• 第一章︰導論澳門經濟學會出版澳門與香港財政政策比較研究
  • 第一章︰導論澳門與香港財政政策比較研究統籌及研究單位澳門經濟學會支持及資助機構澳門基金會顧問楊允中、馮邦彥課題主持人柳智毅課題組成員（按姓氏筆劃排序）朱深勇侯桂林柳智毅曾澤瑤馮邦彥劉健豪劉熹明蘇振輝編校蘇振輝
  • I第一章︰導論目錄第一章︰導論.........................................................................................................11.1研究背景與研究意義................................................................................11.2研究內容.....................................................................................................31.3研究方法.....................................................................................................3第二章︰澳門財政體制概況................................................................................52.1澳門財政體制演變的時期劃分及其相應的情況................................52.2澳門財政體制在不同時期的基本情況.................................................72.3澳門財政政策與貨幣政策的情況及其作用........................................16第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較....................................173.1財政的內涵及其理論演進.......................................................................173.2澳門財政體制與理財哲學的演變和發展.............................................193.3香港財政體制與理財哲學的演變和發展.............................................223.4澳門與香港理財哲學和財政方針的比較分析....................................27第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析..................................................334.1財政收入的內涵及其功能.......................................................................334.2澳門特區政府財政收入分析...................................................................354.2.1澳門的財稅徵收結構..................................................................354.2.2澳門稅制及其特點.......................................................................364.2.3回歸以來澳門特區政府財政收入概況分析...........................39
  • II澳門與香港財政政策比較研究4.3香港特區政府財政收入分析...................................................................454.3.1香港的財稅徵收結構..................................................................454.3.2香港稅制及其特點.......................................................................464.3.3回歸以來香港特區政府財政收入概況分析...........................49第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析..................................................555.1財政支出的內涵與相關理論...................................................................555.2.澳門特區政府財政支出分析...................................................................565.2.1澳門財政開支的分類和結構.....................................................565.2.2回歸以來澳門特區政府財政支出概況分析...........................575.3香港特區政府財政支出分析...................................................................615.3.1香港政府財政開支的分類和結構............................................615.3.2回歸以來香港特區政府財政支出概況分析...........................62第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析..................................................696.1財政儲備的內涵與相關理論...................................................................696.2澳門特區的財政儲備制度.......................................................................706.2.1澳門財政儲備制度的提出與歷年財政滾存的管理..............706.2.2澳門財政儲備制度的建立..........................................................726.2.3回歸以來澳門歷年財政滾存概況分析....................................736.3香港特區的財政收支和財政儲備制度.................................................776.3.1香港財政儲備的發展與管理.....................................................776.3.2回歸以來香港的財政收支和財政儲備概況分析..................79第七章︰澳門與香港財政管理比較分析..........................................................857.1財政管理的內涵及相關理論...................................................................857.2澳門的財政管理體制分析.......................................................................86
  • III第一章︰導論7.2.1澳門的財政收入管理體制..........................................................877.2.2澳門的財政預算體制..................................................................887.2.3澳門的財政預算的監督機制.....................................................907.3香港的財政管理體制分析.......................................................................917.3.1香港的財政收入管理體制..........................................................917.3.2香港的財政預算體制..................................................................93第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議.............................................1018.1澳門財政體制和財政政策的存在問題.................................................1018.1.1澳門財政收入存在的主要問題.................................................1018.1.2澳門財政支出存在的主要問題.................................................1058.1.3澳門財政儲備存在的主要問題.................................................1088.1.4澳門財政管理存在的主要問題.................................................1108.1.5澳門財政監督存在的主要問題.................................................1128.2進一步完善澳門財政體制和財政政策的建議....................................1138.2.1進一步完善澳門財政收入的政策建議....................................1138.2.2進一步完善澳門財政支出的政策建議....................................1158.2.3建立和完善澳門財政儲備制度的政策建議...........................1168.2.4進一步完善澳門財政管理的政策建議....................................1198.2.5進一步完善澳門財政監督的政策建議....................................120
  • 第一章導論
  • 1第一章︰導論第一章︰導論1.1研究背景與研究意義在宏觀經濟發展中，一個國家/地區的政府往往通過財政政策和貨幣政策來實現它的經濟目標。可以說，財政政策和貨幣政策是一個國家/地區政府干預宏觀經濟的最重要、使用最頻繁的兩大政策工具。2008年全球金融危機爆發以來，世界各國相繼使用財政政策和貨幣政策，出台各種救市措施，使得這兩項政策的應用在規模上、手段的多樣化和干預的直接性上都達到空前的水平。國際貨幣基金組織（IMF）對全球13個主要發達經濟的政府和中央銀行採取的153項干預措施進行研究後發現，這些措施起到了穩定市場的作用。1政府通過財稅收入手段，將一部份社會資源集中起來，再通過財政支出分配引導社會資金流向，最終實現資源的優化配置。通過實施特定的財政政策，政府期望能夠實現充分就業、物價穩定和經濟穩定增長等目標。有效的財政管理政策已經成為克服市場缺陷的最有效工具，在政府宏觀政策中具有極其重要的地位。回歸後，在“一國兩制”條件下，澳門特區在財政上擁有相當高的自主權，為澳門經濟社會發展創造了有利條件。但長期以來，由於澳門元與港元掛並間接與美元掛，也由於大宗交易使用港元的習慣，大量港元在澳門流通，澳門元的使用率偏低。澳門政府不可能實行獨立的貨幣政策，無法運用調整利率和匯率等措施干預經濟。在這樣的情況下，加之澳門長期沿襲“貨幣發行局”的金融管理體制，特區財政政策對澳門來說就顯得更加重要。1澳門經濟學會課題組：《澳門公共財政政策與財政儲備制度研究》，澳門經濟學會，2011年，第1頁。
  • 2澳門與香港財政政策比較研究回歸前，澳門政府政府採取“竭澤而魚”的政策2，政府財政長期以來遵循平衡性、年度性、單一性、概括性、分類性、非固定用途性（法定或核准的固定用途者除外）以及非抵銷性等原則，不設財政儲備制度，整個財政制度存在不少問題。澳門99回歸之後，特別是特區政府於2002年制定正確的產業定位政策，同年開放博彩經營權，澳門的整體經濟有了快速的增長，澳門的財政狀況大幅改善，財政體制和財政政策也逐步完善。然而，由於諸多的歷史和經濟原因，時至今日，澳門財政體制和財政政策仍然存在不少問題，與澳門快速發展中的經濟不相適應，主要表現為：財政收入結構相對單一與日漸增長的財政支出不相適應；財政儲備制度不完善；監督機構的規模和監督者的專業技術結構難於應對複雜的公共財政監督事務；財政法律法規建設滯後以至於不能適應經濟社會管理的需要；社會公共參與意識不強，公共財政監督參與度較低等等。從長遠發展和可持續發展的角度來看，為了提高政府應對和調控經濟社會問題的能力，特區政府有必要建立一套相對完善的財政體制和財政政策。而作為毗鄰的香港，其經濟社會制度與澳門具有很多相似之處，香港和澳門都是典型的小型或微型經濟體，兩者在亞洲地區都曾創造了全球矚目的經濟奇跡。香港和澳門也是市場經濟發展的典範，兩地政府在促進市場經濟發展方面都取得過輝煌的成就，在財政管理方面積累的經驗也值得總結。通過比較香港、澳門兩地的財政體制和財政政策，能讓澳門客觀地認識其財政管理的合理成分與局限性，從中發現澳門財政存在的問題，從而為進一步完善澳門自身的財政體制和財政政策提供借鑒。為此，澳門經濟學會組成課題組，就澳門與香港兩地的公共財政政策展開比較研究，進而為完善澳門特區政府的財政體制和財政政策提出學術方面的建議。2曹坤華：《澳門經濟發展透析》，湖北人民出版社，1997年，第227頁。
  • 3第一章︰導論1.2研究內容本課題在闡述財政政策與管理的基本內容及創建澳門財政體系的必要性基礎上，重點從理財哲學、財政收入、財政支出、財政儲備、財政管理體制等方面，對澳門和香港的現行財政管理體制和財政政策進行系統的比較和分析，首先立足澳門經濟社會的基本情況，並在借鑒香港財政管理經驗的基礎上，就澳門財政制度的職能與收支範圍、稅制及稅務管理、財政體制改革與設計、財政政策推動經濟發展模式等問題，提出相應的政策建議。1.3研究方法本研究所採用的主要研究方法包括：1.文獻分析法。通過尋找、搜集有關澳門和香港在財政體制和財政政策方面的文獻資料，作為展開比較研究的基礎。2.歷史分析與邏輯分析相結合的方法。歷史分析強調分析問題的時代特性，香港和澳門的經濟社會制度在當代均經歷了相似而深刻的變化，在這一過程中逐漸形成其現行的公共財政政策體系。因此，從歷史發展的角度展開分析，可以為本研究提供更加客觀、開闊的視野。同時，對時間跨度上各種現實問題的考察還需要以邏輯分析與歷史分析方法相結合。歷史分析提供分析的視角和思路，邏輯分析幫助發現並總結規律。3.實證分析法與規範分析相結合。實證分析法是研究事物“是甚麼”的方法，指明事物具有甚麼特徵，以及說明該事物在各種條件下會發生甚麼樣的變化，產生甚麼樣的結果。但對該事物的性質不予判斷。規範分析法是以一定的價值判斷作為出發點，指出研究的事物“應該是甚麼樣”，“不該是甚麼樣”，對一定條件下事物發展的結果作出“好”或“壞”的判斷，並回答為甚麼要作出這種選擇，而不作出另一種選擇的問題。本研究在比較分析香港和澳門財政政策及其績效時，結合實證分析法與規範分析法，既有理論
  • 4澳門與香港財政政策比較研究性的探討，也有實踐驗證，使研究更具嚴謹性，結論也更具可靠性。4.定性分析與定量分析相結合。定性分析法是通過描述性的語言對事物的性質、特徵進行抽象概括。定量分析法是運用大量資料、展現事物的面貌，是對事物特徵的具體概括。只有定性分析與定量分析相結合才能對事物的性質、特徵做出準確、全面的把握。本研究在對香港和澳門財政收支結構及其經濟影響效應進行分析的過程中，既有對現象的事實描述和定性分析，也引用了大量豐富、詳實的資料，定性分析和定量分析相結合，使論述更加具有說服力。
  • 第二章澳門財政體制概況
  • 5第二章︰澳門財政體制概況第二章︰澳門財政體制概況在對澳門財政政策展開深入研究，並與香港情況做比較研究之前，通過這一章的內容，首先對澳門財政體制做一個綜合的介紹。由於澳門地小人少，經濟規模小，是一個典型的微型經濟體等狀況，決定了澳門財政體制有其自身的特點，既與其它國家地區，例如與香港財政體制存在共通性、可比性，也同時具有在自身歷史中所形成的某些獨特性。正因如此，本報告才有可能進行澳門與香港兩個地區之間的比較研究，也因此才具有研究的價值。通過對澳門財政體制與香港財政體制的共通性、可比性的比較，同時分析自身的獨特性，通過揚棄兩地體制的優點與不足等手段，可以為完善澳門現行財政體制提供有意義的和可供實施的學術性建議。研究澳門財政體制，總的來說，應包含兩部份的概念：一是其實體部份，包括財政體制的基本架構和內容。例如財政稅收方面的有關法規、財政預算的編制與執行、財稅監察制度、公庫管理與運作等；二是其政策部份，從經濟學和行政管理學的角度來看，財政政策和貨幣政策都是政府的重要施政手段，彼此之間靈活運用，互為補充。政府的財政體制及不同時期的財政政策，以及相關的施政措施，都必須有明確的目的。這些政策的制定和施行的目的，通常都主要放在調節經濟循環週期方面，但也可以包含其它例如穩定政治環境、提供民生福利、支持經濟可持續發展等方面的作用。澳門儘管是個微型經濟體，也有其貨幣政策和財政政策；也有其政策目標和效用。2.1澳門財政體制演變的時期劃分及其相應的情況澳門歷史開始於16世紀中葉，綜合明清時期關於澳門問題的歷史檔案，以及有關的資料，在澳門財政體制形成以前，有四個比較關鍵的年份：
  • 6澳門與香港財政政策比較研究（一）關於葡萄牙人進入澳門，一般以《澳門記略》等史料書籍所載為據，以明朝嘉靖三十二年（1553年）作為葡萄牙人進入澳門之始。但有關事件只是記載葡國商船來到澳門晾晒受漬貨物，並不足以說明澳門被葡萄牙人開發並管治；（二）嘉靖三十六年（1557年），這是在廣東海道副使同意下，葡萄牙人正式遷入澳門居住的年份，也是目前中葡雙方都共認的年份。但這段葡萄牙人被允許從浪白等地遷居澳門的史實，並沒有任何關於中國朝廷允許其管治澳門的意圖；（三）嚴格來說，葡人是到了明朝萬曆二年（1568年），才突破中國政府的限制，在分隔中葡居民住地的“界牆”自設關卡，限制華人進出關卡，這才開始了葡萄牙人有意識“管理澳門”的第一步；（四）第四個關鍵年份是1583年，葡人在澳門設立自治機關─“議事會”，由選出的葡人長老在議事亭商議管治澳門的事宜。從這一年起，可以正式視為葡萄牙人開始有目的地對澳門實施各種自治性管理。1583年之後，在“議事會”的建制下，澳門的財政體制逐步形成，其經過相當漫長，但其演變離不開與澳門歷史上各個不同時期緊密相關。我們認為澳門財政體制的形成大概可分劃為四個時期：第一時期：這個時期從1583年葡人在澳門設立自治機關作為起點，中間經歷了葡萄牙王室對澳門派駐軍隊，及由“兵頭”（即澳門總督）代表葡萄牙王室約束本地葡人長老勢力，直至1847年葡人亞馬留總督向華商徵稅為止。歷時約264年；第二時期：從1847年至1976年間，由亞馬留總督向華商徵稅為起點，至戰後葡萄牙於1974年發生“鮮花革命”，成立民主政體，並於1976年為澳門頒佈小憲法《澳門組織章程》為止。這個時期澳門政府的財政權力依附於葡萄牙，歷時129年；第三時期：從1976年澳門政府依據《澳門組織章程》實行財政自治，直至1999年澳門回歸祖國為止。歷時23年；
  • 7第二章︰澳門財政體制概況第四時期：回歸後至今，由澳門特別行政區政府根據《基本法》依法施政，制定並實施澳門特別行政區的財政體制及財政政策。2.2澳門財政體制在不同時期的基本情況（一）第一時期（1583年至1847年）。澳門財政體制形成芻型。從澳門開埠初期直至亞馬留總督任內，儘管有關資料不完全，也沒有系統的收集、歸納和研究，但澳門已經有財政稅收制度則是肯定並有記載的。當時，澳門作為葡萄牙人華士古‧達迦瑪最早開拓的國際貿易航線的中點，也是中國政府設立第一個海關的所在地，澳門稅收比較可觀。對於這個時期澳門實施稅收制度的歷史，有以下的參考資料：1.設立類似財稅管理的機關根據記載，1583年議事會成立伊始，其“理事官”便“負責稅務、財政、海關”等職責，並在議事會內設有處理“公物”的組織─“議事公局”。這是在葡文檔案記載中找到的澳門最早負責財政稅收的機關。1783年，葡萄牙國王頒佈《王室制誥》，議事會大部份自治權力被代表王室的“兵頭”即總督所奪，直至1844年9月20日，澳門政府成立“公物會”取代上述的“議事公局”。32.相對單一的稅種成為這個時期的稅收特點據澳門歷史檔案館的縮微胶卷檔案顯示，從1838年至1911年的《澳門政府憲報》檔案資料可以看到，澳門政府於1844年（即香港被英國佔領後兩年）的財政收入是148,184兩白銀，其中最主要依賴的是關稅收入，達32,690兩。4這兩方面的資料說明以下的史實：16世紀下半葉，葡萄牙人已在澳門設立相應的財稅機關，初期由本地葡人的議事會控制，之後轉由代表王室利益的總督控制。澳門政府這個時期的財政收支，收入主要依賴關稅，開支則主3胡根：《澳門近代博彩業史》，廣東人民出版社，2009年12月第1版，第260-265頁。4同上，第371頁，引《澳門政府憲報》1846年1月15日刊載資料。
  • 8澳門與香港財政政策比較研究要是為了處理“公物”，即葡人的公共資產。澳門財政體制運作在這一時期的主要目的，首先是要保障葡國王室在澳門的利益；其次是保護居住在澳門的葡萄牙人的利益。（二）第二時期（1847年至1976年），澳門財政體制發生了重大的變化。1840年鴉片戰爭後，英國於1842年佔領香港並宣佈香港為自由港，澳門作為國際貿易航線重要中途港的地位受到嚴重衝擊，經濟狀況急轉直下，澳門政府的財政收入也因為關稅的萎縮而顯現危機。為了挽救這個局面，亞馬留對澳門的管治採取一些手段：1.拓寬關稅以外不同稅種的收入，財政收入結構發生重要變化。1846年2月，彼亞度總督起草了一條“准許開設番攤賭館”的訓令，到4月，亞馬留接任澳門總督。一年後的1847年2月，亞馬留把彼亞度起草的訓令以自己名義簽署發出。7月，宣佈中式彩票“闈性”─一種押投科舉榜上有名士子姓氏的博戲─納入財政收入；1848年7月增加番攤博彩的賦稅，並對白鴿票公開招投承辦公司。5亞馬留在兩年內，將番攤、闈姓、白鴿票等三項內地流入澳門又最受華人歡迎的博彩經營活動合法化，寓禁於徵，將賭稅用於彌補日益枯竭的關稅和貿易稅項的收入。與此同時，亞馬留任內，停止向中國政府繳納地租，澳門政府先於1846年開始向華人商鋪開徵稅項，更於1848年強行封閉了清政府設於澳門的海關和稅館，阻止華商向中國政府繳稅。要說明的是，在這一時期的初期，除了賭稅之外，從之前延續過來的，還有來自販賣苦力和鴉片的收入。這兩項貿易活動，在亞馬留總督任期及之後，還相當活躍。以苦力貿易為例，據不完全統計，自1517年至1840年300多年間，被掠賣人口至少達到30萬人；然而，據明清兩朝深圳檔案文獻資料統計，從1856年到1873年的不到20年裏，由澳門出洋的契約工人便達到143,472人。鄭觀應先生在其《救時揭要》中指出：“販華人過洋為奴……奇貨可居，5胡根：《澳門近代博彩業史》，廣東人民出版社，2009年12月第1版，第82-85頁。
  • 9第二章︰澳門財政體制概況獲利極厚，每名歸西洋國稅洋一元，歸澳門議事亭番官使費銀兩元。”6由此可見，這個時期裏，澳門政府從這些不人道的貿易活動中徵取的財政收入，也是相當可觀的。在賭業合法化後接近一個世紀，澳門政府進一步對賭業發放專營牌照。1930年，由霍芝庭經營的“豪興公司”首家取得專營權，但僅可以經營中式博彩活動。1937年，又再由傅德用（蔭）、高可寧組成的泰興公司以180萬元奪得博彩專營權。前者經營了7年；後者經營了24年。至1961年，澳門政府將所有博彩形式的專營權全面開放，經過激烈的爭奪，最終由“澳門娛樂有限公司（S.T.D.M,）”奪得。STDM不僅經營賭業，也參與澳門基建市政等重大項目的開發投資，在該公司的經營推動之下，博彩旅遊業因此成長為澳門第一大產業。由於博彩開放並寓禁於徵，從1847-1848年度至1959-1960年度，不過11年間，澳門政府的財政收入大幅增長4.35倍；賭稅在稅收總額中的所佔份額，更從初期的僅約6%，攀升至1860年之後的約50%。（詳表2.1）7之後，博彩專營稅收所佔份額更不斷提高至公共總收入的約七成。澳門政府對博彩業徵收專營稅，始於這個時期。到了這個時期的末段，國際貿易保護主義抬頭。上世紀60年代中期至80年代期間，由於英國宣佈對香港產品實施配額制度，澳門政府歡迎受影響的廠商來澳門設廠，使澳門原本落後的工業產業得到迅速發展。輕紡工業的發展刺激了澳門的進出口貿易，出口加工業一度成為澳門最大的產業，從而為澳門帶來來自這個行業的更多的稅收，與博彩旅遊業的專營收入成為澳門政府最大的兩項稅源。6胡根：《澳門近代博彩業史》，廣東人民出版社，2009年12月第1版，第106-121頁。7胡根：《澳門近代博彩業史》，廣東人民出版社，2009年12月第1版，第348-349頁。
  • 10澳門與香港財政政策比較研究表2.1︰1847年至1868年賭稅在澳財政總收入中的比重中式彩票中式博彩直接稅總收入賭稅財政年度1860年前(兩)1860年前(兩)1860年前(兩)1860年前(兩)佔比1860年起(元)1860年起(元)1860年起(元)1860年起(元)%1847-18482534.4465815.441848-1849309657.6524966.001849-18505901672428.781850-185137877704274401480387.761851-185240048544343291344549.331852-18532973.66986332311078189.241854-18555625111706089513433012.501855-18568337100626365414849910.391856-185710725115577004412311818.101857-1858200872426512534317693325.071858-1859201757302517924422643241.161859-1860272658440021847724921346.001860-1861320008865522047824488649.271861-1862334507890520378023189248.451862-1863281308140019517422338449.031863-1864238005950013943715759952.861864-18651865-18661866-1867293769486020022422749854.611867-1868293769486021154723774652.262.正式設立財政管理部門隨澳門博彩業合法化，澳門政府財政稅收狀況日漸好轉，至1901年10月，澳門政府頒令將“公物會”升格，使其正式成為澳門政府的一個部門，並於1902年4月實施。“公物會”成為澳門總督控制下的政府財政部門後，將原來設於議事會內由本地土生葡人控制手上的財權，基本集中於這個部門內。88胡根：《澳門近代博彩業史》，廣東人民出版社2009年12月第1版，第264頁。
  • 11第二章︰澳門財政體制概況3.財政支出的目的更多用於民生市建方面這個時期的財政支出，已非買賣“公物”及維護葡王室利益為主，而是轉向澳門本土的民生及市政建設方面。這個時期經濟愈趨繁榮，私商陸續投資於各大工商項目及基本建設，例如1890年7月開業的峰景酒店；修建全長27公里的珠海前山至白石的公路；開拓“省渡、石岐新會江門渡”航線；1860年整理擴建內港白眼塘一帶道路；1887年青洲英坭廠投產等。政府還利用相對豐厚的財力進行大規模的市政建設。從有關資料看到，從1867年至1899年間，澳門政府動用財力興建及完成以下項目，可以說，已經把澳門打造為一個小城市的芻型：(1)完成修建仁伯爵軍人醫院工程；(2)公開招投2,302盞公共照明油燈系統工程；(3)清平戲院落成；(4)仔醫院竣工；(5)重建市政廳大樓；(6)內港填海；(7)在仔興建市政街市；(8)在居民區鋪路、植樹及興建綠化區；(9)成立消防隊；(10)在港澳之間鋪設通訊電纜；(11)仔舖設通往大海的排污水管；(12)在市內設立收費公厠；(13)興建發電廠，等等。綜上說明，自1847年以來，澳門財政體制逐步完善並走向規範運作。這個時期內，澳門政府不僅設置了正式的財政管理部門，增加了稅種，增大了博彩稅在總稅收中的份額，擴大了出口加工業的稅源，並運用財力加大了市政建設及改善民生福利等事業。由於澳門經濟於20世紀得到鞏固發展，澳門的財政支出到1976年出現了轉折性的變化，作為消費性城市並長期依賴消費
  • 12澳門與香港財政政策比較研究品、需求品進口的澳門，自這一年起扭轉之前長期貿易逆差的狀況，結出貿易順差，財政收支自此也出現穩定的連年結餘，為澳門日後的經濟、民生發展和基本建設等施政目標，打下良好的基礎。要指出的是，在這個長約130年的漫長時期中，儘管國際形勢經歷了很多變化，包括兩次世界大戰，但葡萄牙對澳門地位的認定沒有改變，葡萄牙政府沒有賦予澳門政府多少權力，與前一個時期一樣，澳門財政體制仍然依附於葡萄牙而未有獨立的財政權。（三）第三時期（從1976年至1999年）。澳門政府根據《澳門組織章程》實施財政體制的各項運作。這個時期，是澳門現代財政體制的形成時期。1976年以前，葡萄牙政府對澳門的認定是“海外省”，沒有賦予自主的財政權；相關制度與法規也沿用葡萄牙對澳門問題立法後以“適用於澳門”的形式引入本地區執行。直至1974年葡萄牙本土發生民主革命後，新政權重新檢視海外殖民政策，並清楚認定澳門是中國領土而暫時由葡萄牙管治的客觀事實，並將這個事實寫進葡萄牙憲法之內。1976年，當時的葡萄牙革命委員會為澳門制定並頒佈了小基本法《澳門組織章程》，澳門政府依此開始了新的財政管治。這個時期的主要特點有：1.澳門的財政體制享有較大的自主權《澳門組織章程》（1996年修改版）明確規定：澳門有本身的資產負債，對其行為及合同所引致的債務與義務負責，有權處置其財產與收入，同時具有獨立制定和執行財政預算，以及頒佈稅法的權力。2.財政體制以稅收為主澳門政府取得財政自主權，但由於澳門微型經濟的特點，澳門財政體制除了稅收之外，沒有太多的其它內容。澳門現行稅法制度，可追溯至1977年成立“稅務監管委員會”開始；1978年進一步頒佈了《會計核數業務管制條例》，規範了會計師制度。稅種方面，除了專營稅外，主要開徵營業稅、職業稅、房屋稅、所得補充稅等4個稅種。
  • 13第二章︰澳門財政體制概況3.形成財政體制的三大特點這個時期，澳門財政體制形成了三大特點：(1)低稅率下的簡單稅制其形成的背景和原因主要有三個方面：一是源自葡萄牙稅法中“保護市民”的主導思想；二是為了吸引外資；三是從博彩業徵收相對高的稅收，造就其它稅負可以從輕。(2)財政預算量入為出，財政收支基本平衡。這個時期，澳門是個生產力發展水平相對低下的小城市，對外依賴性強，因此，澳門政府的行政管理奉行穩健的理財哲學。根據《澳門組織章程》：“預算應預計需要的收入，以應付開支”的規定，澳門政府在制訂預算時，往往將開支定於收入的八成以下。量入為出，堅持收支平衡，爭取略有盈餘。結出的當年盈餘，撥入“歷年滾存”科目，又再返撥於翌年財政預算的收入中，加以運用。(3)財政手段很少用於干預經濟澳門經濟規模很小，對施用政策干預宏觀經濟無必要的需求。客觀原因是澳門總體經濟更多受外圍影響，財政力量施於經濟的作用不大，因此澳門政府在財政分配上也不以調節經濟為主要目標。4.在財政體制中形成了各種不同功能(1)管治功能回歸前，澳門政府的行政架構，在澳督下面設政務司，再下轄專責分工的不同部門。這些行政部門職權和名稱的制定沒有一定的標準，與特區政府的行政部門之間很難完全對稱。例如，今天的財政局，在回歸前稱為財政司。回歸前，澳門政府的財政體制由政務司負責。政務司負責：公共會計預算、執行及決算；稅項管理與徵收；公產管理等三大職能。1996年之前由經濟事務政務司分管；之後由新設立的社會事務暨預算政務司分管。而執行機關是財政司及其下轄的各個廳處。(2)監察功能當時的財政司、自治機關均有自身的監察機構，1992年重組審計法院，
  • 14澳門與香港財政政策比較研究承擔預先監察及審定澳門政府賬的權力。按《澳門組織章程》規定，澳門立法會有權審議每一年度的賬目。立法會於每年12月15日前通過澳督提交的財政收支許可法案；於法律內訂明編制行政預算案應遵守的原則和標準；批准澳督按照法律規定借入和借出款項以及進行其它信用活動等。(3)公庫制度澳門政府公庫，是公共財政體制的重要組成部份，它不僅包含政府資金帳目和現金帳目管理，並對政府各機關部門起中央出納和監察控制開支功能，使公共預算得以實現。公庫分為執行、管理、監察等三方面的職能。綜上所述，這個時期是澳門政府取得財政自主權的時期，也是澳門財政體制相對成熟的時期，為澳門特區政府建立財政體制打下基礎，並形成了最基本的一些制度和法規。（三）第四時期（1999年回歸迄今）。澳門特別行政區政府依法施政，建立自身的財政體制。99回歸，澳門特別行政區政府依《基本法》實施“一國兩制”、“澳人治澳”，高度自治的方針，在財政體制的施行上主要有以下的重要內容：1.在“一國兩制”理念下建立特區的財政體制特區政府的財政體制，與回歸前的一個最大的不同點，它是在“一國兩制”的理念下建立的體制，不同於回歸前澳門只是葡萄牙人管治下的中國領土、當時政府的治權相對有限的狀況。進入回歸過渡期，中葡聯合聲明生效，中國政府在這個國際性文件中聲明：“澳門特別行政區保持財政獨立。中央人民政府不向澳門特別行政區徵稅。”在附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》的第十二條進一步明確：“澳門特別行政區自行制定預算和稅收政策。澳門特別行政區的預決算須報中央人民政備案。澳門特別行政區財政收入全部用於自身需要，不上繳中央人民政府。中央人民政府不向澳門特別行政區徵稅。”在附件二《關於過渡時期的安排》第二條第4款規定：從《聯合聲明》生效
  • 15第二章︰澳門財政體制概況之日起至一九九九年十二月十九日止，有關新批及續批土地的收入，扣除有關成本後，由澳門葡萄牙政府和日後的特區政平分。“屬於澳門特別行政區政府的土地收入，作為澳門特別行政區政府的儲備基金，存入在澳門註冊的銀行。”上述聲明的內容，為特區政府財政體制的形成和運作，奠下重要的法律基礎。《基本法》頒佈後，特區政府依法建設自身的財政體制：(1)根據《基本法》第六十二條關於特區政府設司、局、廳、處的規定，特區政府設立了相應的財稅管理架構，由經濟財政司司長分管，由財政局及下轄的各個廳、處負責財稅方面的管理。並通過法律文件委任澳門大西洋銀行及中國銀行澳門分行為特區政府公庫代理銀行。(2)行政長官行使以下的職權：“簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案。”(3)立法會職權包括“審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況報告；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務。”2.特區政府成立以來在財稅政策上強化了兩方面的工作，下面做個簡介，詳細內容可以見諸之後的章節：(1)加大博彩稅收2002年，特區政府開放博彩專營牌照，大幅增加博彩稅收，有力支持特區政府各項施政的財力所需。獲批專營公司必須繳納相當於經營毛收入36%的特別稅；另外兩項合計相當於毛收入3%的用以支持基建、社會福利、經濟發展等方面的撥款，即合共繳付39%的稅項及撥款。博彩業的毛收入從2002年的235億元大幅增長至2011年的逾2,600億元；博彩直接稅收高達930億元，成為特區政府最大的公共財政收入來源，佔財政直接稅收入的七成半。(2)實施“還富於民”措施在坐擁龐大財稅收入的同時，特區政府將財政開支的一大部份用於社會福利，包括：興建公共房屋、雙重社會保障、現金分享、養老金、敬老金、醫療券、各項補貼及津貼計劃等。通過這些“還富於民”的措施，有力緩解社會貧富差距造成的摩擦和矛盾，為構建和諧宜居的澳門造就了更好的環境。
  • 16澳門與香港財政政策比較研究2.3澳門財政政策與貨幣政策的情況及其作用澳門是一個地小人少的城市，經濟結構單一。在國際上，一般而言，在這種微型經濟體施行財政政策及貨幣政策，不一定比其它行政政策有效。澳門亦有這個特點，加之其經濟起伏還很受外部大環境影響，因此，過去的澳門政府和今天的特區政府，其經濟政策主要都是行政政策及相關措施。儘管如此，從實際操作來看，澳門也有其財政政策和貨幣政策，而且都有政策目標。1.澳門的貨幣政策通常貨幣政策工具的運用主要包括：利率、滙率和貨幣供應量。澳門實行澳門元與港元之間的固定滙率，使利率和滙率的調控受到限制，僅在澳門元的貨幣供應量方面保留了一些主動權，但由於港元在澳門同時流通，這方面的主動權存在一定的局限。因此，澳門貨幣政策的運用只能建立在適合澳門貨幣制度特點的基礎上，眼於以貨幣供應量的調節為主的有關操作。至於貨幣政策的目標，澳門經濟運行需要關注維護現行貨幣制度，因此其政策目標局限於：擴大澳門元的使用範圍，積極維護澳門元幣值的穩定及其可兌換性。在穩定物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡等經濟目標方面並無廣泛和明確的要求。92.由於澳門放開貨幣政策調節經濟的目標，財政政策就顯得相對重要。表現為每個財政年度，澳門政府及回歸後的特區政府，在施政報告中都極為重視財政措施的安排，也是傳媒及社會上關注的焦點。回歸前，澳門政府奉行“隨波逐流”的不干預政策，財政政策無中心目標，每年因應形勢而變。回歸後，特區政府的財政政策目標越趨清晰，經過十多年的實踐，特區政府一直實施量入為出政策，並以此作為制訂財政預算的目標，在實施稅負傾斜政策加大向博彩業徵稅的前提下，其主要措施包括了減免稅收、均衡貧富、支持經濟持續發展等方面，儘管不具備大多數國家利用財政政策調節經濟的明顯作用，但有關措施對特區的經濟運作發展都產生不小的效用。9《回歸‧合作‧騰飛─邁向新世紀的澳門經濟與金融》，中國金融出版社，1999年第1版，第119、120頁。
  • 第三章澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較
  • 17第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較3.1財政的內涵及其理論演進財政是國家/地區為實現其經濟社會職能，參與社會產品和國民收入分配、再分配活動及其形成的分配關係。在西方，財政一詞源於拉丁文Finis，原指結算支付款項；在16世紀，德國文獻中採用“Finanz”，意為對欺詐等行為的裁定與罰款，到18世紀曾狹義地指國家收入。其後，歐洲各國使用英文finance一詞，泛指一切財務。為了加以區別，一般對國家的貨幣收支採用publicfinance（公共財務）。在中國古代，財政稱為“度支”、“國用”、“歲計”、“國計”。“財政”一詞於19世紀末方從日本傳入中國。日本於1868年明治維新後從歐洲引入publicfinance，並借用漢語的“財”、“政”二字，譯作財政。至20世紀初清政府於1903年設立財政處，為中國官方採用財政一詞的開始。在西方經濟學中，把財政作為專門問題來探討，起源於古典經濟學派。1776年，英國經濟學家亞當‧斯密（AdamSmith）在《國民財富的性質和原因的研究》（簡稱《國富論》）中首先比較完整地闡述了財政理論，被認為創立了古典經濟學派的財政學。斯密在《國富論》中關於財政的主要觀點是：（1）政府的職權應盡量限制在窄小的範圍內，以利於私人經濟活動領域的擴大；政府只要像守夜人那樣，防止外來的侵略和內在的治安和保護資產階級財產不受侵犯；與此相適應，政府的財政開支也要壓縮到最低限度。（2）在賦稅問題上提出以地租、利潤、工資三種收入作為劃分稅收的依據，並提出著名的賦稅平等、確定、便利和徵收費用最省四原則。（3）對公債持否定態度，認為巨額的公債有可能破壞國家財政。
  • 18澳門與香港財政政策比較研究英國經濟學家大衛‧李嘉圖（DavidRicardo）於1871年出版的《政治經濟學及賦稅原理》（又稱《賦稅論》）一書中在許多方面繼承和豐富了斯密的理財思想。在賦稅問題上，李嘉圖和斯密的觀點有所不同。李嘉圖認為稅收對現有資本有所損害，因而反對對資本課稅，“因為徵收這種賦稅，就會損害維持勞動的基金，因而也就會減少國家將來的生產”；而斯密認為稅收是人民的非生產性支出轉為國家的非生產性支出，對現有資本並無損害。在公債問題上，李嘉圖與斯密一樣持否定態度，認為舉債是將生產性資本轉向非生產性消費，影響資本積累。1936年，英國經濟學家凱恩斯（JohnMaynardKeynes）發表《就業、利息和貨幣通論》（簡稱《通論》）一書，被認為是當代財政理論形成的標誌。1929年爆發世界規模的經濟危機後，世界經濟陷入長期蕭條，失業問題嚴重，西方國家迫切需要一套“醫治”失業和危機的新理論和政策措施。凱恩斯的《通論》正好適應這種需要而產生。其後，許多經濟學家對《通論》加以補充和發展，形成了凱恩斯主義，其主要代表人物包括美國的漢森、薩繆爾森，英國的羅賓遜、斯拉法等人。他們的主要財政觀點和政策主張是：（1）實行國家干預的經濟和財政政策。凱恩斯認為經濟危機是由於有效需求不足即消費需求和投資需求不足引起的，要消除經濟危機，必須刺激有效需求。因此，政府必須擴大財政開支，大量發行公債，推行財政赤字政策。（2）把稅收作為調節社會經濟的重要手段。凱恩斯認為國家應通過改變租稅體系，限定利率或其他方法，指導和刺激消費需求。後凱恩斯主義者還把稅收和投資聯繫起來，根據國家干預經濟的需要，實行增稅或減稅，以謀求緩和經濟衰退。（3）用發行公債的辦法來彌補財政赤字。認為通過舉債，可以擴大政府購買性支出規模，興辦和擴大公共投資，彌補私人消費之不足，達到增加就業、繁榮經濟的目的。20世紀50-60年代，貨幣主義（Monetarism）流派崛起，其創始人為美國芝加哥大學教授米爾頓‧弗里德曼（MiltonFriedman）。二次大戰後，美英等發達國家，長期推行凱恩斯主義擴大有效需求的管理政策，雖然在刺激生產
  • 19第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較發展、延緩經濟危機等方面起了一定作用，但同時卻引起了持續的通貨膨脹。弗里德曼從20世紀50年代起，提出制止通貨膨脹和反對國家干預經濟的觀點，向凱恩斯主義的理論和政策主張提出挑戰。他在1956年發表《貨幣數量論─重新表述》一文，對傳統的貨幣數量說作了新的論述，為貨幣主義奠定了理論基礎。弗里德曼強調經濟生活中的個人自由，即消費者的自由選擇和生產者自由競爭，極力反對政府干預經濟；主張從壓縮財政支出入手，控制通貨膨脹；反對用減稅和擴大政府開支等擴張性財政政策來刺激經濟；主張以單一規則的貨幣政策代替凱恩斯主義的財政、金融政策。財政體制，則是指一個國家/地區通過規定各級政府管理財政收支的許可權和各企業、事業單位在財務管理上的許可權，據以處理國家/地區各級政府之間，國家/地區與企業、事業單位之間的財政分配關係的管理制度。它是國家/地區財政管理工作中的一項主要制度。財政體制有廣義和狹義兩種含義，廣義的財政體制包括預算管理體制、稅收管理體制和財務管理體制等；狹義的財政體制僅指預算管理體制。其中，預算管理體制是是國家/地區預算編制、執行、決算以及實施預算監督的制度依據和法律依據，是財政體制的主導環節。3.2澳門財政體制與理財哲學的演變和發展1976年以前，澳門政府在處理財政事務方面受葡萄牙政府制約。1974年4月，葡萄牙爆發“4·25”革命，推翻了薩拉查（OliveiraSalazar）政府的獨裁統治，建立民主政制。新政權一建立即開始推行“非殖民化政策”，宣佈放棄在海外的殖民地。關於澳門地位問題，葡萄牙新政府完全清晰理解，澳門是中國領土一部份，不是“殖民地”。當時，葡萄牙外交部長蘇亞雷斯表示：“準確地說，不應將澳門看成葡萄牙的殖民地，那只不過是葡萄牙當局駐守並行使主權的一個城市。因此，澳門問題自然要與中國進行雙邊磋商，以確立其新地位。”101976年2月，葡萄牙政府取消對澳門原來實施的《海外10蘇亞雷斯：《民主化與非殖民化：在臨時政府的10個月》，轉引自吳志良︰《生存之道：論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會，1998年，第289頁。
  • 20澳門與香港財政政策比較研究省組織法》，並以新頒佈的“基本法”《澳門組織章程》取代之，確定“澳門地區為一內部公法人，……享有行政、經濟、財政及立法自主權”（第2條），並規定“澳門地區有其本身的債權與債務，並按照有關法例，負責其行動及合約所引致的債務與承擔，它的政府有權處理其財產與收入”（第54條）。自此，澳門地區享有財政自主權，擁有本身的資產及負債，並由總督領導下的財政司負責管理財政事務，自主編制財政預算案。1983年，時任澳門總督高斯達（AlmeidaeCosta）根據《澳門組織章程》，訂立了第41/83M號法令，作為規範澳門公共財政預算的主要法規，正式在法律上建立財政預算制度，並且一直沿用，至回歸後，該法規過渡至特別行政區繼續執行。11澳門的財政年度即為日曆年度，由每年1月1日起至12月31日止。回歸前，澳門政府按照規定每年編制財政預算案，先交由諮詢會聽取意見，通過後提交立法會討論核准，然後由澳門總督依法實施。每年12月15日前，立法會必須對政府提交的有關下一年度的制財政預算案做出決定。1983年以前，澳門政府每年的財政預算初步方案，先是由財政司12編制（務必注意的是，本文提及的“財政司”、“政務司”，與回歸後的行政官員編制固然不同，與香港當時同名官階的編制也不同，請參閱本頁文末的註釋），然後呈交澳督，通過有關機構諮詢和審核；1983年以後，財政編制的權力從財政司轉到政務司，財政司僅為非權力性的財政統籌機構，在澳督、政務司加大自身權力的同時，澳門整體財政權被分散。稅收方面，財政司僅負責部份稅收，不負責直接稅、間接稅、專利稅、娛樂博彩專營稅和其他稅收。財政司也無權統籌管理政府各部門的收入開支。每年1月份開始，各政府部門在總結上年度財政收支情況的基礎上，訂出下一年度的財政預算，呈報管轄本部門的政務司審核；9月份，政務司進行會議，編制政府下一年度的財政預算案呈交澳督。政府每年的帳目經財政廳編制及報告後，由澳督提交評政院審核。如果政府與評政院對帳目有分歧而上訴時，決定權屬於葡萄11澳門經濟學會：《澳門公共財政政策與財政儲備制度研究》，2001年，第1頁。12本文內，凡提及澳門回歸前的行政編制，當時的“政務司”相當於回歸後的司長；“財政司”回歸後正名為“財政局”。
  • 21第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較牙審計院。1320世紀70年代中期以後，澳門作為一個自治地區，政府的財政需要自給自足，依收入所得決定支出，由澳門政府編制的每個財政年度的財政預算案在執行過程中都基本上達到了收支平衡。不過，這一時期，隨著1999年回歸的臨近，澳門政府的財政政策基本上是消極的、無力的，缺乏遠見及長期性，主要表現在：第一，長期奉行不設財政儲備的財政方針，臨近回歸前幾年，雖然澳門各界人士都在呼籲設立財政儲備，但立法會一直沒有通過。第二，在財政收入方面，政府財政預算開支不斷膨脹，出現財政赤字，需要動用歷年財政滾存，致使歷年滾存從1995年、1996年的約45億澳門元下降到1998年底的28億澳門元。1999年，澳門政府的財政預算甚至將這有限的28億澳門元撥人財政收入中，為1999年底用盡這筆錢做準備。第三，在財政開支方面，政府大量批出土地，變賣資產（如出售澳門電力公司股權）以支撐財政，又大量增加公共投資及發展開支。正如有學者所指出：“從某種意義上說，澳門政府量入為出的財政原則已遭到破壞。”14因此，在葡萄牙管治下的澳門，其財政事務中存在的問題甚多。1999年12月20日，澳門回歸祖國，成為中華人民共和國的一個特別行政區，實施“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治等方針政策。在此制度框架下，澳門《基本法》對澳門的財政體制做出了一系列的規定，主要包括：─第一百零四條規定：“澳門特別行政區保持財政獨立。澳門特別行政區財政收入全部由澳門特別行政區自行支配，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在澳門特別行政區徵稅。”根據規定，政府財政由澳門特區政府依基本法自行決策、自行安排，中央人民政府不為特區政府規定財政上的各項制度，也不發佈命令和指示。特區政府財政與中央政府財政完全分開、相互獨立。13黃啟臣、鄭煒明：《澳門經濟四百年》，澳門基金會，1994年，第292-293頁。14卜郁（中國人民銀行國際司）：《澳門的財政體制》，金融會計，1999年第9期，第46頁。
  • 22澳門與香港財政政策比較研究關於財政收入全部由澳門特區政府自行支配的條文，與香港《基本法》稍有不同。在起草澳門《基本法》時，剛好遇上華東地區遭遇百年不遇的特大水災，當時香港和澳門政府分別決定撥出一筆款項援助華東災民。鑒於此，有起草委員認為，如果在規定特別行政區財政政策時，照抄香港《基本法》的有關規定，特區政府的財政收入就只能全部用於自身需要。為了避免可能引起的爭議，澳門《基本法》規定澳門特區政府有權自行支配其全部財政收入。─第一百零五條規定：“澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。”─第一百零六條規定：“澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅由法律另作規定。”─第五十條（三）規定：澳門特別行政區行政長官“簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案”。3.3香港財政體制與理財哲學的演變和發展二次大戰之前，香港政府的財政一直由英國殖民地部嚴格監管，香港的財政預算和追加預算都必須經過英國政府批准後，才能送交香港政府立法局正式通過，香港的財政缺乏獨立性。二戰之後，英國為了恢復海外殖民地經濟，逐步改變傳統的殖民統治策略，開始實施諸如殖民地開發和提高福利計劃等一系列財政援助計劃。在此政策背景下，加之從1947-48年度後香港財政收支出現穩定盈餘的情況，英國政府對香港財政的監管逐漸放鬆。據《香港史》的記載：“1958年，柏立基爵士接替葛量洪爵士，他的政府平靜地處理各種事務，避免發生衝突，穩定了對華關係。……香港的工業和人口計劃也備受稱讚。費舍爾熱情地稱道香港，‘它的經歷是有史以來的成功範例之一’，他接著透露了個中內情：‘我發現我一提到香港，就連財政部官員也
  • 23第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較面露微笑，它是不要英國納稅人大把掏錢的少數殖民地之一。’”151958年，英國政府將財政權力下放給香港政府，香港可自行決定財政預算和追加預算，也可自行決定發行公債或者借款，無須事先得到英國政府的同意，香港開始取得財政的獨立權。但是，香港政府財政部門仍然須向倫敦報告有關香港財政事宜，在制訂財政政策時也需考慮英國政府的意見，但任命財政司16、核數署署長仍須報經英國政府批准，香港的財政體制仍須遵守英國殖民地章程的精神。1972年，港元與英鎊脫鈎，香港脫離“英鎊區”後，香港政府不必將全部外匯資產結存於英國，逐步獲得自主處理外匯資產，自由選擇儲備方式的權利。17財政的相對獨立性，對於香港政府健全財政制度，加強財政管理，促進社會穩定和經濟發展，無疑具有重要的意義。港英政府的財政思想和財政方針，充分體現了它的經濟哲學和經濟政策。港英政府的經濟思想大體上遵循英國古典經濟學派的理論，重視和強調社會資源的分配由市場這一“無形之手”主導。20世紀60年代以來，香港政府的經濟政策逐漸從“自由放任”（Laissez-Fair）轉為“積極的不干預”（PositiveNon-intervention）。這一政策由60年代擔任財政司的郭伯偉制定，並由其接任者夏鼎基最終確定。所謂“積極的不干預”政策，即是指除非有明顯證據證明市場失效，否則，政府對私營企業不作任何干預。它主要包括兩個方面：一是政策實施的主導方面是不干預主義，強調維護市場機制自由運作的重要性；二是在市場失效的情況下，不排除必要的合理的干預。與上述經濟哲學相配合，香港政府在財政政策上不贊同凱恩斯主義通過赤字財政來增加社會總需求，以推動經濟發展的做法。從20世紀50年代中期以來，香港歷任財政司克拉克、郭伯偉、夏鼎基、彭勵治、翟克誠等一脈相承，都堅持“量入為出、收支平衡、略有盈餘、稅制輕簡”的財政方針。這些自由資本主義盛極一時的審慎理財思想，曾被英國財政部奉為理財宗15[英]弗蘭克‧韋爾什（FrankWelsh）：《香港史》，中央編譯出版社，2007年，第460頁。16香港回歸前的“財政司”是主要官員，這點與澳門當時的“財政司”只相當於一個局的情況，有所不同。17（香港）原是“英鎊區”成員。英鎊區成員須將各自財政收入中的外匯資產按官方價結售給英國財政部或指定銀行，作為英鎊區的共同儲備，即“英鎊結存”。成員國、地區動用英鎊結存須得到英國的批准。1979年，英鎊區正式瓦解。
  • 24澳門與香港財政政策比較研究旨，也曾被英國各個殖民地奉為最重要的原則。香港歷任財政司都認為，赤字財政不適用於香港。1963年，郭伯偉明確宣稱：“它完全不適合我們的經濟情況。凱恩斯寫書時並沒有考慮到香港的情況。”18夏鼎基表示：“我們承擔了要避免持續赤字的義務，這是基於下列信念，即只有這樣才能避免……破壞香港經濟維持一個令人滿意的增長率的能力。”19彭勵治認為：“社會愈富裕，花費愈要有節制……赤字財政是揮霍無度的人所樂用的權宜之計。”20翟克誠也表示：“本港的財政政策，是不允許以赤字預算為永久的財政方針；不過我承認，赤字的出現，有時或許是無可避免的。當赤字出現時，我們也必從速謀求對策，好讓我們盡快恢復收支平衡。……即使我們是處於最佳境況，也須持審慎態度。”21從總體上看，香港的這套財政方針基本適應了戰後香港經濟發展和社會穩定的需要。1958年以來，隨著香港經濟的持續增長，香港政府的財政狀況穩步向好。據統計，1958-59年度香港政府財政收入僅6.3億港元，財政支出5.9億港元，到1988-89年度分別增加到824億港元和731億港元（以當年價格計算），分別增長130倍和123倍。即使剔除通脹因素後，實質增長仍非常高：在1970-1986年間，政府支出實質增長約4倍，年均增長9.4%；政府收入實質增長約3倍，年均增長7.2%。22戰後香港政府的財政收支絕大多數年份內保持平衡並略有盈餘。從1946-47年度至1995-96年度的50個財政年度中，僅於1946-47年度、1959-60年度、1965-66年度、1974-75年度、1982-83年度、1983-84年度，以及1984-85年度等7個財政年度出現了赤字。管理香港財政的財政司，其地位僅次於香港總督和布政司，直接向總督負責，其主要職責是制訂財政經濟政策，全權管理香港外匯基金。他是行政、立法兩局的當然官守議員，是立法局財務委員會的成員，也是外匯基金18HongKongHansard1963,p.50.19夏鼎基：《香港政府對某些方面的政策的制定》，載[英]大衛‧萊思布裏奇編著、楊力義等翻譯︰《香港的營業環境》，上海翻譯出版公司，1984年，第8-9頁。20港英政府：《1985-86年財政年度收支預算案》二讀演詞。21港英政府：《1987-88年財政年度收支預算案》二讀演詞。22楊奇主編：《香港概論》，三聯書店（香港）有限公司，1990年，第223頁。
  • 25第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較諮詢委員會主席。他專責管理香港財經及金融政策，因而須負責監察布政司署內的財政科、工商科、經濟科、工務科和金融管理局的工作。財政司向立法局提交政府的財政預算案，並發表主要演詞。香港法定的財政年度是每年的4月1日至次年的3月31日。每年2月底或3月初，由香港財政司向香港立法局提出新財政年度的政府收支預算案，包括“政府一般收入帳目”的開支預算案、撥款條例草案，其中載有政府所有部門經常及非經常開支預算的詳情。財政司每年底在立法局會議發表新財政年度財政預算案，讓議員辯論，完成三讀通過的手續，該預算草案方成為據以實施的法律。立法局設有財務委員會，一直由布政司擔任主席，成員包括財政司和所有非官守議員。自1994年10月3日起，改由非官守議員互選主席及副主席各一名，布政司和財政司則以立法局當然成員身份，繼續出任財務委員會成員。財務委員會詳細審查公共開支，於每年3月舉行特別會議審核下一個財政年度的開支預算草案，並定期舉行會議，考慮要求更改由立法局通過的年度撥款預算的申請。立法局還設有政府帳目委員會，成員包括主席和6名委員，主要職責是通過對政府帳目的審核，“確保一切公共帳項按撥款目的而開銷，所有支出均物有所值，同時確保政府在財務管理方面嚴正不苟”。23香港政府還設有一個“獨立執行任務”的核數署，負責審核全部政府帳目，審核市政局、區域市政局、職業訓練局、房屋委員會、醫院管理局轄下醫院、多個運營基金及50多個法定、非法定和其他公共團體的帳目，並負責審核各類政府補助機構在運作方面的財務狀況。核數署長在執行職責及行使權力時，無須聽命於任何人士或機構，享有廣泛權力，直接對港督負責。此外，香港還制訂了《公共財政條例》、《核數條例》等有關法規，作為財政管理的法律依據。進入過渡時期、特別是隨著1997年香港回歸中國的臨近，香港政府為了實現英國人“光榮撤退”的戰略，其理財哲學和財政方針出現了明顯的轉變，政府的財政預算案呈現日趨“政治化”的傾向：23周維平等：《跨越“九七”的香港財政》，海天出版社，1997年，第75頁。
  • 26澳門與香港財政政策比較研究首先，政府展開多項大型基礎設施建設，大幅擴大公共開支規模，大派福利，超常規的大幅減免稅收，表示要“還富於民”。財政司麥高樂在以《共用繁榮建未來》為題的1993-94年財政預算案演詞中，談到為實施總督公佈的“多項雄心萬丈的新政策目標”時，表示要推出大量新開支項目，包括兩個經常開支項目和十大非經常開支專案，他宣稱：“我建議增加非經常開支，以處理十個重大社會經濟範圍內的長期問題”，“這套新措施，加上總督去年十月宣佈大幅增加社會福利、衛生及教育方面的經常撥款，代表著一項重要的財政承擔”。這一時期，香港政府的公共開支總額從1990-91年度的951.98億港元增加到1995-96年的1952.45億港元，年均增幅高達17.52%，超過同期本地生產總值15.13%的年均增長率，致使公共開支佔GDP的比重從1990-91年度的16.3%上升到1995-96年度的17.6%。香港政府改變“量入為出”的審慎理財方針。翟克誠在1990-91年度財政預算案二讀演詞中明確表示：“要實現上述目標，開支便要暫時超越預算準則，在某種情況下，有違預算準則有可以有理由支持的。”1993-94年度，香港政府甚至提出了33.60億港元的赤字財政預算案。按照原來打算，是要準備在97回歸之前大規模動用財政儲備，只是後來遭到中方的強烈反對才沒能實施。香港97回歸祖國，成為中華人民共和國的一個特別行政區，中央政府在香港實施“一國兩制”、“港人治港”、高度自治等方針政策。在此制度框架下，香港《基本法》對香港特別行政區的財政體制做出了一系列的規定，主要包括：─第一百零六條規定：“香港特別行政區保持財政獨立。香港特別行政區的財政收入全部用於自身需要，不上繳中央人民政府。中央人民政府不在香港徵稅。”─第一百零七條規定：“香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。”─第一百零八條規定：“香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。”
  • 27第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較─第四十八條規定：香港特別行政區行政長官“簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案”。3.4澳門與香港理財哲學和財政方針的比較分析根據澳門、香港《基本法》的相關規定，從1997年香港回歸以及1999年澳門回歸祖國以來的實踐看，澳門和香港的理財哲學與財政方針的特點有以下的異同：第一，澳門和香港都實行簡單而低稅率的稅制，致力營造良好的投資營商環境，但澳門在財政收入方面高度依賴博彩專利稅。澳門的稅制歷史悠久，源自葡萄牙稅法並結合澳門情況而制定形成。澳門與香港一樣，均實行簡單而低稅率的稅制。澳門不是避稅港，但稅制與其相似，澳門也只行使單一的地域管轄權，只對來源於澳門地區的所得或位於澳門的財產徵稅。澳門稅制的基本原則是：分散稅源和分開徵收、多採用事後計繳，實行公平計徵，同一稅源不重複徵稅，凡在澳門收受利益者均需納稅等。澳門的稅收包括直接稅和間接稅兩大類。直接稅是澳門稅收收入的主要來源，共有8個稅種，包括營業稅、所得補充稅（即純利稅，是澳門的主體稅種，除向賭場徵收的專營稅外，居於財稅收入的首位）、職業稅、房屋稅、物業轉移稅、贈與稅、遺產稅和專利稅；間接稅有7個稅種，包括印花稅、消費稅、出口稅、旅遊稅、地租，以及機動車輛稅率和社會保障基金。澳門是全球低稅率地區之一。所得補充稅採累進制，最高一檔只是盈利的12%，比香港的利得稅還低；所得補充稅A組納稅人的年度虧損，可以在續後三年的盈利內扣除。職業稅的起徵點，2012年為144,000澳門元，採取7-12%的6級超額累進稅率。與香港相比，澳門在財政收入方面高度依賴專營稅，主要是博彩專營稅。澳門的專營業包括博彩業，如幸運博彩、跑狗、賽馬等，以及公共巴士、自來水、機場專營公司。專營稅的稅率由政府與經營專利事業的團體及公司直接進行磋商，以“合約”形式確定，這是澳門稅制的一大特色。澳門
  • 28澳門與香港財政政策比較研究的專營稅中最主要的就是博彩專營稅，若加以賭公司之所有社會承擔，稅率高達39%，約佔專利稅總額的97%以上。可以說，澳門之所以能夠實施低稅率的主要原因，是由於澳門的主要公共收入並不是來源於直接稅及間接稅，而是來源於以博彩業為代表的專營業的稅收，即博彩稅及相關收入。在博彩業的支撑下，澳門本地企業及外來投資者受惠於低稅率，稅收的負擔相對輕鬆。至於香港，則沿襲英國1803年艾迪生法案的辦法，針對不同的具體收入來源（包括營業利潤、薪俸、物業租金、利息等）分別徵稅，即實行“分類稅制”。香港的稅收以所得稅為主，輔之徵收行為稅和財產稅等，具體包括直接稅和間接稅兩大類。直接稅，包括利得稅（企業所得稅）、薪俸稅（個人所得稅）、遺產稅、物業稅四種，2006年2月11日香港政府廢除了遺產稅。間接稅包括差餉、地租及地稅、印花稅、博彩及彩票稅、商品稅（一般不徵收商品稅，但烈酒、煙草、碳氫油及甲醇例外，進口或於香港製造此等商品均須繳稅）、酒店房租稅、商業登記費、飛機乘客離境稅、車輛首次登記稅、專利稅（香港政府對某些專利行業營運者所徵收的稅項）和特權稅（某些行業須向政府繳交特權稅，如屠業）等。香港是世界上著名的實行低稅制的地區之一，其鮮明的特色是不單徵收的稅種少，而且稅率低、稅基窄，以確保海內外投資者的信心，使他們放心在香港進行長期投資。香港對各行業於香港產生或得自香港的利潤徵收的利得稅，其中法團業務稅率僅為16.5%，非法團業務的稅率為15%。香港對薪俸稅的應付稅款按比例遞增由2%至17%不等，但每名納稅人需繳納的稅款不高於其總收入的15%。根據美國《福布斯》2002年對世界近30個國家稅收比較的一項研究的結論，2002年，法國稅賦壓力指數24為181.2點，居世界各國之首；比利時以164.2點居第二，以下依次為比利時（164.2點）、中國（154.5點）、瑞典（149.3點）和義大利（147.5點）。德國、美國、英國分列第15、16位和18位；而稅賦最輕的則是香港，其指數僅為41點。2524稅賦指數是根據最高個人所得稅、公司稅、財產稅、增值稅和職工、僱主支付的社會保險稅稅率等一系列關鍵指標綜合計算得出的。25參閱《美〈福布斯〉比較研究結論：全球稅賦法國最重》，新華網，2002年5月15日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2002-05/15/content_393566.htm。
  • 29第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較第二，在財政開支方面，除特殊歷史情況下，堅持“量入為出”的基本原則，強調和重視公共開支的增長要與本地生產總值的增長相適應。澳門政府奉行的基本經濟政策是自由經濟政策。在這種自由經濟制度中，政府對經濟干預極少，它的職責是為經濟的發展、社會的穩定提供支援和必要的條件。與此相適應，澳門編制財政預算時，遵守年度性、單一性、分類性及平衡性等原則，特別注重財政預算的“量入為出，收支平衡”。政府在編制預算時，使預計的收入與預計的開支全額相等，並往往多估開支，少估收入，因而決算時常常是收入略大於開支，出現少量結餘。澳門政府實行“量入為出、收支平衡”財政政策的另一個原因，是回歸前《澳門組織章程》已賦予澳門要實行財政自給自足，平衡預算，並且盡量避免舉債。澳門經濟規模小，是典型的“微型經濟體”，政府既無發行債券的手段，又無財政儲備，只有過去財政年度累積的十分有限的結餘。在無充足財力的情況下，澳門政府只能採用平衡預算的政策。自回歸以來，特區政府帶領澳門經濟從低谷走向繁榮，財政開支仍以量入為出為原則，歷年財政收支基本都保持盈餘。至2010年期末，特區政府累積結餘（不包括自治機構）已高達1,481億澳門元。同樣，香港政府管理公共財政的最重要原則就是堅持“量入為出”，強調政府開支的增長在一定時期內不得超越整體經濟的增長，力求避免赤字，香港的財政支出主要被限制在公共領域，政府開支必須符合成本效益和物有所值。政府通過5年滾動的中期收支預算管理公共財務，控制政府的綜合財政運行，並發揮對經濟社會發展的調控職能，從而以確保公共部門不會多佔社會資源，政府有能力隨著經濟增長的趨勢，不斷投資於基建和改善公共服務，政府資源應用於最能造福社會的事項。2001-2002年度財政開支預算為2,907億港元，佔本地生產總值的21.9%。從整體上說，5年來香港財政是收大於支，略有結餘。第三，在財政儲備方面，相對於香港的長期重視並建立完備的財政儲備制度，澳門直至2012年才正式建立的財政儲備制度。
  • 30澳門與香港財政政策比較研究回歸前，澳門政府一直不設財政儲備，因此也沒有一套相應的財政儲備制度。澳門政府時期，政府每年的財政盈餘只列作歷年滾存，並無一個特定的帳戶，也沒有適當的機構加以管理，其運作和回報無需公開，既不利於社會監管也難以積聚穩定的經濟財力。澳門政府更在交還治權前夕，大幅動用歷年財政滾存，使財政存底一度下降至僅約20億澳門元。在《基本法》條文中，對澳門設立財政儲備也沒有明確的相關規定。儘管如此，回歸後的特區政府不得不面對設立儲備的問題。其原因是，在中葡兩國政府關於澳門問題的《聯合聲明》中，其附件二《關於過渡時期的安排》第二、4條款，對澳門葡萄牙政府自《聯合聲明》生效日起至回歸止，所批出和續批土地契約所得的各項收入確定了分配原則。其中，屬於澳門特別政區政府的土地收入，作為澳門特別行政區政府基金，存入在澳門註冊的銀行。這就為特別行政區政府需要對這筆儲備基金進行有效管理，提出了法律上的安排和依據。為此，回歸後，特區政府開立了兩個專屬的帳戶：將每年的盈餘存入“盈餘滾存”帳戶；將土地基金的特區政府收入撥入“儲備基金”帳戶，後者交由澳門金融管理局管理。由於澳門2002年開放賭業專營權後，迎來經濟高速發展時期，公共收入有了很好的保證，加上其它一些因素，特區政府一直對設立財政儲備的問題未有急於處理，只停留於規劃階段。直至2012年，特區政府才正式設立澳門的財政儲備。相比之下，香港政府早在1952-53年度就建立起財政儲備基金，逐年從一般收入帳目的盈餘中撥款歸入基金，不斷累積增加。1985-96年度以後財政儲備基金還包括一般收入帳目之外的各項基金的儲備。到1999-2000財政年度末，特區政府財政儲備達4,400億港元，是年度財政支出的1.5倍。香港財政儲備的主要用途有三：一是應付預算中出現的財政赤字，支付年中入不敷出月份所需開支；二是對付臨時出現而不可預測的困難，在緊急情況下可用以抵銷經濟週期回落所帶來的衝擊，以及應對世界區域內突發事件對財政所構
  • 31第三章︰澳門與香港財政體制演變與理財哲學比較成的壓力；三是為香港政府的或有負債（ContingentLiabilities）提供保證。20世紀70年代後期，財政司夏鼎基提出，政府應為未來三年內有可能負擔的債務提供保證，可從財政儲備中提出相當於該債務三分之一的數額作為保證金，不得動用。從實踐看，充裕的財政儲備對穩定香港經濟發揮了重要作用，如1983年和1985年動用儲備基金接管面臨倒閉的銀行，避免金融危機的擴大；1987年動用儲備基金挽救面臨崩潰的港股指數期貨市場，應付全球股市危機等。除了日常需要的現金外，香港的財政儲備全部存放在外匯基金中，由香港金融管理局做適當的投資，並根據儲備基金所佔外匯基金的比例將投資收益回報給特區政府。同時，香港金融管理局每年還提供50億港元的備用現金，以供庫務署作即時提取現金之用。
  • 33第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析4.1財政收入的內涵及其功能財政收入（publicfinance-revenue）是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務需要而籌集的一切資金的總和。財政收入表現為政府部門在一定時期內（一般為一個財政年度）所取得的貨幣收入。財政收入包括以下兩個方面的涵義：財政收入是一個動態的過程，它的動態表現為政府籌集貨幣資金的活動；財政收入具有調控職能。財政收入是衡量一個政府財力的重要指標，政府在社會經濟活動中提供公共物品和服務的範圍和數量，在很大程度上決定於財政收入的充裕狀況。依據不同的標準，可以對財政收入進行不同的分類。亞當‧斯密將財政收入劃分為兩類：一類是國家公產收入；一類是來自公共財政的收入，即稅收收入。英國的道爾頓將財政收入分為三類：一類是強制收入，如稅收、戰爭賠償、罰金、強迫公債收入等；一類是代價收入，如公產收入、公業收入、規模收入、自由公債收入等；一類是其他收入，包括專賣收入、特許權使用費、發行鈔票收入、捐贈收入等。印度學者西拉斯將財政收入分為兩類：一類是稅收收入，包括直接稅和間接稅；一類是非稅收收入，如公產收入、公業收入、財政收入、公債收入。以上幾種分類，西拉斯的最為簡單，也符合當今國家財政收入的實際情況。財政收入在量上的絕對額或者相對額稱為財政收入規模，它是衡量政府財力以及政府在社會經濟運行中職能範圍的重要指標。財政收入規模分絕對規模和相對規模。財政收入的絕對規模是指國家在某一財政年度內，以稅收、國債、收費等形式籌集到的收入，在形式上變現為一定量的貨幣資金。絕對規模的大小反映了政府集中社會資源的力度和範圍。通常財政收入絕對
  • 34澳門與香港財政政策比較研究規模的變動反映了政府和市場兩股力量在資源配置、收入分配諸方面的地位和作用。財政收入的相對規模是指某一財政年度內，財政總收入與某一經濟指標的比率。通常選取的經濟指標是GDP，按照財政收入一般理論，衡量財政收入相對規模的指標有兩個：一個是財政收入佔GDP的比例，反映政府與微觀主體佔有和分配社會資源的關係，體現政府影響經濟運行和資源配置的力度和方式；一個是稅收收入佔GDP的比例，即宏觀稅負。財政理論認為，宏觀稅負與經濟增長存在反向變動的關係，即高稅負低增長，低稅負高增長。拉弗曲線也說明了稅負與經濟增長反向變動關係，世界銀行的馬斯頓對21個國家的稅負與經濟增長的關係進行了實證，得出的結論與拉弗曲線一致。1999年的諾貝爾經濟學獎得主曼德爾提出“減稅的主張”，他認為高稅率會打擊納稅人投資的積極性，從而抑制經濟的發展。根據學者現有的研究成果認為，應從社會資源的資源配置效率和整個社會福利最優出發，確定最佳宏觀賦稅水平。26財政收入是財政支出的前提和保證，在一般情況下，收入的數量決定著財政支出的規模，收入多才能支出多。因此只有在經濟發展的基礎上，積極聚集資金，才能為更多的財政支出創造前提。財政收入是實現國家/地區的職能的財力保證。國家/地區為了實現其職能，必須掌握一定數量的社會產品，財政收入正是國家資金的重要手段。財政收入的取得不僅僅是個聚集資金的問題，在具體操作過程中，取得多少、採取何種方式，關係到政府經濟政策的貫徹落實，涉及到各方面的利益關係的處理。只有在組織財政收入的過程中正確處理各種利益關係，才能達到充分調動各方面的積極性，達到優化資源配置，協調分配關係的目的。26郭小東：《澳門財政研究》，廣東經濟出版社，2002年，第133-134頁。
  • 35第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析4.2澳門特區政府財政收入分析4.2.1澳門的財稅徵收結構澳門公共財政收入包括經常收入、資本收入和自治機構收入三大類。其中，經常收入包括：直接稅、間接稅，以及產業收益、轉移收入、罰款或手續費收入等其他經常收入。經常收入是澳門政府財政收入的主要部份（圖4.1）。政府十分重視和依賴這部份收入以維持當年的財政收入。資本收入是指澳門政府出讓投資性資產收入、銀行利息收入、參與專營公司的紅利收益和股息收益、地租收入、轉移收入、動用以往年度財政年度盈餘滾存以及在支付中未扣除的款項撥回等，近年來這方面所佔比重比回歸初期上升，約佔8-10%左右。自治機構收入是指由民間自治團體支付或由自治機構自行籌集的收入預算均須納入政府的整體預算內。注：從2007年起，澳門財政局開始將自治機構收支納入並編制公共會計綜合帳，因此，按經濟分類內的自治機構的收入為零。數據來源：澳門統計年鑒，2000-2011年度。圖4.1︰回歸以來澳門特別行政區政府財政收入結構
  • 36澳門與香港財政政策比較研究4.2.2澳門稅制及其特點澳門稅制以直接稅為主體稅種。澳門的稅種，以來源區分，包括按照收益、財產或財富及按照資產、勞務徵收等稅項。從性質上來分，則為直接稅與間接稅兩大類。1.直接稅澳門的稅收包括直接稅和間接稅兩大類。直接稅共有8種，包括專營稅、營業稅、所得補充稅、職業稅、房屋稅、物業轉移稅、遺產及贈與稅，以及車輛牌照稅等。（1）專營稅。專營稅是澳門政府按個別專營合約的性質而各別訂定不同稅率的一項稅務。目前，已建立專營合約的行業主要有博彩業、電訊業、水電業、公共汽車業、電視廣播業及泊車專營等。專營稅分為博彩專營稅和公用事業（包括公共工程和公共服務）專營稅兩種，博彩專營稅包括幸運博彩、賽馬博彩、跑狗博彩、幸運彩票博彩、足球比賽博彩等活動的稅收。公用事業專營稅包括電話電訊、自來水供應、電力供應、公共汽車經營等行業的稅收。專營稅在澳門財政和稅收中佔有極重要的地位，已成為澳門政府主要財政收入之一，特別是博彩專營稅收入，約佔營利稅總額的99%以上，佔政府經常收入的75%左右，佔政府公共收入的三分之二左右。（2）營業稅。營業稅亦稱“公鈔”。任何人有意在澳門經營任何商業或工業活動，都必須先登記成為“行業”，已登記的活動都將受營業稅約束及管制。因此，營業稅實際是一種商業登記費用。不同的工商業活動會被徵收不同的稅額，不同的工商業性質活動及相應全年稅額記載於營業稅章程附表I內的《活動總表》。但單是營業稅的登記或繳納，並不代表獲得可從事該項事業的許可或准照。納稅人在繳納對該項事業相關的營業稅額後，應接著申請適當的事業牌照。凡擬從事任何工商業活動的自然人或法人，都必須在開業的可能日期前30天向財政局登記，而稅款需在開業前或每年2月或3月後繳納。營業稅按不同行業所持牌照，確定不同等級的年固定稅額，並附徵5%的印花稅。大部份的營業商號所需繳納的營業稅均不超過1,000澳門元，絕大
  • 37第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析部份行業的營業稅稅金不超過500澳門元。公益行政團體、教會機構、非牟利社團、非牟利教育機構、報館或雜誌出版社等，可以享受免徵營業稅的優惠。回歸後，由於財政收入充盈，結餘大幅增長，在“還富於民”的理念下，特區政府已連續多年豁免徵收營業稅。（3）所得補充稅。所得補充稅即純利稅，是澳門的主體稅種。不計博彩專營稅，所得補充稅收入後，居於公共財政收入首位。其徵收對象是個人商號、合夥公司、任何性質的有限公司以及在澳門從事經營活動的分公司所賺取的收益額，其次是房屋買賣的成交額。不論個體或團體，在計算年度總收益時均不將房屋的收益計算在內，因為房屋收益屬房屋稅的範疇。所得補充稅採取5級超額累進稅率，稅率為3-12%。在徵收該稅款時，按規定將納稅人分為兩個組別：A組為具有適當編制並經註冊會計師或核數師簽認核對會計帳的納稅人（包括個人或團體）；B組為不具備A組納稅人的有關會計帳冊報表的納稅人。其中，A組多為有限公司、股份有限公司、資本不少於100萬澳門元或徵稅利潤在近3年內平均每年達到50萬澳門元純利的公司。對個人經營工商業活動的收益，在扣除法定負擔後所課徵的所得補充稅大於該納稅人工作收益已繳的職業稅時，補徵其差額稅款。（4）職業稅。職業稅以工作收益為課徵對象，包括薪金、工資、佣金、獎金、分紅、補貼、賞金等。納稅人分為兩種：一種是僱員和散工，從事技工或手工藝者也屬於此類。另一種是自由職業者，包括律師、工程師、設計師、建築師、醫師、會計師等。政府對神職人員以及年滿60歲的工人免徵職業稅。2012年，職業稅的起徵點為每年144,000澳門元，採取7%-12%的6級超額累進稅率。（5）房屋稅。房屋稅也稱“業鈔”，以房屋收益為課徵對象。房屋用於出租的，以年租金收入為該房屋收益；自用的房屋按評估收益計稅。為鼓勵房屋更新，新樓宇的稅率為10%，未擴建或改建的舊樓宇，稅率為16%。政府及其任何機構、地方自治機構、公益行政團體場所、教會、宗教團體的自
  • 38澳門與香港財政政策比較研究有房屋、廟宇、外國使館、非牟利教育場所等，可獲永久豁免房屋稅。（6）物業轉移稅。物業轉移稅俗稱“司沙”。凡房屋或土地發生交易時，課徵物業轉移稅。它與房屋稅不同，房屋稅是年度性收取的稅收，物業轉移稅則是一次性徵收的稅項。物業轉移稅由買方繳納，按買賣金額分層徵收1%、2%、3%的“物業轉移印花稅”。依據買賣雙方申報的成交價和政府評估的市價，以兩者較高的價值計稅。（7）遺產及贈與稅。這個稅種實際已於上世紀90年代取消。原來的課徵對象是受益人或團體在接受第三者贈與或繼承遺產時，視數額多少而課徵的相關稅項。遺產稅依照遺產總額以及繼承人與被繼承人之間的親疏不同而訂有高低不同的全額累進稅率，屬於繼承稅性質。2.間接稅澳門的間接稅主要包括：印花稅、旅遊稅、出口稅/消費稅、地租，以及機動車輛稅、社會保障基金等。（1）印花稅。印花稅是其它稅種的附徵稅項，徵收範圍廣泛，包括營業稅、職業稅、所得補充稅、物業轉移稅以至一般的商業買賣，都要開徵印花稅。其方式採取定額或定率徵收，並不時根據經濟狀況作出調整。自2005年起，特區政府陸續修改印花稅徵收的內容，主要手段有：對絕大部份稅種豁免徵收印花稅，只保留對個別如物業轉移稅及憑單徵收；隨經濟形勢變化，特區政府還頻頻對物業轉移印花稅“出招”，制定了分地區、分金額交易物業徵收印花稅的差異性措施，以調節樓市更好地與市場需求相適應。（2）旅遊稅。旅遊稅是按單一行業徵收的一個稅種，其適用的行業包括酒店及酒店同類行業、健身室、桑拿浴室、按摩院、卡拉OK等提供旅遊、消遣、娛樂的服務行業。稅項雖然由酒店等服務機構負責繳納，但實際的繳稅人是接受服務的消費者。旅遊稅稅率單一，不分類別地統一適用5%的稅率。旅遊稅是一種價外稅，其稅額並不包含在服務價格之內。澳門旅遊稅的做法起源於1944年10月7日第859號立法條例所指的特別稅。1980年11月22日，澳門立法會過了第15/80/M號法律，設立專門的旅遊稅以代替1944年以
  • 39第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析來的特別稅。到了1996年，澳門政府又立法通過了第19/96/M號法律《旅遊稅規章》以取代第15/80/M號法律。1997年亞洲金融風暴後，為了刺激旅遊業的發展，澳門政府於2001年豁免了多組旅遊行業（酒樓、餐廳）的旅遊稅，此項稅收已不再是澳門政府的一種重要收入。（3）出口稅/消費稅。出口稅是指生產或進口酒精類飲品、煙和電油（包括偈油）等所需要繳納的消費稅。可免徵出口稅的包括：轉口貨物，在補稅倉、稅務倉庫或免稅商店之貨物，臨時進口，再進口貨品（只要在進口時已繳稅）等。（4）地租。在澳門，擁有土地者需繳納在上興建的房屋稅，但若土地是從澳門政府租賃的，還必須繳納地租。應繳租金數目視乎土地的位置及其特點和用途而定。（5）機動車輛稅。此稅項是以新機動車輛，包括輕型汽車、重型汽車、客車、貨車、客貨車、牽引車及鉸接式車、重型摩托車及輕型摩托車或供進口者或市場代理自用的機動車輛的實際售價為課徵對象。新車買賣、進口自用需納稅。稅率介乎於30-55%（重型摩托車及輕型摩托車是10-30%）。免徵機動車輛稅的包括政府、外國使館、中央政府駐澳機構、澳門參與的國際機構、公共運輸公司不少於15座位的汽車、傷殘程度超過60%之人士而車輛不超過1,600cc、校巴、的士、學車、特別用途汽車、貨車、旅遊車等等。曾獲免的徵這項稅款的之汽車在5年內改變用途應補回稅金。（6）社會保障基金。按現行規定，分開不同僱傭對象徵收。對本地僱員，僱主繳納每月30澳門元，僱員每月繳納15元；對非本地僱員，僱主繳納每月200澳門元，僱員無需繳納。4.2.3回歸以來澳門特區政府財政收入概況分析澳門屬於奉行低稅制的地區之一。特點是稅種少、稅負輕，實施收入來源地稅收管轄權原則。其具體特點是：第一，稅率偏低。澳門低稅的思想源自葡萄牙政府“輕稅富民”的思
  • 40澳門與香港財政政策比較研究想。澳門低稅表現在稅率低、累進幅度小、豁免和優惠的範圍廣等方面。所得補充稅最高只是盈利的12%，是全球低稅率地區之一；只有在澳門地區內經營業務或工作所收取的收益，才包括在課稅收益內；所得補充稅A組納稅人的年度虧損，可以在續後3年的盈利內扣除；自置物業開工廠者，無論個人商號或有限公司組織，都可以申請豁免房屋稅；不動產即使於使用的首年度已經按月攤折，第2年仍然可以將其全年攤折率增加至20%，以示優待；離岸公司更有多項稅務豁免。澳門的財政收入的主要來源是博彩業向政府繳納的高達39%的博彩專營稅率。第二，採用屬地原則徵稅。對於個人和團體，不論其住所或總部位於何處，澳門所得補充稅以其在澳門取得的總收益為課稅對象。對於個人的工作收入，不論是澳門居民與否，也不論其收入來源於何處，只要是在澳門工作取得薪酬，均需繳納職業稅，這都是屬地原則的體現。第三，稅務監管相對寬鬆。按照相關法例，對各項課稅範圍的活動，都設有相應的稽查機制，由專責機構具體執行稅務稽查工作。例如，房屋稅的稽查工作由財稅處的稅務公務員和稽查員執行，財政局長有責任親自指導稽查部門的工作，並有義務為提高稽查效率提出必要的建議和和指定相關措施。澳門稅務制度中有明文規定，納稅人可以就稅務徵收問題提出異議，或者要求複評稅款；法例具體規定有關申駁或上訴的程式和期限。例如，職業稅的法例規定，對稅務徵收有不滿或異議時，可以向部門的負責人提出，有關部門要限時對相關申訴作出處理；經過申駁仍不服稅務部門決定時，還可以向特首提出上訴。27實際執行上，澳門的稅務監管是相對寬鬆的，更多依賴企業主的自覺守法。由企業主依法自行分類A組或B組報稅；依法自行填報經營財務狀況，包括經營年度的利潤或虧損；再由政府設立的評稅委員會對企業所報事項進行評定，財政局再根據委員的審查意見決定進行處理。由於澳門九成以上的企業均為中小微企業，企業主未必有完整的財務記帳，因此多數企業申請以27黎小江等主編：《澳門大辭典》，廣州出版社，1999年，第196頁。
  • 41第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析B組報稅。在這個情況下，由於沒有會計師的審計，企業經營結果與實際報稅要求未必能夠相一致。也因為這個緣故，澳門的稅務監管也相對寬鬆。回歸前，澳門經濟經歷了長達4年的衰退。1999年回歸後，澳門特區政府提出“固本培元”的經濟政策，使整體經濟成功走出低谷，特別是2002年特區政府開放博彩經營權以及2003年中央政府開放內地居民赴港澳“自由行”，刺激博彩業快速發展，進而推動澳門經濟高速增長，反映在澳門特區政府的財政收入方面，政府的公共收入從2000年度的153.39億澳門元，大幅增加到2010年度的884.88億澳門元，10年間增長4.77倍，年均增長19.2%；其中，經常收入從2000年度的84.41億澳門元，大幅增加到2010年度的793.89億澳門元，10年間增長8.14倍，年均增長25.1%。表4.1︰回歸以來澳門特區政府公共收入概況（單位：億澳門元）經濟分類2000年度2005年度2008年度2009年度2010年度經常收入84.41227.19575.21606.34793.89（55.0%）（80.6%）（91.9%）（86.8%）（89.7%）直接稅68.95180.69429.91451.90688.49（45.0%）（64.1%）（74.7%）（64.7%）（77.8%）間接稅5.3314.9518.8314.9122.02（3.5%）（5.3%）（3.0%）（2.1%）（2.5%）其他經常收入10.1331.55126.47139.5383.38（6.5%）（11.2%）（14.2%）（20.0%）（9.4%）資本收入3.750.5047.3892.3791.0（2.4%）（0.1%）（8.1%）（13.2%）（10.3%）自治機構收入（1）65.2354.32–––（42.5%）（19.3%）總收入153.39282.01625.59698.71884.88（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）注（1）：從2007年起，澳門財政局開始編制公共會計綜合帳，因此，按經濟分類內的自治機構的收入為零。資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。
  • 42澳門與香港財政政策比較研究上圖反映了自回歸以來澳門特區政府稅收收入的變動趨勢。澳門的稅收收入波動與GDP波動的同步性極強，稅收收入的波動幅度大於經濟波動幅度，並且稅收收入的增長大幅超過了整體經濟的增長，稅收收入佔GDP的比重也呈現上升的趨勢，反映澳門的財政收入對GDP的依賴性越來越大，一旦經濟放緩，財政收入也會大幅度縮減。雖然澳門也實行低稅率的稅制，但是與香港相比，澳門的宏觀稅負28明顯高出很多，澳門的宏觀稅負從1999年的13.71%逐步上升到2009年的27.57%。必須說明的是，與香港比較，澳門稅種更少；稅基更窄；一般稅率不高，卻計得偏高的宏觀稅負比率，這是由於對博彩業徵以高稅率造成的，一般市民及工商業者的稅務負擔實際很低，這也反映了澳門經濟對博彩業的高度依賴。數據來源：澳門統計年鑒，2000-2011年度。圖4.2︰回歸以來澳門特區政府財政收入變動趨勢28宏觀稅負體現一國稅負的總水準，通常以一定時期（一般為一年）的稅收總量佔國民生產總值（GDP）、國內生產總值或國民收入的比例來表示。宏觀稅負有小、中、大三種分類口徑：“小口徑”指一定時期內，稅收收入佔GDP的比重；“中口徑”指一定時期內，財政收入佔GDP的比重，除稅收收入外，還包括國有資產收入、規費收入、基金收入、罰沒收入等；“大口徑”指一定時期內，政府收入佔GDP的比重，除財政收入外，還包括預算外收入以及制度外收入等。宏觀稅負的高低能較為準確地反映政府集中和支配國民財富的規模，並從另一方面反映了納稅人所承受的稅收負擔。
  • 43第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析從政府公共收入的結構來看，澳門特區政府的財政收入以經常收入為主體，回歸初期，經常收入一般佔政府收入的55%左右，但近年來經常收入所佔比重已上升至85-90左右，成為特區政府財政收入的最主要來源。由於從2007年起，澳門財政局開始編制公共會計綜合帳，按經濟分類內的自治機構的收入為零，因而使得資本收入所佔比重亦回歸初期的2-3%左右增加至近年的8-13%。經常收入中，又以直接稅為主，一般佔經常收入的75-85%，佔政府公共收入總額的的比重從回歸初期的約45%逐步上升至近年的約65-75。間接稅佔經常收入的比重，從回歸初期的約6-7%左右逐漸下降至近年的約2-3%。回歸以來特別是2002年開放博彩經營權以來，在澳門政府的公共收入中，博彩稅收入持續大幅增長，從1999年度的47.67億澳門元大幅增加到2010年的687.76億澳門元，11年間大幅增長13.43倍，所佔比重也從回歸初的佔公共收入總額比重的約50%逐步上升至2010年的77.7%，呈現“一稅獨大”態勢；而其他主要的財稅項目，包括直接稅中的職業稅、所得補充稅、房屋稅、遺產及贈與稅、物業轉移稅，間接稅中的印花稅、消費稅，以及資本收入中的財產收入等，近年所佔逐步下跌，均已下降至3%以下（表3.5）。值得指出的是，澳門的博彩稅收入中，又以幸運博彩的稅收所佔比重最高，超過97%，近年甚至達到99%以上。這部份稅收直接來自賭場收入；而其他博彩稅收入，如賽馬、賽狗等，合共僅佔不到1%。
  • 44澳門與香港財政政策比較研究表4.2︰回歸以來澳門特區政府經常收入及資本收入的主要項目（單位：億澳門元）年度1999年2004年2007年2008年2009年2010年總收入98.59193.45537.10622.59698.71884.88（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）博彩稅收入47.67152.37319.20432.08456.98687.76（1）（48.4%）（78.8%）（56.3%）（69.4%）（65.4%）（77.7%）其他專營權1.310.940.690.120.510.7批給收入（1.3%）（0.5%）（0.0%）（0.0%）（0.0%）（0.0%）職業稅2.932.486.688.197.898.37（3.0%）（1.3%）（1.2%）（1.3%）（1.1%）（0.9%）所得補充稅5.746.5123.8720.0918.8523.06（5.8%）（4.7%）（4.4%）（3.2%）（2.3%）（2.6%）房屋稅2.602.673.963.153.904.45（2.6%）（1.4%）（0.7%）（0.5%）（0.6%）（0.5%）遺產及贈與3.60稅、物業轉（3.7%）–…（2）………移稅印花稅2.397.3811.119.096.238.68（2.4%）（3.8%）（2.1%）（1.5%）（0.9%）（1.0%）消費稅1.592.563.192.562.162.59（1.6%）（1.3%）（0.6%）（0.4%）（0.3%）（0.3%）財產收入20.597.3172.5327.6438.0120.92（20.9%）（3.8%）（13.5%）（4.4%）（5.4%）（2.4%）其他10.1711.2395.87119.67164.18128.34（10.3%）（5.8%）（17.8%）（19.2%）（23.5%）（14.5%）注（1）︰從2007年起，澳門政府財政局開始編制公共會計綜合帳，因此2007年及以後的年份的博彩稅總收入包括澳門基金會從博彩公司收到的撥款（博彩毛收入的1.6%），而2006年及之前的年份的博彩稅總收入則不包括此部份。（2）︰不適用。資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。
  • 45第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析表4.3︰回歸以來澳門博彩稅總收入概況（單位：百萬澳門元）年份1999年2004年2007年2008年2009年2010年總收入4767.1815236.6131919.6543207.5145697.5168776.11（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）幸運博彩4670.0115097.6131821.2043092.7045585.2768637.81（97.97%）（99.09%）（99.69%）（99.73%）（99.75%）（99.98%）中式彩票1.271.071.511.981.781.95賽馬35.752.0018.8019.877.513.04賽狗0.410.531.271.5113.2019.42即發彩票（包括體59.74135.4176.8791.4589.75113.90育彩票）（1.25%）（0.90%）（0.24%）（0.21%）（0.20%）（0.17%）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。4.3香港特區政府財政收入分析4.3.1香港的財稅徵收結構香港的財政收入劃分為經常收入與非經常收入。其中，經常收入包括直接稅、間接稅和其他收入；非經常收入包括間接稅（遺產稅）、基金及其它收入，其中基金包括基本工程儲備基金（其中包括地價收入）、資本投資基金、賑災基金、貸款基金、公務員退休儲備基金、創新科技基金、獎券基金等各種政府基金。香港財政收入以經常收入為主，回歸以來佔財政收入的比重維持在80%左右（圖2.1）。就財政收入的來源而言，可分為稅收收入和非稅收收入兩大部份。前者為政府主要的財政收入，1997年回歸以後，稅收收入佔香港特區政府財政收入的比重從50％逐步上升至65%；而非稅收收入則從50%逐步下降至35%。
  • 46澳門與香港財政政策比較研究數據來源：香港政府統計處，2011-2012年香港財政預算案。圖4.3︰回歸以來香港特區政府經常收入與非經常收入的比例4.3.2香港稅制及其特點香港的財稅徵收結構，以利得稅和薪俸稅為主的直接稅佔總財稅收入的主要地位。1.直接稅香港的直接稅包括所得稅和遺產稅兩大類，前者為經常收入，後者為非經常收入。在所得稅制模式上，香港基本上採用分類綜合的模式，對個人所得的課稅涉及利得稅（公司所得稅）、薪俸稅、物業稅、遺產稅和利息稅五個稅種。由於利息稅和遺產稅已先後取消，直接稅實際上只剩下3種。（1）利得稅。利得稅是指根據課稅年度內的應評稅利潤（即一個財政年度的淨利潤）而徵收的，是直接稅中的入息稅。按《香港法例》第112章，《稅務條例》第14條，凡在香港經營任何行業、專業或業務而從該行業、專業或業務獲得於香港產生或得自香港的所有利潤（出售資本、資產所得的利潤除外）的人士，包括法團、合夥商號、信託人或團體，均需繳稅，徵稅對象並無分香港居民或非香港居民。目前，香港特區政府規定有限公司的利得
  • 47第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析稅率為淨利潤的16.5%，無限公司的利得稅率為淨利潤的15%。若公司該年無經營或經營虧損以及海外盈利，則無需納稅。（2）薪俸稅。薪俸稅是納稅人為在香港工作所賺取的入息所繳交的稅款。其納稅人是指在香港受僱而得工資或長俸收入的個人，該“個人”與香港人士與否並無關係。如果不是香港人士，但其在訪港期間受僱或者提供服務超過60天，也被視為薪俸稅的納稅人。薪俸稅的徵收範圍中提到的入息包括各種收入，具體收入主要包括受僱於香港工作而取得的收入，退休金收益，僱主免費提供的寓所租住或僱主低於租賃價值的房租提供住房的差額部份，任何行使、轉讓、放棄、認購股份而或得的利潤。薪俸稅的稅率採用標準稅率和超額累進稅率，香港的標準稅率經常進行調整，但一直維持在15%左右，薪俸稅徵收單一，而且稅率也低。香港每年的財政預算案對薪俸稅的免稅額和邊際稅率都會根據香港的經濟形式和政府儲備進行一定的調整。政府會對薪俸稅納稅人提供各種免稅額，扣除免稅額後會按一個累進的徵稅率徵稅。惟所徵收的薪俸稅款，不會超過按標準稅率（即未扣除免稅額的應課稅入息的某一個固定百分比）所徵收的稅款。（3）物業稅。物業稅是納稅人為在香港持有物業並出租賺取利潤所繳交的稅款。物業稅的納稅人是擁有應課稅物業的業主，包括直接由政府批租的房產持有人、權益擁有人、終身租用人、抵押人、已佔有房地的承押人、向註冊合作社購買樓宇者等，但香港把物業租金作為稅基，物業稅只向有租金收入的業主徵收，沒有租金收入的業主不是物業稅的納稅人。只持有物業不須繳交物業稅，但仍須繳交差餉（部份物業更須繳納地租）。物業稅稅額按實際所收租金減去20%作為維修及保養費，再以標準稅率15%計算。物業稅實行暫繳稅制度。在香港營業的有限公司，其名下物業免徵物業稅，但來自物業業權的利潤則須繳納利得稅。（4）個人入息稅。香港採用分類綜合的所得稅制模式，對個人所得的課稅涉及薪俸稅、利得稅和物業稅三個稅種，其分類綜合所得稅主要體現在個人入息稅上述三個稅種，無論應納一種或幾種，納稅人都可以就個人所得入
  • 48澳門與香港財政政策比較研究息，也可以分開就其利得稅、薪棒稅以及物業稅三個稅種分開繳納，從而選擇最佳的計稅方式完稅。個人入息稅不是一個單獨的稅種或稅項，而是一種個人所得稅中的特殊的計算方法，它是指將個人的總入息匯總起來進行計稅。個人入息總額為匯總各種稅項的應課稅收入，扣除只有在選擇個人課稅的情況下才能扣減的利息支出，然後再減去慈善捐贈及根據利得稅規定可以免稅的虧損額。（5）利息稅。在1982年以前，香港各項利息均按標準稅率徵收利息稅，並實行預扣制度，由支付利息者預扣稅款。1989年4月1日，香港完全取消利息稅。（6）遺產稅。香港的遺產稅只對遺囑執行人轉讓財產管理人和受益人，就其接受的香港或位於香港的財產徵收。遺產稅作為直接稅，被列作非經常收入，稅率為6-18%，適用於價值在600萬港元以上的遺產。出於鞏固香港低稅率稅制的目的，財政司從1997年以來就一直調整遺產稅的免稅額和稅階，同時降低其稅率，並於2006年2月21日取消該稅種。2.間接稅香港的間接稅主要包括博彩及彩票稅、酒店房租稅、印花稅、飛機乘客離境稅、應課稅品稅、一般差餉、汽車首次登記稅、專利及特權稅等。（1）博彩及彩票稅。博彩及彩票稅是香港向賽馬投注、合法足球博彩投注及六合彩收益所徵收的稅項。（2）酒店房租稅。酒店房租稅是對酒店及賓館就酒店房租所徵收的稅項。自2008年7月1日起，香港特區政府已免收酒店房租稅。（3）印花稅。印花稅是香港政府向所有涉及任何不動產轉讓、不動產租約及股票轉讓所徵收的稅款。其納稅人通常是簽訂證件、文件的人士，其稅額按固定稅額或比例稅額徵收。（4）飛機乘客離境稅。飛機乘客離境稅是旅客使用香港國際機場或以直升機從港澳碼頭離境時需繳交的稅項。經海路從港澳碼頭、中港碼頭或屯門碼頭離境的旅客亦有類似收費，但不歸類於此稅項中。
  • 49第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析（5）應課稅品稅。香港一般不徵收商品稅，但烈酒、煙草、碳氫油、甲醇和化妝品例外。進口或於香港製造此等商品均須繳稅。一般稱為“關稅”和“商品稅”。此等稅種由香港海關徵收。20世紀90年代初廢除針對化妝品及藥物的商品稅；2008年2月廢除多種酒精飲料（包括葡萄酒、啤酒及非烈酒）等的商品稅。（6）差餉。差餉是香港政府為香港境內地產物業徵收的稅項，可由業主和住客協定分擔，徵稅的根據是“應課差餉租值”（即預料物業每年可得的合理租值），由差餉物業署編制估價冊，據以徵收。應課差餉租值每3年重估一次。差餉是香港稅制的主要稅種之一，個人和企業均需繳納差餉稅，可以說是對整個社會影響最廣的一種稅項。除差餉外，按土地契約的不同，土地使用者另須繳交地稅或按《中英聯合聲明》的規定向政府繳納地租。此等稅種由差餉物業估價署（差餉及地租）和地政總署（地稅）徵收。3.其他收入香港財政的其他收入內容複雜，其中主要包括土地售賣收入，商業登記費，公司註冊費，銀行等金融機構的牌照費及註冊費，車輛牌照費及駕駛執照費，物業收益及投資收入，罰款、沒收及處罰，公用事業收入、各項補償收入、政府提供的各樣貨品與勞務的收費等。4.3.3回歸以來香港特區政府財政收入概況分析香港稅制屬於分類稅制，以所得稅為主，輔之徵收行為稅和財產稅等，具有如下一些特點：第一，行使來源地稅收管轄權。香港實行單一的地域管轄權，而基本放棄了居民管轄權，即對於香港居民和非居民，只就其來源於香港的所得徵稅。對香港居民來源於香港境外的所得，一般不予徵稅。由於基本不行使居民管轄權，香港經常成為跨國企業在亞太區設立地區總部的首要選擇地。第二，稅種少，以直接稅為主體，稅負低。香港現行稅種僅11種，按徵稅類別可以分為四大類：所得稅類（利得稅、薪俸稅、物業稅）；財產稅類
  • 50澳門與香港財政政策比較研究（差餉）；行為稅類（印花稅、博彩稅、飛機乘客離境稅、酒店房租稅、汽車首次登記稅、專利稅和特權稅等）；消費稅類（應課稅品稅）。主體是直接稅（即所得稅），佔稅收總收入的65%。香港的所得稅實行分類課徵制度，即按照收入的類別（營業利潤、工資薪金、房地產出租收入）分別課徵利得稅、薪俸稅、物業稅。但是納稅人如果是個人，也可以申請選擇綜合課徵，稱為“個人入息課稅”。綜合課徵的稅率與薪俸稅相同。據統計，2009-10財政年度，香港特區的政府收入總額為3,184.42億港元，其中，稅收收入為2,076.80億港元，佔65.22%；其他非稅收收入1,107.62億港元，佔34.78%。稅收收入中，直接稅佔59.31%，間接稅佔40.69%。香港的宏觀稅負率約12%，僅約鄰近深圳市一半左右，是名副其實的低稅區。數據來源：香港政府統計處圖4.4︰歸以來香港直接稅與間接稅的比例第三，稅制簡便、穩定，稅法寬。香港稅制由《稅務條例》、《印花稅條例》、《差餉條例》、《博彩稅條例》、《應課稅品條例》、《飛機乘客離境稅條例》、《酒店房租稅條例》、《遺產稅條例》等8個成文法律檔和若干立法局（會）決議（令）、法院稅務案件判例等構成。自1915年開徵的
  • 51第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析遺產稅於2006年2月起廢止，其他曾經實施現已廢止的稅種有海底隧道使用稅、娛樂稅。由於香港不對商品和勞務課徵流轉稅（範圍狹窄的煙酒碳氫油等除外），香港稅制十分簡潔、方便納稅人。稅法規定也相當穩定，所有的變動均需通過立法機關的審議通過才能生效。香港稅法比較寬鬆，對違法者的懲處一般採取罰款形式，嚴重者如果追究刑事責任，判處監禁最高也在3年以下。香港稅收執法也相對規範，除履行稅務檢查權外，稅務官員與納稅人一般不見面，而通過公文郵件往來；對應納稅額發生爭議，納稅人除可以向指定法律性機構上訴獲得裁決外，納稅人可與稅務局經協商而達成和解。此外，香港稅務局長獲法律授權可“以罰代刑”。1997年回歸以來，香港經濟經歷了結構轉型的陣痛和兩次金融危機的衝擊，1997年的亞洲金融風暴，使香港經濟於1998年陷入了戰後以來最嚴重的衰退之中，2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機以及其後的歐洲主權債務危機，致使香港經濟增長再度放緩，反映在香港特區政府的財政收入方面，從兩次危機造成的單獨影響看，政府收入總額從1998-99年度的2,161.15億港元下降至2002-03年度的1,774.89億港元，並從2007-08年度的3,584.65億港元下降至2009-10年度的3,184.42億港元。政府收入總額則從1998-99年度的2,161.15億港元增加到2009-10年度的3,184.42億港元，12年間僅增長47.35%，年均增長3.3%。從稅收收入的增長來看，回歸以來，香港稅收的波動幅度大於GDP波動的幅度，說明稅收收入更易受經濟形勢影響。不過，儘管如此，政府仍然維持簡單而低稅率的稅制不變，以小口徑計算的香港宏觀稅負稅收佔GDP的比重一直維持在10-12%左右。
  • 52澳門與香港財政政策比較研究表4.4︰回歸以來香港特區政府財政收入概況（單位：億港元）財政年度1998-992002-032007-082008-092009-10經常收入1767.831533.362763.142814.852628.60（81.80%）（86.39%）（77.08%）（88.92%）（82.55%）直接稅757.46726.281337.291461.431231.84（35.05%）（40.92%）（37.31%）（46.17%）（36.68%）間接稅382.39429.64959.62720.93844.96（17.69%）（24.21%）（26.77%）（22.77%）（26.53%）其他收入627.98377.44466.23632.49551.80（29.06%）（21.26%）（13.00%）（19.98%）（19.33%）非經常收入393.32241.53821.51350.77555.82（18.20%）（13.61%）（22.92%）（11.08%）（17.45%）間接稅–14.033.541.761.85（0.79%）（0.10%）（0.06%）（0.05%）基金356.4227.60729.09309.42485.87（16.49%）（1.55%）（20.34%）（9.77%）（15.26%）其他收入36.90199.9088.8839.5968.10（1.71%）（11.26%）（2.48%）（1.25%）（2.14%）政府收入2161.151774.893584.653165.623184.42總額（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）資料來源：香港特區政府財經事務及庫務局。數據來源：香港政府統計處網站（http://www.censtatd.gov.hk/index_flash_sc.htm）圖4.5︰回歸以來香港稅收收入與GDP增長幅度及稅收收入佔GDP的比重
  • 53第四章︰澳門與香港財政收入政策比較分析從政府收入的結構來看，回歸以來香港特區政府的財政收入以經常收入為主體，一般佔政府收入的80-85%，2007-07年度經濟繁榮時期，非經常收入大幅增加，經常收入所佔比重降至77.08%，2008-09年度受到全球金融危機衝擊，非經常收入大幅減少，經常收入所佔比重增至88.92%。經常收入中，又以直接稅為主，以間接稅為輔，直接稅一般佔經常收入的45-50%，佔政府收入總額的35-40%；間接稅一般經常收入的25-35%，佔政府收入總額的20-25%。即包括直接稅和間接稅在內的稅收收入約佔經常收入的65-80%，佔政府收入的三分之二左右。非經常收入中，則以政府的各項基金收入為主，通常約佔非經常收入的87-90%左右，佔政府收入的15%左右。表4.5︰港政府收入中經常收入與非經常收入結構（單位元：%）財政年度1998-992002-032007-082008-092009-10經常收入100.00100.00100.00100.00100.00直接稅42.8547.3748.4051.9246.86間接稅21.6328.0234.7325.6132.14稅收收入64.4875.3983.1377.5379.00非經常收入100.00100.00100.00100.00100.00基金90.6211.4388.7588.2187.41資料來源：香港特區政府財經事務及庫務局。再從香港政府的稅收收入來看，回歸以來，直接稅在稅收總收入中一直佔有重要地位，一般約佔稅收收入的58-66%之間，成為穩定香港財政收入最重要的來源；而間接稅所佔比重約在27-40%之間。直接稅中，利得稅和薪俸稅是最重要的稅種，分別佔稅收總收入的34-48%左右和16-26%左右。間接稅中，博彩及彩票稅、印花稅和一般差餉是最主要的稅種，回歸初期博彩及彩票稅在稅收總收入中所佔比重曾接近10%，但近年已逐漸下降至5-6%；一般差餉亦從回歸初期的接近10%逐漸下降至近年的405%；而印花稅則相反，從回歸初期的6-7%上升至近年的15-22%。
  • 54澳門與香港財政政策比較研究表4.6︰回歸以來香港特區政府稅收收入概況（單位：億港元）財政年度2001-022002-032007-082008-092009-10直接稅777.49726.281337.291461.431231.84（60.84%）（62.83%）（58.22%）（66.97%）（59.31%）利得稅443.76387.99914.231041.51766.05（34.72%）（33.57%）（39.80%）（47.72%）（38.89%）個人入息課稅36.0333.1635.8621.5136.56物業稅11.3611.8012.418.3316.78薪俸稅286.34297.33374.79390.08412.45（22.41%）（25.72%）（16.32%）（17.87%）（19.86%）間接稅500.49429.64959.62720.93844.96（39.16%）（37.17%）（26.77%）（33.03%）（40.69%）博彩及彩票稅115.71109.21130.48126.20127.67（9.05%）（9.45%）（5.68%）（5.78%）（6.15%）酒店房租稅2.032.014.502.23–印花稅86.3774.58515.49321.62423.83（6.76%）（6.45%）（22.44%）（14.74%）（20.41%）飛機乘客離境稅6.668.8416.7116.2616.17應課稅品稅項69.8166.2070.5960.4764.65一般差餉127.2789.2394.9571.7599.57（9.96%）（7.72%）（4.13%）（3.29%）（4.79%）車輛稅26.7625.1055.5349.8148.16專利稅及特權稅18.8117.268.6323.8915.96各項收費47.0737.2162.7448.7048.95稅收收入總額1277.981155.922296.912182.362076.80（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）資料來源：香港特區政府財經事務及庫務局。
  • 55第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析5.1財政支出的內涵與相關理論財政支出（publicfinanceexpenditure）也稱政府支出或公共財政支出，是指政府為提供公共產品和服務，滿足社會需要而進行的財政資金的支付。財政支出是政府經濟活動的一個重要方面，這不僅是因為財政對社會經濟的影響主要表現在財政支出上，而且政府干預、調節經濟的職能也主要是通過政府支出來實現。因此，財政支出的規模和結構既能反映政府介入經濟生活和社會生活的範圍、領域和力度，也反映財政在經濟生活和社會生活中的地位。一般而言，公共財政支出必須遵循效率、公平、穩定等三大原則：（1）效率原則，指財政支出應能夠有助於資源的配置，促進經濟效率提高。由於市場存在失靈現象，不能有效提供全社會所需要的公共產品和勞務，因而要求政府以其權威來對資源配置加以調節和管理。（2）公平原則，指財政支出應有助於社會公平實現，提高社會大眾的福利水平。在市場經濟條件下，財富分配取決於財產所有權和財富積累的分佈狀況；而收入的分配則取決於能力、職業訓練和這些技能的市場價格。如果單純依賴市場，不可避免地會出現貧者愈貧、富者愈富的“馬太效應”。因此，從社會穩定角度出發，要求進行社會的再分配，實現社會的相對公平。（3）穩定原則，指財政支出應促進社會經濟的穩定發展。在市場經濟條件下，市場體系無法有效協調其自身的所有活動使之達到平衡，會出現經濟週期的興衰更迭、失業和通貨膨脹等現象。政府可利用財政措施進行調節，通過財政支出規模、結構的變化來調節經濟，引導經濟運行，使經濟實現平穩的發展。根據凱恩斯的“乘數原理”（MultiplierPrinciple），政府的財政支出變化會引起整個社會的消費數額的變化，整個社會消費變化的數量要比財政支出的
  • 56澳門與香港財政政策比較研究變化數量大，其變化幅度（乘數）可以通過邊際消費傾向來加以運算計得。因此，財政支出對一個國家/地區的國民經濟具有重要影響。在社會經濟尚未處於充分就業時，擴大財政支出會導致社會總需求的變化，使國民收入水平發生變化，並通過影響消費和投資的方式間接影響國民收入水平。財政支出不斷增長是奉行市場經濟的國家/地區經濟發展中的一條規律。德國財政經濟學家瓦格納，通過對西方國家18世紀到19世紀近百年財政實踐的觀察，在19世紀80年代提出了“瓦格納定律”，即“隨著人均收入的提高，社會公共需要的規模也隨之增長，財政支出必然以比生產增長更快的速度增長”。福利經濟學通過效用最大化方法，將市場有效供給運用到政府公共用品供應中，通過影響財政支出增長的變數，如公共物品的需求、公共物品的成本和價格、公共物品的品質、生產組織形式等，分析研究財政支出規模。根據“瓦格納法則”和福利經濟學的理論，公共財政不斷增長的主要原因包括：（1）經濟因素，如經濟發展水平、經濟體制、政府的經濟干預政策等。隨著經濟的發展，市場機制不可能完全有效地配置整個社會資源，需要政府對資源進行再配置，實現資源有效配置。（2）政治因素，如政局、行政效率等。隨著經濟發展，不斷擴張的市場與這些市場中的行為主體之間的關係更加複雜化，需要建立司法體系和管理制度，以規範行為主體的社會經濟活動。（3）社會因素，如人口、教育、文化等。城市化以及高居住密度會導致外部性和擁擠現象，這些都需要政府出面進行干預和管制。5.2.澳門特區政府財政支出分析5.2.1澳門財政開支的分類和結構按照澳門政府的統計，財政支出有兩種分類，即是按功能分類和按經濟分類。29從經濟角度分析，澳門的公共財政開支分為經常開支、資本開支和29郭小東：《澳門財政研究》，廣東經濟出版社會，2002年，第210-211頁。
  • 57第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析自治機構開支三部份。經常開支主要指政府行政運作的日常支出（包括設備購置和人員薪金等），還有社會福利支出、對教育機構的支出和研究費用、公共衛生、醫療、環保費用支出等，為澳門財政支出的主導部份。回歸以來，這部份開支均達到或接近總支出的85-90%。資本開支主要指政府在土地、居住、樓房、道路、橋樑、機械設備等方面投資、維修、配置的費用。自治機構支出為指定賬目開支，指35個自治實體，包括具有行政及財政自治的機關、和各種基金的開支，這些自治實體擁有“本身收入”或政府撥款，在開支方面擁有較大的自主權。自治機構的財政收支權並沒有像經常性支出和資本性支出一樣受經濟財政司的監管，且在澳門的官方統計中，也僅列出各自治機構的總預算，並未列出開支細項。這是澳門財政支出管理與其他地區的最大不同之一。若按照政策組別劃/職能分類，澳門的政府開支分為一般公共服務開支、公共秩序及安全開支、經濟事務開支、環境保護開支、住房及社區建設開支、醫療保健開支、娛樂文化及宗教開支，教育開支、社會保障開支等。其中，公共行政的一般部門支出包括行政和財務管理、司法、警務等項目的支出。公共治安包括指揮部、警察、消防和民防的支出。教育包括公立學校的運作費用及政府對私校的現金授助。社會保障包括社會援助，定期金與退伍金，社會工作局對貧窮家庭發放的現金資助，以及政府對社會保障基金的撥款。其他社會服務包括文化、體育及康樂、信仰、氣象及地球物理、地圖繪製、社會傳播、勞工事務、土地整理、基建工程和居住等方面的支出。經濟服務包括農林、畜牧業及漁業、工業、基礎設施、運輸通訊、商業、旅遊、規劃及環境整治等。其他功能包括公共債務活動、政府部門的內部轉移和各種未列明的職能。5.2.2回歸以來澳門特區政府財政支出概況分析回歸以來，隨著經濟的快速度增長和特區政府財政收入的大幅增加，澳門的財政支出也在大幅增長。澳門的財政支出從166.36億澳門元增加到2010
  • 58澳門與香港財政政策比較研究年度的383.94億澳門元，11年間增長了1.31倍，平均每年的增長率為8.97%，其中增幅最大的一年是2008年度，達到30.4%。不過，其間先後於2000年度、2002年度和2007年度出現負增長。從總體上看，自回歸以來，澳門特區政府的財政支出的增長雖然起伏較大，但大體呈快速上升的趨勢。表5.1︰回歸以來澳門財政支出和GDP增長率（單位：億澳門元）年度財政支出增長率本地生產增長率財政支出佔（%）總值（%）GDP比重（%）1999166.367.29472.87-4.2035.182000150.24-9.69489.723.5630.682001152.211.31497.041.4930.622002134.87-11.39548.1910.2924.602003157.1316.51635.6615.9624.722004177.0312.66822.3429.3721.532005211.8419.66921.9112.1122.982006273.5029.101137.0923.3424.052007233.46-14.641502.0732.1015.542008304.4330.401660.1015.5417.542009354.4816.481701.61-2.4220.932010383.948.312262.1832.9416.97資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。回歸以來，澳門特區政府的財政支出儘管有了較快的增長，但總體仍然低於經濟增長率。據統計，從1999年度到2010年度的11年間，澳門特區政府財政支出的年均增長率為8.97%，低於同期本地生產總值15.85%和財政收入17.24%的增長率。從上圖可以看到，澳門特區政府的財政支出、財政收入的變動方向和幅度在回歸初期基本上一致，但從2001年度兩者開始出現差異，且財政支出的變化幅度要較為大些，可以看出，自澳門回歸後，特區政府緊守“量入為出”方針，在力爭擴大收入的基礎上，用寬裕的財力推動各
  • 59第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析方面的發展。財政盈餘、財政儲備有所上升，從而有助於增強政府克服經濟逆境的能力。這一時期，財政支出佔澳門本地生產總值的比重從1999年度的35.18%逐步下降到2010年的17.16%，比1999年度下降了18個百分點。數據來源：根據港澳經濟年鑒數據整理圖5.1澳門財政支出、收入和GDP增長率及財政支出佔GDP比重變動趨勢從政府支出的結構來看，回歸以來澳門特區政府的財政支出以經常開支為主體，一般佔政府收入的80-85%左右，非經常開支約佔15-20%。經常開支中，人員支出約佔27-36%，轉移支出所佔比重有逐年下降的趨勢，從回歸初期的50-60%下降到近年的35-45%。資本開支中，以投資財務活動為主體，約佔75-95%，資本支出佔8-28%。2011年，經常開支和資本開支之比為3.6：1。經常開支中，經常轉移和人員開支所佔比重最大，由於人員開支主要是公務員的薪俸、獎金和福利開支，所以過高的人員開支額度表明政府運營成本加大，擠佔掉財政資源在經濟社會領域的支出。
  • 60澳門與香港財政政策比較研究表5.2︰澳門特區政府按經濟分類的公共開支概況（單位：億澳門元）經濟分類1999年度2004年度2007年度2008年度2009年度2010年度經常開支81.5392.67182.24252.87303.48323.86（49.0%）（52.3%）（78.1%）（83.1%）（85.6%）（84.4%）人員29.2729.5969.3184.1690.5692.22經常轉移42.3255.9558.71110.55130.61154.84其他經常開支9.947.1354.2258.1682.1976.80資本開支14.0039.1749.2251.5751.1260.08（8.4%）（22.1%）（21.9%）（16.9）（14.4%）（15.6%）投資11.2833.9437.5732.9141.6253.86財務活動2.254.0110.5517.548.755.68其他開支0.471.221.101.120.750.54自治機構開70.8445.19––––支（註）（42.5%）（25.5%）總收入166.36177.03233.46304.43354.60383.94（100.0）（100.0）（100.0）（100.0）（100.0）（100.0）註：2007年起，財政局開始編制公共會計綜合帳，因此，按經濟分類內的自治機構的收入為零。資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。如果按職能組別劃分的政府開支來看，佔最大比重的分別是一般公共服務和公共秩序及安全，兩項合共約佔政府開支的32-38%，其中，公共秩序及安全所佔比重從回歸初期的18%下降到近年的12%。教育、醫療保健所佔比重也較高，但回歸以來所佔比重則呈現下降趨勢，其中教育從回歸初期的16%下降到近年的13%，醫療保健從12%下降到8%。與之相反，回歸以來，經濟服務、社會保障、住房及社區建設等項目在政府開支中所佔比重則有逐年上升的趨勢，其中，經濟服務所佔比重從回歸初期12%上升到近年的20%，社會保障從10-11%上升到17-18%，住房及社區建設從不足1%上升到接近3%。反映了回歸以來澳門特區政府在經濟快速增長、財政收入大幅增加的背景下，致力於推動經濟發展、適度多元化和改善社會民生的政策趨向。
  • 61第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析表5.3特區政府按職能劃分的政府開支概況（單位：億澳門元）財政年度200220042007200820092010一般公共19.4922.4334.3451.2969.0356.57服務（18.9%）（16.5%）（18.4%）（19.4%）（20.5%）（14.6%）公共秩序及19.4423.4431.0637.0639.9144.94安全（18.8%）（17.2%）（16.6%）（14.0%）（11.9%）（11.6%）經濟事務12.4818.4125.9137.7465.0067.38（12.1%）（13.5%）（13.9%）（14.3%）（19.3%）（17.4%）環境保護2.243.2410.806.715.716.58（2.2%）（2.4%）（5.8%）（2.5%）（1.7%）（1.7%）住房及社區0.701.211.737.739.1012.67建設（0.7%）（0.9%）（0.9%）（2.9%）（2.7%）（3.3%）醫療保健12.3914.2119.6621.7528.4431.19（12.0%）（10.5%）（10.5%）（8.2%）（8.5%）（8.1%）娛樂、文化7.8920.1712.4517.1817.6515.50及宗教（7.6%）（14.8%）（6.7%）（6.5%）（5.2%）（4.0%）教育16.8419.0730.2837.0443.7257.76（16.3%）（14.0%）（16.2%）（14.0%）（13.0%）（14.9%）社會保障11.7213.7220.6648.0557.8194.49（11.4%）（10.1%）（11.1%）（18.2%）（17.2）（24.4%）總計103.18135.91186.91264.54336.36387.09（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）（100.0%）資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。5.3香港特區政府財政支出分析5.3.1香港政府財政開支的分類和結構在香港的財政體系中，關於財政支出有兩個重要概念：一是政府開支，二是公共開支。政府開支又分為經常開支和非經常開支。經常開支是指所有由政府一般收入賬目支付並計入開支預算內“經常賬”項下的任何一個分目的開支，包括經常開支、資助金等。其中，經常開支包括個人新酬、與員工
  • 62澳門與香港財政政策比較研究有關聯的開支、退休金、部門開支和其他費用；資助金包括教育、衛生、社會福利、大學及理工學院、職業訓練局和雜項開支。非經常開支是指所有貸款基金、賑災基金、基本工程儲備基金、創新、科技基金及獎券基金（該基金由2003年4月1日起納入政府綜合賬目內。這與立法會藉通過決議成立的其他基金的會計方法一致）各賬目的開支，另加從政府一般收入賬目支付的機器、設備及工程建設及非經常資助金，但不包括轉撥給各基金的款項。公共開支包括政府開支[即所有記入政府一般收入賬目的開支及由政府的法定基金（不包括資本投資基金）所支付的開支]、各營運基金的開支、房屋委員會的開支（由2003年開始公共開支不包由獎券基金支付的款項）。由於營運基金、房屋委員會基金財務獨立且依法自行管理，所以並不列入政府預算中。20世紀80年代中期以前，官方將公共開支按照用途劃分為五大門類，分別為：（1）一般服務：包括行政、法律、治安、防衛、公共關係、徵稅、財政管理等；（2）經濟服務：漁農礦產、機場及港口、工商業、通訊、統計、土地及測量、天文臺、其他雜項補助；（3）公共服務：包括運輸、道路及土木工程、食水、消防和康樂及有關服務；（4）社會服務：教育、醫療衛生、房屋（包括工廠分層大廈及“居者有其屋”計劃的商業性設施）、社會福利、勞工；（5）保安服務：內部保安、入境事務及治安等。30在五個門類的開支中，以社會服務的比例最大，佔財政總支出的40%~50%，公共服務次之；用於經濟服務的開支最少。20世紀80年代中後期以後，公共開支又再細分為十大門類：公共及對外事務、經濟、教育、環境及食物、衛生、房屋、基礎建設、保安、社會福利和輔助服務。5.3.2回歸以來香港特區政府財政支出概況分析回歸以來，香港特區政府的財政支出呈現不斷上升的趨勢，從1997-98年的2,347.80億港元增加至2010-11年度的3,205.70億港元，13年間增長了30郝雁：《香港宏經濟運行的實證分析：1960-2005》，經濟科學出版社，2009年，第157頁。
  • 63第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析36.54%。主要原因是香港回歸不久，即遭遇亞洲金融危機的衝擊，香港經濟從1998年一季度起就陷入連續5個季度的衰退，此後非典、禽流感的相繼爆發，對香港經濟、民生、社會都造成了很大的負面影響，特區政府為了挽救香港經濟、解決民生問題實施了擴張性的財政政策，導致了香港財政在回歸以後有6個財政年度年出現赤字。在1998-99年度，香港特區政府為了應對亞洲金融危機的衝擊，大幅度擴張財政支出，採取了逆經濟週期的財政政策，該年度政府的公共支出達2,664.48億港元，增長13.5%，佔GDP的比重突破20%達到21%，此後連續5年突破20%。2008年全球金融危機爆發後，香港特區政府採用了“穩金融、企業、保就業”的策略，先後推出了5輪相等於本地生產總值6.6%的財政刺激措施，包括為銀行提供流動資金，為存戶安排百分百存款保障，為中小企業設立千億信貸保證計劃，以及為市民推出為數876億港元的利民紓困、創造就業及刺激的措施31，到2011年總額達到1,100億港元。322008-09年度，香港特區政府的財政支出突破3,000億港元，達到3,309.68億港元，比上年度大幅增長32.6%，創回歸以來財政支出的最高紀錄。值得注意的是，回歸以來，特區政府為應對金融危機衝擊，解決社會民生問題，導致了有多個財政年度，包括1998-99年度、2003-04年度和2008-09年度財政支出增長超過經濟增長。31香港特區政府：《2010-2011財政年度政府財政預算案》，第4點。32香港特區政府：《2011-2012財政年度政府財政預算案》，第5點。
  • 64澳門與香港財政政策比較研究表5.4︰1997-2010年香港特區公共開支與GDP增長率公共開支公共開支以當時市價GDP公共開支佔財政年度總額增長率計算GDP增長率GDP比重（億港元）（%）（億港元）（%）1997-982347.8011.113238.6211.017.71998-992664.4813.512593.06-4.821.21999-002694.841.112461.34-2.6222000-012675.07-0.713147.893.820.32001-022693.590.712988.13-1.220.72002-032635.20-2.212767.57-1.720.62003-042710.982.912339.83-3.4222004-052571.37-5.112919.234.619.92005-062515.32-4.713825.90718.22006-072448.68-1.314753.576.716.62007-082524.954.416154.559.515.62008-093309.6832.616753.153.7p19.82009-103102.80-6.316322.84-2.6*19注釋：*數據有待修訂數據來源：港澳經濟年鑒數據來源：港澳經濟年鑒圖5.2︰公共開支增長和本地生產總值與上年比較的變化
  • 65第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析從政府支出的結構來看，回歸以來香港特區政府的財政支出以經常開支為主體，一般佔政府收入的80%左右，非經常開支約佔20%。經常開支中，佔主體的是經常開支，一般約佔經常開支的40-50%；資助金約佔25-30%。非經常開支中，則以各類基金為主體，一般約佔非經常開支的90-95%。表5.5以來香港特區政府財政開支概況（單位：億港元）財政年度2000-012003-042007-082008-092009-10經常開支1866.862032.342047.342580.072343.67（80.16%）（82.13%）（87.19%）（81.88%）（80.12%）經常開支1082.831173.271203.311297.451346.24（46.49%）（47.44%）（51.25%）（41.17%）（46.02%）資助金762.39314.20791.15843.74865.11（32.74%）（12.70%）（33.69%）（26.78%）（29.57%）非經常開支21.6459.4352.88438.88131.87非經常收入462.07442.32300.81571.05581.58（19.84%）（17.87%）（12.81%）（18.12%）（19.88%）機器設備及工程8.537.6410.3311.3414.15資助金10.1210.2212.5213.0314.54基金443.42424.46277.96546.68552.89（19.04%）（17.15%）（11.84%）（17.35%）（18.90%）政府開支總額2328.932474.662348.153151.122925.25（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）資料來源：香港特區政府財經事務及庫務局。如果按政策組別劃分的公共開支來看，教育方面的開支在公共開支中所佔比重最高，並且呈現上升趨勢，從1998-99年度的18.2%上升到2008-09年度的22.7%，相當於有五分之一的財政支出用於教育投資。衛生、環境及食物所佔比重次之，一般約在14-17%左右。再次是社會福利，1997-98年度社會福利在政府公共開支中所佔比重為9.2%，到2007-08年度上升到13.8%，10年間上升了4.6個百分點，雖然這一比重在2008-09年度有所下降，但在2009-
  • 66澳門與香港財政政策比較研究10年度又重新上升到13.2%。這主要是因為香港特區政府加大社會福利政策的力度，向社會弱勢群體提供基本的安全網，照顧弱勢群體和有困難的人士，加強就業支援服務，提升社會流動。香港特區政府財政司曾俊華司長認為：“經濟下行將會無可避免地影響所有階層的市民。我們不會隨經濟下滑而減少政府開支，影響服務巿民的質素。相反，政府會繼續投放資源在一些與民生有關的經常開支，我們亦會一如既往，採取措施刺激經濟，幫助有需要的巿民，為他們提供適切的服務和設施”。33事實上，近年來香港財政經常開支中接近六成用於教育、醫療衛生和社會福利等與民生息息相關的領域，支出水平十分穩定，並呈現上升趨勢。數據來源：港澳經濟年鑒圖5.3︰回歸以來香港特區政府公共開支組成結構2010-2011年度數據取自財政預算案在香港政府的公共開支中，經濟開支所佔的比重始終維持在一個較低的水平，約在5%-8%之間波動，這是以私營經濟為基礎的經濟結構在財政開支上的體現，反映香港財政政策重點，在於通過投資於基礎設施、開發土地，以及教育、醫療衛生、社會福利等方面，為經濟發展創造一個優良的條件。33香港財政司曾俊華司長動議二讀《二○一二年撥款條例草案》演詞，第16頁。
  • 67第五章︰澳門與香港財政支出政策比較分析正如香港財政司曾俊華司長在財政預算案中提到的那樣：我們奉行“大市場、小政府”的模式，因為我們相信市場是激發經濟效率的最有效方法，但同時政府必須在市場未盡完美時作出干預，所以我們投資在教育、基建和社會福利，幫助提升整體競爭力，提升市民的質素，讓他們可以面對社會經濟變化，改善社會流動。此外，基建投資佔公共支出中所佔比重多年低於10%。2008-09年度的投資比重才8.8%。2009-10年度，基本建設投資為474.09億港元，佔財政支出比重為15.3%，創回歸以後歷史新高。這主要是因為受2008年全球金融危機的影響，香港政府為了帶動經濟發展，促進就業和提升香港長遠的競爭力，大力投資基建。其中港珠澳大橋主體建造工程、油輪碼頭的土地平整工程以及中環灣仔繞道工程，已在2009年年底動工，而廣深港高速鐵路香港段的工程亦於2010年1月展開。未來幾年會陸續開展大型項目建設，其中預期開展的大型項目包括啓德郵輪碼頭大樓及附屬設施、港珠澳大橋香港口岸、淨化海港計劃第二期，以及將軍澳第45區市鎮公園、室內單車場暨體育館等項目。隨著多項工程進入建築高峰期，估計未來幾年的基礎建設投資會繼續上升，甚至超過500億港元，創歷年新高。3434香港特區政府：《二○一○至一一財政年度政府財政預算案》，第55、56條。
  • 68澳門與香港財政政策比較研究表5.5︰香港特區政府按政策組別劃分的公共開支概況（單位：億港元）財政年度2000-012003-042007-082008-092009-10公共及對外事務82.6280.7682.10385.81141.44（3.09%）（2.98%）（3.25%）（11.66%）（4.56%）經濟124.86149.87135.63249.75188.28（4.67%）（5.53%）（5.37%）（7.55%）（6.07%）教育514.08564.96538.25749.95587.66（19.22%）（20.84%）（21.32%）（22.66%）（18.94%）環境及食物113.37108.47120.51123.91136.19（4.24%）（4.00%）(4.77%)（3.74%）（4.39%）衛生327.53342.31336.23367.06386.55（12.24%）（12.63%）（13.32%）（11.09%）（12.46%）房屋426.06252.77143.36174.03173.22（15.93%）（9.32%）（5.68%）（5.26%）（5.58%）基礎建設228.20257.77263.80292.38474.09（8.53%）（9.51%）（10.45%）（8.83%）（15.28%）保安267.43266.16279.85279.99298.12（10.00%）（9.82%）（11.08%）（8.46%）（9.61%）社會福利281.65337.86348.68392.48409.58（10.53%）（12.46%）（13.81%）（11.86%）（13.20%）輔助服務309.27350.05276.54294.32307.67（11.56%）（12.91%）（10.95%）（8.89%）（9.92%）總計2675.072710.982524.953309.683102.80（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.00%）（100.0%）資料來源：香港特區政府財經事務及庫務局。
  • 69第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析6.1財政儲備的內涵與相關理論財政儲備是指政府為了應付預算中出現赤字或應付突發事件、意外、災害等方面臨時出現的不可預測的困難而在國家/地區預算中設置的一種貨幣基金。財政儲備是在每年財政預算之外單獨列出有關賬戶，以每年實際執行的盈餘，即財政決算中財政收入扣除財政支出的差額，撥入或者從每年的財政收入中預提一部份款項撥入。財政儲備並不是一個固定的、通行的財政概念，各國各地區有不同的做法，可根據自己的實際情況和需要決定是否設立財政儲備。35一般來講，財政儲備有三大作用。一是為政府的或有負債提供保證，例如香港的預算案中，就曾經提出過為未來三年預測期的或有負債，從財政儲備中提供該數額的三分之一作為保證；二是應付預算中出現的赤字，在財政年度內可能會出現短期間財政支出大於收入，或財要頻繁增加稅率削減政府支出；三是對付臨時出現而不可預測的困難。財政儲備是政府干預經濟的重要後盾與保障，若是沒有財政儲備，政府蕩平經濟週期就只能依靠舉債來施行，而債務必然帶來風險與成本，即還債高峰期的風險與債務利息成本，利用財政儲備則穩定與安全得多，還能夠預防突發事件，如各種經濟危機與自然災害等。財政儲備也能為政府積極干預經濟，改善經濟發展環境提供重要支持。36財政儲備的規模一般與支出水平緊密相關，例如維持一個相等於一年經常性支出的基本儲備，或是訂為經常支出一半的水平，而往往不會是僅指某35郭健青：《過渡期的澳門財政與博彩稅》，廈門大學出版社，2002年，第59-60頁。36郭小東：《澳門財政研究》，廣東經濟出版社，2002年，第298-299頁。
  • 70澳門與香港財政政策比較研究一固定的數額。建立財政儲備固然可以帶來很多優點，但財政預算上留有儲備也意味著減少了政府的投資，這裏是存在機會成本的。因此，如何管理財政儲備就成為了合理運用財政資金不得不考慮的問題。6.2澳門特區的財政儲備制度6.2.1澳門財政儲備制度的提出與歷年財政滾存的管理澳門歷年的財政滾存很少，到回歸前未設財政儲備，政府每個財政年度收入全部用於當年度財政支出，即使有盈餘也計入下年度財政收入。澳門政府在編制各年的財政預算時都依循年度性、單一性、整體性、平衡性、不抵消和分類列明等共同原則和標準，在執行預算時採用共同指引標準，顧及壓縮開支、減少運用歷年盈餘等，實際的財政收入總是比預算收入要多，而且其增幅比財政支出的增幅要大，因此沒有財政赤字，常常出現財政盈餘。澳門政府始終恪守“量入為出”的原則，在審慎理財原則指導下編制預算，總是低估財政收入，在預算執行過程中也嚴格控制財政支出，財政超預算開支以實際財政收入超預算收入為前提，使財政支出增長不能超過財政收入增長。3720世紀80年代，澳門因為其自由港的地位和廣泛的對外聯繫，在內地改革開放的大形勢下，成為內地拓展對外貿易商務和引進外資的“橋樑和窗口”，經濟一度高速發展。1980年到1990年，本地生產總值年均增長7%，對外貿易年均增長19.1%，財政規模也因此而迅速擴大，加上1992年、1993年政府賣地的收入大幅增長，1991-1994年度博彩稅收入大幅增長，使得澳門政府的實際財政收入大大超過預算的收入，積累了一筆數額可觀的財政盈餘。為此，澳門政府設立了“財政滾存”這一賬戶，將每年的財政滾存列入下一年度預算案中作為財政收入的一部份，再運用於下年度的財政支出。澳門政府的歷年財政滾存到了1994年5月份已有44億澳門元。3837陳麗君：《澳門經濟》，中國民主法制出版社，2010年，第40頁。38郭健青：《過渡期的澳門財政與博彩稅》，廈門大學出版社，2002年，第67頁。
  • 71第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析不過，自20世紀90年代中期起，由於澳門原有的比較優勢逐漸削弱，投資環境亦有所惡化，再加上政權交接時間日益臨近，澳門政府加大了動用財政滾存的力度，這引起了澳門各界的關注和擔憂，也引起了中方對此問題的重視。1994年10月9日，中葡聯合聯絡小組中方首席代表過家鼎表示：“中方的一貫立場是澳葡政府應該建立適當的財政儲備。因為1999年的政權移交是一個特殊和複雜的過程，要實現行政運作的正常進行，需要多方面的保證，其中建立適當的財政儲備是重要的一部份。”39但是，面對中方要求設立財政儲備的要求，澳門政府不為所動，時任澳門總督韋奇立在接受記者訪問時表示；在澳門設立財政儲備可能會對澳門政府在1999年前的工作形成一定程度的束縛，葡方會一如既往地為澳門創造條件，使之獲得更多的財政收入。最終，1999年澳門財政實際執行結果，僅有3億澳門元的財政盈餘留給澳門特區政府，同時還有24億澳門元的財政滾存也移交給澳門特區政府。40但其中17億元只是“或有債權”，是澳門政府為澳門國際機場專營公司代為償還的債務所設立的備用金。澳門回歸初期，特區政府承接澳門政府歷年財政滾存、財政盈餘約27億澳門元，加上2000年3月移交約102億澳門元的土地基金，共計約137億澳門元。當時，特區政府持有的儲備分為兩個財政專戶，即“澳門特別行政區儲備基金”和“歷年滾存”。澳門特別行政區儲備基金的前身為“土地基金”，是按照1987年《中葡聯合聲明》而建立的。根據行政長官第47/2000號批示，澳門金融管理局自2000年4月1日起被任命託管該筆土地基金，並在其後更名為澳門特別行政區儲備基金。“歷年滾存”則是來自積累的年度財政盈餘。如果出現“實際的”預算赤字（例如在1998年和1999年），澳門政府可利用這筆歷年滾存的資金填補。隨著博彩業及整體經濟的快速增長，澳門特區政府的歷年財政滾存迅速擴大，至2010年底，特區政府累積結餘上升至1,481億元，財政滾存比回歸初39郭健青：《過渡期的澳門財政與博彩稅》，廈門大學出版社，2002年，第68頁。40郭健青：《過渡期的澳門財政與博彩稅》，廈門大學出版社，2002年，第85頁。
  • 72澳門與香港財政政策比較研究期增長約10倍，為特區未來發展奠下一個堅實的財政基礎，如何善用、保值、增值這筆數額龐大的資金，成為澳門特區政府公共財政需要處理的重要問題。澳門金融管理局代為管理投資這筆歷年財政滾存，遵循一套嚴謹的投資指引，採用內部直接投資與外聘基金經理一起運作的模式，借不同時區的環球市場機會優化轄下資產組合的投放。6.2.2澳門財政儲備制度的建立2007年11月，隨著澳門財政情況改善，特區政府開始考慮建立財政儲備制度，將部份盈餘撥作儲備，以鞏固特區的財政穩定。2008年，何厚鏵行政長官在施政報告中明確指出：“為了未來能更好應對各種變化，特區政府決定建立財政儲備制度。”2008年6月，特區政府表示，已基本完成建立財政儲備制度的規劃，並準備進行公眾諮詢。惟出現席捲全球的金融海嘯，設立財政儲備制度的一些根本性問題均需從長計議，包括如何才能更切合急速轉變的經濟環境和未來幾年財政收益是否有增長等問題，都需進行重新評估。2010年10月29日，澳門行政會舉行新聞發佈會，表示已完成討論《財政儲備制度》法案，該法案建議將歷年滾存和特區儲備基金全數撥入未來的財政儲備，財政儲備分為基本儲備和超額儲備。其中，基本儲備定為地區總預算的1.5倍，其餘金額則撥入超額儲備。基本儲備是為澳門特別行政區公共財政支付能力提供最後保障的財政儲備，僅在超額儲備完全耗盡的情況下方可使用。超額儲備是保障公共財政支付的財政儲備，配合政府公共財政政策施行，尤其可為澳門年度財政預算赤字、有利於社會和經濟發展、發生自然災害及疫情的資金需求，提供財政支持。法案同時規定，無論是基本儲備還是超額儲備，僅在立法會審核並通過年度財政預算案或預算修正案後，方可使用。特區政府表示，設立基本儲備的主要目的，是為發揮警戒線或安全線的作用，從而讓管理者和公眾有所警惕；而訂定基本儲備金額主要考慮的是，在公共財政收入大幅減少時，特區政府仍具一定的公共財政支付能力，維持正常運作。
  • 73第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析2010年11月10日，澳門特區立法會一般性通過《財政儲備制度》法案，計劃將當時1,100多億澳門元的財政滾存全數撥入未來的財政儲備。澳門特區所有財政結餘均為財政儲備的資金來源，當中包括法案生效後經結算、注銷的儲備基金、歷年財政結餘，及其後每一財政年度的結餘和投資回報。截至2009年底，特區政府歷年滾存約980億澳門元，特區儲備基金約為128億澳門元。在2011年8月12日，澳門特區立法會細則性通過財政儲備法律制度法案，法案於2012年1月1日起生效。特區政府經濟財政司譚伯源司長表示，根據特區政府過去財政盈餘狀況，如要預留一筆可保證澳門特區18個月的財政開支（即法案建議基本儲備金額相當於政府當年開支撥款總額的1.5倍）較困難，特區政府出現逾1,000億的財政資產只是近兩三年的事；經過數年財政盈餘積累，特區政府認為現在是適宜設立財政儲備制度的時機，故向立法會提出法案，以增加財政運用的透明度，讓居民及議會更好監管政府財政資源管理。譚伯源司長表示，特區政府會將歷年滾存的1,529億澳門元分為3份，其中745億澳門元撥作基本儲備，242億澳門元為超額儲備，並一次過撥款542億澳門元作為外匯儲備。6.2.3回歸以來澳門歷年財政滾存概況分析本研究把過去1991-2011共21個財政年度的澳門財政的實際執行結果分為1991-2000年、2001-2011年兩個階段，是因為澳門回歸前後兩個階段在財政盈餘的數額上、動用滾存的數額上都有很大的差距，分開列表可以更清楚地看出兩個階段的明顯不同，而把2000年的財政執行結果也列入第一階段，是因為這一年的財政雖然是由澳門特別行政區政府執行的，但財政預算案實際上也是由澳門政府制定的，有其延續性。據統計，1991-2000年度財政盈餘合共有73.24億澳門元，實際動用滾存57.39億澳門元，實際盈餘15.86億澳門元。從執行結果可以看出，1991年是動用滾存5.8億元後才有40萬元的盈餘即實際上出現收不抵支的財政赤字。1992-1994三年財政收入高於實際支出，累計財政盈餘達47億澳門元，約等於
  • 74澳門與香港財政政策比較研究1994年全年的實際財政支出的41.8%。從1995年開始，隨著經濟增長放緩並逐步陷入衰退，澳門出現了幾年的財政赤字和動用更多的財政滾存。1995年的財政盈餘是7億多元，但扣除動用財政滾存20.8億元，實際上出現13億元的赤字，佔當年實際財政支出的8.79%。1998年的情況更嚴重，在大幅動用15.7億澳門元的滾存後，當年的財政實際執行結果僅盈餘4,200萬澳門元，即有15.3億元的赤字，佔當年財政實際支出總額的9.87％，即當年財政支出有十分之一是靠以前的財政盈餘來支撑的。從1995年到1999年度，財政實際盈餘為21.75億澳門元，但實際動用的財政滾存為47.58億元，為前期1991-1994年共9.8億元的4.85倍。表6.1︰1991-2000澳門財政實際執行結果（單位：千澳門元）年度財政收入財政支出差額差額佔支出比重（%）動用滾存1991766173776613374000.015835161992106998248893984180584820.30019931220236010419982178237817.1139673619941281123611251339155989713.860199516194783154721657226184.67208164019961471126514681297299680.200199715000583142406877598965.3440000019981554838815505724426640.281570400199916942597166361763064211.84400000200015338502150242703142322.09306421數據來源：澳門統計年鑒，歷年。
  • 75第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析數據來源：澳門統計年鑒，歷年。圖6.1︰1991-2000年澳門財政收支差額和動用滾存據統計，回歸後，澳門特區政府2001-2011年的財政盈餘共計有2,519億澳門元，實際共動用滾存322.43億澳門元，實際盈餘2,196.57億澳門元。從執行結果可以看出，2001-2006年連續6年都沒有動用歷年滾存。除了2001年只有4億多的財政盈餘外，從2002年開始，每年的財政盈餘逐年上升，到2006年達到了當年實際財政支出的35.97%。主要原因是2002年澳門特區政府向3家公司發出賭權牌照，開啓了澳門博彩旅遊業發展的新格局，並大幅增加了政府稅收。與此同時，2003年內地開放“自由行”，對回歸後澳門經濟的騰飛發揮了重要作用。2003年10月17日，中央政府和澳門特區政府在澳門正式簽署了《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》及其六個附件文本，在“一國兩制”與兩個“獨立關稅區”的條件下，推動澳門與內地走向相當於國際上區域合作第二級的“自由貿易區”的安排，澳門從此得以強化自身在區域經濟合作中的條件，提升了與內地經貿合作的水平。2007年，澳門特區的財政盈餘達到303.65億澳門元，財政盈餘首次超過100億澳門元，佔當年財政支出的130%。從2007-2011年5年的時間，財政盈
  • 76澳門與香港財政政策比較研究餘繼續強勁增加，到2011年財政盈餘達到773.79億澳門元，佔當年財政支出的170%。由於財政盈餘大幅增長，特區政府從2007年開始動用歷年滾存，推出一系列公共工程，並強調要簡化行政程序，使公共工程及私人工程盡快啓動，創造就業和增加內需。與此同時，特區政府推行一系列改善社會民生的政策措施，並向廣大居民實施現金分享的計劃。特區政府對澳門居民作出的各種經濟補貼和成果分享的支出由2009年不到30億澳門元上升至2011年接近50億澳門元。表6.2︰2001-2011澳門財政實際執行結果（單位：千澳門元）年度財政收入財政支出差額差額佔支出比重（%）動用滾存200115641649152207884208612.77020021522692213486946173997612.90020031837062615712968265765816.91020042386353917703006616053334.80020052820082321184258701656533.12020063718851827349764983875435.9702007537104952334588430364611130.0632814902008622593433044342731815916104.514311706200969870878354599183441096097.0489550572010884890543839390950095145130.48747884520111229723224559332277379000169.728216370數據來源：澳門統計年鑒，歷年。
  • 77第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析數據來源：澳門統計年鑒圖6.2︰2001-2011年澳門財政收支差額和動用滾存6.3香港特區的財政收支和財政儲備制度6.3.1香港財政儲備的發展與管理歷史上，香港由於其地理上的優勢，是國際金融中心，也是物流轉運中心，更是中國市場重要的轉口港之一，故香港的經濟表現及公共財政狀況不俗，香港政府於1855年已能達到財政收支平衡，並逐漸累積財政盈餘，當時稱之為SurplusBalance（盈餘結存）。根據1936年香港立法局資料，當時香港政府以持有不少於1,000萬港元的盈餘結存為目標，若以當時的政府總開支計算，則盈餘結存應相約於政府總開支的一半（即相等於6個月的政府總開支），可見當時的香港政府已經設立了帶有財政儲備意義的基金，（儲備當時還未正式使用財政儲備FiscalReserves一詞）。41由於香港政府一直沒有設立中央銀行，也沒有採取積極的公債政策，財政儲備在公共財政政策中的地位極為重要。從1952-53年度起，香港正式建立41鄧樹雄：《港英政府及香港特區政府的財政儲備制度對澳門特區政府預算管理的啟示》，第2頁，httpnet2.hkbu.edu.hk~iedpublicationswpWP200807.pdf。
  • 78澳門與香港財政政策比較研究起財政儲備基金，逐年由一般收入帳目的盈餘中撥款歸入基金，不斷增加累積。1985-86年度以後，財政儲備基金還包括一般收入帳目之外的各項基金的儲備。在1949-50年度到1996-97年度的近50年內，香港政府的財政年度中只出現6次赤字，其餘均為盈餘年度。因此，香港政府積存了大量的財政儲備。1997-98年度結束時，政府財政儲備達4,575.43億港元，2009-10年度結束時，財政儲備增加到5,202.81億港元。香港政府的財政儲備是政府的財政盈餘減去赤字之後的累積結餘。香港財政儲備制度在其財政管理中發揮蓄水池的作用。這些巨額財政儲備存入外匯基金，成為外匯基金一個重要組成部份，並由香港金融管理局管理。由此，財政儲備不僅能夠得到投資回報而成為政府的收入來源，還可用於維持匯率穩定，保證香港經濟發展不會出現太大的波動。在2010-11年度，財政儲備的投資收入約為政府收入的十分之一，成為特區政府的一項重要收入來源。香港財政儲備由一般收入帳目和八個基金42的結餘組成，它同時發揮多種功能。由於政府收入波幅大而支出欠彈性，需要有緩衝以減低經濟週期對社會民生的影響。財政儲備是香港的應急錢，除了應付日常運作需要，在經濟週期回落、政府收入受影響時，亦可提供資源讓我們保持開支相對平穩，幫助應付突發事件。“財政儲備準則”是香港公共財政的一個重要原則。1947-48至1961-62財政年度，香港的財政儲備準則是財政年度開始時的財政儲備不少於該年度預算稅收。1962-63至1976-77財政年度，有關準則修訂為財政年度開始時的財政儲備不少於該年度預算經常開支的50%。1977-78至1986-87財政年度，該項準則再修訂為財政年度開始時的財政儲備不少於該年度預算總開支的15%。自1987-88財政年度開始，財政儲備準則是財政年度開始時的財政結餘不少於該年度預算公營部門開支的50%。43在1998-99財政年度中，時任香港42這八個基金分別是基本工程儲備基金、資本投資基金、貸款基金、土地基金、公務員退休金儲備基金、賑災基金、創新及科技基金和獎券基金。43劉山在：《香港經濟運行和管理體制》，中國財政經濟出版社，2003年，第15頁。
  • 79第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析財政司曾蔭權司長指出，財政儲備除了應付政府日常營運及處變應急外，尚需要用來穩定港元聯繫匯率，這是因1997年亞洲金融危機港元受衝擊所引發的考慮。曾蔭權在用於處變應急及穩定聯匯所需的財政儲備提出上下限的安排，在這一新準則下，下限的標準要求財政儲備應相等於16個月的政府總開支，而上限的標準更要求財政儲備應相等於26個月的政府總開支。2002-03年度，香港財政司梁錦松司長在其發表的首份預算案中，修訂了曾陰權的財政儲備新準則，他指出，香港金融管理局已經作出多項改革以加強港元聯繫匯率的穩定性，無須借助財政儲備作支持。經梁錦松修訂的準則為“財政儲備應不少於相等於12個月的政府總開支”。這一新準則高於1997前平均的4-6個月政府總開支的要求，迄今香港特區政府仍沿用此一新準則。44香港特區政府在2007-08財政年度政府財政預算案中指出：國際貨幣基金組織（IBM）對香港的財政狀況作出分析時表示，雖然香港經濟受惠於優越的宏觀經濟管理、靈活的市場和成熟的金融基建，但關注到香港稅基狹窄、政府收入不穩定及人口老化會對中期的政府支出帶來壓力。IBM認為，假如沒有任何政策轉變或改革，香港的理想儲備水平應該維持在相等於本地生產總值30%-50%，以應付收入波動；而在2030年則額外需要相等於本地生產總值30%的儲備，以應付人口老化所帶來的財政壓力。6.3.2回歸以來香港的財政收支和財政儲備概況分析香港政府財政政策的核心原則是：量入為出，避免赤字，為求政府開支增長與本地生產總值的趨勢增長率相稱。1997-98年度，香港的財政盈餘達到了868.66億港元，佔當年財政支出的44.69%，主要原因在於該年度的土地和印花稅的收入遠超往年，創下記錄。45不過，回歸以來，受到1997亞洲金融危機的衝擊，香港特區政府於1998-1999年度出現財政赤字，達到232.41億港44鄧樹雄：《港英政府及香港特區政府的財政儲備制度對澳門特區政府預算管理的啟示》，第4-5頁，httpnet2.hkbu.edu.hk~iedpublicationswpWP200807.pdf。45參閱：香港特區政府《一九九八至九九財政年度政府財政預算案：利民紓困自強不息》。
  • 80澳門與香港財政政策比較研究元，佔當年支出的9.71%。其後，從2000-01年度起連續4年出現財政赤字，而且財政赤字數額巨大。其中，2001-02年度和2002-03年度，香港連續兩年的財政赤字超過600億港元，2001-02年度的財政赤字高達633.31億港元。這一數字不但創下過去10年的新高，佔當年名義GDP的比例達到4.87%，超過了3%的國際警戒線。46表6.3：回歸以來香港特區政府的財政收支和財政儲備概況（單位：億港元）收支差額財政儲備年度財政收入財政支出收支差額財政儲備佔支出與支出比重(%)之比(%)1997-982812.261943.60868.664575.4344.69235.411998-992161.152393.56-232.414343.02-9.71181.451999-002329.952230.4399.524442.544.46199.182000-012250.602328.93-78.334302.78-3.36184.752001-021755.592388.90-633.313725.03-26.51155.932002-031774.892391.77-616.883114.02-25.79130.202003-042073.382474.66-401.282753.43-16.22111.262004-052635.912422.35213.562959.818.82122.192005-062470.352330.71139.643106.635.99133.292006-072880.142294.13586.013692.6425.54160.962007-083584.652348.151236.504929.1452.66209.922008-093165.623151.1214.504943.640.46156.892009-103184.422925.25259.175202.818.86177.86數據來源：香港統計年刊1997-2010版46郭國燦：《回歸十年的香港經濟》，四川人民出版社，2007年，第106-107頁。
  • 81第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析2004年，由於對外貿易表現強勁，內地開放港澳“自由行”，強勁的本地消費需求和蓬勃的訪港旅遊業，帶動了經濟的發展，擺脫金融風暴以來的經濟低迷局面，香港結束持續近6年的通貨緊縮，全年經濟增長達8.1%，香港才在2004-05年度恢復財政收支平衡，並在其後的財政年度中繼續保持財政盈餘。2007-08年度中，香港的財政盈餘高達1,236.50億港元，佔當年支出的52.66%，超過過去三年的財政盈餘的總和，創下回歸以來的最高記錄。2008-09年度，受到全球金融危機及經濟放緩的影響，香港經濟受到嚴重打擊，財政盈餘下降到14.50億元。2009-2010年度，在全球低息及多國實施“量化寬鬆”政策下，加以受到內地4萬億元的刺激經濟政策影響，香港經濟回穩，當年財政盈餘回升至259.17億港元。數據來源：香港統計年刊，1997-2010年。圖6.3︰回歸以來香港特區政府的財政收支差額（盈餘/赤字）從總體來看，1997-98年度至2009-10年度的12年間，香港財政儲備的增長幅度與名義GDP的增長幅度基本上是同方向變化的，由此可以看出經濟持續增長對保持巨額財政儲備的重要性。截止1997-98年度，香港的財政儲備高
  • 82澳門與香港財政政策比較研究達4,575.43億港元47，佔1997年名義GDP的33.52%。巨額的財政儲備，為政府實行擴張性的財政政策提供了有利條件。不過，由於受到亞洲金融危機的嚴重衝擊，香港特區政府動用巨額財政儲備入市干預，並且採取刺激的政策，導致連續4個年度出現財政赤字，使得財政儲備下降至2003-04年度的2,753.43億港元，比1997-98年度的財政儲備減少了1,822億港元，下降幅度達39.82%；2003年名義GDP的比重也下降至22.30%。表6.4︰回歸以來香港特區政府的財政儲備與名義GDP的關係（單位：億港元）年度/名義GDPGDP增長財政儲備財政儲備增財政儲備與年份率（%）長幅度（%）GDP之比（%）1997-9813650.2411.04575.43–33.521998-9912927.64-5.34343.02-5.0833.591999-0012666.68-24442.542.2935.072000-0113176.5044302.78-3.1532.652001-0212992.18-1.43725.03-13.4328.672002-0312773.14-1.73114.02-16.4024.382003-0412347.61-3.32753.43-11.5822.302004-0512919.234.62959.817.5022.912005-0613825.907.03106.634.9622.472006-0714753.576.73692.6418.8625.032007-0816155.749.54929.1433.4930.512008-0916770.113.84943.640.2929.482009-1016225.16-3.25202.815.2432.07數據來源：香港統計年刊1997-2010版47截止1998年3月底，香港的土地基金總價值為1970.72億港元，加上歷年累積的財政盈餘，香港的財政儲備高達4575.43億港元。
  • 83第六章︰澳門與香港財政儲備政策比較分析從2004年開始，由於歐美等外圍經濟開始向好，內地持續強勁增長帶動亞洲經濟，同時內地實施開放居民赴港澳“自由行”政策，在這些背景下，香港經濟逐步復蘇，2005年名義本地生產總值已超越1997年的高峰，創下13,825.90億港元的新高。經濟強勁復蘇令政府的財政狀況大大改善。2007-2008年度，香港的財政儲備首次超過了回歸時的4,575.43億港元，達到了4,929.14億港元。其後，由於受到2008年全球金融危機的影響，香港的財政儲備增長放緩，但到2009-10年度，財政儲備仍增加至5,202.81億港元的歷史新高，佔當年名義GDP的比重也回升至32.07%。據估計，到2013年3月底，香港的財政儲備將可能達到6,587億港元，大約是香港內部生產總值34%或相當24個月的政府開支。這些財政儲備存放於香港外匯基金中，不僅可以有不菲的投資收入，而且還有助於鞏固公眾對香港貨幣和金融大局穩定的信心。數據來源：香港統計年刊，1997-2010年。圖6.4︰回歸以來香港名義GDP增長幅度和財政儲備增長幅度
  • 第七章澳門與香港財政管理比較分析
  • 85第七章︰澳門與香港財政管理比較分析第七章︰澳門與香港財政管理比較分析7.1財政管理的內涵及相關理論在市場經濟條件下，財政是一個公共組織（一般是政府）為實現公共意志或目的而公開和公平的獲得公共收入、安排公共支出的經濟行為，其目標是最大限度地滿足廣大公眾對優質公共產品或公共服務的需求，促進經濟穩定增長、保持社會穩定發展、促進財富和收入公平分配。財政管理的主要內容包括：一是收入管理，包括稅收管理和非稅收管理，以稅收管理為主；二是支出管理，包括支出規模與結構、支出範圍與效益等；三是預算管理，包括收入預算、支出預算、預算過程、預算績效、預算審批、預算執行、預算監管等；四是制度管理，主要是各類財政規章和法規的建立和管理。目前，一些發達國家已經建立較為先進的財政管理體系，其經驗主要有：（1）財政收入管理。在稅收徵管方面，強調徵管法制化、徵管現代化、納稅服務中介化、強化稅務稽查和徵管部門協作化。在收費管理方面，包括依法設立收費項目、實行聽證協商制度、合理確定收費標準和將收費收入納入政府預算管理等。（2）財政支出管理。一是採用先進的管理理念，財政支出預算管理中的法治觀念強、法治化水平高；強化績效考評，績效指標的設定採用“CREAM”標準（即明晰、相關、經濟、充分以及可監控），建立提高支出管理效率的激勵機制；強調政策、規則合理性、公正和績效的有機結合。二是明確管理目標，支出管理的主要目標明確定位於財經紀律（總支出控制）、戰略性資源配置和良好的運作管理三個方面。三是完善的管理機制，包括政策制定中的制度機制和實施中的協調機制、預算執行中的激勵機制和事前、事中、事後的監督機制等。四是規範的管理控制程序，預算編制程序
  • 86澳門與香港財政政策比較研究規範、支出控制程序嚴謹。五是科學的管理方法，始終強調責任制、透明度、預測能力和參與性。六是紮實的管理基礎，如利用國庫分類賬系統、修正權責發生制、內外結合的管理控制系統、專業化的項目評估系統、獨立的審計系統等。七是採用強大的信息技術支持，實施信息化管理。48（3）預算管理。一是統一支出預算編制權，設立專職的預算編制機構；二是公共支出預算編制時間較長，預算編制較細；三是採用科學的公共支出預算編制技術，包括普遍推行規範的部門預算、不斷探索出一系列集中關注效率的預算支出指標測算方法等；四是制定嚴格的預算限額，實行中長期支出框架與年度預算限額相結合；支出預算限額是強約束的、全面的，支出預算限額決策程序是自上而下的。49（4）財政監督管理。一是重視財政監督的法制建設，立法等級高，確保財政監督法律的權威性；制度配套好，提高財政監督法律的實踐性；適時調整快，重視財政監督立法的時效性等特徵。二是重視對預算的監督與管理，將其作為財政支出監督的首要工作。三是具有完備系統的監督體系，建立由立法部門、審計門和財政部門組成互為協調、互為補充、互為制約的財政監管機制。四是重視對財政監督人員的管理。507.2澳門的財政管理體制分析澳門政府長期奉行的基本經濟政策是自由港政策，其基本內容是貿易自由、匯兌自由、資金進出自由，和自由企業制度下人員進出自由和企業自由經營制度，政府對經濟實施積極不干預政策。這成為決定澳門財政管理體制的重要基礎。48安秀梅：《西方發達國家公共支出管理制度對我國的啟示與借鑒》，《中國行政管理》2006年第2期，第69-72頁。49胡志紅：《發達國家公共支出預算編制管理模式及其啟示》，《銅陵學院學報》，2006年第1期，第22-28頁。50董晶：《國外財政監督制度的特點與借鑒》，山東行政學院學報，2012年第2期，第68-71頁；羅曉：《國外財政監督法律制度建設的經驗與啟示》，財政監督，2012年第7期，第8-9頁。
  • 87第七章︰澳門與香港財政管理比較分析7.2.1澳門的財政收入管理體制澳門財政收入管理的核心就是稅制的設計、徵收和監管。1.稅制設計澳門稅制，回歸前主要是依據葡萄牙稅法，再結合澳門本地的特殊環境而形成。回歸後，在延續澳門政府原有稅制的基礎上自行制定相關的稅法。《基本法》第一百零六條規定：“澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。特別行政區參照原在澳門實行的低稅率政策，自行規定稅種、稅率和其他稅務事項。專營稅制法律另行規定。”目前，澳門稅制的特點主要體現為：稅種少，稅率低，現行稅制中只開徵14個稅種，個人所得稅最高僅為12%，營業稅、所得稅、房屋稅、印花稅等都長期實行優惠以至豁免政策；多採用固定稅額徵收形式；採用屬地徵收原則；未實行稅收抵免或饒讓制度；專營稅（博彩業、公共交通業、電訊業等）地位突出，特別是博彩專營稅一枝獨秀，對稅收收入起到至關重要的支撐作用。到2011年，博彩專營稅佔澳門財政收入總額已經達到83.5%。雖然如此，但澳門對於專營稅並無系統的稅收法律法規，而是通過專營公司、社團與政府簽訂專營合約作具體規定。2.稅收徵管澳門的稅收徵管制度有嚴格的立法程序。每個稅種都有獨立的稅收章程，每個稅收章程均以單項立法形式制定。這些章程的頒佈修改經過立法程序審議、通過之後，再以編号法律的形式頒佈執行。例如1978年通過的第2/78/M號法律《核准職業稅章程》、第21/78/M號法律《核准所得補充稅》等。納稅章程不僅規定了納稅人的申報期限、納稅期限，而且規定了稅務機關辦理徵稅事宜所遵守的期限並詳細規定了評稅職權、評稅要求，內容涉及稅收徵納的各個環節，注重強調細節規定。綜合澳門稅收章程有關稅收稽徵內容，其程序大致包括：納稅申報、稅收評定、稅款徵收、稅務稽查、違法懲罰、稅務爭議和上訴等環節。
  • 88澳門與香港財政政策比較研究3.稅收監管回歸後，立法會是澳門稅法唯一的制定機關。但是由於澳門現行的法律中沒有涉及法律解釋權的規定，因此根據澳門第61/95/M號法令規定，稅務機關在徵管過程中有權對具體稅收問題做出解釋。在管理機構設置上，財政局是具體執行稅收及監管的部門。澳門稅法賦予稅務機關擁有包括罰款和徵收滯納金在內的處罰權。7.2.2澳門的財政預算體制澳門經濟規模小，是典型的微型經濟體。依據《基本法》的規定，特區政府秉持“量入為出”的理財原財，選擇平衡預算的政策。1.財政預算管理架構澳門財政預算由統一預算和自治機構預算兩大部份組成。統一預算由財政局直接監督，自治機構預算則是獨立於地區總預算案的自治部門的財政預算。回歸後，澳門特別行政區的行政體制設置了三類行政部門。在行政長官的領導下，第一類為非自治機關，即不具備行政及財政自治權的組織單位，例如行政法務司、經濟財政司等。第二類為行政自治機關，即不具備財政自治權的組織單位，但具有本身權限，可以作出某些行政管理行為，如教育暨青年局。這兩類部門的財政收支由經濟財政司直接監督；財政預算列入地區總預算案中；財務運作反映在“管理及運作賬”內。第三類為行政及財政自治機關，它們擁有本身權限，可以作出各種行政行為，管理專有的財政預算，並擁有本身的收入，如衛生局、澳門貿易投資促進局和退休基金會等，它們的財政收支權不受經濟財政司直接監督；財政預算案從2000年4月起規定列入地區總預算案內，然而只是包括自治機構的總預算，而不包括具體的財政開支細項。2.財政預算程序澳門財政年度由每年1月1日至12月31日止，政府當年編制下一年預算，並經由行政長官最後決定頒佈實施。財政預算和決算均須按以下六個程
  • 89第七章︰澳門與香港財政管理比較分析序執行：（1）每年六月各政府部門根據其部門上年收支情況編訂翌年財政預算，送交財政局。（2）當年九月，行政長官匯同各司司長召開年度預算會議，編訂翌年預算草案。（3）聽取行政會對預算草案的意見。（4）行政長官於12月15日前將預算草案提交立法會審議通過。（5）每年八月前，財政局負責編制上年度財政決算案，並將決算報告送呈行政長宮。（6）行政長官在法定限期內將財政決算案送交澳門審計署接受審計。在編制財政預算和實施財政預算時，行政長官均可以採取控制財政收支的分配，以保證施政方針和發展目標的實現。3.財政預算方法《澳門財政預算綱要法》明確澳門財政預算的基本原則有年度性原則、統一及普遍性原則、平衡性原則、完整性原則、分類性原則。據此，澳門政府在進行財政預算時，嚴格按照“量入為出，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應”的財政方針，在編制預算案時以量入為出為指導原則，即預算總支出不能大於預算總收入，目的是力求達到收支平衡，避免債務或略有盈餘。若在某一財政年度出現赤字，政府必須從歷年財政滾存撥出相應金額以保持收支平衡。而且在實際編制預算時，總是低估預算收入，高估預算開支，在財政年度結束進行決算時，形成小量盈餘，務求達致政府所訂下的財政方針。514.財政預算執行澳門財政預算執行的管理以財政局為主體，但在部份項目的執行管理上需要有關部門的參與配合。預算在執行過程中的基本任務是：依法積極地組織收入，使各類預算資金及時、足額入庫；根據預算開支的政策目標、計劃項目的核准用途及發展進度，及時無誤地撥付預算資金；合理安排預算平衡，使預算計劃在執行過程中能夠對經濟社會的各種變化及時做出適應性調整，不斷達到新的平衡；加強對預算收支過程的監督，及時和有效地防止違法行為，糾正各種偏差，維護財政預算制度，充分實現預算的效益。51菲斌豪：《應用灰色系統理論磚澳門財政預算案之研究》，暨南大學碩士學位論文，2008年。
  • 90澳門與香港財政政策比較研究7.2.3澳門的財政預算的監督機制根據《澳門特別行政區基本法》52和其它法律的規定53，立法會的一個重要職責是審核、通過特區政府提交的財政預算案。在審議的過程中，議員們會對預算案內的各項收入、開支和計算的方法提出詢問，立法會審視有關預算案是否依法制定，公眾也可以就財政預算案向立法會表達意見，這樣社會各界就能透過上述機制對財政預算的制定作出監督，藉此確保民意代表和公眾參與預算案的制定。由於法律規定特區政府除了公佈綜合總體預算外，亦必須公佈各部門的具體預算，且每個部門都須按照具體詳細的項目以將預算收入和開支進行分類，因此社會各界能從觀察政府部門預算案的變化來監督部門的運作。除了預算的制定外，預算的依法執行亦是構成“依法施政”這一目標的重要元素。特區政府設有機制監督各部門執行預算進行：首先，按照《基本法》和其它規範性文件的規定54，立法會負責審議政府提出的預算執行情況報告，該報告主要描述政府實際收支與預期收支的差異，各公共行政部門的預算執行率，以及箇中原因的分析，藉此回顧預算執行的狀況，掌握更確切的數據，為將來制定更科學及更準確的預算作好準備。在審議的過程中立法會以法律和財政的角度分析有關執行報告，除報告所載的內容外，立法會亦同時針對特區政府的財政儲備、財務參與和其它財務資產狀況作出分析，並且評定預算的執行有否依循《基本法》和其它法律規定的原則55。其次，澳門特別行政區審計署會對特區的公共財政預算執行進行獨立的審計監督，撰寫帳目審計報告，並將有關報告呈送行政長官。在撰寫報告的52《澳門特別行政區基本法》第七十一條（二）項。53規範澳門特別行政區的財政預算、公共會計和公共財政管理的法規主要有11月21日第41/83/M號法令和第6/2006號行政法規，如欲參閱有關法規，可登入以下網址：http://bo.io.gov.mo/bo/i/83/47/declei41_cn.asp（第41/83/M號法令）和http://bo.io.gov.mo/bo/i/2006/17/regadm06_cn.asp（第6/2006號行政法規）。54《澳門特別行政區基本法》第七十一條（二）項，《澳門特別行政區立法會議事規則》第一百五十三條及第一百五十四條。55按照《澳門特別行政區》基本法第一百零五條的規定，特區的財政預算以量入?出?原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。
  • 91第七章︰澳門與香港財政管理比較分析過程中，審計署按照既定的計劃和範圍實施審計工作，包括以抽查的方式查核財務報表和相應收支的憑據，評估各公共部門施行的會計政策是否符合法定公共會計制度，並對財政局提交的總帳目和各類財務報表發表意見。此外，根據法律的規定，假如公務員或政府官員違反預算編制和執行的規定，或者違反與公共開支的許可及支付有關的規定（例如將專門用於購置辦公用品的款項用於招待外賓），除非有免責理由，否則構成行政違法行為而被科處罰款，並且有可能因此承擔相應的刑事及紀律責任。7.3香港的財政管理體制分析一直以來，香港實行積極不干預主義，以充分發揮市場機制對競爭領域資源的配置作用。政府的宗旨是維持政府的有效運作，促進安定繁榮，提高市民的生活質量，照顧需要援助的人士，保障個人權利和自由、維持法治、鼓勵市民對社會各盡本份，為納稅人營造自覺依法納稅的法制環境和社會環境。2011，香港獲瑞士洛桑國際管理發展學院評為全球最具競爭力的經濟體，被國際商會譽為世界上最開放的巿場，營商環境被世界銀行推許為全球第二位，經濟自由度連續18年被美國傳統基金會評為世界第一。由此可見，高度自由的經濟體系，是香港財政管理體制設計的基礎和背景，也是香港財政管理體制的最終落腳點。7.3.1香港的財政收入管理體制香港財政收入主要來自利得稅、地價收入、薪俸稅、印花稅及財政儲備的投資回報，五大項目佔總收入的四分之三。其他一些收入包括賣地收入、累積的財政盈餘所產生的收益、公用事業及各項收費等。其中，稅收收入佔財政收入總額的70%以上，各項收費約佔經常收入總額的10%左右。因此，香港財政收入管理的重點是稅收管理和收費管理。
  • 92澳門與香港財政政策比較研究1.稅收管理制度由於強調“積極不干預”政策，香港並不強調稅收的調控職能，而是注重稅收的財政職能，即稅收增減主要從“審慎理財”的角度加以考慮。同時，為了兼顧“自由港”的低稅率政策和獲取穩定增長的財政收入，香港施行寬嚴並舉的稅收制度體系。“寬”是指香港始終以有利於吸引外資、促進本港經濟貿易發展為出發點，實施稅制簡單、徵稅面窄、稅種少、稅負輕的“避稅港”政策。“嚴”則是指香港在稅收管控方面十分嚴格，主要體現為：一是立法嚴格，稅務徵管權力分配明確，相互分離又相互制約。律政司是稅法的制訂者，財政司、庫務局是財政稅收政策的制定者和解釋者，稅務局是執行者面向市民辦理繳稅事宜，在稅收政策上自主掌握的餘地很小。整個稅收徵管過程中嚴格遵守徵、管、查三種職責分開的規則，從而形成互相監督與制約的徵管機制，基本上避免了“人情稅”、“關係稅”等問題。二是實行通知申報制和評稅制。每個財政年度結束後，納稅人按要求填寫報稅表，稅務局再根據報稅資料進行評稅，並向納稅人寄發評稅通知書，納稅人再按評稅通知書納稅。這種申報方式不僅可以督促納稅人按時申報納稅，減少申報的失誤，並且可以降低納稅人僥倖逃稅的心理。為彌補通知申報制可能出現的隱瞞收入現象，香港設立了評稅制，即要求納稅人提供收支資料和相關信息，稅務機關計算具體稅額。56三是嚴格規範的徵管制度。為便於稅務檢查，香港規定納稅人的商業記錄和物業的租金收入記錄至少要保存7年。稅務局收到報稅表後如發現納稅人有欺詐瞞稅和蓄意逃稅行為的，輕則處以罰款，重則給予刑事處罰。香港還在全社會範圍內建立起完善的誠信體系和金融體系，大大壓縮了納稅人灰色收入賬戶存在的可能性。通過信息化建設，香港正努力減少評稅中的人為因素，減少納稅人與稅務人員的接觸；引入完善的會計、稅務中介機制，減少出現腐敗的機會。此外，香港存在強大的外部監督機構，主要有獨立的廉政公署對稅務部門腐敗問題的監督和處理，言論自由的媒體對稅務局的監督以及香港民眾的監督。5756楊潔、劉宏宇、楊暉：《香港與內地稅收徵管法的比較及其借鑒》，武漢科技學院學報，2007年，20（5），第122-124頁。57劉群：《香港特別行政區財稅體制的特點與經驗借鑒》，涉外稅務，2009年第4期，第49-52頁。
  • 93第七章︰澳門與香港財政管理比較分析2.收費管理制度香港政府在厘定各種收費時，一直採用“用者自付”的原則。這一行之有效的原則確保了從服務中受益的居民必須支付服務成本，政府則可以收回提供這些服務所需的成本費用，而不用納稅人承擔。這項收入既有助於長期實行低稅政策，也有助於實現財政收支平衡。當然，政府在實行這項政策時，也會考慮到居民的承受能力，適當補貼與居民息息相關和影響民生的服務。例如，對於學費和醫療費用，香港政府只是收回這些服務的部份成本。587.3.2香港的財政預算體制香港財政預算堅持以“審慎理財”為理念，正如財政司曾俊華司長所言：“在制定今次和過往四份預算案時，我一直恪守《基本法》的規定，力求收支平衡，避免出現赤字。在低稅的環境中，我們盡量為市民提供優質服務，亦確保我們有充足的儲備，以處理突如其來的經濟情況及為日後奠定穩妥的財政基礎”。59事實上，自回歸以來，香港財政雖然在個別年份出現小幅赤字，但總體上都保持著不同程度的綜合盈餘。經過不斷的完善，香港已經基本形成了以規範的財政預算程序、科學的財政預算方法和規範的財政預算執行和監督機制為特徵的財政預算制度。1.財政預算管理架構香港特區實行單一層次的政治架構，在財政體制上不存在縱向的政府間財政關係，只存在橫向的財政配置關係。直接隸屬於行政長官的財政司從行政上負責全港的資源分配與管理，下設香港金融管理局以及庫務局、經濟局、財經事務局，工商局等6個決策局。庫務局是財政事務的行政主管部門，主要負責整個公共資源的策劃工作，包括根據中長期預測擬定整體公共財政收支計劃，並將之付諸實施；管理並統籌每年的資源分配工作，編制全年財政預算；管理政府的稅收政策並徵收足夠的收入，盡量維持一個簡單、58雲南省財政廳：《香港的公共財政管理》，中國財政，2010年第12期，第71-72頁。59香港財政司司長曾俊華動議二讀《二○一二年撥款條例草案》演詞，第56頁。
  • 94澳門與香港財政政策比較研究穩定而收入充裕的課稅制度；擬定及實行政策措施，以確保有效地控制及管理公共收入及開支，包括資產及投資；宣導在公共投資及開支方面注重經濟效益；聯繫政府與立法會之間的所有財政事宜；協助各決策局制定政策。庫務局下設稅務局、庫務署、政府物料供應處、政府產業署等7個部門。各決策局承擔本部門預算建議計劃編制和經批准的部門預算執行任務，對預算執行結果和資金使用效益負責，但其資金撥付集中由庫務局所屬的庫務署統一執行，以加強財政監督。庫務署是隸屬於庫務局之下的財政資金集中支付和公共會計核算機構，其職責主要是執行政府預算，確保各政府部門的財務由適當系統管制，向政府各部門提供財政及會計上的意見；支付公務員的薪金及津貼、退休金，管理公務員附帶福利計劃；按照集中支付方式直接付款給政府的債權人（商品供應商、勞務提供者、公共工程施工者等），監察現金流量，登記、保存並發表政府的主要賬目；管理公積金賬目，評估公務員隊伍內的會計職位是否合適等。庫務署下設會計事務部（負責一般資金支付）、人事部（負責公務員工資支付）、庫務會計部（負責資金核算、財政決算等）、公積金部等7個部門。總的來說，庫務局是制定財經政策，編制政府預算，而庫務署的工作是具體執行政府預算，直接撥付財政資金，管理政府主要賬目。政府物料供應處成立於1938年，是專門為特區政府採購物品和有關服務的機構。它為80多個政府部門、補助機構和某些非政府公共團體提供一般物品的採購與供應服務，亦負責為各政府部門及醫院管理局等公共機構預購、儲存及分發多類通用物品，管理整個政府的物料供應體系。為確保以最物有所值的價錢和在最切合需要的時間為用戶採購所需的物品和服務，該處通常採取競爭招標的方式，在考慮整體成本和貨源的可行程度後，才選取所需物品和有關服務，並對各地產品供應商一視同仁。該處還根據市場情況，為每類採購物品制定具體的採購策略，重點是以符合成本效益和穩妥的方式採購合適的物品，協助用戶取得最高的採購效益。政府物料供應處下設採購科、常務科、會計組和系統管理組等部門，採購科下又按貨物種類分成若干個小
  • 95第七章︰澳門與香港財政管理比較分析組。政府公共工程修建的招標採購事務由工務局負責。經過60餘年的發展完善，香港政府採購形成了一整套嚴密、規範的制度體系和運作機制。在政府理財過程中，不僅有專門的審計機構和檢查機構獨立行使其監督、檢查職能，廉政公署也為實現政府的廉潔自律和高效運行發揮著重要作用。同時，社會民眾的法制觀念、法律意識和言論自由形成了一種強大的社會輿論氛圍，成為監督政府依法理財的社會基礎，為港府依法理財、民主理財提供了相應的保證。2.財政預算程序香港政府在財政預算編制時間上，採用週年制，並結合中長期預測，確保編制過程中的短期行為與宏觀政策的一致性；在編制結構上，採用複式預算，只設置一般收支賬目和綜合收支賬目；在編制方法上，採用部門編制法；在編制內容上，政府財政預算案一般不刻意地去突出預算年度的政治經濟狀況，以及政府施政所要達到的目標；在預算案制定過程中，不僅遵循法定程式進行申報，同時強調民眾的參與，確保預算案制定過程中的民主性，以便更合理安排財政收支。香港財政收支的民主決策程式是按照反映民意和充分體現民意的代議制方式設置的，政府的財政收支方案必須體現公開、透明、詳實、具體化的要求，並依照法定程式進行審批。香港的財政年度為每年的4月1日至次年3月31日，而政府預算從著手編制到立法會三讀通過、付諸執行、年終審計需要24個月，大體可分為五個階段。一是預算編制準備和總體資源分配階段（4月-8月）。其中5月，庫務局（職責相當於內地省一級財政廳）發出通告，請各局就第二年財政資源的分配工作提出建議；6月，召開由政務司司長、財政司司長、庫務局局長、公務員事務局局長等參加的政府高層資源會議，並就開支專案的輕重緩急諮詢立法會的意見，考慮列入施政報告的初步建議；7月，各局準備正式的資源申請，經庫務局審議後提交政府高層資源會議；8月，政府高層資源會議就給予各局的資源（資金限額）作出正式決定。二是正式編制預算案階段（9月-12月）。9月，庫務局發出有關預算編制的通告，收集各部門的預
  • 96澳門與香港財政政策比較研究算資料；10月，庫務局就各項收入措施諮詢立法會的意見，並於次年2月決定所需實行的收入措施；11月，各部門在給定的資金限額內編制預算建議計劃；12月，庫務局審定並匯總預算草案。三是審核通過預算案階段（次年1月-3月）。庫務局將經政府高層會議確定的預算草案提交立法會，立法會財務委員會舉行特別會議，經三讀審議通過預算案，成為各方面、各部門必須嚴格執行的法律。整個預算過程必須體現公開、透明、詳實和具體化要求。其間，為充分體現民意，財政司的相關官員要通過各種不同的方式諮詢各界對於財算案的建議，比如會見策略發展會、中央策略組非全職顧問、學者、專業團體，出席社會團體青少年團體舉辦的財算案主題的論壇和分享會等。香港甚至還曾經推出過“如果我是財爺”的遊戲以吸引市民預算諮詢活動。四是實施預算案階段。從4月初到第二年的3月底，各部門嚴格按預算實施，提出具體資金撥付計劃，由庫務署進行具體的資金撥付，即按照集中支付的方式直接撥付給商品供應商或勞務提供者，並登記管理部門賬目。五是預算執行結果審計階段。第二年的4月至5月，由審計署組織人員審計政府賬目，並向立法會報告審計情況，對發現問題責成部門糾正或處分。3.財政預算方法香港財政實行複式預算制度，採用部門編制法。在編制部門預算時，要求各預算部門必須提供過去兩年的撥款數及來年要求的撥款數、宗旨、簡介、服務表現目標及指標、來年需要特別留意的事項等資料。雖然這也是一種“基數加增長”的預算編制方法，但由於部門服務表現的目標基本上都予以量化，因此在此基礎上編制的部門預算就有了較為科學的基礎。整個財政預算包括一般收支賬目和綜合收支賬目兩大部份，各項財政收支通過不同的基金賬目來管理。其中，一般收支賬目主要處理政府各部門的日常收支，其結餘則收回構成財政儲備。綜合收支賬目主要用以管理投資或支付非經常開支及政府貸款，反映以公共資金支付的一切開支，包括政府部門和公共事業單位，以便觀察公共開支佔GDP的比重，衡量政府部門間的資源分佈是否合理。此外，由於具備了績效預算基礎，立法會和審計署很容易從部門預算中
  • 97第七章︰澳門與香港財政管理比較分析獲取部門所承諾的目標和指標，從而順利地開展監察和評價工作。60香港在編制年度預算的基礎上同時還要編制為期5年的收支中期預測，它包括現行年度、下一年度以及其後三年的預算。這種中期預測從性質上看，類似於西方有些國家編制的“滾動預算”和“經濟週期預算”。從預測的內容看，主要包括：經濟增長趨勢預測，通貨膨脹預測，經常、非經常和綜合帳目預測收支狀況預測，財政儲備的水平預測等。通過實施中期財政預測制度，可以把預算中安排的項目與政府的中、長期計劃相結合，有利於保證財政與經濟的連續性與穩定性，避免特區政府財政政策的大幅度波動。中期預算不需要立法會批准通過，也沒有法律效力，只是作為特區政府制定週年預算及其他經濟政策時的一種參考和依據。4.財政預算執行香港已建立起公開、高效的預算執行體制。香港政府的財政收入帳戶通過分為一般收入帳戶和綜合帳戶，在根源上杜絕了隱性收費，使得財政收入獲得過程更加公開透明。香港特區政府的財政支出實行集中支付制。在採購方式上，實行集中採購與分散採購相結合的方式。此外，還積極推行公務員體制改革和資源增值計劃，以優化財政支出。預算一經立法會三讀通過，各部門就要按核准的開支預算所示條目嚴格執行，政府所有開支需跟從預算案內的總項、分項，不得改動，所有對開支預算的修改，其中包括追加撥款，必須經立法會財務委員會核准。庫務署向所有政府部門派駐首長級庫務主任進行近距離監管，各部門每一個用款項目從提出用款申請到實際支付都要經過庫務主任對照預算並同意後方可實施。部門追加撥款一般需要通過立法會批准。1,000萬港元以下的追加撥款立法會授權給財政司長審批；1,000萬港元以上的追加撥款則需要立法會審批。追加撥款的實際操作程序是：部門向財經事務及庫務局提出追加撥款的請求，財經事務及庫務局審核認為可行後，交立法會審批。為保證撥款的及時性，立60蘇州市財政局績效評價赴港研習班：《香港公共財政管理和績效審計制度對完善我市財政支出績效評價體系的啟示》，http://www.szcz.gov.cn/szczj/InfoDetail/?InfoID=64326bf4-02d5-490f-ab2b-ed435d4dc0cb&CategoryNum=009003。
  • 98澳門與香港財政政策比較研究法會如果認為可以同意，庫務局可以先執行正式的審批手續再在年度的追加撥款案中統一反映和審批。5.預算監督機制為防止可能出現的瀆職與腐敗現象，香港制定了嚴格的監督制衡機制。財政司負責制定收入支出預算案；立法會負責審議和通過公共預算案，預算案經立法會批准通過後，各部門的支出都需要按預算案辦理，如要變更須經過立法會轄下的財務委員會審議批准；收費需要公開宣佈，接受立法機關審批和社會輿論的監督；港府的每項開支、採購都要接受獨立審計署的監督，立法會則根據審計署的報告對相關部門進行聆詢，由此形成強大的監督力量有效防止浪費與腐敗。61在財政年度結束時，庫務署收集各部門的財政資料，交由審計署負責審核。審計署署長根據《核數條例》委任，不受各政府部門首長的干預，甚至不受行政長官的干預。審計署有權審查一切政府部門的賬目，判斷其是否合理地、充分地利用公共資源。審計署審核完畢後，把報告提交立法會的政府賬目委員會。政府賬目委員會由立法會議員組成，負責監察審計署署長提交的報告並向政府提出建議。6.電子化的管理系統除在預算編制過程中全面運用電子資訊技術外，庫務署日常的資金撥付全部通過電腦系統進行處理。港府通過自行研究設計的電腦化會計及財務資料系統，直接管理和支付政府公務員的薪金及津貼，為退休公務員支付退休金，保證在每月最後一個工作日或收到領款申請後兩個星期內發放；政府各部門在規定限額內發生的其他支出，通過線上電腦終端向庫務署提出支付申請，庫務署根據政府預算案審核無誤後直接撥付給政府所用各種商品、勞務的債權人，保證在收到貨物、獲得服務或收到發票後30日內付款，並負責登記、保管和發表政府各部門的主要賬目；管理公積金賬目，直接撥款發放公積金福利給基金會或供款人。61陳秋紅：《從香港經驗看內地公共財政框架構建》，亞太經濟，2010年第4期，第128-132頁。
  • 99第七章︰澳門與香港財政管理比較分析1996年，香港政府物料供應處購置使用了“線上電腦系統”，各部門如果從物料供應處申領通用物品，可以聯機方式提出申請，經部門驗收後，由物料供應處給予付款指示，向供應商發出支票，並通過連接系統，通知庫務署把開支金額記入供應處帳戶，從而縮短了訂送貨時間，提高了服務效率。如果是部門在制度規定允許的範圍內自己採購物品，則需向庫務局提出開支預算，按預算金額組織招標，供貨驗收後通過庫務署直接撥付給供應商。1999年，該處更進一步加強“貨倉運作存貨管理及物料提取電腦系統”的電腦條碼功能，以準確地查核存貨、驗貨和收貨，查詢和轉移貨架，提高倉庫運作的整體效率。同時，改良了“採購管理系統”，為遠端用戶和採購科建立聯機聯繫，方便彼此交換資訊，有助於改善標書處理、標書評估等工作，從而更有效地監察招標程序和訂單、合約的管理。2000年該處的“電子投標系統”成功投入運作，服務內容包括供應商註冊、發出招標公告、接受和回覆查詢、遞交投標報價、發出合約判授通知等，讓供應商從網上註冊和下載招標檔、傳送投標報價、簽訂採購合同等，保證了政府採購招投標資料的真實準確、安全完整，縮短了採購時間，節約了行政成本。2001年5月又完成了“策略性人力資源管理資訊系統”，著力於改善人力資源的管理工作，為員工提供各類培訓課程和機會，發展他們的專業、管理和語言才能，提高員工的綜合素質。
  • 第八章完善澳門財政體制和財政政策的建議
  • 101第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議8.1澳門財政體制和財政政策的存在問題香港和澳門具有相似的歷史淵源、地理區位和經濟體制，因而兩地財政理念和管理也有很大的相通之處。兩地政府均依重財政政策；均實行高度自治方針，擁有完全獨立的財政地位；兩地均奉行量入為出、收支平衡、避免赤字、與本地生產總值的增長率相適應的審慎理財原則；兩地都是世界著名的避稅港，實行以直接稅為主體的避稅港稅收制度，具有稅種少、稅率低、稅負輕、實施收入來源地稅收管轄權等特點；兩地的財政預算制度的公開性和透明度都符合國際標準。不過，與香港相比，澳門作為一個微型經濟體，經濟發展受到很多自身限制因素和外部競爭，經濟發展和財政政策上仍存在著許多未完善及不合理的地方。8.1.1澳門財政收入存在的主要問題第一，澳門財政收入和稅收收入結構不平衡、不合理，高度依賴博彩專營稅。香港的財政收入中，經營收入與非經營收入所佔比重約在8：2左右；稅收收入中，直接稅收入與間接稅收入所佔比重約在6：4左右，財政收入結構和稅收收入結構都較為合理，宏觀稅負也相對較低。相比較而言，澳門的財政收入和稅收收入結構則相對處6.9：4.1。就稅制結構而言，香港稅收主要來源於利得稅、薪俸稅、物業稅和印花稅，四者收入約佔全部稅收60%以上，稅源相對分散且收入較為穩定。相對之下，澳門的財政收入和稅收收入高度依賴於博彩專營稅，博彩稅收入在經常收入和總收入中所佔比重，已從
  • 102澳門與香港財政政策比較研究1999年的52.5%和48.4%逐步上升至2010年的86.6%和77.7%。與澳門經濟中博彩業“一業獨大”相呼應，博彩專營稅也呈現“一稅獨大”的發展態勢。稅收來源過於單一，顯然是一個很大的風險。通過對澳門稅收和財政收入結構的分析，我們可以看到，財政收入對直接稅的依賴程度極高，澳門的宏觀稅負遠高於香港，且其稅收的增長大幅超過了經濟的增長。這個現象的形成和出現，關鍵是博彩業的產業的龍頭地位及其各項承擔的綜合稅率高達39%所致。通過稅負傾斜政策，讓博彩業多承擔些稅項責任；再通過各種社會轉移的方式，例如醫療券、學習津貼、現金分享、雙層社會保障制度、社會房屋政策等，平衡了貧富差距，協助實現特區政府“構建和諧”的施政理念。但這種高度依賴龍頭產業，形成高盈餘積累，以促成“還富於民”目的的財稅及社會資源分配政策，既存在集中風險，對鄰近地區的財政政策及其它施政目的，也造成一定的影響與壓力。表8.1︰博彩專營稅在澳門公共財政收入中的比重年份1999年2004年2007年2008年2009年2010年博彩稅收入（億澳門元）47.67152.37319.20432.08456.98687.76佔經常收入的比重（%）52.579.063.575.175.486.6佔總財政收入的比重（%）48.478.856.369.465.477.7資料來源：澳門特別行政區政府統計暨普查局。第二，澳門尚未採取分類綜合的所得稅制模式，且直接稅不公平。香港地區基本上採用分類綜合的所得稅制模式，對個人所得的課稅涉及薪俸稅、利得稅和物業稅三個稅種，其分類綜合所得稅主要體現在個人入息稅上述三個稅種，無論應納一種或幾種，稅人都可以就個人所得入息，也可以分開就其利得稅、薪棒稅以及物業稅三個稅種分開繳納，從而選擇最佳的
  • 103第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議計稅方式完稅，且香港大部份稅種都採取固定稅額的形式。相比較而言，澳門納稅人就個別稅種的收益分別繳納稅款，而並未實現對整體收益徵稅，其稅制中很多稅種都採取固定稅額的形式，例如：營業稅對多數行業均按定額納稅；職業稅對從事獨立勞務的職業者，根據其職業者的性質不同規定差別固定稅額；部份專利稅消費稅也實行定額稅率。62值得指出的是，回歸以來，澳門的直接稅（不含博彩專營稅）在公共收入中所佔的比重逐步下降，已從1999年的19.82%下降到2009年的6.68%，這大大限制了其調節收入分配的功能。同時，澳門採用累進稅率徵收所得補充稅和職業稅，理論上講，是可以達成稅務公平的目的。但是，澳門直接稅分別執行各項稅務法，納稅人就個別稅種的收益分別繳納稅款，而並未實現對整體收益徵稅，而且較低的稅率（所得補充稅目前最高僅為12%），使得累進徵收的效用難以發揮，收益再分配的手段變得沒有意義。第三，財政收入政策對居民和經濟調節作用不強。香港近年來對稅額寬免或優惠，並發揮稅收調節資源和分配的作用，調節居民間的收入差距或根據不同的經濟形勢來刺激或者抑制行業的發展。相比較而言，澳門財政功能的公平調節作用並不明顯。雖然兩地經濟都屬於微型/小型經濟，且政府都實行“積極不干預政策”，由於澳門的稅制源於葡葡牙，帶有葡葡牙特色，其稅制同樣具有“中性稅收”的性質，因此澳門的總體稅負偏低，澳門的稅收只是作為一種財政收入的手段，並沒有達到調節經濟運行工具的功能。近年來，澳門特區政府出臺了一系列措施，試圖緩解民困，例如現金分享、興建公屋、電費補貼、稅項減免、車資補助、派發醫療券、調高敬老金等。並且自2008年起，特區政府實行現金分享計劃，第三屆特區政府延續了現金分享政策，並根據財政盈餘狀況提升了派發金額，由2008年向永久性居民派發5,000元、非永久性居民派發3,000元，分別在2011年與2012年增加到7,00062於鼎丞：《港澳臺稅制》，暨南大學出版社，2009年，第77頁。
  • 104澳門與香港財政政策比較研究元與4,200元，同時還實行了多項稅費減免。這些普惠性的現金分享和稅費減免政策雖然不發揮稅收對經濟的調節作用，但使各階層居民都享受經濟發展的成果。這是特區成立以來最主要的政績之一。何厚鏵前行政長官在2009年回顧特區十年經濟建設時，有以下一段的描劃，最有代表性：“澳門過往經濟發展並不暢旺，相當數量的基層家庭處於比較貧困的處境。旅遊博彩業和相關行業的較快速發展，令一大批中青年得以進入相對優厚的行業工作，從而大幅改善了所屬家庭的整體收入，明顯縮減了貧富差、改善了跨代貧窮。”本會理事長、學者柳智毅博士的研究顯示，澳門客觀中產佔總人口比例為48%，這個份額，低於芬蘭、英國等60%至75%的高水平，但與德國50%的比例已相當接近。這些數據，說明澳門回歸後，中產在壯大，並逐步形成兩頭小中間大的欖狀社會結構，並有望繼續向世界先進國家地區追趕。在產業支持方面，香港的財政收入政策注重扶持行業發展，香港政府試圖通過財政收入政策強化其支柱產業和促進經濟轉型，例如：歷年的財政預算案都通過對酒店房租稅、離境稅等稅項的稅率進行調整，配合香港政府的旅遊發展戰略，調整印花稅和遺產稅，優化香港的投資環境，支持商貿金融業的發展，維持其國際金融中心地位。對煙草、含酒精飲品的應課稅品稅、燃油附加、駕駛執照費及車輛牌照費、博彩稅和印花稅，並積極調動相關部門的積極性和配合度。澳門由於博彩業一業獨大，縮減了中小企業的生存空間，關於旅遊業多元化和經濟轉型等建議，差不多每年的施政報告中都有被提及，澳門行政長官2011年年度市政報告總首次提出，“扶持適合澳門的新興產業成長，重點是推動會展業、文化創意產業、中醫藥產業、商貿服務等產業發展，培育新的經濟增長點”，但是澳門財政收入政策對行業發展的扶持作用不大。第四，澳門特區尚沒有一部專門的稅務法律或者條例，以規範稅收收入。香港所有的稅收和稅務處理都是依照《稅務條例》及其附例和稅務規則，並按有關判例進行。根據經濟社會發展現實需要，稅收執行法例不時進
  • 105第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議行修訂。《稅務條例》的每次重要修訂，都要公佈以徵求民意，政府十分注重考慮民眾的建議，並逐漸增加諮詢渠道。另外稅務條例檢討委員會也常就稅務條例中若干規定和一般範圍提出適當的修改建議，並就之徵詢專業團體、機構或公司、商會的意見。澳門每個稅收均依法律制定，但還未有一部專門的稅務法律或者條例，各個稅收章程分別規定稅收徵管內容和程序，容易重複。作為稅收主要組成部份的專營稅甚至只通過簽訂專營合同的形式徵收。此外，香港現行一些修章諮詢的時效性和公開性措施，也可借鑑參攷。8.1.2澳門財政支出存在的主要問題在財政支出方面，澳門與香港有不少共同點，包括兩地都嚴格奉行量入為出的理財原則，力求收支平衡，盡量避免赤字；兩地財政支出的相對規模較低，香港約維持在20%左右，澳門財政支出佔GDP的比重近年也下降到20%以下。不過，與香港相比，澳門在財政支出方面仍存在一些問題，主要是：第一，澳門財政支出的主要職能和著重點，是維持政府的行政運作，佔據了政府財政支出的一個相當大的比重。從統計數據看，回歸以來，澳門的公共財政開支中，主要用於政府行政運作的日常支出（包括設備購置和人員薪金等）的經常開支，佔據澳門財政支出的主導部份，回歸以來均達到或接近總支出的85-90%。其中，按職能組別劃分的一般公共服務和公共秩序及安全，佔最大比重，兩項合共約佔政府開支的32-38%。正如澳門學者所指出，回歸以來澳門政府的財政支出基本以維持行政運作，保證行政當局有效管理和社會秩序為重點。63相比之下，香港公共財政開支中，用於政府行政運作的日常支出的，包括公共及對外事務、保安等所佔比重則要低得多，一般約在15-20左右。眾所周知，長期以來，香港和澳門政府的行政開支一直佔用較大的財政資源。為此，香港特區政府曾在2000-03年間實行了一項旨在提高公共部門效率的資源增值計劃。該項計劃的目標，就是在不降低公共服務水平（甚至提63呂開顏，楊道匡：《澳門財政支出特點分析和建議》，廣東社會科學，2008年第6期。
  • 106澳門與香港財政政策比較研究供更多更好的公共服務）的前提下，逐步削減政府運轉的開支基數，3年期間累計達到增值5%的目標。在推行該項計劃的過程中，各部門都創造性地採取了一些資源增值措施，這些措施可行性很強。例如，重新設計工作程序，精簡機構；重組機構，重新分配職務；按需求和使用情況調整服務水平；削減各種津貼的開支；在適當情況下由內部人員分擔工作；把資訊科技管理、電腦系統的發展和保養及辦公室營運等非核心服務交由私營機構提供；節省設備的維修費用；節省辦公室開支等。通過這些努力，近幾年香港政府運營成本已呈下降趨勢，除去發放的薪酬之外，政府部門開支以及其他費用所佔比重比較低，政府運行成本中的無謂損失較小。當前，面臨同樣問題的澳門，也可以借鑒香港的資源增值計劃提高政府效率。第二，與香港相比，澳門財政支出中用於教育、環境保護、醫療保健、經濟發展的比重仍然偏低，不利於提高澳門人力資源的國際競爭力及推動經濟的可持續發展。與澳門的財政支出的主要是維持政府的行政運作，保證政府執行政權職能的側重點不同的是，香港的財政支出近70%用於公共開支，更多的是向教育、社會福利、衛生、保安、基礎設施和房屋及輔助服務等方面傾斜。在香港的公共財政支出結構中，教育支出所佔的比重一直最高，並且呈現上升趨勢，從1998-99年度的18.2%上升到2008-09年度的22.7%，相當於有五分之一的財政支出用於教育投資；衛生、環境及食物所佔比重也在14-17%左右。與香港恰好相反，澳門在教育、醫療保健等方面的投入却顯得比較乏力，澳門的全民教育水平普遍偏低。教育、醫療保健在政府支出中所佔的比重在回歸以來呈現下降趨勢，教育開支從回歸初期的16%左右下降到近年的13%左右，醫療保健開支從12%左右下降到8%左右。教育是衡量一個國家與地區未來發展狀況的一個很重要指標，也是一個國家與地區興旺發達的支柱。近年來，儘管澳門特區政府也已經開始注重教育問題，但從總體來看，資源投入相對偏低，效果也差強人意。在財政支出中，澳門與香港兩地在經濟服務方面的支出都比較少，恪守
  • 107第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議“大市場、小政府”的原則，很少干預市場經濟的發展。但是，應該看到，回歸以來，由於受到1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的衝擊，香港特區政府加大了對經濟的干預程度。如2008年以來，為了應對全球金融海嘯的衝擊，香港特區政府提出了“穩金融、撐企業、保就業”的應對策略，包括實施特別信貸保證計劃及加強中小企業信貸保證計劃，2008-09至2010-11三個財政年度期間，就總共推出了接近1,100億港元的財政支出，用於利民紓困、創造就業及刺激經濟，致使同期財政的經濟支出佔公共開支的比重超過6%。而在2012-13財政年度的預算中，這一比例更是高達9.1%。在政府的財政開支中，經濟服務加上基礎建設兩項所佔比重已高達25%，即政府將四分之一的財政開支用於刺激經濟發展。從澳門的情況看，近年來，隨著經濟的快速增長和政府財政實力的大幅提升，澳門特區政府在財政支出方面也逐步增加了對經濟事務方面的投入，經濟事務在政府支出中所佔比重從回歸初期的11-13%上升到近年的17-20%。但是，考慮到澳門經濟中博彩業“一業獨大”、博彩稅“一稅獨大”的情況，為了推動澳門經濟的適度所元化，特區政府應該將更多的財政資源投放到經濟適度多元化之中。數據來源：香港2012/2013年度財政預算案圖8.1︰2012/2013年度香港特區政府財政支出結構社區對外事務3%教育20%社會福利12%衛生14%保安8%基建16%經濟9%房屋5%輔助服務10%環境及事務3%
  • 108澳門與香港財政政策比較研究第三，社會福利和公共開支大幅增加對澳門財政政策長遠發展形成隱憂。澳門特區政府在開放博彩經營權後，由於博彩專營稅大幅增加而大幅加大在社會和經濟福利上的支出。這一政策對於澳門本地弱勢社群和一部份未能適應經濟急劇變遷的傳統本土企業無疑是提供了一定程度的援助。但是，值得注意的是，目前這些援助正演變成經常項目，而且金額亦逐年大幅增加。如政府對本地居民作出的各種經濟補貼和成果分享的支出由2009年不到30億澳門元增加至2011年接近50億澳門元，並且可能在2012年增長至超過85億澳門元。至於各項非博彩稅費減免的金額，則由2009年約11億澳門元增加至2012年接近15億澳門元。由於博彩稅收逐年大幅增加，特區政府即使增加了這些開支，仍然錄得可觀的財政盈餘。因此，民間不少聲音甚至希望政府能夠進一步增加各種福利的開支。但是，在目前財政收入充裕的情況下，必須居安思危，考慮一些澳門經濟社會在未來不能迴避的事實，包括：日趨嚴重的人口老化問題；隨著本地市場急劇轉變，越來越多缺乏經濟競爭力的社群和傳統中小微企面臨被市場淘汰的危機；澳門在融入珠三角地區所需的公共投資/開支金額和對相關基礎設施的保養和維收費用必須定期投放；澳門政府目前的稅收雖然豐厚，但是稅基單一化的情況難以在短期內改變等。正如有學者所指出，政府必須對現時各項財政開支的長遠合理性和增幅進行深入研究，避免一些短期所需的社會和經濟福利支出最終成為財政的長遠負擔。8.1.3澳門財政儲備存在的主要問題第一，回歸以來，澳門逐漸累積了龐大的財政盈餘和財政滾存，如何有效地運用這些資源去推動澳門經濟的適度多元化和可持續發展，已成為特區政府面對的主要挑戰。1999年回歸時，澳門特區政府從澳門政府手中承接了約27億澳門元的財政滾存，其中還有l7億澳門元是澳門政府為澳門國際機場專營公司代為償還債務的備用金，即使加上2000年3月移交約110億澳門元的土地基金，財政滾存共計才137億澳門元。回歸以來，特別是2002年博彩經營權開放以來，
  • 109第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議澳門的財政狀況大幅改善，累積了龐大的財政盈餘和財政滾存，截止到2011年底，澳門的財政滾存已達到1,481億澳門元。因此，從2007年起，特區政府開始實施向澳門本地居民派發現金的社會福利政策。但是，另一方面，隨著博彩業“一業獨大”，澳門經濟中其他行業的發展空間受到擠壓，社會上要求政府推動經濟適度多元化和經濟社會可持續發展的呼聲高漲，特區政府如何善用這些龐大的財政資源，去有效推動澳門經濟的適度多元化和可持續發展，已成為特區政府面對的主要挑戰。第二，借鑒香港經驗，建立並完善財政儲備制度及財政儲備的管理制度，已成為特區政府面對的另一個重要的施政問題。根據1936年香港立法局資料，當時的香港政府以持有不少於1,000萬港元的盈餘結存為目標（即相等於6個月的政府總開支），可見當時的香港政府已經建立了規範的財政儲備制度。時至今日，香港已經建立較為完備的財政儲備制度，儘管回歸以後受到亞洲金融危機的嚴重衝擊，財政儲備總額一度下降，但從其後的發展趨勢看，香港的財政儲備額呈現穩定上升的趨勢。2011年底，香港的財政儲備達到5,208億港元，使香港特區政府的財政政策可以有較大的調控空間。此外，香港對財政儲備的管理已日漸成熟，歷史上多次根據經濟發展修改財政儲備準則，各方面都比較完善，特別是財政儲備公開透明；同時，自2007年4月1日起，香港財政儲備的投資回報以外匯基金投資組合過去6年的平均投資回報率計算，以減少投資收入的波動，已成為政府的一個重要收入來源。與此不同，回歸前，澳門一直沒有建立財政儲備制度，每年的財政結餘僅列為歷年滾存，亦沒有適當的機構加以管理和監督。儘管社會各界人士強烈呼籲政府盡早設立財政儲備，但澳門政府仍然堅持不設財政儲備的立場。回歸以後，隨著博彩業和整體經濟的快速增長，澳門的財政滾存的規模日益擴大，社會各界要求政府設立財政儲備制度的呼聲日益高漲，特區政府終於2012年1月1日正式建立財政儲備制度。在財政儲備管理方面，澳門採用內部直接投資與外聘基金經理並存的運作模式，藉不同時區的環球市場機會優化轄下資產組合的投放，其運作的成效有待進一步深入檢討。隨著財政儲備
  • 110澳門與香港財政政策比較研究的增加，如何借鑒香港的經驗，並並完善財政儲備制度，正成為特區政府面對的另一個重要的施政要點。8.1.4澳門財政管理存在的主要問題第一，澳門財政權利分散，導致監管不易、財政資源無法統籌利用或出現重複消耗資源等效益問題，也給宏觀調控帶來困難。香港財政預算由財政司決定。財政司根據各個部門上報的開支計劃和經濟社會發展預期，以及各方諮詢意見，制定出財政預算案，財政權力相當集中。香港實行公庫集中收付制度，根據《公共財政條例》，庫務署署長須負責編制及監管政府的賬目，管理會計的操作及租字，即庫務署履行政府財政出納和總會計的職責，政府的所有賬戶由庫務署管理及控制。各項預算收入的繳庫，由庫務署統管，支出由庫務署按照批准的支出撥款。各部門、機關、公共服務單位，多數為報賬單位，少數如政府物料供應處、郵政總署為分會計單位。庫務署直接控制收支的各“分目”、“標準分目”。政府支出預算撥款，只限於《公共財政條例》和立法會批准的年度撥款條例中規定的款項。立法會在審批政府收支預算時，對各項支出的數字和用途都作了具體的限定和介定。撥款條例批准後，授權財政司實施。但與此相反，澳門的的自治機構的財政權獨立於澳門政府，擁有本身的收入，可以作出各種行政行為，管理專有的財政預算。第二，澳門財政預算缺乏中期預測，在財政支出上很容易產生短期利益，偏離政府未來幾年的經濟和社會發展目標。在公共開支方面，香港除了編制年度財政預算，還進行為期5年的收支中期預測來管理財務。中期預測採用一系列對政府收支影響的因素的假設，其中一些假設與經濟有關（即一般經濟假設），另一些則與政府某些範疇的活動有關（即詳細假設），一般經濟假設涉及實質本土生產總值、物價變動、名義本地生產總值。從性質上看，這種中期預測類似於西方有些國家編制的“滾動預算”和“經濟週期預算”。根據規定，每年由財政司向立法局提出政府的收支預算案，立法局的財務委員會審查公共開支、審核開支的預
  • 111第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議算案。即使是更改已通過的撥預算，或是推行款的政策所需增加費用，也必須經過該委員會的決議。財政部門只管費用，不管項目本身的內容，因而不承擔內容變動而增加撥款的責任。通過編制中期預測可以預測經濟增長的趨勢、期內整體財政收支狀況和財政財政儲備水平，並可以根據預測期內的發展變化情況，進行及時調整。這樣可以很好的控制財政支出，把政府的財政預算思想貫徹執行到現實中來，適時調整支出達到政府未來的發展目標，通過這些預測可以使港府能夠更好的統籌財政政策。而澳門目前還未引入中期財政預測的做法，每年只對本年度財政作出預算。澳門就是依據每年的財政預算方案對財政收入進行支配，這樣在財政支出上很容易產生短期利益，偏離政府未來幾年的經濟和社會發展目標。由於缺乏中期預測，容易導致財政預算的可預見性和彈性降低。一旦經濟社會發生一些重大變化，在財政收入無法同步變更且又沒有財政儲備的情況下，很可能會導致財政支出結構發生“拆東牆補西牆”的困境。事實上澳門財政支出各項目年度之間的差別十分巨大，如衛生支出2009年度比2008年度的增長5275.1%，房屋開支2011年度比2010年度增長206.3%。表8.2︰按職能分類澳門財政開支變動率（%）年度2008/20072009/20082010/20092011/2010公共行政之一般部門2182-32.219.6公共治安27.14.120.11.9教育5.793.8-4.447.9衛生-14.45275.1-94.915.2社會保障-26.6393.1-77.414.6房屋497.715.7-1.0206.3其他集體及社會服務34.557.0-51.817.7其他職能81.6-39.5155.525.4總額37.630.411.629.7資料來源：澳門特別行政區政府財政局
  • 112澳門與香港財政政策比較研究8.1.5澳門財政監督存在的主要問題目前，香港已經建立起內部、外部，事前、事中、事後監督覆蓋全方位的財政監督體系。而澳門財政監督體系仍然存在諸多不足：第一，財政監督的法律法規滯後。澳門回歸後政治體制和經濟社會已發生很多重大變化，原有法規的一些內容已經和經濟社會發展的現實不相適應。64雖然澳門特別行政區的法律已對財政預算的編制和執行訂定一定的監督機制，但也有社會人士認為現時的監督機制並未能夠滿足特區的高速發展，與國際城市應有的制度仍然存有一定距離，比如有立法會議員和其它人士要求政府應盡快就如何使用財政儲備訂定規則，以及要求政府在起動金額超過一定限度的基礎建設或其它性質的項目前，應將有關項目送交立法會作出審批，以便議員和公眾在工程上馬前進行監督，防止官員腐敗和避免部門胡亂開支。65第二，監督機構的規模和監督專業技術結構難於應對複雜的公共財政監督事務。香港通過實行獨立審計、立法機構檢察、市民監察齊頭並進等方式，形成分工明確、互相制約的監督機制。香港規定公立部門內部，由行政主任負責把關每一筆預算開支是否合理，並事前向署長提出建議；庫務局指定專職督察員派駐公立部門於事中進行督察。在澳門，雖然立法會、財政局和審計署都有財政監督之責。但是無論從時間還是財政專業技術結構方面，顯然均不能滿足財政監督的要求。66第三，財政透明度不足。香港中介機構、審計署、立法機構、政府賬目委員會通過各種形式對公立部門年度開支情況進行審計，並對撥款預案進行辯論，對審計結果進行公開聆詢，財政預算案、庫務署年報、稅務局年報、審計署署長報告全部公64吳超林：《澳門對公共財政監督的基本框架研究》，財政監督，2008年第8期，第31頁。65林智龍（澳門特別行政區法務局查核暨申訴廳廳長）：《淺談澳門財政預算的監督機制》，2010年9月14日，國家預防腐敗局http://www.cnicw.gov.cn/info_disp.php?id=42215。66吳超林：《澳門對公共財政監督的基本框架研究》，財政監督，2008年第8期，第31頁。
  • 113第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議開。相比之下，澳門審計法院提出的建議既無約束力，又很難被政府所採納。對於追加預算、預算修改等，香港均需立法會審核通過，而澳門立法會則無權過問，公眾亦無從知曉。由此一來政府動用滾存的自由度增加了，財政透明度却明顯降低了。據稅務公義權利組織（總部位於倫敦，在2003年3月在英國議會成立的獨立組織）的公佈，2011年澳門的財政保密指數排名是第23。澳門“保密指數”在100點中被評定為83點，成為最高保密等級。8.2進一步完善澳門財政體制和財政政策的建議8.2.1進一步完善澳門財政收入的政策建議第一，制定合理的博彩業發展政策，推動經濟適度多元化發展，優化稅收結構。自2002年博彩專營權開放以來，澳門已躋身亞洲區經濟增長最快城市，但是，在發展過程中亦面臨不少挑戰。澳門博彩業發展規模過大過快，會降低賭檯日均收入和賭場邊際利潤，令市場競爭加劇，激化矛盾，影響博彩業本身的整體發展。因此，從澳門經濟、社會的長遠發展出發，特區政府必須調整博彩業發展的指導思想，及時掌握博彩業發展趨勢，避免過快膨脹造成的無序競爭，威脅澳門經濟社會穩定，並從制定規劃、完善法律、建立制度、加強監管、嚴格執法等多方面入手，促進澳門博彩業走上適度、有序發展的軌道，形成有規劃指導、有政府調控、有法律法規監管、有社會各界監督的發展局面，以推動和促使博彩經營公司在發展博彩業的同時，加強對與博彩相關聯的其他行業，包括酒店餐飲、批發零售、旅遊休閒、會議展覽等行業的發展的促進作用。值得注意的是，近年來博彩業“一業獨大”，已使得生產資源過度聚集，進而擠壓了其他行業尤其是中小企業的生存空間，而其他產業的相對不振，進而形成博彩稅“一稅獨大”的情形，更增加了政府對博彩業的依賴，使得生產資源進一步集中，形成“馬太效應”和“擠出效應”，使澳門經濟
  • 114澳門與香港財政政策比較研究結構和稅收結構單一化問題更加突。因此，特區政府在制定合理的博彩業發展政策的同時，應該把注意力放在經濟適度多元上，把經濟社會協調發展作為施政重點，著力於規範秩序、引導多元、改善民生、構建保障體系等等。要通過法律和行政措施，引導博彩業為經濟適度多元發展服務，協助新型產業的成長、轉型傳統產業、深化區域合作和拓展澳門作為中國與葡語國家經貿合作平台的功能。這些都將有利於擴大澳門的財政收入來源，並優化其收入結構。第二，借鑒香港的經驗，推進稅制改革，簡化稅種結構，實施分類綜合的所得稅制模式。目前，澳門的直接稅中共有7種，包括專營稅、營業稅、所得補充稅、職業稅、房屋稅、物業轉移稅，以及車輛牌招稅等，除了博彩專營稅外，其他稅種在直接稅中所佔比重合共不到1%，結構極不合理。因此，建議借鑒香港的經驗，設立稅務條例檢討委員會，推進稅制改革，簡化稅種結構，將直接稅稅種簡化為專營稅、利得稅、薪俸稅、物業稅、遺產及贈與稅等5種，並且採用分類綜合的所得稅制模式，開徵個人入息稅，對個人所得的課稅涉及薪俸稅、利得稅和物業稅三個稅種，無論應納一種或幾種，納稅人都可以就個人所得入息匯總起來進行計稅，也可以分開就其利得稅、薪棒稅以及物業稅三個稅種分開繳納，以選擇最佳的計稅方式完稅。在間接稅方面，可以考慮再作出簡化調整。通過稅制改革，簡化稅收管理的行政程序，強化政府的公平分配的財政功能，以利於推動非博彩業的其他行業和中小企業發展。第三，在稅制改革的同時，制定一部與之相配合的專門的稅務法律或者條例，以規範稅收收入。與稅制改革相配合，借出台制定一部專門的稅務法律或者條例，將目前分散在澳門各個稅收章程、法律、法規的稅務條例綜合起來，並且根據形勢發展的需要加以修訂。同時，稅務條例的每次重要修訂，都要公佈以徵求民意，注重考慮民眾的建議，並逐漸增加諮詢渠道。另外，稅務條例檢討委員
  • 115第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議會也要經常就稅務條例中若干規定和一般範圍提出適當的修改建議，並就之徵詢專業團體、機構或公司、商會的意見，使稅務條例與時俱進，適應澳門經濟的發展。8.2.2進一步完善澳門財政支出的政策建議第一，以公共財政支出理論和原則，優化支出結構，優化公共投資結構，以加強政府對經濟社會長遠、持續發展的調控。根據馬斯格雷夫和列耶的公共支出理論，在公共財政的框架下，政府首先要保障政府的正常運作，其次是社保、教育、醫療、環保等公共服務，最後是政策傾斜和重點發展的項目。為了進一步優化財政支出結構，澳門特區政府有必要加快行政體制改革，精簡行政架構，提高行政效率，以減少行政方面的開支。當前，澳門正處於急速發展初期，迫切需要各項基礎設施配合發展的需要，政府必須加大對基礎建設領域的財政投入。在現時財政收入充裕的情況下，澳門政府除了可以直接作出各種經濟補貼和成果分享外，應該更有遠見和規劃地對各種公共資產作出投資，在保證了社保、教育、醫療、環保等方面的投資需求得以滿足後，根據政府職能的轉變和實際情況，對公共投資的範圍和規模進行合理規劃，以更有效地推動本地人力資源的發展，為本地中小微企業的轉型和再發展積極創造一個良好的營商環境，進而推動企業的營運表現和競爭力。同時，政府財政支出也應當顧及社會公平，重視投向社會保障，扶持就業等方面。由於澳門人口老齡化已到來，特區政府應未雨綢繆，逐步完善社會保障和醫療融資的制度設置，加大醫療、社會保障和救濟等方面的投入。第二，實施傾斜性的財政支出政策，建立產業適度多元化基金，加強對重點發展產業的扶持，以推進經濟適度多元化。近年來，特區政府因博彩稅源源不斷增加而導致財政盈餘龐大。因此，有效利用手中的財政盈餘成為政府必須面對的重要課題。澳門必須居安思
  • 116澳門與香港財政政策比較研究危，銳意進取，有效運用現有的龐大財政盈餘和稅收政策等宏觀經濟手段，實施傾斜性的財政政策，特別是旅遊博彩業多元化的發展，培育新的強大的產業鏈，提升科創新的產業模式，為澳門經濟發展的強盛後勁奠定扎實的根基。對重點發展的產業，特別是旅遊業、批發零售業、會議展覽業和文化產業等，實施傾斜性的財政政策，給予適當的政策扶持；可以考慮從龐大的財政盈餘中撥出一定數額的款項，成立產業適度多元基金，對符合政府重點發展的新興產業中的一些具標誌性意義或具良好發展前景的項目，提供財政資助或進行風險投資，以逐步達至經濟適度多元。第三，加強對財政支出的監管，實施財政支出的績效評估制度。在澳門，自治機構和社會團體開支是財政開支的一大特點。澳門自治機構和傳統社團的歷史源遠流長，在經濟、政治、體育、文化、民生各個領域都有較大的影響力。隨著澳門經濟的發展，市區範圍和市政職能不斷擴大，政府不可能完全承擔市政發展、城市規劃、公共衛生、文化、娛樂和體育活動等多項職能。自治機構和社團實際上扮演輔助政府施政的角色，提供社會公共服務。政府對這些機構的資助就相當於購買公共服務，用於教育、醫療、城市重建或者指定的公益事業，解決政府對公共產品投入不足的問題，減少博彩業帶來的負面效應。但是，從回歸以來的實踐看，政府對自治機構和社會團體的資助數額越來越龐大，並且有效監管不足，對財政資源的浪費現象也時有發生。因此，特區政府應該考慮引入財政績效評估體系，研究和制訂出機構的績效評估方法，對資金運用的目的、流向、範圍、程序等做出具體規定，規範評估結果的運用，以提高財政支出的質量，建立以項目成本為衡量、以業績評估為核心的財政管理制度。這樣，可以做到對自治機構和社會團體的資助有理可依，有據可循，同時監督社團更好的為澳門各界服務。8.2.3建立和完善澳門財政儲備制度的政策建議第一，借鑒香港、新加坡等地的國際經驗，逐步探索完善適合澳門的財政儲備管理模式。
  • 117第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議自2012年起，澳門的財政儲備制度正式開始實施。據瞭解，澳門金融管理局已將外匯儲備撥歸財政儲備的資產轉入新設立的財政儲備獨立帳戶內，而財政儲備帳目將於稍後定期公佈。澳門金融管理局並表示，該局已向中國人民銀行提出了允許澳門特區財政儲備投資內地銀行間債券市場和銀行同業存款的建議。澳門是一個小型而開放的經濟體，較容易受到外部衝擊。隨著近年來積累的財政盈餘，財政儲備制度的設立應可以在面對將來經濟衰退及逆境時提供一些政策的迴旋空間，更可促進宏觀經濟穩定、優化財政預算以及跨代公平。考慮到澳門的經濟結構仍處於高度單一化的情況，這項財務的緩衝器尤其顯得特別重要。因此，特區政府建立財政儲備制度受到公眾的歡迎。但是，作為一種剛才剛建立的制度，澳門財政儲備制度仍在許多方面需要進一步完善，特別是在財政儲備的管理模式、財政儲備的投資準則、支出決策標準、制衡機制和透明度等等方面。根據各個經濟體的相關經驗，一個良好的財政儲備管理模式理應同時考慮以下各方面：（1）褔利創造：財政儲備理應使用在能促進整體社會的福利之上；（2）財富分享：此項公共財富必須公正地分配予社會大眾；（3）可持續發展：財政儲備的投資政策理應為社會可持續發展創造更有利條件。67然而，實際上並沒有一個“放諸四海皆合適”的儲備制度管理模式，在這方面需要澳門借鑒香港、新加坡等地區的經驗，包括明確的存入和支出標準以確保嚴謹的財政紀律、足夠的制衡措施以及高透明度的運作模式等，並在實踐上逐步探索出適合本身的管理模式。第二，成立並適當擴大特區主權財富基金，積極推動澳門經濟的適度多元化和區域經濟合作。根據國際經驗，財政儲備應該是以追求長期收益最大化為目標的投資基金，而不應是支援本地經濟發展為目的的產業發展基金68。因為以直接實業投資推動產業多元化或經濟可持續發展的產業發展基金能否成功，在很大程度上取決於政策和管理人的眼光，而在國際金融市場上投資獲得合理的長期67鮑偉春（澳門金融管理局研究暨統計辦公室）：《建立財政儲備制度：國際經驗回顧》，第98頁。68黃貴海：《阿拉斯加州永久基金對澳門管理財政儲備的啟示》，行政，2010年第1期。
  • 118澳門與香港財政政策比較研究投資收益則是有科學根據、並已經被證明的可行策略。但是，為了配合澳門經濟適度多元化的發展，可以而且應該在投資基金內以私人股權投資的形式予以適當考慮；或者同時成立兩個單獨實體，將大部份資金（例如80-90%）注入長期投資基金，小部份（例如10%-20%）用於支援本地經濟多元化，尋找澳門經濟的新增長點上。從這一角度考慮，澳門應成立並適當擴大特區主權財富基金。主權財富基金是國際上管理外匯盈餘及財政盈餘的通行方式。博彩收入對澳門來說，就像石油收入對於中東石油國家一樣，有條件進行多元化投資，降低收入大幅波動對社會經濟可能造成的影響。目前，澳門已成立自己的主權財富基金─“澳門投資發展股份有限公司”，起始資本為4億澳門元，正參與橫琴中醫藥產業園區的投資開發。但是，考慮到澳門作為一個微型經濟體，經濟結構單一，企業構成以中小企為主的客觀現實。澳門特區政府應該在主權財富基金方面加大政策力度，適當增加對澳門投資發展股份有限公司的資本金，以推動澳門經濟的適度多元化和區域經濟合作。當然，需要特別強調的是，根據國際主權基金的成敗經驗教訓，這些投資必須建立在充分的投資風險評估的前提下展開，必須進行充分的可行性研究。第三，特區政府有效地通過財政儲備的運作來保障社會和經濟穩定發展，是當局必須不斷地作出檢討和完善的課程。由於博彩業的收入波動問題以及這個行業不能產生龐大的中產階層，未能解決貧富差距的問題。因此，基金投資收益中可以考慮分配一部份轉入社會保障基金，用以應對人口老年齡化和低層人士生活問題。目前，特區政府向居民廣泛派發現金或準現金的政策，多項計劃往往意味著更高的行政管理費用，而基金基本特點是惠及所有合資格澳門居民，同時居民可獲得的分紅由投資收益和上一年度的財政盈餘決定。應該強調，不必要或沒有效益的財政開支長遠而言只會增加社會和經濟的不穩定性；反之，過多的財政累積亦會令相關資源用不得其所。
  • 119第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議8.2.4進一步完善澳門財政管理的政策建議第一，通過政府行政體制改革，將特區政府的財政權利相對集中，並加強監管和制衡機制，以利於統籌財政資源，提高財政資源運用效率，強化政府宏觀調控能力。要借鑒香港在財政管理方面的經驗，相對集中澳門特區的財政權利，強化財政司在制定財政政策、編制財政預算案等方面的權利，以統籌管理政府各部門和自治機構的收入與開支。由財政司領導下的專門機構負責編制及監管政府的賬目，管理會計的操作及，履行政府財政出納和總會計的職責；各項預算收入的繳庫，由專門機構統管，支出專門機構按照批准的支出撥款。要將獨立於澳門政府之外的自治機構的財政收支，納入庫務庫務的監管範圍之內。要進一步強化立法會在審批政府收支預算、自治機構的財政收支預算的監督功能，以利於統籌財政資源，提高財政資源運用效率，強化政府宏觀調控能力。第二，按照“科學、合理、前瞻”的原則，進一步完善公共財政管理制度。管理公共財政，加強和規範稅收徵管，控制財政支出。健全公共財政管理制度，促進財政管理制度和運作模式現代化，積極採用財政管理先進手段和工具並及時加強對澳門財政相關問題的研究。繼續進行自治實體財政管理制度改革，強化對財政自治實體的財政監察，推行新的公共財政管理制度，保障公共財政資源得到有效的管理和運用。為保持和鞏固澳門簡單低稅制優勢，將繼續做好財政稅收領域的便民工作。第三，科學制定財政預算，並考慮引入中期預測，通過這些預測使特區政府能夠更好的統籌財政政策。財政預算關心的是政府對資源的取得與使用，所以，財政預算的制定過程也是追求決策科學化的過程，以求最小的財政投入能達到最優的效果。科學制定財政預算應考慮到以下原則：（1）量入為出。量入為出並不只是避免赤字，而是要實事求是，採取靈活的做法，以促進經濟穩定發展。（2）公平
  • 120澳門與香港財政政策比較研究與效率兼顧。財政具有調節收入分配和提高社會效益的職能：一方面，合理的財政支出要能夠縮小貧富差距、保證需求結構合理並與供給結構相協調；另一方面，還必須穩定物價，提高居民生活素質，為促進經濟發展提供良好外部環境。為了更科學地編制財政預算，澳門還可借鑒香港的經驗，通過編制為期5年的收支中期預測來管理財務。通過編制中期預測可以預測經濟增長的趨勢、期內整體財政收支狀況和財政財政儲備水平，並可以根據預測期內的發展變化情況，進行及時調整。這樣可以很好的控制財政支出，把政府的財政預想思想貫徹執行到現實中來，適時調整支出達到政府未來的發展目標，通過這些預測可以使特區政府能夠更好的統籌財政政策。8.2.5進一步完善澳門財政監督的政策建議第一，要進一步強化和完善公共財政的監督架構和監督機制。加強監管能夠幫助政府實現財政規範管理，提高資金運行的效率，確保財政政策能夠得到貫徹。所以，財政監管體系是公共財政的重要環節。因此，政府必須提高財政監管力度，推動財政制度改革，形成具有公開、透明、完整、事前確定、嚴格執行的財政管理模式，確保貫徹政府為公眾提供高質量服務的意志和職能。要借鑒香港及國際上的先進經驗，結合澳門的實際情況，嚴格按照政府財政預算編制、預算執行和預算監督分離的原則，設計和完善澳門的公共財政監督架構及機制。根據當前國際主流的立法監督、行政監督和司法監督三大基本模式及其運行機制，澳門可以在原有的基礎上構建一個貫徹預算編制、審批、執行及監督全過程的，由“立法監督+行政監督+司法監督+社會輿論監督”綜合作用的澳門公共財政動態全過程監督模式。69─立法監督：立法會是公共財政監督的最具權威和最直接的機構。立法會的監督職能包括審核、通過政府提出的財政預算案，根據政府提案決定稅69吳超林：《澳門對公共財政監督的基本框架研究》，財政監督，2008年第8期，第32頁。
  • 121第八章︰完善澳門財政體制和財政政策的建議收，批准由政府承擔的債務，聽取行政長官的施政報告並進行辯論，就公共利益問題進行辯論，以及對其他機構在財政監督中發現和提出問題進行最終決策。因此，要強化立法會的公共財政監督職能，立法會應設立專門的公共財政監督委員會，把握好公共財政的每個環節。─行政監督：財政局主要負責公共財政運作過程中的政府預算、決算方案的編制與執行，並對公共財政資金的具體使用部門行使監督權利。審計署主要行使對公共財政收支帳目的稽核、檢查和督察。兩者的區別是：財政局執行的是對財政過程的各個環節進行全過程的一種事前監督，而審計署執行的是一種事後的監督，包括對政府各個部門及公共投資單位理財活動的監督，以及對政府財政部門的再監督。因此，加強審計署的監督職能是行政監督的關鍵。─司法監督：主要是包括廉政公署、法院等司法機構對公共財政的違法活動進行預防監督，以及對預防失效後的法律懲罰。─社會輿論監督：在構建共財政的監督模式中，社會輿論監督是至關重要的一環。要加強新聞媒體、社會中介機構、民間社團以及社會公眾對上述各個機構、部門的輿論監督功能，使各個相關監督機構和部門能夠克盡職守。第二，提高公共財政的透明度，提升公眾參與監督的意識，擴大公共財政監督主體範圍，發揮輿論監督的重要作用。要強化對公共財政的監督機制，就必須提高財政執行各個環節的透明度，加快財政公共財政信息網絡的建設，通過政府各相關財政監督部門的信息聯網，建立財政監督檢查的數據庫，實現公共財政主體之間的信息共享，預測和和分析公共財政支出的績效。要建立面向社會公眾的公共財政信息網，接受新聞媒體、社會中介機構、民間社團以及社會公眾等對公共財政運行過程中的信息回饋和意見建議，提高公共財政的效率。要提升公眾參與監督的意識，擴大公眾參與監督的渠道，以充分發揮社會輿論的監督作用。第三，進一步完善澳門公共財政管理、監督的法律法規。回歸以來，特區政府已開始著手對澳門的公共財政管理體制進行檢討，
  • 122澳門與香港財政政策比較研究並於2007年起頒布實施《公共財政管理制度》，該制度對非自治機構和自治機構的財政制度、退回方式、公共會計規則、監控方式等作了比較清晰的規範。在《2007-2009年度公共行政改革路線圖》中，也明確地將“完善整個財政預算綱要法，包括儲備制度”、“研究預算及公共會計制度改革”等列入路線圖。特區政府應該在這些基本法律的框架下，進一步制訂更清晰的公共財政管理、監督的法律法規及相關的實施細則，使澳門的財政管理真正建立在公平、公正、公開、科學、合理的基礎上，並且做到有法可依，有章可循。
  • 澳門與香港財政政策比較研究統籌／出版：澳門經濟學會贊助單位：澳門基金會書名：澳門與香港財政政策比較研究課題主持：柳智毅編校︰蘇振輝封面設計：新思設計及製作有限公司印刷：澳門嘉華印刷公司規格：17.5cmx25.5cm出版：2013年3月（2012年12月定稿）印數：1,000本定價：澳門幣80元書號：ISBN978-99965-965-2-0版權所有翻印必究鳴謝：澳門基金會贊助研究及出版經費

      • 進階搜尋|全站搜尋