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澳門立法澳門知識叢書陳震宇三聯書店︵香港︶有限公司澳門基金會

總序對許多遊客來說，澳門很小，大半天時間可以走遍方圓不到三十平方公里的土地；對本地居民而言，澳門很大，住了幾十年也未能充份了解城市的歷史文化。其實，無論是匆匆而來、匆匆而去的旅客，還是“只緣身在此山中”的居民，要真正體會一個城市的風情、領略一個城市的神韻、捉摸一個城市的靈魂，都不是一件容易的事情。澳門更是一個難以讀懂讀透的城市。彈丸之地，在相當長的時期裡是西學東傳、東學西漸的重要橋樑；方寸之土，從明朝中葉起吸引了無數飽學之士從中原和歐美遠道而來，流連忘返，甚至終老；蕞爾之地，一度是遠東最重要的貿易港口，“廣州諸舶口，最是澳門雄”，“十字門中擁異貨，蓮花座裡堆奇珍”；偏遠小城，也一直敞開胸懷，接納了來自天南海北的眾多移民，“華洋雜處無貴賤，有財無德亦敬恭”。鴉片戰爭後，歸於沉寂，成為世外桃源，默默無聞；近年來，由於快速的發展，“沒有什麼大不了的事”的澳門又再度引起世人的關注。責任編輯 張煒軒裝幀設計 鍾文君　孫素玲叢書名 澳門知識叢書書  名 澳門立法作  者 陳震宇聯合出版 三聯書店（香港）有限公司   香港北角英皇道 499 號北角工業大廈 20 樓   澳門基金會   澳門新馬路 61-75 號永光廣場 7-9 樓香港發行 香港聯合書刊物流有限公司   香港新界大埔汀麗路 36 號 3 字樓印  刷　深圳市森廣源印刷有限公司　　　　　深圳市寶安區 71 區留仙一路 40 號版  次   2015年7月香港第一版第一次印刷規  格　特32開（120mm×203mm）104面國際書號　ISBN978-962-04-3470-9   ©2015JointPublishing(HongKong)Co.,Ltd.   PublishedinHongKong

這樣一個城市，中西並存，繁雜多樣，歷史悠久，積澱深厚，本來就不容易閱讀和理解。更令人沮喪的是，眾多檔案文獻中，偏偏缺乏通俗易懂的讀本。近十多年雖有不少優秀論文專著面世，但多為學術性研究，而且相當部分亦非澳門本地作者所撰，一般讀者難以親近。有感於此，澳門基金會在2003年“非典”時期動員組織澳門居民“半天遊”（覽名勝古跡）之際，便有組織編寫一套本土歷史文化叢書之構思；2004年特區政府成立五周年慶祝活動中，又舊事重提，惜皆未能成事。兩年前，在一批有志於推動鄉土歷史文化教育工作者的大力協助下，“澳門知識叢書”終於初定框架大綱並公開徵稿，得到眾多本土作者之熱烈響應，踴躍投稿，令人鼓舞。出版之際，我們衷心感謝澳門歷史教育學會林發欽會長之辛勞，感謝各位作者的努力，感謝徵稿評委澳門中華教育會副會長劉羡冰女士、澳門大學教育學院單文經院長、澳門筆會副理事長湯梅笑女士、澳門歷史學會理事長陳樹榮先生和澳門理工學院公共行政高等學校婁勝華副教授以及特邀編輯劉森先生所付出的心血和寶貴時間。在組稿過程中，適逢香港聯合出版集團趙斌董事長訪澳，知悉他希望尋找澳門題材出版，乃一拍即合，成此聯合出版之舉。澳門，猶如一艘在歷史長河中飄浮搖擺的小船，今天終於行駛至一個安全的港灣，“明珠海上傳星氣，白玉河邊看月光”；我們也有幸生活在“月出濠開鏡，清光一海天”的盛世，有機會去梳理這艘小船走過的航道和留下的足跡。更令人欣慰的是，“叢書”的各位作者以滿腔的熱情、滿懷的愛心去描寫自己家園的一草一木、一磚一瓦，使得吾土吾鄉更具歷史文化之厚重，使得城市文脈更加有血有肉，使得風物人情更加可親可敬，使得樸實無華的澳門更加動感美麗。他們以實際行動告訴世人，“不同而和，和而不同”的澳門無愧於世界文化遺產之美譽。有這麼一批熱愛家園、熱愛文化之士的默默耕耘，我們也可以自豪地宣示，澳門文化將薪火相傳，生生不息；歷史名城會永葆青春，充滿活力。吳志良二○○九年三月七日

目錄導言/006澳門立法體系發展史略/010澳門特別行政區立法機關的組成與組織/036法規的起草原則、名稱與結構/054立法程序/064立法機關的議事程序/080制定規章的程序/090主要參考書目/094圖片出處/096

導言 法律是社會生活的基本規範，也是落實公共政策的重要工具。歷史上的澳門，只是地處南海一隅的小漁村，本與中國其他地方無異，但葡人東來據居，及至後來逐步佔領並實施行政管理的這段歷史，足以使澳門的社會發展歷程顯得格外獨特，亦自然促使獨特的法律規範在澳門紮根成長。而法律規範的形成，往往取決於權限當局的具體作為，“立法”因而逐步走進澳門的公共領域當中，其逐漸形成的體系更有別於鄰近地區，以至國家母體。澳門的立法體系之所以如此獨特，是由她的憲制地位決定的。事實上，無論是在葡萄牙實施行政管理的時期，還是回歸中國成為特別行政區的今天，澳門始終是一個在單一制國家下的地方政體，因而決定了澳門的立法體系屬於地方立法體系的本質。出於中、葡中央當局的不同動機，“行政主導”一直是這個地方政體體制的設計原則和重要特徵，並由此而獲得中央當局授予不同程度的立法權，時而狹窄，時而廣泛。作為執行立法程序，以至行使立法權限的立法機構和立法機關，其組成方法逐漸從封閉走向開放，經過近一百年的演進和發展，循序漸進發展民主和確保各界均衡參與，已成為目前立法機關組成的最重要原則。立法機構和立法機關的監督功能，更隨著社會向前發展而不斷增強，在促使政府就其工作主動向它負責之餘，亦使政府施政盡可能符合居民的最大利益。

隨著澳門回歸中國，在“高度自治”的特別行政區內生活的澳門居民，當家作主的意識日益增強，而年青一代對公共事務和政治的參與熱情，更是與日俱增。為使有興趣的人士進一步認識和正確了解澳門立法體系的發展和演進、澳門特區立法機關的組成方法與具體組織、法規的起草原則、名稱與結構、起草法規的基本原則、立法程序和立法機關的議事程序，特撰寫《澳門立法》一書，以期填補目前澳門在普及有關立法方面的知識的空白。另一方面，雖然特區政府根據法律而制定各類規章（行政法規、行政命令、對外規範性批示等）屬其行政權限範圍內的行為，所行使的並非立法權限，但鑒於這些規章同樣對外產生約束力，而且對澳門的社會生活產生一定的影響，故本書將另闢專節，介紹行政規章的制定程序。如前所述，正因為本書有填補空白的用意，加上“澳門知識叢書”以淺白文字傳播知識為宗旨，故本書難以兼顧部分細節，出現疵漏在所難免。在此期盼各界友好多加指正。

011澳門立法體系發展史略明清時期和葡萄牙統治初期澳門的立法體系在葡人未據居澳門之前，澳門在中國地方行政組織體制下的地位並不顯著。此後，明清兩朝政府為了處理葡人定居澳門而出現的新情況，才開始加強對澳門的管理。在明代，澳門隸屬廣東省香山縣，設知縣一名負責管理。此時知縣已具備一定程度的立法權限，例如在萬曆三十六年（1608）間，時任知縣蔡善繼便針對葡人在澳活動而制定《制澳十則》。及至清代，政府先後於雍正九年（1731）和乾隆八年（1743）增設“香山縣丞”和“澳門海防軍民同知”兩職，專管澳門。其中“澳門海防軍民同知”亦具備一定程度的立法權，例如首任澳門同知印光任就職不久便頒布《管理番舶及澳夷章程》。至於居澳葡人在1583年自行成立的議事會，則具有政治、司法和行政管理方面的權力，但並無具體的立法權。直至1834年，葡萄牙實行市政改革，議事會全面轉型為市政機構後，根據1836年首次頒布的《行政法典》（CódigoAdministrativo）而具有制訂市政條例（Posturas）和規章（Regulamentos）的權限，即具有二級地方立法權，並延續至1999年葡萄牙結束對澳門的管治為止。另一方面，葡萄牙於1623年開始向澳門派遣總督，並通過1783年頒布的

012013《皇室制誥》將原本屬於議事會的權力轉由總督行使。雖然總督於1849年之後開始全面掌握澳門的管治權力，但由於葡萄牙一直視其海外屬地與本土情況無異，故長期以來並未向總督授予立法權。葡萄牙在全面取得澳門行政管理的實質權力後，開始逐步建立起具有現代色彩的政治行政體制。由於總督在早期並不享有立法權，為應付當地可能出現的緊急情況，葡萄牙於1838年頒布的新《憲法》中，首次賦予總督緊急的立法權。然而，此一緊急立法權在1842年被收回，直至1852年再通過頒布修正案（ActoAdicional）而獲得恢復。不過，由於後來總督濫用緊急立法權的情況嚴重，葡萄牙於是在1869年12月1日再度頒令，明確規定總督不得行使緊急立法權的具體事項。總督濫用緊急立法權，其實在一定程度上反映出從葡萄牙本土伸延至海外屬地生效的法規，在當地適用時確有窒礙難行之處，但澳門沒有本地立法權力的情況一直沒有改變，直至1914年，葡萄牙國會通過《海外省民政組織法》（LeiOrgânicadeAdministraçãoCivildasProvínciasUltramarinas）以及於1917年頒布《澳門省組織章程》（CartaOrgânicadaProvínciadeMacau）之後，才明確賦予總督立法的權限，是為澳門立法體系全面發展的開端。葡萄牙第一共和時期澳門的立法體系（1910年代至1926年）在葡萄牙共和國成立初期，受本土地區政局動盪影響，葡萄牙對海外屬地的管理相對處於不穩定的狀態，澳門地區獲授的立法權限亦相當反覆。根據《海外省民政組織法》和《澳門省組織章程》，總督有權就行政區劃、貨幣稅收制度、當地人員的編制和管理立法，亦有權對源於本土地區制定的法律、國令（decretos）和其他法規制定施行細則，包括可制訂刑期在兩年以下的罰則。總督在行使上述權力時，須經由其兼任主席的總督公會（ConselhodeGovêrno）的確定性表決。總督公會成員與總督一樣具有法案的提案權，但不得提出在沒有新的收入來源補充下而將導致公共開支增加的法案。總督公會尚有權應總督請求，就行政事宜發表意見，亦可向總督就行政事宜提出書面或口頭質詢。對於調整當地司法組織、行政部門人員編制、涉及大額公共開支的項目、重大批給事

014015項、舉債和貨幣制度的法案，則須得到中央政府的批准才可實施。1920年，葡萄牙國會通過新的法律，規定國會除了保留對主權、領土調整、宣戰媾和、批准條約、需特別擔保的舉債、涉及特殊權益的批地和司法組織等事項的立法權外，海外屬地對專屬於當地的其他事務，均享有立法權，但中央政府仍有權拒絕當地通過的法規。至於原來的總督公會，此時則分別由具議決權限的議例局（ConselhoLegislativo）和具諮詢權限的行政局（ConselhoExecutivo）取代。對於由總督草擬的提案，在其將之提交議例局審議前需由行政局發表意見。在新的體制安排下，總督具有法案的提案權，但議例局成員如需提案，則須先得到總督批准。總督在向議例局提交需立即實施的法案前，須向屬務部部長說明理由，以便聽取中央政府的具體指示。議例局成員有權向總督就行政事宜提出書面質詢。1926年，屬務部頒佈國令，進一步明確本土地區和海外屬地的立法權限，其中屬地總督的立法權限，限定於國會和屬務部長專屬立法權限以外的其他事項。原有的行政局和議例局，被重新合併為政務會議（ConselhodoGovêrno）。總督在行使一般立法權限，尤其為執行全國性法律而制定施行細則時，須經政務會議的諮詢性表決。對於變更行政區劃、設定人員編制、決定施政措施、解散地方行政團體、展開重大工程、制定和修改財政預算案等，則須經政務會議的議決性表決。總督享有法案的提案權，政務會議非官守成員如需提案，須先經總督同意。非官守成員亦有權就所有行政事宜提出書面質詢，或應屬務部部長或總督請求，就所有涉及1919年6月14日《澳門憲報》刊登的總督公會議事規則，為澳門第一部立法合議組織的議事規則。

016017屬地利益或行政的事宜發表意見。整體而言，澳門地區的立法體系，在這段時期具有以下特徵，亦成為日後立法體系的發展基礎：1.總督在行使立法權限時，須聽取具合議功能的組織或機構的意見，並經其表決；但由於總督同時出任這些組織或機構的主席，且有關成員雖然具有提案權，但在行使時往往須經總督同意，從而形成澳門地區本身的立法體系以“總督獨大”為其重要特徵；2.雖然具合議功能的組織或機構的成員在提案權方面受到制約，但仍可通過質詢監察執行權的行為；3.中央政府對屬地行使的立法權限實施監督，尤其對當地通過的法規行使批准權，或有權廢止當地通過的法規。“新國家體制”下澳門的立法體系（1930年代至1974年）1930年代，薩拉沙（AntóniodeOliveiraSalazar）出任葡萄牙部長會議主席後，全面建立“新國家體制”（EstadoNovo），尤其強調中央集權，隨之也影響海外屬地的自治權力，立法權限亦難倖免。在“新國家體制”下，與澳門有關的立法權限分別由國民大會（AssembleiaNacional）、中央政府（主要是部長會議主席、部長會議和專責殖民地事務部門首長）和總督行使，且相對集中在專責殖民地事務的部門首長身上。當時專責殖民地事務的中央政府部門，稱為屬務部（MinistériodasColónias），於1951年後改稱海外部（MinistériodoUltramar）。整體而言，國民大會就有關屬地事務的立法，須經屬務部部長建議。對於屬地人民（指具葡萄牙國籍人士）對權葡萄牙海外部舊址，現為武裝部隊總參謀部。

018019利、自由和保障的行使、行政組織、公務員制度、財政管理、“土著”事務、傳教團事務、軍事組織、新聞自由、司法組織、貨幣制度及舉債事項等，屬務部或海外部具有專屬立法權。對於專屬於屬地內部事務的事宜，以及國民大會和中央政府權限以外的事宜，總督都具有立法權。總督對立法權的行使，還取決於中央政府和司法機關的監督。在中央政府的監督方面，屬務部或海外部有權廢止不合法或不符合葡萄牙國家利益的法規。至於司法機關的監督方面，則由屬地高級會議（ConselhoSuperiordasColónias，後稱海外委員會，ConselhoUltramarino）負責審理由當事人或海外屬地法院法官提起、關於涉及法規違憲的附隨事項。總督行使的立法權亦取決於具有代議性質的機構或機關的意見或議決。自1933年開始，輔助總督行使立法權限的機構或機關（其中“機關”具較高法律地位），按議決和諮詢兩項功能劃分，名稱在各時期稍有不同，但在職能上的分別不大：年份中文譯名葡文名稱性質備註1933-1954政務會議ConselhodeGoverno議決機構政務會議常設委員會SecçãopermanentedoConselhodeGoverno會同總督運作的諮詢機構1955-1963政務委員會ConselhodeGoverno議決機關本身管理機關政務委員會常設委員會SecçãopermanentedoConselhodeGoverno會同總督運作的諮詢機構1964-1972立法委員會ConselhoLegislativo議決機關本身管理機關政務委員會ConselhodeGoverno會同總督運作的諮詢機關本身管理機關1973-1974立法委員會AssembleiaLegislativa議決機關本身管理機關省諮詢委員會JuntaConsultivaProvincial會同總督和立法委員會運作的諮詢機構在職權方面，立法委員會從1964年起開始具有專屬的立法權限，包括通過預算綱要、批准總督舉債、審議經濟發展計劃並監督其執行，以及選舉海外委員會代表和政

020021務委員會委員。而總督則可於立法委員會休會或被解散期間，以及對不屬於立法委員會專屬權限範圍內的事宜行使立法權，在行使時必須聽取政務委員會的意見。總督和立法委員會在立法方面的權限自1973年起進一步得到明確確定，例如總督在公務員事務、行政區劃和稅收制度方面，或緊急狀態下，享有優先的立法權；立法委員會則主要享有非保留予主權機關而又專屬澳門內部事宜的立法和解釋權限，亦可對委員會享有的專屬權限向總督授予立法許可。然而，由於總督同時兼任立法委員會的主席，立法委員會所享有的所謂“專屬權限”其實並無真正意義，對“專屬權限”事宜的立法，總督在實務上只需通過立政務委員會會議記錄法委員會進行即可。在這些機構（機關）的組成方面，全部均由總督出任主席，成員的構成則主要分為官守（當然）和非官守（選任）兩種，另加總督委任的華人社群代表。在選任成員方面，又以經團體或機構選舉產生（間接選舉）為主。除了總督具有立法提案權外，議決機構（機關）成員亦享有提案權，但不得提出涉及公共支出增加或收入減少的法案或修訂提案。議決機構（機關）成員在行使提案權之前，原本必須取得總督同意，但此規定於1964年起取消。議決機構（機關）成員亦可就公共行政事宜提出口頭質詢（1973年起擴充至書面質詢），但如果要求索取公共部門現有卷宗，須事先取得總督的同意。此外，議決機構（機關）在1933年起設立委員會制度，由主席根據每一份法案的複雜程度，而決定是否設立委員會加以研究。在這段時期，澳門地區的立法體系具備以下特徵：1.雖然立法委員會於1964年起享有“專屬權限”，但由於總督繼續出任議決機構（機關）的主席，因而不可能對總督行使立法權限產生制約，“總督獨大”的局面沒有改變；2.議決機構（機關）成員的提案權於後期獲得放寬，但通過質詢監察執行權行為的權利在整體上被收窄，尤其體立法委員會會議記錄

022023現在只可提出口頭質詢，以及索取公共部門卷宗須取得總督同意方面；3.議決機構（機關）的運作進一步制度化，例如設立委員會制度以研究提案、常設“編輯與勤謹委員會”（ComissãodeRedacçãoeFaltas）以負責提案最後文本的編輯，以及對委員喪失資格發表意見等；4.中央政府繼續行使立法監督權，主要表現在有權廢止當地法規方面；另主要針對法規的合憲性，而另設司法機關監督機制。“總督主導”的立法體系（1976年至1999年）1974年，葡萄牙軍事政變成功後，新政府主張非殖民化政策，不再將澳門視為葡萄牙領土的一部分，而是受葡萄牙管治的一個地區，並通過《澳門組織章程》，訂定新的政治行政體制架構。根據1976年頒布的《澳門組織章程》，總督和立法會均享有立法權，由總督制定者稱為“法令”（decreto-lei）；由立法會制定者稱為“法律”（lei），兩者具有同等效力。總督的立法權限包括所有專屬於澳門地區利益，而非葡萄牙共和國主權機關（主要是共和國議會和政府）和立法會專屬權限範圍內的事宜，在行使時須聽取由間接選舉委員、官守委員和總督委任委員組成的諮詢會（ConselhoConsultivo）的意見。《澳門組織章程》把澳門地區的立法權優先授予立法會。此時立法會的主席不再由總督出任，而由議員互選產生，議員分別經直接選舉、間接選舉和總督委任產生。立法會的專屬權限包括：專屬於澳門地區利益，而非根據憲《澳門組織章程》

024025法而專屬於葡萄牙主權機關權限範圍內的事宜、授予總督立法許可、訂定犯罪等級（以八年徒刑為限）、公務員人事管理、行政區劃、行政組織綱要、總督解散地方行政團體的條件、一般批給制度、稅收制度，以及訂定社會、經濟及財政政策大綱。立法會擁有的立法權連同解釋、停止和撤銷權在內，並有權行使追認總督立法行為，以至提出修改《章程》的權力。相反，總督擁有的立法權限在此時相對模糊，但亦具有簽署和頒布立法會通過的法律，以及向共和國總統建議解散立法會的專屬權力。至於共和國主權機關對澳門地區立法權的監督，此時僅局限於由立法會向有關法院提請審議法規的合憲性和合法性。按照上述的安排，總督和立法會本應能起到相互牽制的作用，從而達至“權力平衡”的目的，但由於總督的立法權限不清，導致其立法行為往往被立法會認為是對其專屬權限的侵犯，雙方因此極易就立法權限的歸屬發生衝突。事實上，這種衝突從立法會於1976年成立起即告存在，直至1984年2月28日，葡萄牙總統根據總督建議而下令解散立法會為止。因應葡萄牙與中國於1987年簽署關於澳門問題的《聯合聲明》，葡萄牙共和國議會於1990年通過修訂《澳門組諮詢會會議1976年首屆立法會開幕，時任總督李安道（JoséGarciaLeandro）與議員握手。

026027織章程》，解決總督和立法會在立法權限上的衝突。是次修訂一方面將原來保留予共和國主權機關的立法權限進一步下放至澳門，另一方面引入“保留權限”的概念，明確界定立法權限的歸屬。立法會和總督分享的立法權限有所增加，絕對保留予立法會的權限有所減少，而原本專屬於共和國議會的立法權限，在下放予澳門時多由立法會與總督競合行使。而立法會對行政當局的監督亦有所增強，例如有權審議總督、政務司和行政當局的行為，亦可對施政方針提出彈劾動議。總督和立法會的立法權限（1990—1999）總督專屬立法權限立法會專屬權限立法會與總督競合權限·充實共和國主權機關的綱要法·核准執行機關的架構和運作的法規·一般批給制度·稅收制度·行政區劃·地方行政制度·公共行政制度綱要·公務員人事管理·立法會選舉制度·議員通則·羈押、住宅搜索、私人通訊的保密、相對不定期刑與保安處分等制度，連同有關必要條件·人的身份和能力·違反紀律的懲罰、行政上的秩序罰，以及有關程序的一般制度·公用使用和徵收的一般制度·租賃的一般制度·貨幣制度和度量衡標準·公共團體與被管治者的保障，以及行政當局的民事責任·公共企業的通則大綱·權利、自由和保障*·刑事罪行*·司法體系綱要*·自然、生態平衡和文化財產的保護體系*·社會保障和衛生體系**於1996年修訂《澳門組織章程》時增訂。由此可見，雖然在《澳門組織章程》實施初期總督被定性為澳門地區的“行政首長”，卻並未帶來理想的效果，因而通過1990年對《章程》的修改，在重新加強總督的立在總督府內舉行的立法會全體會議

028029法權限的同時，縮小立法會的專屬權限。此時澳門的立法機關已具有相對的獨立性，儘管其權力仍未足以牽制總督和行政當局。總督在行使立法職能時，除了聽取諮詢會的意見外，在法規草擬階段亦通過大量設立的諮詢組織聽取社會意見。另於立法會保留委任議席，使總督或立法會的立法意圖與社會意見得以交集、調和。“總督主導”因而成為這段時期澳門立法體系的重要特徵。特別行政區“行政主導”體制下的立法體系(1999年至今）隨著中葡兩國確定澳門將於1999年12月20日回歸中國，《澳門特別行政區基本法》於1993年獲得通過，成為澳門特別行政區政治、行政、司法、社會和經濟等制度的重要根據。《基本法》規定，全國人民代表大會授權澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除了抵觸《基本法》或經澳門特別行政立法機關或其他有關機構作出修改外，均予以保留。立法會是澳門特別行政區唯一的立法機關，有權就1999年，立法會新大樓落成，圖為全體會議廳原貌。立法會大樓今貌

030031澳門特區自治範圍內的所有事務制定、修改、暫停實施和廢除法律，包括維護國家安全的法律，但其通過的法案須經行政長官簽署和公佈才能生效。立法會議員由澳門特區永久性居民擔任，多數由選舉產生。政府和立法會議員同時享有提案權，但政府對立法會選舉法、公共收支、政治體制和政府運作，享有專屬提案權。立法會議員在提出涉及政府政策的議案之前，必須得到行政長官的書面同意。《基本法》同時規定，行政長官在組成行政會時，須有立法會議員參與其中。除了立法職能外，立法會亦行使監督職能，包括聽取和辯論行政長官的施政報告、辯論公共利益問題、對政府工作提出質詢，以及經調查後對行政長官的嚴重違法或瀆職行為提出彈劾案，報請中央人民政府決定。《基本法》亦規定澳門特別行政區政府對立法會負責，具體包括：執行立法會通過並已生效的法律、定期向立法會作施政報告，和答覆立法會議員的質詢。中央國家機構通過備案和發回機制，對澳門的立法權行使監督。根據《基本法》規定，立法會制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會（下稱“全國人大常委會”）備案。備案不影響法律的生效。而全國人大常委會在徵詢屬下澳門特別行政區基本法委員會（下稱“基本法委員會”）的意見後，如認為立法會制定的任何法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和澳門特區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。發回的法律立即失效。除澳門特區的法律另有規定外，沒有溯及效力。全國人大常委會在聽取基本法委員會的意見後，可將涉及國防、外交和不屬於澳門特區自治範圍內的全國性法律伸延至澳門實施。在進入戰爭或危害國家統一或安全的緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律行政長官列席立法會全體會議，發表施政報告。

032033在澳門特別行政區實施。與《澳門組織章程》的規定不同，《基本法》規定只有立法機關享有立法權，而政府享有草擬行政法規的職權為“制定規章權”或“立規權”（poderregulamentar），屬其行政職能範疇之內。然而，由於“行政法規”在過去並未出現，其位階又因低於“法律”而不能直接對應為原有的“法令”，加上特區成立後又未有立即明確行政法規可規範的範圍，以至對原有法令在需要修改、暫停實施或廢止時的具體辦法；再加上總督早年制定的一些法令，其實大可不必通過行使立法權限而達至相同目的等歷史遺留下來的因素，導致澳門特區在成立後的一段長時間內對“行政法規”的性質，以及與法律的關係都沒有清晰的定論，繼而產生政府在沒有法律為基礎的情況下，直接草擬行政法規是否合法的爭議。因應中級法院於2006年先後四次裁定行政法規因立法技術關係而無效，政府於2007年7月向立法會提交《關於法律與行政法規的規定》的法案，經過兩年的磋商，於2009年8月15日獲細則性通過，名稱改為《關於訂定內部規範的法律制度》。《關於訂定內部規範的法律制度》確認法律優於行政法規等其他所有內部規範性文件，並列出由法律規範的事項，以及修改、暫停實施或廢止原有法令的具體辦法。在行政法規方面，政府可直接根據《基本法》的規定，就政府政策的規範，公共事務管理，政府、公共機構和行政會的組織，罰款金額不超過50萬澳門元等事項，草擬獨立行政法規，並為具體執行法律而草擬補充性行政法規。在特別行政區“行政主導”的政治體制下，澳門的立立法會出版的《關於訂定內部規範的法律制度》文件彙編

034035法體系具有以下特徵：1.立法會享有的一些權力比過去大，例如有完全的立法權，有權審議通過財政預算案，亦有權使行政長官辭職，或彈劾行政長官，或拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關係到特區整體利益的法案；2.然而，行政長官對立法機關卻有更大的制約，例如有權將立法會通過的法案發回重議和解散立法會等。政府對立法會負責的範圍，不包括連帶的政治責任，行政長官亦有權決定政府官員或其他公務人員是否向立法會作證。另一方面，由於行政長官和主要官員由中央人民政府任命，立法會無權向政府提出不信任案，更不能罷免行政長官和主要官員。立法會議員的提案權，與以往相比亦受到較大的限制；3.行政長官可以委任部分立法會議員，和委任立法會議員參與行政會的工作。行政機關和立法機關的關係，以“相互配合”為特徵，並通過“行政長官主導”來加以實現；4.中央國家機構對澳門行使立法權的監督相對寬鬆，體現特別行政區“高度自治”的特殊性質；5.儘管澳門的立法體系在特區成立初期曾出現一段摸索時期，但隨著各項制度尤其是《關於訂定內部規範的法律制度》的生效和實施，加上學術界對澳門法律研究進一步深入，現已逐步進入成熟運作的狀態。

036037議席分配和投票資格的歷史演變在澳門的歷史上，輔助總督行使立法職能的合議機構最初由官員、議事公局的葡籍議員和總督委任的華人社群代表組成。自1920年開始，增設選任議席，由納稅最多的首30名人士中選舉產生。1926年，政務會議分別增設由合資格選民直接選舉產生，以及由合資格團體推選產生的議席，並逐步發展成直接選舉、間接選舉和總督委任的議席分配，維持至今。在投票資格方面，過去一段長時期局限於以懂得讀寫葡文和份屬戶主的原生葡萄牙男性公民為主。至1955年，澳門特別行政區立法機關的組成與組織1984年舉行的立法會選舉

038039定為年滿18歲，在澳門居住滿七年的人士。立法會的產生方式《中葡聯合聲明》附件一和《澳門特別行政區基本法》都規定，澳門特別行政區立法會議員由當地人（即永久性居民）擔任，多數由選舉產生。根據上述規定，立法會通過三種途徑產生議席——直接選舉、間接選舉和行政長官委任：1.經直接選舉產生的議席，係指由年滿18周歲，且已登記成為選民的澳門特別行政區永久性居民投票產生；2.經間接選舉產生的議席，係指由已經在身份證明局登記、獲確認屬於相關界別至少滿四年，而且取得法律人格至少滿七年的法人（團體），經其自行於領導或管理機關成員中選出最多22人為投票人後，由投票人投票產生。自第五屆立法會起，間接選舉由五個選舉組別組成，分別為工商金融、勞工、專業、社會服務及教育、文化及體育；3.行政長官委任議席，係指行政長官在立法會選舉結束，並收到總核算委員會的總核算紀錄後15日內，根據《基本法》有關規定，以行政命令委任。符合一定條件的婦女首次獲得政務委員會選舉投票權（婦女於1934年已享有市政機構投票權）。至1973年，男性和女性享有平等的投票權。1976年，立法會選舉的投票權首次開放予具有葡萄牙公民資格的華人行使，不論其公民資格為原生或經歸化取得，以及不論懂得讀寫葡文與否。自1984年起，不論國籍，全面開放予華人。為銜接《澳門特別行政區基本法》的規定，選民資格於1991年進一步界選民登記宣傳海報

040041立法會的議席分配，體現澳門治理體制中“集體為主，兼顧個人”的特徵，即以集體為首要參與單位的構建基礎，同時兼顧澳門多元社會的特性，對個人政治權利給予尊重。從特區成立至今，立法會的議席分配依照“循序漸進”的原則，逐步增加經選舉產生的議席份額，同時對於委任議員的議席份額不作改動。其中，經直接選舉產生的議席，與特區成立時相比已增加接近一倍；經間接選舉產生的議席，亦已增加一半。澳門特別行政區立法會的議席分配演變1999-20012001-20052005-20132013至今直接選舉議員8101214間接選舉議員8101012委任議員7777分配立法會議席的另一個重要原則是“均衡參與”，以彌補三種議席產生方式之間的不足。在澳門社會的現實背景下，直接選舉的好處，主要在於平時不熱衷參與界別利益團體活動的個人選民，有選擇利益代表的機會；而對於選民基礎不足，但在社會經濟發展具有一定影響力的界別（例如少數族裔），則可通過間接選舉或行政長官委任的方式進入立法機關參與工作，使其正當利益不被忽略。由此可見，發展民主政治，要結合當地社會的實際情況，選舉作為一種形式，只是實現民主的一部分，而不是全部。發展民主政治的重點，不在於形式，而是在於不同的社會利益在政治參與的過程中能有所兼顧，盡可能使最終的參與結果取得最大的平衡，從而體現最大程度的社會公正。立法會選舉直接選舉的投票情形立法會選舉間接選舉的投票情形

042043立法會的組織和運作立法會設主席一名、副主席一名和一個執行委員會（Mesa）。執行委員會由主席、副主席、第一秘書和第二秘書組成。主席、副主席、第一秘書和第二秘書由立法會議員在立法屆開始的第一次全體會議上，以不記名投票方式互選產生。主席代表立法會，領導和協調立法會的工作，並對立法會工作人員和保安人員行使監管權。副主席在主席缺席時代理其職務、協助主席工作，並受主席委託，履行代表立法會產生辦法的修改程序為了回應社會經濟發展的需要，澳門特區可根據《基本法》的規定，修改立法會的產生辦法。《基本法》附件二規定，立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會備案。根據全國人大常委會於2011年12月31日的解釋，修改立法會的產生辦法須依照以下具體程序，即一般所稱的“五部曲”：政府於2009年修訂《選民登記法》及《澳門特別行政區立法會選舉法》，為此向公眾講解及徵詢意見。由行政長官向全國人大常委會提出報告全國人大常委會依照《基本法》的有關規定和澳門特區的實際情況，確定是否修改。如確定需要修改，由政府向立法會提出修改立法會產生辦法的法案。法案須經立法會全體議員三分之二多數通過行政長官在同意修改後，報全國人大常委會備案

044045立法會的職務。執行委員會負責維護立法會的尊嚴和聲譽、準備每一會期的開始、建議暫停或延長立法會的正常運作期間、指定議員團和代表團、裁定針對主席的上訴、一般性協助主席和副主席行使職能、就主席或全體會議派發審議的所有事項發表意見，以及負責立法會的行政、財政和人事管理。第一秘書負責查核出席全體會議的議員人數、記錄表決結果、在全體會議上作必要的宣讀、促使《立法會會刊》的出版、在主席或副主席的授權下簽署文件，以及擔任監票人。第二秘書負責協助第一秘書工作、在第一秘書缺席時代理其職務，以及擔任監票人。除第一屆立法會外，立法會的任期為四年，稱為“立法屆”，每一個立法屆由四個立法會會期組成，每個會期為期一年，正常運作期由每年10月16日至翌年8月15日，經執行委員會或至少九名議員動議，由全體會議以簡單議決決定提前或延長，但提前或延長的運作期，只可處理議決或召集通知所指定的事項。立法會以澳門的正式語文——中文和葡文運作。立法會以委員會（Comissão）方式運作，包括章程及任期委員會、常設委員會、跟進委員會、臨時委員會和行政委員會。章程及任期委員會由七名議員組成，由執行委員會提出建議名單後，經全體會議簡單議決確定，負責根據《議員章程》的規定展開與議員資格有關的程序並發表意見、經議員要求和主席決定，對發生在立法會範圍內影響議員名譽或尊嚴的事件展開調查、對《議事規則》的執行情況或修改發表意見、向全體會議建議修改《議事規則》，以及應要求對委員會之間在權限上的衝突作出決定。常設委員會的設立、數量、名稱和組成，由執行委員會提出建議，經立法屆開始後的第二次全體會議簡單議決而決定，成員必須介乎於7至11名之間，負責審議法案、議案、議決案和修訂提案並發表意見書、審議請願事項、經委派而對全體會議一般性通過的文本作細則性表決，以及對全體會議或主席派發審議的問題發表一般性意見。常設委員會可以根據專責範圍分類，但自特區立法會成立以來，並未出現這種做法，而僅以編號分類。跟進委員會主要針對特定的施政領域，其設立方式與常設委員會相同，負責跟進特定施政領域有關的重要事項，以及由立法會通過的相關法律的適用情況；可要求相關政府官員親臨立法會解釋，以及要求提交任何重要資料。在

046047完成跟進後，應編製一份可提出建議的報告書或意見書。自第四立法屆（2009-2013）開始，立法會設有三個跟進委員會：土地及公共批給、公共財政、公共行政。臨時委員會可針對任何事項或為了某種目的而設立，其存續期可以是固定的，亦可以沒有確定期間，或者受解散條件約束。委員會的設立應由最少五名議員提出動議，有權對引致其設立的事項作出審議，並在全體會議或主席訂定的期間內，提交有關報告書或意見書。在行政管理方面，立法會的行政管理機關包括立法會主席、執行委員會和行政委員會，並設有立法會輔助部門，直屬於執行委員會。行政委員會由全體會議選出的一名議員出任主席，並由立法會秘書長和執行委員會指定的一名立法會輔助部門工作人員為委員。行政委員會負責編製立法會預算案、報告書和帳目，以及執行立法會的財政管理。立法會輔助部門由秘書長領導整體工作，另設副秘書長兩名協助。立法會輔助部門的主要職責是向立法會提供技術和行政輔助，設有以下單位：·顧問團，特別負責法案、議案的草擬和處理涉及立法技術的工作；·主席辦公室；·翻譯辦公室；·綜合事務廳，下設人力資源暨財政處、採購暨財產處和公關暨技術輔助處；·資訊暨刊物廳，下設資訊暨圖書管理處和編輯暨刊物處。立法會另設接待公眾制度，就立法、政府活動、政策和公共利益事項收集意見、建議和批評，解釋立法會的工作，以及向行使請願權和申訴權的居民提供協助。然而，對於提供諮詢的要求、個別人士的私人投訴、私人性質的爭議、司法事宜和爭議、須通過行政程序處理的問題，以及不屬於澳門特區自治範圍內的事宜，立法會都不予受理。居民取得接待服務的形式，包括親身、電話、郵件、傳真或電子郵件，亦可通過事先預約，與輪值議員面洽。立法會舉辦的開放日活動

048049立法會在每一個立法會期為議員編訂輪值表，議員根據輪值表的安排，逢星期一、星期三和星期五的12時至13時，在立法會的辦事處接待事先預約的居民。議員的接待時間表，每月於立法會和新聞局網站公佈。議員的權力、義務和待遇立法會議員的權力分為兩種：立法和監察。立法權力主要指提出法案、議案和修訂提案，包括對政府的法案和議案提出修訂提案，以及要求以緊急程序處理法案和議案。監察權力主要以政府工作和公共利益為對象，例如有權要求召集全體會議，以質詢政府工作或辯論公共利益問題。為了行使立法會的職權以及澄清公共利益問題，議員有權建議在常設委員會或臨時委員會舉行聽證。此外，議員有權向行政長官和政府索取必需的資料和正式刊物，以及就公共利益事項，一般性徵詢和聽取行政長官、政府和任何公共或私人實體的意見。除了立法和監察權力外，議員還具有輔助性權力，目的是為了能夠充分履行職務和正常行使權力。這些輔助性權力包括：·向全體會議提出議決案或表達心意的建議；·在全體會議廳和委員會會議室擁有席位，且有權發言；·參加討論和表決；·提出申請；·根據《澳門特別行政區立法會議事規則》提出異議和抗議；·建議組成臨時委員會；·建議修改《議事規則》。另一方面，立法會議員有義務出席全體會議和所屬委員會的會議、參加表決、遵守《議事規則》所訂的秩序和紀律，尊重立法會主席和執行委員會的權責，以及遵守和擁護《基本法》和澳門法律、《議事規則》、決議和全體會議的議決。此外，議員亦有義務迴避利益，尊重立法會、議員、政府和司法機關的尊嚴，以及為立法會工作和澳門特區作出貢獻。除了上述義務外，立法會議員還有宣誓效忠和申報財產的義務。立法會議員在就職時，須宣誓效忠；主席在就職宣誓時，更須宣誓效忠中華人民共和國。立法會議員在就職後90日內，有義務向終審法院提交

050051特權，部分是從過去沿襲至今的（例如配備自衛槍），有部分是特區成立後才增加的（例如終身免費醫療），亦有部分已經被取消（例如特別旅行證件）。詳見下表：職位行政長官薪俸百分比交際費/月津貼（比率）其他權利共同待遇立法會主席80%交際費，月薪俸30%·官邸和車輛·當月未用完的交際費，可累積至下個月，但不得累積超過兩次·終身免費醫療·自由通行受限制的公共場所·擁有議員證·免費取得《澳門特別行政區公報》和《立法會會刊》·免費使用立法會行政部門的郵電及一般行政服務·視乎情況免費獲得中文或葡文報章內容的官方譯本·配備自衛槍立法會副主席60%—車輛第一秘書、第二秘書25%月津貼，議員月薪俸20%—議員25%—如屬輔助部門行政委員會主席，可收取相當於議員月薪俸10%的月津貼《收益及財產利益聲明書》。《聲明書》的第四部分，即議員擁有的不動產、商業利益，以及在任何非營利組織擔任的職務，經法院網站公開，讓公眾查閱。在待遇方面，議員在立法會會議上的發言和表決，不受法律追究；任何議員未經立法會許可，不受逮捕、拘留或羈押，但在現行犯情況下被逮捕、拘留者除外。立法會成員的薪俸與行政長官薪俸掛鈎，另按照職務需要而收取交際費、月津貼或出席費，以及可享有一系列第一屆澳門特別行政區立法會主席及議員宣誓

052053職位行政長官薪俸百分比交際費/月津貼（比率）其他權利共同待遇·公幹津貼、頭等機票、人身和行李保險·議員助理津貼，相當於議員月薪俸60%·委員會主席收取每次相當於月薪俸5%的會議出席費·委員會成員收取每次相當於月薪俸2.5%的會議出席費立法會議員如果被提起刑事訴訟程序，其職務將會中止，直至獲不予起訴或被判無罪為止。而議員如果遇有以下其中一種情況，將喪失資格：·患有嚴重疾病；·沒有被選資格；·因干犯妨害政治、經濟及社會制度罪而被判處附加刑；·從事不可延緩、具持久性質且實質上與議員職務的正常履行相抵觸的活動；·擔任法律規定不得兼任的職務；·未經立法會主席同意，連續五次或間斷15次缺席會議而沒有合理解釋；·違反議員誓言；·在澳門或其他地方犯有刑事罪行，被判處監禁30日以上。（續）

054055起草法規的基本原則起草法規的基本原則，可以從治理層面和技術層面加以探討。在治理層面方面：起草法規應該要適時，在問題形成時，甚至在形成之前即應設法規範或修改現行規範，從而配合社會和經濟發展的實際需要。政府從2011年起，通過法律改革及國際法事務局制定年度立法計劃，由政府各部門於指定期限內向該局提交立法項目。法律改革及國際法事務局在分析其成熟程度後，交由行政長官確定計劃和相關排序，然後由該局監督各部門的執行程度，並於每年第一季度和第三季度向行政長官提交進度報告。然而，從目前執行情況探討，有相當數量的立法工作因早期構思不夠完整，或政府與立法會的意見不一致等而未能按時完成，法制建設的工作仍有改善空間。公眾參與是起草法規其中一個主要組成部分。政府除了通過諮詢組織徵詢專業人士意見外，亦針對公開諮詢而於2011年頒布《公共政策諮詢規範性指引》，目的在於營造良好的諮詢環境，充分聽取公眾意見，以利立法工作。《指引》規定，在法規制定過程的前期階段，須收集相關法規的起草原則、名稱與結構

056057的社會意見，並應明確界定公開諮詢對象。公開諮詢期一般不少於30天，並於結束後180天內發表諮詢項目總結報告，作為行政會在討論行政法規和法律草案的補充資料。《指引》同時規定，公開諮詢的項目須於展開前不少於180天向公共行政改革統籌委員會通報。起草法規時，不但要回應社會和經濟發展的需要，亦應在公眾參與的過程中讓各利害關係人取得最大的共識，使社會各界都能接受最終的法規文本，並自覺遵守。在技術層面方面：法規的內容必須簡潔明瞭，行文應用語明確，避免過於複雜，更應避免對現行法規已有規定的事項重複規定。此外，法規必須具備統一體例和格式，除應按照涵蓋的事項而準確命名外，亦應按照習慣結構編排次序。起草法規還要符合合法和有效的原則，要與法律原則和法律秩序相適應。第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》規定，特區的法律、行政法規和其他內部規範性文件，必須在符合《基本法》的前提下方為有效，其中法律優於其他所有的內部規範性文件，獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性質的規定。法規的制定還需要符合相關的適用程序，例如《行政程序法典》、《關於訂定內部規範的法律制度》、《行政會章程》、《澳門特別行政區立法會議事規則》、《立法會立法屆及議員章程》以及《法規的公佈與格式》等規定。最後，法規的內容必須切實可行，不能與社會現實脫節，使之能達至預期的效果。政府於2012年舉辦的“政制發展座談會”，就修改行政長官及立法會產生辦法向公眾講解及徵詢意見。

058059主要法規名稱的基本涵義法規視乎其涵蓋的範疇而有不同的定名，例如“法”、“法典”、“通則”、“組織法”、“綱要法”、“制度”、“規章”等。現行澳門法律並未對法規名稱訂定任何標準，但從立法慣例和學術研究的角度探討，法規定名仍依循一定的規律。茲試列主要法規名稱的基本涵義如下表：中文名稱葡文名稱基本涵義例子法Lei具有一般、抽象或長期性質，或具有重大公共或安全利益的基礎單行立法。《維護國家安全法》、《道路交通法》、《城市規劃法》、《文化遺產保護法》法典Código以統一和系統的方式規定社會生活中相對重要，或涉及範疇廣泛的法律，通常涵蓋一個法律部門，至少是該法律部門的根本方針。《民法典》、《刑法典》、《商法典》、《行政程序法典》通則Estatuto以統一和系統的方式規定特定的活動、行業或職業。過去有“章程”的譯法，為誤譯。《司法官通則》、《澳門公共行政工作人員通則》組織法Leiorgânica以統一和系統的方式組織個別機構運作。《澳門特別行政區立法會組織法》、《審計署組織法》綱要法Leidebases規定特定社會關係或活動領域的一般指導方針，讓行政或立法機關在此等方針上加以發展，因而對其他法規的內容有決定作用。在澳門，一些規定機關組織和運作的法規，亦有以“綱要法”命名。《科學技術綱要法》、《澳門特別行政區內部保安綱要法》、《政府組織綱要法》、《司法組織綱要法》制度/法律制度Regime/Regimejurídico以集合的方式規範特定社會關係或活動領域中權利、義務和保障的行使，以及行使的程序。《著作權制度》、《工業產權法律制度》、《娛樂場幸運博彩經營法律制度》、《財產及利益申報法律制度》規章/施行細則Regulamento/Regulamen-tação由具有權限的行政機關制定，以保障上位法律執行的法律規範。《道路交通規章》、《城市規劃法施行細則》章程Estatutos由權限機關制定，以一般性規定機構的性質、宗旨、制度、組織和運作。《澳門基金會章程》、《澳門大學章程》參考來源：Caetano(1973),GouveiaandCoutinho(2013),Machado(2013)。中文名稱葡文名稱基本涵義例子

060061法規的基本結構澳門的法規主要由以下部分組成：序言部分主要說明制定法規的背景和理由。目前只在行政命令或行政長官批示中出現，而根據《回歸法》規定，在特區成立之前制定的法規的序言部分不予保留，不作為特區法規的組成部分。開始部分主要包括法規的標的、適用範圍和定義。中心部分主要包括與法規有關的實質條款、實施程序、罰則等。最後部分主要包括補充規定、過渡性規定、最後規定等。簽署部分根據法規的種類而有所不同。如屬法律，依次包括在立法會通過的日期、立法會主席的簽名、行政長官簽署日期、公佈的命令和行政長官的簽名。如屬行政法規和行政命令，則依次包括制定或發佈的日期、公佈的命令和行政長官的簽名。如屬批示，則包括發出批示的日期和主要官員的簽名。根據《回歸法》規定，在特區成立之前制定的法規的簽署部分不予保留，不作為特區法規的組成部分。附件主要是輔助或說明性內容，例如圖案、列表、表格、式樣等。在編排方面，主要承襲葡萄牙的體例，根據法規的規模而按照以下單位順序排列。目前澳門法規較常見以“章、節、分節”編排。至於規模較大的法規，例如《民法典》，則以“卷、編、章、節、目”等層次編排：中文名稱葡文名稱備註卷Livro一般多見於法典編Título分編Subtítulo章Capítulo澳門的五大法典（中葡文版本）

062063節Secção分節Subsecção目Divisão一般多見於法典分目Subdivisão具體到條文的編排方面，同樣主要承襲葡萄牙體例，分為以下層次，各層次必須以數字或字母編序，以作識別。在特區成立後制定的法規，全部層次均以數字編序，其中中文體例，除分項外不採用阿拉伯數字：中文名稱葡文名稱中文體例葡文體例備註條Artigo第一條Artigo1.º如法規修改時須加入條文，但編號出現重複時，可加入葡文字母大寫以資區別，例如“第一-A條”（Artigo1.º-A）。目前澳門仍採用1945年葡萄牙語文書寫規則，即字母表中沒有k、w及y。需要說明的是，於1990年修訂的書寫規則中，已將上述字母納入表內。如整套法規只有一條時，以“獨一條”（Artigoúnico）識別之，類推於款。款Número批示為Parágrafo一、1.項Alínea（一）1)特區成立前制定的法規，以葡文字母小寫編排。分項Subalínea（1）(1)澳門法規條文的編排，尤其遵循“一事一條”的原則，即每一條只可規定一項事宜。各條、款、項、分項的行文不可多於一句。另外，各卷、編、分編、章、節、分節、目、分目和條，都有相應的標題，以簡述其內容。至於《基本法》和在澳門特區生效的全國性法律，則根據中國內地的體例編排。根據《中華人民共和國立法法》，內地法律根據內容需要，分為編、章、節、條、款、項和目。其中“款”不編序號，而以自然段識別。中文名稱葡文名稱備註中文名稱葡文名稱中文體例葡文體例備註（續）

064065基本法《澳門特別行政區基本法》是根據《中華人民共和國憲法》的規定而制定的，是國家對澳門基本政策的法律體現。這些基本政策，分別在《中葡聯合聲明》的本文和附件一列舉和具體說明。《中葡聯合聲明》經兩國政府於1988年1月15日互換批准書後正式生效。第七屆全國人民代表大會在同年4月13日舉行的第一次會議上決定，成立“中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會”，負責《基本法》的起草工作。同年9月，全國人大常委會通過並公佈澳門基本法起草委員會組成名單，其中內地委員27名、澳門委員22名。起草委員會於10月25日召開第一次會議，通過委託澳門委員成立“澳門基本法諮詢委員會”，邀請90名本地人士出任諮詢委員。諮詢委員會於1989年5月28日正式成立。《基本法》的起草工作，主要經歷五個階段：1.起草結構：1988年5月，起草委員會成立基本法結構起草小組，草擬《基本法》的結構；2.起草條文：1988年11月，起草委員會成立中央和澳門特別行政區關係，居民基本權利和義務，政治體制，立法程序

066067經濟、文化和社會事務五個專題小組。諮詢委員會則先後成立結構專責諮詢小組和五個專題的專責諮詢小組，以作配合。起草委員在此階段在澳門舉行座談，聽取意見，並在此基礎上擬出相關條文；3.公開諮詢：起草委員會於1989至1992年間先後自行或提請全國人大常委會發表三份文件，向澳門以至全國展開公開諮詢，並於1991年公開徵集澳門特別行政區區旗和區徽圖案；4.確定草案：1993年1月，起草委員會通過《澳門基本法（草案）》二十多個修正案以及澳門特別行政區區旗和區徽建議圖案，並將確定草案文本和建議圖案提交全國人大審議；5.審議通過：1993年3月31日，第八屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》法律案，時任國家主席江澤民於當日簽署中華人民共和國主席令，公佈該法。基本法起草委員會發表的意見徵集文件一覽日期文件名稱諮詢期1989年10月《澳門基本法結構（草案）討論稿》—1991年7月《澳門基本法（草案）徵求意見稿》諮詢期四個月1992年3月《澳門基本法（草案）》由全國人大常委會公佈，諮詢期四個半月至於《基本法》的修改，第144條規定了一些必須的修改程序。《基本法》的修改權屬全國人民代表大會。全國人大常委會、國務院（中央人民政府）和澳門特區都享有修改提案權。澳門特區如需提出修改議案，須經過以下程序：中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會第一次全體會議場景

068069法律法律的制定須經過一系列的步驟，包括：提案、一般性討論和表決、細則性審議、細則性討論和表決、行政長官簽署，以及於正式刊物刊登。經澳門特區全國人大代表三分之二同意經立法會全體議員三分之二同意經行政長官同意由澳門特區出席全國人大的代表團向全國人大提出全國人大常委會將修改議案列入全國人大議程前，由基本法委員會研究並提出意見。全國人大根據《中華人民共和國立法法》等規定的程序審議、通過。提案一般性討論和表決細則性審議細則性討論和表決行政長官簽署於正式刊物刊登《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》

070071審閱，行政會完成討論後，由行政長官辦公室呈送立法會主席。法案應以書面提出，並以條列方式編寫，亦應具有能簡略反映其主要標的的名稱，以及附有理由陳述。法案在呈送立法會主席後，如符合基本條件，可決定初端接納法案。如果主席不接納法案，則在同一個會期內不得再次提出。提案提案權由政府或立法會議員行使，其中立法會議員的提案權受《基本法》的規定限制。無論是政府還是立法會議員的法律提案，都稱為“法案”。對於由立法會議員提出的法案，最多可由九名議員簽署，並直接呈送立法會主席。對於由政府提出的法案，則在確定政策需要推行或法律需要修改後，由負責立法事務的主要官員（司長）指示屬下部門（法律改革及國際法事務局）協助制定立法計劃，並協助監督立法進度。在此期間，相關施政範疇的主要官員辦公室或局級部門將草擬法案的文本，完成後交由主要官員批示呈送行政長官，再由行政長官交由負責立法事務的主要官員校閱，期間將視情況與相關的主要官員聯繫，以完善草案細節。如行政長官同意法案內容，將由負責立法事務的主要官員送交行政會秘書長，由秘書長分送各行政會委員，以便在最近一次行政會會議上討論。如行政會委員認為法案需要修改，將交回負責立法事務的主要官員安排修訂，並且在修訂完畢後，經行政會秘書長再次分送各行政會委員2001年，時任行政長官何厚鏵在行政會委員見證下簽署《娛樂場幸運博彩經營法律制度法案》。

072073主席在初端接納或拒絕法案後，議員有權就決定提出上訴，經全體會議議決確認。如在期限屆滿時仍未收到上訴申請，則主席可安排法案列入全體會議議程作一般性討論和表決。除了法律提案權外，政府和議員亦可按照各自的權限行使隨後提案權。隨後提案權的主要表現形式是“修訂提案”，其中又分為訂正提案、替代提案、補充提案和刪除提案。一般性討論和表決一般性討論分為兩個階段。首先是由法案第一位簽名的議員或政府代表負責引介，並應議員的要求進一步解釋。第二個階段是辯論。一般性討論原則上不會討論法案內的具體條文。在討論完成後，隨即進入表決階段。一般性表決的主要目的，在於確定立法會是否接受法案的立法精神和原則，以及提出法案是否適時。法案在過半數議員贊成下即獲一般性通過。立法會主席將根據各委員會的工作量，或根據委員會的專責範圍，將文本送交有關的委員會作細則性審議。在表決結束後，議員可作出表決聲明，解釋表決取向的原因。細則性審議細則性審議主要從法案的內容、立法途徑、對法律原則和法律秩序的影響，以及立法技術的角度進行。立法會主席在徵詢委員會主席的意見後，定出完成審議的期限。在審議期限結束時，委員會應提交報告書（稱作“意見書”）。如果沒有定出期限，則意見書的提交期限為法案文本送交委員會後的30天（法案）或七天（修訂提案）。委員會可向立法會主席申請將期限延長。如果委員會在規定或獲准延長的期限內沒有提交意見書，法案仍可交由全體會議作細則性討論和表決。經細則性審議後所提交的意見書，一般包括以下內容，視法案的複雜程度而增減或調整：

074075引言主要敘述法案提交立法會的經過、一般性表決結果、文本送交委員會的日期、委員會舉行會議的日期和主要經過等。引介主要敘述法案提出的背景和提案人的理由陳述概括性審議從整體角度對法案的審議細則性審議對法案的條文逐條審議，或選取最重要的條文審議。綜述總結在審議法案時出現的各種意見重點結論確定法案是否具備細則性討論和表決的條件，以及對政府應否派出代表列席細則性討論全體會議，以解釋法案提出建議。細則性討論和表決在完成細則性審議後，可進入細則性討論和表決的階段。此階段一般在全體會議進行，但如果全體會議作出議決，此階段可交由委員會進行，或是在討論後交由委員會表決。任何議員同樣可以申請將細則性表決收歸全體會議進行。細則性討論和表決是逐條進行的，但主席可以決定將數條條文集中。根據提案的複雜程度，以及應議員的要求，主席亦可決定將細則性討論和表決逐款或逐項進行。主席在宣佈開始表決法案之前，任何議員可申請將法案送交委員會重新作細則性審議。法案在過半數議員贊成下即獲細則性通過。經全體會議細則性表決通過的法案文本，即可交由有關的委員會作最後編訂。經委員會細則性表決通過的法案文本，仍須交由全體會議作總體最後表決，通過後才進入最後編訂的階段。最後編訂只限於修改文本的編排和格式，且應在十天或主席指定的期限內完成。經立法會主席簽署確認的法案立法會全體會議。圖為2009年2月25日細則性通過《維護國家安全法》的會議場景。

076077文本，被視為確定文本，並可交由行政長官簽署。行政長官簽署和重議立法會通過的法案，經行政長官簽署，即成為法律。然而，如果行政長官認為立法會通過的法案不符合澳門特別行政區的整體利益，有權於90天內提出書面理由並將法案發回立法會重議。在重議的情況下，先展開一般性討論，然後進入一般性表決。如果在一般性討論結束前沒有修訂提案提出，則無需進入細則性討論。遇有相反情況，相關的細則性表決只限於修訂提案所針對的條文。此外，如有至少三名議員申請，經全體會議議決，可以先進行細則性表決，然後才進行一般性表決。對於重議的法案，必須經由全體議員三分之二多數議決贊成才被視為通過。在此情況下，行政長官須於30天內簽署法案。如行政長官仍拒絕簽署，在徵詢行政會意見後可解散立法會，並應向公眾說明理由。行政長官在其任期內只可解散立法會一次。如經重選後的立法會，全體議員三分之二仍通過有爭議的法案，則行政長官必須辭職。同樣，如果立法會拒絕通過關係到澳門特區整體利益的法案而導致行政長官解散立法會，重選後的立法會仍拒絕通過原案，行政長官亦必須辭職。於正式刊物刊登法律必須在澳門特區的正式刊物刊登，才產生法律效力。澳門特別行政區成立後發行的首份《澳門特別行政區公報》

078079在上述準備工作完成後，政府通常會在10月下旬將下一個財政年度的預算法、行政當局投資與發展開支計劃和澳門特別行政區財政預算的提案呈交立法會。行政長官在11月中旬列席立法會發表施政報告，並解答議員提問後，將另擇日子召開全體會議，審議財政預算案，審議方式與普通立法程序相同。緊急程序立法會議員和行政長官均有權在一般性討論開始之前，提出使用緊急程序審議法案或議案。如使用緊急程序，全體會議在辯論完結後隨即付諸表決。在緊急程序下，全體會議可決定免除將有關法案或議案呈交有關委員會作細則性審議，或免除最後編訂程序，或將最後編訂期限縮短至兩天。澳門特區公佈法規的正式刊物稱為《澳門特別行政區公報》，分第一組和第二組，分別於星期一和星期三出版。如當日為公眾假期，則於緊隨的第一個工作天出版。行政長官在簽署立法會通過的法案而成為法律後，須命令將之公佈於《澳門特別行政區公報》。法律的生效日期，可於本身條文內訂定；如無訂定，則於《澳門特別行政區公報》公佈後第六天開始生效。預算案澳門特別行政區的財政預算案，係由政府向立法會提出。行政長官通常在每年的5月至6月發出批示，訂定政府部門和公共實體準備下一年度財政預算案的具體日程表，並由負責預算事務的主要官員指導、財政局負責資料匯總。至於財政預算案中“行政當局投資與發展開支計劃”（PlanodeInvestimentoseDespesasdeDesenvolvimentodaAdministração，簡稱PIDDA）的部分，則於準備階段由土地工務運輸局負責分析，以便確定評估成本、施工期間和參與方式。

080081全體會議全體會議分為平常和特別兩種。平常全體會議可以由主席召集或至少九名議員要求而召開。特別全體會議在立法會休會期間才召開，由主席或超過全體議員半數的議員召集，以議決召集書內載明的事項。如在上次會議沒有訂定下次會議召開的日期，則主席須至少在48小時之前召集，可以書面或其他適當方式作出。全體會議須於15時至20時內舉行，經決議可以延長。在全體議員不少於半數出席的情況下，全體會議方為有效。全體會議分為以下幾個階段：第一階段：首先由主席通知議員與立法會會務有關的事宜，然後處理倘有的表達心意事宜。表達心意由議員提出，用於表達對特定事項的祝賀、慰唁、抗議、致意、讚揚或譴責等。由於表達心意不是議程的一部分，因此不是一種動議。提議人在進行三分鐘的引介後，由全體會議討論是否有必要或需要表達心意，每名議員有三分鐘發言時間，整個討論不得超過30分鐘，隨後表決。第二階段：稱為“議程前階段”，歷時最多一小時。在立法機關的議事程序

082083全體會議的正常運作期間，議程前階段經議決可以在每星期延長一次，每次不得超過一小時。在議程前階段，議員可就政府和公共事務發言，或發表政治聲明，每名議員的發言時間不得超過五分鐘，且應於會議開始前登記。第三階段：稱為“議程階段”，並分為兩部分：第一部分主要是議決與立法會會務有關的倘有事宜。議員在根據《議員章程》行使辯護權時，其發言時間不得超過15分鐘。議程階段的第二部分是審議法案、財政預算案、議案和議決案。議員在此階段的發言時間不得超過30分鐘。如對先前發言者所述事項出現疑問，議員可以即場要求登記提問或答覆，每次提問和答覆的發言不得超過五分鐘。議員在作出口頭的表決聲明時，發言時間不得超過三分鐘。行政長官答問行政長官每年均定期列席立法會，回答議員關於施政事項的提問。自2006年起，行政長官每年列席立法會三次回答提問，分別是4月、8月和11月。由於行政長官會在11月發表下一財政年度的《施政報告》，所以11月的答問將安排在《施政報告》發表後翌日舉行。由於每一屆特區政府的就職日期均為12月20日，所以新一屆政府第一個完整財政年度的《施政報告》，將推遲至翌年3月或4月發表，行政長官答問的時間，同樣將安排在《施政報告》發表後翌日舉行。在會議開始後，行政長官一般不作發言，而直接接受議員提問。立法會議員按照事先報名的次序，向行政長官提問。每名議員只可提問一次，提問時間為兩分鐘，然後由行政長官作答，時間沒有限制，如此循環，直至會議結束為止。行政長官亦可視情況與立法會商議回答提問的數量。施政方針辯論行政長官在完成發表《施政報告》並回答議員提問在1984年舉行的立法會全體會議

084085後，各主要官員（不包括廉政專員、審計長、警察總局局長、海關關長和檢察長）將列席立法會，引介各自領域的施政方針，並就此與議員展開辯論。在一般情況下，施政方針辯論安排在11月至12月間舉行。同樣，由於每一屆特區政府的就職日期均為12月20日，所以新一屆政府第一個完整財政年度的施政方針辯論，將安排在3月至4月間舉行。各領域的施政方針辯論，必須在兩次全體會議內完成。在會議開始後，主要官員將向議員引介施政方針的重點，然後進入辯論環節。議員參與施政方針辯論，取決於事前報名，並按報名的次序發言。辯論環節分兩部分，第一部分由已報名的議員發言，每名議員可發言的時間上限為八分鐘。立法會主席一般會安排四至五名議員發言，然後請主要官員發言。主要官員在此部分的發言時間上限為20分鐘，期間可請求立法會主席批准屬下領導人員解釋或澄清具體或技術事項。第二部分由第一部分發言的議員發表跟進言論，每名議員的發言時間上限為兩分鐘，然後由主要官員發言，時間上限為十分鐘。對政府工作的質詢立法會議員對政府工作的質詢，分為書面質詢和口頭質詢兩種。對於書面質詢，議員每星期只可提出一份，且提出的問題不得多於三個。書面質詢由議員向立法會主席提交，主席在收到後送交行政長官，再由行政長官指示相關官員答覆，並經行政長官將答覆送交立法會主席。根據立法會第2/2004號決議《對政府工作的質詢程序》，政府應在行政長官收到書面質詢之日起30天內作出書面答覆，但一般並未遵守此項規定。在口頭質詢方面，則由議員首先向立法會主席提交書面申請。申請書最多可由六名議員簽署，其內須列明質詢事項，並提出最多三個問題。主席在收到第一份申請書後，將接受其他議員在10天內提交其他的質詢申請，以便訂定專為質詢而召開的全體會議時間，並須於召開會議前10天或更長的時間，將質詢申請書的副本和召集書副本送交行政長官。而在引介和辯論施政方針的月份（一般是11月和12月），立法會不召開質詢的全體會議。專為質詢而召開的全體會議，不設議程前階段，整個

086087質詢以不超過兩次全體會議為限。口頭質詢會議的程序如下：程序發言者發言時間上限宣讀質詢申請書內容提交申請書的議員，或首名簽署申請書的議員。5分鐘回答質詢問題相關政府官員10分鐘發言及提出澄清問題提交申請書的議員，或首名簽署申請書的議員。2分鐘回答澄清問題相關政府官員4分鐘提出補充澄清問題其他議員集體輪流提出每名議員1分鐘回答補充澄清問題相關政府官員10分鐘公共利益問題的辯論政府或議員均可要求召開全體會議，辯論公共利益問題。申請書應明確指出擬辯論的事項或問題，而對於由議員提出的申請，應列明是否擬聽取政府的意見。辯論是否展開，取決於全體會議事前的議決，首先由申請者作不超過五分鐘的引介發言，然後進入討論。每名沒有簽署申請書的議員有最多三分鐘的發言時間，整個討論時間不得超過30分鐘。在表決申請後，沒有簽署申請書或沒有發言的議員可作出表決聲明，每名議員發表聲明的時間不得超過三分鐘。如議決通過辯論，則須另外召開專為辯論而設的全體會議，同樣不設議程前階段。口頭質詢的發言規則，相應適用於辯論。聽證聽證係指立法會在行使本身職權時，為澄清公共利益的問題而按需要傳召和要求有關人士作證和提供證據，不得針對不屬於澳門特區自治範圍內的事項、法院裁判、個人隱私、國家機密、司法保密或職業保密的事項，而且在同一個立法會期內，不得對已經聽證的事項再次展開聽證。聽證由至少兩名議員發起，並向立法會主席提出。任何議員均可對主席接納建議與否的決定向全體會議提出上訴。聽證須通過全體會議的議決，在立法會常設委員會或

088089臨時委員會內進行。只有與聽證事項有直接關係或直接知悉的人或機構方可被傳召，而如果傳召的對象是政府官員或公務人員，行政長官有權根據國家和澳門的安全或重大利益的需要，而決定是否批准他們到立法會作證和提供證據。聽證在被傳召人收到通知之日起計最少48小時後展開，以口頭方式作出。如被傳召人不在澳門或嚴重不便時，可於收到有關問題後五天內以書面回覆。除非作出相反決議，否則聽證是不公開的。在聽證完畢後，委員會須在指定期限內編制和通過聽證報告，並送交立法會主席，以便列入全體會議討論。主席可決定是否將報告於《立法會會刊》公佈。如果報告的內容有可能損害公共利益和個人名譽等，主席有權決定只將報告派發給所有議員知悉，而不在全體會議討論，亦不在《立法會會刊》公佈。如在聽證進行期間發現有違法或違反紀律行為的跡象，負責的委員會主席有義務通知立法會主席以便舉報。另外，當聽證不公開時，議員和其他的參與者對獲悉的資訊和事實有保密的義務。《澳門特別行政區立法會會刊》

090091在澳門，特區政府可根據法律制定各類規章，如行政法規、行政命令、對外規範性批示等。這種權限稱為“制定規章權”或“立規權”，並非立法行為。然而，鑒於這些規章同樣對外產生約束力，而且對澳門的社會生活產生一定的影響，故特設本節，以介紹有關程序。行政法規在制定行政法規之前，如有需要，可通過諮詢組織徵詢專業人士意見，或根據《公共政策諮詢規範性指引》展開公開諮詢。一般而言，行政法規由有關的主要官員或局級部門草擬徵詢意見稿，在所屬主要官員同意後，交予行政長官，再由行政長官交予負責立法事務的主要官員校閱，期間將視情況與相關的司長聯繫，以完善草案細節。如行政長官同意徵詢意見稿的內容，將由負責立法事務的主要官員送交行政會秘書長，由秘書長分送各行政會委員，以便在最近一次行政會會議上討論。如行政會委員認為行政法規草案需要修改，將交回負責立法事務的主要官員安排修訂，並且在修訂完畢後，經行政會秘書長再次分送各行政會委員審閱。制定規章的程序

092093由於行政會不具有決議職能，所以行政法規無需行政會表決。除非行政長官另有決定，否則行政會在討論行政法規草案時，通常不作細則性討論。行政會委員發表意見的概要，均在會議紀要中記錄，而行政長官在不採納多數委員意見時，亦應將具體理由記錄在案。行政會在完成討論後，由負責立法事務的主要官員將行政會在完成討論法案或行政法規草案後，一般會召開記者招待會公佈詳情。圖為政府總部內召開記者招待會的會場。草案送交行政長官簽署，由行政長官辦公室安排將行政法規刊登於《澳門特別行政區公報》。行政法規的生效日期，與法律一樣可於本身條文內訂定；如無訂定，則於《澳門特別行政區公報》公佈後第六天開始生效。行政命令和對外規範性批示行政命令由行政長官發佈，而對外規範性批示則可由行政長官或主要官員發佈。行政命令和對外規範性批示的制定程序，與行政法規相若，主要分別在於無需徵詢行政會意見。一般而言，由有關的主要官員或局級部門草擬行政命令或對外規範性批示，經所屬主要官員辦公室的法律顧問審閱，並取得主要官員的同意後，再呈行政長官（行政命令和對外規範性批示）或主要官員（對外規範性批示）簽署，由有關部門安排將之刊登於《澳門特別行政區公報》。行政命令和對外規範性批示的生效日期，與法律一樣可於本身條文內訂定；如無訂定，則於《澳門特別行政區公報》公佈後第六天開始生效。

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