• 澳門弱勢家庭調查研究澳門經濟學會出版
  • 澳門弱勢家庭調查研究統籌及研究單位澳門經濟學會支持及資助機構澳門基金會學術顧問楊允中課題主持人柳智毅課題主筆柳智毅陳建新許子琪等課題組成員（按姓氏筆劃排序）朱深勇伍芷蕾周平林辰樂金穎思柳智毅陳建新許子琪蘇振輝
  • I目錄表列........................................................................................................................III圖列........................................................................................................................III內容摘要...............................................................................................................VII第一章導論..............................................................................................................11.1研究的背景...........................................................................................11.2研究對象和目的..................................................................................31.3研究方法和報告框架..........................................................................5第二章相關理論綜述.............................................................................................72.1學術理論及人們對治理弱勢群體的認識.........................................72.2國內外思想家理論家對貧困的認識.................................................72.3扶助弱勢的方式及指標....................................................................172.4小結.....................................................................................................22第三章特區政府的扶助措施...............................................................................233.1可持續生計的扶助措施....................................................................233.2可持續發展的扶助措施....................................................................273.3社會共融的扶助措施........................................................................313.4弱勢家庭從特區政府相關措施中得到的幫助..............................333.5小結.....................................................................................................35第四章對澳門弱勢家庭的調查分析..................................................................374.1澳門相對貧窮與弱勢家庭的現象及成因.......................................374.2對澳門弱勢家庭的問卷調查分析...................................................394.3澳門弱勢家庭狀況訪談個案............................................................57
  • II4.4小結.....................................................................................................66第五章國內外扶助弱勢家庭的經驗..................................................................715.1香港的扶助弱勢經驗........................................................................715.2中國內地的扶助弱勢經驗................................................................805.3新加坡的扶助弱勢經驗....................................................................855.4芬蘭的扶助弱勢經驗........................................................................915.5小結.....................................................................................................94第六章完善援助弱勢家庭措施的建議..............................................................956.1制定原則和總目標............................................................................956.2強化援助的針對性和有效性............................................................976.3提升弱勢家庭的工作條件................................................................996.4促進社會對弱勢家庭的扶持..........................................................106後記........................................................................................................................109不足之處及後續研究............................................................................................111參考文獻...............................................................................................................113
  • III表列表1、最低維生指數表.........................................................................................24表2、弱勢家庭特別援助學習活動補助............................................................26表3、護理補助.....................................................................................................26表4、殘疾補助.....................................................................................................26表5、2008至2013年“現金分享計劃”發放金額..........................................29表6、2006至2011年特區政府對弱勢家庭援助表..........................................33表7、受訪者提及的困難頻率和回答原因(N=262)...........................................56圖列圖1受訪者性別(N=262)........................................................................................39圖2受訪者年齡(N=262)........................................................................................40圖3受訪者教育程度(N=262)................................................................................40圖4受訪者出生地(N=262)....................................................................................41圖5受訪者居澳年期(N=262)................................................................................41圖6受訪者是否有工作(N=262)............................................................................42圖7受訪者工作性質(N=47)..................................................................................42圖8受訪者行業(N=47)..........................................................................................43圖9受訪者職業(N=47)..........................................................................................43圖10受訪者個人月收入(N=47)............................................................................44
  • IV圖11受訪者沒有工作的主要原因(N=215).........................................................44圖12受訪者找工作困難的原因(N=215).............................................................45圖13受訪者家庭背景(N=262)..............................................................................46圖14受訪者家庭人數(N=262)..............................................................................46圖15受訪者家庭就業人數(N=262)......................................................................47圖16受訪者家庭有否長期病患(N=262).............................................................47圖17受訪者家庭月收入(N=262)..........................................................................48圖18家庭收入主要來源(百分比)(N=262)..........................................................48圖19家庭收入主要來源(N=262)..........................................................................49圖20家庭每月總開支(N=262)..............................................................................50圖21家庭每月開支類別(N=262)..........................................................................50圖22受訪者有否參與培訓課程(N=262).............................................................51圖23受訪者不參與培訓課程的原因(N=262).....................................................51圖24家庭子女在學人口(N=262)..........................................................................52圖25家庭子女教育每年總支出(N=262).............................................................52圖26居住物業狀況(N=262)..................................................................................53圖27受訪者是否正輪候社屋或經屋(N=262).....................................................53圖28受訪者認為政府對弱勢家庭的援助是否足夠(N=262)............................54圖29受訪者認為政府協助弱勢家庭擺脫困境的方法(N=262)........................54圖30受訪者是否願意在情況許可下工作(N=262).............................................55圖31有助受訪者出外工作的條件(N=262).........................................................55圖32協助受訪者出外工作的方法(N=262).........................................................56圖33受訪者甘嬸在其住所...................................................................................57圖34受訪者甘嬸的住所外觀...............................................................................59
  • V圖35受訪者冰姐的兒子在其住所......................................................................60圖36受訪者冰姐住所內觀...................................................................................61圖37受訪者大嬸工作環境...................................................................................62圖38受訪者大叔工作環境...................................................................................63圖39受訪者聾婆工作環境...................................................................................65圖40受訪者邦哥工作環境...................................................................................65
  • 內容摘要
  • VII內容摘要內容摘要澳門回歸以來，經濟實現了連年的高增長，截至2011年底，人均國民生產總值為66,311美元，按照國際貨幣基金組織的口徑，居於世界各個國家地區的前列，相當於世界第六位，居澳大利亞之後，1就業率穩步上升，失業率明顯下降，處於充分就業的狀態，澳門居民收入中位數為澳門幣12,000元。不過，澳門的經濟高速增長並不等同於經濟整體均衡發展。每一個社會的底層都存在著弱勢群體。而這些弱勢社群的存在，不是一時的措施能夠完全改變其存在，以及改變它們在社會分配結構中所處的地位。因此，澳門經濟學會特此成立課題組，針對被特區政府納入“扶助弱勢社群、貧困家庭”施政措施之內的三類家庭：單親家庭、長期患病者家庭、殘疾人士家庭進行較深入的研究，希望透過對問題剖析，提出更多的扶助政策，創造更廣泛的社會和諧。本研究通過引入經濟學家對相關理論的綜述研究、對特區政府扶助弱勢社群的政策措施分析、以及借鑒周邊國家和地區，如香港、中國內地、新加坡、芬蘭的扶貧脫困的先進經驗和理論；加上隨機問卷調查，個案採訪等多種調查的方法，進行科學的、客觀的研究。從近年數據來看，申請弱勢家庭援助的戶數有減少的趨勢，從這個方面反映特區政府多管齊下的扶助弱勢社群措施，確實收到不錯的效果。從弱勢家庭問卷調查研究中發現，超過六成受訪者家中沒有人目前就業，受訪者家庭就業人口數目平均僅為0.46人/戶。大約七成受訪者家庭平均每月收入在10,000澳門元以下，經加權平均推算受訪者家庭平均每月收入為7,269澳門元。受訪者家庭每月收入主要來自於社工局一般援助金，其次是全家工資以及社保基金養老金。生活開支方面，接近六成受訪者家庭平均每月總開支4,000至10,000澳門元，平均每月總開支具體項目前三位為食物、住屋(租金或供樓支出)以及醫療1http://http://zh.wikipedia.org/wiki/各國人均國內生產總值列表_(國際滙率)
  • VIII澳門弱勢家庭調查研究保健。在沒有工作的受訪者當中，有近六成五受訪者表示願意自食其力，重投社會工作。但不少受訪者表示沒有工作是主要由於身體欠佳或因為要照顧家中長者或子女而未能外出工作。至於政府如何提供更有效協助弱勢家庭擺脫困境的支援，高達74.81%受訪者認為應提高經濟援助金，其次增加醫療補助、教育津貼以及提供公共房屋，受訪者對這幾方面有較大的訴求。這次調查得到一些重要資料，讓人們對之前的一些對社會結構認知有出入的地方引起新的反思。首先是，弱勢家庭的成因未必與經濟高速發展相關，這與理論上的“發展中的貧困”不完全吻合。澳門弱勢家庭成員的失業與就業不足情況主要還是由於要照顧家人、退休、患病等原因造成；第二、弱勢家庭中的成員，能夠工作的，並非只從事夕陽或相對低技能的行業，如製造業、物業管理等，相反，大部份都在博彩、餐飲以至金融行業中工作，其中逾六成更有全職工作；第三、弱勢家庭中的成員有重投社會之心，但缺乏接受再培訓的“勇氣”，根據調查，其中的主要原因都是主觀性的，包括認為自己年紀已大等等。這些情況，很值得政策制訂者參考。還有一個很值得參考的調查結果是，從問卷以至個案訪談中，都感到弱勢家庭有一些強烈的期望。列於首位的，佔了四分之三被訪者均認為是重要的選項是解決經濟問題。列於其後的，還有身體健康和醫療援助方面的問題、住屋問題和教育問題。這四大項需求，對特區政府而言是一個啟發，可以在援助弱勢社群和貧困家庭的施政方向上做些調整。在經濟援助以外，特區政府對弱勢家庭的居住、醫療援助、教育等方面應該投入更多的關注。基於澳門本身的獨特性，外地的經驗並不可以全面引入，但是外地的經驗卻可以讓澳門在處理弱勢問題時帶來不少啟示。首先，援助弱勢家庭措施必須有明確原則和總目標，然後根據現有之援助政策進行強化，減少他們的工作障礙來創造工作條件，最後透過社會力量和方法對弱勢家庭進行扶持。所以我們便作出四個方向：1.制定原則和總目標：政府過去已經推出不少援助弱勢家庭的政策和措
  • IX內容摘要施，可是不少澳門居民仍然覺得政府對弱勢家庭支援不足，除了相關政策宣傳不足和針對性不強的原因外，相信與相關政策和措施原則不太清晰和缺乏總目標有關，例如早期殘疾評估在相關的專業界別和殘疾人士家庭不太清楚下，以致爭議聲不斷，從而令針對殘疾人士政策的總目標難以量化，以致相關政策和措施的成效難以反映出來。2.強化援助的針對性和有效性（包括“針對性處理弱勢家庭對政府援助的主要期望”和“強化資源配置效率”）：當然最理想是多層次針對弱勢家庭不同需要包括住屋、醫療和教育等，但是政府一向奉行“大市場、小政府”和“簡單稅制”等理念，所以不難明白政府是難以提供過於全面的援助，因此政府應該把弱勢家庭的需求排序，並作出針對性援助。同時政府亦應該衡量自身能力，提供政府能力範圍以內的針對性援助，並且應該向社會加以說明相關援助的背後原因，畢竟澳門一向缺乏資源，包括人力和土地資源。而且澳門市民對相關政策瞭解不足下，亦間接削弱了相關政策的成效，例如澳門市民普遍把“醫療券”看成“現金分享計劃”，以致部分澳門市民濫用“醫療券”。同時透過現有的評估機制，並整合於現有援助機制內，例如病例組合和照顧管理模式（或稱為個案管理模式），來提升整體援助機制的分配效率。3.提升弱勢家庭的工作條件（包括“強化‘造血扶貧’戰略”、“職業教育和教育體系的結合”、“中老年人士再培訓”和“完善勞工政策的立法工作”）：提升弱勢家庭的工作能力都是扶貧工作重要一環，如何有效結合社會、工作和家庭（社會工作家庭化）便可以看成提升弱勢家庭能力方向之一，因為不少弱勢家庭基於家庭照顧需要，而未能投身入勞動市場，同時政府或民間團體亦應強化合適的心理支援服務，讓弱勢家庭更易於投入勞動市場。在澳門，部份青年不太適合文法教育，因此職業教育或職業培訓便可以看成文法教育以外另一選擇，而且不少中、老年人士因較少機會接受高等教育，還有相關專業認證制度尚未完善，以致部份低學歷人士未能完全受惠於澳門經濟發展的成果，所以芬蘭把職業教育和文法教育相結合的做法，仍是值得政府仔細研究。針對性發展再培訓計劃對中、老年人士是有需要的，近年較成功的例子可
  • X澳門弱勢家庭調查研究算是陪月員和家務助理，所以政府能否發展類近陪月員和家務助理的工作，這亦可以看成弱勢家庭重投勞動市場的方向之一。善加利用澳門傳統工藝是可以體現中、老年人士自身的文化價值，而這些工藝或對中、老年人士較易掌握，從而幫助中、老年人士拓展新的就業板塊，也能更有效傳承澳門的文化。持續地完善相關勞工政策（包括家庭友善政策、最低工資和標準工時）或可改善勞工工作狀況，從而為弱勢家庭擴大就業空間，但根據外地經驗，優化勞工政策卻可能帶來一些不良副作用，例如有澳門市民指出自“三工”引入後，在澳門不少商鋪於假日關門，這或有損澳門旅遊城市形象，所以政府應該推動多些相關研究，來完善澳門的勞工政策。4.促進社會對弱勢家庭的扶持（包括“社工參與促使社會融入”、“走群策群力的“扶貧扶弱”的道路”和“完善公共設施，健全應急機制”）：社會共融亦是扶助弱勢家庭考慮之一，協助弱勢家庭融入社會一直都是社工的工作之一，同時強化這方面的工作亦有助推動社工的專業化發展。還有澳門的社團文化甚盛，如何讓民間機構提供相關服務都是考慮之一，就以澳門明愛的明糧坊（食物銀行）為例，除了食物援助外，便有透過義務工作、社會服務和心理支援服務來幫助弱勢家庭融入社會。最後是完善公共設施，營造無障礙城市，儘管政府過去已有此計劃，可是過去澳門（特別是舊區）較缺乏城市規劃，以致這方面工作較易體現於新發展地區。過去不少澳門市民覺得政府在處理應急問題欠缺一致性，可能與政府仍未有統一應急機制有關，因為弱勢家庭一般較易面對危急問題，所以如果政府完善現有的應急機制，或可有助紓緩弱勢家庭的危機感。
  • 第一章導論
  • 1第一章：導論第一章：導論1.1研究的背景澳門回歸之後，經濟實現了連年的高增長，截至2011年底，人均國民生產總值為66,311美元，按照國際貨幣基金組織的口徑，居於世界各個國家地區的前列，相當於世界第六位，居澳大利亞之後，1就業率穩步上升，失業率明顯下降，處於充分就業的狀態。澳門的經濟高速增長並不等同於經濟整體、均衡發展。研究發現，澳門在經濟高速增長的同時，相對單一的產業結構，博彩業急劇膨脹、一業獨大的格局，導致了居民收入分配上產生了博彩業從業人員與非博彩業從業人員的顯著差異。澳門居民收入中位數澳門幣12,000元，主要是被博彩從業者收入拉高的結果。雖然澳門2011年人均GDP高達66,311美元，位居世界前列，但是，澳門居民月收入的人均中位數僅為1,560美元（12,000澳門元），低於新加坡的2,586美元（比澳門高681美元)；香港的2,532美元(比澳門高645美元），美國的4,449美元(比澳門高2,562美元)2。這一數字說明，提高人均收入、改善市民的福祉，特區政府還有很大的改善空間。回歸後，政府有效落實“一國兩制”和“澳人治澳”施政方針，同時澳門經濟發展理想，便令居民對政府的期望有所提升，認為政府有能力做好關乎民生的社會保障工作，但是政府的節奏與民眾的心理預期有一定差距。同時，根據澳門基本法，政府財政支出是需要遵守“量入為出”，而且過去施政理念是“大市場、小政府”，間接或直接地令政府未能有效處理澳門貧窮問題，形成了富裕中的相對貧窮。過去港澳兩地政府都較為傾向透過“滴漏1各國人均國內生產總值列表_(國際滙率)：http://http://zh.wikipedia.org/wiki/22012年世界各國GDP排名（截至到2011年12月31日）宜居城市網，2012年2月27日。
  • 2澳門弱勢家庭調查研究效應”（Trickle-DownEffect，又譯作滲漏效應或涓滴效應）來處理貧窮問題，滴漏效應是指政府不應該過份向貧困階層、弱勢群體或貧困地區提供援助或優待，而是透過優先發展起來的群體或地區來帶動整體消費、就業和產業等方面持續發展，從而惠及貧困階層或地區。此外還有“滴漏經濟學”（TrickleDownEconomics）常用來形容（美國前總統）列根經濟學，因為列根政府執行的經濟政策認為，社會救濟和救助並不是救助弱勢社群最好的方法，而是應該透過經濟增長使整體經濟有所發展，最終使弱勢社群都可以從中受益。可是“滴漏效應”卻忽略經濟發展所帶來的不平衡，例如經濟發展對不同群眾有不同影響，一般來說，資本（金錢、土地和知識）較豐富的一群受惠較多，但資本較弱一群卻受惠較少，這情況便不斷強化相對貧窮問題的嚴重性。“增長中的貧困”可補充“滴漏效應”的不足，“增長中的貧困”，是指隨著經濟高速增長、社會財富增加，本應意味著（絕對）貧困人口和貧困現象的減少，無論發達抑或發展中、還是新興國家和地區，在目前的國際經濟格局中都出現了經濟持續增長，卻無助於減少和改善貧困的現象，原本是為了減少貧困的增長卻成為加劇貧困甚至導致新的貧困（相對貧窮）產生的原因。即在整個國家或地區經濟增長的同時，某些社會階層始終發展無望（社會向上流動機會大幅減少），因而出現了所謂的“增長中的貧困”。這種貧困有別於過往的傳統貧困（絕對貧窮），不是稀缺中的貧困，衰退中的貧困，而是豐裕中的貧困、繁榮中的貧困（相對貧窮）。上述資料顯示的是人均收入的一面，還要關注的是在社會的底層存在一個弱勢社群，其成份主要是居住在澳門的“新移民”，他們之中有一大批人受教育程度不高，綜合素質較低，只能從事低收入的工作。此外，從家庭為單位來看，由於過去社會保障不健全，一些已經退休的長者缺乏生活保障，他們和單親、殘疾者家庭共同構成了社會的低收入弱勢家庭，處於社會上相對困難的狀態。
  • 3第一章：導論過去政府已建立不少制度來處理弱勢家庭問題，所以澳門特區政府2013年施政報告強調特區政府的目標是“在原有工作的基礎上，加大涉及社會保障體系、醫療、教育、住屋保障等領域長遠規劃的力度，發揮長效機制的效應和功能，不斷完善各項法律法規，積極而又慎重地安排資源投入，務實而又前瞻地制定短、中、長期規劃”3。政府推出一系列利民紓困措施，如現金分享計劃、物價補貼、減免稅費等，在很大程度上減緩了絕對貧困的惡化，改善了低下層市民的生活，收到一定的成效。但弱勢社群的存在，不是一時的措施能够完全改變其存在，以及改變它們在社會分配結構中所處的位置，因此，特區政府還要為這個群體制定相應的扶助措施，創造更廣泛的社會和諧。這些措施，其中一個重要的方向，就是面向“單親、長期患病、殘疾人士”等三類弱勢家庭。措施實施以來，從近年數據來看，申請弱勢家庭援助的戶數有減少的趨勢，從這個方面來看反映特區政府多管齊下的扶助弱勢社群措施，確實收到很好的效果。本研究就是在這樣的背景和前提之下，試圖透過調查澳門的低收入弱勢家庭，瞭解其家庭結構、就業、收入、消費、教育等情況及其變化，一方面檢視政府資助的效果，也同時為政府了解民情，為制定進一步更有效的措施提供依據。循此探討澳門如何在保持經濟不斷增長的同時，縮小貧富差距、更有效扶助弱勢群體的可持續發展路徑。1.2研究對象和目的不論在任何國家地區或在任何發展時期，社會的發展都有絕對或相對存在的貧窮現象。絕對貧窮是指貧窮程度會影響家庭面對饑餓致死的危機，所以絕對貧窮多是在第三世界或貧窮落後地區較易發現，所以絕對貧窮處理方法多與維持生活有關，及後相關觀念由“濟貧”轉至“扶貧”，所以相關措3澳門特區政府2013年財政年度施政報告要點，澳門印務局，2012年。
  • 4澳門弱勢家庭調查研究施便向“發展”方向推進，或是“授人以漁”而不是“授人以魚”；而相對貧窮多是指低收入家庭與社會主流家庭生活水平的距離，所以相關應對貧窮的措施便較為看重把弱勢社群融入主流社會之中，即是“社會共融”的概念。可見處理貧窮問題是一個多方位的問題，既有普遍性，也存在著不同地區、不同時期的特殊性。貧窮現象有其特有的成因，其成因具有多樣性，有主觀也有客觀方面的成因。例如一些學者關注社會發展產生的貧窮；也有學者關注因為人自身的能力所產生的貧窮；也有學者關注生產關係和財富分配不平等之下造成的貧窮。貧窮問題，長期以來成為社會學家和經濟學家的重要研究課題，以不同的理論為政府的治理手段提供重要的理論依據。顯然，這方面的研究，對本課題有重要的借鑒意義，但必須闡明一點，對貧窮的研究不等同於本課題的研究。本課題的研究對象有特定所指。它研究澳門本身的情況，並不涉及其它國家地區；其研究重心是“弱勢家庭”問題，而不是普遍意義下的貧窮問題。從某個意義上來說，澳門隨著經濟發展，加上三任特區政府的不斷努力，絕對貧窮的問題已在逐步解決，至少我們近幾十年已很少聽聞在澳門有人餓死的消息，因此政府便對相對貧窮的現象展開有力多樣的措施，積極加以紓緩。這個相對貧窮的概念，可以泛指社會財富分配上的、處於分配低下層的市民的生活形態，所以近年貧窮的指標多是與相對貧窮有關，例如貧窮定義便以入息中位數的若干比例定義，或以堅尼系數（GiniCoefficient）來評估。為了更好地集中研究這個現象，我們選擇了目前備受政府及社會人士關注的、被特區政府納入“扶助弱勢社群、貧困家庭”施政措施之內的三類家庭：單親家庭、長期患病者家庭、殘疾人士家庭，在澳門被統稱為“弱勢家庭”，作為本課題的研究對象。我們認為，對這三類家庭的貧困與弱勢問題做好深入的調查研究，在這基礎上提出學術上的建議，對治理澳門社會的貧窮問題是很有意義的。這項研究就是抓住重中之重，能夠起到綱舉目張，推動建設和諧社會的作用。
  • 5第一章：導論1.3研究方法和報告框架本研究通過引入經濟學家對貧窮的研究；吸收借鑒周邊國家和地區扶貧脫困的先進經驗和理論；加上隨機問卷調查，個案採訪等多種調查的方法，通過對問卷的定量與定性的歸納分析，在這些基礎上對本課題進行科學的、客觀的研究。研究綜述，對目前文獻和政府政策進行歸納，疏理目前的研究為本研究給予分析的基礎。定量分析，通過對問卷的設計調查和回收資料，進行定量的分析，從資料分析中獲得結果；定性分析，針對問卷歸納的趨勢，向受訪者進行焦點訪談，從而理順定量分析結果的原因；個案分析研究則嘗試以不同地區（包括香港、中國內地、新加坡和芬蘭）的扶助弱勢家庭的經驗進行分析，並以澳門現況向各參考地區進行比較，以及吸取相關經驗。本研究的框架主要由以下部份組成：一.相關理論綜述；二.特區政府扶助弱勢家庭的措施；三.澳門弱勢家庭調查分析；四.國內外扶助弱勢家庭的經驗；五.研究結論和政策建議。
  • 第二章相關理論綜述
  • 7第二章：相關理論綜述第二章：相關理論綜述在研究之前，研究小組針對課題相關的理論知識進行一個文獻綜述，旨在了解學者們在不同視角，對弱勢群體的成因和解決辦法。2.1學術理論及人們對治理弱勢群體的認識治理弱勢社群和扶助弱勢家庭要兼顧很多問題，不僅是經濟上的問題，也涉及到社會上人群融合、技術培養、後代教育、以至醫療節育等多方面的問題。貧窮問題是弱勢家庭的首先問題。為此，本課題也首先對貧困和解決貧困的相關理論作出解釋。世界銀行在《1990年世界發展報告》中，這樣界定貧困：“缺少達到最低生活水平的能力”。1989年歐共體對貧困所下定義是：“貧困應該被理解為個人、家庭和群體的資源—包括物質的、文化的和社會的—如此有限，以至於他們被排除在他們所處的國家可以接受的最低限度的生活方式之外。”本研究所指的貧困包括以下方面：一是指由於缺乏物質、文化和社會資源而處於一種社會不可接受的最低生活水平或生存狀態，或由於缺乏必要的手段、能力和機會而不能擺脫這種最低生活水平或生存狀態。二是薪酬遠遠低於平均水平，與社會經濟發展的差距逐步拉大的相對弱勢。2.2國內外思想家理論家對貧困的認識脫貧是一個歷久彌新的話題。多少年來，人們厭惡貧困、憎恨貧困，希望早一天擺脫貧困。但是貧困總是改頭換面，像夢魘一般纏繞著人們。多少思想家、政治家、經濟學家開始思考治理貧困的方略，探索貧困的起源。
  • 8澳門弱勢家庭調查研究2.2.1中國思想家對貧窮的認識中外所有思想家在論述貧困時，都是以擺脫貧困作出發點的。因此，他們在分析和論述貧困時，不僅分析貧困現象，更多從探究造成貧困的起源和治理方略展開的。中國古代思想家也是這樣，中國古人在創造文字時，對“貧”字使用了“會意”法，上分下貝，形象地描述了貧困的現象與起源，人們在貧困狀態下把一個貨幣（“貝”在古代作為貨幣）分開來用。既描述了把“一分錢掰兩半花”的窘困現象，又分析了“分財致貧”的貧困起源。早在2000多年前，孔子等思想家就開始探尋擺脫貧困的方略。他們認為人們的貧困是主觀的，決定人們是否貧困的感覺不是物質財富的多少，而是在於分配是否公平，機會是否均等，只要公平就不會有貧困，“不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡。”4因此，他們的脫貧方略就是要採取多種措施，“分貧振窮”5，扶助救濟貧窮的人們“以保息六養萬民：一曰慈幼，二曰養老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富。”6同時，他們也認為，貧窮的人應“貧賤不能移”，7要有志氣，不能因為自己貧窮、卑賤的現狀而放棄理想和追求。在論述、分析物質領域貧困的同時，古人也意識到，不僅在物質領域存在貧窮，非物質的精神文化領域也一樣會產生貧窮。劉勰在《文心雕龍‧練字》就這樣描述：“富於萬篇，而貧於一字。”說明古人對貧窮的認識是十分深刻的。孫中山先生在探索救國救民的實踐中，看到中國“既貧且弱”，由此產生了民生主義思想，他指出“民生就是人民的生活—社會的生存，國民的生計，群眾的生命便是”8。1905年10月，他在《民報》發刊詞中正式提出了“民生主義”的主張，認為改變中國貧困的辦法：“最重要之原則不外二者，一曰平均地權，二曰節制資本”。“只要照這兩個辦法，便可以解決中4出自《論語‧季氏第十六篇》。5出自《左傳‧昭公十四年》。6出自《周禮‧地官·大司徒》。7出自《孟子‧滕文公下》。8《孫文遺訓》民生主義第一講。
  • 9第二章：相關理論綜述國的民生問題”。9毛澤東一直是在思考如何擺脫貧困中提出貧窮問題的。在《湘江評論》創刊宣言中他已指出：“世界什麼問題最大？吃飯問題最大。”中華人民共和國成立以來，中央政府一直致力於發展生產、消除貧困，逐步解決人民溫飽等問題。但受諸多因素的影響，在很多地方還依然存在著貧困現象。因此，歷代領導人對解決貧困問題有著精闢的論述與獨到的見解。中國政府目前已確立了到2020年“絕對貧困現象基本消除”的目標和方針。中國在對待貧困問題上，一開始就是從解決貧困的視角上來認識問題的，對貧困問題的認識是發展的、全面的，不斷深化的。正是源於這種對貧困的獨到視角，中國在擺脫貧困、消除貧困方面，取得了顯著效果，貧困人口顯著下降。自上世紀八十年代實施改革開放政策以來，中央政府出台了一系列解決貧困問題的綱領性文獻和措施，積極指導全國擺脫貧困。從2001年到2010年，各級財政的扶貧資金已從127.5億元人民幣增加到349.3億元，10年間累計達到2,043.8億元；592個國家扶貧工作重點縣的農民人均純收入年均增長幅度超過全國平均水平10。1978年，中國農村有2.5億尚未解決溫飽問題的極端貧困人口，到2010年，按照年人均純收入1,274元的扶貧標準，全國貧困人口已減至2,688萬人11。2.2.2經濟學者的貧困理論貧困是一種普遍的國際現象。各國、各地區政府都把消除貧困作為自己努力的目標。經濟學家們從不同角度圍繞貧困以及如何擺脫貧困進行了深入的分析，並提出了各自的政策主張。英國經濟學家馬爾薩斯在其代表作《人口原理》中對貧困問題進行了理9“中國國民黨第一次代表大會宣言”(1924.1.23廣州)，黃彥編《孫文選集》（上冊），廣東人民出版社，2006年。10國務院總理溫家寶在中央扶貧開發工作會議上的講話，中華人民共和國中央人民政府網站：http://www.gov.cn/ldhd/2011-11/29/content_2006093.htm，2011年11月29日。11《中共中央關於經濟體制改革的決定》，北京：人民出版社，1984年。
  • 10澳門弱勢家庭調查研究論探索。他的觀點是，貧困並不是由資本主義私有制造而成的，貧困自身是貧困的原因。一是因為“兩性間的情欲”會導致人口在食物供應允許的範圍內最大限度地擴張；二是由於人口的加速增長使勞動力的供給增加，從而對既定的土地資源形成壓力，一旦這一過程趨於惡化，其結果只能是饑荒和死亡的增長；三是因為從長期看，食物供給的增長滯後於人口的增長，即食物供應是按算術級數增長，而人口則是按幾何級數增長的，因此貧困是不可避免的。但是食物供應和人口增長的原因卻遠較馬爾薩斯所提出的《人口原理》有所改變，例如現在不少已發展地區（包括澳門）的出生率已處於極低水平（遠低於自然人口增長所需的出生率的平均每名婦女可生育2.1名小孩），透過科技發展，生產力（包括食物的產量）亦能大幅提升，還有《人口原理》所提及的貧窮主要是絕對貧窮。及後馬克思研究卻是早期資本主義所衍生的相對貧窮問題。這是資本和貧困積累最典型的時期，也是資本主義經濟危機週期性頻繁爆發、失業人員大量出現的特殊時期。馬克思的貧困理論主要吸收和借鑒了空想社會主義者貧困論的思想。湯瑪斯·莫爾（ThomasMore，1478-1535）對英國的貧困和流民問題進行剖析。他認為，英國社會普遍存在的貧困問題有三個方面的原因：第一，頻繁的戰爭。一些從前線返回的人員，由於年紀已大，難於學會新技能、更換新職業，因此陷於貧困。第二，存在大量不勞而獲者。“有大批貴族，這些人像雄蜂一樣，一事不做，靠別人的勞動養活自己”。第三，圈地運動使大批人口失去土地，從而失去生活來源。“佃農從土地上被攆走，為的是一種確是為害當地的貪得無厭者，可以用一條柵欄把成千上萬畝地圈上。有些佃農則是在欺詐和暴力手段之下被剝奪了自己的所有，或是受盡冤屈損害而不得不賣掉本人的一切。”12莫爾指出，要解決英國存在著的貧困問題，就要對貧困者“給以謀生之道，使任何人不至於冒險而盜竊繼而被處死的危險。”其次，通過法律恢復被圈佔的土地，使得失去土地的人口重新回到土12莫爾著：《烏托邦》，商務印書館，1982年版，第21-22頁。
  • 11第二章：相關理論綜述地上從事耕作。他指出：“用法律規定，凡破壞農莊和鄉村者需親自加以恢復，或將其轉交給願意加以恢復並樂於從事建設的人。”第三，控制囤積居奇。對富有者囤積居奇的權利以及利用這項權利壟斷市場，需加以控制。此外，還要少養活好吃懶做者，振興農業，恢復紡織業，吸收勞動者。莫爾明確指出：“毫無疑問，除非你們醫治這些弊病，光是誇口你們如何執法懲辦盜竊犯，那是無用的。”13莫爾認為私有制造成兩極分化，使大多數人處於極其窮苦的境地。莫爾主張廢除貨幣。他認為黃金的追逐給大多數人帶來了困苦與災難，只有取消貨幣，才能消除社會的貧困。馬布利（GabrielBonnotdeMably，1709-1785）認為由於政府沒有制定良好的法律，使貪婪到處蔓延，並帶來嚴重的社會後果。他指出：“現在，我們貪得無厭地要求豪華奢侈和遊手好閒，而這種要求卻在不斷地折磨著不幸的、被迫為我們耕田種地的人們。……我們的貪婪使他們處於貧困狀態；在他們用自己的血汗為我們培育的果實中，他們所得到的那一部分只是很少的一點食物；他們都貧困不堪，對未來感到恐懼。”14馬布利認為，要消除貧困，不是平均分配勞動成果，而是公平解決勞動機會：“使每一個公民都同樣參加勞動。只有一種消滅懶惰和懲治懶人的方法，即規定從今以後，土地產品歸耕者所有，即只歸那些所謂賦給土地以新的存在的人們所有。”15馬布利還提出了按需分配的設想，“我們把我們的勞動果實都送到公共倉庫去；這些果實都是國家的珍寶和每個公民的財產。家長們每年選出家政管理員，這些人員的職責是按照每個人的需要分配必需品，按照公有制對每個人的要求分配工作。”16馬布利與康帕內拉一樣，認為貧富是一個相對的概念。聖西門（ClaudeHenrideRouvorydeSaint-Simon,1760-1825）認為，要消滅貧困，實現為社會造福的目標，必須解決所有制和平等問題。他說：“我們13莫爾著：《烏托邦》，商務印書館，1982年版，第23-24頁。14馬布利著：《馬布利選集》，商務印書館，1960年版，第21-22頁。15馬布利著：《馬布利選集》，商務印書館，1960年版，第35-38頁。16馬布利著：《馬布利選集》，商務印書館，1960年版，第154頁。
  • 12澳門弱勢家庭調查研究認為，應當解決的最重要的問題，是應當如何規定所有制，使它既兼顧自由和財富，又造福於整個社會。”17“一切特權都將廢除，而且也不能讓他們恢復”。18傅立葉(CharlesFourier，1772-1837)指出，19世紀初的西方社會，人類充滿苦難和不幸。首先，工業制度導致貧困人口的大量出現。在工業制度中，生產毫無秩序，分配非常不合理，絲毫難以保證生產者即僱傭勞動者從增加的財富中獲得自己應該得到的部份。因此，人們可以看到在工業佔優勢的區域，貧困問題同樣嚴重。其次，“文明社會中工人的勞動不是建立在自願的基礎上，而是建立在貧困、死亡的威脅基礎上。由於工業進步使工資降低和人民趨於貧困的競爭是倒行逆施的，因為競爭越是發展，工人就越是不得不安於令人討厭的低工資工作。”19第三，工業制度加劇分配的不合理。在工業制度下，分配只朝著有利於富有階級的一方增長，而作為另一方的貧困階級的財富增長緩慢，他們獲得的份額永遠少於維持生活所必需的份額。他指出：“貧苦階級，簡直得不到財富增加後應得的份額，而只是越來越貧困。他們眼見各種各樣的財富日益增多，而自己卻無法享受。他們甚至連獲得令人厭倦的工作也沒有把握。”歐文(RobertOwen，1771-1858)非常關注貧困這一社會問題。他指出，英國“目前貧困現象的直接原因，是人類勞動不值錢。而人類勞動不值錢，又是由於歐洲和美洲工業中普遍使用機械、主要是不列顛工業中使用機械的結果。”20歐文認為，國家應該採取措施幫助失業者走出失業和貧困。“真心誠意地關心國民生活的每一個政府的首要職責應該是不斷地安排對國家有用的職業，使申請各種職業的人馬上可以受僱。”21應當提供條件讓貧民通過自己的勞動賺得一種可靠而舒適的生活。他反對當時英國所採取的濟貧法制17聖西門著：《聖西門選集》，第1卷，商務印書館，1985年版，第188頁。18聖西門著：《聖西門選集》，第2卷，商務印書館，1985年版，第46頁。19《傅立葉選集》，第3卷，北京：商務印書館，1964年版，第57頁。20歐文著：《歐文選集》，第1卷，商務印書館，1979年版，第178頁。21歐文著：《歐文選集》，第1卷，商務印書館，1979年版，第91-95頁。
  • 13第二章：相關理論綜述度，認為這種制度造成了各種不良影響和後果。應該用一種性質與之完全相反的制度逐步削弱濟貧法制度，並最終使其完全失去效果。布朗基（AugusteBlanqui，1805-1881）認為，只有通過協作，才能夠使民眾擺脫貧困和被壓迫的局面。他指出，普遍協作是拯救當前社會弊病的唯一良藥，只有協作才能解決產生貧困、混亂和內戰的各種社會問題。魏特林（WilhelmWeitling，1808-1871）指出，在一個存在病態的社會中，人類是不可能有幸福可言的。他認為，現行救濟制度不但沒有有效地改善貧民的生活，而且加重了其他貧民的負擔，因為富人總是將用於對貧民提供救濟的費用轉嫁到窮人身上。在前述的理論基礎下，馬克思對相對人口過剩和工人自己佔有勞動條件的可能性已經不存在的論述，包含了勞動機會和勞動權利貧困的思想；恩格斯也擺脫了物質貧困的束縛，提出了精神和道德貧困的思想。馬克思認為資本主義的剩餘價值規律和資本積累的一般規律導致僱傭勞動制度給僱傭勞動者階級帶來貧困化。馬克思在《資本論》中指出：隨著資本集中和資本有機構成的提高，資本家用於購買生產資料的不變資本相對地增大，用於購買勞動力的可變資本相對地減少。出現機器排擠工人的現象，從而導致僱傭工人也相對地減少，並不斷地產生出一個相對的超過資本增值所需要的相對過剩人口。勞動工人的絕對數量和他們的勞動生產力越大，產業後備軍也就越大。這種後備軍越大，常備的過剩人口也就越多，他們的貧困與他們所受的勞動折磨成反比。最後，工人階級中貧苦階級和產業後備軍越大，需要救濟的貧民也就越多。22馬克思指出，資本積累的增長給勞動工人帶來的是貧困積累的厄運。其後果必然是：一極是資產階級的財富的積累；另一極是勞動工人貧困的積累。馬克思認為，資本增加和新技術的運用給勞動者帶來的是相對貧困。隨著資本的增加和資本對新的技術、新的生產方法的運用，不僅造成大量的失22馬克思等，《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第363頁。
  • 14澳門弱勢家庭調查研究業者，同時也把大批較高社會階層中的人驅趕到工人階級隊伍中。因此，“資本增長得越迅速，工人階級的就業手段即生活資料就相對地縮減得越厲害”23。恩格斯在1845年發表的《英國工人階級狀況》中指出，工人階級的貧困化是由其在資本主義經濟中的地位決定的。工人階級的貧困化並不在於工人生活水平的每況愈下，工人階級的貧困化的實質就在於他們始終不能擺脫生活無保障、生活水平急劇變動的現實。列寧運用了絕對和相對貧困化的概念。他指出：“工人的相對貧困化，即他們在社會收入中所得份額的減少更為明顯。工人在財富迅速增長的資本主義社會中的比較份額愈來愈小，因為百萬富翁的財富增加得愈來愈快了”。24第二次世界大戰以後，發達國家推行“福利國家”措施，主要資本主義國家勞動工人的物質生活狀況有了明顯的提高，實際工資有所增加，社會保險和福利制度得到改善。小汽車、電視機等耐用消費品逐步普及。科學技術的發展和生產力水平的提高，使戰後各主要資本主義國家勞動工人的生活狀況與戰前相比，大大改觀。僱傭工人的生活狀況從資本主義早期的絕對貧困緩解為技術發達條件下的相對貧困。在戰前“因為工人的一生絕大部份時間都是在生產過程中度過的，所以，生產過程的條件大部份也就是工人的能動生活過程的條件，是工人的生活條件”。25隨着戰後生產力的發展和技術水平的提高，現代化生產對勞動者文化技術的要求更高，勞動者所需教育與培訓費用大大增加；城市大型化、現代化使得新式交通工具和家用電器等成為生活必需品，成為僱傭工人勞動力再生產必不可少的條件。這使得再生產勞動力的社會費用比以前大大地增加了。科學技術發展和勞動生產率的提高，使產業工人的勞動時間縮短，重體力勞動強度降低，但勞動成本增加，精神壓力加大，精神貧困加劇。列寧認為，勞動工人在發達的資本主義國家中的貧困，是相對貧困。如製造業工人工資佔製造業國民收入比重逐步下降，產業工人的經濟地位下23馬克思等，《列寧全集》第18卷，人民出版社，1995年版，第430頁。24馬克思等，《列寧全集》第18卷，人民出版社，1995年版，第430頁。25馬克思等，《馬克思恩格斯全集(第25卷)》，北京：人民出版社，1972年版，第102頁。
  • 15第二章：相關理論綜述降，貧富差距日益擴大。“危機和工業停滯時期使小生產者更加陷於破產，使僱傭勞動更加依賴資本，並更加迅速地引起工人階級狀況的相對的而有時是絕對的惡化”。26列寧說過“指出資本主義制度下‘群眾的窮苦和貧困’是十分必要的。我不主張說絕對地日益窮苦和貧困”。27馬克思在闡述勞動工人貧困化問題時，雖然沒有提出相對貧困化和絕對貧困化的範疇，但包含了這兩個方面的內容。貧困化主要表現為實際工資低於勞動力價值的趨勢，隨著資本主義的發展，兩者的差距越來越大。馬克思、列寧提出了相對貧困的概念，指出隨著社會發展，人們的勞動、生活成本會逐步增高，勞動者一直處於相對貧困的狀態。但是他們過於忽略資本在社會發展中的價值，忽略了疾病、自然災害、戰亂等因素導致的貧困；儘管他們是從國家政權的高度論述分析。後來，在前述理論基礎下發展出「發展經濟學」，其成果主要集中在減緩貧困的政策框架、公共支出、銀行信貸工具，以及針對項目的運行機制研究等範疇。繆爾達爾、路易士和舒爾茨對貧困與發展問題的開創性研究和在發展經濟學方面的特殊貢獻，分別獲得了1974年和1979年諾貝爾經濟學獎。其他還有不少具有代表性的人物，他們在探討貧困的原因和擺脫貧困的方式等方面創立了一系列著名的理論和模型，對分析和解決貧困問題作出一定的貢獻。當今主流經濟學從公平與效率抉擇角度對貧困問題進行了理論闡釋。其關於貧困問題的理論解析源自於美國經濟學家亞瑟‧奧肯的《平等與效率—重大的抉擇》。亞瑟‧奧肯在這部著作中通過“漏桶實驗”提出：假如富人失掉的每1美元中只有一部份—也許為三分之二落到窮人手中，那麼在公平名義下的再分配就傷害了效率的經濟目標。他以“既要注意解決一部份人的貧困問題，又要發揮好市場機制對效率的促進作用”的目的出發，提出解決貧困問題的著名的原則方案：“在平等中注入某些合理性，在效率中注入26《列寧全集》第29卷，人民出版社，第79頁。27《列寧全集》第6卷，人民出版社，第31頁。
  • 16澳門弱勢家庭調查研究某些人性。”主流經濟學認為，在當今世界經濟發展過程中，全球化會使平均收入有大幅度的提高。公司會在更大的市場範圍內獲得較大的經濟增長，而窮國的發展快於富國。尋找廉價勞動力的富國資本應該流向窮國，而勞動力應該從低薪地區移往高薪地區。結果，在勞動力和資本，最終是收入方面，貧富國家最終將融合在一起。後來福利經濟發展出來，並擺脫純以物質分配來處理貧窮問題，霍布森、亞瑟‧C‧庇古、帕雷托及阿馬蒂亞‧森等經濟學家運用福利經濟學的基本原理和分析工具對貧困問題進行了理論釋義。福利經濟學對貧困問題的探討可以劃分為三個階段。一是以增加社會福利總量為宗旨的傳統福利經濟學。霍布森認為，經濟學的中心任務就在於增進人類的福利，經濟學的中心任務就是發現現行社會制度下財富分配所依據的原則，提出改進財富分配以消除現行制度下分配不均的辦法。而亞瑟‧C‧庇古在其《財富和福利》一書中，一方面對福利進行了界定，把福利界定為個人獲得的效用或滿足，一個人的福利就是個人福利的總和，社會的福利就是全體社會成員的福利總和；另一方面，對增加社會福利總量的途徑進行了選擇。認為國家應加強對收入分配的干預，在不影響國民收入增加的條件下，通過國家的收入分配政策，增加窮人收入的絕對份額，減少收入分配的不平等，以增加社會經濟福利。二是以“帕累托最優狀態”為前提的新福利經濟學。在20世紀30年代後，新福利經濟學對福利增加的條件重新進行了分析和限定，認為如果在社會上增加某些人福利的同時，減少了其他人的福利，就不能認為社會的福利增加了。社會福利的增加只有兩種情況：一是社會上所有人的福利都增加了；二是有些人的福利增加了，而其他人的福利並沒有減少，並認為完全競爭的市場能夠保證生產和交換的最優條件，而生產和交換的最優條件能夠使全體社會成員獲得最大福利，或者使一部分社會成員的福利增加而不使其他社會成員的福利減少。三是阿馬蒂亞‧森以收入均等程度為指標的福利經濟學。在20世紀70
  • 17第二章：相關理論綜述年代後，阿馬蒂亞‧森認為，帕累托最優化原則沒有考慮到收入分配問題。按照帕累托最優化原則，任何一種收入分配狀況都是最優的，但是每一種收入再分配過程都是對帕累托最優化的破壞。因為收入再分配總是會使一部份人的收入下降。其結果是對“帕累托條件”的一種悖論。因此，收入分配結果應該成為經濟和社會狀況的一種評價標準。並認為社會福利水平應該取決於兩個主要決定因素：一是平均收入水平；二是收入分配的均等程度。阿瑪蒂亞‧森以獨特的視角研究貧困問題而榮獲1999年諾貝爾經濟學獎。阿瑪蒂亞‧森深入分析了隱藏在貧困背後的生產方式的作用，以及貧困的實質。他認為：“要理解普遍存在的貧困，頻繁出現的饑餓或饑荒，我們不僅要關注所有權模式和交換權利，還要關注隱藏在它們背後的因素。這就要求我們認真思考生產方式，經濟等級結構及它們之間的相互關係”28。他認為貧困的實質是能力的缺乏。它突破了傳統流行的將貧困等同於低收入的狹隘界限，提出用能力和收入來衡量貧困的新思維，拓寬了對貧困的理解視野。阿瑪蒂亞·森認為，一是貧窮是基本能力的剝奪和機會的喪失，而不僅僅是低收入；二是收入是獲得能力的重要手段，能力的提高會使個人獲得更多的收入；三是良好的教育和健康的身體不僅能直接地提高生活品質，而且還能提高個人獲得更多收入及擺脫貧困的能力；四是提出用人們能夠獲得的生活和個人能夠得到的自由來理解貧困和剝奪。通過重建個人能力來避免和消除貧困。綜合以上理論和學說，處理貧窮問題的三大主要方式是可持續生計、可持續發展(SustainableDevelopment)和社會共融(SocialInclusion)。2.3扶助弱勢的方式及指標在澳門經濟急速發展的同時，社會也不斷發展。政府推行例如最低收入28阿瑪蒂亞‧森，《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年版，第12頁。
  • 18澳門弱勢家庭調查研究保障的目的旨在建立安全網讓居民的基本生活得到保障。除了救助居民的基本生活需要之外，政府給予貧困人士自力更生，以扶弱、滅弱作為長遠目標。所謂中國古語“授之以魚不如授之以漁”，在解決弱勢人士一時之困難的同時也要考慮他們的持續需要和長遠解決方式。政府運用多項政策扶弱發展，包括促進中年人士再培訓方面加強他們的技能，以及住房等津貼。其實，在世界各地均有相關扶貧政策的研究。世界銀行學者們提出量度貧窮的三個量度方式較為廣泛認受，分別是可持續生計(sustainablelivelihood)、可持續發展(sustainabledevelopment)和社會共融(socialinclusion)作為扶貧政策的主要指標。29以近年在澳門不斷發展的食物銀行（FoodBank）為例，食物銀行並不只是解決貧窮家庭的生活需要，事實上，仍有不少「隱蔽」弱勢家庭，或者只是僅僅不符合領取社會救助的家庭，這些家庭亦是食物銀行的援助對象，所以食物銀行除了提供受助家庭所需的食物外，更會透過與這些家庭的接觸，而開發不同更貼近這些家庭需要的服務，而這些服務包括：為受助家庭提供職業訓練和職業配對，從而幫助他們可以持續發展；同時也鼓勵受助家庭參與食物銀行的義務工作，從而幫助他們可以融入社會，解決他們常常面對社會獨立的問題（SocialIsolation）。302.3.1可持續生計因為各種原因往往導致弱勢人士生活較差，即使是溫飽都成為了絕對貧窮人士的問題。儘管扶貧是一個漫長的過程，但是也要考慮貧窮人士的短期需要。絕對貧窮人士很多時候處於饑餓、營養不良和疾病之中。作為生活的安全網，政府有責任讓他們得到適當的治療去確保貧窮人士有能力去脫貧。一般用恩格爾系數(EngelCoefficient)，即食物支出佔收入的比例去瞭解絕29Coudouel,A.,Hentschel,J.S.,&Wodon,Q.T.(2002).PovertyMeasurementandAnalysis,InthePovertyReductionStrategyPapers(PRSP)Sourcebook,WashingtonD.C.:WorldBank30Weimer,C.(2009).Bridgingthegapfrompovertytoindependence:WhatistheroleoftheCanadianFoodBanks?CCPA.
  • 19第二章：相關理論綜述對貧窮的程度。31這系數可以反映出貧窮的定義與生存的概念有關。因為大多數生存所需的東西都可以在市場上購買，所以判斷貧窮就常以金錢的多寡為準則。要比較不同國家或地區的絕對貧窮程度，除了量度其居民的收入水平之外，還要考慮其購買力(PurchasingPower)因素，即採取相同的貨幣單位來測量不同地區的居民在購買相同物品時的成本差異，著名的巨無霸指數(BigMacIndex)便是一例。不過，農村社會很多時候糧食自供自給，土地供應也不及城市緊張，所以解釋了城鎮的最低生活保障的要求較高。不少家庭的社經狀況會影響低保家庭的工作意欲或能力，如性別、年齡、居住狀況、文化程度和勞動能力等。可是這些社經狀況對工作狀況卻很少整體相互比較，本研究的其中一個研究問題便是嘗試從這方向來探討。2.3.2可持續發展所謂扶貧、滅貧，就是要帶領貧困人士離開貧窮。即使長期給予必要生存的援助也只是延續他們的生命免於飢餓和疾病之中。正如前文所述，要長遠地扶貧、滅貧就必須讓他們得到一定的發展才能離開貧窮。只有人們能夠自給自足且達到一定的標準才是真正的離開貧窮。讓貧窮人士自給自足的最佳方法就是促進他們的就業，讓他們創造價值並分享其成果。南非政府過去的種族隔離制度讓多數黑人處於貧困。現時南非政府推出加速和共用增長的計劃(AcceleratedandSharedGrowthInitiative)。這計劃一方面提高教育水平，另一方面建立大量勞動密集型工業促進就業。在就業的對象方面，政策主要以婦女和年青人為導向。32他們很多時候處於結構性的失業(StructuralUnemployment)，缺乏足夠的技能去適應時代的進步。有見及此，政府除了發展勞動密集型產業創造低技術的就業機會外，也要提升他們的技能和知識。31Blisard,W.N.&Blaylock,J.R.(1991)ConstructionofTrueCostofFoodIndexesfromEstimatedEngelCurves.AmericanJournalofAgriculturalEconomics.Vol.73:pp.775-78332SouthAfricanGovernment(2011).AcceleratedandSharedGrowthInitiativeforSouthAfrica(AsgiSA),ElectronicResource:http://www.info.gov.za/asgisa/asgisa.htm
  • 20澳門弱勢家庭調查研究很多時候貧困人士的發展程度可從他們創造的經濟價值到達的程度來直接衡量。往往要從教育着手去提升他們創造的價值，即需要讓他們本身的人力資本得到提升。貧困人士為了生活，很多時候無法接受足夠的教育機會。技能和認知的缺乏是制約他們離開貧困的其中一些主因。正是如此，政府提供義務教育就是為了確保孩童在同一起跑線上得到公平的教育機會。由於教育體系不斷的革新，很多中年人士的教育水平遠比不上新一代的青年。所以，年齡上的教育均等問題是隔時空性的。對於已經工作且照顧家室的勞動者來說，脫產接受教育的負擔很大。因此，很多城市或地區為了提升本地的人民素質，政府投放不少資源在中年人士上，加強職業教育和職業培訓系統(VocationalEduca-tionandTraining，簡稱VET)，透過這些系統讓中年人士可以得到學習的機會，同時讓整個教育體系變得較為完善。33澳門政府在2009年提出成立社會企業，拓寬了支援失業人士的管道，並成立旨為失業及開工率不足之建造業工人提供就業轉介及再就業培訓課程的澳門社會企業有限公司。這些公司一年間為一千三百人次安排入職。34在各地的經驗中，不難看出政府的再培訓和職業引導計劃均為低收入和失業家庭給予工作幫助。除了教育外，醫療服務及家庭服務也是有助弱勢家庭可持續發展，因為根據不少外地經驗，不少弱勢家庭所以不能分享經濟發展成果，主要原因是這些家庭都有家庭成員極需要照顧，若從人口學來看，小童和長者多是定義為依賴性人口，除了小童和長者外，一些需要接受長期照顧服務的群體，這些群體多是殘疾人士或長期病患者，所以有團體或學者倡議以家庭友善政策（FamilyFriendlyPolicy）來配合社會發展需要，在這政策裡較常見的措施有男士侍產假和引入內地家傭。而人口素質的指標一向都包括醫療指標，例如嬰孩出生死亡率和人均壽命等，不少已發展地區多會從完善教育和醫療體系來33Huberman,M.(1974).LookingatAdultEducationfromthePerspectiveoftheAdultLifeCycle.InternationalReviewofEducation.Vol.20:pp..117-13734澳社企總結一年匯報，訊報，第四版，2010年10月29日。
  • 21第二章：相關理論綜述吸引專才移民到來，所以醫療政策和教育政策一直都是各地政府關注的議題。當然我國在這方面亦做了不少工作，例如就業培訓、職業介紹和公益崗位，可是這些工作是否能有效提升低保家庭的就業卻較少研究進行探討，因此這問題便成為這研究的重要研究方向。而芬蘭更成為世界各地公認的產業升級的例子，不少學者都認同芬蘭成功主因是其完善教育和職業培訓體系，本研究亦會簡述芬蘭的職業教育和培訓體系的發展。2.3.3社會共融法國學者理察．努萊納(RichardLenoir)首先提出社會排斥(SocialExclusion)的概念，即被排斥在「社會安全體系」之外的人。35社會排斥成為逐漸為了社會分化和表達個人而脫離社會秩序的現象。36社會上不同的群體(Group)產生對外的排斥。由於社會上不同人士在社會中參與的角色和交際網絡不一樣，這是導致社會分層的一個主要成因。貧困人士因為經濟缺乏並受到較嚴重的飢餓和疾病威脅，無法正常參與社會上的活動。他們的生活很多時候與中上層的聯繫會受社會、經濟等因素隔離，形成社會隔離(SocialIsolation)。草根階層往上流動的道路受到隔離，也減少他們離開貧困前往中上層的通道。要真正地扶貧必須從經濟上的援助協助他們融入社會。社會共融的概念已經不只是包括經濟上的共融，更重要的是社會上的共融，好像政治、心理等。37因此，社會共融的量度也需要較多學術視角，好像政治參與、社群意識等。社會共融的理念在很多的政策上得到反映。單純靠提高當地居民的收入來減少一個地區的貧窮情況是不足夠的，而是要通過教育、醫療、住屋等服務增加他們對社會生活的參與，防止他們被社會邊緣化(Marginalized)。38以義35Vleminckx,KoenandBerghman,Jos(2001).SocialExclusionandWelfareState:anOverviewofConceptualIssuesandImplication.InDavidG.Mayes,JosBerghmanandRobertSalais(eds.),SocialExclusionandEuropeanPolicy.Cheltenham:EdwardElgar36Saraceno,C.(1997),‘Theimportanceoftheconceptofsocialexclusion’,inW.Beck,L.vanderMaesenandA.Walker(eds.),TheSocialQualityofEurope(KluwerLawInternational,TheHague,Netherlands),pp.157-164.37Berman,Y&Phillips,D.(2000).IndicatorsofSocialQualityandSocialExclusionatNationalandCommunityLevel.SocialIndicatorsResearch.Vol.50.pp.329-35038Bohnke,P.(2001).NothingLefttoLose?PovertyandSocialExclusioninComparison.SocialScienceResearchCenterBerlin.
  • 22澳門弱勢家庭調查研究務教育為例，公營的學校應該接收不同階層的學生。這政策不只是確保學生的發展目標，更重要的是讓學生的背景不成為交際的阻礙。其實社會的事務會受到居住在同一社區的各界關心，居民大眾對社會事務的共同參與直接提升他們的歸屬感和聯繫，所以公民社會和政治參與的發展也有效推動社會共融的建立。例如，加拿大政府在提供援助的同時也考慮他們對社會的融入。加拿大政府的食物銀行向低收入人士提供食物援助，亦會提供相關的職業培訓、就業配對等服務，目的除了是保障低收入人士的基本生活，亦希望受惠人士能進一步融入社會，增加社會資本。39其實廣義的就業教育或培訓並不只是專業技能的提升，也涉及現存的社會關係模式文化的傳播，即一個社會化的過程。40很多的研究指出貧窮不只是經濟上的貧困，而是一種文化上的貧窮。41他們除了生活上受到排斥，心理上也產生一定的無助感。要擺脫這樣的惡性循環，政府有責任提供不只是經濟上的援助，而是社會的服務讓他們得到發展和共融。2.4小結學者們對貧困已經作出多個學科的分析和研究，貧困的原因已經不單單是經濟上的問題而已，而且包括了文化、能力等因素。從貧困的量度與扶貧的指標中不難看出，他們的社會經濟背景是較為客觀數據地測量他們貧困狀況的指標。另一方面，處於絕對困窮的他們則因為生活經濟壓力較大而容易產生精神緊張，精神健康程度也受到威脅。從各地的經驗得知，政府協助低收入人士提升技能和機會有助他們提升創造經濟價值的能力和融入社會。所以澳門政府也一直推行有關的政策。39Alvey,S.(2000).SocialExclusionandPublicSectorHousingPolicyinScotland.InternationalJournalofSociologyandSocialPolicy,Vol.20:pp..72–94.40Johnson,N.B.(1982).EducationasEnvironmentalSocialization:ClassroomSpatialPatternsandtheTransmissionofSocioculturalNorms.AnthropologicalQuarterly.Vol.55:pp.31-4341Parker,S.&Kleiner,R.J.(1970)TheCultureofPoverty:AnAdjustiveDimension.AmericanAnthropologist.Vol.72:pp.516-527
  • 第三章特區政府的扶助措施
  • 23第三章：特區政府的扶助措施第三章：特區政府的扶助措施澳門特區政府對弱勢社群、貧困家庭一直投入很大的關注，在施政方面確定對處於社會底層者施以經濟及各類援助。在過去的十幾年裡，澳門特區政府在扶貧助弱方面也取得了令人矚目的成效。在這裡，我們簡單回顧澳門特區政府過往取得的成績。在2013年財政年度施政報告中推出了很多有效措施，也十分值得期待。根據特區政府發佈的消息，從2011年到2012年實施的有助弱勢家庭維生及抵抗生活壓力的各項方式相當多，主要重點是調整最低維生指數、提供特援措施抵抗通脹、扶助低收入家庭，以及強化面對受助人的就業鼓勵措施。並以“可持續生計”、“可持續發展”和“社會共融”三方面把扶助措施進行歸納及論述。423.1可持續生計的扶助措施在扶貧之前，政府首先要確保居民的基本生計，提供合適的政策為他們建立生活基礎，例如住房保障、收入補貼等。3.1.1調整最低維生指數及提供特援措施抵抗通脹特區政府委託澳門理工學院進行最低維生指數研究，以更科學及靈活地調節最低維生指數。回歸以來特區政府已多次調升最低維生指數。考慮到近年通脹持續，特區政府在2013年1月將最低維生指數再次調升。同時，與最低維生指數相關的系列扶貧援助項目亦會因應作出調升，包括積極人生服務計劃的入息豁免上限、短期食物補助服務的批核上限等。隨著最低維生指數42有關措施根據澳門特區政府有關新聞發佈內容及香港《東週刊》雜誌訪談澳門經濟學會理事長柳智毅博士的相關內容整理。
  • 24澳門弱勢家庭調查研究的調升，相信能讓接受經濟援助的受益人獲得更多的生活保障，同時亦把更多邊緣家庭納入經援網絡，讓他們得到適切的援助。表1：最低維生指數表家團成員最低維生指數(單位：澳門元)人數生效至2011年生效至2011年生效至2012年生效至2012年2013年1月1日3月31日12月31日6月31日12月31日起生效12,6403,0003,2003,3603,45024,5805,2105,9206,2006,36036,4607,3408,1608,5508,77047,9709,0609,92010,39010,66059,42010,71011,20011,73012,030610,49011,92012,48013,07013,410711,55013,13013,76014,41014,7808人或以上12,63014,35015,04015,75016,1503.1.2扶助低收入家庭針對部份低收入而又未符合領取援助金條件，但生活仍有一定壓力的家庭，政府透過由2003年開始每年兩次“三類弱勢家庭特別生活津貼”及2009年開展的“短期食物補助計劃”，協助有需要家庭紓解生活困難。為了讓更多低收入家庭可以得到援助，社會工作局（簡稱社工局）擴大援助範圍，在2011年第一季進一步放寬收入上限。另外，為紓緩本澳低收入全職僱員因當前物價高漲而造成的生活壓力，特區政府於4月28日頒佈了第6/2008號行政法規，訂定“工作收入補貼臨時措施”，以臨時方式向全職低收入的澳門特別行政區永久性居民發放工作收入補貼。補貼共發放四期，每一季度（三個月）為一期，補貼金額為僱員於當季的工作收入與澳門幣一萬二千元之間的差額。43而政府亦於2013年繼續對合資格全職低收入受雇人士提供收入補貼，每月補貼至4,400元。43第6/2008號行政法規，《工作收入補貼臨時措施》：http://bo.io.gov.mo/bo/i/2008/17/regadm06_cn.asp
  • 25第三章：特區政府的扶助措施3.1.3社會房屋租金豁免及社屋輪候家團臨時補助豁免社會房屋44租戶租金，是為紓緩弱勢社群面對通脹而增加的經濟壓力，特區政府於2011年1至3月豁免全體社屋租戶租金，4至6月延續該項措施，並於2012年以及2013年全年繼續豁免繳交租金，約7,500個租住家團受惠免租措施，紓緩租戶的經濟壓力。另外，社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃，是為繼續在財政上支持社會房屋輪候總名單中獲接納輪候家團，減輕有關家團的住屋負擔，特區政府已將《社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃》延長至2012年8月31日，並適當地放寬收入上限和調升補助金額，讓更多輪候家團受惠。《社會房屋輪候家團住屋臨時補助發放計劃》共發放12期，每月一期，1至2人家團的補助金額由每月750元升至1,050元，3人或以上則由每月1,100升至1,600元。凡符合8月8日第69/88/M號法令第三條或第25/2009號行政法規《社會房屋的分配、租賃及管理》第三條所定的一般要件的社會房屋輪候總名單內的獲接納輪候家團，且非為社會房屋承租人或社會房屋承租家團的成員，均可申請住屋補助，但申請家團的每月總收入不得超過法規所載之上限金額。3.1.4對三類弱勢家庭特別援助澳門特別行政區政府向三類弱勢家庭，即單親、殘疾人士和長期病患者家庭繼續額外提供特別援助，以協助有關人士渡過較為困難的時期。三類弱勢家庭，包括單親家庭：是指爸爸或媽媽其中一方與在學子女所組成的家庭。另外，長期病患者家庭：任何一名家庭成員因疾病，導致缺乏工作能力，或影響到日常生活的。最後是殘疾人士家庭：家庭成員中任何一人，因為肢體或精神上的缺陷，因而喪失工作能力的家庭，其家庭總收入須符合要求，就具備申請這項服務的條件。特別援助的條件審查和發放由社工局負責。凡處於社工局所訂定的最低維生指標以下，並符合規定的個人或家庭均44社會房屋是指由政府興建，或由政府提供土地批予土地委託發展商興建，完工後政府以低廉的租金租予經濟狀況薄弱或有特殊困難的澳門家庭。
  • 26澳門弱勢家庭調查研究可向社工局申請下列3類特別援助，包括：學習活動補助；護理補助；殘疾補助等。表2：弱勢家庭特別援助學習活動補助在學階段資助水平就讀於幼稚園或小學每人每月100澳門元就讀於中學每人每月200澳門元就讀於大學每人每月300澳門元說明：1、凡單親家庭可為就讀於幼稚園、小學、中學或大學的子女申請學習活動補助。2、學習活動補助每月發放。就讀於幼稚園或小學者，每人每月可領取一百澳門元；就讀於中學者，每人每月可領取二百澳門元；就讀於大學者，每人每月可領取三百澳門元。3、鑑於祖孫家庭面臨的困境與單親家庭相若，因此該等家庭的被照顧就學者亦可按前款的規定收取相關的補助。表3：護理補助受助者狀況資助水平在澳門無親屬的獨居者每月400澳門元在澳門有親屬者每月300澳門元說明：1、凡經確定長期患有精神病、中重度貧血（血紅蛋白九克或以下）、惡性腫瘤、糖尿病及其合併症病患、重要器官功能不全、播散性紅斑狼瘡、結核病（在治療中）和需要進食流質食物、造口病患、或因疾病以致長期臥床，又未在公立或受政府資助的院舍、或衛生局轄下的醫療機構接受住院照顧或住院治療的患者可申請護理補助。2、護理補助每月發放。在澳門特別行政區無親屬的獨居者每月可領取4百澳門元；有親屬者每月可領取3百澳門元。表4：殘疾補助受助者狀況資助水平在澳門無親屬的獨居者每月400澳門元在澳門有親屬者每月300澳門元說明：1、凡屬智障、雙目嚴重弱視、聽覺嚴重受損、嚴重肢體傷殘（如截肢、失去手掌或腳掌和嚴重喪失手指功能等）、因殘疾以致長期臥床、全身或半身癱瘓，並未在公立或受政府資助的院舍、或衛生局轄下的醫療機構接受住院照顧或住院治療的殘疾人士可申請殘疾補助。2、殘疾補助每月發放。在澳門特別行政區無親屬的獨居者每月可領取4百澳門元；有親屬者每月可領取3百澳門元。
  • 27第三章：特區政府的扶助措施上述的三項特別援助不影響個人或家庭目前在社工局所領取的定期津貼。但護理補助和殘疾補助不得同時兼收，領取護理補助或殘疾補助同時，可領取學習活動補助。3.1.5公交及電費補貼澳門特區政府將每月住宅電費補貼金額由原來150元調高至180元，預計2012年全年補貼總支出約為3.98億元，預計有18.87萬個住戶(含弱勢家庭)無需繳交電費。特區政府於2012年1至7月期間投放約1.3億元於公交補貼計劃，8月新巴士營運合同生效後，8至12月公交補貼約3億元。在澳門乘坐公共巴士收費一般只需要2元，長者車資優惠單程票價只需要0.3元；學生車資優惠單程票價只需要1元。這兩項措施對弱勢家庭應該有較明顯的效用。3.1.6發放敬老金為表示對長者的關懷及愛護，自2005年開始，社會工作局向長者發放敬老金，由最初每年1,200澳門元提升至目前的5,000澳門元。3.2可持續發展的扶助措施政府的扶助措施除了提供基本生計之外，也會扶助居民發展，從而達到地區穩定和發展的目的。可持續發展主要包括人力資本的提升，例如進修，鼓勵就業的社會保障制度等。3.2.1強化經援受助人的就業鼓勵措施社工局同時致力改善弱勢社群的就業和生活環境，自2006年起開展“社區就業輔助計劃”及“積極人生服務計劃”，透過職業培訓及津貼獎勵機制等方式，體現助人自助的精神，鼓勵及支援有工作能力和就業條件的經濟援助受益人重投勞動市場。“社區就業輔助計劃”由社工局與民間機構合作，
  • 28澳門弱勢家庭調查研究安排有條件的人士在社會服務機構實習及提供津貼，輔助其重建信心和重拾工作能力，達致重新就業。“積極人生服務計劃”則由社工局透過就業輔導及勞工事務局的求職平台，向參與者提供職業配對。儘管重投勞動市場的受援人士家庭工作入息可能高於最低維生指數，但在一定期間內的部份收入將獲得工作入息豁免。直至2010年12月底。據統計，參與兩項計劃人數超過1,000多名，其中成功就業個案數目達三分之一以上。2012年，為促使更多領取援助金家庭提升其重投工作的意欲，在短期內檢討有關鼓勵就業計劃內容，特別強化“社區就業輔導”的效能，並將提升“積極人生服務計劃”的入息豁免額，以及研究延長豁免期。藉此增強他們的就業動機，達到毋須依靠經濟援助，自力更新的脫貧目標。3.2.2實施“現金分享計劃”及“醫療補貼計劃”現金分享計劃是澳門特區政府於2008年起每個財政年度向澳門居民一次性發放現金的計劃，計劃發放目的是分享經濟發展成果，發放金額由2008年向澳門永久居民發放5,000澳門元，澳門非永久居民發放3,000澳門元，調升至2012年向澳門永久居民發放7,000澳門元，澳門非永久居民發放4,200澳門元。而醫療補貼計劃（俗稱醫療券）亦於2009年開始實施，以計劃補助居民的醫療開支，醫療券每張面額50元，政府共補貼500元。特區政府參考了過去年度的通脹數據及2012年的經濟發展走勢，以及分析國內外形勢及政府財政盈餘後，決定再推出系列措施，紓緩居民的通脹壓力，包括2013年再推出一次性補助措施，向每位澳門永久居民發放8,000元，非永久居民4,800元，特區政府還建議明年向中央儲蓄戶口額外注資6,000元；並向每名澳門永久居民派發醫療券，金額由500元增加至600元。
  • 29第三章：特區政府的扶助措施表5：2008至2013年“現金分享計劃”發放金額現金分享計劃年度(單位：澳門元)澳門永久居民澳門非永久居民20085,0003,00020096,0003,60020106,0003,60020114,0002,4003,0001,80020127,0004,20020138,0004,8003.2.3“持續進修發展計劃”貫徹持續教育的理念，澳門特區行政長官在2011年度施政報告中提出加強及優化“持續教育資助計劃”，推出了“持續進修發展計劃”。“持續進修發展計劃”旨為鼓勵居民持續進修、終身學習、自我提升，讓他們在大競爭時代中提升競爭力，從而向上發展，改善生活素質。政府動用5億澳門元作為計劃實施的起動經費，對年滿15歲的本澳居民提供為期3年，每人上限共5,000澳門元的資助。該計劃不設年齡上限，沒有居住地限制，資助範圍包括境內外學歷課程及非學歷課程，居民有充分的自主及選擇權，凡能提升居民專業技能或改善居民生活質素的進修，經當局審批並獲確認的境內外學歷課程及非學歷課程，都屬於資助範圍。3.2.4拓寬貨源對抗輸入通脹針對通脹源頭，政府提倡拓寬供澳貨源管道穩定物價。2010年12月崔世安行政長官在北京述職期間，與國家商務部及國家質檢總局共同商討進一步拓寬內地輸澳糧食及農副產品的管道，減少中間環節，以降低成本。澳門民政總署、經濟局等亦積極協助業界，掌握最新市場信息，引入新貨源，增加供貨商。2011年3月，特區政府曾組織業界前往安徽合肥，讓他們與當地供
  • 30澳門弱勢家庭調查研究貨商作點對點的商務洽談，最終兩地業界達成並簽署了包括糧油、香米、冰鮮肉、蛋類等共6份合作意向書。除內地外，特區政府亦計劃組織澳門商人到東南亞等國家尋找合作機會，通過積極協助業界開拓貨源，保持食品價格趨向平穩。3.2.5雙層式社會保障制度雙層式社會保障，是特區政府根據澳門社會經濟發展的形勢並回應社會各界的要求而提出的。所謂“雙層”，是由社會保障基金與非強制性的中央公積金構成的兩個層面的社會保障體系，使居民在退休後得到由社會保障基金提供的“基本”和“最基本”的保障，以及由非強制性的中央公積金提供的“較佳”和“較寬裕”的保障。回歸以來，澳門經濟得到了快速的增長，政府的財政收入也有了很大的增長，市民希望政府對社會保障有更大的承擔，冀求政府與市民分享經濟發展成果。另一方面，隨著老年人口的不斷增加，澳門逐步進入老齡化社會的行列。有關數字表明，在未來二、三十年，長者人數將不斷高速增加。到了2026年，估計本澳的長者人數將佔總人口的20%，社會對老年保障的需求將愈來愈大。此外，澳門原來的社會保障體系覆蓋面不足，據統計，在2006年，領取養老金的長者人數為11,991人，而全澳65歲或以上的人口為36,027人，可見養老金之覆蓋率只有33%。這個現象有很多可能性，可能是有能力的長者對領取養老金有主觀抗拒意識；也可能是有關福利的信息宣傳不足導致有需要的長者遺漏申請；再者，社會經濟發展，65歲以上長者仍在社會上有所為、有貢獻，能夠自食其力者大有人在，這是經濟發展造就的成果，正是澳門回歸後經濟發展民生改善的一個反映。2007年8月，何厚鏵任行政長官時提出，對於社會保障體制的革新問題，會綜合考慮澳門的實際情況，在政府財政能力範圍內增加承擔，為本澳居民退休保障問題在財政較佳時作好準備。特區政府對社會保障“增加政府承擔”的姿態，在2007年底有了進一步的體現。2007年11月1日，特區政府推出“社會保障和養老保障體系重整”的諮詢方案，致力於針對澳門的社會
  • 31第三章：特區政府的扶助措施保障和養老保障提出一個可持續發展、財政穩健的機制和架構。特區政府意識到“構建相對完善的社會保障和養老保障體系是構建社會和諧、保障居民生活的重要內容”，表明“特區政府和廣大居民都致力建立更完善的社會保障”。特區政府在2008年的施政報告中，更是把“確保生活質素，創新社保安排”作為民生領域的施政重點，並指出，“特區政府決定，在進一步完善社保基金制度的同時，引入創新思路，創立非強制性的中央公積金制度。此一制度的重點是，政府先從現有財政盈餘滾存中撥出部份金額，形成啟動資金，設立非強制性的中央公積金，日後則根據當年財政盈餘等情況，再決定是否繼續增加注資。”進入2010年，新一屆特區政府把加快落實雙層式社會保障作為施政的核心任務。澳門特區政府於2010年啟動了中央公積金，為每名合資格居民帳戶內注入10,000澳門元作為啓動款項。3.3社會共融的扶助措施回歸十幾年來，社會工作局的扶貧助弱工作開展得有條不紊，佈局規劃也比較有條理，而且所推行的措施是從多角度來扶助弱勢家庭。舉例言之，根據該局2011年工作報告，社會工作局年內共接到一般性援助申請家團1,463個，獲批1,214個。其中涉及低收入、失業、突變等家庭，受資助人數2,352人；食物補給295,449餐。接受新增問題賭博輔導144宗。24小時援助服務接待8,299名求助者的27,827人次求助服務。其中涉及弱勢家庭方面的，有6,197個家庭11,114人獲得經濟援助，援助總額約為2.82億澳門元。有900個家庭獲偶發性援助，總額778萬澳門元。有2,795家庭獲得特別津貼，總額為2,187.71萬澳門元。有47,874名長者獲得敬老金，總額2.39億澳門元。45回歸十幾年來，澳門社會工作局用於扶貧濟弱等社會補助總金額從2000年的255萬澳門元增至2008年的2,904萬澳門元。用於長者服務的金額從3,417萬澳門元增到45澳門社工局2011年工作報告，見澳門社工局網頁：http://www.ias.gov.mo/stat/
  • 32澳門弱勢家庭調查研究2008年的8,390萬澳門元；用於家庭和社會服務的金額從2000年的756萬澳門元增到2008年的3,150萬澳門元。應該說，這些工作為澳門弱勢群體包括弱勢家庭度過生活難關發揮了極大的幫助作用。該局還因應形勢的客觀需要，在突發事件發生時啟動應急機制，為陷於困境的人士提供及時補助。例如，2012年9月，澳門善豐花園大樓承重力柱發生爆裂，為了該座大廈安全，全體住戶被疏散撤離。社會工作局及時啟動工作程式，為受影響住戶辦理各項津貼申請手續，為善豐花園受影響住戶制定了安置計劃。對於自住業主，社工局發放一次性“上樓津貼”10,000至15,000元；每月發放特別津貼6,000至9,000元；善豐花園的租客也獲得一定的補償。此外，社工局還啟動了心理輔導和長者服務等專案，並籌備成立工作小組跟進事件的發展。46除了「可持續生計」和「可持續發展」的措施外，社工局不少政策都是從社會共融角度來扶助弱勢家庭，例如社工局近年主動地啟動「長者權益保障綱要法」（簡稱“綱要法”），還有加大力度推動國際殘疾人士權利公約（簡稱“公約”），所以在綱要法和公約裡，政府希望強化家庭照顧和社區支援來提升受助人士的生活素質，與及紓援家人的照顧壓力，而且綱要法和公約更強調如何可以讓弱勢人士可以融入社會，包括完善社區設施，令澳門可以成為「無障礙」的社會，還有透過各大媒介讓社會大眾可以了解弱勢人士狀況，從而漸漸地消除社會大眾對弱勢人士的誤解及歧視。近年亦引入長者及殘疾人士的評估機制，除了不斷地完善各種津助機制，還可更為有效發展更針對性服務，包括院舍服務、日間照顧服務和家居照顧服務等。儘管社工局的相關工作不少，但是近年社會大眾對社工局的批評也不少，而這些批評卻涉及多方面。社會大眾仍未很了解這些評估機制，以致評估機制仍未有效整合於服務和津助機制內。還有近日不少殘疾人士團體強烈要求最低維生指數需要擴展至殘疾人士，當中也涉及扶貧政策的核心概念，例如應該以家庭或46澳門社工局新聞稿，2012年9月18日。
  • 33第三章：特區政府的扶助措施是以個人為單位，在香港討論交通津貼亦涉及相關爭議，殘疾金的引入也誘發殘疾人士保障金額水平。扶貧工作是隨著社會轉變而不斷發展，所以除了社工局外，不少相關部門也有提供不少相關措施，好像勞工局便提供鼓勵及援助澳門機構（包括公營和私營）聘用殘疾人士，而教青局和民政總署亦透過公民教育令澳門居民關愛社會，衛生局都把醫療服務融入社區。3.4弱勢家庭從特區政府相關措施中得到的幫助其實社工局透過發放援助金予貧困家庭已經不少，2010年申請受助的家庭數目為6,193戶，比2006年減少了1,252戶，但援助的金額則增加了8,100萬元，至2.6億元；而且近年受援家庭戶數相對平穩，維持在6,200戶左右，援助金額維持在2.6億元至3億元之間，比三年前的援助金額整體有所上升，顯示特區政府的重視。針對三類弱勢家庭都的措施主要的有“特別生活津貼計劃”、“弱勢家庭津助和服務”和“職業培訓及相關獎勵機制”。表6：2006至2011年特區政府對弱勢家庭援助表年份受助家庭各項援助總金額20067,3451.82億澳門元20076,5302.01億澳門元20086,1803.01億澳門元20096,2782.76億澳門元20106,1932.63億澳門元3.4.1特別生活津貼計劃自2003年起對三類弱勢家庭每半年提供一次性的“特別生活津貼計劃”，協助其應付日常生活需要以及特殊節日的支出。社會工作局於每年5月及8月通過銀行入帳方式向合資格受益人發放津貼。此外，由於通脹持續
  • 34澳門弱勢家庭調查研究上升，社工局於2011年先後兩次向援助金受益人家庭發放特別生活補助，以及向三類弱勢低收入家庭增發兩期特別生活津貼，額外發放約7,116萬元。3.4.2弱勢家庭津助和服務針對部分低收入而又未符合領取援助金條件，但生活仍有一定壓力的家庭，特區政府將繼續透過每年兩次“三類弱勢家庭特別生活津貼”及開展“短期食物補助計劃”，協助有需要家庭紓解生活困難。3.4.3職業培訓及相關獎勵機制除金錢資助外，政府還提供“社區就業輔助計劃”及“積極人生服務計劃”，希望通過職業培訓及津貼獎勵機制等方式，鼓勵支援有工作能力和就業條件的經濟援助受益人重投勞動市場；幫助接受社會工作局援助金受益人建立工作的信心，重新就業，承擔家庭生活的責任，獲得自給自足和自尊自重的生活，實現真正的助人自助，為社會提供應有的貢獻。社區就業輔助計劃服務對象：年齡介乎31-55歲的社會工作局援助金受益人，每週參與3至6小時的培訓課程、社區活動、輔導服務。以6個月為一期，最長可參與18個月，由澳門工會聯合總會、澳門明愛、澳門婦女聯合總會、澳門街坊會聯合總會屬下服務單位或所安排的機構場所提供這項計劃的培訓。積極人生服務計劃服務對象：年齡介乎31-55歲，有工作能力的社會工作局援助金受益人，以6個月為一期，最長可參與18個月。內容包括個人就業輔導、電話輔導跟進、轉介服務、職業配對以及職後跟進服務等，參加者在重投勞動巿場後仍可收取一段時期的援助金，但金額及期限將根據其工作收入、家庭總收入與社會工作局設定的上限而定。
  • 35第三章：特區政府的扶助措施3.5小結從上述的政策措施可以看出，澳門特區政府在扶助弱勢社群方面的一些做法是很有澳門特色和創見性的，他們甚至被其它地區所移植參考。例如現金分享計劃，它本身就是因應賭業開放發展帶來經濟高速增長以及政府公庫充盈的現實情境，由特區政府制定的一項“還富於民”的全民福利措施，香港特別行政區政府也參考這個計劃設計了自身的現金分享制度。我們可以從三個方面概括這方面的看法：3.5.1弱勢家庭數量自實施弱勢家庭援助政策以來，澳門受助弱勢家庭戶數有所下降。近年一直維持約6,000多戶，比起2006年的7千多戶下降了逾1,000戶。最近幾年，受助戶數相對穩定在6,100戶至6,300戶左右。相對澳門大約13萬個家庭而言，這個比例不算大，這反映了澳門特區政府的扶助措施有成效。但近幾年來受助戶數壓不下去，也應找出原因，要努力讓更多的受助家庭脫貧和脫弱。3.5.2政府資源投入政府投入的援助金額，除了2008年因亞洲金融風暴衝擊等原因，導致投入金額曾高達3億元之外，近年一直都穩定於2.7億澳門元左右。相對於澳門公共財政收入及盈餘連年大幅增加，以及每年維持普及性福利如現金分享制度等方面的大額支出，這方面的援助金額也應該同步調節，政府對弱勢家庭的援助，可以考慮在總量上增加財力資源的投入。3.5.3政策針對性政府對扶助弱勢家庭的措施因應不同時期客觀環境都有所更新、增加和調整。對於弱勢家庭而言這是好事，但相對於受助者的實際訴求，這些措施還可以更有針對性。特別是在一般的經濟援助之外，受助者對住屋、醫療及教育上的援助需求十分強烈。在這些方面澳門政府的援助措施可以加強。
  • 36澳門弱勢家庭調查研究
  • 第四章對澳門弱勢家庭的調查分析
  • 37第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析從上一章的政策制定與實施的經驗來看我們對相對貧困及弱勢家庭等相關問題，有必要進行深入的調查研究，分析其真正的成因，才好研究如何對症下藥，開出治理弱勢家庭問題的良方。因此，本研究會透過問卷調查，以及個案訪談的形式，希望透過定量與定性的歸納分析，在這些基礎上對本課題進行科學的、客觀的研究。4.1澳門相對貧窮與弱勢家庭的現象及成因如前面有關分析，生產力發展會產生相對貧窮。澳門已在逐步消滅絕對貧窮。何厚鏵前行政長官在2009年回顧特區十年經濟建設時，曾做過一個概括：“澳門過往經濟發展並不暢旺，相當數量的基層家庭處於比較貧困的處境。旅遊博彩業和相關行業的較快速發展，令一大批中青年得以進入相對優厚的行業工作，從而大幅改善了所屬家庭的整體收入，明顯縮減了貧富差距、改善了跨代貧窮。”在這個過程中，隨着經濟的高速發展，相對貧窮的現象主要表現在財富分配中處於最底層的市民的生活型態。但根據相關的研究，這種相對貧困的結構也有了明顯的改善。本會理事長、學者柳智毅博士對澳門中產階層有過很深入的研究，他的結論是，澳門客觀中產佔總人口比例為48%，這個份額，低於芬蘭、英國等60%至75%的高水平，但與德國50%的比例已相當接近。說明澳門中產在壯大，並逐步形成兩頭小中間大的欖狀社會結構。其中一個重要的原因是，《基本法》賦予澳門資本主義制度50年不變，澳門人口在市場中存在向上流動的自由和機會，這就為澳門能夠改善相對貧困的問題提供了很好的操作條件。澳門回歸十幾年來，在前後兩任特首的領導下，政治、經濟、社會文化等方面都發生了很大的變化，尤其是經濟方面，獲得了連年高速增長，到2011年底，人均GDP達到66,311美元47，位居世界前列，472012年世界各國DGDP排名（截至到2011年12月31日），宜居城市網，2012年2月27日。
  • 38澳門弱勢家庭調查研究取得了矚目的成就。漫步澳門繁華區域，一座座宮殿式建築撲面而來，都是金碧輝煌，富麗堂皇。內部裝飾極盡奢靡豪華，有的金磚鋪地，有的雕樑劃棟，讓世人驚歎，流連忘返。娛樂場內的奢侈品專門店，名品名飾貨品琳琅滿目、買家掃貨出手大方；娛樂場賭廳內，豪賭客揮金如土。2011年，澳門本地生產總值2,921億澳門元，人均本地生產總值53.17萬澳門元，2012年第二季度澳門本地生產總值819億澳門元48。數據顯示澳門已步入富裕社會。與此同時，澳門經濟高速增長超過了任何一個發達國家和地區。1999年澳門的GDP規模僅470多億澳門元，2001年僅為523億澳門元，到2011年已達到2,921億澳門元。在短短的十幾年裡，澳門取得如此高速的增長，這在世界史上也甚為少見。不容否認的是，儘管賭場的興旺提高了就業，刺激了經濟發展，但在澳門勞動力嚴重短缺的社會中，擴大就業並不意味著提高收入，相對貧困的狀況也有必要加以關注和重視。澳門相對貧困的現象主要反映在以下幾個方面：持續性的高通脹影響了弱勢社群的生活素質；收入居於人均中位數之下的從事物業管理、清潔等三數個低薪行業的家庭，生活相對艱難；弱勢家庭成員中的主要勞動力的謀生技能低下，因要照顧家人、長期患病、身患殘疾等原因，失業情況比一般家庭嚴重等。澳門約有百分之二的失業者。這7-8,000人大部份都是文化水平較低的中壯年人士，是澳門失業大軍的“核心分子”。不少人是八十年代及其後從內地移居澳門者，他們進入工廠工作，由於工業式微，又被逼離開了工廠。鑒於文化水平低，其中大都轉行到地盤、保安、清潔等技術含量低的工作。因應上述的情況，我們對相對貧困及弱勢家庭等相關問題，有必要進行深入的調查研究，分析其真正的成因，才研究如何對症下藥，開出治理弱勢家庭問題的良方。事實上，通過經濟學會的調查，我們發現了一些長期以來容易令人置信的誤區，針對於此，更有必要撥開誤區的影響，為治理弱勢家庭問題制定正確的政策和策略。48澳門特別行政區統計暨普查局統計資料。
  • 39第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析4.2對澳門弱勢家庭的問卷調查分析4.2.1問卷調查取樣方法研究對象為澳門弱勢家庭，其定義已經由理論綜述作出界定。澳門目前約有6,000個弱勢家庭，如殘疾人士、精神病患者。由於這些家庭的活動受到一定程度的生理和心理限制，所以研究方法和抽樣方式不可以運用常用的電話、街頭問卷訪問。此外，上門逐戶找出弱勢家庭也不太合理。綜合上述之條件和限制，研究運用目標性抽樣(purposivesampling)。研究小組透過社會上的主要服務組織合作，他們有一直照顧的服務對象，符合研究的對象範圍。為了保證社會服務組織的服務對象的保密性，研究小組向社會服務組織提出申請，答允之社會服務組織自行作出隨機抽樣，先徵求潛在受訪者同意後，在社會服務組織的服務地點作出問卷訪問。針對認知能力較弱的受訪者，研究小組安排受訓練的訪問員向他們進行協助。針對一些行動不便，透過上門服務的潛在受訪者，研究小組安排受訓練的訪問員在社會服務組織的職員陪同下，上門收集問卷。調查在2012年5月30日至6月8日期間，利用上述之方式成功訪問了262位弱勢家庭(即單親、殘疾人士和長期病患者家庭)的受訪者，主要就受訪者對家庭情況、收入情況以及工作情況等多方面進行調查。4.2.2受訪者背景資料性別：男性受訪者佔19.87%，女性受訪者佔80.13%。圖1受訪者性別(N=262)男，19.87%女，80.13%
  • 40澳門弱勢家庭調查研究年齡：受訪者以46-55歲為主，佔36.75%，其他年齡的受訪者的比例分別是18-25歲(1.32%)，26-35歲(0.99%)，36-45歲(21.85%)，56-65歲(16.89%)，65歲以上(21.85%)。0.33%的受訪者拒答。圖2受訪者年齡(N=262)教育程度：受訪者的教育程度普遍偏低，57.95%受訪者只有小學及以下學歷，29.14%的受訪者有初中學歷，10.60%的受訪者有高中學歷，2.32%的受訪者有大專或以上學歷。0.66%的受訪者拒訪。圖3受訪者教育程度(N=262)18-25歲，1.32%26-35歲，0.99%拒答，0.33%36-45歲，21.85%46-55歲，36.75%56-65歲，16.89%65歲以上，21.85%初中，29.14%大專或以上，2.32%拒答，0.66%高中，10.60%小學及以下，57.95%
  • 41第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析出生地：受訪者以中國大陸出生為主，佔87.75%，澳門出生的受訪者佔9.27%，香港出生的受訪者佔0.33%，其他地區則佔2.32%。圖4受訪者出生地(N=262)居澳年期：74.50%的受訪者的居澳年期超過15年，7.62%的受訪者的居澳年期在11-15年，12.25%的受訪者居澳年期在1-5年，0.66%的受訪者居澳年期在1年以內。0.33%的受訪者表示居澳年期好難講。圖5受訪者居澳年期(N=262)澳門，9.27%香港，0.33%中國大陸，87.75%其他國家或地區，2.32%唔知道/好難講，0.33%拒答，0.00%唔知道/好難講，0.33%拒答，0.00%1年以內，0.66%1-5年，4.64%6-10年，12.250%11-15年，7.62%15年以上，74.50%
  • 42澳門弱勢家庭調查研究4.2.3工作狀況調查工作狀況：82.12%的受訪者表示沒有工作，17.88%的受訪者表示有工作。圖6受訪者是否有工作(N=262)工作性質：有工作的受訪者，其工作性質屬全職還是兼職的調查結果(全職指每週工作超過35小時)：逾六成受訪者全職工作，屬散工者約佔兩成。圖7受訪者工作性質(N=47)受訪者從事的行業：顯示弱勢家庭的受訪者並非一般認為的較多從事夕陽產業如制造業方面的工作，相反，在酒店餐飲、批發零售、教育醫療及社會服務、博彩、政府機構、金融地產等行業工作的總份額並不低，超過被訪者的五成。這是調查發現的第一個與社會認知有出入的地方。有，17.88%沒有，82.12%全職，61.11%兼職，16.67%散工，22.22%
  • 43第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析圖8受訪者行業(N=47)受訪者從事的職業：接近六成受訪者從事體力勞動。但也有3.7%受訪者是僱主或企業主。圖9受訪者職業(N=47)受訪者每月工作收入、工作天數、工作小時：受訪者每月收入3千元以下的佔18.52%；5千元以下的佔42.59%；7千元以下的佔68.52%。這個結果反映，弱勢家庭的“弱勢”儘管有多方面，但貧困始終是其核心。儘管每天平均工作7.95小時，但工作天數平均只有19.17天，說明了開工不足及失業問製造業，5.56%交通運輸業，9.26%博彩業，9.26%酒店餐飲業，20.37%批發零售業，5.56%建築業，11.11%政府機構，1.85%教育醫療及社會服務，12.96%運輸通訊業，0.00%金融地產業，3.70%其他，18.52%拒答，1.85%僱主/企業主，3.70%行政及專業人員，0.00%文職及服務人員，33.33%體力勞動工人，57.41%其他，1.85%拒答，3.70%
  • 44澳門弱勢家庭調查研究題依然困擾弱勢家庭。圖10受訪者個人月收入(N=47)受訪者沒有工作的主要原因：即使就業不足及失業問題十分嚴重，但造成弱勢家庭相對貧困的原因，經濟發展並非主要原因，這是第二個一直為人誤解的誤區。從下表顯示，弱勢家庭受訪者所以不工作最主要的原因，前三項包括：身體欠佳、要照顧家中長者或子女、退休等，都是個人因素，而非經濟增長造成的原因，受訪者之中認為找工作困難的只佔11.29%。圖11受訪者沒有工作的主要原因(N=215)3,000元或以下，18.52%3,001至5,000元，24.07%5,001至7,000元，25.93%7,001至9,000元，24.07%拒答，0.00%9,001或以上，7.41%找工作困難，11.29%要負責家務，12.50%要照顧家中長者或子女，29.03%要照顧患病的家人，16.94%自己身體欠佳，47.98%薪酬低，0.81%工時長，0.00%沒有需要，0.40%不想工作，1.21%退休，22.98%仍然在學，0.81%其他，2.42%
  • 45第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析找工作困難原因：這個結果更清晰顯示在弱勢家庭中，失業與就業不足的主要成因不是經濟高速增長所造成。因為受訪者的學歷技能與經濟發展不相適應的原因，其份額總和不到兩成；因年紀大找不到工作者，佔了82.44%，這才是最主要的原因。這是第三個與社會認知有出入的地方。圖12受訪者找工作困難的原因(N=215)4.2.4家庭狀況調查受訪者家庭結構：單親家庭受訪者佔了一半。圖13受訪者家庭背景(N=262)年紀大，82.14%學歷程度低，14.89%沒有技能，0.00%沒有工作經驗，6.38%缺乏電腦知識，2.13%不懂英文，2.13%被人歧視，17.02%其他，8.51%其他，0.33%雙親家庭，31.79%單身家庭，14.24%爺孫家庭，1.99%單親家庭，51.66%
  • 46澳門弱勢家庭調查研究圖14受訪者家庭人數(N=262)圖15受訪者家庭就業人數(N=262)家庭人口結構分佈：3人以上的家庭佔了總受訪人數的58.93%；有長期病患者家庭也佔了59.6%，然而，家庭中無人工作者佔了64.57%。說明在弱勢家庭中，家庭負擔重但承擔經濟能力的成員很少。4人，21.85%3人，27.15%2人，26.82%1人，14.24%5人或以上，9.93%1人，25.83%0人，64.57%2人，8.61%3人或以上，0.99%
  • 47第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析圖16受訪者家庭有否長期病患(N=262)家庭平均每月收入(包括工資、花紅、房屋津貼、社會援助金、租金或投資收入等)：統計顯示，家庭每月收入低於8千元的佔了53.64%，而月入低於1萬元的佔了73.18%。這組數據顯示，弱勢家庭因為成員的特殊性，如長期患病、殘疾、單親照顧子女、年長退休等，影響家庭成員就業困難，而進一步將個人貧困放大到家庭貧困。圖17受訪者家庭月收入(N=262)沒有，40.40%有，59.60%2,000元或以下，7.95%2,001至3,999元，11.92%4,000至5,999元，12.25%6,000至7,999元，21.52%8,000至9,999元，19.54%10,000至11,999元，15.23%12,000元或以上，7.62%唔知道/好難講，3.31%拒答，0.66%
  • 48澳門弱勢家庭調查研究家庭每月收入主要來源：這個調查的結果說明一個重要的事實，弱勢家庭極度依賴社會援助。上面統計反映的家庭收入金額，只有31.68%來自工資收入，有2.29%來自親友援助，兩者合計大約佔了總收入的三分之一；有三分之二的收入，都是來自政府及福利機構的援助。圖18家庭收入主要來源(百分比)(N=262)社工局一般援助金，69.08%全家工資，31.68%社保基金養老金，19.47%社工局特別援助金，9.92%社保基金殘疾金，7.25%社屋輪候家團住屋臨時補助，3.44%親友援助，2.29%社保基金疾病津貼，1.91%社福機構援助金，1.53%社保基金失業津貼，0.38%其他，8.02%
  • 49第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析圖19家庭收入主要來源(N=262)弱勢家庭平均每月總開支：從累計百分比顯示，家庭的每月開支與每月收入的百分比大致相等，但略高於每月收入。例如，8,000元以下開支的家庭佔了60.26%(8,000元以下收入佔53.64%)；1萬元以下開支的家庭佔77.81%(1萬元以下收入佔73.18%)，顯然，弱勢家庭普遍存在入不敷支的情況。而開支的項目又以食物、住屋、醫療為最高。社工局一般援助金，6,418.08全家工資，8,053.66社保基金養老金，2,119.02社保基金殘疾金，2,022.22社工局特別援助金，1,761.54社屋輪候家團住屋臨時補助，1,144.44親友援助，4,710.00社福機構援助金，1,562.50社保基金疾病津貼，1,460.00社保基金失業津貼，6,000.00其他，2,493.33
  • 50澳門弱勢家庭調查研究圖20家庭每月總開支(N=262)圖21家庭每月開支類別(N=262)食物，26.42%住屋，14.63%醫療保健，10.70%儲蓄，6.97%水、電及燃料費，6.76%旅遊，6.22%娛樂費用，5.66%交通，4.16%電話及其他通訊費，3.56%衣服鞋襪，3.90%其他，11.01%2,000元或以下，6.62%2,001至3,999元，12.91%4,000至5,999元，17.55%6,000至7,999元，23.18%8,000至9,999元，17.55%10,000至11,999元，9.60%12,000元或以上，4.30%唔知道/好難講，6.95%拒答，1.32%
  • 51第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析4.2.5培訓及子女教育參加過政府或民間社團舉辦的各類培訓課程：沒有接受培訓的受訪者高達六成。而不參加培訓的原因顯示，主要都是主觀原因，屬於客觀因素的例如因為經濟能力、年紀大、不合報讀資格、需要照顧家人等，不到兩成。說明弱勢家庭成員無法更新知識、提升能力的原因，與主觀上不願或不懂得接受培訓和持續教育，有很大的關係。圖22受訪者有否參與培訓課程(N=262)圖23受訪者不參與培訓課程的原因(N=262)沒有，68.87%有，31.13%無時間，35.10%不懂得如何報名，14.90%不清楚有甚麼課程，13.94%身體欠佳，13.46%不想學，10.10%課程幫助不大，7.21%無錢/經濟情況不允許，6.73%不合符報讀資格，4.33%年紀大，4.33%照顧家人，2.88%其他，7.21%唔知道/好難講，2.88%拒答，0.96%
  • 52澳門弱勢家庭調查研究子女在學人數：有六成家庭的子女接受學校教育，沒有子女上學的佔32.45%，後者應包括無子女家庭，但也不排除有家中兒童失學的情況。圖24家庭子女在學人口(N=262)子女教育的每年總支出：顯示承擔每年1萬元學雜費用的家庭佔了56.38%。可以理解為，弱勢家庭對子女教育的承擔，相對於收入相當低的狀況，是一筆不小的開支。圖25家庭子女教育每年總支出(N=262)4,000元或以下，25.49%4,000至5,999元，17.65%6,000至9,999元，13.24%10,000至13,999元，5.39%14,000至19,999元，4.41%2,0000元或以上，17.65%唔知道/好難講，15.69%拒答，0.49%1人，30.13%2人，24.50%3人，9.60%4人，2.65%5人或以上，0.33%沒有，32.45%拒答，0.33%
  • 53第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析4.2.6住屋情況調查現居單位租用或自置情況：顯示租住社屋或非社屋的住戶佔了58.28%，自置物業者僅佔37.75%，還有小量住戶居住於其它物業。而且尚有38.1%的住戶正在輪候社會房屋。圖26居住物業狀況(N=262)圖27受訪者是否正輪候社屋或經屋(N=262)4.2.7政府支援效果調查對政府援助措施意見：超過五成受訪者認為政府援助不足夠。租住，社屋，34.44%租住，非社屋，23.84%自置，經屋，14.90%自置，非經屋，22.85%其他，1.32%唔知道/好難講，0.33%拒答，1.99%宿舍，0.33%是，38.10%否，54.76%不清楚，7.14%
  • 54澳門弱勢家庭調查研究圖28受訪者認為政府對弱勢家庭的援助是否足夠(N=262)期望政府加強或提供相關援助：實質支援仍是弱勢家庭最盼望的援助，包括提高援助金額、醫療補助、教育津貼、房屋津貼等。圖29受訪者認為政府協助弱勢家庭擺脫困境的方法(N=262)自食其力重投社會工作的意願：六成半受訪者表示願意在情況許可下工作。提高經濟援助金，74.81%增加醫療補助，43.89%增加教育津貼，39.69%提供公共房屋，40.84%提供職業再培訓，13.36%提供就業支援，11.45%其他，4.58%拒答，0.76%唔知道/好難講，3.44%非常足夠，2.32%足夠，10.60%一般，28.81%非常不足夠，11.59%拒答，0.00%唔知道/好難講，3.31%不足夠，43.38%
  • 55第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析圖30受訪者是否願意在情況許可下工作(N=262)有助出外工作的條件：顯示有志者都有客觀困難，如身體問題，需要照顧小孩等。這方面的訴求，提示政府有必要考慮加強社工服務。圖31有助受訪者出外工作的條件(N=262)協助工作的相關援助：受訪者在職業轉介、依靠政府提供職業培訓及提供求職津貼方面，都有需求。願意，64.59%不願意，35.41%身體健康，51.60%幫助照顧小朋友，22.00%幫助照顧家中長期病患者，12.00%幫助分擔家務，10.40%家人鼓勵，5.60%幫助照顧家中長者，4.00%其他，11.20%唔知道/好難講，7.20%拒答，5.60%
  • 56澳門弱勢家庭調查研究圖32協助受訪者出外工作的方法(N=262)被訪者面對的困難：顯示最主要是經濟問題和住屋問題。表7：受訪者提及的困難頻率和回答原因(N=262)提及問題提及頻率典型回答家庭開支太大經濟問題75金錢不足，想照顧家庭，不希望輪班工作經濟困難經濟不好需要借錢維持生活住屋租金昂貴住屋問題48無地方住，不合資格申請援助租金貴，希望能夠提前入住社屋經濟房間一房一廳不足夠身體狀況欠佳39身體欠佳未能工作殘障出入不方便要照顧年老丈夫照顧家人及長期病患者30照顧小孩照顧家中殘障人士及長期病患教育子女11子女升學，培育幼子(弱智兒童)教育小朋友醫療問題7醫療津貼不多醫療問題物價上漲7市場物價上漲，希望提高對弱勢社群的援助買餸貴教育津貼少6增加教育津貼教育費用高昂提供就業轉介，25.40%政府提供職業培訓，19.68%政府提供求職津貼，15.87%其他，10.48%唔知道/好難講，22.54%拒答，6.03%
  • 57第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析4.3澳門弱勢家庭狀況訪談個案根據研究定量問卷收集時的初步歸納，研究針對典型目標人群進行焦點訪談，而這些目標家庭都是經政府相關部門介紹，再經由研究小組選出較有代表性的個案（主要分成四個類別：綜合困難家庭、殘疾人士家庭、被社會隔離家庭和在職貧窮家庭），然後經受訪者同意，才會向被訪者進行訪談。對訪談會在被訪者同意下進行錄音，訪談內容會被編輯成逐字稿，並進行內容分析(ContentAnalyze)。各個訪談單獨成為個案分析，集中了解他們離開弱勢社群的難處。4.3.1綜合困難家庭家訪個案一：甘嬸婚姻狀況：已婚家庭成員：與夫同居澳，有一子一女，兒子為癮君子，女兒出嫁夫家貧困電影中的阿甘，傻憨中做了國家英雄。現實中的阿甘嬸，同樣智力平庸，樂天知名，為了一對不長進又無能力的兒女，勞碌大半生，仍憨厚地掙扎生存。她從一個危樓單位搬到另一楝半殘樓宇的單位，如果連這裡都要清拆，她沒法想像能否有下一個容身之所。圖33受訪者甘嬸在其住所
  • 58澳門弱勢家庭調查研究說話急速，心直口快的阿甘嬸說，她從不怕辛苦，即使命途多舛，也不會終日自怨自艾。只是她無法理解，為何收入比她好、生活條件比她好的同鄉同事，都已經可以入住社屋或搬上經屋。自己還要為一個“窩”，連好點收入的工都不敢接受。阿甘嬸為了一家人的生活，1988年偷渡到澳門，30幾人一條船，差點賠上性命。以為大難不死，必有後福，89年特赦取得證件時欣喜若狂。獨自在澳門拼搏的阿甘嬸，於是埋首工作，做大廈清潔兼鐘點工，將當時月入的5-6,000元收入，省吃儉用，部份寄返鄉下，改善家人生活，剩餘部份儲蓄起來，一直期望在澳門申請到經屋或社屋後，一家人就可以團聚。甘嬸同甘叔，同姓同齡，剛過60歲。兩人有一子一女，都年過30，如果仔女成器，經過20多年辛勤努力，應可享兒孫之福。可惜阿甘嬸並沒有苦盡甘來。兒子十多年前毒癖成癮，失去理智的兒子，不但用去阿甘嬸大部份辛苦所得，也讓阿甘嬸成了廣東省內各戒毒所常客，一有假期，她就奔回鄉下，到戒毒所探望或找尋經常突然失蹤的兒子。另一方面，女兒雖已出閣，但眼見原本生活不算富裕的女兒一家，多年前因女婿中風無力工作，女兒又無業。孫兒出世時的住院費，也是由阿甘嬸一力承擔。為了家庭團聚，阿甘叔七年前成功申請到澳門，當上大廈保安員。正在申請社屋和經屋的阿甘嬸，便如實上報社工局。誰知因為申請資料更改，其社屋申請被除名，而輪候中的經屋申請，又在沒有獲得通知的情況下，因資料不全被取消資格。阿甘嬸在多番查詢下，最近才獲得重新排在社屋的輪候龍尾。她為了這個難得的機會，從不逾越半步的阿甘嬸，只好做鐘點工，與做保安員的丈夫，將入息上限控制在兩人家團申請資格內。連上司提出升職加薪也不敢貿然接受。面對這兩年高昂的租務市場，阿甘嬸已經搬了兩三次家，她被迫搬出廉價的危樓單位，也只能搬到另一棟殘缺的平民大廈中。在艱苦的歲月中，阿甘嬸等待的，就是一個晚年可以安身的窩。只是有一點讓阿甘嬸無法想通，為何情況與她類似，但只要不事事向政府如實上報的同鄉
  • 59第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析圖34受訪者甘嬸的住所外觀或同事，反而在申請各項福利時都事事順暢。是政府無力監管，抑或政策本身就需要申報人“有保留地”上報，否則這只是一條政策，現實中“老實人”難以受惠。4.3.2殘疾人士家庭家訪個案二：冰姐婚姻狀況：寡家庭成員：育一子一女，兒子重度腦癱，女兒就讀高三龍仔喜歡坐在窗邊，即使看不到樓下川流的車龍，也可以望著天空唱他認識的歌曲。今年60歲的冰姐說，龍仔最喜歡唱歌和上街，她還記得數年前，第一次用輪椅將龍仔推出大廈門口的情景，龍仔第一個反應說：“原來
  • 60澳門弱勢家庭調查研究街上有這麼多人。”她當時就忍不住淚流滿面。龍仔1988年在內地出生，家人兩年後發現龍仔仍無法站立走路，經醫生檢定懷疑出生時腦部曾缺氧引致腦癱，四肢活動能力受損。同時，又因夫婦倆當年疲於生活，只好將龍仔交托鄉間長者照料，錯過了早期的自理訓練，只能長期困在家中。目前，被評為重度殘障人士。圖35受訪者冰姐的兒子在其住所龍仔一日三餐，大小二便，洗澡上床都無法自理，因為冰姐和家人的不離不棄，龍仔才活到今天。冰姐說：“我從沒有想過要放棄兒子，將他送入院舍了事。”冰姐和丈夫都是大廈清潔工，幸好丈夫當年決定向親友舉債，買下現居的經屋單位，一家人才總算有瓦遮頭。只是四年前，丈夫因勞成疾，死於肺癌。丈夫治病期間，要同時照顧病塌上的丈夫、殘障的兒子和年幼的女兒。那段艱難的日子，冰姐只能做鐘點工賺取微薄報酬，因而令家中原本就有限的積蓄耗盡，借債度日。冰姐19歲的女兒，現就讀網校高中三年級，正為升學而努力。相對丈夫去世前後的歲月，冰姐說，“現在已經很滿足。”因為，去年（2011）在社工的協助下，龍仔成功申領每月8,550元的殘障津貼，一家三口總算可以過上
  • 61第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析緊絀但相對安穩的生活。政府近年發放的現金分享和弱勢家庭特別津貼，也讓她可以逐年減輕家中積累的債務和為女兒的升學做點準備。圖36受訪者冰姐住所內觀在法例保障下，冰姐不用工作，可以有較多的時間照顧兒子。不過因為只能以綜緩度日，不敢隨便花費。同時因日漸年邁，除非參加團體的活動，否則她無能力讓兒子去遠一點的地方，只能到附近公園做器械操。“要將龍仔連輪椅搬上巴士，不可能的。”滿頭白髮的冰姐，解決了眼前生活困境的同時，正日夜擔心著完全無法自理的大兒子將來，和心痛幼女兒未來擔負照顧一殘一老的人生。她希望政府可以增加成人殘障人士日托服務，和改善公共設施，可以讓殘障人士易於出行和減輕殘障人士家人的照護壓力。
  • 62澳門弱勢家庭調查研究4.3.3被社會隔離家庭街訪個案三：大叔……ps拾荒老婆婆（其他不詳）婚姻狀況：獨居家庭成員：妻離棄、兩未成年女兒寄居他處走過舊城區，偶爾總會遇上一兩個老人家在“拾紙皮”或“執空罐”。問問街坊，他們都會告訴你，老人家常在附近出現，但姓甚名誰，家住何處。大家都說不很清楚。通常拾荒者都會有堵圍牆，外人很難進入。他們大多因為失去自信，所以很少跟人交往，即使有家人，要和他們深入相處，可能也不是一件容易的事。或許他們有太多的苦、太多的難、太多的悲傷，只能深深地埋在自己的心中。街坊都知道竹林寺附近有位拾荒的婆婆。每次見她經過，雖然不會有一聲“謝謝”，但多數人仍會主動告訴她哪家店有紙皮丟出來，手裏有空瓶子，也會遞給她。但問這位婆婆是誰，大家都說不太清楚。若不怕閉門羮，要跟婆婆聊聊，答案也只有“無嘢講！”……圖37受訪者大嬸工作環境
  • 63第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析同區也有位到處流浪的大叔，終日在各舊城區間遊走。因為不定期出現，他沒有婆婆的門路“拾紙皮”，只能在路上看到一張撿一張。或許對人生，大叔仍有點希望，這天，他終於肯停下來，開口說說自己的故事。訪談中他都說已忘了姓也忘了名，只知自己快65歲了。大叔曾是一家西餐廳的洗碗工，那裏大家也只管叫他“大叔”。大叔早年在鄉成家育有兩女，但因為不足兩千元的月薪，日子實在過得“太窮了”，太太最終離他而去，人也開始意志消沉。圖38受訪者大叔工作環境大叔一氣難消，得了高血壓。身心俱“病”下，將兩名幼女安置在親戚家，自個兒便過上無業的流浪生活。日間在他熟悉的舊街巷徘徊“憶妻”，打發時間。晚了找個街角容身隨便睡睡，更多時過關返回鄉下村子裏的舊居，過一晚算一晚。眼見女兒婷婷玉立，大叔原也應重新振作。但大叔說，可惜年華已過，身體多病，手慢腳慢，又目不識丁，現今連一份洗碗工也沒有了。同時，因為長年缺乏社交，又離職太久，大叔說他不知道澳門有什麼社會福利，就連社保也因無力供款而沒法受惠。為免連累兩女，只好繼續過
  • 64澳門弱勢家庭調查研究著流浪的生活，拾荒為生。每年的現金分享和每月千多元的社會津貼，都由女兒處理，提取現金後悉數交大叔解決兩餐，“夠不夠？單身一人買個麵包又一日。”他說憑良心，政府已幫了自己一半，另外一半家庭事，誰也幫不上忙。想起要一個人孤獨終老，大叔消極地說：“一日不死都不會開心。”不過，談起兩名女兒，大叔又似有絲絲希望，原來兩女已與他聯名，在社會房屋的輪候名單內。令他有點若失若得，又沒多大信心地說：“不知是否能等到那天，在澳門終於有落腳的地方，可以與女兒一起生活。”4.3.4在職貧窮家庭街訪個案四：邦哥……ps聾婆婚姻狀況：未婚家庭成員：邦哥與母親及弟弟同住近年政府除了派錢，邦哥沒感到有哪一項的社會措施，可以讓他的生活好過點。萬九公屋沒他的份，什麼弱勢群體津貼、屋租補助、免稅額、學童津貼等等統統與他扯不上關係。他和70歲的母親以及48歲的弟弟，同住在沙梨頭區早年購入的自置單位。人過半百，無兒無女無子姪，他只祈求身體健康，可以繼續“捱下去”，因為他知道，“‘病不起’，剩係排隊看醫生你就煩，一就有大把錢去私家醫院。”與邦哥聊上，是因為淩晨三點左右，在提督馬路口，看見一位人稱聾婆的婆婆推著一車報紙，從高士德“掟灣轉入”。她說從黑沙環一路奔來，趕著到鏡湖馬路口賣報紙。“報紙婆”今年也60多歲了。但她還要比別人快一步，將報紙賣給早起和夜歸的一族。不過，這晚她半個小時也還沒賣出十份。她心情有點急了，手推車上還有幾十份報紙呢。所以跟她聊的時候，那份倔勁也特別大。除了賣報的收入，她也正在拿七成的社保退休金過活，每月要3,000-4,000元租屋，她反問“這樣的生活好不好過？”她不願提自己的
  • 65第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析家人、子女。也表示不懂政府有什麼可以幫她。在這刻，她只焦慮著剩下的報紙是否可以賣完，因為這是要成本的生意。邦哥的母親這時經過，如往日一樣會在她這裡拿20份本地報紙到另角去賣。她明白“聾婆”的心情，所以也不想多談。幸好，負責到碼頭取港報的邦哥這個時候回來。圖40受訪者邦哥工作環境圖39受訪者聾婆工作環境
  • 66澳門弱勢家庭調查研究廿幾年來，邦哥和家人，過著日夜顛倒的生活，每天三更夜半起來，為的是趕在別人的前頭，一家動員，賺取一份一份報紙的差價。他們到早上九點後，才可以坐下來吃早飯，之後就會抱頭大睡。邦哥說，這樣一家人月入可以有8,000-9,000元，還有老人家的一份社保退休金幫補。“都是用來食，平時好少時間出街，最多在屋企看看電視同報紙。”年年日日如是，兄弟倆都沒有成家。“養兒防老”是不可能的事了，“積穀防饑”，他們都在自供社會保障基金，希望到時有點收入。但看到飈升的樓價，這點退休保障並未能讓他安心，“樓升物價就自然會升，呢兩年好似我們這種小市民，生活質素可以話逐年下降。”邦哥說，政府年年派錢，不如想多點如何改善民生福利的政策，“好似下定決心搞好醫療系統，早日完善社會退休保障制度。升斗市民才會有安心的日子過。”4.4小結調查發現超過六成受訪者家中沒有人目前就業，受訪者家庭就業人口數目平均僅為0.46人/戶。大約七成受訪者家庭平均每月收入在10,000澳門元以下，經加權平均推算受訪者家庭平均每月收入為7,269澳門元。受訪者家庭每月收入主要來源來自於社工局一般援助金，其次是全家工資以及社保基金養老金。生活開支方面，接近六成受訪者家庭平均每月總開支4,000至10,000澳門元，平均每月總開支具體項目前三位為食物、住屋(租金或供樓支出)以及醫療保健。本次調查262位受訪者當中，僅有17.88%受訪者目前有工作。而有工作的受訪者當中，也只有61.11%的受訪者為全職工作，其他主要以兼職或打散工維生，月收入的區間為3,000至9,000澳門元。在沒有工作的受訪者當中，有近六成五受訪者表示願意自食其力，重投社會工作。但不少受訪者表示沒有工作是主要由於身體欠佳或因為要照顧家中長者或子女而未能外出工作。
  • 67第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析至於政府如何提供更有效協助弱勢家庭擺脫困境的支援，高達74.81%受訪者認為應提高經濟援助金，其次增加醫療補助、教育津貼以及提供公共房屋，受訪者對這幾方面有較大的訴求。這次調查得到一些重要資料，讓人們對之前的一些對社會結構認知有出入的地方引起新的反思。首先是，弱勢家庭的成因未必與經濟高速發展相關，這與理論上的“發展中的貧困”不完全吻合。澳門弱勢家庭成員的失業與就業不足情況主要還是由於要照顧家人、退休、患病等原因造成；第二、弱勢家庭中的成員，能夠工作的，並非只從事夕陽或相對低技能的行業，如制造業、物業管理等，相反，大部份都在博彩、餐飲以至金融行業中工作，其中逾六成更有全職工作；第三、弱勢家庭中的成員有重投社會之心，但缺乏接受再培訓的“勇氣”，根據調查，其中的主要原因都是主觀性的，包括認為自己年紀已大等等。這些情況，很值得政策制訂者參考。然而，這些對社會結構認知有出入的地方也存在一定的合理性。通常這些弱勢家庭自我認知的形象比較低，例如被老公拋棄和獨立撫養兒女。因此他們會比較抗拒與外界交流。要解決這些問題的關鍵之一便是如何把他們拉回社會的主流。因為這些人士具有一定的人生經歷，所以有社會機構針對這些弱勢家庭提出了相關的職位，如陪月員。可是弱勢家庭對此職位的提供並沒有強烈的認知。不過即使目前社會上有這些職位，實質上其強而有效的針對性措施依然有待提高。所以政府在這方面可以加強針對這批人而提供的職位措施。還有一個很值得參考的調查結果是，從問卷以至個案訪談中，都感到弱勢家庭有一些強烈的期望。列於首位的，佔了四分之三被訪者均認為是重要的選項是經濟問題。列於其後的，還有身體健康和醫療援助方面的問題、住屋問題和教育問題。這四大項需求，對特區政府而言是一個啟發，可以在援助弱勢社群和貧困家庭的施政方向上做些調整。在經濟援助以外，特區政府對弱勢家庭的居住、醫療援助、教育等方面應該投入更多的關注。
  • 68澳門弱勢家庭調查研究貧困在各國都是一個困擾人們的普遍問題，絕對貧困難以徹底消除，相對貧困有增加趨勢。在現實中，這個情況的發生，究其原因主要有：4.4.1高增長掩蓋下的弱勢經濟增長給社會帶來富裕這是一個不爭的事實，但是，由於區域和行業發展不均衡，技術含量的提高、資本作用的放大，那些受教育程度較低和只能依靠出賣低技術含量勞動力為生的勞動者的勞動崗位被取代，勞動空間被擠壓，只好在市場經濟下降價出售自己的勞動力以換取有限的競爭激烈的勞動崗位和就業機會。這種競爭上崗，不僅不會為他們提供扭轉貧困的機會，只會使他們的經濟狀況在高增長中止步不前，甚至會倒退。這是經濟高增長下產生貧困的主要原因之一。在現實中，弱勢家庭的形成不會因為經濟高增長就消失。上面對澳門弱勢家庭的調查，已證明了這一點。現代社會，始終會存在單親、老齡化、病殘的家庭，這類家庭往往在社會中處於弱勢。一、單親家庭增加導致階段性絕對貧困人口增加。由於傳媒的發達，輿論開放，傳統理念受到衝擊，加上社會生活節奏加快，人們生活壓力增加，導致社會一部分人對傳統家庭的認識改變，離婚率上升，傳統家庭解體增多，如單親、祖孫家庭。原本是父母雙方共同承擔的家庭責任和經濟負擔，現在落在一個人的肩上，生活負擔自然重於普通家庭，出現階段性的絕對貧困。二、老齡化與養老觀念的變化導致長者貧困人口增加。由於生活節奏加快、生活壓力加大，很多地方的青年不願多生孩子甚至不生孩子，社會呈現老齡化趨勢；加上很多長者的子女，處於“上有老，下有小”的年齡階段，經濟和生活負擔很重，一些長者為減輕子女的負擔，選擇不與子女共同生活，也有一些青年人不願與老人一起生活。一些長者行動不便，反應遲鈍，生活護理、求醫問藥的成本增加，導致生活水平下降。三、病殘、突發危機導致貧困者不容忽視。一些病殘者不僅失去了勞動
  • 69第四章：對澳門弱勢家庭的調查分析能力，沒有經濟收入，連生活都需要有人護理。這使他們的生活雪上加霜。我們要重視突發危機致貧者，因為在今天高技術、高成本的社會中，人們變得更加脆弱，一旦遭受危機打擊，翻身的機會幾乎很小。4.4.2高技術、高消費推動下的相對弱勢一些行業薪金增長的速度趕不上物價上漲的幅度，加上汽車、手提電腦、手提電話已經成為工作必備的交通和通訊工具，個人在參加勞動時的生產成本增加。加之高技術含量的職業對受教育程度的要求，勞動者的隱性付出增加。勞動者的勞動投入與他們的回報相比，並沒有提高。在高技術的今天，隨著人們受教育程度的提高，人們的社會交往、業餘生活也越發豐富，而這也是人們緩解快節奏工作壓力必不可少的，這些支出並未被僱主作為勞動成本計算。由於社會流動遲緩，上升空間狹小，獲得機會的概率低，收入與經濟增長不同步，也會令到白領階層有“被貧困化”的擔憂。物價的鋼性上升，以土地為代表的資源性商品價格飛速上升，國際貨幣匯率的變化，帶來的物價上升等，也會令民眾生活質素下降。4.4.3低薪酬地區人力資源對本土人力資源的衝擊全球化的經濟發展模式下，形成資本、人力等要素資源流動。落後地區的人力成本較低，投資者在人力密集型的加工、生產行業會優先選擇使用這些地區的資源以降低成本。以服務業為主的發達地區則會優先吸納這一地區的勞工。薩繆爾森等經濟學家對區域經濟合作的研究認為，在滿足某些條件下，例如在不存在貿易壁壘、沒有運輸成本的假定下，區域內要素資源流動的結果，其報酬價格會逐步趨向同一化。無論是發達國家還是發展中國家，都在努力地與貧困作鬥爭，其中，不乏一些可借鑒的好經驗。澳洲約克角政策與領導研究所主任皮爾遜（NoelPearson）在總結了各國反貧困的經驗後，大力推崇新加坡的經驗。他認為，美國克林頓的改革確實讓美國人在經濟景氣和失業率低時期，較不必依賴福
  • 70澳門弱勢家庭調查研究利制度。可是事隔10多年，美國仍在與貧困作爭鬥，所以美國根本就不是消除貧困和動員最低階層的最佳典範，英國也是如此。反觀新加坡，雖然沒有與西方國家那樣設立社會福利制度，但卻能在短短50年不到，就從一個貧困的第三世界國家發展為富裕的第一世界國家。49除了新加坡，澳門周邊還有一些國家和地區的好經驗值得借鑒，如正在崛起的中國，同屬亞洲四小龍的韓國及香港等。這些地方臨近澳門，他們的文化與澳門相仿，價值觀念與澳門比較接近，有著比較相似的經濟高速增長經歷，因此他們的扶貧助弱經驗值得澳門借鑒。49《澳大利亞人報》，2011年3月5日。
  • 第五章國內外扶助弱勢家庭的經驗
  • 71第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗經過實證調查研究，對弱勢家庭的基本面貌以及他們回歸正常社會保障體系流動的阻礙作出分析。給予建議前，需回顧四地的弱勢家庭經驗作出經驗，了解他們已推出政策的成效和問題，以及未來發展的方向。首先，香港的文化和人口特徵與澳門較為相近，而且近年香港和澳門都面對貧富差距擴大，民生議題日漸受到社會和政府所關注，所以香港近年不斷推出處理弱勢家庭的措施和政策。中國內地自從改革開放後，在滅貧和減貧方面取得可觀進展，所以本研究便簡述中國內地在應對貧窮問題的經驗，並以此作為個案分析，相信對澳門有十分重要的啟示作用。新加坡作為一個已發展的微型國家，過去主要透過政府整體規劃和個人儲蓄制度來建構其社會保障體系，而其集儲蓄和社會保險模式成世界各地參考對象。最後，研究引用傳統福利型的北歐國家作為參考對象，芬蘭可算是近二十年的經濟轉型和產業升級的模範，其教育體系和職業培訓亦被不少學者看成芬蘭成功發展的重要基礎，所以本研究便簡述芬蘭教育體系和職業培訓的發展經驗。5.1香港的扶助弱勢經驗香港與澳門同屬中國特別行政區，地理相近、語言相同、經濟相仿。香港與澳門一樣經濟繁榮，社會穩定，人均GDP全球排名位居前列，是世界頂尖富裕地區之一。過去香港和澳門政府都較為傾向“滴漏效應”及經濟發展來處理貧窮和弱勢家庭問題，因此在扶貧助弱措施上，兩地採用的做法大同小異，或者顯示兩地間政府機構在扶貧助弱方面有著良好的溝通。據香港政府統計處披露，香港2011年的基尼系數再度刷新自己所創下的紀錄達到0.537，遠遠高於0.4的貧富懸殊警戒線。香港慈善組織樂施會2011年8月的一項調查顯示，低收入家庭超過40%收入都花在食物上，每6個有兒童的貧
  • 72澳門弱勢家庭調查研究窮家庭中就有一個陷於捱餓狀態。據有關部門統計，2010年，香港的整體貧窮比率從1996年的15%上升至18%，在這個市區樓價每平方米超過10萬港元的城市，有120萬人月收入不足3,450港元(全港月收入中位數的一半)，最低收入的10%住戶月收入中位數只有2,070港元，與十年前相比不但沒有增加，還下降了25%。香港作為一個全球屈指可數的富裕地區，當前失業率僅為3.4%，在全球屬於極低水平。但這樣富裕的地方卻有六分之一的人口身陷貧困。“在職貧窮”近年開始在香港流行，說明增長中的貧困已經引起社會的關注。當今香港談論貧困弱勢群體，不僅是指平均每年數以萬計地增加著的生活貧困人口，更指那些感到缺乏自力更生和公平奮鬥機會的“相對貧困”和“精神貧困”者。所以梁振英當選香港特首後，組建了“扶貧工作組”並親自擔任主席，意在解決香港日益嚴重的貧窮問題。而香港的扶貧措施便分成三部分進行論述，這三部份包括“社會緊急支援”、“可持續生計”、以及“可持續發展和社會融合”。5.1.1社會緊急支援近年香港面對不少問題，儘管不少問題並不可能短時間之內可以解決，但是不少問題仍需要緊急處理，近期較具體事件要數香港的南丫島的國慶日撞船事件，相對於一般家庭來說，弱勢家庭卻較易發生家庭暴力和成癮問題（包括濫藥和病態賭徒）等社會問題，所以社會緊急支援對弱勢家庭便很重要。而香港的緊急支援是頗為多元化的，包括“兒童及青少年服務”、“家庭服務及支援”、“危機支援”和“緊急救濟服務”。面向兒童和青少年開展的服務，主要有邊緣青少年服務、為虐待兒童、虐待配偶及性暴力個案受害人提供的支援。家庭危機支援中心為虐待兒童、虐待配偶及性暴力個案受害人提供服務。而危機支援則針對企圖自殺、吸毒成癮和病態賭博人士開展的服務。緊急救濟是為天災或其他事故的災民，及因樓宇成為危樓封閉被着
  • 73第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗令撤離家園的人士，提供熱飯(或現金代替膳食)及救濟物品的服務。緊急救援基金，旨在給因自然災害而需要緊急救援的人士提供的現金援助。5.1.2可持續生計和澳門情況相若，香港的扶貧措施仍以“可持續生計”為豐富，相關措施便包括下列各項：綜合社會保障援助計劃主要是以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要。適用對象是居住年滿7年，經濟狀況調查經審查通過的低收入人員，可以視不同情況分獲不同種類的補助金和特別津貼。援助金大致可分三類：1.標準金額：不同類別的受助人可獲不同的標準金額，以應付生活上的基本需要。2.補助金：補助金又可以分為以下幾類：a.長期個案補助金：有高齡、傷殘或經醫生證明為健康欠佳成員的受助家庭，如連續領取援助金達12個月或以上，可按家庭中這類合格成員的人數，獲發每年一次的長期個案補助金，作為更換家居用品和耐用品之用。b.單親補助金：單親家庭每月可獲發單親補助金。c.社區生活補助金：非居於院舍而年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳的綜援受助人，每月可獲發社區生活補助金。d.交通補助金：年齡在12至64歲，需要經常護理的（殘疾）受助人每月可獲發交通補助金。e.院舍照顧補助金：居於非資助院舍而年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳的綜援受助人，每月可獲發院舍照顧補助金。3.特別津貼：符合資格的申請人因個人或家庭的特別需要可獲發租金、學費及其他教育費用、必需的交通費用、醫生建議的膳食、復康及醫療用具
  • 74澳門弱勢家庭調查研究等特別津貼。健全的成人和兒童僅限於申請租金、水費／排污費、與兒童就學有關的支出、幼兒中心費用及殮葬費用等特別津貼。交通意外傷亡援助計劃向交通意外受害人及其受養人(如受害人死亡)視情況提供經濟援助。該計劃無須考慮受惠人的經濟狀況，或有關交通意外是因誰的過失而造成。公立醫院及診所費用減免機制領取綜合社會保障援助（下稱“綜援”）的病人出示政府發出的有效醫療費用豁免證明書，可豁免公營醫療服務的收費。政府還制訂措施加強現行的醫療費用減免機制，保障沒有領取綜援的低收入人士、長期病患者及貧困年長病人免受沉重經濟負擔。經濟困難的非綜援受助人可向各公立醫院和診所的醫務社會服務部、社會福利署綜合家庭服務中心或保護家庭及兒童服務課申請減免繳費。公共房屋為無法負擔租住私人樓宇的低收入家庭提供公共租住房屋(公屋)。凡符合香港房委會申請辦法的低收入者均可申請。社會服務香港和澳門兩地的社會褔利界一向都有緊密交流，所以兩地社會服務都很近似，具體內容如下：1.長者服務則包括長者社區照顧及支援服務、安老院舍照顧服務和長者卡計劃。長者社區照顧及支援服務有長者地區中心及長者鄰舍中心分別在地區及鄰舍層面為長者提供多種服務。安老院舍照顧服務主要為65歲以上而未能在家中居住的長者，提供住宿照顧服務及設施。長者卡計劃則為長者提供一個普遍獲得承認的年齡證明，以方便他們享用政府部門、公共運輸機構及
  • 75第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗商號為長者提供的優惠票價，折扣和優先服務。2.兒童及青少年服務面向兒童和青少年開展的服務，主要有，中心服務、課餘託管收費減免計劃、邊緣青少年服務。3.殘疾人康復服務針對肢體、智力缺陷者開展的服務，主要包括公共交通票價優惠計劃、殘疾人士康復服務和公共福利金計劃。公共交通票價優惠計劃是向合資格殘疾人士提供優惠票價搭乘港鐵、專營巴士及渡輪。而殘疾人士康復服務提供日間訓練服務和住宿照顧服務。公共福利金計劃為嚴重殘疾或年齡在65歲以上的香港居民，每月提供現金津貼。5.1.3可持續發展和社會融合其實除了上述措施外，香港社會不斷要求香港政府需要從可持續發展和社會融合角度，引入不同扶貧政策，所以本章節便選擇個別較熱門的扶貧政策，加以說明和論述：貧窮線過去香港社福界都有要求政府訂立貧窮線，從而方便民間監察政府扶貧政策的成效，可是過去香港政府卻較為抗拒訂立這指標，可能因為會刺激民間對福利政策的訴求，以及增加政府在社會福利的支出。但是隨著貧富懸殊問題日益嚴重，在剛發表的施政報告中，政府亦提出訂立貧窮線。由於絕對貧窮問題在香港並不十分嚴重，反之相對貧窮問題（貧富懸殊）較為注目，所以貧窮線便以相對貧窮來設計，貧窮線是根據稅收及福利而制定，有兩種—調整前家庭入息和調整後家庭入息。調整前家庭入息是較為容易運算，一般以家庭入息中位數的若干比例來劃分，這比例較常見為40%至50%，可是不少地區的政府支出及稅收佔整體經濟生產不少比例，若以一般歐洲國家來說，這比例大概40%至60%，所以調整後家庭入息來訂立貧窮線較為合理，在香港，不少團體較傾向以調整後家庭入息來訂立貧窮線。
  • 76澳門弱勢家庭調查研究最低工資自從亞太金融風暴後，香港媒體開始關注雇主剝削低技術勞動者的問題，並開始在社會上引起了很大反響。2006年3月起勞工處勞工顧問委員會雇主代表提出方案。他們表示如果不立法，商會會簽訂約章以建立類似最低工資機制，並將違約雇主列入黑名單予以譴責，這方案也稱為“工資保障運動”；2008年10月，香港政府在巨大的輿論及公眾壓力下宣佈推行兩年的“工資保障運動”成效不彰，並成立臨時最低工資委員會，對相關的機制及立法向政府提出意見；2011年5月1日起，《最低工資條例》在香港正式實施，最低時薪為28港元，並且每兩年檢討最低時薪的水平，在2012年12月，此標準又提升為30港元每小時，並於2013年5月1日起正式開始實施。此項法定最低工資的建議水平涵蓋約三十萬名雇員，約佔香港雇員數目的超過一成，涉及的平均加薪幅度約為7%。對於企業而言，整體額外薪酬開支增約20億港元，增幅約為0.3%，對於大部分行業包括低薪行業的影響較為溫和。在制定最低工資保障標準的時候，政府便需要顧及到在防止工資過低與盡量減少低薪職位流失的目標之間取得適當平衡，同時也要維持香港經濟發展以及競爭力的需要。而達到這平衡的機制主要來自由勞、資、政、學四方代表組成的“最低工資委員會”。根據《香港最低工資委員會2012年報告》顯示，首個法定最低工資保障的實施，使得基層雇員的收入得到明顯的實際改善。由於經濟興旺以及勞動力市場的相對緊絀，紓緩了法定最低工資帶來的壓力；加之很多企業與雇員的接受，使得整個最低工資保障體系在香港社會都運作得較為良好。由於最低工資保障制度實施的第一年中香港經濟處於上行週期，因此為社會帶來的正面影響較負面影響為多。首先，對於雇員來講，扣除通脹後低薪雇員的工資有了實質性增長，使得生活水平得以提高；其次，對於企業來說，由於經濟暢旺，企業的招聘意欲大致保持正面，並未出現大幅度裁員情況，反而機構數目不斷上升至歷史新高；最後，對於整個香港社會的宏觀經濟來講，失業率基本維持在較低水平，整體勞動人口持續增加，香港整體經濟自由度及
  • 77第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗競爭力的排名在世界仍位居前列。然而最低工資保障制度在這幾方面也帶來了一些負面影響：首先，由於不同工種薪資差距縮小，導致部分行業招聘困難；其次，最低工資水平的實施增加了企業的薪酬成本，尤以底薪行業為甚，還有間接也推高其他職位薪酬，即僱主需在不同級別的員工中加薪以挽留人，這或可看成“漣漪效應”；最後，個別消費品由於勞工所佔成本較大，價格明顯較前幾年偏高，推高了通脹水平。除了最低工資外，也有民間團體倡議引入標準工時，但現時，香港政府以社會仍未有共識而再作研究，也有學者建議以家庭友善政策來替代標準工時。長者生活津貼香港在通過長者生活津貼時，曾引起一些議員以“拉布”方式進行抗議，可見長者生活津貼在香港是一個與“長者貧窮”問題有關且頗具爭議的題目。在2000年前，香港並沒有公營退休保障，一般長者主要依靠私人和公營機構所提供的退休保障（可是只有小數雇員有此保障）、兒女供養和自己儲蓄，而政府支援則主要來自“綜合社會保障援助計劃”（或簡稱綜援）。綜援在年齡界乎於六十五至七十歲的長者是需要符合入息及資產審查；七十歲以上的長者則無需接受資產審查，都可以獲取綜援；香港人都稱綜援為“生果金”，原因是綜援給長者的援助金額只有約一千港元，大概只是澳門養老金的三分之一，可見長者綜援金額真的只足夠買生果而已。所以2000年之前，已經有不少學者倡議改革香港退休保障體系，只是強積金是當時較多學者建議的體系之一，而另外較多民間團體建議的改革則為強化現有的綜援體系，和引入全民退休保障。若以香港現在的人口結構來看，六十五歲以上的人口已有約一百萬人，而未來的二、三十年，六十五歲以上人口約等於一半香港勞動人口。如果領取綜援不需要任何審查機制，並且只以政府稅收來處理綜援開支，便不難得出每增一千元的長者綜援，每名香港勞動人士便要承擔五百元。由此推論，
  • 78澳門弱勢家庭調查研究香港政府認為審查機制是有需要的。隨著香港人口老齡化，孝道觀念弱化和家庭核心化等因素，便令老人貧窮問題日趨嚴重，大部份扶貧政策都有引入審查機制，從而可以更具針對性處理貧窮問題。因為這審查機制帶來標籤效應或污名化，因為綜援是以家庭為單位，除非長者家庭放棄供養其年長親人的義務，否則全家人的入息是需要計算於資產審查之內（剔除居住的單位），而這確認該家庭放棄照顧年長家人的協議書便被香港人稱為“衰仔紙”，這安排便會逼使部分需要受助人士不願意利用綜援，所以會對扶貧政策帶來反效果，其實這爭議與近日，在澳門有殘疾人士家庭要求殘疾人士應該可以看成獨立家庭來享用社會救助，應該以個人或以家庭處理弱勢人士的需要便是一個很爭議問題，而這爭議便延伸至長者貧窮問題，所以有不少民間團體極力倡議引入“全民退休保障計劃”。香港民間團體所倡議的“全民退休保障計劃”主要是全香港長者可以劃一取得金額若三千多元的退休保障，這樣便可以避免綜援的污名化問題。因為所有香港人都會退休，所以退休保障可看成全民需要的。而資金來源主要來自政府、以及勞資雙方，政府所出的資金主要來自現有的綜援開支，而勞資雙方供款則與現在的強積金相同，而投資交由香港金融管理局（金管局）負責。過去十多年金管局所作出的投資平均回報約有六巴仙，但不少學者卻指出這機制與現行綜援都是透過徵稅（其實從公共財政來看，徵費與徵稅並無很大分別）支持，這樣保障金額與供款金額沒有很大關係，根據公共選擇理論（PublicChoiceTheory）來看，這便很容易導致保障金額和供款金額脫鉤，因為一般市民是希望加大保障金額和減少供款水平，這安排便很容易造成“前人享褔、後人結帳”的代際不公平問題。其實香港強積金亦稱為“智利模式”。因為智利在推行“智利模式”的退休保障前（或1980年代前），亦是實行類近社會保險模式（亦很類近“全民退休保障計劃”），結果保障金額給付金額不斷提升下，但供款金額卻沒有相應調整，最終導致智利退休保障體系走上“智利模式”，而“智利模式”漸成世界退休保障體系重要支柱之一。可能基於這歷史背景下，便讓當時香港政府選擇強積金。
  • 79第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗強積金主要是個人戶口儲蓄，所以保障金額和供款金額便會充份地聯系，而政府角色只是監管整個強積金運作，強積金運作主要分成三部份─行政、信托和投資，而這三部分全由私人市場承擔，這或可配合香港政府一貫施政理念“大市場、小政府”有關。可是這機制卻衍生另一個問題，強積金未能有效地處理第二次收入再分配，所以長者貧窮問題仍未能有效解決，還有強積金投資回報風險主要由強積金持有人承擔，可是自從金融海嘯後，特別是雷曼兄弟投資銀行倒閉後，令不少迷你債券持有者損失慘重，所以不少強積金持有人對投資回報甚為不滿，而且強積金管理費用都被指偏高。所以香港政府近年都積極研究如何有效降低強積金管理費，包括引入強積金半自由行，亦加大力度在宣傳如何挑選合適基金組合。在引入強積金時，不少學者都已指出這些問題，因為如果要強積金充份發揮效能，是需要累積二、三十年，所以這些學者都同時應為香港政府仍需要針對長者貧窮而推出相關政策。進修和學習平台和澳門歷史背景相若，在1980-1990年代，不少香港男性回中國大陸結婚。而且過去香港移民多是家庭團聚，所以不少新移民是中年婦女和兒童。可是由於中港婚姻存在不少文化沖突，所以不少單親家庭都是新移民人士。香港政府主要透過綜援來支援這群弱勢人士，可是卻較少措施可以讓這群人士融入主流社會，相關家庭服務也較為缺乏。但由婦女事務委員會倡議發起、香港公開大學李嘉誠專業進修學院及新城電台合辦，為針對香港婦女需要而設的“自在人生自學計劃”學習計劃是仍有較具效用的措施。這計劃旨在提高參加者的學習能力，幫助他們培養求知慾、發揮個人潛能、肯定自我，以正面態度面對不同挑戰，從而開創更精彩的人生。除了自學計劃外，民間機構和政府部門亦有針對婦女就業的職業培訓，例如陪月員。香港政府積極推動終身學習，從而鼓勵各年齡層人士可以持續進修，政府、學術機構和民間機構則舉辦“長者學苑”來吸引長者持續進修，而“長者學苑”便類
  • 80澳門弱勢家庭調查研究近澳門理工學院所舉辦的“長者書院”。長者社區照顧服務券儘管香港和澳門被批評嚴重缺乏院舍位置，而且輪候也頗長，所以不少民間團體倡議香港政府增加院舍位置。但是以世界的長期照顧服務分佈來看，一般已發展地區的院舍服務只佔長者人口若三、四巴仙，在香港享用院舍服務卻有七、八巴仙，當中有社福界人士認為香港居住環境狹窄、家庭結構核心化和孝道觀念弱化有關。但是在老人學界別，不少學者卻指出社區照顧水平有著很重要關係，而且不少調查也發現大部份長者都希望可以生活在自己熟悉的地方，以及和親人居住。所以香港政府過去十多年都積極發展社區照顧服務，例如引入“長期照顧統一評估機制”、“日間照顧服務”、“改善家居照顧服務”等，但是香港社區照顧服務發展卻仍較鄰近已發展地區較為滯後，或與私人長期照顧服務市場仍未能有效發展，在這情況下，或速成政府試行長者社區照顧服務券。5.2中國內地的扶助弱勢經驗改革開放初期，中國內地人民生活水平普遍低下。過去，中國政府以沿海帶動內陸，從東南向西北地方逐步推進，經過30多年的努力，終於使絕大多數人解決了溫飽問題，擺脫了絕對貧困的困境。以農村為例，中國農村絕對貧困人口數量已經從1978年的2.5億人減少為2010年的2,688萬人。全國農村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1,274元，農村貧困人口佔農村人口的比重下降到2.8%。50過去，在全國人口普遍不富裕的情況下，經濟普遍增長對減貧作用明顯。但當貧困人口大幅下降，分佈分散時，貧困已呈相持態勢時，經濟普遍50國家統計局農村經濟社會調查總隊，《中國農村貧困監測報告（2003）》，中國統計出版社，2003年；《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書，國務院新聞辦，2011年11月16日。
  • 81第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗增長的減貧作用減緩，特別是最近幾年來，內地經濟持續高速增長並沒有達到“減貧、平等”目標，減貧與返貧相互膠著，需要國家和社會進一步研究出台切實有效的干預措施。所以本章節便先回顧中國內地的脫貧或扶貧經驗，然後簡述民間機構在發展社會服務的發展，最後便總結當中的經驗。5.2.1內地脫貧經驗回顧1978年以來，中國政府以“減貧”為發展目標，一方面通過經濟體制改革和經濟的普遍發展，大規模減少城鄉貧困人口；另一方面，民政部門以部門開展了特困人口的臨時救助。1986年，中國國家反貧困戰略行動正式起步，進入了有計劃、有步驟的戰略反貧困階段。改革開放以來，中國反貧困戰略政策主要分四個主要階段。生活救濟階段（1978年以前）由國家民政部門負責，對特困家庭和人員實施最基本的生活救助。儘管改革使人民生活保障制度發生了根本性的變化，但由於人們生活水平普遍低下，政府財力有限，民政部門只對在需要救助者中的最迫切的一部分人發放救濟。民政部門每年對農村貧困人口免費分配的救濟糧達200萬噸，能夠滿足3,000～4,000萬絕對貧困人口最低生活需要。發展經濟減貧階段（1978－1985）改革開放政策大面積鋪開後，飛速發展的經濟使大部份中國人迅速擺脫了貧困局面。在這一階段，地區發展政策和措施成為比國家經濟發展政策更加具體和直接的“反貧困戰略”。地區發展戰略安排，特別是資金投入、基礎設施建設等使廣大貧困人口直接受益，在國家整體減貧中作用巨大。
  • 82澳門弱勢家庭調查研究區域發展扶貧階段（1986－1993）在多數人口減貧以後，中國政府意識到，不能僅靠一般性的經濟推動解決具有特殊性的區域貧困問題，特殊性的貧困需要有針對性地去解決。1986年國民經濟“七五”計劃（1986～1990）將扶持老、少、邊、窮地區盡快擺脫經濟文化落後狀況作為一項重要內容；同年成立的國務院貧困地區經濟開發領導小組使反貧困的組織實施成為有27個國家部委共同參加的國家行為。1987年國務院辦公廳下發的《關於加強貧困地區經濟開發工作的通知》，形成了中國1986－1993年以“促進區域增長”為目標的扶貧戰略。通過“開發式扶貧”政策確立了扶貧資金的“效率導向”原則，通過專案實施實現扶貧，幫助貧困地區和貧困戶脫貧。多數貧困地區通過發展工業促進經濟高速增長，擴大了當地的就業機會。這種做法不僅消化吸收了農村剩餘勞動力，也提高了貧困農戶的收入水平。中央政府還結合當地的資源條件，向貧困地區提供了大量他們缺少的生產要素（如資本、技術、管理經驗等）作為“發展援助”。依靠貧困者的自身努力和技能提高生活水平並擺脫貧困。發展援助是一種可持續發展的反貧困措施，貧困人口能夠通過掌握一門技能特長，長期持久地發展、有效地抵禦返貧現象的發生。90年代初，政府採取了大規模的“以工代賑”反貧困措施，以實現當地的經濟增長，增加貧困人口的短期就業機會和收入水平。地方政府（特別是省政府）對當地的貧困地區也提供了類似的援助。從1986年到1993年，中國農村絕對貧困人口從1.25億人下降到8,000萬人，年均遞減6.2%。“造血”“扶貧開發”階段（1996-2000）在這一時期，中國政府開始了以“造血”為主的“扶貧開發”探索。針對不同區域、不同貧困群體、不同貧困原因，開展有針對性的扶貧開發，以改善貧困者的基本生存條件，提高他們的生活品質。1993年底，中國政府發佈了《國家八七扶貧攻堅計劃》，制定了新的反貧困戰略。以“扶貧開發”取代“經濟開發”；以解決8,000萬農村絕對貧困人口溫飽問題作為反貧困任務。
  • 83第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗在九十年代經濟高速發展期間，上海市政府和山西省政府分別於1993年和1994年率先試行城鎮和農村最低生活保障制度，讓低於一定收入比例的家庭領取最低生活保障51。該政策得到各省的仿效以及中央政府的支持，在1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺後得到進一步的完善52。根據中國民政部的資料，截至2010年底全國共有一千一百多萬戶（二千三百多萬名）城市居民和二千五百多萬戶（五千二百多萬名）農村居民領取最低生活保障，政府低保支出共918.9億元人民幣53。根據中華人民共和國憲法第45條規定，中國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。而1999年國務院頒佈的《條例》真正將其落實為一種法定權利，被譽為居民的最後一道安全網54。1996年9月，中共中央、國務院聯合召開了建國以來規模最大、規格最高的扶貧開發工作會議，再一次加大了政府反貧困政策的力度，強化了“滿足貧困人口基本需求”的扶貧開發戰略。這個戰略把解決貧困人口溫飽問題作為扶貧開發工作的首要任務。把有助於直接解決群眾溫飽的種植業、養殖業和以當地農副產為原料的加工業作為扶貧開發的重點，主要支援帶動脫貧的“龍頭”企業，把貧困戶脫貧致富與發展農業產業化結合起來。中央專項扶貧資金分配到省後一律由省、自治區政府統一安排使用。學者的研究指出最低生活保障的受助者顯示出較强的就業動機，現有低保制度還未培育起福利依賴文化。中國城市低保制度中尚不存在“福利依賴”效應。但在前瞻性視角下，並不能忽視福利依賴未來出現的可能性55。51唐鈞(1998)，“最後的安全網—中國城市居民最低生活保障制度的框架”，《中國社會科學》，1998年第1期。52鄭功成(2003)，“中國社會保障改革與制度建設”《中國人民大學學報》，2003年第1期。53中華人民共和國民政部規劃財務司(2011)，2010年社會服務發展統計公報：http://cws.mca.gov.cn/article/tjkb/201102/20110200133593.shtml，2011年2月9日。54林莉紅、李傲、孔繁華(2001)，“從憲定權利到現實權利—我國城市居民最低生活保障制度調查”，《法學評論》，2001年第1期。55韓克慶、郭瑜(2012)，“‘福利依賴’是否存在？——中國城市低保制度的一個實證研究”《社會學研究》，2012年第2期。
  • 84澳門弱勢家庭調查研究著手相對貧困、解決返貧階段（2000-2012）中國政府意識到，中國現階段的反貧困已經不再是普遍脫貧問題。中國政府面臨的是，一是繼續解決欠發達地區絕對貧困人口的脫貧與返貧問題；二是解決好經濟發達地區收入差距加大而引起的相對貧困問題。在解決脫貧方面，首先是把2000年的扶貧標準865元逐步提高到2010年的1,274元，提高了貧困人口的自身生產能力和抵禦返貧的能力。到2010年底，貧困地區人們生產生活條件有了顯著改善，592個國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入從1,276元增加到3,273元。經濟的高速發展帶來了收入差距擴大、相對貧困突顯。2010年中國內地城鄉居民收入水平差距擴大到3.23:1；農村內部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。為解決這些問題，國家實施統籌城鄉發展戰略和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，採取了一系列惠農政策措施，促進農村經濟發展。政府還通過調節稅收、普及醫保、實行社保等措施，提高福利，縮小貧富差距。5.2.2非政府組織的扶貧行動各類非政府組織（民間組織）在中國的反貧困工作中，發揮了不容忽視的重要補充作用，尤其是在有效阻止返貧方面，作用突出。中國非政府組織（民間組織）的扶貧具有以下特點：一、目標明確：突顯愛心加專業的特點。結合專業優勢和資源，針對目標人群開展脫困扶貧。二、專業和非專業扶貧組織相結合：共同開展扶貧活動。三、大膽開展組織與制度創新：如探索扶貧到戶、捐資方派出志願者監理捐助工程的施工。四、形成了一批著名品牌：如“希望工程”、“幸福工程”等等。許多扶貧組織已經開始有計劃地自主設計、嚴格實施，追求實效，創造品牌。五、靈活和針對性發展：阻止返貧工作的重要補充。非政府組織的扶貧實踐，填補了政府工作延伸不到的一些空白和死角，尤其是對那些剛剛脫
  • 85第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗貧，處在脫貧與返貧邊緣的人群，發揮了明顯的作用。5.2.3中國政府反貧困實踐的經驗中國的反貧困經驗，特別是近十年來的脫貧與防止返貧經驗，對澳門扶貧助困具有借鑒作用。主要有以下幾方面：一、形成了各級政府政策調控為主、中國傳統家庭、鄉親文化為輔的共同扶貧局面；各級政府出台政策、疏通外出務工管道；民間通過親友帶領，外出務工，扭轉貧困局面。二、以主動、自立、自強代替“等、靠、要”舊思想；三、以實事求是的態度根據中國的國情發展及時調整貧困標準；四、堅持技能扶貧與生活扶貧相結合，通過生產技能培訓和扶持使貧困戶脫貧；五、加強對剛剛脫貧或處於脫貧與返貧邊緣人群的關心與指導，提高他們的自立能力，防止他們重新返貧；六、加強與國際組織的交流合作，引進國際社會先進的扶貧經驗和科學扶貧方式。其中，通過親友帶領外出打工，在很多貧困地區的脫貧過程中發揮了很大作用。5.3新加坡的扶助弱勢經驗新加坡立國初期（1960年代），新加坡還是一個貧困落後的第三世界國家。在幾代領導人和新加坡國民的努力下，一躍發展為富裕的第一世界國家，其經驗不僅不少發展中地區所學習，也值得澳門借鑒。李光耀前總理認為，英國及瑞典的福利制度令這些國家的治國成本日益攀高，新加坡應該成為“一個公平的社會，而不是一個福利社會”。正如李光耀在其回憶錄中所述：“我們選擇通過增值財富來重新分配資產，而不是通過消費的補貼來分配資產”，這就是新加坡對付貧窮問題與西方福利國家最大的差別。有不少
  • 86澳門弱勢家庭調查研究（曾）居於新加坡的人士稱新加坡為“TheFineCountry/City”，當中的“Fine”可解作“好”或“宜居地方”，但“Fine”也可以解作“罰”，可見新加坡政府對居民有不少管制和規劃，但是各項管制卻能做到有條不紊地整合起來。由這背景下，新加坡政府便在立國初期成立公積金局，建立強制性儲蓄制度，透過這制度完善各項不同範的社會保障，讓每個公民能夠自行支付房屋貸款、醫療費用和退休生活。5.3.1中央公積金制度與社會保障簡介中央公積金制度與社會保障是不可分割的，自從1955年，新加坡開始實施中央公積金制，並成立了中央公積金局（負責或監管公積金的管理和運作）。中央公積金制度開始只是一個簡單的養老儲蓄制度，經過幾十年來逐步發展，中央公積金便成為一個綜合性保障，包括養老、住房、醫療、教育等的制度；同時，還根據各個時期的具體情況，制定了一些規定或補充辦法逐步完善擴大的公積金的使用範圍，以適應當個人不同階段的需要，例如青年時期，中央公積金主要功能便類近住房公積金（處理住房保障）和“組屋”（類近澳門的社屋和經屋）的配合，來幫助青年購置物業；中年時期，隨著身體機能開始退化，在中央公積金中的醫療保險比例便越來越加重（針對醫療保障）；老年時期，除了可以透過中央公積金取得退休金外，新加坡政府亦有引入逆按揭（即香港的“安老按揭計劃”），來解決不少長者的“資產（物業）豐厚，但缺乏現金流”的問題。所以中央公積金是整合各社會保障體系（包括養老保障、醫療保障、住房保障、教育保障等）於一個儲蓄戶口之內，以下便以相關保障體系略作簡述：養老保障政府要求每個僱員的全額退休金必須分別由僱主與僱員按比例儲存到中央公積金帳戶中，在法定退休年齡或意外喪失勞動能力時方可提取，56只要56張愷悌等，《新加坡養老》，中國社會出版社，2010年，第37頁。
  • 87第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗保障老人安享晚年生活。除制度保障之外，新加坡還十分注意發揚敬老、尊老的傳統美德，採取免稅等措施，鼓勵以家庭為單位與老人合住，共用天倫之樂。除了中央公積金的退休金外，隨著新加坡經濟不斷發展，當地房價亦不斷上升，便會令大部份長者的資產集中於他們所住的房屋，逆向房貸（香港的“安老按揭計劃”）便可以把所住的房屋變成現金流，來改善長者生活需要，逆向房貸跟傳統房貸運作逆向轉變，允許物業持有人（抵押者）把（全部或部份）物業擁有權抵押給金融機構，以換取金融機構一次過或定期給予抵押者款項。而新加坡則主要以中央公積金來推動逆向房貸。醫療保障中央公積金局在養老保障獲得成功後，又相繼推出了其他種類的社會保障，醫療保障就是其中之一。20世紀80年代以來，中央公積金局制定了多項醫療保健計劃，主要包括‘保健儲蓄’、‘健保雙全計劃’和‘保健金計劃’，稱為3M計劃。57保健儲蓄計劃：1984年中央公積金局推出“保健儲蓄”強制法令，要求每人必須將月收入的6%存入“保健儲蓄帳戶”，作為本人及其家庭成員的醫療費用儲蓄。該帳戶設有最高支付限額和服務範疇限制，超出限額和範疇的需要自付。貧困家庭可免交醫藥費或享受政府提供的醫藥補貼。病人入住政府C級醫院，只需繳納15%的住院費；無能力繳納者可以向政府申請補助或申請全部豁免。60歲以上老人在公立門診醫院看病只需繳交一半門診費和藥費。58健保雙全計劃：公積金局1990年推出了具有大病醫療保險性質的健保雙全計劃。計劃充分考慮了重病和慢性病患者，尤其是低收入者的情況，在保健儲蓄金不足時為他們提供額外的補貼。“所有75歲以下的保健儲蓄戶除非57郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。58曹雲華，“新加坡的社會保障制度初探”，《社會學研究》，1995年第3期。
  • 88澳門弱勢家庭調查研究選擇不參加這項醫療保險，否則都被自動納入該保險計劃內”。59該計劃只有在保健儲蓄帳戶資金不足時才允許使用，使用時按照病人的具體情況確定報銷的比例，一個人終身享受該補貼的總額不得超過5萬元。60保健金計劃：1993年4月由政府在預算盈餘中撥款的醫療保健基金正式設立。基金援助在“保健儲蓄計劃”和“健保雙全計劃”外仍無法支付醫藥費用的貧病者，實際上是對貧困弱勢群體實施的醫療救濟。61醫療保健基金作為前兩項計劃的補充，形成了一個健全的醫療保障網路，基本免除了貧困者在醫療費方面的後顧之憂。住房保障由於上世紀50-60年代新加坡出現了嚴重“屋荒”，1960年新加坡政府成立了建屋發展局，1964年推出了“居者有其屋”的政府組屋62計劃，為市民提供住房保障。63為能從整體上主導組屋的開發與建設，組屋的土地供應和資金提供由政府控制。“1966年，新加坡政府頒佈了《土地徵用法令》，規定政府有權徵用私人土地用於國家建設，有權調整被徵用土地的價格，可在任何地方徵用土地建造公共組屋；64這一措施降低了組屋的建設和購買成本。“政府以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支援，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。”房屋售價是由政府根據中低收入階層的承受能力來確定，而不是靠成本來定價的，因此遠遠低於市場價格，並造成房屋發展局的收支虧損。這部份損失，政府核准後每年都從財政預算中給予補貼。651968年公積金局又推出了“公共住屋計劃”，低收入會員通過該計劃能夠使用其公積金普通帳戶的存款作為購房首付，不足之數從今後繳納的公59郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。60曹雲華，“新加坡的社會保障制度初探”，《社會學研究》，1995年第3期。61曹雲華，“新加坡的社會保障制度初探”，《社會學研究》，1995年第3期。62組屋相當於澳門的公屋，中國大陸的廉租房和經濟適用房。63郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。64郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。65郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。
  • 89第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗積金中分期支付，所以有學者把中央公積金看成住房公積金，而全世界只有新加坡和中國內地推動強制性“住房公積金”。此外，政府還對保障性住房實行配售，制定了縝密而嚴格的法律法規，對購房人條件、購買程式、住宅補貼等均作出嚴格規定，按照公平原則進行合理分配，66以保障低收入家庭以及那些最需要住房的人優先得到房屋。新加坡還不斷調整申購政府房屋的上限，使更多的人享受政府保障房，2011年8月14日，李顯龍總理在國慶群眾大會上宣佈，申購新屋的收入上限，從8千元上調至1萬元，執行共管公寓則從1萬元調高至1萬2千元。目前，約有82%的新加坡人口居住在政府組屋中。67教育保障教育歷來都是新加坡政府主要開支項目之一。除了通過預算保證教育支出外，政府還設立了許多獎學金和基金，鼓勵支持貧困家庭的子女求學。學生從小學一年級開始就從該基金中獲得一筆錢，並建立一個教育儲蓄戶口，基金每年將投資所得劃到每個學生的教育儲蓄戶口上，直到他們完成普通水平教育或職業教育。68學生完成教育後其教育儲蓄帳戶中的結餘將轉入其中央公積金的帳戶中。1989年，公積金局推出了教育計劃，將公積金保障範圍擴大到教育保障上來。會員可動用其公積金戶頭裡的存款，為自己或子女支付全日制大學學位或專業文憑課程的學費。學習畢業後一年需開始還本付息，分期付款的最長期限為十年。692011年8月14日，李顯龍在國慶群眾大會上宣佈，今後四年將為本地生增加2,000個大學學額，以進一步提升本地人口的素質。為了不讓本地中層經理和執行人員覺得面對外籍員工無限制的競爭，政府將進一步提高僱用中層外籍員工的門檻。70這種措施，提供的不是66郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。67郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。68曹雲華，“新加坡的社會保障制度初探”，《社會學研究》，1995年第3期。69郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。70《聯合早報》，2011年8月15日。
  • 90澳門弱勢家庭調查研究金錢和物質，而是一個僅夠維護自身尊嚴又能夠改變自身命運的機會。其他保障新加坡政府還出台了大量扶貧助弱保障措施，如1982年實施的“贍養父母及殘疾個人所得稅免除”計劃，即贍養父母及有殘疾的兄弟姐妹者，可享受2,500新元的個人所得稅免除，1991年免稅額已達到3,500新元。參加工作的殘疾人每年可享受2,000新元的收入稅減免。再如，公共援助津貼是政府向那些沒有親友互助或本身沒有生活來源的貧困家庭直接提供的現金津貼。社會發展部指定社會福利局負責管理政府的撥款，對失去生活來源的貧困老人（男65，女60以上）、寡婦、12歲以下的孤兒、無法繳納醫療費用者、無生活來源的殘疾人等進行救助。新加坡政府還要求公務員應該尊重服務對象，不斷改善服務，靈活處理人民的要求，避免照章行事。5.3.2新加坡社會保障的主要經驗新加坡在短短的幾十年間取得了巨大的成功，得益於以中央公積金制度為主體的社會保障制度。中央公積金將養老、醫療、住房、教育等人生不同階段面臨的問題囊括其中，成為新加坡社會保障制度的主體，這種設置打破了條條塊塊的分割，消除了部門壁壘的弊端，也方便了民眾。公積金制度的保障範圍和享受人群範圍不斷擴大，功能日趨完善，較好地滿足了社會保障需求。政府還把“公共援助計劃”作為中央公積金的重要補充，向那些沒有生活來源、沒有親友的貧困家庭直接提供現金津貼。而中央公積金的投資考慮亦是慢慢地轉變成現今制度，除了支出方面有較完善的規劃外，收入的處理也能作出有效的配合。其實最初期，中央公積金的資金主要投放於基礎建設（或者是公用事業，包括水利、電力、通訊、道路、機場、碼頭）上。因為新加坡立國初期極需要發展自身的基礎建設，而且相關投資項目的回報亦較為平穩。之後新加坡經濟體系發展越來越完善，可投資的基礎建設亦日漸減少下，才開始投向其他投資工具，如房產和
  • 91第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗非公用事業上（甚至自身及家人的教育）。但是這些投資工具只限於國家指定的股票、信託基金等，來限制相關的投資風險。還有一點，新加坡的中央公積金亦是要求國民為自身保障進行有效規劃，從一些社會科學實證結果，貧窮戶多是欠缺對自身的規劃，因此中央公積金可以讓新加坡市民了解規劃的重要性。5.4芬蘭的扶助弱勢經驗近年芬蘭亦成為不少發展中或已發展地區的參考，因為以一個只有五百萬人口的歐洲國家，卻能二、三十年間由一個以伐木業為主的經濟體系，而轉型至孕育不少國際知名品牌（著名的手機生產商Nokia、電腦作業系統的Linux和卡通AngryBird）的科技和文創產業為主的經濟體系，有學者指出芬蘭所以取得如此成就，主因是在於芬蘭的教育和職業培訓體系。芬蘭在過去數次國際初中生學術評估（PISA）都取得很優異的成績，而且北歐國家的職業培訓體系亦為世界各地所賞，北歐國家的貧富差距一向不高（這或受其奉行福利主義所影響）。簡單一句“知識改變命運”，所以想要脫貧，就必須以全新的教育思維來培育知識社會的人才，所以芬蘭的職業教育和培訓便值得參考。715.4.1科教興國芬蘭在20世紀60年代還是一個貧窮的農業國家，如果沒有人力資本的重大貢獻．特別是教育和培訓，它是很難建設成為一個具有強大經濟競爭力和社會凝聚力的福利國家。芬蘭重視教育之推展，認為是國家發展重要支柱之一。這正是由於當地人口稀少，人力資源尤被視為非常珍貴。芬蘭教育政71“加強知識競爭力脫貧最新利器”，載於《玉山周報》，第83期焦點探索，2011年，http://www.formosamedia.com.tw/weekly/post_9.html。
  • 92澳門弱勢家庭調查研究策基於四大原則：品質、效率、均等和國際化，尤其著重教學的品質。芬蘭整個教育模式特別之處在於首要著重家庭教育，學生的入學年齡由七歲才開始，這使其家長都要承擔培養子女學前教育的責任，使學童從小就培養良好的閱讀興趣。芬蘭教育政策的主要目標是為所有公民提供受教育的平等機會，不論其年齡、居住地、經濟狀況、性別或母語。72教育被認為是所有公民的一項基本權利，法律保證芬蘭公民及每個在芬蘭居住的人，都擁有接受免費基礎教育的權利，加上極為完善的教學政策，包括必要的設備、教科書、交通甚至餐食皆屬免費，以至大學的學費都是全免，而且在進修職業教育或成人教育方面學費甚低，因此大大鼓勵了社會的全民學習風氣。73而芬蘭的普通教育與職業教育是朝向一體化的趁勢。芬蘭的職業教育主要分為中等職業教育、高等職業教育和在職培訓三種。所有孩子都要接受從小學到初中的9年義務教育。初中畢業後，根據個人的情況和愛好，約有53%的學生進入普通高中學習，33%進入職業高中接受中等職業教育。職高為期3年，除學習基礎課程（如語言、數理化等）、專業課程（按產業門類劃分）外，學生還要有至少半年的實習期。每年芬蘭約有4.5萬名學生接受這種職業教育。中等職業教育的主要目的，是使畢業生具備處理其專業範圍內各種問題的基本能力，並擁有滿足職業生涯需要的技能。74經過中等職業教育並獲得基礎職業資格認證的畢業生，可以申請進入大學或高等職業教育學院學習，從而使其專業技能提高到一個更高層次。20世紀90年代初，為適應社會不斷提高的人才需求，芬蘭教育部門開始把職業教育的重點由中等向高等教育發展，把一批高水平的職業高中合併成22所高等職業院校，使那些有心接受職業教育的學生也有得到高等教育的機會。75另外，教師職業在芬蘭一直受到公眾的極大尊重與讚賞。家長信任老72吳全全：《芬蘭職業教育的教師教育》，載於廣東輕工職業技術學院高職教育研究所，http://home.gdqy.edu.cn/insti-tution/gaojiaosuo/News/Show.asp?id=790。73蔡嘉琳、陳建新：“芬蘭與挪威的教育制度對澳門教育的啟示—從經濟及文化比較”，載於《教師雜誌》，第二十二期，2008‧9，第33-35頁。74“芬蘭：技能教育從小重視”，載於《人民日報》，2005年11月17日。75“芬蘭：技能教育從小重視”，載於《人民日報》，2005年11月17日。
  • 93第五章：國內外扶助弱勢家庭的經驗師．認為他們是懂得如何教育孩子的專家。76在芬蘭，只有擁有碩士學位的教師才有資格承擔教學工作，教師在課堂上相當獨立．他們有權選取教材、教具，決定課程內容，建立學生的評量機制，決定學校應該提供的課程，以及學校的預算分配等。而芬蘭教育部門的發展基礎是通過不斷調整學校教育來滿足兒童、家庭和社會不斷變化的需要。77跟據OECD在“國際學生評量計劃”（PISAProgramforInternationalStudentAssessment）中的結果顯示，全球10多個受測國家中，學校的學生之間，成積優劣差異平均高達36%，芬蘭則是5%。芬蘭的教育理念的核心價值是“一個也不能少”的平等精神。當其他國家還在施行菁英教育時，芬蘭反其道而行，不標榜菁英，堅持每一個小孩公平受教。在OECD國家評比中，芬蘭是運用教育資源最有效率的國家之一。在每一個孩子都應公平的得到教育資源的主軸下，芬蘭把資源配置在“最需要的地方”，也就是每個人都要接受的義務教育和學習遲緩者身上。由於芬蘭教育從平等出發，全國60萬中小學學生，分佈在4千所學校，沒有貴族和平民學校之分。平均每校約150人，每班人數不超過20人。小班小校的制度以及教育資源的“專注”有利於“無一人落後”（NoChildLeftBehind）之推動，這讓芬蘭成功的縮短因貧富差距造成的知識差距。785.4.2職業培訓和認證制度芬蘭的職業教育與訓練(VET)的資格認證是一個以能力為本的資格認證。能力本位資格認證制度(competence-basedqualificationssystem)於1994年生效，該制度旨在保持和提升成年人口的職業技能，裝備成年人從事作為自僱人士的職業，從而促進就業以達至終身學習的目的。能力本位資格認證制度包括76吳全全：《芬蘭職業教育的教師教育》，載於廣東輕工職業技術學院高職教育研究所，http://home.gdqy.edu.cn/institution/gaojiaosuo/News/Show.asp?id=790。77蔡嘉琳、陳建新：“比較芬蘭與挪威的教師體制對澳門的啟示”，載於《教師雜誌》，第二十五期，2009‧6，第81-83頁。78“加強知識競爭力脫貧最新利器”，載於《玉山周報》，第83期焦點探索，2011，http://www.formosamedia.com.tw/weekly/post_9.html。
  • 94澳門弱勢家庭調查研究進階職業教育資格以及專業職業教育資格，前者是具備一般技術工人所需職業能力，而後者是具備在該範疇上對艱鉅任務作出指令的能力。芬蘭的職業教育與訓練(VET)包含初級(高職)和進階職業教育與訓練。取得初級(高職)職業資格方式，以在職業教育機構(學校)中修習高職課程，完成修課規定為主；兼採學徒訓練的模式。合格與否，以通過能力本位的資格考試為標準。課程學習的方式乃是採用證照模組(Modularqualifications)。讓學生可以選擇適合自己且符合個人需要的模組，以完成證照的學習。彈性、多樣選擇的措施讓學生在學分採計上，更加方便。換言之，學生不管是就讀於普通高中還是職業高中，都可以同時選修職業證照資格或是準備大學入學試的學術課程。通常，取得初級職業資格的高職學生，即具備申請高等教育的資格，可以直接申請入讀技術學院或其他普通大學。5.5小結根據參考國家的經驗，可以了解到各個地區有其主要的方面和理念。香港強調市場效率，鼓勵政府對經濟的減少干預來發展，但是透過一些一系列援助措施保障居民的生活基本需要。最近，香港政府制訂貧窮線和最低工資的立法扶貧。中國內地經濟差異很大，省市之間的差異更是如此。1990年代起，中國內地已經實施最低生活保障制度，保障居民的最基本生活。由於人均經濟水平仍然不足以應付龐大的貧因人口的生活水平，所以政府鼓勵創造就業條件改善他們的生計。新加坡則強調儲蓄，是典型的儲蓄型保障制度，不過政府針對不同人士有特定的協助。最後，芬蘭除了一系列的福利措施外，最大特徵實施科教興國，強調知識型經濟，提升居民的知識水平，促進地區經濟發展和提升居民生活。
  • 第六章完善援助弱勢家庭措施的建議
  • 95第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議近年中、港、澳三地都面對貧富不均問題，從而加劇當地居民的改善民生訴求，特別是弱勢家庭，因此三地過去都已推出不少措施，可是部份當地居民卻感到這些措施成效不彰，所以三地政府都開始調整其應對弱勢群體的援助方針。例如中國內地開始看重非政府組織提供社會服務。香港新任行政長官梁振英先生更強調香港政府要改變“積極不干預”的態度，而變成“適度干預”民生問題，從而在上任行政長官不足一年下，展開多項具針對性扶助弱勢群體的研究、措施和政策。現任澳門行政長官崔世安先生在過去的施政報告都把民生政策置於重要位置，而最新的（2013年）施政報告中，崔世安先生更多次提及需要在各民生議題建立長效機制，希望可以擺脫過去多年以短期措施來扶助弱勢群體，轉至長期並可持續發展的政策和措施來應對弱勢群體所面對的問題，可是這轉變卻涉及不少社會共識，以及有效參考外地較理想的經驗，好像新加坡的綜合性的中央公積金和組屋政策，與芬蘭的職業教育政策。本研究小組結合本研究結果（包括調查研究和訪談），和參考不同地區的經驗，而提出四個方向來處理弱勢家庭問題。6.1制定原則和總目標內地扶貧政策為每個時期制定貧困戶減少的目標、扶貧的原則、扶貧的手段等。特區政府對弱勢家庭施以援助以來，受助戶數已明顯下降，但近幾年戶數徘徊不下。從另一個角度看，說明弱勢家庭脫貧脫弱的難度也越來越大。其原因應有很多方面，例如：施政措施不夠有力、長期受助的家庭對脫貧脫弱的意識和動力不強、脫貧後返貧以至新增貧困戶等，都有可能造成弱勢家庭戶數持續不下。參考內地的經驗，特區政府有必要分析其中的成因，有針對性地制定短中長期目標，每個時期都要確定弱勢家庭脫貧脫弱的目
  • 96澳門弱勢家庭調查研究標，到一定時候把弱勢家庭戶數壓縮到一個相當小的可接受範圍。其實澳門政府已建立了最低維生指數的機制，而且不少社會救濟機制或社會保障機制是以（或被要求以）最低維生指數為基礎，例如澳門民間有聲音要求養老金給付水平提升至最低維生指數。所以澳門政府或可以最低維生指數作為基礎來建立適合澳門的貧窮線。社會保障可算是財富或資源分配機制的一種，所以如何有效準確地得到需求的水平便很重要，因為信息不對稱是分配效率的重要因素。有見及此，澳門政府針對不同弱勢社群而引入相關評估機制，例如澳門特區政府透過第3/2011號《殘疾分類分級的評估、登記及發證制度》行政法規，為殘疾人士的殘疾狀況進行評估。現時社工局的復康評估工具根據《國際功能、殘疾和健康分類》（InternationalClassificationofFunctioningDisabilityandHealth,ICF）作為評鑑及分類的基礎，把各類殘疾人士分六個類別，根據殘疾程度分四級評定殘疾，以協助尋找合適的服務配置轉介79，而長者服務亦透過香港的學術團體來建立相關的評估工具來分流長者長期服務的轉介機制和服務供應機構的評級機制，因此可見澳門政府是認知評估所取得的資料來建構時間序列的資料庫去優化現時復康事業。但以目前情況來說，澳門社會服務機構和殘疾家庭對評估工具的認知度仍不是很高，以致不少服務機構和殘障人士都曾批評殘評機制不公，甚至質疑評估工作的專業性，80導致缺乏對長者、長期病患者和殘疾人士的復康或長期照顧服務的動態監測和跟進治療。由於澳門經濟規模較少，所以單以澳門本身服務機構間進行比較及公析，是較難找出有效和針對性的服務模式，中國內地和澳門都已經引入了ICF，而中國內地和澳門的社會背景都比較相似，所以如果就以澳門和中國各大城市進行對比研究，這做法或較為容易提升中、澳兩地復康事業發展。其實過去歐、美國家的復康事務所以得以長足發展，亦有助於長期歐、美國家互相交流及學習。79第3/2011號行政法規，《殘疾分類分級的評估、登記及發證制度》：http://bo.io.gov.mo/bo/i/2011/04/regadm03_cn.asp80“陳美儀質疑殘疾評估”，華僑報，http://www.vakiodaily.com/index.php?tn=viewer&ncid=1&dt=&nid=182341
  • 97第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議6.2強化援助的針對性和有效性6.2.1針對性處理弱勢家庭對政府援助的主要期望政府要關注多樣化的救助需求，擺脫傳統思維模式，盡量從多個角度滿足貧困者不同層面的需求。其中，除經濟需求外，最讓弱勢家庭長期渴望實現的需求，主要是住屋、醫療與教育方面的援助。1.參考新加坡及香港的房屋計劃，在公平輪候原則前提下關注弱勢家庭的需求。新加坡的組屋和香港的公屋建設，與澳門公屋規劃有一定的相互參照性。按照特區政府最新的規劃，政府已建、在建、準備興建的公屋單位將達到25,160個。政府採取公平原則讓申請者輪候及選擇單位，這個原則不能改變。但可以在扶助弱勢社群的前提下，採取法律允許的措施，對輪候的弱勢家庭予以一些照顧。新加坡政府近年針對特別貧困戶，推出租金特別低廉但居住條件相對簡陋的組屋，紓緩了極度貧困市民的住屋需求，其做法很值得參考。2.對弱勢家庭中的長期病患者及殘疾人士給予保護性治療，目前對公共醫療系統的使用，這是對公共資源的一種運用，必須注意對全社會公平的原則。然而，為了協助弱勢家庭中的長期病患者早日重投社會，對這類特殊患者可考慮給予特殊的識別，並投入一定的資源，對其施以免費或減免費用的保護性治療。所謂保護性治療，是指對患者施治，以減少其病情痛苦、以能夠恢復其工作能力為原則。將這個納入政府的醫療援助範圍，詳細定出相關的減免措施，對弱勢家庭的脫貧脫弱，很有意義。3.對弱勢家庭子女提供學費津貼以外的其它補貼，弱勢家庭望子成龍，把希望寄託在下一代身上，可以理解。目前在學兒童的學習，不僅有學費及書簿雜費的開支，而這些開支在政府其它津貼中已體現了一定的援助。但除此以外，還有一些可能的開支需要弱勢家庭負擔的。例如：學校的督課費用、學校以外的補習費用、小學生的接送費用等，對弱勢家庭都是不少的負擔。這些負擔漸成“必需物品”，但又無其它援助項目覆蓋。對此，特區政府可以進一步研究相應補貼的措施。
  • 98澳門弱勢家庭調查研究6.2.2強化資源配置效率自從澳門引入醫療券，澳門坊間對醫療券的批評卻不少，特別是澳門市民較為喜歡把醫療券和現金分享計劃混為一談，還有醫療券的金額遠遠不能應付長期病患者的醫藥費用，所以澳門政府所行的醫療券便有不少特色，例如醫療卷是可以轉移給直系家屬，還可以應用於中醫。最近的施政報告中，亦因應澳門通脹考慮而提升醫療券的給付金額。其實在西方國家中，醫療券的引入主要考慮的因素是包括──公共衛生（特別是預防醫療考慮）、平衡公營及私營醫療體系的使用率、以及鼓勵澳門市民使用家庭醫生。其中亦有社會人士提出可否把醫療券和社保機制發展成“護老金”，其實這意念亦類近不少本澳學者所提出的醫療保險機制，可是只從吸納資源考慮，而較少從資源配置效率來考慮，其實最近香港政府試行“長者社區照顧服務券計劃”，這計劃類近長期照顧服務的現金券，香港政府可以透過這計劃了解長者的長期照顧服務的消費狀況，從而更有效規劃長期照顧服務，和活化相關的私人市場，而這計劃亦可看成長遠發展長期照顧保險步驟之一。從外地的推行醫療保險機制時，因醫療服務涉及很強的訊息不對稱的問題，所以醫療保險亦是提高醫療成本主因之一，例如第三者供款機制和供應者誘導需求問題等，所以有效的評估機制和跟進機制是較為合理化醫療成本的方法。長者都較大機會患上長期病（如高血壓和糖尿病等），而且長者入醫院的機會亦較其他年齡層為高，所以澳門政府都強調加強老人科醫療體系，甚至剛發表的施政報告亦有提出加強出院後的跟進服務，在外地不少研究都指出離院後的跟進服務是有助於降低再入院的機會率（一年內），有不少已發展地區（包括香港）已引入這種服務。而不少離院後跟進服務多是由社會服務機構提供，所以醫社兩方面的配合便很重要。還有病人的資料流通性亦是對於跟進服務甚為重要，所以政府亦提出研究病歷的可攜性。不少已發展地區都已發展一套跨專業的評估工具，例如香港的長者長期照顧服務的統一評估機制是來自美國InterRAI開發的MinimumDataSet–HomeCare（MDS-HC），澳門現行的殘疾評估工具是國際殘疾評估工具（InternationalClassificationof
  • 99第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議FunctioningandDisability,ICF），它的發展是希望可以結合環境（社會）、生理和心理綜合模式（Social-Physical-SpiritualModel）而成的評估工具，但是現行的評估工具卻主要以醫生為主要評估人員。香港亦有機構為了加強讓不同的專業人員溝通，而建立網上溝通平台。不少已發展地區都有自身的跨專業的評估工具，而這評估工具除了監察受助人士的健康狀況外，還有助於制定照顧計劃、比較服務機構的服務水平、以及有助於資源分配，不少有效於資源分配（病例組合，Case-MixModel）和提升服務質素（個案管理模式或照顧管理模式，CaseManagementModel/CareManagementModel）的模式。而這評估工具的普及，亦有助社會服務界別發展中老年再培訓機制，例如怎樣觀察或評估被照顧人士的健康狀況，怎樣提供恰當服務及建議等，在香港，有部分社會服務機構以此方向來提升照顧員（CareWorker）的專業水平。6.3提升弱勢家庭的工作條件6.3.1強化“造血扶貧”戰略回顧過去，澳門的職業培訓活動開展於20世紀80年代，於90年代，政府更成立勞工就業局職業培訓中心(即現時職業培訓廳)，一直以來，該部門為澳門在職人士(當中包括缺乏大學學位的在職青年)提供了不少相關技術培訓的課程，如職前培訓(當中包括學徒培訓和職業資格培訓)、延續培訓(當中包括進修培訓和再培訓)以及職業技能鑑定等。另一方面，除政府部門外，生產力暨科技轉移中心、成人教育中心等非牟利機構及各大專院校都有持續舉辦相關課程，協助在職人士進修。政府為了促進職業培訓的發展及鼓勵培訓實體提供培訓課程，於2006年經濟財政司司長透過第60/2006號批示訂定《職業培訓專款規章》，來規定由社會保障基金將澳門特別行政區財政預算中專項撥款的收入用作資助培訓實體所舉辦之職業培訓課程，藉此鼓勵各機構積極向澳門在職人士開辦高質素的培訓課程。儘管政府過去確實對在職人士的職業培訓發展投放了不少資源，而且調
  • 100澳門弱勢家庭調查研究查中發現弱勢家庭成員有重返社會之心，可是（從本研究發現）不少澳門弱勢社群缺乏接受職業培訓再教育的動力，針對此，特區政府應該在施以經濟救助時，還要拓寬就業管道，增加就業機會，進行心理關懷。政府和社會、企業共同關懷弱勢群體，不僅為他們提供經濟和精神上的資助，更重要的是，向他們提供合適的工作就業機會，使他們逐步改變命運，擺脫貧困。包括利用橫琴優勢，適度開拓新興行業和產業，為青年人創業、提升自身能力，實現自我價值提供機會。諾貝爾得獎者、經濟學家布坎南，在其專注研究的“公共選擇理論”學說中，對公共財政收入不能在“為民”的理由，而無限制地增加政府支出。現實上，有些西方國家政府不斷擴大福利開支及不斷提出福利承諾，這狀況便對公共財政帶來長遠而沉重的負擔。特區政府在這方面不僅要參考扶貧的成功經驗，也要研究失誤的教訓。對於弱勢家庭的扶助，根本方向應該是為其“造血”，讓家庭成員重投社會，將援助資金的主要投放方向放在對弱勢家庭的改造上面，以避免不斷增加的財力支援。因此，特區政府不僅要堅持現有的“社區就業輔助計劃”及“積極人生服務計劃”，還應該更有針對性地拓展就業管道，輔以心理教育，提升其回歸社會的信心。目前，弱勢家庭主觀上不找尋工作的情緒比較嚴重，調查發現很多被訪者都因為要照顧病患者和單親家庭中的小童而無法工作。針對於此，我們建議政府與一些社團、商人聯手，把目前的“社會工作家庭化”，以增加他們的就業機會，並憑自身的工作謀取收入。回顧上世紀六十年代，澳門普及的手工業，例如珠綉、小五金，以及更早期的神香、爆竹等，都以家庭為單位，將工序發到家庭計件生產。今天，澳門有些行業，包括公司社團的一些工作、某些工序，其實也可以彈性上班方式在家庭中完成。目前有些傷健組織的社會團體，讓殘疾成員憑自己的手工製造小皮袋、小筆袋，向社會出售，再將銷售收入用以支持殘疾成員的生活所需，就是十分成功的案例。因此政府可以創立一個品牌活動，讓有志的商業公司、社團加入支持的行列，甚至請政府部門帶頭響應，選定一些可以在家庭完成的特定工作，歡迎弱勢
  • 101第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議家庭成員承擔完成。這不失是一個讓弱勢家庭重拾工作信心、改善弱勢家庭素質的方法。6.3.2職業教育和教育體系的結合澳門一直大力發展職業教育，但是當前教育的觀念相對保守，政策重點集中在傳統的學歷教育，職業教育並未受到廣泛的重視與認可。以香港為例，職業培訓主要源自政府的政策鼓勵，比如職業培訓局和展翅計劃等，其中一些課程直接是職業掛鉤課程，完成課程合格即時上崗，這些項目取得了很大的成功，對學員的就業有很大幫助。而芬蘭更把職業教育與傳統文法教育看齊，並把職業教育和專業認證制度（甚至歐洲的專業認證制度）掛鉤。儘管政府都已推動這些工作（如一試兩證），但是在澳門市民的傳統觀念上，職業教育和職業培訓較傳統文法教育為低，所以如何改變居民傳統對職業教育的觀念便成為職業教育和培訓的發展關鍵。澳門每年創造大量職位，但是未必適合中年人士。為了適應社會的變遷和技術的進步，政府確實有需要充分實施職業培訓來增加中年人士的就業機會。政府可以考慮通過政策鼓勵企業和部門將一些服務外包給專業的職業培訓機構，使現實工作成為他們培訓的基礎。此外，鼓勵招收實習生也是另一直接解決職業培訓學員的就業出路。與職業培訓配套的工作推薦比單純的職業配對更有效果。更好的就業前景提升了職業培訓機構的認可度，可以吸引更多的學員加入，增加企業對學員的青睞，形成培訓機構和學員雙雙提升認可度的良性迴圈，而通過工作獲取收入也成全了中年人口的就業理想和家庭責任，從而具備了內部激勵性。最低生活保障對象的困境，很大程度上是由他們的身體健康和勞動能力較弱而引致的81,82。他們的生計很大程度因為缺乏工作收入而無法維持。81CalmanC.(1997).Equity,PovertyandHealthforAll,BritishMedicalJournal,314(7088),1187-1191.82韓克慶，劉喜堂，“城市低保制度的研究現狀、問題與對策”，《社會科學》，2008年第11期，第65-72頁。
  • 102澳門弱勢家庭調查研究不少學者指出政府對於弱勢群體的保護和整個社會保障制度負有主導的責任83,84,85。而根據弱勢群體的不同致困原因，政府可以“因材施教”，趨利避害，提供適應其自身條件的培訓專案與工作機會，比如政府可以根據殘疾人士沒有喪失的功能更改培訓機構的條件以有針對性地維持或提升他們的工作能力。香港對於弱勢群體的就業議題也有較為先進的經驗可供借鑒。香港的各種慈善團體向政府申請資助設立庇護工廠，目的在於為未能公開就業的殘疾人士提供有意義的工作訓練和機會。職業培訓機構的設施應需要經過特殊設計，適合不同殘疾、智障人士的需要。而它們的主要作用是提供工作和訓練機會，同時介紹社交等技巧為他們尋找工作時做好準備。而且應該更進一步地考慮發揮受助者的特長。為了進一步提升他們的工作機會，庇護工廠會簽下外包合約讓培訓機構考察他們的工作表現，這同時成為學員的實習機會。培訓機構同時會進行一些心理輔導，讓學員瞭解社會上的生活交際，使學員進一步融入社區86。社區建設型的就業指導是值得思索的路徑87。針對行動不便的弱勢群體，政府需要以無障礙設施與環境的配合來提升行動範圍。低保物件中除身體機能而導致的弱勢以外，還有很多由於其他各種原因而致貧，政府應針對社會上不同的弱勢群體進行培訓機構的條件設置。母親（如陶女士）很多時候要照顧兒童無法全職工作，為了改善生活環境，接受訪談的已婚女性均表示願意工作。對於照顧家庭的婦女，工廠可以通過彈性的上班時間讓他們的家庭、就業兩兼顧。工廠可以提供營養便餐為她們提供不同的營養，以減輕他們的食物支出成本，這也是參加工作的激勵機制88。83鄭功成，“中國社會保障改革與制度建設”，《中國人民大學學報》，2003年第1期，第17-25頁。84HasenfeldY,RaffertyJA.TheDeterminantsofPublicAttitudesTowardtheWelfareState[J].SocialForces,1989,(4):67.1027-1048.85楊方方，“中國轉型期社會保障中的政府責任”《中國軟科學》，2004年第8期，第40-45頁。86香港雇員再培訓局2009-2010年度年報，2011年，第28頁。87楊立雄“通過社會救助實施社會保護——基於弱勢群體的社會保障制度重構”《中國軟科學》，2004年第7期，第7-12頁。88林辰樂，呂翔濤，“影響城市低保物件就業的政策因素分析-就業的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究”《中國軟科學》2012年第8期。
  • 103第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議6.3.3中老年人士再培訓有些學者根據外地經常調高退休年齡的經驗，來建議透過提升退休年齡去應對人口老齡化，可是調高退休年齡是需要有相關機制配合，例如給予中、老年人士適合的再培訓，事實上，不少長者都希望可以為社會作出貢獻，所以不少澳門長者都很積極參與義務工作或照顧家庭，不少年長人士都很積極參加陪月員課程，部分參加者的目的是照顧他們孫兒、女兒或新抱。最近澳門坊間較多談論是人力資源問題，但是坊間卻較為把長者（甚至部份中年人士）看成弱者，應知不少長者在過去都已積累不少經驗，特別是照顧長者（他們的雙親或親家）及孩童（他們的兒女），只是較為缺乏正規的培訓或教育，其實長者又可會是澳門未來發展的重要人力資源呢？特別是近年政府積極發展家庭和社會服務，致力改善鄰里關係（如健康大廈和公民教育），在長者權益保障綱要法中，積極晚年便是當中亮點，應知現在澳門正是面臨嚴重缺乏人力資源，人力資源並不只是專才，亦包括低技術人員。從過去經驗發現，外地輸入勞工會激發文化差異所帶來的問題，例如外傭轉工問題。儘管有些民間機構發現中老年人士對就業市場可能興趣不大，正如前文所言，中老年人士的知識水平不高，而且又缺乏相關專業認證，所以中老年人士所面對的職業市場都是較為傾向低技術工作，而這職業市場可提供的薪酬水平多是較為偏低的，這情況亦可算間接“鼓勵”中老年人士離開勞動市場，又因為中老年人士較為困難在勞動市場尋找到合適工作，而令這群人士面對較大的生活壓力，所以便有些澳門市民建議把退休年齡下調。儘管世界趨勢多是把退休年齡上調，當中主要考慮的是退休保障的可持續發展，但是只管提升退休年齡卻沒有對應的措施，只會加劇在職貧窮的問題。其實回顧過去港澳兩地中老年職場發展，較理想發展的專業發展可算是“陪月員”，一般“陪月員”多是有照顧嬰孩的中年婦女，由於香港政府願意提高“陪月員”的專業水平，便讓“陪月員”吸引了不少中年婦女入行。隨著人口老齡化，社會服務和醫療服務都極需要加強質量，可是人力資源嚴重缺乏下未能有效提升，特別是醫護人員的缺乏並非能短期內解決，而且這情
  • 104澳門弱勢家庭調查研究況，在外地亦面對相若問題，除了加大力度培訓醫護人員外，不少地區都會透過加強照顧員的專業培訓，從而協助醫護和社工等專業人員提升服務效率，而香港便曾透過醫療團體、社會服務團體、學術界別為長者服務制定臨床服務指引，而這指引亦可看成照顧員的工作工具，而且還有部份具規模的社會服務機構自行制作針對照顧員的職程發展的臨床指引，這些措施除了有助臨時解決人力資源緊張問題外，又由於照顧員所需專業要求不高，但對於有照顧長者經驗的中年人士來看，照顧員便不失為對中年或能力較高長者的理想工作。其實澳門政府都有投放資源來資助各年齡層的澳門居民持續進修，好像“持續進修發展計劃”。而香港的相關臨床指引經過若干調整後，亦可供非正規照顧員（包括家人及家傭）參考，近年政府亦積極拓展家人照顧長者的能力，並提供相關培訓工作。還有單親家庭也被列為弱勢群體，是因為家庭中的勞動能力較缺乏。單親家庭初時由於要照顧家中小童而無法工作，只能靠政府援助來維持生計。當小童長大到有能力照顧自己日常生活時，單親家長已經離開勞動市場多年，而現時澳門的產業發展策略已從回歸前的四大產業共同發展，逐漸轉變成現在由第三產業主導澳門的經濟命脈，在澳門不少中年人士所具備的能力相對社會來說已經落後，因此未有能力配合澳門的產業轉型，這是成為澳門中年人士結構性失業問題的主因。89加上，由於過去內地教育政策發展的遲緩，造成過去很多適齡學童失去接受教育的機會，導致現時出生於內地的中年人士擁有較低的學歷水平，因此，要他們與本澳年輕一代進行競爭是有困難的。時代急速前進，過去中、老年人士的技能會被視為不合時宜，而他們學習新技能的能力又讓年青人比下來，因此可以考慮讓中年人士從事一些傳統特色的行業。例如由香港某電視台製作的一個特輯，它主要介紹香港的一些傳統工藝，如旗袍製作、打白鐵、皮影戲等，這些傳統手藝雖然不至於被時89施遠鴻、柯麗香、陳建新，“區域合作下專業認證制度的發展—澳門居民教育程度實證研究的啓示”，載於《“一國兩制”研究》，第6期，2010‧10，第141-149頁。
  • 105第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議代洪流淹沒，卻難逃式微命運。這些行業式微的原因，一來是因為機器製作的普及化，二來是缺乏一代一代的承傳。年青一輩沒有經歷過這些傳統工業存在的時期，較少接觸到這些行業，因此較難吸引年輕一代入行。對於中年人士而言，這些傳統行業所需的技能相較現時社會上需要與科技接軌的工作來說，較容易讓中年人士重投勞動市場。再者，近年社會上興起集體回憶，希望去保留一些能夠代表某一時期的產品與行業，作為地區上一特色，甚至希望將其發展成為非物質文化遺產，因此特區政府可以考慮讓中年人勞動力投入此類市場，讓他們的勞動力與延續傳統手藝行業作結合，其實澳門亦有類似的計劃進行，例如“澳門非物質文化遺產項目申報”，可是本研究小組便較為困難了解政府如何有效將這申報轉化成文化傳承，但是如果可以有效結合勞動力與延續傳統手藝行業，一方面可以改善單親家庭因低學歷而缺乏就業競爭力的情況，也能保存澳門傳統文化特質。6.3.4完善勞工政策的立法工作過去政府對弱勢群體推動不少立法工作或推廣相關法例，例如“長者權益保障鋼要法”和“國際殘疾人士權利公約”，在勞、資、政三方協調下，勞工保障政策正在不斷地完善。但仍有不少勞工政策（包括最低工資和家庭友善政策）都被不少民間團體倡議，儘管這些政策在一些經濟體系取得一些成效，但是這些政策卻會帶來不少不良的副作用，例如在引入新的“勞動關係法”中，有澳門居民指出“三工”導致在假日中，不少澳門商鋪休息，有部份澳門居民認為這情況是有損澳門旅遊城市的形象，還有不少福利國家在引入這些措施後，衍生不少後遺症，包括青年人失業問題和產業發展停滯不前等。所以就算香港引入最低工資，在制定最低工資水平都會參考不少經濟發展因素。所以政府在推動相關政策前都會推動不少相關試驗，來檢視相關政策所帶來的影響，而且這些試驗亦有助讓社會了解這些政策的優點和副作用，從而讓社會可以對相關政策帶來共識，而且澳門政府一向提倡科學決策，所以這做法亦有助政府落實科學決策。
  • 106澳門弱勢家庭調查研究6.4促進社會對弱勢家庭的扶持6.4.1社工參與促使社會融入除再培訓提升工作技能和社會融入外，提升心理質素面對逆境也是另一主要扶貧措施。中國政府近年著重進行社工培訓，透過全日制普通高校社會工作及相關專業的應屆畢業生到社區、基層民政服務機構從事為期兩年的社會工作志願服務，並在一些地區取得初步成效。社工可以提升低保戶居民心理健康質素，這對幫助他們積極面對逆境並走出貧困有一定的幫助。社工除了提升弱勢群體的心理質素外，跟據新加坡的經驗，社工也須輔助弱勢群體養成自身發展的規劃制度，從而減弱弱勢群體對社會福利的依賴性。雖然社會分層和隔離是社會運作的現實，但是社會階層分佈兩極化對社會共融的發展是不利的。社會階層出現矛盾很多時候是因為缺乏接觸、溝通與互動所致，社會隔離則進一步減少他們互動的機會。但是，人與人之間有較近的聯繫和溝通，不一定會形成一個緩衝器來對抗社會排斥90。窮人聚居會對其居住環境造成一定的負面影響，因為他們缺乏資源來優化其居住環境，而有資源的住戶可以的話亦會選擇遷離其居住的地方，結果，如上所述，可能造成貧窮的惡性循環91。這些都會阻礙和諧社會的構建，甚至令“仇富”心態充斥，危及社會穩定。鑒於社會共融的重要性，不少地區的政府都會利用多樣的社會政策去減輕社會融合所造成的負面影響，促進社會共融92。以社工為例，社工走入社區除了可以調解居民心理困擾外，也可以通過一定的授權讓他動員一部分的社會資源加強社會資本的建設，有效地改善貧窮的文化。國外及港澳臺地區均重視社工與社區的發展。通過住房等其他90HammerT.(2002).MentalHealthandSocialInclusionamongUnemployedYouthinScandinavia.AComparativeStudy.InternationalJournalofSocialWelfare,2002,(1):9,53–63.91MeenG.&Andrew,M.（2004）.Ontheuseofpolicytoreducehousingmarketsegmentation.RegionalScienceandUrbanEconomics.2004.(6):34,727-75192SocialExclusionUnit.(2006).Actiononmentalhealth:Aguidetopromotingsocialinclusion.Website:http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20081229152055/http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffice/social_exclusion_task_force/as-sets/publications_1997_to_2006/action_on_mh.pdf
  • 107第六章：完善援助弱勢家庭措施的建議民生政策相配合讓居民相互間加強社會的融合，有效地增加資訊和資源的流動，也有效提升了居民守望相助的精神，只有打破貧富的隔離才有辦法去扶助貧困人士永遠離開貧困93。6.4.2走群策群力的“扶貧扶弱”的道路澳門具有中西合璧的文化優勢，善用這優勢或能幫助弱勢家庭脫貧脫弱。400多年來，澳門形成了自己中西合璧的獨特文化，既有強調自我的西方觀念，又有強調家族、親情的中國傳統文化，加上澳門鄰里關係極為緊密，差不多每條老街都有其街坊會組織便可見一斑，所以政府在推動針對弱勢家庭服務時，多是多層次去處理，來應對弱勢家庭不同需要。特區政府既可以運用獨立和自我意識激勵弱勢群體發奮圖強，自助自救；也可以發揮中國傳統的親情觀念，通過家族、親朋和鄰里的捐贈、資助、帶領等方式，幫助弱勢群體改變困境。儘管澳門有不少獨居弱勢人士（包括長者），其實部份長者並不是無兒無女的孤寡老人，而是由於自己的自尊心和避免給子女帶來沉重的經濟負擔，獨自居住。就像撿紙皮的“大叔”，“為免連累兩女，只好繼續過著流浪的生活，拾荒為生”。如果政府減免這部分贍養長者家庭的稅收負擔，鼓勵長者與自己的成年子女共同居住，則會達到長者、贍養長者的家庭和社會共贏的局面。甚至善用社區資源，讓弱勢家庭融入社會，好像由澳門明愛發展的食物銀行（明糧坊），並不只是向受助家庭提供食物，明愛還透過明糧坊來了解受助家庭的需要，來提供適切的援助，還有透過義務工作活動，讓社會大眾和受助家庭互相了解。可是這道路卻因缺乏學界支援而未能有效說明相關活動的成效，如果可以有效引入學術評估，相信這條道路會變得更康莊和寬闊。93SocialExclusionUnit.(2006)Actiononmentalhealth:Aguidetopromotingsocialinclusion.Website:http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20081229152055/http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffice/social_exclusion_task_force/as-sets/publications_1997_to_2006/action_on_mh.pdf.
  • 108澳門弱勢家庭調查研究6.4.3完善公共設施，健全應急機制殘疾人群體是一個十分值得關注的群體，他們部份或全部喪失勞動能力，生活不能自理，需要人照顧。在“龍仔和冰姐”的訪談個案中，冰姐無能力讓兒子去遠一點的地方，因為不能將龍仔連輪椅搬上巴士，所以只能到附近公園做器械操。因此，特區政府可以增加殘障人士的日託服務和改善公共設施，可以增加成人殘障人士的公眾設施，讓殘障人士易於出行和減輕殘障人士家人的照護壓力。可是如何提供具針對性服務便是完善公共設施和健全應急機制的關鍵，而相關的有效評估機制便是這關鍵的重中之重。其實現行澳門評估機制並不落後於其他已發展地區，可是整合評估機制於各社會救助和社會服務仍未盡人意。試以殘疾評估為例，不少本澳社會服務機構和殘疾家庭對這機制仍有不滿地方，相信讓社會大眾了解殘疾評估，便可以發揮評估機制的效用。而過去不少市民對各項扶助弱勢家庭措施或政策不甚了解，以致各項相關政策成效未能完全發揮，所以政府亦應注意相關政策和措施的宣傳效果。
  • 後記
  • 109後記後記本研究課題，在理論探討、問卷調查和訪談個案的結合下，對澳門弱勢家庭的形成有比較深刻的剖析。在肯定特區政府多年來推行各項措施已取得不少成效的同時，依據調查發現的情況，我們也有針對性地提出一些學術上的建議，以供特區政府參考。但這些建議還需要立案再作詳細研究，方能得出更具體措施，始終“科學施政”是需要更具科學性和具針對性的科學論證才能取得應有的效果。從理論到現實，我們都明白要消滅貧困和社會弱勢，是不可能的，但把這個群體有計劃有目標地壓縮到一個可接受的水平，是可以做到的。我們期望政府加強這方面的策劃，把援助弱勢家庭的工作做得更具方向性、更主動、更有成效。公共財政管理，在西方福利主義國家有很多實踐的經驗教訓。特區政府對弱勢家庭的長遠治理，也要注意長年累月地動用公帑，甚至加大財政支出的比重，並不是長遠之策。根本出路是扶助弱勢家庭的同時防止弱勢或貧窮基因遺傳至下一代。謹以此課題及其研究的成果，貢獻於社會各界，供有關機構、人士參考。並對贊助此研究課題的澳門基金會，協助問卷調查和入戶的社會服務組織機構：澳門明愛、澳門工會聯合總會、澳門街坊會聯合總會等，受訪者的配合和回應，提供香港資料的香港大學社會工作和社會行政學系周永新教授和中國大陸資料的中國人民大學社會保障系系主任韓克慶副教授，以及對支持過有關這項研究的學者、朋友們，致以衷心的謝忱！澳門經濟學會課題組
  • 110澳門弱勢家庭調查研究
  • 不足之處及後續研究
  • 111後續研究不足之處及後續研究由於本研究時間（約一年）及資源（研究經費和工作人員）所限，以致本研究小組只能提出方向性建議，而非較具體及可操作性建議，本研究的限制包括：1.在眾多弱勢家庭只能選取較有代表性的四宗個案進行訪談，甚至一個較為典型的單親家庭（即家庭只有母親帶著其小孩）都不能找到；2.問卷調查只能詢問被訪者的狀況，而未能進一步了解其心理狀況和使用相關援助情況；3.地方經驗也只能透過簡單的文獻回顧，與及和當地學者進行簡短交流（只有香港和中國內地），而整合而成；4.澳門本身也有不少可取的經驗，例如陪月員培訓、澳門的明愛明糧坊、婦聯在推動家庭友善政策的經驗、社工局在推動長者服務和殘疾人士服務的評估機制、勞工局所推行的職業教育和培訓的經驗、政府在推動非物質文化遺產和文創產業的經驗、以及眾多民間機構所提供的社會服務等，可是這些經驗卻較少進行有系統整理和總結，以致本研究較難再得出更為具體建議，其實外地扶助弱勢家庭的服務和政策所以取得有效發展，當中相關學術研究是受到相當重視的，而且這些地區都會把學術研究結果用於服務和政策發展上。澳門政府和社會大眾都認同“科學施政”是政府推動各大小政策基礎之一，“科學施政”可直接地理解為將“科學研究的成果”運用於“政府所實施的政策”，因此“科學施政”亦可解作“循證決策”（Evident-basedPolicy-making），但是不少研究指出科學研究成果不一定可以轉化成政策所需的具體資料，因而認為不能持簡單化思維概稱之為“科學施政”，反而考慮如何提供有效的“科學實證”從而有助於提供各種政策依據並科學合理地制定政策，這實際上是“循證決策”的核心思想了，可是過去相關工作是較為缺
  • 112澳門弱勢家庭調查研究乏，從而做成未能有效落實“科學施政”。就以評估工作為例，如要做到本研究報告的建議要求，便需要跨學科或專業的不斷交流，以及對評估結果不斷進行評估和研究工作，方能有效融入社會服務和相關政策，以美國常用的長期病患評估工具─InterRAIAssessmentTool為例，是經過二、三十年的發展，才能發展出集個案評估（Assessment）、用於篩選需要作出治療個案的結果評價量表（OutcomeMeasurementScales）、易於制定照顧計劃（CarePlanning）的臨床評估協議、用作標杆管理（Benchmarking）的質量指標（QualityIndicator）、優化資源系統的病歷組合分類系統（CaseMixSystem），而這套工具亦經過實證的本地化過程，才能在不少地區使用，香港的安老服務統一評估機制便是使用這套評估工具，而香港在使用這套評估工具前也經過數年的學術評估，和當地相關專業參與才能全面推廣。
  • 參考文獻
  • 113參考文獻參考文獻1.呂友仁等譯著，《周禮》，鄭州：中州古籍出版社，2010年。2.林辰樂,呂翔濤，“影響城市低保物件就業的政策因素分析-就業的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究”，《中國軟科學》，2012年第8期。3.阿瑪蒂亞·森，《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年。4.馬布利著，《馬布利選集》，商務印書館，1960年。5.馬克思，《資本論》第1卷，人民出版社，1972年。6.馬克思等，《列寧全集》第18卷，人民出版社，1995年。7.馬克思等，《馬克思恩格斯選集》，第1卷，北京：人民出版社，1995年。8.張愷悌等，《新加坡養老》，中國社會出版社，2010年。9.張燕嬰譯著，《論語》，北京：中華書局，2006年。10.曹雲華，“新加坡的社會保障制度初探”，《社會學研究》，1995年第3期。11.莫爾著，《烏托邦》，商務印書館，1982年。12.郭丹等譯著，《左傳》，北京：中華書局，2012年。13.郭偉偉，“新加坡社會保障制度研究及啟示”，《當代世界與社會主義》，2009年第5期。14.陳建新、陳慧丹、區耀榮、齊銥，“澳門長者長期照顧政策”，載於《澳門經濟社會發展報告（2008-2009）》，北京，社會科學文獻出版社，2009年，第189-203頁。15.楊方方，“中國轉型期社會保障中的政府責任”，《中國軟科學》，2004年第8期，第40-45頁。16.楊立雄，“通過社會救助實施社會保護——基於弱勢群體的社會保障制度重構”，《中國軟科學》，2004年第7期，第7-12頁。
  • 114澳門弱勢家庭調查研究17.聖西門著，《聖西門選集》，第1卷，商務印書館，1985年。18.劉伯龍、鄧玉華編，《兩岸社會保障問題與改革》，澳門：澳門社會保障學會，2010年。19.歐文著：《歐文選集》，第1卷，商務印書館，1979年。20.鄧玉華、陳建新編，《澳門社會保障改革》，澳門：澳門社會保障學會，2009年。21.鄭功成，“中國社會保障改革與制度建設”，《中國人民大學學報》，2003年第1期，第17-25頁。22.韓克慶，劉喜堂，“城市低保制度的研究現狀、問題與對策”，《社會科學》，2008年第11期，第65-72頁。23.《孟子》，昆明：云南人民出版社，2011年。24.《中共中央關於經濟體制改革的決定》，北京：人民出版社，1984年。25.《傅立葉選集》，第3卷，北京：商務印書館，1964年。26.國家統計局農村經濟社會調查總隊，《中國農村貧困監測報告（2003）》，中國統計出版社，2003年。27.《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書，國務院新聞辦，2011年11月16日。28.澳門特區政府2013年財政年度施政報告要點，澳門印務局，2012年。29.香港雇員再培訓局2009-2010年度年報，2011年。30.Alvey,S.(2000).SocialExclusionandPublicSectorHousingPolicyinScotland.InternationalJournalofSociologyandSocialPolicy,Vol.20:pp..72–94.31.Berman,Y&Phillips,D.(2000).IndicatorsofSocialQualityandSocialExclusionatNationalandCommunityLevel.SocialIndicatorsResearch.Vol.50.pp.329-350.32.Blisard,W.N.&Blaylock,J.R.(1991).ConstructionofTrueCostofFoodIndexesfromEstimatedEngelCurves.AmericanJournalofAgriculturalEconomics.Vol.73:pp.775-783.33.Bohnke,P.(2001).NothingLefttoLose?PovertyandSocialExclusioninComparison.
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  • 參考文獻澳門弱勢家庭調查研究統籌／出版：澳門經濟學會贊助單位：澳門基金會書名：澳門弱勢家庭調查研究課題主持：柳智毅課題主筆：柳智毅、陳建新、許子琪等封面設計：林濤印刷：澳門嘉華印刷公司規格：17.5cmx25.5cm出版：2013年3月（2012年12月定稿）印數：1,000本定價：澳門幣80元書號：ISBN978-99965-965-0-6版權所有翻印必究鳴謝：澳門基金會贊助研究及出版經費

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