性過 程 ，就是先要認清受助者情況和問題成因，然後定出合適的措施和援 助水準。對貧困者的援助，其前期的研究如只針對正在受助的貧困者 為研究對象，基此定出援助措施，容易產生偏頗，即以為被研究的對 象當前所處的生活狀況和期望，即為合理的參考指標，可以代表所有 貧困者，若按此指標來實施，其結果可能是貧困者依然過其貧困的生 活 ，不易脫貧。如此說，這樣所制定的扶貧措施，只不過是延續我們 認為的不公義。隱蔽貧窮問題學者們對數據的引用演繹有時很見仁見智。澳門統計暨普査局所 作的2002/2003家庭住戶收入調查，以 “五分法”來計算最低收入的 兩成家庭，每月平均收入為澳門幣3，316元 ，比 當 時 採 行 的 “最低維 生指數” 三人家庭3,510元還要低（一個家庭的平均人數約為3.1 ) ， 如此計算，即有大約有2萬 8千個家庭屬低收入者’若以正受助的貧

困家庭有八千戶計，則尚有二萬戶非受助的貧困家庭，他們究竟是如 何幹活的呢？他們的需求與期望與正在受助的一群是否一樣呢？他們 是否也需要社會援助？又他們是否屬於在職貧窮？或有其他的生活來 源或生活方式未有完全呈現於我們眼前？作為對社會整體而制定的扶 貧政策，是否可將這 “隱蔽” 的情況視作不存在就等於沒有問題呢？ 或者根本不是隱蔽性的問題，只是研究者或決策者視而不見，這樣大 家都會過得 “安樂” 些 ？連串的問題，筆者其實想說不要忽略未有求 助或未有受助的貧困者。援助的指標上述研究報告指出，以人均GDP來衡量，澳門已屬高收入的發 達地區。報告認為理論上可採用國際貧窮線標準法來測定本澳的援 助 線 ，但從長遠發展看，最終不建議簡單地搬用國際上既定的50- 60%的標準(研究報告的第91、92頁），接著提出他們的看法及建議。以筆者長時間關注澳門的貧窮和社會保障問題所知，從來沒有 人 提 過 “採用國際上既定的50-60%的標準” ，而社會上主要提出 的意見只是參照國際貧窮線標準的方法，以收入中位數的三分之一 的 “偏低” 標準來提出，當中已考慮到澳門本身的處境和特點。無 論如何，作為一份政策性的學術研究，以反駁某一意見為出發點， 本身已欠缺客觀性。還不止此，研究建議將1人至6人貧困家庭的 維生指數增加300元 ，即 1人戶家庭由目前的1,300元調升為1，600元 ( 第 95頁 ） ，之後卻反過來與收中位數作比較，指 1，600元相當於 2005年第二季度中位工資的28%，而 這 就 是 “工資替代率” ，即澳 門的援助線云云。或許研究的目的是想說明以收入中位數50-60% 的 標準來算是錯誤的，因為與他們計出來的結果相差太遠，而他們的 才較準確、合理？ ！但 須 知 ，是項研究所針對對象本身存在狹隘 性 ，用以釐定公共政策實在危險。

扶貧在於維持生存或予以發展人們一般相信，貧窮問題在世界任何地方都存在，而發生在澳 門的，總不至於會 “餓死人” ，年前在紅街市附近一名男子偷取人家 飯盒以作家人充飢的案例畢竟是“個別事件” 。以上說法很大程度算 是準確的，但反過來看，以澳門這樣接近富裕地區生活水平的地方， 存在個別這樣或那樣的不幸事件，本著社會公義，我們仍應歇力去 解決。回應前段所說，若扶貧措施只是考慮維持“最基本”的生活需 要 ，而 對 “最基本” 的定義為只要“餓不死、冷不病” ，且總會有瓦 遮 頭 ，其餘就要靠自己的話，或許可說得過去，但以這樣的出發點而 制定的扶貧措施，當然就只能 “維持生存” 而不是發展性，受助人傾 向抱悲觀的心態也是自必然的了。結語筆者以上所提的一些看法，不知有關項目的研究者會否同意，但 更重要的是政府如何理解和詮釋報告書的內容。毋容置疑研究報告集 結了不少相關資料，對澳門特區政府亦提出了一些積極的建議，如制 定統一的經濟審查標準（包括援助線）、完善一套長遠的房屋政策、 建立一個可持續發展的社會保障體系等，但這些建議仍多屬方向性， 未有具體，要實施及落到可操作的層面，相信還需花時間去研究，而 要研究結果接近現實，還有賴心多採納本土的智慧。而儘管政府只考 慮 推 行 “生存型” 的扶貧措施，也得額外再提供其他相關配套，讓積 極的受助者盡快脫貧，也讓消極的受助者回復積極性，以減少貧窮問 題對社會整體帶來負面的影響。( 本文曾刊於2006年 10月由澳門義務工作者出版的《蜂之訊》第83期 中 ）

藉社會企業助脫貧由澳門政府可持續發展策略研究中心委託港澳學者所作的“澳門 居民生活素質第二期研究（2006 ) ” ，於較早時作出期末匯報。研究 發現 ，17.5%的受訪者生活在相對貧窮中，故研究者倡議推動“社會 企業” ，以助自主經營、自力更新生（澳門日報，23/12/2006 ) 。研究 報告公佈後， “社會企業” 成為坊間談論熱點之一，但對社會企業此 一概念，大家並無一致看法，筆者在此謹就 “藉社會企業助脫貧” 一 題談談我的觀點。新事物？舊事物？筆者認為，澳門現時已有 “社會企業” 或至少是一種“類社會 企業” 的模式，它是由民間非營利社團屬下機構所經營的項目，例 如有庇護工場、搬運隊、小型裝修、清潔隊、圜務組、修車公司、小 食亭、小食店、咖啡店等。但由於從屬於民間非營利社團，與以營利 為目的的企業概念似乎格格不入，故沒採用 “社會企業” 之 名 ，事實 上 ，社會服務中常以其他名稱賦予某些類似的機構；又由於非營利的 民間機構，多未習慣以企業管理的方式去經營1，因此亦不會視本身 為 甚 麼 “社會企業” 。作為一個企業，不一定由私人建立，也可以由政府或社會團體 成立 ，同時只要符合一定的做法，就可稱為社會企業，而不論由誰經 辦 。在 此 ，我 認 為 “社會企業” 是 ：以企業經營方式，為發揮社會弱 勢人群的能力，提供服務或產品，一方面期取得收益，另一方面達改 善參與該企業生產和勞動的個人之生活條件和社會發展的一種組織。1 參考鄧玉華的《社會福利服務機構管理》一 書 。

既 然 是 “社會企業” ，就不同於一般企業，它強調的是 “社會” ，即 有利於社會公益和社會弱勢人群的生存和發展。社會企業可以有多種模式，如 ：1.個人經營（個體戶）：獲出資者低息或無息貸款，又或提供有 利的條件供個人去經營；2 .合作社：讓一群有共同背景的人去合作經營，常有非營利組織 或其他正式組織作後盾和支援，既學習生活和職業技能，也提供學習 經營生意之道；3 .由有能力的組織興辦，聘用受助者：常見由非營利組織（或其 他正式組織-企業 、政府亦 可 ）開辦，作為一種服務方式，以助受僱 用的弱勢人群學習和適應工作，進而可獨立、成長。概括而言，社會企業有以下特點：-財政依賴：作為社會企業，其 “社會” 目標較強，營利目標常 放在次位，尤以一個社會企業成立初期，常需依賴政府、企業和社會 慈善基金、社團的支持；-難盈利：由於其營利目標常放在次位，以實踐更高的社會公益 目標為先，故做到自負盈虧已不錯，而就是一天達到有盈利，基於其 社會公益目標，盈利多用在本身企業發展之上；-過渡性：由於社會企業主要扶助弱勢人群成長、發 展 、自立， 當其能力成長到相當程度，一般應脫離對社會企業的依附或將社會企 業轉型為一般企業，繼續自立在社會上生活，因此社會企業對受助者 屬過渡性是明顯的；-人員流動性大：受助者自立脫離社會企業，形成企業人員的流 動性較大，當然個人經營和合作社的模式，涉及的少數主力人士則應 相對穩定，但也可能涉及企業轉型問題；-規模小：基於資金和人員流動以致澳門地域狹小等問題，故本

地的社會企業（如有的話）一般維持以較小規模的運作2 ;-發 展 性 ：社會企業的理念、目標和手法，必須堅持在助人發 展 、提升和自立生活上。助貧與助弱能人士之別不論那一種模式，符合以上定義的陳述，包括所指的方法和目 的 ，它就是一個社會企業，而不僅是第一種個人經營生意才算，若然 真的要培養人去學做生意，合作社或其他培訓方式都能達到此目標， 況且社會企業以扶助弱勢人群為目標對象，用不著讓他承受在競爭越 趨激烈的市場上學習經營生意的風險。因 此 ，作為一種援助弱的服 務模式，必須考慮是否因應了受助者的需要，是否配合了受助者的能 力 。社會企業以扶助弱勢人群為目標。現行澳門所存在由民間非營利 社團屬下機構經營“社會企業” 的模式，常以弱能人士或社會重返的 人士（戒毒康復者、釋囚等）為 主 ，因應他們的實際工作能力和社會 接納的程度，這些方式是符合實際的---即一種訓練、學習方式社企。今港澳研究者提出以社會企業方式去處理貧窮問題，我想必須先 認清貧者的特點，方可準確掌握適宜的方法和適合的模式，畢竟扶貧 的方法很多，不同的受助對象有不同的處境，而不能強求以社會企業 或某一種扶貧方式就可解決各類貧窮問題，亦即是說，扶貧方法應是 多元化的。2 筆者於早前參觀內地的一所由私人企業在廣東為社會公益而興辦的鞋業加工廠，目 前最多可容納250人 ，專門聘用戒毒康復者，算是規模較大，而 從 這 ，企業中可啟發我 們多利用私人企業參與“社會企業” 建設。

< 表〉比較以貧者與弱能人士為對象之別弱勢者 能力 社會角色 合理期望 社會企業方向貧者 有基本能力 常要照顧他人 期望收入達一 般生活水平-助脫貧 -助學習新 職業技能弱能人士 能力稍遜 常屬被照顧/或 只能自理個人及家人對 此期望稍低-助發展潛能 -助能自立/融 入社會貧者與弱能人士都屬典型的社會弱勢人群，但不同弱勢群體就有 其差異之處，從上表中已可看到他們在能力和社會角色上有明顯的分 別 ，個人及社會期望亦不同，因 此 ，若要受助的貧者在社團屬下推出 的項目中賺取較市面同一工種為低的工作，長遠來說也是不現實的， 當 然 ，此一模式的 “社會企業” ，也不是要受助者長期依賴，而只是 一種學習新技能的過程或學習投入/重新投入工作的一種過渡安排， 否則也不能稱得上是社會企業，同時也有違現代社會服務助人成長的 理念目標。藉社會企業助貧的考量這裡我們會問，社會企業能達到扶貧、脫貧的目的嗎？筆者認 為 ：1 .扶貧方式應是多元化的，若以社會企業針對貧窮這種“社會 病” ，現存已有多 “種藥” 物 ，如社會救助、以工代賑、對三類弱勢 家庭的特別津貼等， “社會企業” 只可以說是提供多一種藥物，它 不是唯一的，也不是萬應萬靈的。2 .它與以工代賑（津助、鼓勵就 業 ） ，資助社會服務（資源投入予可資信任的中介者） ，政府聘用 臨時工（有工資、甚至可安排兼職/彈性工時) ，甚或是向中小企業 貸款（類似個體戶式的社會企業）等互有重疊性，當然目標不一定相 同 。

無論如何，為扶貧而推行社會企業，有幾方面要注意的：1.個體 戶模式有較大風險，受助者借貨始終要償還，同時在現今澳門市場競 爭劇烈的環境，要取得成功並不容易；2 .由公益機構辦社會企業，主 要作為職業適應之過渡，對不少弱勢的受助者來說是管用的；3.合作 社模式屬中庸之道，既減低生意失敗的風險，也能讓受助者從中學到 經營之道和學到新技能。概括而言，處理貧窮問題，社會企業只是其中一種方式，對某 些貧困人士適用。而在以上提到的三種模式中，以第一種經營風險較 大 ，其餘兩種風險較小，因 此 ，在推行前我們要衡量某種模式是否適合 。( 本文曾刊於2007年2月由澳門義務工作者協會出版的《蜂之訊》第85期 中 ）

社會福利篇

從預防青少年犯罪 檢討澳門的青少年服務引言過去參與相關主題的研討會，總先強調了青少年犯罪問題多麼嚴 重 ，個案情節如何駭人，如何值得大家關注。當然這確是一些社會上 偶有發生的事件，青少年違法或偏差行為問題其實也是一個長期普遍 存 在 、社會人士期盼和致力改善的社會問題。但一般情況下，我們所 關心的首先仍是普遍青少年健康成長的問題，多於個別事件如何震驚 全城。青少年犯罪涉多方面，實際情況是嚴重違法的佔少數，過失或 輕微違法的佔多數，循規蹈矩的更是絕大多數。這裏我想引用一個個 案作開始：“昨日凌晨 ，警方人員在北區拘捕兩名涉嫌偷電單車的青少年， 其中一人年僅12歲 ，另一名17歲 ，本澳居民。警方拘捕二人時，該 名 12歲少年正駕車在休憩區內兜圈，事後有人承認盜竊，利用罐頭 匙偷車來玩。” 1這樣的案情實在簡單不過，筆者在10多年前曾有幾年負責與犯 事的青少年接觸，類似案件確時有所聞，幾乎可以斷定，又是一名不 愛上學，結交了不良朋友，晚間留連街頭，因貪玩而觸犯刑法的少年 人 。青少年犯事，很多屬於這層次，窮凶極惡的畢竟只是少數，因 此 ，在預防犯罪或再犯的角度，往往需要分開來考慮。本文會以筆者於1994及 1999年所寫的相關題材文章作基礎，參 考一些近期所見的相關研究報告，一方面再檢視澳門青少年犯罪的成 因及現行的青少年服務，另一方面，從預防犯罪的角度，引 用 “三級1 《澳門日報》 ，2006年4月19日。

預防模式” 進行評議，期有所發現,並提出改善相關服務的建議。由於時間所限，筆者未能捜集到太多最新相關數據，但為擬此 文 ，筆者訪問了一位中學老師、一位學校輔導老師和一位學校社工， 以補筆者認識的不足。最 終 ，本文僅作為一篇分析、討論文章，嘗試 在這樣的分析架構和方法上對論題進行探索，期引發大家深入探討的 興趣，共同努力做好我們的青少年工作。青少年犯罪成因的轉變青少年犯罪的成因，常不離家庭、學校及社會因素2 (也有不 少學者將之分為個人及社會因素） 。筆者按照實際的工作經驗，於 1994年總結出8 點青少年步入歧途的成因，包 括 ：新移民、居住地 點 、經濟狀況、無心向學、找不到工作、不良同輩群體、社會環境、 大眾傳媒。 3 至 1999年 ，筆者乘參加一個有關青少年犯罪問題的學 術研討會，檢視了上述各個成因，當時認為這些因素仍普遍存在。4 事隔多年，藉另一次研討會的機會似乎又是時候對情況再檢視一次。(一） 新移民隨着中國內地的經濟條件改善、澳門回歸，偷渡來澳門的非法 移民減少，由內地進入澳門的正當途徑增加，程序亦已簡化。從數 據上看，移居來澳人口不斷增加，尤以2004至 2005年為甚，移民遷 移淨值比之前幾年增加3—5倍 （見表1) ，根據一項研究，內地新移 民年齡結構的撫養比低，老年系數低，勞力系數高。新移民來澳門後 的生活不適應或極不適應的只11%，而不適應和不滿的，大多數同經2 車瑋堅：《社會轉型與少年犯罪》 ，巨流圖書公司，1986年 及 《香青少年犯罪問 題》 ，中華書局，1992年 。3 鄧玉華：《青少年步入歧途的分析》 ，載 於 《華僑報》 ，1994年 10月19日 。4 鄧玉華：《澳門青少年步入歧途成因及相應服務的檢討》 ，載 於 《青少年違法與藥 物濫用防治對策學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，1999年 10月 。

濟有關。 5 因 此 ，將新移民這因素說成家庭經濟因素更為準確。學 齡人士的適應情況又如何呢？由於未掌握新移民的年齡分佈資料，故 只能說當中一部分為少年，需要進入教育系統。基於內地與澳門的教 育制度有別，學齡青少年來澳後入學很可能要降一級，加上英語程度 較 差 ，故會出現一些學習上適應問題，這問題配合其他因素，包括 居住環境、學業上的挫敗，在 10年前筆者曾將之列為導致青少年犯 罪的基本原因之一，主要原因是犯罪青少年屬新移民的比例較大，且 多會出現上述特徵，當然澳門回歸後對新移民的定義未必與回歸前以 致 10多年前相同 6，不同時期新移民的處境亦有別。然 而 ，筆者經 與幾位前線的教育工作者接觸，她們認為這方面問題不大，只要多加 鼓勵，一般都能適應過去，反而適應與否很在於家庭環境。〈表 1>澳門人口自然增長及遷移變化情況（1996-2005年 ）年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005自然增長淨值 4,055 3,738 3,078 2,774 2,511 1,914 1,747 1,738 1,775 2,056移民遷移淨值 -3,235 2,458 5,425 4,132 -637 3,266 3,204 5,120 15,063 20,755宵質淨值 820 6,196 8,503 448 1,874 5,180 4,951 6,858 16,838 22,811居住人口 ( 至12月31日）415850 422046 430549 437455 431506 436686 441637 448495 465333 488144資料來源：澳門統計暨普查局網頁，《澳門居住人口估計》 ，2006年5月18日 。( 二 ） 居住環境和家庭經濟在犯事青少年中，有不少居住在北區，也有不少屬低收入家 庭 。據澳門檢察官陳達夫在2002年所作的一項調查：71名被收容於 少年感化院的青少年中，有過半數（53.5% )居於北區，有63.3% 來5 黃漢強、程惕潔：《新來澳定居之內地移民論析》 ，澳門大學澳門研究中心，2005年 ，內容摘要第XI頁及第147—148頁 。6 澳門回歸後多按澳門基本法的規定，以移居來澳門不超過七年者介定為新移民。

自貧窮或低收入家庭。 7誠 然 ，北區與貧窮家庭不一定劃上等號，但相對其他區域而 言 ，此區域應聚居了不少低收入家庭，例如政府租予平民的社會房屋 和廉價出售的經濟房屋絕大部分集中於此。當然比起10多年前，此 區更是木屋林立，時至今天木屋已所餘無幾，對區內居民的生活環境 。低收入的家庭，父母常忙於工作，與子女關係容易產生隔膜和 矛 盾 ，而家庭衝突越多，青少年的違法行也越多。 8 根據學校社工 表 示 ：父母雙職的小家庭，學生放學後形成 “真空期” ，學生在街上 遊蕩最容易出問題，這也是最令人擔心的。澳門的居住環境和活動空間在近年略有改善，但貧困問題卻 不容忽視，因為約有20%的家庭收入低於政府釐訂的“最低維生指 數” ° 9當然這裏提到的的社會及經濟背景，同樣常不足以單獨構成青 少年犯罪，如政府委託香港城市大學所作的研究指出：青少年的偏差 行為、違法行為及因這些行為所引致的結果（被拉或被定罪），並不 因為父母所處的經濟社會地位而有所差別。不同的家庭社會經濟背景 也有相同的機會產生偏差或違法行為的青少年，只 有 “住屋類型” 一 項有輕微關係。 10反之我們可以見到不少例子是基於社會經濟地位7 陳達夫：《澳門未成年人嚴重違法行為現況分佈》 ，載 於 《違法犯罪青少年的司法 保護學術研討會論文集） ， 2004年 ，第89—92頁 。8 盧鐵榮等：《澳門青年問題與服務發展藍圖研究報告書》 ，社會工作局，2005年 ，第61頁 。9 這是澳門政府為發放社會救助而訂定的金額標準· 此金額於2006年4月作調升。以一 人家庭為例，由原來的澳門幣1,300元調升為1,600元 。1 0 同註8 ，第72頁 。肯定已有所改善，但此區畢竟仍是人口較稠密、社區活動設施較少的 地區

相對較差的情況下，表現出更堅毅和更懂得珍惜，反而學業失敗和不 良朋友影響才是青少年犯罪一重大條件，以下會續說到。( 三 ）學業失敗檢討過去多年教育制度的發展，澳門已實現了 10年傾向免費教 育 ，而特區政府剛於2006年的施政方針中提出會逐步實現15年免費 教 育 11 ( 已於2007/08學年實施） ，另一方面學校學位空缺隨着學 校擴建及適齡學子人數減少而增加（ 現階段小學的情況較為突出， 但這是一個流動的情況，幾年後情況會延升至中學） ，加速學校推 行 “小班制” ，使老師可以有多點時間關心學生的情況，理論上對學 生在學習適應上會有正面作用。在此姑且不論當中推行的細節，教育 制度的改革和教學條件的轉變，應有助減低輟學的情況，但社會環境 複雜多變，近兩三年的發展尤見急速，使得有部分中學生，因賭場大 量招攬人員，且職位薪優，寧可選擇提早就業而中途輟學，從統計數 字上看，問題是突出的（見表2 ) 。當 然 ，就業本非壞事，只是不少 人憂心這樣的選擇會對青少年本身長遠發展造成障礙，亦帶來社會隱 憂 ，較常聽到的見解包括：他朝就業市場改變會導致轉業困難；因學 歷低至使日後缺乏競爭力；從個人長遠發展看，知識能創造更多財富 等 。〈表2〉近五學年學生離校原因（2000-2004年 )離 校 原 因 * 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005學生離校總數 2,955 2,933 2,519 3,065 2,907犯校規 52 ( 1.8%) 79 ( 2.7%) 98 (3.9% ) 98 ( 3.2%) 169(5.8%)經濟困難 18(0.6%) 20 (0.7%) 18(0.7%) 31 ( 1%) 26 (0.9% )11《 2006年財政年度施政報告》，澳門政府印務局，2005年 ，第31頁 。

工作 182(6.2%) 209(7.1%) 331 (13.1%) 524(17.1%) 802 (27.6% )* 這裏只列出部分原因資料來源：澳門統計暨普査局網頁，《教育調查2000/2001-2004/2005》 ，2006年5月18日。按陳達夫的研究，有 87.3% 的少年感化院生在進院前處於失學狀 態 。在筆者的經驗中 · 失學但有穩定職業的，亦常不致構成犯罪，反 而 是 “雙 失 （失學兼失業）” 的青少年，較容易捲入犯罪事件。在 陳的同一份報告中，有65%的院生沒有工作經驗，指出無所是事乃違 法的原因之一。 1 2長期以來，澳門青少年雙失問題都是較嚴重的， 筆者在2002年所作的研究，15 —19歲的失業率常高於一般失業率的 一至三倍。 13又以2005年的統計調查看，澳門總體失業率為4.1% ， 但 14—19歲青少年的失業率則為15.8%，比例上為總失業率的3.5倍 ( 見表三）。基 於 《勞資關係法》規定 ，16歲可以就業，14、15歲的 青少年就業有一定限制，就業率低看似自然，重點是青少年處於雙失 的情況下，是如何打發每日生活時間？在父母均忙於 “搵食”的情況 下 ，能否好好地關顧這青少年人呢？〈表 3 > 青少年失業比例較高（2005年 ）就業入口 失業人口總體 248,006 10,192(4.1%)14-19 歲 6,432 1,017 ( 15.8%)資料來源：澳門統計暨普査局網 頁 ，《就業調查2005年》，2006年5月18日 。1 2 同註7 ，第92頁 。1 3 鄧玉華： 《 澳門青少年 “雙失” （失學和失業）問題初探》 ，載 於 《澳門社會福利 與社會保障》 ，澳門社會保障學會 · 2003年 · 第170頁 。

( 四）就業環境早年筆者的研究均指出，輟學後又沒有穩定的工作，致令青少年 無所用心，在家中又沒有得到特別關顧，常跑到街頭，尋找可資認同 的 （大家有相似背景的）同輩群體，亦因此而沾染不良行為。至最近一兩年，就業環境的改變，除年滿18歲有中學學歷程度 的青少年有優薪工作供選擇（當然本身也是被選擇）外 ，亦由於勞動 力市場需求頗大，一些小型零售商店或餐廳亦需要不少人手，讓中途 輟學的青少年就業多了出路，青少年失業率有所紆緩，但失業率仍高 於總體失業率。青少年投身就業市場，常處於一種不穩定狀態，動軋 離 職 ，部分亦經常轉職，尤其是當結識了一群游手好閒的朋友，容易 受到感染和慫恿而不上班，最終停職，進入雙失狀態。另一方面，目前就業機會增加，或許可減少青少年因無聊而生 事 ，本屬好事，但由於賭業興旺，影響到僥倖、短 視 、 “搵快錢”的 心態和社會 “好賭” 風 氣 ，使人擔心會逐漸形成新的社會問題。說回青少年就業的問題，對於不適應一般學校生活的青少年， 在正式就業前其實還有一些選擇，就是進入職業培訓領域，目前澳門 有8所學校開設22項不同專業的職業技術教育課程，當然還有政府及 民間機構提供的短期職業培訓項目，但按陳的研究，有73% 的少年感 化院生未曾參加過任何職業培訓。14究竟是宣傳不足、培訓項目不合 這些青少年需要、抑或培訓形式不受他們歡迎？還應好作檢討。( 五 ） 同輩群體在筆者的實際經驗中，絕大多數（九成以上）家長會將問題歸 咎於子女誤交損友而誤入歧途。確實不同學者似乎對這一點已形成共 識 ，亦有所謂青少年犯罪“團幫化” 的說法。其 實 ，無論是在學校或 社會，青少年都會結識一些同輩朋友，這也符合他們成長需要。一個1 4 同註7 ，第93頁 。

無上學又無工作的少年，他們結識的朋友較大機會是來自街頭，它比 諸於在校內結識的同學就多了一分危險。在這樣的群體中，大家有相 近的背境，互相認同來得容易，行為傾向也漸趨一致，若遇上不良份 子引誘，就容易犯上過失或犯罪。15正如蘇特蘭（Edwin Sutherland ) 的Differential Association理論強調，犯罪行為乃學習得來，當中親密 關係的同輩群體作用最大。犯罪青少年，無論因過失或蓄意犯案，在他獨個兒時往往表現 得循規蹈矩，但在群體當中，基於身份認同有關的原因，對於明知 違法違規的邀請，就表現得乏力拒絕，同時在群體中由於得到“支 援”， 亦出現互相壯膽的情況，就是平日看來膽小者，也變得膽大起 來 ，或因怕被群體取笑而參與了犯罪。從陳的研究亦反映出這樣的結 果 ：青少年犯罪原因有半數（51% ) 受朋輩影響，佔比例最大，與第 二 大 原 因 “為金錢” 相比多出一倍。而犯罪形式有九成與朋輩一起 進 行 （73.2%為與年齡相約的未成年人，16.9%與成年人） ，由是觀 之 ， “朋輩影響” 這個原因，在青少年犯罪問題上是至關明顯的。( 六 ） 社會環境和大眾傳媒社會環境不斷變化，上 次 （1999年 ）筆者所作相關研究時適席回 歸前出現治安混亂問題，黑社會活動對青少年帶來不良的影響，今天 情況已有改善，但新問題亦陸續出現。2003年初聖公會澳門社會服 務處向全澳中、小學進行問卷調查，結果反映出網絡遊戲店在短短數 年 間 ，如雨後春筍，出入網絡遊戲店的青少年人數越來越多，引起家 長 、社工和老師等關注。而值得關注的是有一成半的受訪者在每星期 有高達六次或以上進入這類場所，每次逗留時間多於5小 時 ，假日期 間尤甚，反映網絡遊戲店已成為青少年假日消遣及娛樂的地方。青少年出入網絡遊戲店，可能初時只是當作一種消遣活動，但當 習慣了這項活動後，就會變得沉迷，若加上受到不良朋輩的影響，發1 5 同註4 ，第147頁 。

生偏差行為的情況就會更加大。16而一直以來青少年愛留連的電子遊 戲機中心、某些公圜、球 場 ，有些甚至連家也不返，這些情況仍是青 少年犯罪前普遍出現的問題。離家出走的青少年，不是全部都有着出走計劃的。若個人擁有支 援網絡，好像朋友（大佬）可以收留自己，就不需為落腳點而擔憂。 但對於沒有朋友支援網絡的出走者，往往都只能見步行步，在公園、 天橋底、樓梯底睡過夜，情況與露宿者無異。17〈表4〉評估引發青少年犯罪的各因素變化因 素 舊 情 況 （對上十年） 新 景 象 評估轉變新移民 多有生活、學習適應問題 移居條件改變，學習適應問題不大A居住環境 多居於木屋群集的北區，社 區設施較差木屋已跡近消失，社區設施亦 有增加△家庭經濟 基層為主，父母多為口奔馳 貧富差距擴大，貧困家庭比例 局X學業問題 大多學業失敗 學業失敗仍為主因，但免費教 育 、小班制成改善條件A就業環境 雙失嚴重 雙失仍嚴重，但職訓多了，就 業機會近兩年也增加了A同輩群體 90% 的與不良朋輩有關 仍是最大主因 □社會環境 黑社會影響 黑社會影響減，但多了留連網 吧 ，賭權開放亦影響社會風氣□大眾傳媒 黑 社 會 “英雄”電影備受關注網絡溝通/傳播易令青少年沉 迷 ，影響家庭，學習及社會生 活□備註： X 變 差 ；口 相 約 ；△變好1 6《青少年與網絡遊戲店調查報告書》 ，聖公會澳門社會服務處， 2003年 ，序及總結。1 7 《 “離巢乳燕” 青少年離家出走研究報告》 ，聖公會黑沙環青年發展中心，2000年 。

從筆者主觀判斷，相比於5 —10年 前 ，一些可能導致青少年犯罪 的因素有所轉好，當然也有些新的條件出現，在此消彼長的情況下， 致使某些因素仍舊突出，如家庭經濟、社會環境，某些因素則已轉 淡 ，如新移民因素（見表4 ) 。要強調的這裡所謂的轉好，只是相對 於多年前而言，並不表示目前情況已十分良好或可以接受而無須作出 任何改善。當 然 ，那些維持相約或變差的情況，就肯定有不少可兹改 良的地方。從上述對青少年犯罪因素的再評估，仍清晰可見到一條青少年犯 案 的 “方程式” ，就是學業失敗，家長未有好好照顧，沒有穩定工 作 ，結識了一些不良朋友，結果步入歧途。這就像一條歷久常新的方 程 式 ，十多年來均沒有改變。就如2002年 ，香港城市大學學者在澳 門主持的一個 “澳門青少年服務發展藍圖” 論壇上，提出青少年犯罪 的典型成因，包 括 ：失學 、失業 、家庭關懷不足、結交不良朋友等。 事實上，不同專家學者對此問題成因的探討，都不約而同提出這些類 同因素。18既然我們已了解到問題的成因，理論上應可對症下藥，藉各類青 少年服務的提供，以減低這些不良因素，青少年犯罪問題自也應減 少 。當然 ，問題發生是一個動態的過程，所提供的服務也就必須因時 制 宜 ，不斷評估，貼近需要。檢討澳門的青少年服務( 一 ） 從三級預防模式檢視現行青少年服務從預防青少年犯罪的角度，筆 者 試 從 “三級預防模式”進行探1 8 鄧玉華：《澳門青少年服務發展藍圖》 ，載 於 《蜂之訊》 ，澳門義務工作者協會， 2002年7 月 。

討 （以下列簡圖展示），此一模式在預防藥物濫用工作上常被採用， 筆者認為也適宜用來分析預防青少年犯罪方面。按內地學者鞠青所提 出的對青少年犯罪者定向預防，指出預防工作可劃分為三個層次：即 初級預防，針對所有青少年，旨在提供良好的成長環境，確保他們健 康成長；次級預防，針對有潛在犯罪可能的不良青少年，透過早期干 預和輔導，預防犯罪行為的發生；第三級預防，針對已經犯罪的青少 年 ，幫助他們回歸社會，防止再次犯罪的發生。 1 9 台灣學者許春金 亦以三級防治措施去檢視青少年犯罪，雖然採用的詞彙略有不同（一 般預防、虞犯預防、再犯預防） 2 0，但內涵基本一致。按此模式來檢視澳門預防青少年犯罪的相關措施、服 務 ，初級 預防有正規學校（包括職業訓練學校）教育、課餘文娛康樂體育訓 練 、政府舉辦大量的暑期活動、社區中心及青年中心服務、家庭生活 教育、新移民的生活適應、有管理的社區公共休憩場所、大眾傳媒所 發揮的教育功能、公共援助及相關的經濟援助等；次級預防有對輟學 學生的援助、對有偏差行為問題學生的輔導、職業培訓、青年外展服 務 、青年院舍等；第三級預防主要由政府法務局轄下的社會重反廳及 少年感化院負責，前者負責監管違法青少年的非剝奪自由措施，後者 則負責剝奪自由的措施，當中當然包括各類教育、輔導、社會重返的 服務。 21此 外 ，在第三級預防工作中，政府社會工作局及民間的明 愛社會服務亦有部分參與。1 9 鞠 青 ：《青少年越軌行為的解釋與社區預防》 ，載 於 《可持續發展與青少年犯罪問 題及其處遇學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2005年8月 。2 0 許春金：《台灣地區少年犯罪之趨向 、 特徵與防治》 ，載 於 《可持續發展與青少年 犯罪問題及其處遇學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2005年8月 。2 1 《澳門的社會重返工作》 ，澳門特別行政區法務局，載 於 《可持續發展與青少年犯 罪問題及其處遇學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2005年8月 。

〈圓 1〉青少年犯罪的三級預防模式限制自由 紀律訓練 輔導強制服務計劃已經犯罪的青少年 第三級 預 防提供再教育，使重 返社會，並預防 重犯。院舍服務有潛在1犯罪可 外展工作 協助社會適應，糾技能訓練 能的青少年 正不良行為，使符輔導 次級預防 合社會規範學校社工 興趣培養 所有青少年 發展青少年的潛 能和興趣，使健職業訓練 正規教育初級預防康成長措施 對象 目標綜觀上述各項服務，有些是在近幾年才建立，如 1998年底由 明愛管理對刑釋者的中途宿舍“澳門善導宿舍” 。2000年初聖公會 社會服務處管理的黑沙環青年發展中心，主力在北區推行青少年 外展服務，至 2005年由街坊會在南區建立第二支青少年外展服務 隊 。基督教新生命團契於2003年 成 立 “青年拓展隊” ，以外展工 作方法接觸有濫藥危機的邊緣青少年，至 2005年更開設正式的服 務中心。2003年社會工作局與多個民間機構合作推行支援單親家 庭的實驗計劃，此項計劃於2005年 9月轉化為長期服務。少年飛鷹 於 2005年 11月建立了首間少年軍訓營 “飛鷹培訓基地” 。另一方 面 ，有些相關服務近年也加強了不少，如正規教育內的職業學校已增 至 8間 ，讓學子多一個選擇。近年有些學校於課後開放校園，讓青少 年學生多一個相對更安全的活動環境。近兩年政府民政總署開闢了不 少小型的休憩區，增加居民的社區活動空間。隨着2005年東亞運動

會在澳門舉行，增加了不少設備完善的體育場館，並且逐漸開放給居 民使用。2002年政府增設對單親家庭子女學習活動補助。學校社工 漸轉化為由政府教育暨青年局資助民間組織派駐學校的方式，至今學 校社工的人數約有80人 ，逐漸走向 “一校一社工” 的基本水平。上述服務的發展，顯示出社會服務（廣義上的）在各級預防工作 上已有所加強，然 而 ，青少年犯罪在數字上並未有減少2 2 ，反映在 預防青少年犯罪的制度和服務上還有改善的空間。對 此 ，政府和社會 正在不斷的努力，如近年對青少年各個方面就做了不少研究，這對建 立有關的資料庫很有作用，從而有利制定相關政策。在多項研究中， 《青年問題與服發展藍圖研究》一份似乎起到較大的推動作用，例如 研究報告中提出的為違法青少年設立“分流” 措 施 和 建 設 “綜合 家庭服務中心” ，前者屬第三級預防的範圍，後者主要是次級預防 的內容，這兩大發展方向，具體見在2005年中政府法務局推出的《 違法青少年教育監管法律制度改革諮詢文本》 ，當中就提出增設司法 介入前的分流，重新訂定及增加各項措施，改革後澳門對違法青少年 的處理將分為四大方向：司法介入前的分流處理，包括警方警誡措施 及社區支援計劃；司法介入後司法訓誡措施；司法介入後的輔導跟進 處理，即交由法務局社會重返廳作輔導跟進，其中包括五種措施：復 和 、遵守行為守則、社會服務、感化令、入住短期宿舍；司法介入後 的收容教育處理，即交由法務局少年感化院負責執行收容措施，而院 內將設有觀察中心、教導中心、教管訓練中心。23有關建議基本得 到社會大眾認同（參閱2005年12月推出的諮詢總結文本）。2 2 根據澳門保安司司長辦公室公佈2005年整體罪案數字，共 10，538宗 ，比2004年上升 7.7% ，而全年涉及各類案件的未成年人共304人 · 比2004年上升超過三成半，當中以 男性涉案者佔大多數 ， 共238人 ，女性涉案者66人 。 （澳門日報，2006年2月23日 。） 2 3 《違法青少年教育監管法律制度改革諮詢文本》 ，澳門政府法務局，2005年 ，第12—13頁 。

另外就建立 “綜合家庭服務中心” ’得悉一所座落在氹仔24舊 城區的中心一氹仔社工局綜合服務中心大樓一已於月前公開招標承 建 ，以配合氹仔未來的發展需要。據社工局表示，有關中心將委託具 專業素質的非政府機構營運，服務內容將會包括靑少年發展活動、靑 少年輔導及支援服務、家庭生活教育活動、家庭輔導及支援服務、學 校協作服務等。社工局將視乎中心的工作成效，因應實際需要與資源 條 件 ，研究逐步將有關服務模式推廣至本澳其他區域25。筆者相信 這就是上述研究報告中所提到的“綜合家庭服務中心”服務模式衍生 出來的產物，估計在兩、三年後就可投入運作。因此，在不久將來， 澳門對預防青少年犯罪的服務將出現很大的轉變。( 二 ）對預防青少年犯罪工作的評議1.針對青少年犯罪成因，在現有措施、服務的基礎上，筆者認為 有以下幾方面要注意或再加強的地方。在初級預防工作上，學校社工已發展成本澳最龐大的社工隊伍， 期望能配合教師隊伍強化初級預防的功能。這樣說是因為不少學校和 家長會認為有問題的學生才會安排與學校社工見面，故功能發揮常受 到局限。另 外 ，由於貧窮常是其他社會問題的成因，故在處理青少年 問題個案時，必須特別關注，對有需要的家庭提供特別援助，一方面 減輕在學習開支上的壓力，另一方面能使貧困家庭的青少年能有平等 機會參與一般的學校活動，不致造成疏離和在學校生活上產生無謂的 挫折感。在次級預防上，學校社工在與老師同樣可做出貢獻。如上所述， 學校社工在能力發揮上存在着制度和管理上制約，其實老師在對學生2 4 氹仔為澳門的一個島嶼，近年發展迅速 · 並已與另一島嶼連成一體。2 5 《澳門日報》 ， 2006年4月27日 。

全面照顧上同樣遇到不少困難，如課時過多，花費在審閱學生功課的 時間不少，安排學生參與課外活動以致要求老師接受的培訓也不少， 結合起來足以影響到教師對學生的關注程度減弱，以致對有偏差行為 的學生，未能作出有效的協助和輔導。另一是雙失青少年的失業率在 比例上常高於總失業率，因此 ，須有更針對性的服務，目前雖然有團 體為接觸到的邊緣青少年提供職業適應的訓練，但嫌不是常規的服務 項 目 ，建議能成立一所對青少年的“青少年職業訓練暨活動中心” ， 讓有需要的青少年有多一條出路可尋，他們到中心來除可選擇參與一 些興趣或職業訓練外，也有專人提供生活其他方面的關注和援助，使 之更容易適應生活。 26還有一點值得關注的是“隱蔽”青少年的問 題 ，其他各項服務所面對的都是一些可見、可接觸到的青少年，但肯 定還有一部分因為學習或生活適應上有困難的青少年，他們可能常躲 在家中，久而久之，形成與社會的隔閡，從事青少年工作的朋友因此 要主動出擊，上門訪尋一些 “爽約” 的青少年，並予以扶持，以免問 題惡化。關於完善第三級預防，會在以下第2點作說明。2 .有 關 《違法青少年教育監管法律制度改革諮詢文本》（註 ：有 關法例已通過，並於2007年 10月 17日起生效 ) 中的新建議，使對犯 罪青少年的矯治上更靈活和有更多選擇，肯定比現有安排為佳，期望 能早日落實。至於在推行新制時，完好的培訓必不可少。觀乎各項新 措施，如警方警誡、復和、社會服務令、入住短期宿舍等，很多都是 本地過往未曾有過的，工作人員需掌握有關的人群關係技巧，因此 ， 需要有針對性的培訓，而且這培訓不單只是操作技術上的訓練，還要 認識和認同整個制度和措施背後所持的理念、原 則 ，否則難以產生果 效 。舉如警方警誡，按諮詢文本的註釋8 ，是由警方向作出刑事違法26 同註 13，第 160-171 頁 。

行為的青少年口頭訓誡及警告，並強調再犯案的嚴重後果，同時，對 家長提供對子女的管教指引。試 想 ，若單純由只接受過警校基礎訓練 或高級警官教育的警員，就可以有效地達成警方警誡的效果嗎？再者 在警方拿獲違法青少年時，要判斷將之移交檢察院或採取非司法處 理 ，本身也有很多要考慮的要素以致對“教育監管”制度的充分理 解 、消 化 ，這同樣需要有充足的訓練，管他以專責小組方式或長官決 定方式去執行。當然若由專責小組方式去執行，小組的構成宜有多個 不同的相關專業者參與為宜。又正如諮詢文本所謂， “政府與社會團 體均積極作出種種努力，去協助違法青少年改過自新。” 筆者以為， 官式化的服務容易變得麻木不仁，對要求高度關懷、投入的矯治工 作 ，往往由民間志願機構來幹會更見成效。雖然目前本澳民間社會服 務的專業力量較為薄弱，但相信在新制推行下，政府自會多撥資源， 從而可強化民間在矯治服務上的力量。事實上，新制中由於加入了不 少新措施，而措施的推行就要有相當的軟件和硬件配合，否則尤如空 談或甚弄巧反拙，因為建立各個相應的服務設施，增加人手，提供適 切的培訓，加強各項支援性的服務 · 在在需要資源，而以政府目前的 財政狀況看來，也是合適的時機增撥資源，以發展推動新制。 273. “綜合” 服務模式的疑惑。在香港對青少年的綜合服務模式 於 80年代未期開始推行，目的是更好地全面關顧問題青少年的需要 和更有效運用資源，如今企圖將類似的模式在澳門發展，並且以更闊 的 “家庭” 為基礎來推出，理論上是好的。而筆者認為，澳門有其不 同的實況和須關注的地方，首先是香港的民間社會服務組織規模較 大 ，在發展綜合模式時這些組織本身就已有屬下的家庭生活教育、學 校社工、外展社工隊以致其他服務項目，要做的主要是合併理順。但2 7 丹 心 ：《齊來 關 心 “違法青少年教育監管" 新制》 ，載於第76期 的 《蜂之訊》 ， 澳門義務工作者協會，2005年8月 。

澳門則不同，交由單一社會服務組織去執行，往往有很多新項目要建 立 ，並要形成一大服務體系，難度肯定較大。但假若同一服務“中 心” 的各個部分分開來由多個不同實體管理，在組織、協調上更是困 難 ，怎樣安排，必須慎重研究，否則難以達至期望的效果。其次是服質素問題，由於澳門的社會服務人力常處於失衡，民間 機構人力短缺，人員流動性大，不利於經驗累積，故政府建立的綜合 服務中心交由民間來管理，同樣要好作安排，人員培訓當然是重點， 而政府與民間機構間在薪酬及待遇上的差距也是另一深層問題。在準 備硬件設施的同時，制度和軟件安排也要馬上開始。筆者不贊成交由 香 港 “移殖” 來的組織和人員去直接擔任管理，必須培養本地人才， 累積本地經驗，方利於服務的長遠發展。再次是管理問題，在筆者最近出版的著作《社會福利服務機構管 理》中 ，指出了民間非營利的社會福利服務機構面對種種管理功能發 揮的問題，亦 提 出 了 一 些 改 善 建 ，這裏不作詳述，但選擇有能力 的組織（實體）和管理者也是重點所在。這裏還想提出社區支援29的 問 題 ，社會問題（包括青少年犯 罪 ）是複雜的，就是建構出 “綜合” 服務模式，仍需社會上其他“次 系統” 配合 ，因此，在正式操作時不妨由綜合服務中心作主體出發， 主動聯繫政府、企業和其非政府組織，建立起一個良好的社區支援網 絡 ，在這樣的條件下推行的綜合服務，就更無往而不利。4 .有關降低刑事歸責年齡問題，筆者過去一直持反對的意見，2 8 鄧玉華：《社會福利服務機構管理》 ， 2006年6月 。29 按盧鐵榮在《綜論非政府機構社區支援服務計劃的價值和模式》一文的引言中所 述 ：在 1994年發表的《兒童及青年中心服務檢討報告書》 建議成立的社區支援服務訐 劃 ，在邊緣青少年身處的社區上為他們提供支持。計劃中的服務以結構化活動為主， 其類別包括輔導或支援小組、技能學習班、探險和戶外活動、義工和社區服務、工作 訓練及安排和輔導青少年父母的活動等。文章載於盧錦華編的《鳳凰展翅一社區支援 服務計劃文集》 ，循道衛理書室， 1998年 。

其中可見於2001年 · 筆者的文章《完善政策以防青少年犯罪一一從 降低歸責年齡說起》 ，反對的原因不在於這做法是否能有效遏上、阻 嚇青少年犯罪，而是從少年刑事司法制度固有的預防教育理念原則出 發 ，檢討現行澳門的相應措施和服務，似乎都未盡完善，直至最近 一 、兩年開始提出更新的方法建議，在此情況下不宜輕言走這一步。 對歸責年齡的問題，政府似乎保持中立和開放的態度，於2006年4月 邀請了港澳兩地的學術機構開展有關的研究，並預期2007年會有報 告出台，但如在今天問筆者這一問題，答案依然是不同意在現階段或 未來幾年內降低“歸責年齡” ，理由同樣是相應的措施還在完善或即 將進行改善，就試試效果如何。培育青少年健康成長畢竟是整個社會 的長期責任，不急於一時，當 然 ，服務完善也是一持績的問題，故不 妨計劃一段時間例如十年去驗證在採取了新措施、服務後的成效，然 後再評估、決定是否需要行這一步。5 .建立青年政策綱要法。由於目前青少年政策內容散佈於不同 法律和不同領域的施政方針中 · 在認識上比較困難。為使人們更了 解青年人在社會上的角色和了解對青年的政策及服務發展方向，整 體社會容易建立共識，建議制定一統合的青少年政策。參考聯合國的 青少年政策之原則，建議澳門的青少年政策可透過“青少年政策綱要 法” 的形式推出，建立一有系統而長遠的青年政策，當中內容起碼可 包括以下幾方面：對青少年角色、權利與責任的說明；社會上對年青人的期望和義務，配合社會發展；鼓勵青少年參與的原則；及 說明各項青少年服務設立的原則等。誠 然 ，礙於政府的組織結構和分工，建立整體的青年政策會牽涉3 0 陳欣欣、鄧玉華：《澳門青少年政策回顧與前瞻 》 ，載 於 《澳門社會福利與社 會保障》 ，澳門社會保障學會，2003年 ，第121頁 。

政府不同部門，需要有強而有力的協調，而且不單是局一級的問題， 但若堅信這是一項有價值的德政的話，管它要由行政長官出面協調。結語儘管青少年犯罪長期以來都是澳門人關心的社會問題，但牽涉入 犯罪事件的青少年比例肯定只是少數，而觸犯嚴重犯罪的更是少之又 少 。當然 ，這裏不是想輕率看待這一問題，而只是想強調，預防青少 年犯罪的工作是要全面進行的，也就是本文以 “三級預防模式”去探 討預防青少年犯罪工作的出發點。一些屬發展性的工作（如促進健康成長、符合社會化的訓練）， 以致一些輔助性和補充性的（如文娛康樂體育活動的提供，一些特殊 的宣教項目），都是初級預防的工作範圍。對於初次涉及犯罪或有偏 差行為的青少年，有需要提供一些補救性、治療性的服務，如輔導、 特殊的生活安排（如入住院舍）、培訓安排（如職業訓練）和某些深 層次的家庭服務等，以針對處理引發他們犯罪行為的不良因素，這是 次級預防的內容。至於觸犯嚴重刑律者，就個案成因，除適當予以次 級預防般的輔助外，更可能需要限制人身自由，過程中亦需加強再社 化 、社會重返的措施，這是第三級的預防工作。在過去幾年，澳門的社會環境改變了，使得一些過去認為會引 發青少年犯罪的因素減輕，但同樣有些在加強，各級預防青少年犯 罪的服務和措施，亦可幸都有正面的強化，對緩解青少年犯罪問題是 有幫助的，然而新情況就需要注入一些新方法、新技術，方能湊效。 筆者認為目前澳門的有關服務正在理性地發展，各級預防工作將繼續 加強，如 “綜合家庭服務中心” 和未成年人司法制度的 “分流” 措 施 ，問題在於如何有效施行。對於社會上爭議較多的未成年人刑事歸 責年齡問題，筆者認為暫不需考慮降低，事實上，過往一段很長的時 間 ，社會上有權限者未有將相應的預防工作做好，若要歸責的話，或

許他們才是先要被 “歸責” 的對象。參考文獻：1 .鄧玉華：《青少年步入歧途的分析》 ，載 於 《華僑報》 ， 1994年10月19日。2 .鄧玉華：《澳門青少年步入歧途成因及相應服務的檢討》 ，載 於 《青少年違 法與藥物濫用防治對策學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，1999年 。3 .陳達夫：《澳門未成年人嚴重違法行為現況分佈》 ，載 於 《違法犯罪青少年 的司法保護學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2004年 ，第89—92頁 。4 .盧鐵榮等：《澳門青年問題與服務發展藍圖研究報告書》 ，社會工作局， 2005年 。5 .《 “離巢乳燕” 青少年離家出走研究報告》 ，聖公會黑沙環青年發展中心， 2000年7月 。6 .《青少年與網絡遊戲店調查報告書》 ，聖公會澳門社會服務處，2003年6月 。7 .陳欣欣、鄧玉華：《澳門青少年政策回顧與前瞻》 ，載 於 《澳門社會福利 與社會保障》 ，澳門社會保障學會，2003年 ，第 106—126頁 。8 .鞠 青 ：《青少年越軌行為的解釋與社區預防》 ，載 於 《可持續發展與青少年 犯罪問題及其處遇學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2005年8月 。9 .許春金：《台灣地區少年犯罪之趨向、特徵與防治》 ，載 於 《可持續發展與 青少年犯罪問題及其處遇學術研討會論文集》 ，澳門青少年犯罪研究學會，2005年 8月 。10.鄧玉華，《澳門青少年 “雙失” （失學和失業）問題初探》 ，載 於 《澳門社 會福利與社會保障》 ，澳門社會保障學會 · 2003年 ，第 160—171。11.林美美：《澳門青年人力資源培養與就業政策》 ，載 於 《青年研究學報》 ， 香港青年協會，2002年7月 ，第 118—125頁 。12.盧 錦 華 編 ： 《鳳凰展翅一社區支援服務計劃文集》 ，循 道 衛 理 書 室 ， 1998年 。13.《2006年財政年度施政報告》 ，澳門政府印務局，2005年 。1 4 .《違法青少年教育監管法律制度改革諮詢文本》 ，澳 門 政 府 法 務 局 ， 2005年 。(本文為作者參加2006年7月在澳門大學舉行的一場 題 為 “社會發展與青少年 健康成長” 學術研討會上發表，並刊於同年9月由澳門大學澳門研究中心出版的同名 書 刊 中 ）

澳門殘疾人康復政策檢討某 天 ，一位肢體傷殘的朋友告訴我：「我們上次召開的“對弱勢 群體的援助” 座談會有成果了，聞說政府打算對找到職業的殘疾人不 會馬上停止對他發放援助金，改為會續發6個 月 ，待他工作穩定下來 方停止發放，這樣可使他更安心工作，否則如目前情況，當殘疾人找 到工作，反而喪失很多福利，得不償失，無助於殘疾人融入社會。」 殘疾人的需求，其實很多都是很基本、很直接的·如他所講消息屬 實 ，我當然為他們感到高興。但心裡已勾起另一則類似的消息，就是 政府社會協調常設委員會正討論一頂項“援助四十歲或以上轉換職業 的本地工人計劃” ，該計劃打算為參加過勞工事務局（以下簡稱勞工 局 ) 的轉職培訓課程者，於轉職後每月工資若低於3，500澳門元（以 下均指澳門元）者 ，可獲得每日50元的津貼。這消息是否與該朋友 所講的有相關？會否存有誤會？殘疾人作為社會的一份子，與每一個居民一樣應有相同的權利， 在某些情況下，給予特別關懷亦絕不為過，正 如 《澳門基本法》中對 居民基本權利一章規定： “殘疾人受澳門特區的關懷和保護” 。本文嘗試從社會政策的角度，檢討澳門殘疾人在康復過程中所 面對的問題和政策對問題及殘疾人需要的回應。從社會政策的理論角 度 ，政策的內容包含了相關的法律、組織和具體的服務和措施的安排 等方面。澄清一些概念1 .弱能人士、殘疾人2006年4月筆者組織了一場 “對弱勢群體的援助” 座談會，當

中 所 表 明 “弱勢群體” 指五類弱能人士（即弱智、肢體傷殘、聾 、 盲 、精神病患五方面） ，因為在組織過程中，從澳門行內得悉他們 有此歸類習慣，而日常統稱就是 “弱能人士” 而較少用 “殘疾人” 一 稱 。確實在一般情況下官方的運作當中，也常將五類弱能人士共同考 量 ，如根據澳門統計暨普査局所作的《2001年人口普査》 ，全澳共有 5，713名殘障居住人口，佔總體居住人口 1.3%，其中身體殘障者（包 括肢體/軀幹不健全及身體癱瘓 ) 佔38.4%，精神病患者佔16.9% ，智 力障礙者14.6%，全聾及弱聽者及視覺障礙者各佔12.8% ，語言障礙 者9.6%，自閉症者0.9%。 又如政府的專責執行部門社會工作局（以 下簡稱社工局）屬下的復康服務處，其所關注的對象包括因肢體、視 覺 、聽 覺 、智能、語言或精神病患等而引發障礙的殘疾人士。然 而 ，在正式的法律文件上，則 用 上 “殘疾人” 一 詞 ，如第 33/99/M號法令所核准的《預防殘疾及使殘疾人康復及融入社會之制 度》 （以下簡稱《康復制度》） ，這可以說是澳門對殘疾人的專門而 基要的法律，法令的第二條更列出殘疾人這概念： “殘疾人係指在心 理 、智 力 、生理或人體結構上出現可導致能力受到限制之先天性或後天性組織或功能喪失或失常，……” 。至於專責執行部門社工局的組織法（第24/99/M號法令）當 中 ，在指出復康服務處的權限時，亦用 上殘疾人士一稱。簡而言之，在法律上採用殘疾人一詞，在社會服務界中則慣用弱 能人士一稱，相信是因為覺得後者較溫和，對人的感受傷害性較小。 在本文寫作上，視兩者為同一概念而互用。2.康復與復康康復或復康可以是一個簡單一般的名詞，但在法律的文件上採用 不 一 ，如復康服務處用 “復康” ，《康復制度》用 “康復” ，這裡姑 且將之視為一致，按 《康復制度》提出康復的概念： “係指一個全面

並持續進行之程序，旨在矯正或盡量減輕殘疾之狀況，以及恢復、發 展或提升殘疾人之才幹及能力，使之更為自立，並更積極參與所屬之 社群。” 在行文上，本文會兩詞互用。澳門殘疾人復康政策的發展階段政策的表現形式廣泛，筆者從政策的構成內容，即相關法律、組 織及服務等多面去考慮，簡單將澳門殘疾人復康政策的發展分成以下 三個階段：1 .單一服務時期（大概1986年 以前） ：早期政府的社會援助工作，並不是很制度化地進行。1930年政 府透過立法徵收慈善印花稅，是最早就慈善事業的立法，其所得收 入肯定有一部份落於殘疾人身上。而根據政府委託香港理工大學於 2002年間所作的《澳門康復服務的供給體系與長遠策略研究報告》 ( 以下簡稱《報告書》）中指出： “澳門地區之復康服務有超過四 十年歷史，首間專為殘障人士服務的機構是仁慈堂於1960年成立的 澳門盲人重建中心。六十年代末至七十年代末十年間相繼成立了四間 院護式之住宿中心，主要收容身體、智能或精神上有殘障之兒童和成 年 人 。與世界上其他地方一樣，澳門地區早年之復康服務乃由民間 慈善機構和教會主辦，而政府只在經濟上對殘障人士提供有限之援 助 。” 筆者將此時期稱為單一服務時期，大致是指服務方式的單一， 兼且著重救治性，發展性很弱，更遑論預防性的工作。2 .多元化發展時期（大概1986-1999年 間 ）：隨著社會上救濟的觀念淡出，福利的觀念抬頭，對殘疾人的看法 及援助政策也出現嬗變》在 《報告書》中提到： “1986年前澳門社 會工作司（即澳門回歸後稱的社工局）改 組 ，擴大了對復康服務之承 擔 ，首 次 以 “公設民營”方式建立了傷殘人士社會服務中心暨庇護工

場 。九十年代以同樣方式設置之十多個復康機構相繼投入服務。服務 種類擴展至早期教育、成人訓練、職業復康、輔導、社交康樂活動等 範疇。” 從筆者的角度，這除了是政府的政策使然，民間的努力發揮 舉足輕重的作用。參考筆者在2002年 3月所作的研究，澳門的民間非營利社會福利 服務機構/服務單位共114個 ，另 外 ，官辦的有16個 ，私人營利性的 有7個 ，分別佔社會服務機構總數的83.2%、11.7%和5.1% 。若考察 機構的背景，可得知非營利社會服務機構均由非營利的社團設立，若 按其所屬團體去劃分，天主教（含明愛）屬下的佔37間 ，基督教屬 下的 19間 ，街坊團體屬下的佔27間 ，工會或行業組織屬下的8間 ， 其他團體所屬的由1間至4間不等。 “傳統” 的社團，確擁有較多 的服務單位，但當中有一特性，就是其服務也傾向傳統、單 一 。反 觀對殘疾人服務方面，一些新興社團則發揮了極大的作用，尤以在 這時期，如近十年，此範疇的機構成立了 13間 ，佔了此類機構總數 的65%，全由一些新團體所興辦，如澳門利民會、澳門弱智人士服務 協會、澳門弱智人士家長協會、澳門聾人協會、澳門特殊奧運會等。 新興團體可說是服務創新和邁向更多元化的動力。表1.澳門民間非營利殘疾人康復機構總數 及近十年（1992-2002年 3月 ）成立的比較機 近十年成立的機構分佈狀況（按機構背景 )服務機構分類 構總 街 工 天 明 基 婦 其 總數 坊 會 主 愛 督 聯 他 數 ％教 教1.傷殘人士院舍 5 1 1 202.康復日間中心 6 5 5 83

3.庇護工場 2 0 04.職業訓練中心 4 1 3 4 1005.學前教育中心 3 3 3 100總數 20 1 12 13 65資料來源：鄧玉華，《社會福利服務機構管理…澳門非營利組織研究》 ，2006年 ， p.89針對殘疾人的需要，此時期開始出現零散的法律規範，如 1983年 的 《消除建築障礙》法 令 （第9/83/M號 ） ；1986年的有 關 “澳門居民取得免費護理” 的規定，政府醫院對十多類人士提供免 費門診及住院護理，這些人士中包括精神病者，而殘疾人通常要透過 取 得 “貧民紙” 而獲得經濟援助和免費醫療；1990年建立的社會保 險制度，設有殘疾金一項，於今年有條件領取者每月可得1,450元 ； 1991年訂立的特殊教育制度，規定了適齡弱能者的教育權利和安 排 。另 外 ，對服務殘疾人的社會機構的監管和支授，亦有了基本的法 律規範，如 1988年定立的《社會設施牌照制度》和 1995年 的 《支援 民間社會服務活動》法令。各項法律的制定，回應了當時殘疾人的需 求和社會服務的發展，但同時此時期對保障殘疾人的立法，欠缺了統 一的、具指導性的基礎法律作支撐，明顯表現出 “治標” 的特性。3 .追求完善時期（大概自1999年 起 ）：在澳門治權移交前，澳葡政府匆匆於兩個月內推出一系列與社 會福利有關的法規，當中包括《精神衛生制度》和 《康復制度》 ， 新法規對完善澳門殘疾人康復工作起到指導性的作用，亦建立了法律 基礎。然而 · 界內人士認為，有法例還要看如何執行，認為上述法例 多屬原則性，不夠具體。從政府的表現看，澳門回歸當然是一個很好 的契機，方便檢討當前的政策和措施，以利完善有關工作，具體可 見社工局在回歸後委託不同的學術機構去做各服務領域的研究，其

中 《澳門康復服務的供給體系與長遠策略研究報告》是 ，從 《報告 書》中的主要建議撮要中就列出31項建議，範圍涉及法例、組 織 、 人 力 、服務方式及內容、與民間組織的關係、其他相關政策的配合 等 （有關研究報告之建議，在下一節中再談） ，內容充滿要完善、 改革的意味，同時在近兩年亦見政府有實踐當中某些建議的行為， 如 2005年 10月開始委託香港的專業顧問展開一項為期三年的“服務 質素持續改進機制” ，當中自會牽涉康復服務及民間各服務機構的參 與 ，最終為求提高服務績效；又2005年 11月成立了復康服務綜合評 估中心，對殘疾人提供臨床心理、職業治療、物理治療、語言治療、 社會工作的綜合評估，讓服務機構可因應殘疾人的個別情況，設計及 提供一個完整的介入方案。此一改革時期大概自1999年 起 ，至甚麼時候會再現新里程碑尚 屬未知，當然 ，如政府能就殘疾人工作制定長期並分階段的政策，將 更有利整個社會共同參與，使大家對將來的發展有清晰的圖像和更具 信心。而只有這樣的政策，方稱得上《報告書》標題所謂的“長遠策 略” 。評估當前殘疾人的需要綜觀上述三個時期的發展，可見其積極進步的一面，不同時期法 律的訂立及服務的提供，很大程度上反映當時的社會需求，回應殘疾 人的需要。如由第一時期演進到第二時期，是因為傳統單一的、混集 的院舍服務模式已不足以滿足殘疾人的需要，殘疾人家庭長期承受很 大的壓力，加上家庭結構的改變，大家庭的模式不復再，家庭的承擔 能力亦隨之而消減，這樣的情況下，殘疾人及其家庭主動出來表達需 求 ，爭取權益，已是別無他選，當然民間社會組織的現代化和漸趨專 業化也幫了一把。社會的訴求聲大了，政府政策也必然要作出因應。

至於由第二時期進入到第三時期，除了有多元化的服務作基礎 外 ，殘疾人、殘疾人的家庭、服務提供者等開始不再滿足於“名義 上” 的有各種服務和保障，因 為 1 .人們已發覺服務水平不高，如只 見治療性服務或措施而不見發展性的；2 .服務之間並不銜接，如超 齡弱智者因未找到 “出路” 而要繼續留在特殊學校裡；3. 有關制度 間有不協調之處，如殘疾人找到職業後的境況變得比沒有職業更糟， 因為除喪失社會救助金外，免費醫療也不保，這對鼓勵殘疾人就業無 助 。為 此 ，對殘疾人的權利保障，有需要作出服務以致法制上的完 善 ，1999年 《康復制度》就在此情況下出台，它為殘疾人的權利保 障定下了原則性的法律基礎，當然對某些具體安排還需要訂定具體的 法規或完善/整合已有的零散保障條例。概括而言，各時期的轉變和當中所訂立的法規、所施行的服務及 措施 ，基本上是因應社會尤其是殘疾人的需求。時至今天，殘疾人的 需求可有甚麼變化，筆者想先從《報告書》的內容，按以下四方面去 作系統性檢視：1.教育方面：殘疾人的教育水平偏低，例如在三歲以上殘障人口 中 ·衹有8.2%完成中學（高中）及3%完成高等教育，比全澳同歲人 口之相對應比率（15.6%及7.4% ) 低很多。而由於早年缺乏教育機 會 ，很多中年及老年的殘障人士之文化水平偏低，其中不乏文盲。就 是現有對殘疾人的教育，無論在課程內容或深度上，特殊學校與普通 學校均有明顯差距。而混合於普通學校內接受教育之殘障學生，由於 本身之情況或缺乏足夠支援，畢業時所達到之學業水平亦多數較普通 學生為低。2 .就業方面：十四歲及以上的殘障人口中勞動人口佔15%，當 中有17.6%失 業 ；與全澳十四歲以上人口中有66.1%勞動人口，而其 中有7% ( 2006年更只得4 % )失業相差甚遠，但其實很多成年的殘

障人士都表達最希望有工作機會，使他們可以自食其力，不用倚靠別 人 。殘疾人的就業難，當然與其殘疾有關，但與前述的教育問題及職 業培訓的不足也有一定關係，一直以來，澳門亦沒有足夠適合殘障人 士需要之職業評估、治 療 、訓練及就業輔導等服務去協助殘疾人士就 業 。直至去（2005 ) 年才有一所復康服務綜合評估中心成立。3 .社會保障方面：現有社會保障基金中之殘疾恤金（1，450元）及 社會救濟金950元 ） 、社會工作局提供之補充金（650元 ，以補充社 會保障基金發放予殘疾人的社會救濟金之不足）及貧困殘疾人士的 援助金（1，600元 ），僅能保障無收入或低收入殘障人士之最基本維生 條 件 ，尚幸政府於2002年推出援助三類弱勢家庭的措施，當中對殘 疾人補助每個月300元 ，算是對殘疾人的一種特別津貼，但據殘疾人 反映在應付基本生活上仍有困難(以上是至2006年底所發放的金額水 平 ）。4 .社會服務方面：《報告書》中大概提出有以下欠缺及不足的 地 方 ：殘障成人之服務頗為短缺，尤其是職業復康服務及協助殘障 人士就業方面的服務；較少針對失明及肢體傷殘此兩類人士之需要， 尤其是在心理復康、跟進復康治療及職業復康方面；澳門另仍有相 當數目之失聰人士主要倚賴手語溝通，但為他們而設之手語翻譯服務 不 足 ，因而引致很多誤解及生活不便；有成年之殘障人士居住於兒童 的院舍，亦有精神病患康復者長期滯居於大部份為弱智人士而設之院 舍 。由於單位本身的服務性質上之類別和限制，未能為此等服務對象 提供最適切之服務。筆者想，以上概括說明了殘疾人面對的一般性問題和需要，而 2006年四月筆者在澳門召開的一場“對弱勢群體的援助” 座談會， 有各類的殘疾人/康復者及服務提供者出席談感受和需要，當中不乏 發人深省的發言，而各應邀發言的服務提供者，都是界內的活躍份

子 ，他們的經驗總結應很具代表性，茲摘錄如下，看能否印證上述的 情況。出席者甲：「智障兒之家長壓力大。過往社會總帶點歧視目光， 經家長們自強，自行爭取社會福利，至 今 ，社會漸已接受，各項相關 社會服務亦漸完善。如今最憂慮的是當父母老去，弱兒長大後的生 活 ，盼望社會多關注，望政府給予扶助，具體如對他們（智障者）發 出醫療咔，予其終身免其醫療服務。」出席者乙：「目前的公共援助金已加多300元 ，但足夠嗎？另 一個問題是援助金發放存在灰色地帶。以下是若干實例：1. 麥先生 雙手及一腳傷殘，一家四口與母親及兄弟同住，由於一人收入超過 3,000元 ，故他無資格申請援助金，更引發許多家庭矛盾；2 .盛先 生患骨癌，一家四口有4,700元援助金，最近市況好，盛太找到了 工 作 ，月入4,200元 ，政府人員得悉後對他說：有工作就不能領援助 金 ，要麼就不工作。並要追回過去3個月的援助金，最終盛太還是堅 持了要去工作；3 .另一傷殘人士獲勞工局介紹去某酒樓工作，但最 終不成功，因難攀樓級。他指出：政府是否真的鼓勵傷殘人士工作， 可否訂定援助金有過渡措施（如以漸減、緩後扣減等方式），傷殘人 士最需要的是工作，融入社會，但路障和建築障礙仍多，不只影響殘 疾人的日常生活，也影響他們的工作機會。」出席者丙：「經向精神病康復者查詢，總結出以下5 點問題：1 .援助金的發放有問題；2. 精神病康復者獨立申請社會房屋不受 理 ，必須有人同住方可；3 .精神病康復者找到工作後，社工局的公 共援肋金不會即時停止發放，但社會保障的殘疾金則即時停，由於神 病康復者的工作未必做得長，重新申請時的手續亦費周章；4. 有一 個案關於精神病康復者病發打妻，警察來到指為家事，著事主有需要 的話就找社工，反映警方的敏感度不足；5. 精神病康復者的老年問

題 ，目前的服務院舍多為混合式，而對精神病康復者的院舍需很多特 別設施，這樣一來院舍既感吃力，服務亦不到位。」出席者丁： 「聾人服務的目標是基本生存？平等機會？社會共 融 ？聾協重視的是社區參與，縮小殘障者與正常人的差距，因此應在 兩方面作努力：1.復康 ：做培訓、助就業，但政策背後缺乏支持，社 會亦未能配合；2 .收入維持：目前主要責任在家庭，政府又如何？政 府於2002年委託一機構所作的一項研究所得，指出對殘障者的社會 保障不足，只保最低維生條件，使聾人在經濟上成弱勢、在家中亦是 弱勢的情況下，如何能共融？ ！」出席者戊：「目前道路對盲人不便，缺導盲、交通燈發聲系統 等 ，另盲人購買輔助品不易。又盲人雖多配有社屋，但有住在十多層 高 ，他們都不敢搭升降機，因易受其他住客按其他層數而造成混淆， 故寧願走樓梯。還有對後天失明者，望政府能給予輔導。」出席者己：「想提出以下兩方面的意見：1 .教育機會：由於沒 有平等的機會，使弱勢人士發展受制，如最近有一個案：一名弱能 人士被介紹去酒店當電話接線生，但要求有基本英語及普通話，導 致機會溜走。他認為從現況發展看，政府反而在縮減弱能人士的教 育 ！ 2 .就業問題：要做到保障弱能人士就業，相信未來20年也做不 到 。另外 ，他覺得爭取弱能人士免費醫療是合理的，他亦有在社會工 作委員會內反映，但看來未引起很大的關注，還請大家合理地多提出 意見。關於有人提出對就業的弱能者保持三分之一的津助，基本表認 同 ，因為弱能者出來就業反而要“自行補貼” 實在不合理，起不到鼓 勵工作的作用，故建議第一年社會救助金不作扣減，第二年遞減，相 信要做到這安排是很有可能的。」對現行殘疾人復康政策的評估及建議綜觀澳門殘疾人及服務提供者的意見，很多都很具體，除原先

提到的教育、就業 、社會保障和社會服務以外，醫療方面的需求也很 大 ，這點是不難理解的，其他的問題則多表現在各相關制度與各服務 間的協調上，例如社會保障的安排是否能鼓勵殘疾人就業；發放社會 保障的同時是否也考慮到社會房屋的安排；而要改善殘疾人的就業情 況 ，對他們的教育條件應先予完善。此 外 ，某些已存在的保障殘疾人 法規，在執行上還有待加強，這問題明顯見於消除建築障礙上。反 觀 《報告書》中的內容，由於是一些來自外地專家的意見，他 們的意見常表現出客觀性，但有時卻未必如當地人和殘疾人本身的切 身 。在此 ，筆者嘗試疏理《報告書》內對澳門殘疾人工作的評鑑，粗 略而言有以下幾要點：1 .澳門在復康工作上有較為完備之立法；2 .民間組織相繼興起，殘障人士及其家人對服務之倡導，成為 澳門復康服務加速發展之主要動力；3 .近年發展之復康服務開始運用多元化之專業模式與手法，服 務質素和成效倶有明顯提升；但4 .現有之復康服務在規模和質素上存在著參差情況，尚有很多 發展空間；5 .復康工作人員之知識、技巧水平及服務在管理和質素上尚有 改善的空間；6 .政府在提供資源及專業支援、監管服務和協調方面應考慮強 化其角色。一如其他研究結果般，它認定有關工作的總體狀況良好，但在 若干事情/環節有改善的需要。具體可見當中的31點主要建議撮要。 就這些內容，筆者嘗試以簡單表列方式，按政策的不同構成內容去 將這些建議分類，期能一目了然，並看可有尚未關注到的地方，同時 嘗試對各項建議評估成短、中 、長期應實踐的項目，當然筆者相信大

多數是短、中期就應啟動的，畢竟有關《報告書》是一些針對當前問 題所提出來的建議。想強調的是，由不同人士作評估，結果可能會 不 同 ，例如作為政府的執行官員，自會兼考慮財政和各方資源的情 況 ，甚而有政治上的考慮；而作為受助者，當然考慮自身實際需要為 先 。筆者為做好這評估工作，特意於2007年初再安排了另一場座談 會 ，邀請了三、四十位殘疾人和有關人士一起以舉手投票方式進行評 估 （於會議開始時有38位出席者可作投票，筆者及工作人員均無參 與投票） ，期所得結果更為客觀。以下表列有關結果：表2 .就 《報告書》之主要建議作分類列表並作優次評估政策構成之 範疇區分建 議 內 容 評估結果 短/ 中/ 長期*理念/原則 《復康綱要法》中第五條（d ) 應視為復康政策重 要目標之一，宜加強宣傳及落實執行。即消除對殘 障之歧視，為殘障人士提供合適之物質環境、社會 及醫療服務、教育、工作及社會文化生活。35票/0票/0票 補 充 ：特別要關 注醫療保障方面各政府部門及非政府機構在提供服務時應充分考 慮殘障人士之需要，採取適當措施盡量在常規服 務中包容殘障人士。31/4/1組織 分別在社會工作局、衛生局、教育暨青年局及勞 工暨就業局成立相關之服務轉介系統，並考慮 運用此等系統之資料成立“中央殘障人士數據 庫” ，以掌握各資助或提供復康服務之政府部門 有關接受服務之殘障人士、各復康機構之輪候服 務人數等數據，從 而加強策劃、協調及轉介功 能 ，改善服務配對情況及有關服務政策之制訂。30/4/0補 充 ：1. 建成的數據 庫各部門應可互通 ；2. 登記弱能人 數不妨先試行V設立一跨政府部門之復康服務協作機制，協調各 政府部門之間對資助、監管及支援復康服務之責 任 。社會工作局復康服務處負責支援及跟進上述 協作機制之工作。9/21/1

由非政府復康機構及殘障人士自助團體成立復康 服務聯會，增進彼此間之協調和合作，加強與有 關政府部門之溝通，並就復康政策及服務提供意 見 。20/10/2衛生局在五年內參考外地經驗，研究並制訂一套 與國際標準相符合之各類殘障評估標準與機制， 並訓練適當人才，成立包含多個專業團隊之殘障 評估中心，負責全澳鑑定殘障類別及評估殘障程 度之工作。31/5/0由衛生局、教育暨青年局、社會工作局及勞工暨 就業局分別負責評估殘障人士在醫療、教 育 、社 會福利服務及職業復康上之需要。各局應考慮逐 步增聘及/或訓練人員加強對殘障人士之評估工 作 ，並發展包含多種專業之綜合評估服務。20/9/0在職業復康方面，考慮擴大勞工暨就業局在這方 面之參與和承擔。勞工暨就業局負責殘障人士之 職業評估及就業選配；社會工作局負責殘障人士 之輔助就業及庇護工場。而就殘障人士之職業訓 練及再培訓事宜，兩局應加強合作，積極推動及 協調有關服務。27/6/0人力資源 擴充社會工作局復康服務處的人力及資源，以助 履 行 《復康綱要法》之協調及統籌。22/9/1擴充復康人力培訓。短期內社會工作局連同教育 暨青年局及衛生局有系統地提供短期的綜合復康 工作基本訓練，以在職訓練形式進行。25/4/0補 充 ：培訓對象 應指政府及民間 機構有關人員邀請大專院校培訓復康機構內之專業人士成 為 “一專多能” 之核心工作成員，去指導最前線 工作人員之日常工作。5/14/4

設立獎學金保送合適人選前往鄰近地區（例 ：香 港 、台 灣 、中國大陸）修讀有關復康治療之專業 課 程 ，並規定他們留澳服務之時限。16/12/0復康服務單位之管理階層接受再培訓，以增加現 代復康理念、知識和技巧，及管理學之知識。16/10/0政策過程 在適當時候檢討是否需要立法或以行政措施消除 交通障礙及殘疾歧視。34/0/0在社會工作委員會內加入復康界之非政府機構代 表 ，參與康復政策之制訂和跟進工作。25/3/0官民機構合作社會工作局諮詢復康機構，重新訂定一套服務資 助 則 例 ，清楚列明各種服務之資助標準、原則及 酌情權之使用情況。可考慮在資助額中設計誘因 以鼓勵服務單位超越服務指標，而對給予支援和 機會改善後仍未能達標之服務單位，要有適當之 制 衡 。資助則例應對服務機構公開，以確保機構 瞭解申請和運用資助之步驟及原則，並依循此等 原則作出財政開支之申報和交代。22/9/0鼓勵復康機構自行籌募經費以充實財政狀況，社 會工作局可以考慮在資助則例中加入適當條款， 作為鼓勵自行籌募經費之誘因。0/10/9適度支持復康機構推行創造收益或自負盈虧之服 務計劃，為以混合經濟模式（mixed economy ) 營 運綜合性之復康服務創造條件，擴闊復康服務之 財政來源，結合政府資助、收 費 、自負盈虧、創 造收益等模式提供服務。0/10/9社會工作局加強對資助服務之支援及監察角色， 以提高服務質素及確保公帑得以善用。16/11/0

在有關資助服務之監管上，社會工作局宜採取較 積 極 、主動之角色制訂服務內容、服務質素及服 務質量之有關指標。社會工作局應規定服務單位 每年依指標自行評核服務成效，每隔若干年應由 社會工作局或外界參與評核。對未達專業水平的 服務單位 · 社會工作局應主動提供專業支援，以 協助她們達到既定服務質量要求。對表現卓越之 優秀服務單位可給予資助上之獎勵。16/11/1有關管理方面，社會工作局應與復康機構共同制 訂 管 理 （包括財政管理）的機制和守則，督促機 構及服務單位依循所確立之制度管理，並向社會 工作局定期報告情況。在沒有產生嚴重問題之情 況 下 ，社會工作局不宜直接干預或參與管理工 作 。6/21/0復康服務單位應加強復康效能，針對整體及個別 服務對象之復康需要設計程序，並定期評估復康 成 效 ，據此調整或變動程序去維持復康效能。在 這個過程中，應盡量容納服務對象及其家人之參 與和決定。30/2/1服務/措施 復康院舍宜進行改革，逐步改變成為較小型、家 舍形式，並發展包括男、女舍友之住宿設施，以 更符合正常生活及適應不同殘障人士之需要。院 舍之服務內容應加入有系統之訓練、社 交 、休閒 和娛樂活動。7/15/5考慮協助部份現在居於院舍內之殘障人士重返社 區生活，並成立適當之住宿設施及支援服務以配 合需要。社會工作局與房屋局可研究運用社會房 屋單位作為殘障人士自助居所或小型家舍之可能 性 。9/11/5

建立社區復康中心或在衛生中心附設社區復康服 務 ，為居住在社區中而沒有迫切需要醫院服務之 殘障人士提供復康治療、訓練及跟進服務。12/14/3以社區康復手法開展或擴展綜合社區支援服務， 諸如暫居服務、家務助理、資源中心、家居及社 區生活支援等服務，協助各類殘障人士在社區中 生 活 ，及聯繫殘障人士與社區人士，使他們能建 立融和之社會關係。16/10/2社會工作局連同衛生局研究殘障老年人的數目和 服務需要，並為其配套合適之支援服務。23/5/0加強公民教育及宣傳，以增加澳門市民對殘障人 士的認識及社會包容殘障人士之責任。社會工作 局 、勞工暨就業局、教育暨青年局及民政總署應 肩負更大之公民教育責任。27/2/0相關制度 在檢討澳門整體社會保障政策時，考慮殘障人士 的特殊和額外需要，唯社會保障不應削弱殘障人 士之就業意願。29/3/0社會責任 鼓勵企業及機構自願參與“預留職位招聘殘障人 士計劃” ，政府部門可先作示範參與，但行政暨 公職局須在招聘程序上作相應調整，以使更多殘 障人士受惠於此等計劃。30/2/0殘障人士及其家人需更積極參與社區及復康服務 之 發展，政府部門及復康機構應盡量鼓勵這種參與 030/2/0* 評估優次之短期指可馬上起行；中期指可3-5年後動工；長期指8-10年後啟動都可。

《報告書》的31點主要建議，涉及政策的各個內容，算是面面 俱 到 ，但筆者還想就幾點內容稍加演繹或擴充：1 .要準確掌握澳門的殘疾人數以致建立有關的資料庫，不妨設 立一象徵式的 “慰問金” ( 或其他名稱 ) 。就如去（2005 )年澳門所 設立的敬老金一樣，每年向登記了的殘疾人發放一次這樣的津貼，相 信能吸引一大部份隱蔽的殘疾人浮現出來，有利掌握更完整的殘疾人 數據，從而制定合適的政策；2 .政府各相關執行部門間的協調是重要的，因此宜有專人去領 導 。例如設立 “康復專員” 一 職 ，可由各相關執行的政府部門領導中 指定此角色，但更佳的做法是由政府委任民間有能力者去擔任，因為 政府各部門間常有各自的考量，尤其各部分隸屬不同的上級，由第三 者協調既客觀回應社會需求，也減低各自為政的缺陷；3 .完善有關的法律體系。從 《澳門基本法》到 《康復制度》 ， 澳門的殘疾人保障法律體系上層部份算已建立完備，但說到操作層 面 ，就有待建設、加強或完善，如鼓勵聘用殘疾人、規範各類殘疾人 服務設施及其運作條件、服務設施的津貼制度和監管措施等；4.一些服務和措施待加強。如醫療保障對殘疾人來說是極其需 要 的 ，事實上只有極少數的殘疾人（家庭）能承擔得起沉重的醫療 費 ，既然最終殘疾人都可能因為成為“貧民” 而取得免費醫療，倒不 如對他們慷慨一點，提供更好的醫療及健保支援。另 外 ，針對殘疾人 的需要，可提供特別支援，如殘疾人的輔助器材、設 施 ，使之更容易 融入正常的社會生活；5 .多直接聆聽殘疾人的心聲，使政策更貼近他們的需要。引 用 “對弱勢群體的援助” 座談會上一些人士的說法：「首次有此機會 共商弱能人士的問題。」 ；「難得有此機會集中聽取各類弱勢人士的 意見。」 ；「聽到了很多弱勢人士的聲音，相信要一下子改變問題現

狀並不易，但民間機構肯定可發揮很大作用。」 ；「難得直接聽到弱 勢人士的心聲。」我想真的要多製造機會讓殘疾人發表意見，讓官員 去聆聽，不要在辦公室裡想當然，更不要使問題累積。結語整體而言，澳門的康復政策由單一到多元化再到追求完善的階 段 ，明顯朝積極一面發展。澳門的康復政策已有良好的法律基礎，但 關於殘疾人保障的問題仍不少，且多屬操作性的，殘疾人的需求不少 也是很基本的，這從上述的評估分析已可得知。而單就政府的《報告 書》所提的31項改善建議去定優先次序，應足以提醒政府、民間非 營利組織以致私人企業都需要馬上起動，以完善殘疾人康復政策和支 援服務，實現社會關懷。另 外 ，筆者十分期望民間有更多的自發參與，事實上，在上一 階段的多元化發展時期中，已充分印證了當事人參與的成效。而為進 一步發揮作用，對殘疾人的服務提供者（有關社團及社會服務機構代 表 )當下可採用 “聯席會議” 的形式，定期聚會，主動去研究完善和 提出適合本地的康復政策，而為長遠發展打算，最好就是成立弱能人 士服務聯會組織。在此事情上，筆者作為第三者，也會盡自己的能力 去協助推動。最 後 ，若要筆者作一簡單的結語，我會認為：澳門的殘疾人目前 如在乾旱的沙漠上生活，可幸他們不斷在努力改善自己的生活條件； 有關政策、法規和措施確給予了殘疾人“希望” ，但願這不是海市蜃 樓 ，而是沙漠中的綠洲。

參考文獻：1 .第33/99/M號法令關於核准《預防殘疾及使殘疾人康復及融入社會之制度》2 .第31/99/M號法令關於核准《精神衛生制度》3 .澳門社會工作局，《澳門康復服務的供給體系與長遠策略研究報告》 ，2004年4 .澳門社會工作局，《澳門復康服務指南》 ，2000年5 .澳門社會工作局網頁www.ias.gov.mo6 .鄧玉華，《社會福利服務機構管理一澳門非營利組織研究》 ，鄧玉華，2006年7 .澳門社會保障學會， “對弱勢群體的援助” 座談會會議記錄，2006年4月23日8 .丹 心 （鄧玉華） · 《齊來關心弱勢群體》 ，載於澳門義務工作者協會出版的 《蜂之訊》第81期 ，2006年6月9 .第24/99/M號法令《社會工作局組織法》( 本文為作者參加中國殘疾人聯合會於2006年 12月在廣東省汕頭市舉行的一場 題 為 “中外殘疾人權益保障立法研討會” 上 發表）

社經協調發展與生活質素在何厚鏵參與第二任澳門特別行政區行政長官選舉時所提出 的政綱中， “提升綜合生活質素（這裡假定質素與下文提到的“素 質” 、 “質量” 指的是同一概念） ，確保長遠社會進步”成為其中一 章的主題，居民對此寄予厚望。政綱內提到： “澳門經濟的確開始進 入較快速增長的階段，但廣大市民的生活水平和整體社會的素質，與 經濟和社會的發展尚未完全同步。……” 從整個行文中，筆者認為它著眼點有兩方面，第一是人和社會群體的生活水平、素質與社會、經 濟發展有差距；第二是社會和經濟發展之間亦存有差距。筆者在此想 談談這兩方面的問題。社會和經濟發展之差距任何社會，社會和經濟發展之間肯定都存在差距，問題只是差 距有多大而已。如內地經過廿多年的開放改革，由計劃經濟向市場經 濟轉型，至今天獲不少國家承認她具有市場經濟的地位，這是一個大 變 ，尤其是對中國這個龐大的國家。過程中自會面對經濟和社會發展 不相適應的地方，因此需要對各個領域作出改革，如國企改革、公共 事業單位改革，並且要為某些單位的社會化、民營化作好制度上的安 排 ，當然還有很多影響到民生的問題要作出治理（Governance ) 。不論任何一個社會，經常可見的事例如經濟快速發展，某行業需 要大量人手，但一個地方的勞動人口不會一下子大量增加，又或符合 學歷條件的不足以應付突如其來的人力需求，這就明顯存在經濟和社 會發展間的不相稱，解決方法往往要從制度和政策入手。在此 ，筆者 又想起過去一個長期關心的問題，就是教育與就業問題，十六歲前綴

學者依法難以進入勞動市場，職業訓練也未能配合，多年來情況雖有 所改善，例如政府推行十年“傾向免費教育” （但非強制性） ，增設 了職業技術中學，但問題始終未完全解決，這大體是社會與經濟發展 的協調問題，也是政策與制度匹配的問題。至最近一、兩年博彩業急 需大量人手，吸引了部份中學生中途退學，加入勞動市場，形成了教 育與就業的新問題。從社會整體長遠發展看，澳門的教育發展如何與 經濟市場配合，我們又可否預見本地未來的勞動力需求情況，好讓個 人作出一個較佳、更理性的選擇，如年青人決定何時投入勞動市場， 如繼續升讀大學又應選擇甚麼科目。從另一角度看，大專院校也需要 了解經濟發展和社會需求而去設立科系，以免社會上某方面的專業人 力不足，某方面的則過剩，這裡也牽涉到經濟與社會發展差距的問 題 。其他社會、經濟發展差距問題亦常見於經濟高速增長所帶來的環 保 、貧富懸殊、社會治安問題。社會治安好與壞、人的學歷水平高與 低 ，亦影響了地方的經濟的發展。從社會系統論觀點，社會和經濟並 非兩個截然獨立的體系，兩者存在互動作用，而兩者的發展差距，可 透過制度或政策的調整（或是加速，或是減慢發展速度），當然有時 社會上也會自然調節以達至整合。生活水平與生活質素問題社 會 、經濟的發展狀況，大都可透過科學的統計數據來反映， 如人口密度、人口特徵、人的健康情況、國民生產總值、就業情況、 人均收入等，從數字上的變化，我們可分析其發展狀況及趨勢。假使 社 、經指數都呈現向好，人們的生活質素是否就可以提高？這涉及生 活水平和生活質量問題。有學者指出：生活水平主要是指能夠直接用 一些客觀的數據來進彳了測量和評價的社會指標（Social Indicators ) 。

而生活質量常表示人的精神需要和主觀感受。很多時，人們的生活水 平高低與他們對生活的滿意程度並非一致，如有些人雖然很有錢，但 卻對自己的生活不滿意，總覺得缺少了些甚麼似的；反之有些人不甚 有 錢 ，但卻很滿意自己的生活。偶爾我們在街頭走過，看看迎面而來 的每一個人，試運用你的想像力，他們當中定有不少可印證以上的情 況 ，事實上，我們身邊就有很多這樣的故事。有研究者對生活水平和 生活質量的關係作過定量研究，結果反映，客觀條件和環境對主觀滿 意度的解釋力只有17%左右 。1要提升人的生活質素，是否單從他的實際收入有多大提高，居住 面積如何擴展，生活環境有多少綠化等來衡量，當然這些應是我們大 多數人認同的生活和物質條件改善的項目，但是否還應考量人主觀的 期望和精神層次的東西，這就不是一些生硬的數字能反映出來的了。 為 此 ，作為參與研究提升人們綜合生活質素的朋友，除了要分析各項 數據 、訂定指標外，不妨深入到社會各個階層，以了解他們的需要和 期望。如心理學家馬思勞（A. Maslow)所 言 ，人的需要是有多層次的， 當需要得到滿足，自然會感到喜悅，要提升生活水平，很多時就只需 針對基本層次的需要，但若要提高生活質素，其關切點則應落到其他 各個層次需要上。比如有方便而又安全的生活環境，有自由、公平發 展活動的空間，使人產生對社會的歸屬感，進而願意為社會服務，為 個人理想和目標而奮鬥。以上其實涉及人對安全、歸屬感 （Sense of Belonging ) 、自尊和自我實現（Self Actualization ) 的需要，而各種需 要的滿足，也是生活質素的體現，建基於良好的外部環境。1 唐 鈞 ，《問題與障礙---中國走向全面小康的社會政策思考》 ，寧 波 出 版 社 ， 2003年 ，P.16

結語為達至提升綜合生活質素的目標，特區政府於2005年的施政方 針在年度政策的層面正式提了出來，並於2月以第30/2005號行政長 官批示方式設立一個名為“綜合生活素質研究中心” 的機構，開展/ 統籌相關研究，以界定澳門綜合生活素質及設定評估方法，並選定客 觀及主觀指標。筆者認為，政府欲提升人們綜合生活質素，對象肯定是面向全 體市民，涉及社會的不同階層，他們的生活水平不一 ，需求不同，要 達到同一目標，方法定要多元化和有所不同，有的要推高經濟發展水 平來達到，有的則需在社會層面多做功夫：有的重點是先提升生活水 平 ，有的則要在其他需要層次以滿足之。而一言以蔽之，提升綜合生 活質素不只是物質層次的東西，也包含非物質需求的部份。( 本文曾刊於澳門義務工作者協會於2005年4月出版的 《蜂之訊》 第74期 中 ）

關於公平、效 率 、互 助 、參與的問題 從社會福利的角度看提升綜合生活質素第二任澳門特別行政區行政長官選舉已塵埃落定，唯一候選人何 厚鏵以高票獲選委會支持連任。在這重要的選舉時刻，社會上自多訴 求 ，而特首候選人亦提出了其治澳理念和施政構想，當中尤其突出的 是 “提升綜合生活質素” 一點。筆者從事社會工作十多年，對此較自 敏 感 ，藉此借題發揮。政綱重點在何特首的參選政綱中，開宗明義指出其核心理念為在“一國兩 制” 和基本法下，在振興經濟的同時，把民生的改善列為施政的首要 任 務 ，實現澳門人綜合生活質素全面而持續的提升。其實 ，何特首提 出這施政綱領，有著現實的意義，就是經過回歸後幾年來的努力，澳 門在經濟發展上確取得了成果，但見市民的生活水平和整體的生活質 素未有與經濟同步發展，為 此 ，計劃在未來五年內，著力促進就業， 提升勞動人口的競爭力，加大對弱勢群體的援助。在何特首的觀念中，綜合生活質素起碼涉及健康、社會福利、文 化 、教育 、城市規劃、居住條件、公共交通、環境保護等元素，而提 升綜合生活質素的意義或目的包括確保社會和諧穩定，促進社會發展 進 步 ，讓地區可持續發展。若要用一言以概括何特首參選連任的政綱，可說是：用了較大的 篇幅來闡述要提升綜合生活質素，希望社會均衡發展。雖謂特區成立 後的首五年，政府同樣以提升居民生活質素為己任，但以政綱明定， 則更見戰略意義，這方面的力度肯定再會加強。

何特首參選連任的政綱結構序言1 . “一國兩制”實踐的推進2 .提升綜合生活質素，確保長遠的社會進步3.施政構想(1) 公共行政和法制建設(2) 經濟發展(3) 對外交往和區域合作(4) 人民成長和社會關懷(5)教育文化體育科技醫療衛生社會福利和社會服務 青年培育結語以下謹嘗試從社會福利角度分享一下對這政綱中有關提升綜合生 活質素的看法，事實上，政綱中所提的綜合生活質素涉及的元素，一 半或以上是宏觀的社會福利範圍。政府介入社會福利的爭議社會福利是人的基本權利，這在基本法第39條中已有說明。而 在基本法的第130條中更指出： “澳門政府在原有的社會福利制度基 礎上 ，根據經濟條件和社會需要自行制定有關社會福利的發展和改進 的政策。” 條文的寫法是相當正面進取的。澳門特區成立五年的今 天 ，經濟高速成長，並展望在未來一段較長的時間，經濟發展依然

向好，特首於是抓緊機遇，發展和改善社會福利政策，完全有法理依 據 ，也符合居民的普遍願望，事實上，社會福利亦確有未盡善的地 方 。反 之 ，假如特首在經濟持續高速成長的同時，不多介入社會福利 事務的話，遲早會被批評沒好好履行基本法第130條 ，屆時將冒上政 治風險，同時也因經濟自由發展而衍生更多社會不公的情況，問題若 未能疏理好，社會矛盾或會因此而加劇。無可奈何，每當談到社會福利，常 引 來 “高福利養賴人” ，“世 上無免費午餐這回事” ，“福利國家已不合時宜” 等說法，聽來也有 一點道理 ’ 但筆者想提出以下一些看法。首 先 ，澳門在經濟上奉行資本主義，經濟的快速成長，老闆首 先得益，然後整個社會才慢慢分享到部份成果，過程中自會出現不公 平的情況，社會問題油然而生，這是特區政府意識到的。從社會學的 角度 ，要減少社會問題的發生，其一重點為拖慢社會發展的步伐，另 一重點是提高人們適應環境轉變的能力，故政府一方面欲操控經濟發 展的步伐（當然在自由市場的環境下，並不容易取得效果），另一方 面則採取一些再分配的措施，以協助弱勢群體更好地適應社會環境的 轉 變 ，達至社會走向公平。因此 ，在澳門的經濟急速發展的情況下， 採取多項包括提升社會福利的措施也是正確的。當然 ，高福利就引來 批 評 ，正如20世紀70年代以來， “福利國家”經歷了前所未有的危 機 ，效率備受質疑，簡單來說就是 “公平與效率” 的問題,但正如經 濟學家尼古拉斯·巴 爾 （Nicholas Barr ) 所言 ： “福利國家能做到的 事 情 ，市場根本做不到或者做得很糟糕。” 為 此 ，政府對福利的介入 仍是有必要的，問題只是介入程度的高低。現 時 ，澳門政府在各項社 會福利的投入，總的來說只維持在一個“僅可” 的水平，當然有些部 份做得稍多，有些則略嫌不足，在此不作展開。如第二任特首領導下 的澳門政府，能按政綱般提升各項社會福利、社會設施的投入，社會

上弱勢群體得益之餘，確實也能提升整體綜合生活質素。其次是參與公共事務和社會經濟發展，並 非 “非 公 即 企 （企 業 ）” ，當今世界學術界已很關注公、企以外的民間非營利組織 〔統 稱 “第三部門” （The Third Sector )〕在公益的投入和所創造的 產 值 。在 澳 門 ，已登記了的社團有2，362個 （至2004年4月 底 ，而 至2006年10月則有3，370個登記的社團，詳細可參閱本書《探討澳門 人文及社會科學學術社團的社會功能》一文） ，也有數以萬計的志願 工作者在義務參予社會服務，這是一股龐大的社會建設力量。說回公 平與效率的問題，因應有些事務是市場辦不到（如無利可圖而放棄參 與 ）而政府也辦不好（如程序繁瑣、效率低下）的 ，第三部門就充當 替代的角色，而且 ，第三部門往往可以在較低成本底下保持到服務的 效率。而這裡體現出來的，已經不單只是公平與效率的問題，也包含 有社會互助與參與的問題。儘管第三部門也有失靈（即所謂志願失靈一Voluntary Failor) 時 ，但如得到政府的統籌和居中協調，作出充分而公平的支援，而企 業能意識到第三部門對穩定社會環境的積極作用，與第三部門多溝通 協作，定能帶出多贏的效果。所堅持的社會福利原則說到公平、效率 、互助和參與，澳門的社會福利制度法就提到這 四項基本原則（第52/86/M號法令第二條），按法令解釋：( 1 ) 公平（Equality ) ：意味著消減任何歧視，尤其是性別歧視 和國籍歧視，但後一種情況不妨礙本地居民的條件。( 2 ) 效率（Efficacy ) ：意味著及時提供金錢和服務，以防患於 未然、解決衝突情況和促進有尊嚴的生活條件。( 3 ) 互助 （Solidarity ) :即全群體為實現社會福利的目標而承 擔責任。

( 4 ) 參與（Participation): 即有關人士在確定和計劃與管理該系 統以及關注與評估其運作中承擔責任。後兩項原則相信一看即懂，且人們多見解一致，但對其餘兩項的 解釋 ，筆者認為應以廣義角度看，如對第一項原則的演繹，似乎強調 了非物質性的，但不平等帶來的往往包括機會和收入的減少；第二項 原則強調了及時性，但也應理解當中包含了有效性的存在。那麼政綱內容可有體現上述各項原則呢？試從政綱中一些說法 去捕捉，如過去十多年來澳門貧富差距擴大，政府加大社會福利的開 支 ，增加現金和實物的援助，一定程度上有再分配的作用，以達至社 會公平，亦對社會有穩定的作用。又如政綱中的社會福利和社會服務 部份中提到不讓人陷於無助，提供生活保障及促進個人發展；在醫療 衛生領域上，要預防與治療並重；而教育環節中提到對就學困難者確 保其就學權，減輕功課壓力，發展潛能等，都兼顧著治療、預防和發 展三方面，理論上回應效率的原則，至於各項措施的實際效果如何， 就得看日後政策如何的落實。在互助和參與上，政綱中亦頗為重視，當中尤其是對社團的參與 和對青年人的培育上。如社會福利和社會服務環節中提到促進政府和 民間社團之間、社會不同階層、實體間的互助合作，是對互助原則的 具體表述，亦可讓民間多參與。在另一獨立的環節“青年培育” 中 ， 也強調以開放的態度鼓勵參與及發展潛能，這方面可說是參與原則的 體現。對未來施政計劃的評議從社會公平的角度，是份政綱繪出美麗的構圖。在中央政策的帶 動 下 ，澳門經濟發展勢頭良好，在目前較為充裕的條件下，何特首不 單要將澳門粉飾一番，也不忘提升人們的生活質素，而這肯定是一項德政。

雖然政綱未有甚麼具體的計劃和指標，但作為一個未來五年的 施政構想，在強勢領導下，相信可逐步施行，弱勢群體因此而受惠， 而 “強勢群體” 亦不用擔心會 “触底” ，因為一系列提升社會福利的 政策，將使得社會更為穩定，創造良好的營商環境，商人可繼續乘政 策優勢而繼續賺錢；而政治上的既得利益者，亦可因民怨少而穩坐 太平船。強弱之間往往還有一大部份的中間階層，必須兼顧，如過去 幾年政府所作的臨時性減免稅項和扶助中小企業的措施，中間層多受 惠 。至於受惠多少則見仁見智，但起碼可減少中間層因得不到關切而 產生怨氣。經濟發展過速，會造成財富分配更加失衡，但社會福利投放太 大亦對政府的長期財政構成負累，政府要做的就是採取 “中庸”的 方法，處理和協調社會及經濟的發展，事實上，市民是不會奢望政府 在2005年內就完全實行互濟性供款式的醫療保障、在氹仔動工興建 第三間醫院、實施至高中三年級的免費教育（在政府財政收入高速增 長 下 ，2007/08年度澳門已實施至高中三年級的十五年免費教育） 、 全面實施小班教學、提高公共援助和社會保險的支付額、推行強制 性 “豬仔錢罌” ( Piggy Bank ) 式的退休積金制度等。套用特首的語 氣它總有一個過程，會分階段逐步實施。的確，我們希望政府處事既 有輕重緩急，也要有長遠的發展計劃，而且是策略性的，因為我們都 不希望建設中的華厦“爛尾” ，不希望一開始就將目標推得太高，遇 日後環境轉差時變成包袱，再遇突發事故時就就招架無力。為 此 ，我 們要研究長遠的社會經濟發展因素，例如強制個人儲蓄，建構完善社 會保障制度的同時，政府也要有儲備，正所謂有 “備 ( 指儲備）”無 患 。以上可說是涉及公平與效率的問題的一點看法，至於互助與參 與的問題，筆者認為互助乃發自內心的一種行為，社會上各個階層不

管是政府、企業和民間非營利組織都應推動和發揮互助的精神。在澳 門 ，民間非營利組織在這方面做得比較多、比較好，但須知澳門的社 會服務團體的資金絕大部份來自政府（按筆者在2003年所作的一項 調 查 ，有71.2%的民間非營利社會服務以政府的資助為主） ，政府在 此要創造條件讓社團、機構有公平的機會參與，而非有所偏好，著重 了支持、扶植社會上的強勢群體，使之如雪球般繼續擴大，而將其他 的 “邊緣化” 過去。話得說回來，澳門本身是一個較為傳統的社會， 傳統利益的根已蔓延甚深，縱然何特首真有開放的胸懷，也未必一 下可以衝破傳統的伽鎖，但總不能一方面強調社會不同階層、實體共 同協作的同時，在建制內的要職全都委任同一批人，對社團的支援過 於偏頗，對提拔優秀只局限在某些圈子內的“優秀” 。凡此種種，將 不利社會互助，局限社會參與，對社會的長遠可持續健康發展沒有好 處 。政綱畢竟要經過實踐才能有客觀的評價，此刻還想呼籲各個社 會福利環節的團體，不妨聯合起來商討社會福利政策的事宜，然後 向政府建言，而各個監督機制（尤甚是大眾傳媒和第三部門）亦應 發揮最大的作用，以回應何特首的美意。參考文獻：1. Nicholas Barr著 . 鄭秉文、穆懷中等譯，《福利國家經濟學》 ，中國勞動社會 保障出版社， 2003年2 .蔡宏昭著，《社會福利經濟分析》 ，揚智文化事業股份有限公司， 2004年3 .鄧玉華，《澳門社會服務機構管理研究報告》 ，澳門社會工作人員協進會， 2004年4 .鄧玉華，《發展澳門的非營利組織研究》 ，2004年5 . 《澳門日報》 ， 30/4/04

建立社會風險預防機制社會風險自古有之，只是概念上有所不同。過往每當遇特大天 災 、人禍 ，由於人們對事件的掌握不足，只有逆來順受或求天保佑。 隨著科技進步，全球更趨一體化，對風險的掌握以至作出控制成了可能 。SARS ( Severe Acute Respiratory Syndrome ) 疫症出現’使人們進一步醒覺到社會是充滿風險的，專家們清楚警告，在未來的日子，類 似 SARS的新型病毒會繼續攻擊人類。而 SARS—役 ，應使人警覺到 要建立強而有效的社會風險評估與預防機制。風險社會的出現按照紀登斯（A. Gidtens ) 的分析，風險環境包括來自自然的威 脅與危險，如傳染病、氣候、洪水或其他天災；來自掠奪的軍隊、土 匪 、地方軍閥或強盜的人身暴力威脅；來自宗教救贖的失去或受巫術 影響（Gidtens, 1990 ： 120 )。社會上客觀存在各種風險，讓我們不得不去處理，儘管有時 會顯無能為力。西方社會學家貝克（U. Beck ) 、紀登斯、列 許 （S. Lash)等自80年代後期，開始圍繞 “風險社會” （Risk Society)的概念 展開討論，他們認為在風險意識的醒覺下，西方已逐漸脫離舊的“現 代工業社會”模 式 ，而朝著另一波 “反省性的現代化”（Reflexive Modernization)方向演進。從理論上看，風險社會可視為“工業社會”的 另一階段，人們從著重追求物實生活改變為更重視“安全” 。要進一 步 認 識 “風險社會” 的觀點內容，可參閱上述有代表性的學者和相關 專題的著作。這裡不多花篇幅作介紹。

我們所面對的社會風險現代概念上的 “風險社會” 既是80年代後的產物，我們不妨嘗 試回憶一點80年代以來，本澳曾發生的社會風險：80年代的林茂塘 木屋區大火，大批非法移民上街和及後的“龍的行動” ，各次特大颱 風所造成的損害，回歸前黑社會連串暴行， “千年虫” 的警示，鄰近 地區登革熱（Dengue ) 的爆發、SARS疫症陰影。既然明知各種社會風險會對社會大眾生活構成影響，是否應就其 成因作好評估，然後制定預防和善後措施，使風險造成的損害減到最 低 。這裡謹就上述提到的部份風險項目的成因、預防和善後作一表列 ( 見表一），從中看可有什麼進一步啟發：〈表一〉風險項目 成 因 評 估 預 防 善 後颱風 每 年 周 期 性 出 現的自然現象早已建立起熱帶氣旋 情況的指標早 已建立起民防 系 統 ，當 8號 風 球懸掛時啟動民防系統發揮作用千年虫 專 家 們 早 已 發 出預警為防止因電腦失靈而 導 致 各 重 損 失 ，成立 臨時應對措施有 暫 停 運 作 ，有 成立千禧監察組監察機制發揮作用登革熱病 特 定 環 境 因 素 下 由 白 紋 伊 蚊 傳播的疾病因 案 例 劇 增 而 必 須 動 員 抗 疫 （後發的行 動 ）成立專責小組預 防抗散或再度爆 發 ，加 強 清 潔 環境加 強 清 潔 環 境 ，專 責小組發揮作用SARS 初 期 成 因 不 明 ，傳 播 途 徑 未完全掌握因鄰埠疫情趨嚴重， 訂立臨時管制措施 ( 109/2003號行政長官批 示 ）加 強 清 潔 衛 生 ， 加 強 入 境 監 察 ， 成立應變隊應 變 隊 發 揮 作 用 ， 加 強 清 潔 衛 生 ，建 立 隔 離 病 區 ，援助 受疫情影響的人士 及行業

從上述例子可知，我們所遇到的社會風險，有些可清楚成因， 有規可循的，而這些有清晰原因的風險，其防預、善後措施都較易進 行 ，評估亦較容易，但有些是突如其來或難以捉摸的，其評估、預防 以致善後均不容易，所以應對的難與易，重點在於清楚成因與否。另 一方面就是人的意識問題，人們是否懂得未雨綢繆、居安思危，這是 危機意識，作為一個有組織的社會，最終就是要建立起一套靈活而長 期運作的預防和評估社會風險的機制。建立預防社會風險機制要建立社會風險的預防機制，最主要是要減低社會面對風險的脆 弱性，重點有兩方面，即易感性（社會暴露於災難的程度）和適應性 ( 社會處理災害的能力) 。（WHO, p.5 ) 如何減低易感性，提高適應 性 ，是減低脆弱性的不二法門，（見圖一）而降低脆弱性需要多方面 的工作和良好的協調活動。〈圚一〉影響社會風險（脆 弱 性 ）高低之圓示其 實 ，社會上可能已存在處理某些個別風險的處理機制，如颱 風 、交通意外、水 浸 、防 寒 、消防等，但大型和突發的風險或災難 事 做 ，往往並非單一機制可以預防或處理，故這些機制的建立應是跨 政府部門的，有時還涉及私人部門和非政府組織，包括醫療交通、通 訊 、治安 、緊急救援、社會福利等範疇。以下引用世界衛生組織的風 險應對機制圖示（見圖二），供大家參考。

〈圚二〉風險應對機制（WHO 97547 )而就上述應急準備過程，發展政策一項是不難理解的 ， 就是由政 府高層制定一行動方針以保證相關部份都能一致地調和運作。而脆弱 性評估是一個判斷風險和它對社會可能造成影響過程，評估的成效有 賴快速的訊息和專家的參與，而為使往後的預防和應急計劃能夠赴諸 實 行 ，社會各階層代表的參與同樣重要。至於預防/減輕緊急事件乃 是減低易感性的工作，而為緊急事件做準備，則是增強對風險的適應 性 。當各項工作俱備之後，風險應對機制就可發揮作用。結語SARS導致了世界多個地方不少人喪失生命，家庭破裂，社會經 濟亦深受打擊，但另一方面亦增加了人們的危機意識，更加重視個人 和環境衛生，提高了社會的關懷和凝聚力，長遠對改善人們面對社會 風險有利。SARS帶來的損害是我們不願見到的，因 此 ，為防範再有類似衝 擊而造成損害，建 立 ·預警機制是有必要的。對 此 ，可考慮在現行機 制上再作加強，而最清楚現機制的非現政府莫屬，故筆者不在此提出 具體建議，但一些原則還是要強調的，就是 1.高層次的介入；2.掌

握快速而最新的資訊；3 .吸收專家的意見；4 .快速的決策；5.對抗 社會風險是全民的事；6 .執行應急工作上要有統一的協調；7.持續 的檢討和改善。參考文獻：1 .顧忠華主編，《第二現代…風險社會的出路？》 ，巨流圖書公司，2001年 ，台北2 .世界衛生組織編，《社會應急準備---管理及政策製定者手冊》，人民軍醫出 版 社 ，2002年 ，北京3 .馬國明，《社會風險的爆發》 ，載於26/4/2003蘋果日報，香港4 .第 109/2003號行政長官批示，28/4/2003( 本文曾刊於澳門發展策略研究中心於2003年6月出版的《SARS帶來的思考和 啟示》刊物中）

內地與澳門社會工作專業化之比較海峽兩岸四地中，香港和臺灣已建立起社會工作專業的法律制 度 ，而澳門社工專業化發展已25年 ，可說是穩步向前，但專業角色 仍模糊，相比之下，內地的社會工作發展雖較本澳遲 ， 但推動專業化 的步伐絕不遜色，尤以站在發展前沿的上海市，除在社會服務上常有 實驗性的舉動外，去年6月由該市的人事局和民政局推出了《上海市 社會工作者職業資格認証暫行辦法》 ，當中規定，符合該辦法規定的 澳門人，可申請報考上海市的社會工作師1，實為內地社會工作專業 發展的一個里程碑。內地與澳門的社會工作專業化同處於發展階段，兩地的情況如 何 ？雙方有那些可供借鏡的經驗？本文嘗試對內地與澳門兩地的社工 專業化問題作一比較。關於專業化的進程所謂專業化，一是指職業專業化，社會工作是一項專門職業， 在國家職業的分類中有明確規定，並為社會所認同。二是指知識的專 業 化 ，從事這項工作的工作人員必須經過系統的專業訓練，掌握社工 理論 、方法和技巧，獲得專業文憑，領取專業工作證書，才能就業上 崗 。1.內地社工專業化的情況早在20世紀20 — 30年 代 ，社會工作作為一門科學和專業在美國1 2003年6月 ，上海市的人事局和民政局推出了 《上海市社會工作者職業資格認証暫行 辦法》 ，當中規定，符合該辦法規定的澳門人，可申請報考上海市的社會工作師。凡 取得社工大學専科畢業並在社會工作相關崗位從業滿六年者，可考取上海市社會工作 師資格，又 或 ，有大學本科畢業並在相關崗位從業滿四年者、取得碩士學位並在相關 崗位從業滿兩年者、取得博士學位並在相關崗位從業者均可報考。

就已經有很大發展。受美國的影響，這一時期，隨著社會學在內地的 出現，社會工作也開始起步。在社會工作專業化方面，得益於社會學 及社會工作教育的先行。教會大學是最早把專業的社會工作教育引進 內地的。在內地缺乏社會工作專業人才的情況下，教會大學協助各機 關團體，開展社會福利事業，社會救濟工作以及為其培養輸送社會工 作專業人才，為內地社會工作的發展做出了貢獻。另外 ，民國時期社 會福利救濟及社會行政制度均有所發展，在社會救濟事業的發展過程 及社會行政制度的形成、運作中，社會工作者的參與及社會工作專業 方法的運用逐漸增強2。建國後，內地民政部門承擔了實際屬於社會工作的任務。如社會 救濟、老年福利、傷殘人的康復與就業、兒童福利、精神病人的收容 與治理等。在多年的社會實踐中，民政部門的工作人員積累了大量行 之有效的工作經驗，形成了獨特的解決社會問題的方法。用內地某些 學者的話說，社會工作變成了一種根本不講專業化的普通政治性、政 策性和倫理道德工作3。從上世紀八十年代起，隨著改革開放的不斷深化，市場經濟的 發 展 ，對社會福利及社會保障事業的需求日趨強烈。為適應廣泛開 展的社會福利及社會保障事業的需要，專業化的社會工作開始發展起 來 。目前具有不同名稱，在不同部門或崗位上從事社會福利工作的人 員已逐漸認識到社會工作的基本理論、方法和技巧的重要性。越來越 多的社會工作教育者運用所掌握的專業知識和技術來訓練第一線的實 際工作者。 “即使社會工作是透過不同的服務機制來提供，但在這個 逐漸強化的專業環境下，社會工作的基本概念已經普遍被瞭解和運2 周 永 新 ，《社會工作學新論》 ，商務印書館，1996年 ，p.3963 隋 玉 傑 ，《社 會 工 作 ：理論方法與實務》 ，中國社會科學出版社，1996年 ， p.45

用 4 。”不 過 ，在內地數以百萬計的從事社會福利的工作人員中，絕大 多數仍缺乏相關的專業訓練。華東理工大學張樂天教授在上海的一項 調查表明，受過社會工作專業訓練的僅占3% 。社會工作系畢業的學 生也很少投身到社會福利工作中來，原因是社會工作者的社會地位較 低 。另 外 ，在國家職業的分類中，也沒有明確規定，從事這項工作的 工作人員不一定經過系統的專業訓練，掌握社工理論、方法和技巧， 獲得專業文憑，領取專業工作證書，就能就業上崗。因此，香港學者 梁祖彬認為，內地的社會工作還遠不是一個專業5。2 .澳門社工專業化的情況澳門制度化的社會福利，可算是 1930開 始 。一本於1951年由 官方澳門公共救濟總會（Comissão Central de Assistência Pública de Macau ) 出版的《澳門救濟狀況》 6，當中附有關於公共慈善救濟事 業重要的法例摘錄，列出由1930年至1950年間澳門政府所頒佈過的 法令和訓令。1930年頒行的第140號法令是關於發行慈善印花稅，用 以資助難民、孤兒及貧民。 當 然 ，在此之前並非沒有任何社會福利 活 動 ，如早於1568年 ’澳門天主教區首任主教賈尼路（D. Melchior Carneiro ) 就創立了 “仁慈善會” （Confraria da Misericórdia ) ’ 之 後又創辦了貧者西式醫院和聖拿沙祿（S. Lazaro ) 麻瘋病人收容所， 而華人社群在澳門的慈善工作亦於19世紀末有系統地展開，具體如 1871年設立了鏡湖醫院慈善會，1892創立了同善堂。自1930年 起 ，政府居中統籌角色變得明顯，至 1938年更設立 慈善救濟委員會（Comissão para a Assistência e Beneficência ) 以管理4 曾 家 達 等 ，《21世紀中國社會工作發展國際研討會論文集》 ，中國社會科學出版 社 ，2001年 ， P.1535 同註3 ， p.86 澳門公共救濟總會，《澳門救濟狀況》 ，1951年

上述印花稅和捐款，對貧民發放津貼。至 1947年改稱為公共救濟 會（Assistência Pública ) ，隸屬于民政廳的一個中央部門---公共救濟 中央委員會( Comissão Central de Assistência Pública ) 。 至 1960年 ， 公共救濟中央委員會重組，改稱公共救濟處（Provedoria da Assistência Pública ) ，1967年又重組，改稱社會救濟處（Instituto de Assistência Social) 。至1979年再度重組，成為運作至今的社會工作局（Instituto de Acção social ) ，同時設立了社會工作委員會（Conselho de Acção Social) ，社會工作局（1999年回歸前稱社會工作司）的組織架構亦 先後在1986、1987 、 1994、1995、1999和2003年作出過調整。 7總體來說，上述民間團體的設立以至政府所採取的各項措施， 基本上都是本著同一目標，就是在金錢和物質上支援貧困人士。 1930年以前，民間的福利工作彌補了政府功能的不足，而 1930年以 後 ，政府擔當起主導角色。澳門社會福利服務歷史悠久，但由專業社會工作者去推進則是 近四分之一世紀的事。七十年代後期可說是一轉捩點，從政府相關部 門的名稱改變已可發現一些蛛絲馬跡，於 1979年由社會救濟處改名 為社會工作局，在基本概念上跨進了一步，即由救濟轉變為福利的觀 念 8，更有甚者是澳門開始引入西方的社會工作專業知識，1977年 屬天主教背景的澳門社工學院開始提供兩年制的社會工作專業訓練。 而在此之前，澳門就僅有個別在外地受過專業訓練的社工人員從事相 關工作。在過去的25年 ，澳門的社工人員既默默耕耘，亦有進行過推動 專業化的工作，社會工作教育亦有所發展，如 1984年成立了社工人 員團體，1990年澳門大學和澳門理工學院分別設立了四年及三年制7 鄧 玉 華 ，《澳門社會福利與社會保障》 ’澳門社會保障學會，2003年 ，p.l2 8 社會工作局，葡萄牙語為 Instituto de Acção soc ia l，Acção social的準確意思為社會福利 ，故謂在觀念上，當期時由社會救濟轉變為社會福利。

的社會工作課程，1996年出現首份澳門社會工作專業守則，1997年 舉行過第一屆 “社工日” 活 動 ，2000年澳門理工學院增設第四年的 社工課程，2002年政府核准亞洲（澳門）國際公開大學開辦葡文學制 的社工課程，在在都推動著澳門社工專業向前發展。至今估計各大專 院 校 ，多年來共培訓出約600名高等專業學位或以上程度的社工畢業 生 ，未來人數還將陸續增加。91989年 底 ，澳門社工協會進行過一次澳門社會工作者狀況調 查 ，在40份 （佔當時發出問卷總數的54.8%)回收的問卷中，顯示當 時有九成曾接受社會工作訓練，而訓練期有八成是兩年，其餘為三 年或以上。15年後的今日，由於社會對社工職業有更多的認識或認 同 ，社會服務領域內的相關技術職位多已由受訓社工擔任，儘管比例 不是百分之百，同時可以肯定的是社工們的受訓年期大多已是三或四 年的了。社會工作專業化受制因素1.內地的情況社會工作專業化的制約因素可分為體制問題和意識問題，首先 是體制問題。政府對某些社會工作事務包辦代替，以政代社，政社 不 分 ，不僅降低了政府工作效率，也抑制了各類社會組織的發育和成 長 ，妨礙了社會工作的專業化和職業化。某些准政府的群衆性組織以 非社工方式從事社會工作事務’而且由於這些組織的政治及社會影響 力過於強大，並且爭奪社會服務資源，故而在客觀上抑制了其他組織 的發育和成長，妨礙了社會工作的專業化和職業化。非社工機構的存 在 ，相當數量的社會服務機構如社區服務中心、社會福利院、慈善基 金會雖已初步具備社會工作機構雛形，但這些機構的工作人員大多並9 同註7 ，p.98

未受過社會工作專業知識和方法的訓練，因此，這些機構並不是按社 會工作專業的方式來運作的，而是經驗性的做法或政府行政行為的延 伸 。 10其次是缺乏政府及社會認同，作為一門專業化較強、助人自助的 職 業 ，在西方國家及我國港臺地區，社會工作觸角相當廣泛，其專業 地位得到普遍認同。比較而言，內地在這方面還相當落後。雖然社會 工作專業在國家教委專業目錄中已經確認，國家民政部對社會工作專 業的支援由來已久，但政府在很大程度上並沒有給予社會工作專業以 全力支援，甚至在倡導社會工作的民政部門，至今也未設置社會工作 者的專業崗位。這固然與中國內地社會工作尚在起步階段，專業人才 缺 乏 ，尚沒有形成勢力有關。如孫瑩指出，內地的社會工作專業發展 的主軸，一直表現為以社會工作教育者為核心的學術界的強力推動， 而這種推動由於對內地社會福利制度的影響十分有限，因而導致了社 會工作專業還沒有成為社會福利體制內提供服務的主要專業，但也與 內地社會福利體制基本沒有認清運用專業人力資源提供服務的重要性 有關（按照臺灣學者廖榮利的說法，社會工作專業是用來強化社會福 利的政策和促進社會服務的成效）。112 .澳門的情況在體制上，社會工作未成為法定的專業，事實上澳門就是沒有一 套專業法律制度。1991年 8月 ，一 項 名 為 “專業公共社團法律（草 案 ） ” 曾經由有議員在立法會提出，法律草案的內容乃在制定澳 門專業公共社團制度，並對專業社團登記之全部專業人士具有約 束 力 。然 而 ，草案於 1992年被提案人收回，理由是時間上的不適 合 。時至今天，澳門尚未有一套專業的一般制度。在澳門已在法律1 0 徐 永 祥 ，《社區發展論》 ，華東理工大學出版社， P.221 1 曾 家 達 等 ，《21世紀中國社會工作發展國際研討會論文集》 ，中國社會科學出版 社 ，2001 年 ， p.270

上确立起完整專業制度的就只有律師行業，其他如醫生、會計師等 也只是局部地保障了行業的進入條件。說回社會工作，從某些側面 可看到政府對此專業的態度，如在立法會的間接選舉中，將議席分 成由不同組別產生，當中包括專業團體界別，澳門社工協會被列入 其 中 。一門專業，得到社會認同是重要的，而非單單社工自認為專業。 從種種跡象看，政府對社工專業是認同的，如由政府出資營運的兩所 高等院校就有舉辦（或舉辦過）社會工作的課程，政府社會工作局亦 鼓勵民間機構聘用社工，教育暨青年局亦資助民間社團設立駐校社 工 ，使學校社工人數在過去十年有倍數的增長。然而是否所有聘用社工的機構都認同社工的角色和作用呢？看來 又不盡然，最近在一次探討校園暴力的研討會上，澳門理工學院社工 課程副教授鄭子傑就指出：學校處理校園暴力的手法令至學校與社工 互不信任，建議要增加教育工作者對社會工作專業的認識，使兩專業 可充份合作。12至於更廣泛的社會認同，看來還得繼續努力，因為 仍有不少人將社工與義工混淆，有問題時很少即時想到去找社工，人 們對社工角色和功能的認識是模糊的。如何推進社會工作專業化1.因應內地情況的考慮職業化和專業化是社會分工的必然結果，反映了經濟社會發展水 平 。就內地目前來說，包括政府在內的各類組織功能的分化和專門化 是內地社會工作專業化的重要前提。解決以政代社，政社不分問題， 明確政府、社會服務組織、自治組織各自在社會工作事務方面的職能 與許可權，政府除行政管理職能範圍的事務，其他事務進行剝離，讓1 2 《澳 門 日 報 》 ，14/3/20

位予各類社會服務機構及仲介組織。至於某些准政府組織如工會、婦 聯 、共青團這些團體實際上已承擔了部分社會服務工作，而且它們都 有從事社會工作的積極性及特定項目，在某些社會工作事務尚無法從 這些團體中分離出來之前，促進這些團體的專業化或讓這些團體的部 分工作人員走向專業化是完全可能的。這些或是當前中國社會工作的 一大特點13。根據中國的現實情況，專業社會工作制度的建立必須尋求政府的 支援，通過自上而下的途徑，推動建立社會工作專業制度14:如爭取 任用政策，以獲取政府和社會對社會工作的基本認同；爭取納編和建 立職稱制度，從根本上建立專業社工的就業崗位和晉升渠道；爭取立 法和建立註冊制度，以維護社工及其服務物件的權益。社會工作專業化，還有待於社會工作者自身努力。包括增加社會 工作人數，提升專業知識和技巧，提高服務質量。還要大力發展社會 工作教育，培養具有社會工作價值觀的、掌握現代社會工作理論、知 識 、方法和技巧的專業人才隊伍。而 且 ，社會工作教育要形成系列化 的非學歷教育和學歷教育，特別是在搞好非學歷教育的專業培訓外， 發展大專、本科 、研究生的學歷教育。另 外 ，發揮專業團體的作用， 爭取本身專業地位，加強自我形象認同及爭取社會認同。作為一種職 業性的同業公會，可以保護社會工作者共同利益和維護其社會地位， 如敦促政府制定可行的法規與政策，建立科學合理評價體系及社會工 作者專業技術職務晉升制度等。又可作為一種學術團體，通過協會活 動 ，交流經驗，提高社會工作的服務質量。在內地，於 1991年由民 政部牽頭成立中國社會工作者協會，1994年又成立中國社會工作教 育者協會。但 是 ，由於行政主導及社會團體的組織能力有限， （註-13 同註 10 ， p.2514 同 註 11，p.281

-如周健林、劉繼同指出，總體而言，中國社會工作教育協會的組織 化和網路化的程度不高，未來發展的方向尚不清晰，專業角色的界定 和職責範圍特別是在課程設置與標準、專業倫理守則、社工教育者內 部監督機制、社會教育發展指引一社工教育評估等領域的專業性權威 地位尚未確定，尚有許多工作要做。） ，專業團體的影響力在內地還 非常有限。2. 因應澳門情況的考慮廿五年過去了，隨社工人數增加，培訓水平提升，社會服務發展 迅 速 ，政府加強對民間機構的援助和鼓勵聘用社工，使社會工作專業 在澳門發展形成了有利條件，比如社會服務趨多元化，一些過往沒有 的服務項目如今有了，一些則加強了 ；又如一些過去沒聘用社工的機 構如今也聘用了。當中政府的支持是主要因素。在用人制度方面，政府有本身的一套制度，如大學學士或以上 可入職第九級（非領導、主管職程的最高一級，稱高級技術員）， 大專三年制課程者可入第八級，而受過兩年社工訓練者，若按一般 職程會被安排當第七級的職位，在有關法令的職程表中，就明確指 定 “社會工作助理技術員” 列入第七級之中，然 而 ，而第七級者一 般為高中畢業生所擔當的職級。在民間的機構中，就無一致的聘用 社工標準，但如獲得政府社會工作局資助聘用社工者，一般可獲社 工入職政府部門起薪點的75%，如這金額全數給予該受聘社工，以 澳門私人公司的水平來說已是不錯，但實際上很多並不如此。基於 政府對民間機構的資助力度加大，很多機構都有聘用社工，而且不 少機構已將機構負責人的崗位交予社工專業人士來承擔，情況比十 年前明顯多了。從上述情況來看，澳門社會工作專業化的條件看來比內地較 佳 ，但離真正專業還有一段路要走，而要推進澳門的社工專業化，相

信還得靠本身的專業團體為之，正如香港、臺灣以致社工專業發展先 進的地區均如是。就這方面，澳門應先建立起本身強而有力的社團， 聯合同業的力量，朝同一目標共同努力。回應前節提到的體制和意識 問題，可從以下幾方面工作：( 1) 人員的提升：包括人數和人員質素，如前所述，澳門的社 工人數和社工培訓水平已逐漸提高，但這還是不夠的，更重要是使服 務對象和普羅大眾覺得社工有用，這將影響到之後的社會認同。要提 升人員的水平，持續的在職培訓、同業的交流借鏡、舉辦專題研討 會 、強化社工專業守則的作用等，是社工專業團體應努力的方向；( 2 ) 社會的認同：先要發揮所學，爭取表現，以服務人群，貢獻 社會 ，才能談得上社會認同。這樣除社工們要各自努力外，社工團體 既代表專業，應爭取在相關領域上的發言權，並多就社會福利服務問 題提供創見和推動發展。在面向市民上，可繼續舉辦 “社工日”等活 動 ，找機會讓市民認識社工的角色、工作範圍和職能，亦可透過義務 的服務直接使更多人受助，從而增進人們對社工的認同；( 3 ) 專業制度的建立：由於澳門目前沒有一套一般的專業制度， 也難以寄望有其他力量去協助社工建立本身的專業制度，因此還是需 要由社工的專業團體自行去推動。從過去的經驗看，界別內若干積極 人士對推動社工專業發展很有作用，但人事會變，對專業化的持久戰 不是最有效的做法，最終還是要社工們團結，一代接一代的幹下去。 在建立專業制度的策略上不妨是先行登記，再作較具約束力的註冊， 待時機成熟後爭取建立社工專業的法律制度。社會工作教育社會工作的專業化首先必須與社會工作的訓練、教育制度相結 合 ，這樣才能使社會工作專業化成為可能。既然社工教育是社工專業

化的基礎，在此專闢一節以作討論。1. 內地的情況內地的社工教育始於20世紀20至 30年 代 ，在這方面，教會大學 表現最為積極，最為活躍。教會大學在其存在的幾十年間，有多所大 學設置了社會學系，計有燕京、滬 江 、金 陵 、金陵女子、復 旦 、東 吳 、齊 、華西等大學均在社會學系內開設社會工作課程或分設社會工 作 組 ，金陵大學還專門設了社會福利行政系，招收社會工作本科生， 成為中國唯一的獨立社會工作系。在聯合國救濟總署社會工作組的幫 助 下 ，金陵大學還培養了十餘名社會工作研究生。1952年的院系調 整取消了社會學和社會福利行政系，到 1979年為止，社會工作專業 教育在中國內地中斷了近30年 。黨的十一屆三中全會以後，中斷了30年的社會學系已先後在各 大學恢復建立。隨著社會學的恢復與重建，社會工作也獲得了發展的 機 遇 。1986年 ，國家教育委員會在中共中央黨校、北京大學、中國 社會學函授大學和其他一些普通高校以及政府有關部門的高等院校， 相繼在開設社會工作講座課程的基礎上，設置了社會工作與管理專 業 ，把它納入全國專業教育體系之中。1988年 ，國家教委批准北京 大學社會學系設立社會工作與管理專業，開始招收社會工作專業本科 生和碩士學位研究生，這標誌著內地社會工作正規教育的開始。此 後 ，各類高校紛紛開設社會工作課程，或在原有系科基礎上設立社會 工作專業、社會工作學系。經過十幾年的發展，早期存在的問題如因 人設課，師資缺乏，教師被要求講授互不相關的課程，有些課程甚至 由非專業人士擔任，以及由於社會工作教育並非都由關係密切學科發 展而來，有關專業決策往往落于非專業人士之手，形成外行領導內行 的現象逐漸得到克服。但 是 ，中國社工教育還處於發展的初級階段， 表現在：（1 )大部分社會工作不是獨立的院系，而是設於社會學系或

其他系科之中；（2 ) 許多社會工作專業的教師沒有受過專業的培訓， 也沒有社會工作實務經驗；（3) 缺乏公認的專業性權威和規範性的課 程標準；（4 ) 社會工作教育搬用外國經驗特徵明顯；（5) 大學社工畢 業生就業市場和工作崗位不明確。2.澳門的情況隨著世界學術潮流和專業的發展，加以新的社會問題相繼出現， 社會工作教育於七十年代在澳門得到發展，最初提供社會工作教育的 機構是澳門社工學院，她從屬於天主教會，於 1977年創辦，最初提 供兩年制的社會工作證書培訓課程，1992年開始發展為三年制的高 等學位課程。社工學院成立，意味著澳門當地社工專業化的開始。隨 時代發展，80年代末，社會工作專業需求加大，為培養社會工作人 員 ，適應澳門社會需求，1990年 ，由政府資助澳門理工學院開辦三 年制的社工高等專科學位課程及澳門大學的四年制學位課程，提供較 高水準的專業培訓教育。然 而 ，澳門大學在培養了兩屆的社工畢業生 後 ，於 1995年就結束了社會工作的課程。2000年澳門理工學院增設 第四年的社工課程 · 2002年政府核准亞洲（澳門）國際公開大學開辦 葡文學制的社工課程，但只為少數操葡語的人士而設。時至今天，澳 門主要培訓社工的教育機構就只得澳門理工學院和澳門社工學院（至 2007年澳門社工學院已停止了對社工的培訓）。廿五年來，由本地培 訓出來的專業社工約600人 ，當中以三年制的水平為主，四年制的學 士學位次之。澳門的社會工作教育在上半段時間發展緩慢，到九十年代起由於 政府的支持力度加大，始得到較佳的擴展，對推動澳門的社會福利服 務走向專業化有很大作用，亦致令社工專業今天遍地開花，但由於至 後期培訓出來的學員數量已超出了社會服務機構的接收能力，導致不 少已受訓者未能學以致用，因此，有必要檢討澳門的社工人力培訓政

策 ，並研究澳門社工的發展新出路。結語在 20世紀後期，特別是進入90年 代 ，無論中國內地還是澳門， 社會工作都有很大發展，雖尚未被普遍認同為一門專業，但專業化傾 向日益加強，這特別體現在社會工作教育的迅速發展上。但同時我們 也會發現’種種困難和挑戰仍擺在面前，如專業的社會認同，專業制 度如何建立等問題。內地的社工教育和實務經驗，多向香港方面學習、 “取經” ，這 是無可厚非的，那 麼 ，澳門的社會工作專業，又有甚麼可與內地方面 加強合作呢，不妨在澳門社工如何打入內地的社會服務市場著手，這 既有助擴展澳門的社工專業出路，也有助壯大內地社工的力量，促進 專業的發展，而要發揮更佳的互動交流和互相促進的效果，兩地社工 應有共同目標，就是先建立自己的社工專業制度，為日後互認專業資 格建立基礎。( 本文為作者與南京師範大學王世軍副教授合著，曾刊於2004年 12月由澳門基 金會出版的《澳門研究》第25期 中 ）

由CEPA說起—本澳社工在內地的發展機會在內地與澳門的緊貿安排（CEPA-Closer Economic Partnership Arrangement) “關於開放服務貿易領域的具體承諾” 中 ，指出有多類 專業如律師、會計師、醫生等，可以不同的方式在內地工作。（見附 件四各表）日前，筆者的一位當醫生的朋友問到，CEPA可為澳門的 社工帶來甚麼機會呢？答 案 是 “沒有” ，但此一問題就引發對本澳社 會工作專業人員在內地發展的思考。本地社工的相對優勢還記得兩年前在立法會上，聽到社會文化司崔世安司長回答議 員的提問時說到，有為數不少的本澳社工畢業生未能學以致用。具體 數字筆者忘記了，但這問題一方面反映確有需要檢討本澳大專教育政 策 ，另一方面看，畢業了的學生雖在目前用不著所學，但不代表所學 白費，其中一點就是可考慮到內地尋求出路，如此路一通，只怕不是 沒有出路，而是怕自己是否可以做得來。於筆者看來，本地社工還是 有相對優勢的，兼且在內地去工作，同樣可服務到有需要的人，同樣 可為國家社會作出貢獻。說到本地社工的相對優勢，比如澳門社工專業比內地起步稍早、 稍 強 ，澳門自1977年開始有社工培訓，且導師主要都是社工專業背 景 的 ，而內地則自1980年代中期（約晚了十年）才開始重新發展社 工專業，但導師多非本行，影響到實務性的訓練較為薄弱，當然在理 論層次上內地的水平很好，然而 ，基於社會工作是一門講求實施的助 人專業，技術掌握必不可少。另 外 ，內地的開放改革亦造就了良好

的條件，在經濟方面，內地由計劃經濟向市場經濟轉移，帶來了不少 新的社會問題，亦促使要採用新的方法去處治，社會工作即為其一， 故內地要發展社工專業培訓絕非偶然之舉；在地域關係上，澳門本為 珠江三角洲的一部份，這是全國經濟發展和現代化最快的幾處地區之 一 ，這裡都市林立，粤語通行，有利於澳門的社工加入提供服務。當 然 ，對本澳社工來說亦有不足的地方，如對國情和內地的政 治 、社會環境不夠了解，普通話能力不足，都需要時間不斷去鍛鍊和 準 備 ，以提升自身的競爭力。到內地發展前的準備有優勢不代表馬上就可投身內地市場，這也正好給點時間大家做 些準備，除加強對國情的了解、學好普通話外，筆者認為可在以下幾 方面做準備：1. 有到內地工作的心理準備澳門地方狹小、經濟規模亦細，在回歸前一段長時間，這些局限 常使人眼光未能放遠，就業空間就好像只有這20多平方公里的土地 上 ，縱使本澳的社會服務和社會工作專業在過去十多廿年有快速的擴 展 ，但可容納社工的職位依然有限，反觀內地幅員廣闊，持續的開放 改革帶動經濟增長，澳門與內地先進的城市差距縮窄，可謂發展條件 和空間均良好，加上回歸後的主要政治體制上限制消除，故本地社工 也應放開眼界，做好到內地工作的心理準備。事實上，內地的大專畢 業生在不同城區間作職業上的流動是普遍之事。2 .安排到內地作專業實習目前澳門的社工學生，絕大多數都是被安排到本地的機構實習， 由於範圍狹窄，對院校來說安排上也大傷腦筋，故是否可以向鄰近的 內地城市尋求實習機會，正如其他專業有不限於在本地實習一樣。而

可供實習的場所想有民政局、街道辦事處、居民委員會和各類社會服 務機構等，這方面的安排若由有政府背景的院校主動與內地相關機構 聯繫或許會容易一點。3. 考取內地的職業資格在香港和台灣，已建立起社工專業資格的確認制度，內地的社會 工作發展雖較本澳遲，但推動專業化的步伐絕不遜色，尤以站在發展 前緣的上海市，除在社會服務上常有實驗性的舉動外，去年6月由該 市的人事局和民政局推出了《上海市社會工作者職業資格認証暫行辦 法》 ，當中規定，符合該辦法規定的澳門人，可申請報考上海市的社 會工作師。取得的資格雖有地域上的限制，但作為內地社會工作專業 發展的一個里程碑，本澳的社工從中可認清未來發展方向，事實上， 除珠三角外，長江三角洲亦是有條件供本地社工發揮的地方。〈表〉報考上海市社會工作師資格的條件學歷要求 資歷要求1 大學專科畢業 並在社會工作相關崗位從業滿六年2 大學本科畢業 並在社會工作相關崗位從業滿四年3 取得碩士學位 並在社會工作相關崗位從業滿兩年4 取得博士學位 並在社會工作相關崗位從業4. 爭取相關工作經驗正如考取上海市社會工作師資格的要求，需有社會工作相關崗位 的工作經驗，這方面唯有靠自身努力爭取，管它非自己的與趣範，在 不同社會服務汲取經驗，起碼可提升自己的知識和能力。5. 建立本澳的社工專業註冊制度專業化是一個過程，香港的社工註冊條例就經歷了十五年才

通 過 ，加上他們已有相當的基礎。筆者在 1990年代中期也曾努力 推 動 ，建立了本澳首份的《澳門社會工作專業守則》 ，舉辦過首屆 的 “澳門社工日” ，期望日後在多方的努力下，能建立起本澳的社工 註冊制度，以更好地發揮社會工作專業的職能。而本澳社工註冊制度 的建立，相信對本地社工日後融入內地的社會工作專業有好處，這方 面我想本地民間的社工團體應起推動作用。為社工界開闢新天地說過澳門社工的相對優勢和可作的準備，也得了解一點內地社 工專業發展上的困難。引用內地行內人事的看法，指出內地建設社 工隊伍存在的問題：1 .更新就業標準，實施公開聘用。主要指出社 會服務領域用人制度的不良現狀。2 .舉行職業資格考試，規範從業 人員資格。指出比諸內地其他專業，若社工不建立專業制度，必然 缺乏專業信譽和聲望。3 .設立專業職務系列，結束專業界限混濁情 況 。 1 從中多少可了解到內地社工專業發展的困難，主要是專業角 色 、地位的建立上，但長遠看筆者是樂觀的，儘管它的起步遲但起步 點 高 ，而且內地早有專業評定制度，恢復評定專業職務也有20多年 日子 ，加上上海市推出社會工作者職業資格認証暫行辦法，看來內地 的社會工作納入專業評定範圍是遲早的事。本著個人事業發展也好 · 服務人群、貢獻社會也好，本地青年一 輩的社工應有在澳門以外一闖雄心，而對於資深的一群，也要多與內 地社工交流，以開闢社工的新天地。( 本文曾刊於澳門義務工作者協會於2004年6月出版的《蜂之訊》第69期 中 ）1 黃永紅，《從社會工作的從業人員看社會工作專業化》，載於王思斌主編的 《轉型 期的中國社會工作》 ，華東理工大學出版社， 2003年

澳門社會工作專業30年最近為一友會的十週年文集供此文稿，當時很快就聯想到澳門的 社會工作專業已建立三十年。也許筆者是一個多愁善感的人，想何以 社工專業還是 “三十而不立” !當然一個社會組織的十年和一個專業 的十年有著不同的意義。近期民間社會服務機構社工薪酬問題甚囂塵上，從七月《市民日 報》的頭條可見一斑，其新聞的標題是這樣的： “社工領政府資助被 抽 水 ，個別機構扣減一半，北斗星反感卻無奈。” 1 相關新聞佔了大 半版篇幅。筆者自認曾長期是澳門社會工作專業的積極推動者，如今 仍是積極的關心者，早於1989年已曾為社工專業與薪酬問題與同事 走訪立法會，記得當時至少有劉焯華和歐安利兩位議員出席會見；又 在澳門基本法草擬期間，透過團體代表及基本法關注小組，向草委反 映澳門社工專業的狀況。如今有見新一代社工所面對的問題，教人感 慨萬千。本文並非主要談民間社工流失及其薪酬制度，而是就整體社工專 業發展問題表達筆者的意見和感受。回顧社工專業發展首先讓我們簡單回顧社工專業發展：自七十年代中開始，澳門的 政治漸趨穩定，經濟開始起飛，民間社會活動亦活躍起來。至八十年 代新移民激增，構成了新的社會問題和需要，社會服務亦轉向多元化 發展，與此同時，隨著西方現代社會福利觀念的引入，社會工作專業 在本澳亦告誕生。社會服務與社會工作專業發展，可謂唇齒相依，在本土社會工1 《市民日報》 ，27/7/2007

作專業建立之前，澳門的社會服務不外老人院、兒童院、殘疾人士院 舍 ，且機構的數量並不多，至八十年代服務的類型多起來，九十年代 社會服務不論在類別和機構數量上都大幅增加。另一方面，觀乎社工 專業的發展，在 30年 前 ，第一所專門培訓專業社工的大專院校澳門 社工學院成立。如其他先進地區以致我國內地一樣，社工專業發展很 大程度上是專業教育先行，按一個專業構成的特徵看，這是無可厚非 的 ，事實上，筆者看來在澳門社工專業的發展歷程中，每一里程碑都 是由社工教育確立，如 1990年澳門大學及澳門理工學院分別設立4年 及 3年制的社工課程，2007年澳門理工學院與香港理工大學合作開 辦 “社會工作文學碩士學位課程” 。社工教育的發展，有助提升社工 人員的水平，但若說促進社工專業發展，則還有賴其他方面的配合， 如專業文化、專業團體、社會認同、認可或執照制度等的強化和建 立 。從下表中，除標出本澳社會教育發展的一些大事外，也可見到 相關專業人士自行組成團體和澳門社會工作專業守則的推出等事件， 至於社工專業的登記或註冊制度，至今仍未有期。澳門社會工作專業發展大事表1977年 澳門社工學院成立，開辦兩年制的培訓課程1984 澳門社會工作人員協進會成立1990 澳門大學及澳門理工學院分別設立4年及3年制的社工課程1992 澳門社工學院將兩年制的培訓課程延展為3年1996 推出澳門社會工作專業守則1997 舉行第一屆 “社工日”2000 澳門理工學院在原有的3年制課程上增設第4年2002 亞洲（澳 門 ）國際公開大學獲批准開設葡文學制的社工課程2006 澳門高等校際學院獲批准開設社會工作學學士學位課程2007 澳門理工學院與香港理工大學合作開辦 “社會工作文學碩士學位課程”

專業發展種種問題單從以上的簡述，只提供一梗概，如有興趣可參閱筆者過往所發 表的文章 2。以下謹對澳門社工專業的發展作一主觀的評鑑：1 . 對 過 往 的 記 取 不 足 。本 文 起 首 有 三 十 而 立 的 說 法 ，這 裡 “立” 的標準應是擁有一套專業制度。大家都會明白當中需要有一 個過程，而過往的成就應是今天的基礎，因此必須對過往的得失有所 了解和評鑑，方可邁步將來。舉例而言，在 1996年推出的澳門社會 工作專業守則，今天的實踐情況如何，若有認為守則有未盡善之處， 可有提出修改？在 1997年有團體辦過一次大規模的第一屆“社工 日” 系列活動，而近幾年則有規模較小的第一、二 （或更多）屆 “社 工節” ，當中可有甚麼關聯嗎？現存的社工專業團體的專業性發揮情 況如何，可有一個清晰的發展規劃和追求目標？2 . 經驗累積困難。社工專業是實務性的，除基本的理論知識 外 ，應重視經驗的累積。然而澳門社工界在這方面存有困難，具體表 現在機構人員流動性大。研究指出：有四分之一的機構在一年裡人事 變動超過2 5 % ，若平均每機構有9.5人 計 ，這四分之一的機構在過去 一年就有2至 3名舊人流失 3 。至近一兩年，隨著整體市場就業機會 增加 ，情況相信更突出。我們不排除人員的流動對機構的新陳代謝、 刺激新思維和創造力有幫助，但事實上很多機構因人員流動大而造成 服務發展受阻延，長遠來說更不利於專業、機構的經驗累積，影響服 務的質素和發展。3 .民營化與薪酬制度的矛盾。人員流失除與機構的晉升機會小 有關外，也存在一 “大制度” （外部環境因素）上的因素，尤其是2 筆者過往公開發表有關社工專業的文章包括：刊於澳門社會保障學會出版《澳門社 會福利與社會保障》一書中的《澳門社會工作在後過渡期的發展》 、刊於澳門基金會 出版第25期 《澳門研究》中 的 《內地與澳門社會工作專業化之比較》等3 鄧玉華，《澳門非營利組織研究---社會福利服務機構管理》 ，鄧玉華出版，2006年 ，P.153

對機構的專業社工人員。就是由於在政府部門任社工的薪金比民間的 高出一至兩倍，因 此 ，民間機構的社工，往往會爭取到政府部門工 作 ，反向而流的就極少。制度上差異和不善所造成對民間服務的不良 影 響 ，亦與社會福利服務“民營化” 的政策傾向有矛盾。當 然 ，民間 機構人員的流動、流 失 ，在今天還有更廣泛的市場因素，使澳門整體 的人力需求出現緊張，社工界亦無幸免，亦基於這個原因，人的就業 選擇多了，也不愁沒出路，亦至令民間機構社工對薪酬制度的長期不 滿 ，到最近爆發出來。4 .社工人力資源規劃存問題。按筆者的研究所得，社會服務 機構負責人認為現有人力足以應付目前服務所需的佔49.1 % ，認為 一般和不足的合起來佔50.8%，當中認為不足和非常不足的也佔 28.8% 4，充分反映機構存在人手短缺的情況。以上是個別機構對自 身人力評估的情況，但從整個澳門範圍作評估，明顯又是另一種情 況 ，按筆者估計，目前澳門已受訓的社工畢業人士，約只半數在相關 的範疇工作，這情況政府高層是知道的（早三 、四年前崔世安司長在 立法會上回應議員時已提及過） 。從合理運用資源看，要麼減少開 支 ，減少培訓社工；要麼增撥資源（包括建立制度，調升民間社工的 薪酬待遇），開設更多社工職位。其實歸根究底是要做好社工人力資 源規劃，否則只會不斷浪費資源。5 .專業水平要不斷提高。綜觀澳門社會工作專業發展，如其他 先進地區以致我國內地一樣，很大程度是專業教育先行。30年來澳 門社工專業培訓水平在緩步提高，對專業發展應是一有利因素，但筆 者不得不提30年來本地的社會工作教育，絕大部份仍依賴來自香港 方面的師資，這一點實在值得我們好好的檢討。另一方面是相關的文 獻/ 出版物不多，而專業、學術的出版，高等教育機構及任教者責無 旁貸。至於前線社工必須要用行動告訴大眾本身存在的價值，簡言之4 同註3 ，P.155

就是先要在工作上有好表現。結語基於筆者對本地社工專業的關懷，眼見它面對的種種問題，常感 到 “肉緊” ，恨鐵不成鋼！針對以上提出的專業發展種種問題，相應的建議其實已呼之欲 出 ，簡單而言可包括：要探究本澳未來社會福利的發展，做好社工人 力資源規劃；建立和完善對民間社會福利服務的人力資源制度，當中 包括人員編制、資助標準、鑑管機制等，以保障機構有穩定的人力， 利於發揮社會服務民營化的最佳效果；當然社工界（包括社工教育機 構 、社會服務機構和社工人員本身）也 要 “爭氣” ，在各自崗位上要 有好表現，除 了 要 “做好這份工” 外 ，最好也能在工餘時義務投入推 動專業發展，至於機構本身應如何，還是留待它們自己去檢討好了。社會福利服務，不會因為社工專業存在與否而消失，作為專業， 更有責任提出未來的社會福利服務應怎樣走，至於社工專業本身的將 來發展應如何，當然更在於專業界別本身怎樣想和怎樣做了。澳門社 工專業已渡過三個十年，三十年來當然累積了不少成果，但問題也同 樣不少，若不好好記取，下一個十年很容易又會過去！ 了解歷史，既 有助專業身份認同，進而投入建設，利專業的提升。最後 ，本文中提出的甚麼個人感想、意見或觀點，其實都並不重 要 ，只 要 “澳門社會工作專業30年” 這個事實，能夠引起界內以致 界外的思考，已是筆者草此文的心願。( 本文曾刊於2007年10月澳門發展策略研究中心出版的10週年紀念文集中）

福利社會化背景下的 非營利組織與社會工作 ---上海與澳門的一個比較研究自上世紀80年代起，無論內地還是澳門，社會福利服務演變皆 呈現民營化（Privatiaztion ) 的發展趨勢，即政府支援民間社會服務機 構的發展，甚至將原本由政府經營的機構，轉交給民間管理經營。同 時為提升社會福利服務的品質，社會工作的專業化、職業化亦續步推 展 ，漸形成了以社會工作專業為基礎的社會福利非政府運作模式。上海市處於內地的發展前沿，當中社會福利的發展亦常較內地其 他地方先行一步，並正以社會工作專業去推行不少實驗性的項目；而 澳門社會工作專業發展雖不如西方先進國家以致香港、台灣等華人社 區 快 ，但由社會工作專業去執行社會服務的經驗仍較內地多，加上兩 地實施不同的制度，實有可茲比較和互相學習的價值。本文為兩位作 者的互動交流下，嘗試以內地上海與澳門為例子，就福利社會化背景 下社會工作與社會福利範疇非政府組織間的發展作一初步探討，並整 理供大家參考。社會福利民營化下非營利組織的發展社會福利服務可以說是現代社會制度化的產物。回顧世界上社 會服務的發展史，對個人生活上的照顧傳統上由家庭承擔，之後漸 漸出現了民間組織的介入，補充當中不足。在歐美，大概到了20世 紀 30年 代 ，政府的統籌多起來，包攬的服務項目亦越來越多。但隨 著 80年 代 “福利國家危機” 出 現 ，政府的主導角色反過來漸轉移至 民間團體，形成所謂民營化的趨勢。在內地，社會福利服務長期以來由政府包攬，社會團體及非營利

組織的作用很小。20世紀後期政府提出 “社會福利社會化”的改革 目標。社會福利社會化包括：第一 ，政府必須將一些能夠由社會承擔 的職能交給社會機構去辦，從而使政府得以精簡，集中精力做好行政 工作 ；第二 ，改變政府直接辦服務機構的做法，參照經濟領域中“政 企分離” 的做法，重構政府與下屬服務機構的關係，擴大服務機構的 經營自主權，使其成為不依附於政府的獨立的社會服務機構；第 三 ， 允許甚至鼓勵民辦非企業組織的發展，讓他們在社會服務領域發揮更 大的作用，以擴大福利服務的總供給量，滿足人們的需求；第 四 ，開 發民間的資源，拓寬資金管道，改變過去政府單獨承擔全部福利服務 成本的狀況，發展慈善事業，為福利服務注入新的血液。1 經過多年 改革實踐，尤其是自2000年民政部在廣州召開社會福利社會化會議 以來 ，福利服務社會化在全國各地得到了廣泛而深入的推進，取得了 很大進展，以社會團體及非營利組織，尤其是民辦非企業（民辦非企 業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利 用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。主要 包括民辦學校、醫院、慈善福利機構、科研院所、文化館所、體育機 構 、諮詢機構、公共服務機構等。）的社會力量在福利服務中的作用 日益明顯，從表中可見全國註冊登記的民辦非企業的增長率相當大。1996-2004年全國註冊登記的民間組織數量名稱1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004社會團體( 萬個）18.4 18.1 16.6 13.7 13.1 12.9 13.3 14.2 15.3社團年增長率（％) 1.7 -1.6 -9 -9.0 -4.6 -1.6 3.1 6.8 7.71 註 釋 ：楊 團 ：《上海與香港社會福利體系比較》 ，華夏出版社，2001年 ，4頁(單位）年份

民辦非企業 ( 萬個）- - - 0.6 2.3 8.2 11.1 12.4 13.5民辦非企業 年 增 長 率 ( % )- - - - 283.3 256.5 35.4 11.7 8.9上海是近代中國慈善組織和非營利組織的主要誕生地和慈善活動 的主要發源地，2 民間社團曾非常活躍，如上海基督教青年會、中 國紅十字會、中華慈幼協會等。新中國成立後，上海眾多民間社團除 上海基督教青年會等個別組織外都不復存在。只是在改革開放以後， 在從大一統的高度集權化的社會結構過渡到多元化社會結構的社會轉 型過程中，一些民間組織才開始發育、成長起來。1999年上海在全 國率先提出 “培育發展與監督管理並重” 的原則和 “總量控制、結構 調 整 、完善政策、依法行政、有序發展” 的指導思想，積極培育、發 展民間組織。進入新世紀之後，上海進一步解放思想、與時俱進、開 拓創新 · 適應經濟、政 治 、社會發展的客觀要求，以 “三個代表”思 想為指導，貫 徹 “合理疏導、結構調整、完善政策、依法行政、有序 發展” 的工作方針，在現行的法律制度框架下，理順體制、健全制 度 、完善機制、落實重點、努力探索和推進民間組織的管理、服務、 發展的現代化、國際化、規範化、資訊化 3 。截至2004年 底 ，全市 註冊登記的各類民間組織有7，029家 ，其中社會團體2，646家 ，民辦 非企事業單位4,120家 ，基金會63家 。作為中國改革開放、現代化建 設象徵的上海浦東新區，在探索和實施社會福利社會化過程中，更是 走在了全國前列。浦東在上海市率先成立旨在發展由社工提供服務 的上海浦東新區羅山市民會館；率先成立由4,050人員組成，以幫困2 楊 團 ： 《上海與香港社會福利體系比較》 ，華 夏 出 版 社 ，2001年 ，169頁 3 謝 玲 麗 ： 《開 拓 上 海 民 間 組 織 管 理 新 格 局 ---毛 澤 東 鄧 小 平 理 論 研 究 》 ， 2003年第 4 期 ，45頁

濟難為宗旨的上海浦東新區慈愛公益服務社和結合“星光計劃”開 展為老人服務的居家養老服務社；建立了全市第一家上海浦東陽光 慈善救助服務社，對城市生活無著的流浪乞討人員宣傳相關法律法 規 ，做好告知、引導和護送工作。自2001年浦東新區開始啟動民辦 非企業單位的登記工作，民辦非企業單位的登記數連年增長。2001年 為 147家 ，2002年為 201家 ，2003年增至265家 ，佔全市3，404家 的8%。在創辦民辦非企業單位的社會組織中，國有企業佔14.2% ，國 有事業佔34.2%，私營企業佔19.2%，外資企業佔2.5%，其 他 （基金 會 、社會團體、自然人等）佔30.1%。涉及的行業和領域為教育、民 政 、勞動和社會保障、衛生、文 化 、科技 、體育 、法律服務等。它們 在推動浦東新區社會事業的全面發展和進步，提高市民的文化教育素 養和生活生命品質，維護社會穩定等方面都發揮了一定的作用。澳門是一個長期經葡萄牙人管治的中國土地，在 1999年 12月回 歸祖國。基於特殊的歷史背景，形成自身一套獨特的制度。在澳門的 社會福利發展歷程中，民間力量亦起著重要的作用。當中社團就扮演 著重要角色，尤其是在戰爭陰霾籠罩下的年代，社會不穩，政府某些 職能不彰顯時，澳門的民間社會甚至擔當起替代的作用，如上世紀 至30年代以前是。至上世紀40年代開始，政府扮演主導角色，但任 何時候，一個地方的社會福利工作，都不可能只靠政府完滿成事，事 實上澳門在回歸中國後，社會追求和諧、團結 ，社團與政府之間在慈 善和社會福利工作上實則形成互補，合作的關係。自上世紀80年 代 起 ，澳門政府開始加大對民間社會服務機構 的資助，甚至將原本由政府經營的機構，轉交給民間管理經營， 使得民間社會服務得到很大的發展，從數字上看，在近20年成立 的佔了機構總數的84.3 % ，而近10年成立的更已占總數的58.8% 。 至 2002年 3月 ，澳門共有社會福利服務機構137個 ，只有 16個屬政

府 ，7個屬企業，114個即83.2%屬民間非營利機構。澳門民間的非營 利機構，查其背景全由社團興辦，若按其所屬團體去劃分，天主教 ( 含明愛）屬下的佔37間 ，基督教屬下的19間 ，街坊團體屬下的佔 27間 ，工會或行業組織屬下的8間 ，其他團體所屬的由1間至4間不等( 見附表）4。各非營利機構從屬於的社團（3/2002年 ）社 團 佔機構的數目街總 / 街 坊 會 ( 共 12個 團 體 ) 27工聯 /行 業 組 織 （共 3個 團 體 ） 8天 主 教 （共 13個 團 體 ） 17天主教的明愛 20基 督 教 （共 14個 團 體 ） 19其 他 （共 12個 團 體 ） 23總數 114澳門非營利社會福利服務機構發展如此興盛的原因，除基於民間 機構的效率一般比政府為佳外，結社自由權在澳門的切實履行，可說 是民間非營利組織發展的基礎，而政府加強對民間的資助，亦反過來 推動起民間非營利組織在社會福利服務的參與。非營利組織的優勢一般來說，非營利組織的使命和活動目標都是社會公益性的，不 少致力於解決的是一些重大的社會問題。慈善或社會福利領域的非營 利組織，更優先關注的是被市場與國家所忽視的貧窮民眾，而且在提 供社會福利方面總是有著自己明確的定位，發揮著獨特的作用。有學4 鄧玉華：《澳門非營利組織---社會福利服務機構管理》 ，2006年 ，87頁

者指出非營利組織的優勢在於：（1) 非營利組織更容易接近被服務對 象 ；（2) 非營利組織更靈活地對服務對象的需求做出反應。（3) 非營 利組織更適合處理高風險的社會問題。因此，非營利組織與政府部門 的合作將會提高社會的福利水準5。較諸於公營和私營部門，第三部 門在某些任務和功能表現上有其明顯的優勢。茲引用以簡表示之：三個部門的優勢和劣勢評比 ( 註 ：E=有 效 果 I=無 效 果 D=取決於環境）每一部門最適合的任務 公營部門 私營部門 第三部門最適合公營部門政策管理 E I D管理實施 E I D維護公平 E I E防止歧視 E D D防止剝削 E I E提高社會凝聚力 E I E最適合私營部門經濟任務 I E D投資任務 I E D產生利潤 I E I提高自足的能力 I E D最適合第三部門社會的任務 D I E需要志願勞動的任務 D I E產生微利的任務 D I E提高個人的責任心 I D E5 同註1， 32頁

強化社區 D I E提高對他人福利的責任心 D I E資 料 來 源 ：戴 維 · 奧 斯 本 、特 德 · 蓋 布 勒 著 ’ 《改 革 政 府 ：企業精神如何改革著公 營 部 門 》 ，上 海 譯 文 出 版 社 ， 1996年從表中可見，即使不是最適合第三部門的任務和功能，其實際 表現或適應性仍強，反觀其他兩個部門的情勢則較差。在內地，相關 領域的研究多認同三個不同部門各有優勢，但同時強調三個不同部門 間並不彼此對立，而是可以廣泛合作。在澳門，則反過來強調三個不 同部門的互動關係重要性外，亦應肯定第三部門在公益事務上所發揮 的強大作用。以上內地與澳門對三個不同部門間關係的基調與強調之 別 ，源於兩地不同的社情和非營利組織的發展階段。從目前內地上海與澳門的實際情況來看，由非營利組織參與社會 福利服務，都有本身的優勢，但肯定亦有許多需要改進的地方。如內 地上海大多數非政府組織自身能力有限，在人員、資 金 、資訊 、經驗 等各方面非常欠缺；澳門的社會服務非營利組織的自身與外部管理仍 見落後。就這方面的問題，稍後再以重點提出。藉社會工作專業推動民間社會福利事業由有明顯階級性的慈善、救濟觀念到現代概念中以人的權利出發 的社會福利，人群中的救助之舉可能跟人類的歷史一樣久遠，今天我 們談社會服務專業化，是基於對服務成效的追求。社會工作就是指一 種專業的體系，有其專業倫理、知 識 、方法和技術，藉此來強化社會 福利的政策和促進社會服務的成效。在上海以致整個內地，發展專業化的社會工作，讓更多受過專 業訓練的社會工作者進入非營利組織，促進非營利組織與社會工作制 度的結合，一方面可增加社會工作畢業生的就業途徑，另一方面可加

強非營利社會福利組織自身的能力建設，確保非營利組織所提供的服 務達到一定的質素。有學者就指出，內地福利服務長期以來存在的諸 多問題如組織協調不夠、技術含量低，在很大程度上是由於缺乏專業 的社會工作隊伍造成的6。從上世紀八十年代起，為適應廣泛開展的 社會福利及社會保障事業的需要，專業化的社會工作在內地開始發展 起來。目前具有不同名稱，在不同部門或崗位上從事社會福利工作的 人員已逐漸認識到社會工作的基本理論、方法和技巧的重要性。越來 越多的社會工作教育者運用所掌握的專業知識和技術來訓練前線的實 際工作者。不 過 ，在中國數以百萬計的從事社會福利的工作人員中， 絕大多數仍缺乏相關的專業訓練。在國家職業的分類中，也沒有明確 規定 ，從事這項工作的工作人員必須經過系統的專業訓練，掌握社工 理 論 、方法和技巧，獲得專業文憑，領取專業工作證書，才能就業上 崗 。近 年 來 ，為提高社會管理力度和福利服務水準，上海市在社 會工作專業化職業化方面亦先行一步，進行了許多有益的嘗試。 1997年 ，上海市浦東新區率先在教育、衛 生 、民政系統進行社會工 作職業化、專業化的試點工作，先後在醫院、學校和社區設置了社會 工作站，為探索建立專業化的社會工作制度取得了一些寶貴的經驗。 在此基礎上，2003年4月 ，又印發了《關於在浦東新區社會事業系統 推進社會工作職業化、專業化的試行意見》 ，對在教育、衛生 、民政 等系統設立社會工作機構或崗位，推進社會工作職業化專業化等方面 作出了明確規定。2003年3 月16日市人事局、市民政局聯合發佈《上 海市社會工作者職業資格認證暫行辦法》 ，自2003年6月 1日起正式 施行。《暫行辦法》規 定 ，具有高中（中專）、大學專科、大學本科 畢業學歷和取得碩士學位、博士學位，並在社會工作相關崗位從業滿6 劉文瑗、張歡華：非營利組織運作中的國家參與《社會》 ，2004年第11期 ，23頁

二定年限的本市居民，可分別報名參加社會工作師助理和社會工作師 的資格考試。經資格考試合格的人員，由市人事局和市民政局頒發 《上海市社會工作師資格證書》或 《上海市社會工作師助理資格證 書》 。《暫行辦法》的頒佈，明確地將社會工作者納入到上海專業技 術人才的管理範疇，確立了社會工作者的專業地位，標誌著社會工作 職業化、專業化制度在上海正式開始實施，可以說具有里程碑的意 義 。作為社會工作職業化專業化制度建設的一個重要內容，對於取得 社會工作者職業資格並且以社會工作者名義從事工作的職業社會工作 者 ，需要進行註冊登記。為此2003年 7月 18日 ，市民政局印發《上 海市社會工作師（助理）註冊管理試行辦法》 。《註冊辦法》對於監 督社會工作者遵守工作規範和職業倫理的情況，規範社會工作者的職 業行為，推動社會工作者的在崗專業化培訓，不斷提高社會工作者的 知識水準和職業技能，提高服務品質，保障服務對象的權益等，有著 十分重要的作用》《註冊辦法》已經於2004年 1月1日起正式實施。 受市民政局委託，上海市社會工作者協會從2005年4月起，開始對符 合註冊條件的取得社會工作師和社會工作師助理的人員，開展註冊工 作 。直到2005年 8月底 ，全市共有註冊社會工作者709人 。2005年4月20日 ，市民政局印發《關於在本市民政系統及相關機 構配置註冊社會工作者的意見》 。《意見》根據民政系統老年人、孤 殘兒童、精神康復、社 區 、社會救助、流浪乞討人員救助管理等社會 工作相關機構的性質、規模和服務對象的數量、特徵等，對配置註冊 社會工作者的數量提出了明確要求。比 如 ，規定老年福利機構（養 老 院 ）每 100張床位就必須配置一名註冊社會工作者。市民政局率先 在自己系統內提出註冊社工的配置規定，為註冊社會工作者提供了施 展專業技能的崗位。另外還借鑒國外和港、澳 、臺地區的成功做法， 對專業社會工作者的薪酬標準開展調研，根據註冊社會工作者從業的

領域、工作的崗位和職業等級，提出科學、合理的薪酬標準指導性意 見 ，努力將專業社會工作者納入到現行的職業薪酬福利體系中來。上海還努力探索建立社會工作的非政府運作模式。2003年2月 ， 上海誕生了第一家專業的社會工作機構---上海樂群社工服務社。從 2002年開始，圍繞構建和減少犯罪工作體系，上海成立了市禁毒委 員會辦公室、市社區矯正工作辦公室和市社區青少年事務辦公室等三 個行政機構，由此作推動，於2004年 2月註冊成立了陽光社區青少年 事務中心、自強社會服務總社和新航社區服務總站等3個民間組織， 建立了 3支社會工作者隊伍，作為禁毒、社區矯正和社區青少年管理 的社會工作運作實體，並且在浦東、徐 匯 、盧灣和閘北4個區進行試 點 。上海的設想是用5年左右的時間，初步建立起 “政府主導、行業 管理、民間組織運作、社工服務、義工參與” 的上海社會工作體制。在澳門，由專業社會工作者去推行社會福利服務大概是近30年 的事。1977年末天主教會屬下的澳門社工學院成立，開始培訓當地 的專業社工人員。專業化的初期步伐較為緩慢，至 1990年 ，澳門大 學和澳門理工學院分別設立了社工課程，將專業培訓的水準和速度 提 高 ，由於社會工作員數目逐漸增加，廣泛地由專業社會工作人員 推行服務成為可能。時至今天，澳門社會工作教育將進入另一個新 里 程 ，2006年 6月澳門理工學院與香港理工大學簽署協議，合作開 辦 “社會工作文學碩士學位課程” ，預期在往後三年內，將可令澳門 產生約100名本地的、有碩士學位的社工，相信對澳門當地社會工作 專業發展起到更積極的作用。另一方面，澳門高等校際學院獲批准開 設社會工作學學士學位課程，按照該學院的章程，課程獲葡國天主教 大學認可，而此一課程的開設，反映在澳門天主教系統中的社會工作 教育正進行調整。澳門的社會服務機構，在 1990年以前設有社會工作專業職位的

主要都是天主教會屬下的機構，1990年以後其他機構逐漸開始聘用 受過專業訓練的社工人員。明顯可見，社會工作的普及化跟政府的政 策與社會工作專業訓練有密切的關係。在澳門，社會工作被行政當局 視為專業，但卻未有相應的專業法規，或許要留待專業團體本身去努 力推動。澳門的社會服務機構主要依賴政府資助，這正是一種形式的民 營化。據 2003年所作的調查，有七成（7 1 .2 % )的機構是以政府資助 作為主要收入來源，主要靠本身團體撥款的佔23.7% ，主要靠社會捐 助的有3.4% ，沒有一個機構是以服務收費為主。就政府對機構的資 助 中 ，以固定資助最為重要，這也是機構賴以生存的基礎，固定資助 包括機構的日常開支和人員薪金部份，當然對機構設備和基本人員要 求 ，負責的政府部門會向機構提出。目前 ，就只有對託兒所及兒童院 兩類機構的設施有法例規範，包括機構規模及各類人員數量配置等。 而對於社工人員的薪金資助，一般會以政府聘用受訓社工（技術員職 程 ) 的起薪點的75%來計算，可惜在實行上出現過多“彈性” ，也缺 乏有放的監管，致使民間機構社工人員因薪酬問題而產生不滿。對兩地的一些啟發和建議在福利社會化背景下，非營利組織與社會工作需要形成相互依賴 的制度性夥伴關係。但無論是內地還是澳門，在這些方面都還需要做 出很大努力去作完善。以下是筆者的看法：( 一 ） 因應上海的情況1.加強非營利組織建設民間社會服務組織是內地社會福利體制改革的結果，也是發展 社會福利必不可少的環節和支撐，因 此 ，建設和諧社會，發展民間 組 織 ，大力推進社會福利至關重要。不 過 ，相對於龐大的社會福利需 求 ，內地民間組織整體來說還處於弱勢，份量比較小、資金短缺、人

才缺乏現象普遍，尤其是外部管理體制、政策法規障礙明顯。本來利 用民間資本興辦公益事業，理應得到政府鼓勵和扶持，但目前民間組 織不但在人事管理、用工制度、工資標準和社會保障等方面缺乏配套 政 策 ，而且不能享受從事相同行業和領域的企、事業單位的同等待 遇 。另外政府支援興辦的民間組織和自行生長的兩類非營利組織目前 尚處於兩類完全不同的制度環境內，在註冊登記、業務主管、內部的 管理與決策、對外聯繫、社會支援等主要方面都不相同，因此可以 說 ，在非營利組織工作的領域，存在事實上的 “雙軌制” 。目前上海 市的公益型非營利組織可以分為三種類型：體制內的官方背景組織， 指的是在政府（或人民團體 ) 直接領導下建立的，具有合法性地位和 明顯官方背景的組織；體制內的民間組織，指的是由政府之外的力量 自下而上建立起來的，現已獲取合法性地位的組織；體制外的組織， 指的是由政府之外的力量自下而上建立起來的，尚未獲得合法性地位 的組織 7。由於沒有可適用的登記法律，也由於沒有政府部門的直接 支持 ，這類體制外的組織機構的社會地位較低，籌款困難，其中非服 務經營類的組織只能自生自滅，可以勉強生存的機構只能在生存線上 掙扎，沒有餘力改進和創新。筆者認為，推進內地民間組織的現代化發展，當務之急是要建立 社會化的財力保障支撐體系，實現民間組織經費來源多元化。一是探 索建立政府購買服務機制I 逐步實現政府購買服務；二是分類制定財 政補貼政策，對於社會急需的公益性、慈善性、服務性民間組織，視 其社會效益制定相應的政府補貼比例和補貼指標，通過補貼的形式， 促進其發展；三是積極探索發展社會募捐，設立民間組織發展基金， 用於扶植公益性、服務性民間組織的發展；四是發揮市場機制作用， 通過提供服務，獲得收入，保障發展。其次是加快民間組織政策法規 體系建設，切實解決民間組織發展中面臨的各種現實問題，如民間組7 同註3， 46頁

織的用工制度、工資標準、養老保險制度，在稅收、行政事業性收 費 、醫保定點資金結算、基金扶植等方面享受同等待遇問題，從根本 上改善民間組織生長的社會環境，使其快速健康發展。為解決民間組織經費問題，上海市已嘗試政府出資向社會團體 購買服務的方式，如2004年上海市財政擬支出5,000萬 元 ，向政法系 統三家社團購買服務，由社團分別承擔全市禁毒、社區矯正、青少年 事務的管理服務工作。另 外 ，上海還在市、區 、街道層面建立“民間 組織服務中心” ，為非營利組織提供服務，當中的社區民間組織服務 中心已取得良好效果。社區民間組織服務中心屬於民辦非企業單位性 質 ，業務主管單位是街道黨工委和辦事處，登記管理機關是區民政社 團局，其主要職責是政府授權開展民間組織管理工作，及各項授權開 展的管理工作，由政府購買服務，工作人員由黨員和積極分子為主， 並須執專業社工資格證上崗。這類民間組織服務中心的功能是：---監 管 ：接受政府授權，代表政府行使監督管理職能，包括活動 申報備案、養老保險繳納、檔案管理等；---黨建：負責社區中各民間組織的黨務工作；---服 務 ：為政府和社團、民非單位服務，如政策諮詢、資訊交 流 ，接受民間組織經費申請，政府資助經費撥付等；---評 估 ：通過委託社會評質機構或自行組織等方式，對社區民間 組織活動進行評估，並用以作為監管和服務的依據；---引導：引導社區居民積極參與社區事務，特別是引導黨員和積 極分子參與民間組織發展和活動，增強黨組織在社區的凝聚力、影響 力和戰鬥力；---統 計 ：在登記、監管 、服 務 、引 導 、評估等職能的基礎上，對 民間組織各種活動進行有效統計。筆者期望這類民間組織服務中心能取得成績，為建構政府支援民

間非營利社會服務組織模式累積經驗，為社會福利民營化打好基礎。2.改進內地的社會工作教育從上世紀八十年代起，為適應廣泛開展的社會福利及社會保障事 業的需要，內地專業化的社會工作教育開始發展起來。經過十幾年的 發展 ，早期存在的問題如因人設課，師資缺乏，教師被要求講授互不 相關的課程，有些課程甚至由非專業人士擔任，以及由於社會工作教 育並非都由關係密切學科發展而來，有關專業決策常常落於非專業人 士之手，形成外行領導內行的現象逐漸得到克服。但 是 ，內地社工教 育還處於發展的初級階段，表現在：第一 、大部分社會工作不是獨立 的院系，而是設於社會學系或其他系科之中；第二、許多社會工作專 業的教師沒有受過專業的培訓，也沒有社會工作實務經驗；第 三 、缺 乏公認的專業性權威和規範性的課程標準；第四 、社會工作教育搬用 外國經驗特徵明顯；第五 、大學社工畢業生就業市場和工作崗位不明 確 。對此，如何突破困境，適應內地社會發展的需要及本地社會文化 的獨特性，來發展社會工作教育，培養真正對提升社會服務品質有用 的人材，尚需要不斷做出努力。3.提高社會工作者的社會地位和薪資目前內地社會工作者的地位和收入不高，許多社會工作專業畢 業的學生不願意從事社會工作，更不願意到非營利機構來工作。調査 表 明 ，社會工作專業畢業生就業存在專業不對口現象比較嚴重。例如 在 2000年上海市社會工作專業首批畢業生中，僅有40% 從事與專業 相關的工作。2001年的社會工作畢業生的工作與專業相關的比例僅 有33.3% 。也就是說，大量接受社會工作專業教育的學生最終選擇的 職業都非社會工作，而是流向企業、政府或其他行業。因此應參照西 方國家及我國港、臺地區經驗，對專業社會工作者的職業薪酬標準作 出明確的規定，切實提高社會工作者的薪資水準，吸收專業的高素質

人 才 ，使社會福利事業得以真正的發展和提升。( 二 ） 因應澳門的情況以上所指上海存在的問題，筆者也嘗試就澳門相應內容作點評， 儘管未必都是澳門社會工作專業和民間非營利社會服務機構當前的核 心問題。1. 在完善管理制度上澳門的社會福利民營化已相當明顯，在有相關法例參照下，政 府可藉著對民間非營利社團的資助，去創設、建立和加強各類社會 服 務 ，加上澳門在高度實行結社自由的前題下，社會福利民營化有充 分的條件去達成。然 而 ，澳門政府在資助和監管民間去開展社會服務 上 ，尚有很大的完善空間。有關資助的安排，雖有法例及指引，但欠缺明確的標準，容易出 現 “人為因素” 甚至不規則的情況，這是澳門正採取的政府資助民間 模式所先要改善的地方。其次是要完善政府對機構的監督和服務評核 機 制 ，至起碼要有指標去衡量機構的表現，尤其是對受資助的機構， 其各項行政、服 務 ；硬件 、軟件的安排都應達到起碼的要求，對受資 助部份公帑的運用更須有清晰的交代，並要確保資源用得合理和有價 值 ，從而建立起機構與政府間的一種問債（Accountability ) 文化和制 度 。第三是，加強機構間協調發展，以達致資源共享，讓社會服務發 揮最大的效用。由於社會資源有限，為求資源發揮最大效用和不致浪 費 ，並為社會公益達至最大化和所有機構達到雙贏(Win-win theory ) 以至多贏目的，機構間的協調發展很重要。這個合作發展過程，由社 團 、機構間自發當然最好，但基於不同群體的利益，要真正達至上述 協調的效果恐怕並不容易，故不妨由政府居中扮演協調者的角色，而 社 團 、機構之間當然也得消除“門戶” 之 見 ，為著公眾利益，實行資 源共享，避免因服務重疊造成惡性競爭和資源浪費，讓社會服務得以

發揮最大的效用。除了以上資助及外部監管制度有待完善外，澳門的非營利社會 服務組織的自我管理亦有不少可待改善的地方，範圍涉及管理的各 個功能，包括計劃、組織 、行銷（Marketing ) 、人力、指 揮 、評 估 、 質素表現等。因 此 ，對澳門的社會福利機構而言，除最大限度利用 外部的有利環境促進自身發展外，更重要的是要加強自身的能力建設 ( Capacity building ) ，增強自我管理能力。筆者 ( 鄧玉華) 早於澳門 回歸祖國前已建議非營利社會服務機構推行優質管理。事實上，隨著 管理科學的發展，各類優質管理方法已被廣泛應用，而且早滲透至公 共和非營利部門。從全面優質管理（TQM-Total Quality Management) 的角度，它所強調的 “三全一多” ( 即全員、全過程、全組織及多方 法）的管理，加上以客為本、持續改善的方針、原則 ，與現代主力執 行社會福利服務的社會工作專業有相當大的通融性。當然在推行上機 構必須先取得上級社團的支持，並透過培訓以至其他方式讓員工投入 參與，建立起優質文化，這 樣 ，改善計劃方有可能取得成功。機構進 行自身管理上的改革，無可避免會帶來若干 “痛苦” ，而從整體出 發 ，若要全澳門所有機構一起自發作出改善行動，幾乎是不可能的， 對此 ，政府既承擔監管和資源分配的角色，要推動機構進行改善亦出 師有名，較易取得成效。具體如政府可訂定一些基本的原則或指引， 加上適當的培訓，讓各機構有規可循，亦為機構管理層減少源自屬下 各級員工的疑惑和阻力，當 然 ，改革過程不是一朝一夕的事。例如香 港政府社會福利署於幾年前開始在社會服務機構推行服務質素指標計 ( SQS-Service Quality Standards ) 計 劃 ，正是採取這種做法，而這也可 以說是推行機構的優質管理、優質服務的一種方式。2 .澳門社會工作專業的本土化問題有一回與內地社會工作教育人員交流時，大家都很重視這一問

題 。但在澳門這問題實質上停留在學者的關心層之，前線社工未必會 特別關注，深信只要能幫助到受助者解決問題，西方的一套理論和方 法也不失為好方法。社會工作本土化可說是一個大問題一價值觀及信念層次問題，而 澳門的社會工作本土化可還存在一些“小問題” 呢 ？筆者認為，澳門 的社會工作教育30年前有賴香港的熱心老師來澳傳授理論、知識和 經 驗 ，誠屬美事，也值得表揚，但30年後的今天再看本地的社會工 作教育，仍絕大部份要依賴來自香港方面的師資，這一點實在值得我 們好好的檢討，究竟是老師的問題？學生/行內的問題？或是制度使 然 ？3. 民間機構的經驗累積問題說到本地社工的經驗累積的問題，筆者還想專門提出，點有關在 目前的資助制度下，影響到民間機構的經驗累積問題。在自由的社會裡，人員的職業流動本是平常事。在澳門的社會服 務界卻存在一特殊現象，據民間機構的負責人反映： “他們不斷在為 政府部門培訓人員。” 他們抱怨在機構任職了兩、三年的社工，不少 轉到政府的福利部門去，致令他們不斷在培養新人，也使得服務難以 突破 。問題焦點不在於個人轉職或政府部門聘用行為，而是民間機構 的工作經驗因此難以累積，政府資助民間的服務亦因此而發揮不到最 佳效果。其 實 ，政府與民間（企業也好，非營利組織也好）一直以來都存 在薪金差距，某些正專業化的職位（如護士、教師、社工等)尤為如 此 ，但以社工專業範疇較為突出。在澳門基本上只有兩所醫院，民間 的有自己的護理學院培訓護士，人力相對易控制；澳門的中小學校歷 來都是以民間辦的為主，且 教 師 “行頭” 較大，政府亦為教師訂有統 一的津貼制度，保障了有一定的薪資水平；至於社會服務領域，對社 工的津貼制度就尚未完善，一些團體為減小機構內社工與其他工種的

薪金差距或其他原因，沒有以津貼社工職位的全數金額作薪酬支付， 使得社工界別內存在較大的薪金差異，不少民間機構的社工自會爭取 轉工的機會。澳門民間機構提供的社會服務，佔了主要的份額，但要 確保服務的質素，這一問題也須設法解決。( 三 ）兩地經驗，互有啟發其實 ，上海與澳門在社會福利和社會工作發展上，尚有不少問題 值得討論，以上僅為筆者所特別關注者，而在思考討論過程中，或許 還可發現一些對兩地互有啟發的相關內容，如 ：-上海以致內地其他地方，不妨參考澳門的資助民間社會福利服 務的方式，去蕪存菁後看是否也可在當地試行，進一步實踐社會福利 社會化；-內地社工的專業化道路看來還相當長遠，不妨多吸取港澳以致 其他華人社區的先進經驗，畢竟大家的文化同源；-目前內地的社會工作專業不斷與香港方面有交流，其實內地與 澳門的社工教育機構也可增加交流，對兩地的社工專業發展均有益無 損 ；-澳門社工畢業學生在相關專業領域就業始終存在供過於求，考 慮到澳門與內地的關係越趨緊密，可以研究將澳門社工學生的實習場 域擴展至內地，以便日後在條件成熟下澳門的社工能在內地服務；-澳門社工專業地位的確立存在不少困難，而內地的社工專業/職 業體系則已開發建立，澳門社工是否可以“搭便車” ，考取內地的社 工專業資格，藉以加速澳門的社工專業制度建立。( 本文為作者與上海同濟大學社會工作學系王世軍副教授合著，2006年底曾提交 在復旦大學召開上海社會學會大會，得二等獎，而此文亦曾以《滬澳非營利組織與社 會工作比較研究》刊於 2007年 2月由澳門基金會出版的第38期 《澳門研究》中 ）

社會福利服務範疇對義工的運用社會福利服務長久以來是運作義工參與最多的範疇，這明顯是 因為其志願性和公益性使然。偶爾政府舉辦的一些大型活動或一些民 間政治活動，亦動員不少義工，當 然 ，其中有些是利之所致，經已變 質 。本文欲集中在社會福利服務範疇，看如何發揮最佳的義工參與。機構義工人數往往比職員還要多社會福利服務範疇的各項服務對義工均有需求，具體工作如老 人家務助理、探望住院舍的人士、各類傷健活動、學童補習、暫託照 顧 、青少年義工成長計劃、社區活動、賣旗籌款、特殊的救援項目等 等 。各服務機構可以經常招募方式，又或用每年登記方式招募義工， 以豐富機構的人力資源和讓更多人參與社會援助事務。據筆者所作的 調查 ，大部份（67.8% ) 的機構均常設有義工，有64.4% 的社會福利服 務機構設有屬下正式的義工組織。機構的義工人數由一名至80名不 等 ，義工總數為648名 （平均每機構有11名 ），比正式的工作人員還 要多，多出15% ( 調查的59個機構共有563名員工）。這裡所指的義 工人數純是常設的義工，而且有16.9%的機構沒有作答，故肯定義工 之參與還不止此數。在筆者所作的研究中，雖然結果反映機構任用常設義工的人數比 正式員工還要多，但機負責人認為：機構活動採用義工的程度高及非 常高的為57.6%，比有常設義工的機構比例低10個百分點，也比設 有正式義工組的機構比例低7個百分點。這究竟是機構未善用義工抑 或機構認為義工未有能力應付機構的工作，又或是其他原因（包括義 工可提供服務的時間限制）。但無論如何，機構對義工的任用肯定還 有很大發展空間。而設立機構本身的義工組，對有效發揮義工能力明 顯有較佳作用。

設立機構本身的義工組是有利的筆者所作的研究結果表明，機構設有屬下正式義工組織的，在 活動時採用義工的程度明顯較高，回答高的佔43 .2% 、非常高的佔 29.7% ；而沒設有屬下正式的義工組織而回答高的佔31.6 % 、非常高 的為 0 (見表） 。因 此 ，從補充機構人力資源的角度看，設立義工組 是一件有益有建設性的事，當然要建立和維繫一群義工，機構本身 就要有專人負責組織和管理義工的工作，如提供必要的訓練，帶領 (尤以初期）和協助義工們組織活動，提供足夠的參與機會，協調組 織中遇到的問題，關注和協調義工與機構間的維繫，關注和處理義工 個人成長的需要，協助評估義工服務的成效，給予義工適當的激勵 等 。當然機構要設立本身的義工組，上述管理問題應該在事前已考 慮 ，也充分評估過機構本身的需要和機構的發展策略問題。〈表〉機構設有屬下正式的義工組織//活動採用義工的程度的交叉列表非常低 低 一般 高 非常高 總數有數目 1 3 6 16 11 37百分比( % ) 2.7 8.1 16.2 43.2 29.7 100沒有數目 2 4 7 6 0 19百分比( % ) 10.5 21.1 36.8 31.6 0.0 100總數數目 3 7 13 22 11 56百分比( %) 5.4 12.5 23.2 39.3 19.6 100* 回答調查的機構總數為59 ， 3個缺值。

專門的義工社團可作支援和補充說機構有本身的 “義工組” 會有利，明顯包括在增加機構的人力 資 源 ’減少財政支出，提升機構的能力（Capacity Building) ，當然對 機構的長遠發展亦有利，但也可以想像並非每個機構都有條件成立義 工 組 ，若硬要成立也可能會失敗告終，原因或是機構的規模小，又或 沒有太多工作可供義工來幹，沒有職員能有效帶領或協助義工組，機 構本身沒有相關的發展計劃等，但不表示他們就不需義工協助參與服 務 ，這情況就留給社會上專門的義工社團多一個發展空間，就是與這 些沒有成立本身義工組的機構合作，提供技術支援和人力補給，當機 構有需要時，可要求合作的義工社團提供協助。其實現時澳門的義工 社團已有做這方面的工作，只是未上升到如合作伙伴般的層次，現代 社會合作關係的建立，很多時可採用合作協議的方式，介定雙方的權 利與義務，儘管大家都是做公益性的事情，互信關係很重要。上述的合作方式，其實不單對機構有利，就是義工社團本身也需 要有各類的義務活動機會提供，方能較長期地去維繫一名義工，義工 社團與機構合作，就是增加屬下義工參與的機會，義工成長的同時， 也促進了義工社團本身的發展。而同一模式，其實可不限於社會福利 服務範疇的機構，其他各類的公益、非營利、社會互助性質的單位， 都可能成為合作伙伴，這樣可使活動類型更多元化，更配合不同義工 的興趣和專長，容易取得服務的成就感。結語從調查結果得知，機構自設義工組有其積極作用，除為增加人力 資源外，同時亦可培養出一群有社會關懷意識的人，起雙重社會公益 意義。但假若機構可供義工參與活動的機會不多，同時未能在組織義 工上付出起碼的成本，那麼亦不妨透過與義工社團的合作，以達至同

一效果，而且這合作方式對義工社團亦有利，屬多臝做法。參考資料：-鄧 玉華，《澳門社會福利服務機構管理研究報告》 ，社會工作人員協進會， 2004年( 本文曾刊於澳門義務工作者協會於2005年 10月出版的《蜂之訊》第77期 中 ）

閒話社會服務機構推行TQM的阻力打從 1998年 開 始 ，筆 者 在 《蜂之訊》提出社會服務質素的問 題 ，並著力推廣全面優質管理（TQM - Total Quality Management)的 意念和應用，希望藉此有助提升本地社會服務的質素，但說句實話， 要推動一個涉及組織文化轉變的事並不容易，而阻力往往源自機構的 內部。閒言閒語近 年 ，筆者在研究本地社會服務機構的管理時，觀察到一些組織 內部的問題，慨嘆要推行優質管理難，茲列舉三兩例如下，看閣下有否同感。在與前線人員交談過程中，發覺不少組織存在 “上瀉下吐”的 情 況 ，這不同於一個人生病時出現的上吐下瀉的病徵，但對於一社會 組 織 ，可 以 用 “病態組織” 來形容。所 謂 “上瀉下吐” ，即上級卸膊 ( “瀉” 廣東音與 “卸” 同 ） ，下級吐苦水。這現象尤多見於公共部 門 ，在這樣的情況下，組織是難以建立互信和良好的合作關係，若前 線的抑壓積累，內部矛盾重重，如何建立講求全面參與、共同合作的 全面優質管理呢？在交談中同時發現不少問題源自上級的領導風格，較常見有“偏 聽” ，領導者基於個人的好惡，經常只聽和接受兩、三人的意見，其 身邊也經常只有這兩、三人包圍，若以電視常見的劇情比喻， “公 公” 身伴常只有小福子、小桂子之流在服侍，也如皇上身邊常只見 一 、兩大臣。電視劇情中，有和珅就一定有紀曉嵐，但可惜在現實中 卻 是 “紀曉嵐常有，但精明的皇上不常有！” 就是有，但最終紀曉嵐 之輩就常被貶抑，甚或流放邊疆，而皇上身邊仍是只有和坤和一、兩

公公。現代組織若如此，又豈能推行講求全員參與、高層支持的全面 優質管理呢？也有些領導者表面很想推行優質管理，但實際表現出是 “X理 論” 的支持者，即認定員工是怠惰的，必 須 要 “踢” 、要 “鞭打”才 行 ，對 “Y 理論” 就視為歪理，這樣的機構又如何激勵起員工積極 投入提出改革的意見呢？更多的領導 “唯上是瞻” ，對其來說是一種生存和謀取更多個人 利益之道，來自下屬和外間的合理意見，往往一下子毀於迎合再上級 的喜好之下，而不管既有的規則、制度和程序如何，這 樣 “人治”和 沒 有 “以用家為中心” （Customer-centered ) 的作法，又如何推行全面 優質管理呢？阻力與助力推行全面優質管理或其他改革，絕非為貪新鮮、趕時髦，而是有 實際需要，故打算推行全面優質管理前，不妨評估一下有何阻力或助 力 （Restraining forces or Driving forces ) ，目的之一當然是如何利用助 力和化解阻力，更重要的是為評估此刻是否適合的時機去幹一番。在香港負責協助政府推展服務表現監察機制和服務質素指標 ( Service Quality Standards - SQS ) 的學者陳永泰教授，在講解社會服 務持續質素改善課題時，帶出的機構轉變動力/壓力，多數來自機構的 外部環境，包 括 ：成本上升、資助有限、服務使用者要求高、問責增 加 、技術轉型、突發事故緊迫等。而香港的實務工作者盧錦華總結經驗 指出9個要推行全面優質管理的具體理由：劣質危機、提升收益、顧客 要求、面對競爭、忠心擁護、科技改進、法例要求、優質免費、相同理 念 1 , 同樣大部份與外部環境相關，這些力量，推動著機構的改變。1 盧錦華，《總要幹點事》 ，循道衛理書室，1999年 ，p.91

在 此 ，筆者試圖總結/假設一句，就 是 “助力多源自外，而阻力 則多源於內。” 事實上，從多學者的著作中提到阻力，莫不以內部的 為 主 。由於本文著重談阻力，故筆者也嘗試整理並作點題式表達如 下 ：阻力來源 阻力內容 面處方式略作改變即可大幅改變才可暫難推行源自下級 不認識故感困難，無信心 X有認識但覺無能力 X“下吐” X抗拒 ，認現時無問題，無需改變 X個人偏執，不接受這套 X同 意 ，但由你來推 X源自上級 “上瀉（卸 ）” X信 奉 “X理論” X“人治重於法治” X偏聽 X個人偏執，不接受這套 X不投入，不夠重視 X誤 解 ，認為花費貴，不值得投資 X不認識故感困難，無信心 X

阻力內容實難以盡錄，因此筆者在上表中預留空間供讀者發揮。 但從上表中會發覺，阻力不單主要來自內部，亦可能會察覺到： “源 自上級的阻力，會較來自下級的難處理。” 來自下級的阻力，簡單的 可透過培訓、教練等方式解決，較為困難的也可以透過授權、充權 ( Enpowerment) 、培訓 、激勵 、競爭 、獎賞等方法改善。至於源自上 級的阻力，有時卻是令人氣餒的，如 信 奉 “X 理論” 、偏 聽 、個人偏 執不接受這一套等，因他可能已是機構中職位最高一人，唯有靠他自 己有一天醒覺，否則很難推行，就是有關認識的問題和領導技巧的問 題 ，同樣需要上級先行出第一步，否則硬要推行全面優質管理也只會 是吃力不討好。結語其實若問眾人： “你的機構要提升質素嗎？” 或 “你的機構需 要不斷改善嗎?” 得回的答案相信是顯而易見的，但緊隨下來的是一 連串問題，就是如何做？何時開始？會成功嗎？等等不容易回答的問 題 。事實上，要改善質素，往往是知易行難，根據美國《財富》雜誌 所做過的一項調査，在過去五年間推行全面優質管理的美國公司中， 有 39%在第一年便因失敗而放棄，而最常見的失敗原因有：高層管 理決心不足：高層管理沒有親自策劃和推動；缺乏清晰的目標；產品 導向而非顧客導向；公司制度缺乏彈性；品質政策執行不力；反應式 的品質政策等。至於成功的普遍原因有：高層管理有無比的決心和毅 力 ：全體員工階明白保證質量是每一員工的責任；清晰而明確的目 標 ；公司制度有高度彈性，能為品質政策服務；顧客導向；品質政策 能貫徹執行；持之以衡的不斷改進2。這調查結果對有意推行全面優2 謝家駒，《全面優質管理》 ，三聯書店（香 港 ）有限公司，1997年 ’ p.25-27

質管理的社會服務機構也有一定的參考價值。最 後 ，回應題目定為 “閒話” ，似乎有點嬉笑怒罵式，而引述 的情況，亦多只在私下交談中才會表露，這 些 “深沉”的問題若不處 理 ，讓其持續存在，就不能寄望可成功推行全面優質管理。( 本 文 曾 刊 於 澳 門 義 務 工 作 者 協 會 於 2004年 4月 出 版 的 《蜂 之 訊 》第 68期 中 ）

非營利組織的管理問題與能力建設某天，不經意地翻閱澳門《政府公報》 ，見2004年下半年有108個 新社團成立，即平均每1.7天有一個依法註冊的社團誕生，比起上世 紀最後十年平均每3.5天有一個社團成立的數字高出很多，情況教人 驚嘆 ！自80年代中期起，澳門的社團數目不斷大幅增加1，與西方 學者所提到的 “結社革命” （ Associational Revolution ) ，在時間 上不謀而合。民 間 社 團 （由於篇幅所限*本文不會就一些名詞概 念作解釋）對社會所發揮的正面推動作用不容置疑，但非營利組 織 （Nonprofit Organization - NPO ) 本身在發展上也存在一些問題。結 合各方學者的觀點，這些問題包括：效率低、缺乏交代機制、理財不 善 等 ，看來這些問題大部份與管理有關。究竟澳門的民間社團可有類 似的管理問題呢？要客觀地了解澳門整體民間社團的管理情況似乎有一定難度，本 文謹嘗試從現有的文獻，探究中外學者、專家所揭示非營利組織（尤 其是筆者較熟識的社會福利服務領域）所面對的管理問題，並提出一 些應對的想法，而看來最終的應對就是非營利組織的能力建設問題。非營利組織所面對的問題1. 一般非營利組織1 筆 者 於 2002年 8月 所 作 的 統 計 ，當 時 澳 門 有 2,111個 註 冊 社 團 （含 以 基 金 會 為 名 的 29個 ） ’以 2001年 底 人 口 總 數 為 435,686人 ，15歲 及 以 上 人 口 為 343，797人 ，以此計算 平 均 162.9個 15歲 及 以 上 的 人 就 有 一 個 社 團 》按 筆 者 所 作 的 社 團 分 類 ，文化團體佔數最 多 ，佔 28% ，其 次是慈善 24.8%，體 育 佔 19.9% ，專 業團體佔 8.2% ，商會佔 7.8% ，工會 6% ，教 育 2.4% ，其 他 0.9% . 不 確 定 1.9%，不 詳 0.1%。詳情可參閱筆者載於澳門義務 工 作 者 協 會 於 2003年 4月 出 版 的 《蜂 之 訊 》中 的 《澳門社團研究開端》一 文 。

很多對非營利組織的研究都指出，這類組織存在各式各樣的問 題 ，以下是不同學者、專家的看法：里賈納赫茨琳杰（Regina E. Herzlinger) 指 出 ： “非營利組織的不 法行為和不善經營，已嚴重削弱了公眾對它的信任。她概括地指出問 題的主因是責任制（Accountability ) ，認為非營利組織就是缺少了那 種強制性責任機制。她也具體點出非營利組織中出現的四類問題，即1.低成效的組織；2 .低效率的組織；3 .中飽私囊；4.理財方面風險過 高 。” 2蕭新煌在探討台灣非營利組織的現況與特色時指出： “非營利部 門所面臨的問題包括：1.組織內部的改革；2.提升其管理的品質與增 進專業化的程度；3 .財政來源的不穩定性。” 3鄧國勝認為： “中國正在進行的事業單位改革、社區建設和政 府職能的轉變，都需要一個強大、健康發展的非營利部門。然 而 ， 中國非營利組織在面臨前所未有機遇的同時，也面臨許多問題與挑 戰 。” 他同時指出的三方面問題，看來或多或少與管理有關，包 括 ： “第一，由於非營利組織的財產屬於抽象的公眾所有，而不歸某 個具體的個人私有，因 此 ，其責任機制先天不足。第 二 ，非營利組織 在某些區域內處於壟斷地位，限制了非營利組織的競爭，其結果是一 些非營利組織的效率低下。第 三 ，由於改革開放以後中國非營利組織 的數量猛增，難免魚龍混雜。少數非營利組織違背非營利的准則，為 某些個人牟取私利、財務混亂、貪污腐敗。這樣就影響了整個非營利 部門的社會公信度，其結果是中國非營利組織的社會捐贈不足，志願 者的參與極為有限。” 42 里 賈 納 赫 茨 琳 杰 等 著 ， 《非 營 利 組 織 管 理 》 ，中國人民大學出版社及哈佛商學院出 版 社 ，2000年 ，北 京 ，p.53 蕭 新 煌 主 編 ， 《非營利 部 門 組 織 與 運 作 》 ，巨 流 圖 書 公 司 ，2001年 ，台 北 ，P.U7 4 鄧 國 勝 ， 《非營利組織評估》 ，社 會 科 學 文 獻 出 版 社 ，2001年 ，北 京 ， p.259

這些非營利組織所面對的問題，大多與管理有關，管它是文化層 次或操作層次的，而且未因其地域或文化上的差別而不同，明顯地這 與對管理未有足夠的重視有關。在美國，有50年管理非營利組織經 驗的史密斯巴克林協會（Smith，Bucklin & Associates )就一針見血的指 出 ： “過去由於人們參與非營利性事務是出於善意或是由於非營利組 織職員的待遇不及營利組織的好，一種基於理想主義而不是專業特性 的隨意式管理模式（Casual Style of Management)可能適用。但如今這 個時代已經成為過去。” 5 隨時日發展，舊有的管理方式看來未能配合新環境，因而引申出很多問題。2 .非營利社會服務組織非營利組織涉及的領域眾多，大概可從其分類中了解到6，而上 述一般非營利組織所面對的一些管理問題，明顯地也存在於非營利社 會福利服務領域的組織內（當然社會服務不單只有管理的問題）。正 如香港的周永新教授所言： “過 往 ，醫護人員、教師和社工等都不十 分重視機構的管理，認為只要做好份內事，向病人、學生和受助者有 所交代，機構是否有效運作並不重要。這種觀念雖沒有錯，但明顯追 不上時代的要求。今天的醫院、學校和福利機構的管理已非簡單的 事 ，而是極之複雜而繁重的工作，負責的人員也必須有專門的知識和 技能 。” 7 那麼非營利社會服務組織又具體有些甚麼管理問題呢？ 將優質管理原則應用到社會服務界的先驅羅倫士馬田（Lawrence L. Martin ) 就認為，社會服務正面臨品質危機，無論是一般性的社會 服務或是由政府提供的特殊性社會服務，民眾的支持度一直不高。他5 《The Complete Guide to Nonprofit Management》 ，Smith，Bucklin & Associates, Inc. 2000 ’ preface6 鄧玉華，《澳門社會福利與社會保障》 * 澳門社會福利與社會保障學會，2003年 ， p.77-807 梁偉康、陳洪濤合著，《在服務機構推行全面優質管理》 ，集賢社，香 港 ，1995，周序

認 為 ，由於社會服務沒有滿足人的需要或是因為人們認為社會服務機 構提供品質不好的產品和服務，因而不再支持。羅倫士進一步指出： 社會大眾的不滿，並不只是基於機構的醜聞或反感，更重要的是因為 社會服務方案過度誇張的花言巧語，已經不再對使用者具有說服力的 結 果 ，又或是因為人群服務組織並沒有針對民眾所關切的事而提出適 當的應對措施。 8 羅倫士的重點，明顯地與服務質素有關，而質素 反映自服務對象的需要。台灣學者曾華源認為： “近年來，社會工作面對責信服務的期待 與壓力，行政工作者所負擔的責任不只是協調和規劃所提供服務，更 重要的是如何呈現服務績效，以獲得社會贊助者的肯定和持續支持。 尤其是社會服務組織的增加，彼此競爭社會資源愈趨激烈，因此當前 福利機構、基金會或社團等非營利組織，以致政府的施政工作中，均 引進企業管理的觀念和制度，諸如如何做好組織設計、工作規劃、提 昇人力素質水準等，以追求服務效率與效能。” 9另一位台灣學者黃源協同樣指出： “社會工作管理在近年受到 廣泛的關注，一方面可能是因為隨著競爭與契約文化引進，現代社 會工作機構需要以有效的管理來彰顯其服務績效，以爭取社會的信 任 。” 10香港學者梁偉康及陳洪濤指出： “以 往 ，服務機構管理階層只 著重機構是否提供足夠的服務，至於服務質素是否好及能否滿足顧 客（Customer) /服務對象（Client)之需要，則大多數管理者都是抱著 漠視的態度。可 是 ，隨著社會的進步及社會大眾之醒覺性提昇，愈 來愈多人關注到機構服務之效率、效能和質素，故現今的服務機構8 羅 倫 士 馬 田 · 《社會服務機構組織與管理 ---全面品質管理理論與實務》 ，揚智文化 事 業 股 份 有 限 公 司 ，1997年 ，台 北 ，p.79 黃 源 協 ， 《社 會 工作管理》 ，揚 智 文 化 事 業 股 份 有 限 公 司 ，1999年 ，台 北 ，曾序1 0 同 上 ，自序

不單要提供足夠的服務，也要證明所提供之服務是優質，以構成其 繼續存在的價值。” 11梁偉康更明確指出：社會服務機構普遍存在以 下問題，以致難以消除內外各種壓力和引致“交待危機” 的出現。1 .成本效能（Cost-effectiveness) ； 2 .服務評估；3. 財政短缺及資源 匱乏；4 .服務對象需要；5 .人事管理；6 .服務控制；7. 組織設計和 機構服務擴展等問題。 12其所謂源自內外的壓力，從另一個側面看 也就是機構所面對的問題。綜合學者專家們的意見，非營利社會服務機構似乎面對著缺乏 效益、品質危機、交代危機、財政不穩、組織改革等，而這些問題之 間往往存在緊密關連，如缺乏效益自然品質不好，沒效益兼品質差， 也難作交代，沒有好好交代又怎麼能留住顧客和繼續取得資助呢！因 此 ，必須提高服務成效，提升服務品質，建立信責制度，加強公信 力 ，確保收入來源。而各方面的改善，均建基於組織的完善和良好的 管理。問題癥結與能力建設整理上述對非營利組織管理問題的觀點，筆者想將問題歸納為以 下三方面：首先是組織外部對服務質素的要求提高。上文中所提到的效率、 效能、質素、滿足使用者需要等，都在反映外部對服務質素的要求。 縱然組織所提供的是非營利性質的服務，但服務對象也不易被“包 裝” 所騙 ，原因之一是服務使用者的水平提高了。其次是組織本身的水平也在不斷提高。隨著執行人員的水平提 高以至於專業化，服務技巧肯定會提升，所提供的服務也不再是隨意1 1 陳 洪 濤 、梁 偉 康 合 著 ， 《在服務機構推行全面優質管理》 ，集 賢 社 ，香 港 ，1995 1 2 梁 偉 康 ， 《社會服務機構行政管理與實踐》 ，集 賢 社 ，1990年 ，香 港 ，p.3

的 ，而是有目的地回應社會和服務使用者的需求。上文中所提到的內 部改革、提升管理、擴展服務等正是組織自身對變革的要求。再者是源於資源提供者的要求。非營利組織的資源主要來自政府 的資助和社會的捐獻，而資源是有限的，組織間肯定存在資源競爭的 情 況 ，能力較高者自然取得優勢，因此 ，組織要有所表現並能清楚交 代 ，成為組織可持續發展的要素。上文中所提到的責任機制不足、需 要呈現績效、爭取信任以致一些組織出現有牟取私利的問題，大概是 道方面的內容。以上各點，其實都很考管理者的技能，如何面處服務對象日高的 要求 ，如何反映本身水平的提升，如何清楚交代。為 此 ，筆者認為非 營利組織首先要有“以客為尊” 的意識，且能真正的實踐出來。要做 到 “以客為尊” ，並非單憑空喊幾句口號即可，例如澳門政府近年不 斷 提 出 “以民為本” 的理念、原 則 ，但假若行動表現相反，則只會更 令人反感。非營利組織面對服務對象的期望和日高的需求，不應視之 為等閒而掉以輕心，或甚以對抗的態度視之，這樣只會令組織與服務 對象間之距離越來越遠，組織的存在價值亦因此而大減。當然 ，隨著 非營利組織的人員專業水平提升，會更意識到服務和產品的提供要符 合社會大眾的需要，但必須留意的是，儘管是專業的判斷，與服務對 象的正實需要仍可能存在差距，因此 ，如何了解服務對象的真正需要 是基要的課題。了解到服務對象的真正需要之後也得量力而為，不要 讓對象對組織產生不合理的期望，當中要明確告知組織的宗旨和職能 範 圍 ，減少出現期望差距以致不必要的誤會和矛盾。有時候在不合理 期望和合理期望間並非一線之隔，而是存在一較模糊的灰色地帶，筆 者以為此時組織應以服務對象提出的需求為優先考慮，讓組織發揮潛 能 ，迎接挑戰，而非以責任範圍為藉口而推掉所謂“灰色的訴求” 。此外 ，筆者認為責任交代是非營利組織的重大任務，是組織可持

續發展的要素。非營利組織所承擔的通常是一些公益事務，也必然存 在利益關係人，非營利組織有責任向他們作交代；另一方面，非營利 組織的資源主要來自政府和社會，以澳門的民間非營利社會服務機構 為 例 ，就有四分之三的主要靠政府資助，而差不多全部都有得到政府 不同方式的支援13，對資源提供者作交代肯定是必要的，縱使對方沒 有明確要求又或只是提供了少量的支援，若能讓支持者得知所捐出物 資的去向，既使支持者感到被尊重，也激發日後持續支持的行為，尤 其是當看到非營利組織展示出高成效時。因此，向有關人士交代，報 告成果，並非對工作的額外要求，而是整個活動過程中的必然環節。 一個組織要處理上述各個問題，並非個別人員有能力去幹即可， 而更重要的是整個組織的能力問題。在 20世紀80年 代 ，國際社會提 出了所謂能力建設（Capacity Building)的概念，雖然對此概念的解釋 仍是各說各話，但大體上與提升非營利組織的能力有關，有學者整理 各方的觀點後指出：非營利組織的能力建設是指非營利組織根據組織 的宗旨與目標及所處的環境，在不斷的學習及經驗累積中，對個人、 群體和組織不斷進行旨在提高個人、群體和整體機構解決問題、實 現目標、滿足社會發展需求和機構可持續發展所需的綜合能力的培育 過 程 14。筆者基本上同意這是一個非營利組織的綜合能力的提升過 程 ，但想強調當中有整體和個別能力兩個層面之別，因為個別組織內 人員即使很突出，但不等於能有效發揮，關鍵乃在於組織的管理，包 括訂定和實踐目標，有效運用資源（人力 、物力、財力等），以致提 升組織內個別人員的認知和能力，提升整體績效，向組織目標邁進。1 3 鄧玉華， 《澳門社會福利服務機構管理研究報告》，澳門社會工作人員協進會， 2004 年1 4 庄 愛 玲 ， 《關於中國NPO能力建設的思考》 ，載於NPO信息諮詢中心主編的 《NPO能力建設與國際經驗》一 書 ，華夏出版社， 2003年 ， p.28

結 語 ：優質管理的應用如其他組織一樣，非營利組織在經營上總會遇到各種問題，但本 身既是非營利，又是為公益，理應以積極的態度去應對問題。本文提 出有關非營利組織能力建設的概念，正是想強調組織要努力不懈地去 自我提升，解決問題，完成目標。由於非營利組織所面對的問題，很多都同管理有關，筆者自 1998年已開始撰文討論管理質素的問題15，在此不厭其煩再提出優 質管理（Quality Management)的方法在非營利組織運用的倡議*這 些方法簡單如推行服務承諾（Performance Pledge) 、工作流程檢討、 品 質 圈 ( Quality Control Circle-QCC ’ 或稱質素改善小組） 、5常 法（5S)等 ，大張旗鼓的如 ISO質量管理認證、全面優質管理（Total Quality Management-TQM ) 的管理理念方法，甚至是大刀闊斧的進行 組織重整，非營利組織可因應本身的需要而選取一種或多種方法。市 面上有關各種優質管理方法的書可說汗牛充棟，有興趣者自可捜尋， 而不管是那一種方法，最終就是要實踐優質管理的理念、原則 ，如組 織高層的承諾（Commitment ) 、全員參與、滿足服務對象的需要、預 防勝於補救、持續改善等。最近得悉，在社會福利服務領域，澳門政府已聘請香港方面的專 家學者來澳協助開展服務質素持續改進機制16，相信日後民間的非 營利社會服務機構亦會引入一種優質管理方法，期能提升機構的服務1 5 詳見澳門義務工作人員協會出版的《蜂之訊》中的文章 · 包 括 ：《對社會服務質 素的一點思考》（1998)、《社會服務必須注重質素》（1998)、《全面優質管理與社會 工作的通融性》（1999) 、《優化活動程序安排---從服務對象需要考慮》 (2000)、《從 政府推行服務承諾看社會服務對優質管理系統的選擇》（2001) 、 《在社會服務機構推 行質素改善小組》 (2001)、《談社會服務推行服務承諾》 (2001) 、《探討政府有違服 務承諾時補償市民損失的可行性》（2002)、《閒話社會服務機構推行TQM的阻力》 (2004 )等16 華僑報，13/1/06

成效。事實上，香港政府社會福利署早已於回歸前對受資助的民間組 織推行服務表現監察制度，定出一些標準要求、指引和範例供民間組 織參照。筆者認為，不論採取任何方式，都要考慮組織本身的實況， 因為組織不同規模（如人數、組織層級多少） 、領 域 （如專業、學 術 、興趣或社會服務）、服務形式（如服務會員或公眾；又如有無固 定的服務）的社團，社團內不同層次的組織（如總會或屬會；社團或 屬下相對獨立的單位），其情況會很不相同，如真的要進行這管理改 革的話，也就必須考慮是否有條件實踐上述管理理念、原則。最後想重申，對問題的發現本身肯定已是一份成果，例如各地 專 家 、學者所指出非營利組織存在的問題，對澳門的社團就很有參 考價值。誠 然 ，本文並非要提出對問題的具體解決（可操作）的方 式 ，而僅僅是指出非營利組織正面對著不少管理問題，筆者並簡單 提出了能力建設的概念，針對管理問題當然就要加強管理方面的能 力 ，至於筆者所推介多種優質管理的方法，是否適用於閣下的社 團 ，就有待非營利組織的領導、主管們去進一步思索。( 本 文 曾 刊 於 澳 門 發 展 策 略 研 究 中 心 於 2006年 5月 出 版 的 《發 展 策 略 》第 14期 中 ）

探討澳門人文及 社會科學學術社團的社會功能作為一個法律上的定義，社團這概念基本上是清晰的。對於研究 本課題而言，則有必要對 “學術” 及人文社會科學（Humanities and Social Sciences ) 作一界定，從而在澳門的3,370個社團中，抽出人文 及社會科學領域的學術社團進行分析，了解其實況。本文還會以社會 組織結構觀，看澳門的人文社會科學學術社團的社會功能如何發揮， 最終希望我們的社會能善用民智。人文社會科學的範圍本文重點不在於研究人文社會科學的範圍和學科分類，但由於以 人文社會科學學術社團為研究對象，就有需要先立標準，方可進一步 找出澳門的人文社會科學的學術社團。首先，按 《辭海》解釋：“人文科學” 4 司源出拉丁文humanities， 意即人性、教養 。在歐洲十五、十六世紀開始使用這一名詞。原指同 人類利益有關的學問，以別於中世紀教育中佔統治地位的神學，後含 義幾經演變。狹義指拉丁文、希臘文、古典文學的研究。廣義一般指 對社會現象和文化藝術的研究，包括哲學、經濟學、政治學、史學、 法學、文藝學、倫理學、語言學等。1“社會科學” 則以社會現象為研究對象的科學。如政治學、經 濟 學 、軍事學、法 學 、教育學、文藝學、史 學 、語言學、民族學、 宗教學、社會學等。它的任務是研究並闡述各種社會現象及其發展規 律 。…… 2I 《辭 海 》 （縮 印 本 ） ，上 海 辭 書 出 版 社 ，1980 ， p.305 2 《辭 海 》 （縮 印 版 ） . 上 海 辭 書 出 版 社 ， 1980 ， p. 1578

作為詞典上的解釋，或許已足夠讓人明白 “人文科學” 和 “社 會科學” 的對象、範 圍 ，當然我們也明白要科學地解釋清楚又不是 三言兩語可輕易做到，事實還有不同學者或學術機構對同一詞義或多 或少有不同的解說，更遑論可藉此作好學科的分類。如皮亞傑（Jean Piaget[瑞士] ) 所 言 ：各國大學各系學科的設置情況大相逕庭，不足 以提供一個分類的原則，因此在這方面我們僅僅指出，在人們通常所 稱 的 “社會科學” 與 “人文科學”之間不可能作出任何本質上的區 別 ，因為顯而易見社會現象取決於人的一切特徵，其中包括心理生理 過程。反過來說，人文科學在這方面或那方面都是社會性的，只有當 人們能夠在人的身上分辨出哪些是構成普遍人性的東西時，這種區分 才有意義。3這裡又帶出一個 “社會科學” 與 “人文科學”間關係 的問題。當談到科學分類時，有人認為人文科學（Human Science ) 的主題 為宗教、倫理、哲學、藝術、文學等等涉及主觀與評價性質的學問。 這與追求客觀，或互為主觀的自然科學與社會科學完全不同，所以應 稱為人文學（Humanities ) 才對 。又有人把人文學和社會科學合併成 人文社會科學或精神科學（Geisteswissenschaft) 來看待，並認為把人 類的知識分成為自然科學、社會科學和人文學應是比較妥善的分類 法 。4亦有學者認為我們通常所說的社會科學，包含兩大科群：一 是 “人文科學” ，包括哲學、文 學 、藝術學、史 學 、語言學、人類 學 、考古學等研究精神文化活動的科學；一 是 狹 義 上 的 “社會科 學” ，包括經濟學、政治學、法學、社會學、民族學、教育學、管理 學等研究社會管理的學科。這兩類學科之間沒有明確的界限，國際上3 Jean Piaget[瑞士 ] ，鄭 文 彬 譯 ， 《人文科學認識論》 ，中 央 編 譯 出 版 社 ，1999 ， p.l4 洪 鐮 德 ， 《社會科學 與 現 代 社 會 》 ，牧 童 出 版 社 ，1976 ，p.17

通 稱 為 “人文社會科學” ，中國內地習慣上將兩類學科合稱為“社會 科學” ，亦即廣義上的 “社會科學” 。5從歷史發展可見，在各種人類知識中，社會科學每每隨著學者的 見解不同而有不同的分科，亦因為學科的分離或結合（有學者解說為 由分化到雜交的現象） 6，形成更多的學科。社會科學的分支之所以 未能確定，固然與學者分類的主張有關，確也與社會科學不斷的進步 與研究的範圍擴大有關。例如區位學、人口學是由社會學分離而出， 而生態學則為社會心理學與生理學衍生而來的。這些例子，說明隨著 人類社會的工業化、都市化、現代化的到來，社會科學也在不斷地蛻 變與進展。7談到社會科學的學科分類問題，國內外文獻對社會科學學科分類 眾說紛耘。有學者考察國外15種有較大影響力的相關文獻，對文獻 中學科出現的頻率進行統計，頻率的高低，反映學科受公認的程度和 成熟程度。8有關的研究結果如下：〈表 1〉國外一些社會科學文獻中學科出現的頻率學 科 出現的 學 科 出現的 學 科 出現的頻率 頻率 頻率經濟學 15 語言學 8 考古學 3社會學 14 哲學 8 精神病學 35 劉白駒主編，《社會科學領域的著作權問題》 ，社會科學文獻出版社，1996 ， p. 17 6 Mattei Dogan & Robert Pahre，《社會科學中的雜交領域》 ，載 於 《社會科學與公共 政策》一 書 ，中國社會科學雜誌社編，社會科學文獻出版社，2000 7 洪鐮德，《社會科學與現代社會》 ，牧童出版社，1976，p. 19 8 劉白駒主編，《社會科學領域的著作權問題》 ，社會科學文獻出版社， 1996 ， p.15-17

政治學 14 文學 6 宗教學 3法學 12 地理學 6 人口學 2歷史學 12 統計學 6 民族學 2教育學 9 藝術學 5 科學學 1人類學 8 管理學 4 家政學 1從上表的學科名稱看，國外較有影響力的相關文獻，都 將 “社 會科學” 與 “人文科學” 的內容混雜在一起，反映其背後將人文社 會科學一體化的分類方向。在中國內地，於 1993年7月1日正式實 施第一個學科分類國家標準，將學科分成了自然科學、農業科學、 醫藥科學、工程與技術科學、人文與社會科學五大門類， “社會科 學” 與 “人文科學” 歸為一體，或者如一些學者所理解的是廣義上的 社會科學。將學科作分類，確讓人可簡明清晰了科學體系的圖像，但某些學 科存在的分離、結合和交叉性，仍導出一些未解的分類問題。當代學 科世界是一個由數千門學科組成的龐大而複雜的體系，很難找到一個 盡善盡美的理想分類方式。未來最成功的分類方式，將是硬分類與軟 分類相對立發展基礎上的互補協同，即必然要採用軟硬兼施的分類方 法 。9 當我們實際去做相關課題的研究時，常因主觀（如個人的知識 水平）或客觀（如資源的有限）的原因，存在局限，只能作出取捨。 以下是兩個例子：例 一 ：按 北 京 大 學 出 版 的 一 套 “人文社會科學是甚麼”叢 書 10中 ，包括有13冊以不同學科為題的書：分別是經濟學、歷史9 劉仲林，《現代交叉科學》 ，浙江教育出版社，1998 ， p.5410這套叢書由費孝通等當顧問，在近幾年由北京大學出版社陸續出版、再版。

學 、倫理學、哲 學 、美學 、宗教學、邏輯學、人類學、社會學、法 學 、教育學、政治學、心理學、文 學 。例 二 ：中國人民大學出版的 《中國人文社會科學發展研究報告2002》一書將之分成7門 13類 ， 分別是哲學門（哲學） 、經濟學門（理論經濟學、應用經濟學）、法 學門（法學 、政治學、社會學） 、教育學門（教育學、心理學）、文 學藝術門（文藝學、中國古代文學）、歷史學門（歷史學）、管理學 門 （企業管理學、公共管理學）。這兩例其實不足以說明甚麼，只想 指出在進行研究時，各自會有自己的考量。就是澳門基金會舉辦今次 的人文社會科學大會，在論文參考選題的第二組關於不同學科研究的 回顧與思考中，所列的包括政治學、公共行政、法學 、經濟學、社會 學 、文 學 、教育學、歷史學等。這 個 “等” 字可以蘊涵豐富的內容， 亦可能反映出主辦者的取向。筆者認為澳門無需訂立本地的人文社會科學學科分類標準，事實 上 ，科學學科基本上無甚地域之別，參考國外先進或國家標準均可， 況且這分類對社會無實際需要，因此留多點空間供有興趣的學者們發 揮想像力去探索更好。今筆者為研究澳門的人文社會科學學術社團才 對科學學科的問題作表面的涉獵，也基於一些主觀或客觀的原因，在 面對社團分類時或會忽略了一些學術社團一尤其是藝術範疇的（筆 者早前所作的社團分類中，另有文化一藝術一類） ，當然也用不著 在此花大量資源，重新做出一個龐大並得到公認的分類體系後才展開 相關的研究，如要這樣的話，最終可能只會一事無成。澳門的學術社團1.澳門社團數目增長速筆者在2002年曾對澳門的社團作分類統計，有關的內容早見於 2003年 的 《蜂之訊》 11，在此不作詳述。基於時間所限，今次的研1 1 丹 心 ， 《澳門社團研究開端》 ，載 於 《蜂 之 訊 》 ，澳 門 義 務 工 作 者 協 會 ， 2003年4月

究會以當時所作的澳門社團分類法12及統計作基礎，再加上之後 至 2006年 10月為止的官方提供的社團登記名單去窺視最完整和最新 的狀況。首 先 ，回顧筆者在2002年 8月所作的研究，澳門有登記的社 團共2,111個 。自八十年代開始，澳門的民間社團數目開始大增， 在 1990至 1999年這 10年 間 ，平均每年就103.2個社團登記成立，亦 即約每3.5天就有一個社團成立，而往後的幾年，社團的增長速度更大 。〈表 2〉澳門社團登記成立年代統計（至 2006年 10月 ）年 代 數 目1899及以前 41900-1909 21910-1919 81920-1929 271930-1939 211940-1949 351950-1959 361960-1969 441970-1979 841980-1989 4251990-1999 1,0322000-2006年 10 月 1,652*1 2 鄧 玉華，《社會福利服務機構管理---澳門非營利組織研究》 ，鄧 玉華 ，2006 ， p.73-82

* 筆者收到的新一份社團名單，由2002年8月以後至2006年 10月間，多了 1，268個 (含9個 沒有政府公佈日期的） 。按此數加上2000年至2002年8月的393個 ，再減回9個沒有 政府公佈日期的（因在393個當中被包含在內） ，所 以 ，此 期 間 （2000年至2006年 10月 ）成立的社團總數為1，652。在澳門治權回歸中國以後（這裡為好作比較研究，由2000年1月 起計算） ，平均每年有284.8個社團（1,652個÷ 5.8年 ）成 立 ，亦即約 每 1.28天就有一個社團成立（365天+284.8個 ） ，比之前的十年平均 再以倍數增。〈表3〉澳門回歸後社團登記按成立年份統計年份 數目2000 1172001 1492002 1962003 1462004 2002005 2312006年 10月 622沒有政府公佈日期 9總數 1,670** 何以總數1，670與上表同一期間的總數1,652有出入？筆者估計是收到的新一份社團名 單 ，比上一份的，在2000-2002年8月間多了 18個社團，而這18個多了的社團，未有在 此被統計。由於相差的比例小，基於寫作本文的時間所限，暫且不作處理。總數 3,370

再逐年看回歸後的情況，可發現今（2006 )年的社團數更有驚人 的增長，平均每天就有2個社團成立（622個÷ 300日）。2.澳門學術社團知多少了解過澳門的社團數量之後，再看看社團的分類。筆者所作的 社團分類，乃建基於澳門特區第3/2002號法律有關“澳門特區立法 會選舉制度” 中關於將社團所代表的社會利益分成不同組別，分別 是僱主、勞工 、專 業 、慈善 、文 化 、教 育 及 體 育 13。據 此 ，再發展 出 18個細分類，即商會、工會、公 會 、學 會 、基金會、社會福利/服 務 、醫療/衛 生 、同鄉會、宗親會、街坊會、互助會、宗 教 、藝 術 、 娛樂/康 樂 、環 保 、教育/培 訓 、體育/運 動 、壓力團體。有關分類的 描述 、標準可參閱筆者《社會福利服務機構管理---澳門非營利組織研 究》一書，這裡不重述。簡單來說這是一個以活動領域結合社團性質 的分類法，在現階段應是符合澳門現實情況的方法，儘管當中未能避 免一些跨域及跨性質的問題。由於本文針對研究學術社團，在此僅簡 單補充說明一下：社會上存在著一些關注某一個專門領域去作研究的 團體，常 以 “學會” 稱之 ，亦有採用甚麼研究中心，其研究對象可能 涉及多個領域，如社會科學、自然科學、文學 、藝術等，這一類的團 體 ，因具有科學研究的特性，有科學知識和專業知識和技能的要求， 在分類中，姑且將之列作以專業為基礎的大類中，亦即是本文所研究 的對象。〈表4〉澳門社團分類統計基礎分類細分類 ( 至 2002年 8月 ） ( 至 2006年 10月 ）數目 ％ 數目 ％A·僱主 a.商會 165 7.8 226 6.71 3 澳門特區第3/2002號法律第22條 。

B.僱員 b.工會 126 6 211 6.3C.專業 c·公會 48 2.3 59 1.8d.學會 124 5.9 188 5.6D.慈善 e.基金會 29 1.4 35 1f.社會福利/服務 109 5.2 162 4.8g.醫療/衛生 8 0.4 27 0.8h.同鄉會 112 5.3 154 4.6i.宗親會 15 0.7 21 0.6j .街坊會 107 5.1 146 4.3k.互助會 142 6.7 252 7.5E.文化 1.宗教 213 10.1 243 7.2m.藝術 201 9.5 396 11.8n.娛樂/康樂 176 8.3 397 11.8o.環保 3 0.1 13 0.4F.教育 P.教育/培訓 51 2.4 60 1.8G.體育 q.體育/運動 421 19.9 702 20.8H·其他 r.壓力團體 19 0.9 24 0.7I.不確定 S.不確定 41 1.9 53 1.6J .不詳 t·不詳 1 0.1 1 02,111 100% 3,370 100.1%** 因四捨五入導致總數不是100% 。分類既定，在將各社團歸類時還是存在一些實際的困難，其中包 括個人的知識局限；執行分類過程中主要是以個人主觀判斷；單從社 團名稱有時很難作介定；有些社團名稱名不副實；對於那些個人熟識 的社團，當然以其真實性來歸類，這就跟單靠以名稱去判別在方法上

略有差別。然而 ，這樣的方法還算是較“經濟”和難度較小，在實踐 過程中，筆者認為上述缺陷總不致於淹蓋整個研究結果的真實性，起 碼已將一大部真像份浮現出來。說回研究結果，從大類上分，文化團體佔數最多，佔 31.2% ，其 次是慈善23.6% ，體育佔20.8% ，專業團體佔7.4% ，商會佔6.7% ， 工會6.3% ，教育1.8%。但從細分類看 ’ 體育團體就一枝獨秀，佔 20.8% ，與次位的藝術、娛樂/康樂團體相比多出近1倍 ，而本文要研 究的學術團體佔總數的5.6%，有 188個 。〈表5〉澳門回歸後每年學術社團成立數目（2000年至2006年 10月）年份 數目2000 92001 162002 102003 162004 142005 182006年10月止 1194澳門回歸後6年多所成立的學術社團剛為全部學術社團的半數 (94÷188=0.5) ，與社團總數在回歸後的增長比例（1,652÷3,370=0.49) — 致 ，因此，亦可以說澳門學術社團的增長是大的，而學術社團每年的 增長算是平穩的（不致於有令人驚訝的情況）。

〈表6 > 澳門學術社團分類（至2006年 10月 ）科學分類 社團數目 %社 會 科 學 （狹 義 ） 70 37.2人文科學 59 31.4自然科學 54 28.7待修正 5 2.7總 數 188 100澳 門學術社團分類（至2006年 10月)〈圖 1〉澳門學術社團科學領域的分類究竟澳門的學術社團所研究/關注的科學學科領域為何？按上一 節所討論的科學和學科分類，若簡單以人文科學、社會科學、自然科 學去劃分，澳門的學術社團屬社會科學範疇的佔37.2%，人文科學的 31.4%，自然科學28.7% 。人文社會科學合起來就佔近7成 （68.6% ) 。那 麼 ，這些學術社團可發揮甚麼社會功能呢？

學術社團的功能發揮社團為一種社會組織。有學者指出：現代社會科學把社會組織 分為政府組織、營利組織、非營利組織三大類，它們分別是政法領 域 、經濟領域和社會領域的主要組織形式。 1 4 而筆者早前探討對非 營利組織研究的宏觀架構和方向時，按社會權力角色作出發點，以第 三部門的社團作為中心研究對象時，整個系統中社團的外部環境包括 整個非營利組織系統、政 府 、企業 、大眾傳媒以致更多的次系統和個 人 ，之間存在著緊密的互動關係，基本上也是以一種社會結構模式去 考量。無論如何，學術界看來已習慣把政法領域的公共部稱為第一部 門 ，經濟領域的企業稱為第二部門，而社會領域的非營利組織稱為第 三部門(The third sector ) 15。就這三個部門的互動關係，學術界亦已 有不少論述，故不在此詳細解說這三個部門的定義。非營利組織作為一種社會組織，自有其應有的社會功能，簡單 可歸結其角色功能如下：1 .開拓與創新；2 .改革與倡導；3. 價值維 護 ；4 .服務提供；5 .擴大社會參與。 16對 於 “學術社團” 而 言 ，看 來應較大程度體現開拓創新及倡導改革的功能，服務提供則較弱。因 此 ，學術社團對社會變遷而帶來新的社會需求反應較為敏銳，藉所掌 握的知識、技 能 ，可在社會參與的過程中，指出某些極待改善的地 方 ，透過輿論或遊說的工作，倡導改革，以促進社會進步。必須要進1 4 載於秦暉著，《政府與企業以外的現代化》 ，浙江人民出版社，杭 州 ，1999年 ， 徐永光之序15 “第三部門” 這概念最先由美國學者利維特( T. Levitt) 所採用，以前人們往往把社 會組織一分為二，即 “非公即私”， 利維特認為這種劃分太粗陋，忽略了一大批處於 政府和私營企業間的社會組織，他們所從事的是政府和私營企業「不願做、做不好或 不常做” 的 事 · 利維特將這類組織統稱為“第三部門” 。此後這個概念在美國學術界 被廣泛使用。按T. Levitt，“The Third Sector : New Tactics for a Responsive Society’5"， New York : AMACOM ’ 1973 年出版。1 6 許世雨，《非營利組織與公共行政》 ，載於江明修主編的《第三部門經營策略與社 會參與》 ，智勝文化事業有限公司，2001，p. 158-159

一步明確的是，開拓與倡導是對整個社會而言，對公共事務而言，體 現作為非政府、非營利的，具有公益性、志願性和獨立性的社會組織 的存在價值。既然是涉及公益性，所倡導的對象自然以政府、公共事 務為主，內容也自然是公共政策的範圍，客觀地形成了政府和非營利 社團的獨特關係模式的條件。學術社團當中具規模的，有些更可能演化成一種智庫 (Think tank)的組織。所謂智庫一般來說是指“非營利的公共政策研究產 業” 。基利（Kelley, 1988 )則以通俗的詞彙來描述何謂智庫：“是一種 有組織的安排，在其中，企業部門、政府機構以及富人，把數以百萬 元經費拿出來，交給組織的研究人員，而這些研究人員必須花費時間 來完成研究方案，最後研究者與機構將其研究成果以研究報告或專書 的形式公開或不公開呈現，此謂之智庫。”英國學者史密夫（Simon Smith, 1993 ) 認為智庫是一個獨立的組織，從事的人是作跨學科的研 究 （Multi-disciplinary Research ) ，其組織成立的宗旨是試圖去影響政 府的公共政策。根據學者韋華（R. K. Weaver ) 觀 點 ，智庫可分成以 研究為導向的機構、以接受委託研究為主的研究機構和倡導型智庫三 種 ，而基本上智庫在政策過程中扮演以下五類主要角色：1. 政府決 策者政策理念的來源；2 .政策議案的評論者；3. 政府政策方案執行 的評估者；4 .政府甄拔高級官員與專家的人才庫；5. 新聞媒體資料 引述的權威來源。17誠 然 ，澳門是一個小規模的社會系統，其中高等教育發展只不 過是四分一個世紀的事，學術底子薄弱，加上很多社團和民間組織 的參與者絕大多數屬義務兼任，各種資源均缺乏，且不少正受到政1 7 官 有 垣 ， 《智 庫 與 公 共 政 策 》 ，載 於 蕭 新 煌 主 編 的 《非 營 利 組 織 與 運 作 》 ，巨流 圖 書 公 司 ，2001 ， p.440-443

府的資助18，故澳門是否存在智庫成疑，就是有，當中倡導型的智 庫 (Advocacy tank)，看來在功能上是接近民間非營利學術社團的特 徵 ，當然兩者在規模上就無法比擬。至於澳門的學術社團所能發揮的 功 能 ，筆者以為有下列幾方面：1 .倡導新的公共政策或措施；2. 就 政策提供意見、建 議 ；3 .建立公民參與公共事務的渠道；4. 對政策 執行作評議。最終為建立既公平又具效率的社會。〈圚2>政府與學術社團間的互動模式如前所述，政府與非營利學術社團間存在的獨特關係模式，之間 的互動關係，很難主觀或一廂情願地說了就是，即是說，所謂學術社 團應可發揮的功能，未必一定得以有效發揮，當中除了社團本身的表 現 外 ，也 在 於 “對手” 的態度和處事方式。例如政府定政策就是喜歡1 8 以澳門民間非營利社會福利服務機構為例，按筆者所作的一項有關的研究得知， 受政府資助的機構佔九成半有多，而說到政府資助是否機構的主要來源時，有七成 (71 .2% )的機構表示以政府資助為主要收入來源，主要靠本身團體撥款的佔23.7% ，主 要靠社會捐助的有3.4%。詳細內容見鄧玉華， 《社會福利服務機構管理---澳門非營利 組織研究》 ，鄧玉華，2006 ， p.118

主動向A社團尋求諮詢，B 社團即使常主動向政府獻言，也得不到甚 麼回應；又例如政府對A 社團的資助 “疏爽” ，對 B 社團的資助申 請則格外嚴格。說到這裡，大家應馬上意識到當中存在問題。筆者本 身也這樣想，但不知道與你所想的是否一致。在 此 ，筆者謹提出以下 相關幾點：( 一 ）如何看待社團急速發展的問題。對於社團數目的急速增 長 ，有認為是過濫和到達氾濫的地步；也有認為是社會多元化，是公 民社會(Civil society ) 向前發展的表現。前者有眨低之意，後者則相 反 。而不同的觀點將影響/決定人們怎樣處理與社團的關係。如社團 數目的急速增長是一種社會變遷（Social change)現象的話，人們就必 須作出適應或減緩這變遷的速度，否則問題油然而生，這些問題當然 也包括之前提到的“選擇性諮詢” 、將公共財以 “私人”喜好的方式 調撥等，而這情況延續，說不定會引發更大的社會衝突。筆者以為，在傳統邁向現代的社會裡，肯定出現單一與多元之間 的矛盾，問題是人們可以如何化解。針對社團增長的問題，我們必須 維護結社自由這普世價值，之外所能做的就是將不利於正常發展的某 些制度安排加以糾正，如立法會的間選做法是。(二）社團本身的能力建設（Capacity building)。學術社團的基本 能力表現在於科研能力和倡導功能發揮，而管理能力則是表現組織能 力的重要手段。民間非營利團體（包括學術社團）由於其義務的特 性 ，在資源上（包括人力和財力）顯得薄弱。在人力方面，澳門的 科研界起步遲，進展慢，本土的科研人力仍弱，不像先進國家/地區 可以有不少已退下“火線” 但仍樂於義務參與、貢獻力量的學者；在 財力方面，有志者既要出力，若還要出錢，實超出一般義務工作的要 求 ，因此，財政來源有賴向外募集。資源的局限，令這些民間團體的 科研工作，只能做到表面而未能深入，儘管如此，也不能完全抹殺其

作用，起碼學術社團仍有助“發現問題” ，從科學的角度，發現問題 也算是成果的一種表現。因應這些資源缺乏的問題，首先當然要從解決資金來源入手， 事實上，進行具規模的研究需要開支，舉辦各類的研討會、座談會， 出版刊物也而開支，更遑論聘用固定人員，去維持辦公室的運作甚或 長期從事研究。募款不只是求一次，必須考慮長遠，對資源提供者作 交代肯定是必要的，縱使對方沒有明確要求又或只是提供了少量的支 援 ，若能讓支持者得知所捐出物資的去向，既使支持者感到被尊重， 也激發日後持續支持的行為，尤其是當看到非營利組織展示出高成效 時 。因此，向有關人士交代，報告成果，並非對工作的額外要求，而 是整個活動過程中的必然環節。這點正是筆者所指在科研能力以外的 管理能力的要求。當然 ，作為非營利社團，還 是 應 “多有多做” ，實 踐其立會時的理想和宗旨，為澳門社會作出貢獻。(三 ）政府必須秉持公正。政府吸納民間團體的意見，完善施 政 ，誠屬美事。然而如公眾常見政府只是有偏好地、選擇性的挑選諮 詢對象，抱這樣的態度，只能鞏固其 “小圈子” 利 益 ，並將造成社會 分化。還不止此，如執行部門繼續無節制地向偏好的團體以不公平的 手法提供 “方便” ，同樣只會擴大社會不平衡，增加社會怨氣和矛 盾 。如 此 ，政府就應改變其 “內外、親疏有別” 的陋習，須知社會是 屬於每個居民的，大家有權利和義務參與，作為公權力就應以公正的 態度和手法，創造條件，讓社會可公平參與，縱然各方會有不同的立 論 、觀點和研究結果，但在公平的環境下，人們的智慧會推動社會不 斷進步，有能力找到較客觀和作更科學的選擇；反之只會窒礙社會進 步 ，更糟的是形成 “擦鞋文化” ，對個別既得利益者可能會樂此不 疲 ，但卻非大眾之福，新一代再不懂得以正確的方式努力爭取成績、 取得社會成就。

以上幾點問題其實不僅存在於學術社團與政府之間，而是普遍的 問題和現象，必須大力糾正。結語每次談到澳門的社團，總會引出很多想法。澳門的學術社團為數 不 少 ，儘管大多數都有相類似的困難，期望都能發揮作用，一方面帶 動學術研究風，亦希望他們在政府政策變革上扮演好倡導的角色。至於學術社團（以致一般社團）的主要交往對象---政 府 ，也應竭 力創造公平的社會環境，由政府做起，讓人們可公平參與，而這也 是人們常說要構建和諧社會的基本，儘管有時候它給政府會帶來一 點壓力。同時，政府要與民間團體建立互信，畢竟這社會是屬於每個 人的 ，大家都想自己生活的社會好。針對學術社團，要使這民間智慧 發揮得更好，政府更要多開放資訊和吸納意見的渠道，避免以親疏來 區別 。筆者再重申，社會是屬於每個人的，公平是社會和諧發展的基 石 。( 本文為作者參加由澳門基金會於2006年 12月舉行的一場題為“澳門人文社會 科學大會2006” 的學術研討會上發表 · 並見於有關的論文集中）

附件

2000-2007年政府施政報告中與社會保障有關內容2000年 “固本培元，穩健發展”基本目標 經濟財政範疇政府還將進一步完善社會保障制度，加強對社會保障基金和公務 員退休基金的管理。社會保障領域社會保障基金以致力於工人獲社會保障為主要目的，尤其是以 工人因年老、殘疾 、失業及患病等不能工作而導致薪酬損失時亦可得 到保障為要旨，因此 ，社會保障基金將繼續執行由十月十八日法令第 58/93/M號所核准並由七月六日法令第29/98/M號所修改的社會保障 制度。基於本地區的經濟環境及關注到工人的需要，社會保障基金二零 零零年的施政方針重點為發放多項福利金，預算總發放金額約為澳門 幣壹億捌仟萬。對七月六日法令第29/98/M號所核准有關擴展至自僱勞工的社 會保障制度將繼續進行研究及作出建議，以便能落實執行有關的制 度 。檢討社會保障基金法例，以改善從經驗得知的法例不足之處。繼 續 執 行 “社會保障基金對有特別困難之本地失業者給予援助 及鼓勵之規章” ，該規章由一九九八年七月十三日第54/GM/98號 批示所核准，並由一九九九年二月一日第23/GM/99號批示所修 改 。根據規章在實施後所取得之經驗，於二零零零年一月十日，由 第 2/2000號行政長官批示，對規章再次作了修訂·使批示的涵蓋面 更廣及使更多需要援助的失業人士受惠。

退休及撫卹制度領域隨著澳門特別行政區的成立及納編程序工作的完成，退休基金會 將繼續加強與公共組織之間的聯繫和合作，保障退休及撫卹制度所需 的平穩性及有效率之管理。為求能有更完善的運作，將會繼續作出內外功能的評估。因此， 將加強與會員及受益人之間的關係以及發展一套新的資料庫系統，以 便能隨時提供有關之統計資料。與此同時，退休基金會將展開一項嚴謹的精算研究，旨在確定及 評估資源及負擔之實際狀況。在財務範疇方面，將繼續審慎制訂投資策略，並嚴格監察所有不 同性質的投資。在低風險的前提下，尋求獲取最高回報。社會文化範疇社會政策將秉持平等、效率、互助和參與等四大原則，積極地與 民間社會團體合作，推動各項適當切實的社會服務，以協助社會上陷 於困境的個人、家庭和一些弱勢群體，如兒童、老 人 、殘疾人士、精 神病患者和藥物依賴者等，使其恢復社會功能，提升生活能力，以及 改善生活質素。* * *2001年 經濟財政範疇勞工局、社會保障基金與社工局合作，採 取 “一站式” 服 務 ， 加快了失業者領取經濟援助，並放寬了申請條件。社會保障基金以發放各項福利為重點，並繼續進行有關社會保 障金法規的修訂工作，逐步完善社保制度，特別是積極解決“自營 者” 的相關問題。

社會文化範疇今年還調升了個人家庭援助金和社保救濟金。* * *2002年由於就業狀況和市民生活負擔仍未恢復到一個理想的水平，因 此 ，我們在社會保障和社會工作方面決不鬆懈，在這方面的預算亦不 會有所刪減。政府將繼續伸出援手幫助存有各種困難的市民和弱勢社 群 ，同時作出主動的瞭解，讓有需要而又未獲援助的市民，及時感受 到雪中送炭的溫暖。-額外增撥1，000萬 元 ，對三類困難較大的弱勢家庭，即單親家 庭 、傷殘人士和長期病患者所屬家庭予以特別援助；-在學生文教用品津貼方面，增加 1，000萬元預算，以加大對貧困 學生的援助力度；-政府動用4億 元 ，向沒有完成中學學業的失業人士、服務行業的 失業人士、尚在待業的高等院校畢業生，額外提供4,000個較規範和 較具針對性的培訓課程名額，使他們得以提升文化水平和就業、轉業 的競爭力，具備較佳的條件以在未來進入旅遊服務業和其他行業的就 業市場。經濟財政範疇完善社會保障制度和公務員退休保障制度社會保障工作關係千家萬戶，與廣大居民息息相關，公務員退休 基金也關係到公務員的退休福利。根據本澳社會經濟發展的水平·不 斷完善社會保障制度和公務員退休制度，是本範疇始終不懈的一項重 要工作。本範疇將在總結過去工作的基礎上，檢討和完善現行的社會 保障和公務員退休制度與政策，並使社會保障基金和公務員退休基金

得到適當管理和有效運用，在確保安全的前提下，努力實現兩項基金 保值和增值。二零零二年度該領域的工作重點如下：社會保障基金重點工作1.有效運用社會保障基金的資源，援助因年老、殘 疾 、失業或患 病等而不能工作的基金供款人，以紆緩民困；2 .繼續發放由特區政府用以援助失業人士的特別撥款，以紆緩失 業人士的困難。並因應經濟環境困難的情況，將考慮增撥適當財政資 源 ，用於救助失業人士；3 .為有效執行《社會保障制度擴展至自僱勞工之規章》 ，以及方 便自願供款人，將研究透過銀行供款的可行性，並爭取於二零零二年 下半年實行；4 .在聽取僱主和僱員意見的基礎上，繼續完善散工參與社會保障 基金供款制度；5 .繼續遵循分散投資風險的原則，實現社會保障基金保值和增值 的目標。公務員退休基金會重點工作1.為會員發放條碼式會員證，簡化有關申請程序，不斷提高服務 質素；2.完成設立中央式管理資訊系統，以提高工作效率；3.研究公務員退休及撫恤制度改革，修改有關法律，以完善公務 員退休和撫恤制度；4 .審慎管理公務員退休基金，制定適當投資策略，務求退休基金 保值和增值。社會文化範疇為了回應聯合國消滅貧窮的十年計劃（ 1997至 2 0 0 6 )，特區政 府會透過專題研究來建立一個逐步扶貧的策略性方案。同時，對陷於

社會 、經濟困境的個人及家庭提供多元化的服務。開 展 “澳門家庭與服務需求” 的研究，俾能有效地檢討目前各項 家庭服務的情況、重整本澳家庭服務之網絡，以及針對貧窮提出適時 有效的扶貧方案。* * *2003 年在支援弱勢社群方面-額外增撥2,000萬 元 ，向三類弱勢家庭，即單親、傷殘人士和長 期病患者家庭提供特別援助；-繼續在學生文教用品津貼方面，增撥 1,000萬元預算，援助貧困 學生。經濟財政範疇社會保障工作根據本澳社會經濟發展實際狀況，逐步進行社會保障制度改革， 修訂有關法律法規，完善社會保障制度。並有效管理和運用社保基金 。1.完善破產欠薪墊支法例，研究設立獨立的破產欠薪墊支基金；2 .與僱主及僱員團體繼續商討完善散工供款制度；3 .繼續完善社會保障基金在供款和福利發放方面的服務；4 .堅守審慎投資的原則，確保社會保障基金保值增值。公務員退休基金會工作公務員退休基金會的工作關係到公務員的退休福利，亦對公務員 隊伍的穩定和公務員的士氣產生直接的影響。為 此 ，本範疇將繼續完 善公務員退休保障制度。並在安全與保值的前提下，努力實現退休基 金增值。2003年的工作包括：

1 .退休基金會將繼續加強與其他公共組織的聯繫、溝通與合 作 ，確保退休及撫卹制度有效執行及管理；2 .退休基金會將繼續加強與會員的聯繫，並向現職會員推介現 行退休及撫卹制度，使各會員能更充分認知其自身的權利及義務。另 外 ，基金會還將透過適當方式及活動加強與退休會員的聯繫；3 .在資訊科技應用方面，在中央式管理資訊系統設立之後，退 休基金會將繼續開發其他有關子系統，務求能更靈活處理會員的申 請 。與此同時，亦藉此優化服務程序及完善服務承諾；4.退休基金會將繼續推動退休及撫卹制度改革及有關法律規範 的制定、更新及修訂，務求完善公務人員的退休保障；5 .退休基金會將繼續堅守審慎投資的原則，制定適當的投資策 略 ，根據市場情勢，研究運用新的投資工具，爭取有效地分散投資風 險 ，確保基金保值增值。* * *2004年在加強社會關懷方面的短期措施-繼續額外增撥2,000萬 元 ，向三類弱勢家庭，即單親、傷殘人士 和長期病患者家庭提供特別援助；-繼續在學生文教用品津貼方面，增撥 1，000萬元預算，援助貧困學生。經濟財政範疇根據本澳社會經濟發展實際狀況，逐步進行社會保障制度改革， 修訂有關法律法規，以完善社會保障制度。研究設立獨立的破產欠薪社會文化範疇------

基金 ，完善散工供款制度。堅持審慎投資的原則，確保社會保障基金 和公務員退休基金保值增值。社會文化範疇在經濟發展的同時，必須更加關心社會的弱勢群體，尤其對於生 活出現問題的婦女、兒童、老人及弱能人士，政府有責任幫助他們改 善生活環境，提高他們的生活質素。* * *2005年接受公共援助，是弱勢社群應享的權利。政府將堅持紆解生活 困難的優先原則，增加社會保障的援助金額，同時增設長者福利金項 目 。在明年增設的社會福利項目特區政府將在明年設立長者津貼，以體現人文關懷，弘揚敬老美德 。經濟財政範疇根據本澳社會經濟發展實際狀況，全面檢討和完善社會保障制 度 ，建立符合本澳特點及與本澳經濟發展水平相適應的社會保障體 系 ，以使本澳居民因年老、殘疾 、失業及患病等不能工作而得到有效 保障。此 外 ，逐步擴展社會保障覆蓋面，有效地運用社會保障基金的 資源。繼續完善散工供款制度，研究將更多自僱人士納入社會保障體 系 ，不斷完善社會保障基金制度。同時，堅守審慎投資的原則，有效 管理社會保障基金和公務員退休基金。社會文化範疇展望未來幾年的社會服務工作，重點將加強防治措施和發展針對 性的策略，並以扶助貧困人士、鞏固家庭功能、促進弱勢社群的社會

參與為主要工作方向。扶持弱勢社群投入社區生活近年來，受到經濟社會環境變化的影響，所衍生的家庭和社會問 題也相應複雜和令人關注。因此，在輔助弱勢社群的工作上，除一般 性經濟援助措施外，將加強對個人及家庭的輔導、社區教育以及相關 的治療工作，協助他們更好地融入社區生活。-關注低收入貧困人士的生活狀況，提供適切服務，使其獲得基 本的生活保障。-繼續推廣 “以工代賑一社區就業輔助計劃” ，協助失業人士重 返就業市場和促進他們的社會參與。* * *2006年增加對貧困者的生活補助，對特別困難者作出靈活的額外援助。全面考量和促進社會福利事業的發展在明年初着手研究調整維生指數，根據科學的理據和分析結果， 將最低維生指數所涉及的金額予以合理提高，屆 時 ，各社會福利的資 源投入將依據新指數的變化而作出相應的調整。經濟財政範疇根據本澳社會經濟發展實際狀況，全面檢討和完善社會保障制 度 ，建立符合本澳特點及與本澳經濟發展水平相適應的社會保障體 系 ，以使本澳居民因年老、殘 疾 、失業及患病等不能工作而得到有 效的保障。此 外 ，逐步擴展社會保障覆蓋面，有效地運用社會保障 基金的資源，保障基金受益人的生活。繼續完善散工供款制度，研 究將更多自僱人士納入社會保障體系，並不斷完善社會保障基金制 度 ，2006年將重點啟動和運作欠薪墊支基金。遵循審慎投資的原

則 ，有效管理社會保障基金。同時，研究採取措施，完善相關法例， 鼓勵和促進私人退休金及人壽保險業發展，以完善社會保障體系。 社會文化範疇致力營造積極進取的社區氣氛，倡 導 “投資式” 的福利概念， 進一步協助弱勢社群能在正面樂觀的社會環境下，提升個人處理問題 和適應社會的能力，逐步脫離生活困境。積極開展各項扶貧措施，研究增加向弱勢群體發放的生活補助。 繼續秉持 “以工代賑” 的理念，在 “社區就業輔助計劃”的實施經驗 上調整及完善計劃的模式，強化受援者面對逆境的能力，提升自身的 社會功能和適應力。協助具受僱條件的受援者提升自我承擔的意識和能力，並開展 與相關公共部門和私營企業的合作機制，配以有效的輔導服務，推 行 “積極人生服務計劃” ，為受援者重新投入勞動市場作充分準備。* * *2007年政府和社會同樣高度關注貧富差距問題，我們施政的著力點就是 在於使廣大市民普遍受益，首先是促使貧者得以改善生活，弱者得到 有效扶持。在經濟發展順利，庫房收入比較理想的情況下，強化社會福利和 社會保障的建設，是政府應有的道德責任，亦是明年施政的一個重要 方面。明年，政府加強推動本澳企業私人退休金的廣泛設立，為 此 ，將 研究僱員供款部分，之職業稅豁免，並完成有關的立法程序，讓市民 進一步分享經濟發展的成果。與此同時，政府將參考國際社會的先進經驗，全面檢討現行的社

會保障基金制度，使之朝著更全面、更人性化、更現代化的方向，逐 步作出更大的完善。經濟財政範疇根據本澳社會經濟發展實際狀況，全面檢討和完善社會保障制 度 ，建立符合本澳特點及與本澳經濟發展水平相適應的社會保障體 系 ，以使本澳居民逐步獲得更有效、更完善的社會保障。適當加大對 社會保障方面的財政投入，逐步擴展社會保障覆蓋面。有效地運用社 會保障基金的資源，保障基金受益人的生活。繼續完善散工供款制 度 ，研究將更多自僱人士納入社會保障體系，並在不斷完善社會保障 基金制度的同時，鼓勵私人退休基金和個人儲蓄發展，逐步形成由社 會保障基金、私人退休基金、公務員退休基金、公務員公積金以及私 人儲蓄等構成的多元社會保障體系。2007年施政措施如下：1.設立欠薪墊支基金，並促使其有效地運作；2 .繼續研究將社會保障制度再擴展至更多的自僱行業，使更多有 需要的自僱人士可納入社會保障制度；3 .加強宣傳工作，使僱員和僱主，特別是自僱勞工加深對社會保 障基金的認識；4.執行職業培訓專款規章，有效開展相關款項發放工作；5 .配合執行將於明年實施的公務員公積金制度；6 .遵循審慎投資的原則，有效管理社會保障基金、公務員退休基 金及公積金。社會文化範疇在社會保障方面，重點扶持弱勢社羣，並在現有服務的基礎上， 適度調整和優化服務模式，加強各項服務配置，積極發揮社會安全網 的功能。

加強扶持弱勢社羣共建社區融和氣氛 積極開展多項扶助貧困家庭的措施，並致力改善他們的生活和就 業條件。進一步關注經濟發展水平和生活物價上漲的態勢，持續探討 有效改善弱勢社羣生活素質的經濟援助和其他輔助方案。並繼續向單 親 、殘疾人士和長期病患者家庭提供“特別生活援助” ，向弱勢家庭 發放一年兩次的 “特別生活津貼” ，向因突發事故而導致陷入經濟貧 乏狀況的個人或家庭提供“偶發性經濟援助” 。此 外 ，在提供各種適 切的個人及家庭服務援助的同時，亦將加強與民間服務機構的合作， 調動社區的各種資源，加強為區內的整體居民服務，以家庭和諧，社 區融和為重點工作目標，規劃構建網絡式的社區發展方案，推動具預 防性和發展性的社區融和行動計劃。同 時 ，完善各種鼓勵和支援措 施 ，協助具工作能力的援助金受益人進一步投入勞動市場，發揮積極 人生的重要意義。( 資 料 來 源 ：近 年 政 府 的 年 度 施 政 報 告 ）

2000-2006年政府對社會保障重點工作的執行情況從每年政府施政報告的經濟財政領域和社會文化領域中抽出有關 部份 ，彼能從中了解政府每年執行了那些重點工作。2000 年 社會保障領域勞工局、社會保障基金與社工局合作，採 取 “一站式” 服 務 ，加 快了失業者領取經濟援助，並放寬了申請條件。社會工作領域今年還調升了個人家庭援助金和社保救濟金。* * *2001年 社會保障領域社會保障基金和公務員退休基金安全有效運作。今年以來，社會保障基金和公務員退休基金會按照確保基金保 值 、增值及有效運作的原則開展工作，基本達到工作目標。至七月 底 ，社會保障基金總資產達7.75億澳門元，比上年底增長1.84%。同 期公務員退休基金會總資產達36.59億澳門元，比上年底33.79億澳門 元增長8.3%。社會保障基金在緩解失業人士的困難方面亦發揮了一 定的作用。社會保障基金重點開展的工作有：1.運用來自《幸運博彩專營合約》的五千萬元款項援助特別困難

的本地失業人士，該款項已於本年度六月份基本用完。共向5,394個 家庭發放失業救助金，培訓失業人士2，234人 ，並向 116人發放就業 津貼及向32名初次求職青年發放津貼；2 .發放由特區政府撥出分別用以援助家庭經濟特別困難之40歲 以上失業人士的三千萬元、援助家庭經濟特別困難之失業人士的一千 萬元以及援助建築業失業人士的二百萬元。發放以上撥款一定程度地 緩解了失業人士的困難；3 .完成社會保障基金電話語音系統及網頁工作，方便僱員及僱 主查詢有關供款及福利發放情況。公務員退休基金會重點開展的工作有：1.籌備建立中央式管理資訊系統，其中包括重整退休基金會適 用之公共行政人員職級編號，並設定新的輸入試算表，以利提高工作 效 率 ；2 .着手研究有關退休及撫恤法律制度；3 .對退休基金會未來運作進行分析研究，並委托顧問公司提出 初步精算研究報告。社會工作領域為解決因貧窮帶來的家庭問題和社會問題，今年開展了 “澳門特 區貧窮問題的對策：探索性研究” ，並將於年底前完成。2002年 社會保障領域社會保障工作逐步完善，公退金和社會保障基金得到有效管理。在總結過去工作的基礎上，檢討和完善現行的社會保障和公務 員退休制度與政策，並使社會保障基金和公務員退休基金得到妥當* * *

而有效地運用，努力實現兩項基金保本增值。今年以來，兩項基金管 理基本達到施政方針的工作目標。至 8月底，社會保障基金總資產達 7.02億澳門元，同期公務員退休基金會總資產達42.3億澳門元。社會 保障基金和公務員退休基金會工作情況如下：社會保障基金主要工作：1.執行有關社會保障制度，做好各項福利發放工作。2.繼續發放援助本地失業人士的撥款。3 .配合由社會文化司撥款4億元進行的職業技能培訓班和專業知 識進修班工作，做好有關津貼發放工作。4 .進一步加強對外服務，完善接待公眾的設施。5 .由第四季度起將客運三輪車擁有者及駕駛者、小販准照持有人 及街市承租人的一名協助經營者納入社保基金自僱勞工範圍。6 .為方便自僱勞工及自願供款的受益人，已提前於今年上半年實 行透過銀行以現金或自動轉帳方式繳交供款措施。退休基金會工作：1.加強對現行公務員退休制度的宣傳和解釋工作。一是加強了與 公共組織的聯繫和溝通，透過傳閱函件對退休制度有關條文作出統一 的解釋；二是加強了與會員及受益人之間的聯繫，並編制介紹退休制 度的小冊子分發給會員，使公務員更清楚瞭解退休和撫卹制度以及自 身的權利和義務。同時，下半年分批向在職會員發放會員證。2 .今年底前將基本完成中央式管理資訊系統。3 .公務員退休基金會年初開始與行政暨公職局合作，就現行公務 員退休及撫卹制度完善和改革進行研究，並已提出研究報告。社會工作領域為一些正接受經濟援助的家庭開設家務助理員培訓，增強其自 力更生的能力。關注到單親家庭、傷殘人士及長期病患者家庭在生活

上的特殊需要，政府今年透過特別撥款提供額外補助予這三類弱勢家 庭 。現時每月平均處理四百個個案，其中以單親家庭為多，佔半數以上 °2003 年 社會保障領域本範疇相關部門為改善就業狀況，開展了如下工作：繼續加強和 完善各項促進就業的措施，以便使尋找工作的人士能夠盡快投入勞動 市 場 ；完善向申請領取失業救助金的人士提供“一站式” 服務 ；…… * * *2004年 社會保障領域展望未來五年，我們將按照何厚鏵行政長官提出的“提升居民的 綜合生活質素” 的目標，確 定 “優化結構，協調發展，提升質素，改 善民生” 作為經濟財政範疇施政的總方向，努力實現以下施政目標：1、整體經濟平穩、協調 、持續發展，保持適度的增長率；2 、居民就 業狀況繼續得到改善，其就業能力有所增強，人均收入有所增加，民 生和社會保障有所改善；……根據本澳經濟和社會發展實際，逐步擴大社會保障覆蓋面，包 括將社會保障制度擴展至自僱勞工，其中2001年擴展至的士車主、 的士司機、小販 、街市攤檔承租人、營業車擁有者、從事殯儀業者、 服裝縫製者或珠寶首飾製造者；2002年擴展至三輪車擁有者及駕駛* * *社會工作領域……

者 、小販協助經營者、街市攤檔承租人的協助經營者；2004年擴展 至舢舨擁有者、漁船擁有者、漁船擁有者的船上協助者、建造業勞 工 、跟車搬運勞工及碼頭搬運勞工。同時 ，籌備設立破產欠薪基金， 以解決破產欠薪墊支問題。社會工作領域圍繞行政長官提出的“同建優質社會，共創美好明天” 的方針， 並致力在未來五年內提升澳門綜合生活質素，我們在各領域確立了具 體的工作方向：在衛生醫療方面，健全醫療體制，加強防禦及治療疾 病能力的建設 · 提高市民整體健康素質；在社會保障方面，繼續重點 扶持弱勢社群，促進社區及家庭功能發揮；……回顧過去幾年，……扶助弱勢家庭方面，由於近年經濟環境的變化 ，申請經濟援助的人數每年都有一定的增長，扶助此等經濟困難、 缺乏支援的家庭成為社工局重點工作。其中以加強三類弱勢家庭的扶 助 及 “以工代賑” 社區就業輔助計劃最為關鍵。* * *2005年 社會保障領域執行社會保障制度，發放各項社會福利，並繼續發放援助失業 人士的各項津貼。對部份新加入社會保障基金的自僱勞工進行宣傳， 加深其對社會保障基金的認識。同時，根據本澳經濟和社會發展實際 狀 況 ，逐步完善社會保障制度。已完成《欠薪墊支基金》行政法規草 案初稿，正在開展設立欠薪墊支基金的籌備工作，以解決欠薪墊支問 題 。

社會工作領域配合本澳社會經濟的發展步伐以及回應整體社會服務的訴求，本 年度社會工作的開展以扶助貧困人士、鞏固家庭功能、促進弱勢社群 的社會參與、加強各種社會問題的防治措施，以及發展各項針對性的 工作為重點方向。持續向三類弱勢家庭提供特別生活補助及津貼·受惠家庭約 有 3,300個 ，並在各分區成立單親家庭義工隊，建立互助網絡，義工 人數達130餘 人 。隨着就業輔助培訓班的結束，社工局陸續向有經濟 援助需要的個人及家庭提供各項所需的協助，而為有情緒疏導需要的 人士而設的電話輔導熱線服務，亦已於9月底正式開展服務。* * *2006 年 社會保障領域1.調升養老金、殘疾金及救濟金。根據本澳社會經濟發展和居民 生活水平的實際狀況，並經社會協調常設委員會討論後達成共識，由 今年8月 1日起，養老金及殘疾金的發放金額，由每月1，150澳門元調 升為1,450澳門元，救濟金由每月750澳門元調升為950澳門元。2 .擴大社會保障覆蓋範圍。今年將自然人保險代理人、導遊、中 醫生、中醫師、醫 生 、牙科醫生、牙科醫師、治療師、按摩師、針灸 師等 10類自僱人士納入社會保障。至 此 ，納入社會保障的自僱人士 共有24類 。同 時 ，為使社會保障基金受益人能夠以穩定的和較便利 的方式領取福利金及津貼，今年3月份與10間銀行簽訂為期三年的轉 賬服務合約。3 .完善和補充《就業輔助及培訓規章》 ，將援肋對象擴展至包 括40歲或以上轉換職業的本地工人獲得相同援助。

4 .聘請顧問公司研究社會保障制度。包括研究僱員和僱主的供 款金額、領取福利金的供款年期、領取養老金的年齡、社保覆蓋範圍 等 ，並爭取於年底前進行公開諮詢。此 外 ，還研究停止發出社會保障 基金的黃咭，配合身份證明局發出的智能身份證，以身份證號碼取代 黃 咭 ，用於處理查詢及辦理社會保障基金內各項供款及津貼發放的申 請 。5 .開展設立欠薪墊支基金的籌備工作。社會工作領域在扶助貧困家庭方面，調升了經濟援助金的水平，並藉著社區就 業輔肋計劃和積極人生計劃，營造積極進取的社區氣氛，協助有條件 的勞動者重投勞動市場，讓 “投資式” 的福利概念逐步得以實踐。在扶貧工作上，根據澳門理工學院社會經濟研究所對“澳門貧窮 人士生活狀況及援助” 的調研結果，在年初制訂了調升經濟援助金方 案 *並聽取了社會工作委員會的意見，於4月開始按新標準發放援助 金 。此外 ，為紆解受援家庭在年初鹹潮期間因須購買飲用水而引致的 額外負擔，在 1至 3月向他們發放了飲用水特別津貼。在營造積極進取的社區氣氛方面，為了更有效地鼓勵援助金受 益人提升其工作意願，並促使其重投勞動市場，在各社會工作中心建 立了個案轉介機制，以配合社區就業輔助計劃和積極人生服務計劃工 作的開展。新一期的 “社區就業輔助計劃” 仍與街總、工聯 、婦聯和 明愛等四個社團合作，為尚未適應全職工作的援助金受益人，提供職 場生活準備的培訓活動。到目前為此，約有150人參與了此項計劃， 當中部分參加者更成功重投勞動市場，並進入了今年4月推出的鼓勵 性就業措施 “積極人生服務計劃” 。此項計劃是通過與勞工事務局合 作 ，設 立 “求職狀況查詢資料專用網頁” ，讓社工人員能更直接和 有效地為參加者配對職業，並從他們的工作能力、職位要求與見工狀

況的訊息分析中，掌握參加者的工作意願。參加者除獲得工作的酬勞 外 ，還可按薪酬的實際情況在一定時限內繼續獲得經濟的援助，為其 逐步脫離受援行列提供了更多的保障。同時，亦通過香港職業發展服 務處為上述兩項計劃的社工提供督導服務，以確保服務的素質。今年 開立的個案約有300個 。( 資 料 來 源：近年政府的年度施政報告）

澳門社會福利與社會保障II作 者 ：鄧玉華網 址 ：dantang@macau.ctm.net封面設計：鄧玉華 出 版 ：鄧玉華印 刷 ：華輝印刷有限公司版 次 ：2007年11月第一版印 量 ：500本贊 助 ：澳門基金會定 價 ：Mop 70,00 ( 收入捐贈予澳門社會保障學會* )ISBN 978-99937-707-5-6* 澳門社會保障學會簡介澳門社會保障學會為一民間非營利組織，於2000年5月正式成 立 ，宗旨為研究本地的社會保障，並提起社會關注社會保障的改良， 促進本地社會保障制度能起碼達至保障人們的基本生活需要。多年來，學會開展了多個與社會保障有關的課題研究，並經常 舉辦研討會、座談會、交流 、培訓等，亦努力促進與鄰近地區如與香 港 、台灣 、深圳 、珠海的友會合作，每年輪流在不同地區舉辦社會保 障學術研討會。作者將此書的收入捐贈予該會，以示對該會的認同和支持。

作 者 過 往 出 版 的 著 作《澳門社會福利與社會保障》 澳門社會保障學會出版 2003年 5 月澳門社會工作人員協進會出版 2004年 5 月《澳門社會福利服務機構管 研究報告》 《澳門