珠澳合作開發橫琴專題研究─澳門如何參與 - 在線閱讀

統籌單位澳門經濟學會贊助單位澳門經濟局工商業發展基金聯合課題組組成澳門經濟學會課題組廣東省課題組劉本立柳智毅曾澤瑤阮建中梁俊剛王耀侯桂林組長/總統籌成員：：鄭奮明匡耀求王先慶郭豔華徐祖榮王麗娟組長成員：：

13610131517252732364345485567內容摘要第一章珠澳合作開發橫琴的背景和意義一、珠澳合作開發橫琴的背景二、珠澳合作開發橫琴的重大意義第二章橫琴島開發的歷史與發展機遇一、橫琴島的發展歷程二、橫琴島開發的機遇第三章珠澳合作開發橫琴的基礎與存在問題分析一、珠澳合作開發橫琴的基礎二、珠澳合作的歷史、現狀及其評價三、珠澳合作存在問題的原因分析第四章澳門參與橫琴開發的重點產業領域和開發模式研究一、澳門參與橫琴開發的基本原則二、澳門參與橫琴開發的重點產業領域分析三、合作開發模式分析四、採取混合開發模式進行合作目錄

697173747778818384858687889195第五章混合開發模式的具體設想一、珠澳同城化從橫琴開始二、澳門積極參與制定橫琴產業發展規劃和實施細則三、建立實施澳門法律和管理制度的珠澳橫琴開發合作區四、共同打造成為世界級旅遊休閒娛樂中心五、以澳大橫琴校區模式發展澳門的公共房屋及其它的公共事業第六章政策建議一、創新通關模式二、完善溝通合作機制三、試行珠澳旅遊一體化措施四、劃出部分區域為自由港五、讓澳門人士直接參與橫琴開發和管理六、探索創新的行政體制和社會管理體制第七章研究總結主要參考文獻

內容摘要隨著《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》和《橫琴總體發展規劃》的公佈、港珠澳大橋和澳門大學橫琴校區的實質動工興建，以及廣東省內的區域協調發展戰略的實施，珠澳同城化發展更已成為澳門和珠海兩地政府和廣大居民的共同願望，行政長官崔世安博士在其第一份施政報告中明確指出，特區政府將配合《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2005—2020）》的落實，重點在基礎設施和交通對接、CEPA先行先試和服務業合作、橫琴新區開發等方面，加強粵澳合作。這些都為澳門參與橫琴開發提供了千載難逢的歷史機遇。澳門與珠海同處珠三角西岸，橫琴更是與澳門僅一河之隔，這鄰接地區是加強珠澳合作的重點區域和最佳載體，澳門及早主動和積極參與橫琴開發，對於深化珠澳同城化，促進兩地的共同繁榮和發展具有重要的現實和長遠的意義。我們認為，澳門在參與橫琴開發的過程中需配合《橫琴總體發展規劃》的產業發展規劃，並結合澳門本身的比較優勢，強化在橫琴開發上澳門的獨特作用，主力加強與橫琴在休閒旅遊產業上的合作。此外，澳門應加強發揮“內地與葡語系國家和地區經貿服務平台”角色在橫琴開發中的作用，並延伸澳門會議展覽業的產業鏈。同時，珠澳合作發展具有地域特色，並可配合橫琴休閒旅遊發展的文化創意產業。在澳門參與橫琴開發的模式方面，經過反覆的討論、研究、論證，我們認為，澳門在參與橫琴開發的的過程中應採取“混合合作開發模式—

同城化+合作園區”的開發模式，先行先試，共同尋找和探索珠三角區域合作的新模式。根據“混合合作開發模式—同城化+合作園區”開發模式，我們提出了較具體及具可操作性的設想，包括：1.珠澳同城化從橫琴開始；2.澳門積極參與制定橫琴產業發展規劃、實施細則和珠澳產業合作規劃；3.在橫琴建立珠澳橫琴開發合作園區，並實行澳門法律和管理制度；4.共同打造成為世界級旅遊休閒娛樂中心；5.以澳大橫琴校區模式發展澳門的公共房屋及其它的公共事業等等。最後，為實現澳門參與橫琴開發的上述設想，我們提出了以下政策建議：包括：1.創新通關模式；2.完善溝通合作機制；3.試行珠澳旅遊一體化措施；4.劃出部分區域為自由港；5.讓澳門人士直接參與橫琴開發和管理；6.探索創新的行政體制和社會管理體制。本研究報告要強調的是，澳門參與橫琴的開發須在有利於本澳產業適度多元化和澳珠同城化的基礎上，從本澳實際情況出發，不盲目參與一些本澳不具比較優勢的產業項目，但同時更應勇於打破固有的慣性思維，在合作開發模式上先行先試，與橫琴一道共同打造世界級旅遊休閒娛樂中心，讓橫琴新區真真正正地成為有助於推動“一國兩制”正確實踐與雙方互利共贏的粵港澳合作新模式的示範區。

第一章珠澳合作開發橫琴的背景和意義

2009年初，國家發展和改革委員會公佈《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》（以下簡稱《綱要》，珠江三角洲地區的改革發展及粵港澳合作提升到國家戰略的層面。2009年6月，國務院召開常務會議，討論並原則通過了《橫琴總體發展規劃》（以下簡稱《規劃》。會議指出，珠海市橫琴島地處珠江口西岸，毗鄰港澳，與澳門隔河相望。推進橫琴開發，有利於推動粵港澳緊密合作、促進澳門經濟適度多元化發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。會議決定，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理，並逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的平台。會議要求國務院各有關部門和廣東省加強指導和協調，明確分工，完善機制，落實責任，共同做好規劃組織實施工作。2009年9月14日，國務院正式批准通過實施《規劃》，橫琴新區繼上海浦東新區、天津濱海新區之後又一個國家級開發新區。珠海與澳門同處珠三角西岸，是粵港澳合作的重要組成部分，橫琴更加是加強粵港澳合作的重點區域和載體，儘早啟動橫琴的開發，對於深化珠澳兩地的合作，促進兩地的共同繁榮和發展具有重要意義。我們希望通過是次對珠澳合作共同開發橫琴的專題研究，對合作開發橫琴的背景、領域、合作模式、制度安排和政策措施等進行全面的分析研究，並提出比較具體的政策建議，以橫琴的共同開發為切入點，促進珠澳的更緊密合作和共同繁榮。

1一、珠澳合作開發橫琴的背景（一）橫琴的地理區位資源狀況橫琴島位於中國廣東省珠海市南部，珠江口之西側，是珠海市146個海島中最大的一個島。北隔馬騮洲水道與洪灣相望，並由橫琴大橋相連，與澳門的?仔、路?城以及路環隔夾馬口水道相望，橫琴島和路?城之間由蓮花大橋連接。橫琴島和路?城之間為最近處，相距約有200米。（見下圖）橫琴島現有面積106.46平方公里（略大於香港島，相當於澳門的3.6倍），截至2008年底，島內人口為7,585人（包括戶籍人口4,203人；暫住人口3382人）。1珠海橫琴新區網站：http://www.hengqin.org/epitome5.asp。圖1：橫琴地理位置圖橫琴島毗鄰港澳，距澳門機場3公里；距香港41海浬，距南海國際航線大西水道10公里，已分別有蓮花大橋及橫琴大橋和與澳門和珠海市區聯接。

橫琴島自然風光優美，是天然的旅遊休閒度假勝地。島上沙灘綿延，礁石嶙峋，植被茂盛，空氣清新，環境優美，生態良好。橫琴島目前已建成的旅遊項目有東方高爾夫、石博園、三疊泉、天湖風景區、海洋樂園、橫琴生態蠔園等，但規模都較小。從成立開發區以來，橫琴的經濟社會逐步發展。雖然增長速度也不算低，但其人口規模小，經濟起點低，況且其中有許多企業只是因為在橫琴註冊享有優惠稅收政策，並未真正在橫琴從事經濟活動。相對於橫琴106平方公里的土地，其土地產出率比較低，基本上仍然處於未開發狀態。目前橫琴島的產業結構主要以旅遊業和商貿業為主，以海島工業、漁業和養殖業為輔。由於當時成立橫琴經濟開發區時，所有農用地已經徵用為建設用地（另外有14平方公里處於中心溝的土地是70年代順德人在此投入和圍墾的，經營權屬於順德），當地的居民部分出外打工，有的則繼續使用未建設的農地從事農耕，部分從事養殖業和漁業，農業所佔比例很低。（二）澳門為什麼要參與合作開發橫琴1.緩解人口密度的壓力，改善居住環境由於澳門的地域太小，根據維基百科國家人口密度列表的統計，澳門人口密度為每平方公里18,195人（2006年的資料），面積28.6平方公里，是世界每平方公里居住人口密度最高的地方，澳門的人口密度與香港和新加坡比較，約高出3倍。（見表1）

排名國家／特殊行政地位的地區人口面積（平方公里）人口密度（人數/平方公里）全世界（僅計算陸地）2表1：國家、地區人口密度排名資料來源：《維基百科》，國家人口密度表：http://zh.wikipedia.org/1澳門特別行政區（中國）520,40028.618,1952摩納哥32,4091.9516,6203新加坡4,425,720692.76,3894香港特別行政區（中國）6,898,6861,0926,3175直布羅陀（英國）27,8846.54,2896加沙地帶1,376,2893603,8237梵蒂岡9210.442,0938馬爾他398,5343161,2619百慕大（英國）65,36553.31,22610馬爾代夫349,1063001,1636,525,170,264148,940,00043.8而面積106平方公里的橫琴島，僅佔珠海市面積的1/9，在廣東省的概念來說更是彈丸之地。但對澳門來說，面積卻是澳門的3倍。澳門經濟產業轉型/升級，經濟適度多元化發展，需要中央的幫助和扶持。如果澳門有了鄰接地區橫琴作為發展的緩沖空間，澳門就可以改變現在這種商民雜居的城市佈局，改善居住環境，提升居民的生活素質。有了橫琴，澳門的經濟適度多元化發展、世界級休閒渡假建設就有了更大的想像空間，如休閒渡假區、飲食購物區、文化觀光區等可以考慮了。2《澳門為甚麼需要橫琴》，澳門日報，2005年3月6日。

2.突破發展空間的“瓶頸”，實現產業適度多元化早在回歸之初，特區政府就制定了“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，其他行業協調發展”的澳門經濟發展方針。然而，從回歸十年的經濟數據分析，澳門博彩業這個“龍頭”確實已做大做強，但其它非博彩旅遊業，甚至是與博彩相關行業（包括酒店娛樂業、餐飲業、批發零售業，運輸倉儲及通訊業等）的發展情況相對強差人意：它們在澳門本地生產總值中的比例呈逐年下降的趨勢。當中除了批發及零售業和酒店業有輕微的升幅之外，其餘相關產業均有不同程度的跌幅，其中降幅最大的是運輸、倉儲及通訊業，由1999年的7.58%降至2008年的3.13%。反映除了酒店、批發及零售業稍為好些外，其餘相關行業均有被博彩業“擠佔”的情況，也就是說，它們未能與博彩業的發展同步，甚至落後於博彩業的發展。可以說，“澳門經濟適度多元化”在很大程度上實質性進展不大。造成澳門經濟多元化進展慢的原因有多方面，其中澳門地方小、人力資源欠缺是客觀現實。故此，澳門要實現產業適度多元化，就需要突破土地和人力等資源“瓶頸”，這就需要較廣闊的經濟腹地和市場的支撐。澳門目前是全世界人口密度最高的地區，土地開發已經達到極限，僅靠澳門29.2平方公里的面積與54萬的人口規模，澳門的發展存在資源約束，也無法將其他產業做大做強，澳門需要拓展經濟腹地，為澳門的產業發展提供市場、資源和人才。而澳門要拓展經濟腹地，就需要積極與珠海合作，共同開發橫琴現已成為全澳門社會的共識，這也是澳門城市擴張和產業發展最好的前沿地帶。

0二、珠澳合作開發橫琴的重大意義（一）有利於澳門經濟適度多元發展和維護澳門地區長期繁榮穩定澳門受限於土地狹小，產業佈局難以展開，因此造成產業單一的問題與風險，橫琴擁有比澳門大3倍的土地面積，通過雙方合作開發橫琴，可以有效彌補澳門土地資源緊缺的問題，為澳門的產業適度多元化提供土地資源的空間。2009國務院的《政府工作報告》要求進一步加強內地與港澳的合作，鞏固香港國際金融中心地位，促進澳門經濟適度多元發展。以橫琴為載體，通過創新合作機制與管理模式，共同打造跨域合作創新區，有利於彌補澳門土地資源有限和勞動力相對短缺的劣勢，為逐步改變澳門經濟結構比較單一的問題提供新的空間；也有助於粵港澳三地發揮各自優勢，克服市場發育程度和相關管理制度的差異，開闢港澳地區技術、人才等優勢資源進入內地的新通道。（二）有利於共建珠澳國際都會區，提升區域競爭力珠澳合作開發橫琴，有利於共建珠澳國際都會區，重塑珠澳發展新優勢，培育珠江口西岸地區新的增長極。當今世界的競爭主要表現為城市圈、城市帶的競爭，單個城市和單打獨鬥的發展模式已經不能適應現代世界競爭的需要，從戰略眼光看，未來大珠三角地區如果要保持競爭力，唯有聯合起來，集合區域之實力，將經濟、社會、文化、人才、資本等資源充分整合形成區域特色，才能使一個地區在面對國內外其他地區的競爭中，獲得相對優勢。目前在大珠三角的港深、廣佛和珠澳城市區中，珠澳都市區發展相對薄弱，未能發揮輻射帶動珠江西岸的作用。珠澳合作共同

有利於構建粵港澳緊密合作的新載體，提高珠三角的國際化程度和開放度推進橫琴開發，有利於增強珠澳城市區的競爭力，形成合力。故加快橫琴開發，建設商務服務基地和區域創新平台，有利於吸引更多的國際高端資源集聚，共同培育珠澳國際都會區，形成珠江口西岸地區新的增長極，並有利於實現共同打造世界旅遊休閒中心的目標。（三）有利於促進珠澳同城化都市區發展珠澳合作開發橫琴，有利於加快澳門和珠海的發展，促進珠澳同城化的發展。通過珠澳合作共同開發橫琴，有利於橫琴實現跨躍式的大發展，迅速壯大珠海的經濟實力和城市規模。橫琴新區的建設和發展將直接與澳門相連，形成一河兩岸與澳門、珠海主城區相呼應的“無縫銜接”的發展新區格局，進而繼續延伸擴展，相互融合，最終走向珠澳同城化，實現城市規劃統一制定、城市基礎設施共建共用、生產與市場一體化、人員生活同城化。（四）珠澳合作開發橫琴，有利於構建粵港澳緊密合作的新載體，為珠三角地區“科學發展、先行先試”創造經驗，為中國的改革開放提供新的動力。珠澳合作推進橫琴的開發還應當從更高的角度來看待，橫琴新區的開發與國內浦東新區和天津濱海新區的開發不同，後者是國內同一體制和制度下，依靠政策優惠和體制創新進行的開發。橫琴與香港、澳門毗鄰，地處“一國兩制”的交匯點和“內外輻射”的結合部，橫琴的開發涉及到兩種不同制度和體制。現在我國的發展正處於新時代條件下，過去傳統的

“前店後廠”模式已經落後了，我國的改革開放需要新的動力，新的高度。橫琴作為粵港澳緊密合作的新載體，可充分發揮三地在人才、技術、市場和管理體制等方面的優勢，促進區域間人員、物資、資金和資訊的高效集聚和合理流動，形成新的政策優勢和體制創新優勢，以政策、體制創新促發展模式創新，為珠三角地區乃至全國深化改革、擴大開放、探索科學發展模式進行試驗和提供示範。

第二章橫琴島開發的歷史與發展機遇

橫琴島是珠海第一大海島，與澳門隔河相望。橫琴島的開發問題由來已久。從1992年，橫琴島被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一，到2009年6月，橫琴島被納入珠海經濟特區範圍，其間，開發主體、定位和思路存在諸多變化、爭議和博弈，橫琴島也一直處於“開而未發”狀態，被認為錯失了許多機遇。如今，橫琴的開發迎來了新的戰略機遇。本章將詳細探討橫琴島的發展歷程，以及目前澳門參與橫琴開發的機遇，為後面的研究做好相關的傳承鋪墊。一、橫琴島的發展歷程橫琴島的開發由於歷史的原因，幾經波折，大約可以分成5個階段。第一階段：橫琴開發區建立前（1992年前）橫琴開發區始建於1992年。在這之前直至20世紀80年代之初，橫琴面積只有48平方公里，現有106平方公里中的60%，係80、90年代全面填海而成。橫琴原為珠海市屬下的一個邊陲小鎮，島上居民稀少。島上經濟主要以漁業、農業和小規模的邊境貿易為主。基本上沒有什麼工業和城市建設，屬於典型的前工業社會發展狀態。第二階段：橫琴基礎設施建設時期（1992年－2003年）1992年廣東省委頒發了《關於進一步擴大對外開放的決議》。根據決議，橫琴島、珠海西區、廣州南沙和惠州大亞灣作為廣東九十年代擴大對外開放的重點開發區之一。橫琴的開發正式被提升到議事日程上，同年，設立了“珠海橫琴經濟技術開發區管理委員會”，負責橫琴的招商引資、

開發建設。到2003年，全區發展企業908家，注入資金13.33億元。橫琴開發區先後投入近27億元人民幣，進行大規模的基礎設施建設，圍海造地面積達20平方公里，建成了程式控制電話和110千伏變電站，建造了4座橋樑和環島路等高級路網。橫琴還建設了國家一類口岸—橫琴口岸，實現了橋通、路通、水通、電通、郵通和口岸通。隨著投資環境的逐步完善，吸引了一批海內外客商前來投資。中華世紀門、東方體育度假世界、奇石世界公園等旅遊項目先後在橫琴建成。第三階段：粵澳合作開發的探索時期（2003∼2004）2003年8月，由廣東省倡導，得到相關省區回應的泛珠經濟合作區正式成立。2004年，廣東、澳門的高層經過協商，提出要把橫琴島建成國際性、綜合性、開放性的旅遊度假區，辦成澳門優勢產業延伸的腹地的發展思路。但這發展思路未曾開始實施，廣東省高層的思路又發生了變化。第四階段：“泛珠三角橫琴經濟合作區”探索期（2005∼2008）到2005年，為配合建設泛珠三角經濟合作區的戰略目標，廣東省設想將橫琴島建設成為“泛珠三角橫琴經濟合作區”，使泛珠三角的經濟合作有一個平台。當時並在粵澳合作聯席會議形成共識，把橫琴島建設成攜手港澳、服務泛珠、區域共用、示範全國、與國際接軌的複合型、生態化創新之島。同時邀請同濟大學與廣東城鄉規劃設計研究院做了“橫琴島開發建設總體規劃綱要”，從這以後，橫琴定位不再由珠海說了算。2005年9月，溫家寶總理視察了橫琴，指示橫琴開發要“謀定而後動”。2007年底，廣東省提出建立粵港澳特別合作區的設想。為推進粵港澳緊密合作，

加快橫琴開發，支持澳門經濟適度多元化發展，廣東省政府又組織編制了《橫琴總體發展規劃》，《規劃》幾經易稿後於2008年12月上報國務院。第五階段：橫琴新區發展時期（2009年至今）2009年初，按照國務院及有關部門意見，並結合《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，又對《規劃》進行了修編。8月14日，國務院批准通過《橫琴總體發展規劃》；同時，將橫琴納入珠海經濟特區範圍，橫琴成為繼上海浦東、天津濱海新區之後第三個改革開放的新區，至此，橫琴的發展納入了國家發展戰略的層次，久謀未動的橫琴終於迎來了大發展的機遇。二、橫琴島開發的機遇（一）《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的公佈2009年初國家正式公佈了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020）》，將珠三角的改革發展提高到國家的戰略層面上，提出要“不斷拓展粵港澳合作的深度和廣度”，明確提出要推進粵港澳更緊密合作，包括推進三地重大基礎設施對接、三地加強產業合作，三地共建優質生活圈和創新三地合作方式的內容。提出支持粵港澳合作發展服務業，鞏固澳門作為世界旅遊休閒中心的地位，建立珠澳創新合作機制。規劃建設珠海橫琴新區、珠澳跨境合作區等內容，支持粵港澳三地在中央有關部門指導下，擴大就合作事宜進行自主協商的範圍。鼓勵在協商一致的前提下，與港澳共同編制區域合作規劃等等。這從國家層面上的支持和肯定，

對澳門參與橫琴開發是一個良好的機遇，也就是說，澳門參與橫琴開發可以在國家的支持下，獲得更多的自主權，更有可操作性，這為澳門參與橫琴開發提供了有利的政策環境。（二）《橫琴總體發展規劃》的通過橫琴開發由來已久，但其發展定位一直未能確定。2009年6月24日國務院常務會議審議和原則通過《橫琴總體發展規劃》，並於8月14日正式作出批覆。該《規劃》提出以合作、創新和服務為主題，充分發揮橫琴地處粵港澳結合部的優勢，推進與港澳緊密合作，融合發展，逐步把橫琴建設成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區，促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。根據《規劃》，橫琴將重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術等四個產業，並通過這些產業的發展，深化落實CEPA，為澳門居民在橫琴投資、就業創造條件，促進澳門經濟適度多元化，把橫琴建設成為“四基地一平台”。為實現有關目標，《規劃》提出，將橫琴納入珠海經濟特區範圍；實施“分線管理”的通關創新制度；鼓勵金融創新；實行更加開放的產業和資訊化政策；支持進行土地管理制度和社會管理制度改革等。而該《規劃》的實施，將使珠海橫琴新區站在了一個新的制高點上，標誌著橫琴開發建設邁進了新的階段。可以說，目前橫琴開發的規劃己上升為國家戰略的區域規劃，橫琴新區是繼浦東、天津濱海新區之後的第三個國家級開發新區。更為重要的是，該《規劃》為橫琴的發展做了準確的定位，決定了橫琴的特殊性及有重大意義：即開發橫琴是貫徹落實“一國兩制”方針的具體體現，這對促進澳門經濟適度多元化

發展、維護澳門長期繁榮穩定、探索粵港澳合作新模式有著特殊的意義。（三）港珠澳大橋的動工建設港珠澳大橋已經動工，計劃五年後建成。大橋的建成將使珠江口東西岸聯通，使珠澳陸路到達香港的時間由三個小時縮短為半個小時左右，使港深與珠澳共處30分鐘生活圈內。港珠澳大橋將徹底把珠海從一個邊緣性的城市真正地放到了區域性中心樞紐城市的戰略發展位置上，而橫琴新區又有著制度創新的優勢及連接港澳的定位，無論對其本身抑或珠海乃至整個珠江西岸的發展，均有巨大推動作用。更為重要的是，港珠澳大橋的建設有利於橫琴與澳門共同建設“世界級旅遊目的地”，特別是方便國際遊客前來橫琴，有利於橫琴未來重點規劃的“休閒旅遊業”的發展。也就是說，港珠澳大橋一旦通車，橫琴將成為連通粵港澳三地的戰略要地。而港珠澳大橋的動工，將讓蓄勢待發的橫琴在招商引資方面更添優勢。簡而言之，港珠澳大橋的建設將大力推動橫琴的開發，使橫琴的開發前景更為廣闊。（四）澳門大學橫琴校區的建設澳門大學橫琴校區的建設已得到中央的批准和全國人大常委會的通過並於2009年12月20日奠基，預計3年後建成，屆時按照澳門特別行政區法律實施封閉式管理，使用權將至2049。澳門大學橫琴校區的選址位於橫琴島近蓮花大橋南側、環島路、十字門水道與橫琴口岸配套區之間地塊。佔地109公頃，總建築面積約82萬平方米，可容納約1萬名學生。澳門大學橫琴校區的建設不僅對於推進澳門高等教育事業的發展，具有重要的意義和長遠的影響，還將進一步深化粵港澳高等教育的合作，為澳門、珠三角、

03全國和全世界培育優秀人才，為促進澳門經濟適度多元化做出貢獻。更為重要的是，澳門大學橫琴校區的獲批被認為是粵澳合作開發橫琴的標誌性事件，是“一國兩制”的一項創新。簡而言之，澳門大學橫琴校區對澳門轉型和擴容有啟示性意義3，而作為一個“示範項目”，它將為以後粵澳合作開發橫琴島提供“先行先試”的參考經驗。（五）廣東省內的區域協調發展戰略改革開放後，珠江口東岸經濟迅速增長，投資密度高，資源生態環境承載力已經達到飽和狀態，而珠江西岸尚有很大的發展空間，珠江口西岸地區土地總面積20,894平方公里，約佔珠三角面積的50.11%，有大片土地尚待開發，適於城市建設的低山丘陵及平原面積較大，同時擁有天然深水良港，但目前西岸珠海、江門、中山的經濟總量僅是東岸深圳、東莞、惠州三市GDP總量12,797億元的1/3，還有廣?的發展空間。圖2：珠江口東、西兩岸地區的用地比較示意圖徐智慧，《橫琴：一島兩制》，南風窗，2009年10月16日。

為實現珠江三角洲協調發展，並通過西岸地區的發展建立起與粵西、大西南的廣泛合作與交流，促進這一帶區域的共同發展，廣東今後將從基礎設施投入、產業宏觀佈局等方面對西岸實行傾斜。根據廣東省的產業佈局，西岸都市區重點發展依託於港口運輸的大工業，如能源、重化工業、機械工業及高技術的醫藥微生物工程，國外和國內並重的旅遊業和以物資轉運為主的港口貿易等第三產業。珠海由於機場、港口等重大區域性基礎設施的完善，澳門回歸後珠澳經濟關係更趨一體化，其珠江三角洲西岸區域性中心城市的地位將進一步加強，這些也將為橫琴新區開發創造有利的外部政策環境。未來珠三角發展的熱點地區是珠江口西岸地區。圖3：2008年珠三角各市的GDP及其人均GDP比較正如廣東省常務副省長蕭志恆在日前的“珠三角西翼（橫琴島）科學發展高峰論壇”所表示的“三十年河東，三十年河西”，珠三角以至華南地區的發展，今後三十年主要看珠三角西岸，尤其是珠澳-橫琴等新發展。由此可見，廣東省政府也認為，橫琴島開發建設將對日後促進廣東省經濟發展方式的轉變，以及對開展新一輪粵港澳的合作均產生深遠的影響。

（六）粵澳兩地政府的共同願望廣東省政府對加強粵港澳合作非常重視，近年已提出建立粵港澳特別合作區的設想，又提出要打造媲美紐約、東京都會區的世界級大珠三角都會區的戰略設想。澳門政府與民間也認識到澳門產業單一化的問題和風險，提出要積極參與融入珠三角區域發展中，推進產業適度多元化，推動珠澳同城化發展的主張，提出要打造通往粵西的經貿平台的設想，對珠澳合作開發橫琴更加重視和積極。珠海方面也是積極謀劃，將橫琴開發列為珠海未來發展的重大舉措和工作重點，要打造珠海發展新的增長極。正如月前在澳門舉行《規劃》說明會上，廣東省政府有關官員表示，橫琴開發將立足於促進港澳繁榮穩定，特別是支持澳門經濟適度多元化發展，推進珠江口西岸地區經濟發展形成新的增長極。澳門特區政府官員也表示，《規劃》的實施，將為澳門的發展帶來更多的機遇，珠澳合作也將以此為契機進入更高的階段。由此可見，珠澳合作開發橫琴己成為兩地政府的共同願望，這為澳門參與橫琴的開發提供了新的發展機遇。廣東省政府2010年3月1日首次在澳門舉行大型新春酒會，省長黃華華以“兄弟同心，其利斷金”形容粵港澳在面對金融危機衝擊下所取得的顯著合作成效，並提出下一步將從五個重點展開粵澳合作：1.共同推進珠三角規劃綱要實施，重點落實基礎設施計劃和優質生活環境計劃；2.攜手推進橫琴開發和澳門大學新址的遷建工作；3.加強服務業和產業的各方面合作；4.加強港珠澳大橋、廣珠城際軌道交通等重點工作建設；5.繼續加強供水、供電、體育、文化和食物安全合作，共譜粵澳合作新篇。並強調粵澳合作將更加緊密、深入和富有成效。

34《黃華華：粵澳兄弟同心其利斷金》，澳門日報，2010年3月2日，A1版。而澳門行政長官崔世安致辭時總結了過去一年粵澳合作成果，認為新的一年，粵澳合作充滿機遇，任重道遠。並提出加強統籌協調和務實跟進，與廣東省攜手耕耘開拓，加強政府和民間的緊密合作，拓展粵澳合作領域、提升兩地合作層次，努力推進“珠三角規劃綱要”的落實，積極參與橫琴新區建設，不斷改善兩地民生，加快特區經濟適度多元化的步伐，推進“世界旅遊休閒中心”建設，共同把珠三角打造為“亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”。42010年3月16日，行政長官崔世安博士在立法會的第一份施政報告中亦明確指出，特區政府將積極配合《綱要》的落實，重點在基礎設施和交通對接、CEPA先行先試和服務業合作、橫琴新區開發等方面，加強粵澳合作。

第三章珠澳合作開發橫琴的基礎與存在問題分析

澳門特別行政區行政長官崔世安博士在編撰他首份施政報告前強調：“澳門將來要進一步參與橫琴島的開發，以至參與珠三角整體的區域合作，都必須先與珠海重新構建友誼關係。“無論是政府、商界抑或居民，都應該有此共識；珠澳雙方只有真誠合作，才能更好地發展下一階段的合作關係。”對此我們十分認同。因此，本章將重點對珠澳合作的基礎、珠澳合作的歷史與現狀及其評價、造成以往合作不暢的原因進行深入的探討和分析。一、珠澳合作開發橫琴的基礎（一）區位土地互補優勢橫琴島與澳門一水之隔，最近處相距僅200米，有蓮花大橋與澳門相接，設立有海關一級口岸，與香港隔海相望，因此地處“一國兩制”的交匯點和“內外輻射”的結合部，既有銜接港澳的地緣優勢，同時又背靠大陸腹地，區位優勢獨特，發展潛力巨大。建設中的港珠澳大橋貫通後，橫琴的區位優勢將更加突出。港珠澳大橋的建設，將使珠海由珠江西岸交通的末梢一躍而成為貫通東西兩岸，連接西部通向南海走向世界各港口城市的交通樞紐與重要節點，成為珠江三角洲同時與香港和澳門有陸路聯繫的唯一城市，這將使得橫琴不僅可以成為港澳經濟和內地經濟相互融合發展的通道，經過規劃設計，也可以打造成為泛珠三角區域經濟通往國際的最佳視窗和平台。而對澳門來說，澳門經濟與人口密度相當之高，2008年澳門的GDP為192億美元，按當時匯率計相當於人民幣1,305億元，每平方公里產出率相

當於人民幣45億元。澳門人口密度每平方公里高達18,600人，但客觀上澳門自身可開拓的土地發展空間相當有限。而橫琴島擁有106平方公里的土地面積，未開發面積有60多平方公里，人口僅有7,585人，戶籍人口只有4,203人。人口密度每平方公里僅為71人，是澳門的261分之一。橫琴基本上處於未開發狀態，二者的開發強度和密度懸殊巨大。二者互補，其效益是顯著的，一方面可以使澳門有了發展的土地空間，其巨大的經濟能量得以釋放，人口密度得到疏解，另一方面能使橫琴獲得巨大的資金支援和項目投資，承接澳門方面的優勢產業轉移及素質相對較高的人口，使橫琴有了飛速發展的機會，人口密度與城市化進程將迅速提高。（二）制度體制互補優勢生產的發展與社會的進步，其中一個根本的條件就是制度與體制的因素，只有好的制度和經濟體制，才能促進生產要素的自由流動和有效組合，才有可能產生最大的經濟效益。澳門與橫琴二者之間經濟發展水平存在差異，二者之間的經濟制度和體制也存在差異，互有優勢。《綱要》賦於珠三角改革創新和先行先試的權力，我們認為主要目的也就是要通過對傳統的不適合經濟社會發展的體制制度進行改革，從行政管理、社會管理、經濟管理方面進行制度和體制創新，建立符合國際慣例和做法的規則和制度，進一步釋放發展的潛力和動力，加快地方的發展，這種制度和體制的改革創新意義比起簡單的引進產業和項目，單純地追求經濟的發展具有更加深遠和重要的意義。在這方面，珠海與澳門在制度上可以相互借鑒、學習及融合，具有重要的互補作用。

珠海是我國最早設立的四大經濟特區之一，享有全國人大賦予的地方立法權，通過三十年的改革開放，已經初步形成了市場經濟的經濟體制和制度，但在經濟管理、行政管理、城市管理、社會管理方面仍然存在許多舊體制的影響，存在一些與國際慣例不相符合的規定和做法，對國際市場與規則不太熟悉，或不太適應。而澳門原來是葡萄牙管治地區，回歸後，在“一國兩制”的安排下，仍然保持其原有的社會、經濟和法律制度，市場經濟體系比較完善。而且澳門長期以來就是一個自由港，進出口不徵收關稅，交易成本較低，各種生產要素可以自由流動和組合，與海外各國有廣泛的貿易聯繫和文化交流，與世界120多個國家和地區建立了經貿關係，同時擁有世界貿易組織中獨立關稅區的地位。推進珠澳合作，可以使珠海更多地吸取和借鑒澳門的經濟社會制度、社會管理、行政管理和城市管理的成熟經驗，推進珠澳同城化的改革創新，借鑒澳門及利用澳門與世界各國的廣泛聯繫及市場關係，進一步推進珠海經濟與國際經濟接軌，提升珠海的國際化發展水平，促進珠海通過澳門走向世界。珠海有條件成為珠三角改革開放創新的先鋒和試驗區，為中國進一步的改革開放提供先行經驗。（三）功能互補優勢澳門作為一個特色城市，有它的特殊功能和長處，由於它的自由港地位而成為一個開放度高的城市，與世界各國的貿易往來甚為通暢。雖然由於面積小，貿易量有限，但擁有世界貿易組織中獨立關稅區的地位，特別是與歐盟國家的特殊夥伴關係，有較好的貿易網路，可以發揮貿易平台的功能作用。其次是澳門具有較發達的資訊網路，設有歐洲資訊中心，作為

30亞歐文化的交匯點，融合了西方文化和中華民族文化，具有中西合璧的多元文化的優勢。澳門的民間社團頗有活力，有約4,000多個各界民間組織，是澳門非官方社會經濟民生的寶貴資源。這些資源和網路平台可助珠海拓展海外市場，走向世界。但畢竟澳門的城市規模不大，土地空間有限，澳門的許多城市功能受到限制，如澳門缺乏深水港、水資源要靠珠海方面輸送、市場規模小、產業結構單一等。而珠海擁有澳門產業適度多元化的生產和市場腹地，形成了相容性較強的經濟功能區。例如，有3平方公里的保稅區、9.8平方公里的高新技術開發區、擁有76個海島省級海洋開發實驗區、規劃64平方公里的高欄港經濟區，0.44平方公里的跨境合作區，其中珠海佔0.33平方公里，澳門佔0.11平方公里，還有廣闊的淺海灘和農田山地。有近150萬人的市場規模。澳門的貿易網路平台與珠海的生產功能相結合，將有助擴大產業規模和經濟總量，拓展珠三角，尤其是西岸地區，以增強珠澳的幅射功能。（四）產業互補優勢珠澳兩地的產業同屬性較低，產業特色有明顯區別。珠海擁有相對豐富得多的土地資源和優良的環境，但存在國際化程度不高，服務業水平相對較低，生產投資不足的問題。澳門擁有國際自由港和國際休閒旅遊中心的優勢，具有中西文化共融的城市建築和形象，但是面臨產業結構單一，土地資源有限，腹地市場不足等問題。珠澳兩地依託澳門國際化的平台能夠吸引更多投資、人才、技術，澳門未來可以重點發展博彩娛樂、會展、貿易、物流、航空運輸業和資訊行業，珠海則重點發展高科技與先進製造

3業、物流及會展業等，共同打造現代產業體系。依託澳門對國際商務資源的吸引力和珠海靠近粵西、大西南等市場腹地的優勢，形成區域性商務平台。在旅遊方面，依託澳門國際休閒旅遊資源和珠海豐富的自然人文景觀資源，雙方可以提供不同的旅遊品種，形成集博彩、娛樂、休閒、度假、會議展覽為一體的特色旅遊區域，共同打造世界級的休閒旅遊中心。此外，未來幾年內，投資約443億元的中船珠海大型海洋工程裝備製造業基地項目、投資50億元的中海油深水海洋工程裝備製造基地項目、首期投資70億元的南海天然氣陸上終端項目，都將在珠海建成。這些項目的建成，將使珠海的製造業進一步強化，與澳門的旅遊博彩業與服務業形成錯位發展的格局。珠澳兩地最終形成優勢互補、錯位發展、產業發達的國際都會區。（五）文化互補優勢“澳門文化”是東西方文化在澳門通過交流、碰撞和融合後所形成並長期共存的一種典型的多元性文化，構成這一特殊文化的主體是自古以來就在這里居住的中國人和16世紀中葉後的葡萄牙人，還有一些前來通商或傳教的西班牙、荷蘭等歐洲國家的西方不同民族的文化，以及日本、菲律賓、馬來西亞等東方不同民族的文化。他們從四面八方匯聚於澳門，雖然居留時間長短不一，但都能和平相處，從而使澳門成為一座多元文化的港口城市。而珠海文化的特色在於對嶺南文化的繼承和更新。改革開放後，珠海經濟加快發展、城市化進程加速，每年所吸引的來自全國各地的人才，使珠海社會文化的各個層面都發生了程度不同的變遷，特別是近年來，各地的大學機構如中山大學珠海校區、北京師範大學珠海分校等高等

3院校相繼在珠海落戶和辦學，使珠海的文化水平大為提升。外來文化的影響，使普通話逐步普及成為大眾交流媒介，雙語甚至多語成為區域內語言生活的現實景觀，這種普通話語言社區的出現，標誌著珠江三角洲語言構成的重大轉變等等。在當今全球化浪潮的衝擊下，中國的城市的發展也變得越來越具有相似性。昔日多姿多彩、各具特色的城市面貌迅速消退，城不分大小，地不分南北，千城一面，趨於同一。人們從絕對的經濟角度、旅遊角度強調城市的重要性，卻忽視了城市的另一面：悠久的歷史和豐富的文化是公共交流的介質和文明社會的結果。城市是文化的容器，沒有文化，城市就喪失了她的精神維繫。珠海也不可避免的走了當下中國城市發展文化趨同的老路。故澳門與珠海借助橫琴這一地區的共同開發與合作，可以將澳門的多元文化引入珠海，加速確立珠海在城市發展過程中的自有文化特色和她的城市精神；同時通過橫琴這一珠澳戰略合作區，適度將嶺南文化向澳門地區輻射，增強澳門的嶺南文化主體意識，珠澳合壁，形成優勢互補，既傳承嶺南文化又有中西文化發展的載體，提高珠澳在大珠三角區域中的影響力、競爭力和輻射力，增強新一輪城市經濟崛起的國際競爭力。二、珠澳合作的歷史、現狀及其評價（一）珠澳合作的歷史與現狀澳門、珠海土地相聯、文化相通，歷來就具有天然的緊密聯繫，改革開放以後，澳門歷年累計在珠海設立直接投資項目4千餘個，約佔珠海市外商直接投資總量的40%，歷年實際吸收澳門資本也不足20億美元，約佔歷

33年實際吸收外資總量的20%左右。而珠海與澳門的對外貿易雖逐年增長，但是對澳門的出口僅佔全市外貿出口總量的3.5%左右。在產業合作方面，珠澳跨境工業區自2006年底正式運行以來，已有79家企業落戶園區，總投資約3億元人民幣。在基礎設施合作方面，港珠澳大橋已經達成融資共識並已動工。經粵澳雙方協調，正在建設中的廣珠城際軌道交通將延伸到橫琴，並在橫琴與澳門輕軌相連。在旅遊合作方面，珠澳雙方利用澳門博彩旅遊和珠海生態休閒旅遊互補優勢，共同推出了一系列精品旅遊線路。2006年聯合中山市首次以“中（山）珠（海）澳（門）—大香山旅遊”的概念進行整體推廣，取得良好效果。珠澳旅遊集散中心運作良好，為珠港澳及周邊的遊客群體提供了標準化的便捷服務。在資源與產品貿易方面，珠海對澳門資源供應大幅增加。長期以來，珠海對為澳門供應鮮活商品等生活必需品。珠海對澳輸電量佔澳門用電量的比重已超過40%，珠海對澳供水佔澳門淡水供應的98%。澳門還在珠海管轄海域大量填海造地，以解決生存空間不足的問題。珠海對澳門的資源和能源供應，是澳門實現長期繁榮穩定的保證。在過境通關方面，拱北口岸已成為全國第二大陸路口岸。2005年起，珠海拱北口岸由客、貨運混合口岸改為以客運為主，並於2006年初將口岸開關時間調整到早上7時，與澳方口岸開放時間同步。珠澳跨境工業區

34專用口岸實現貨物24小時通關。電子口岸建設成效顯著，已分別在拱北、橫琴、九洲口岸建成50條、12條、7條自助查驗通道，大大提高了通關速度，珠澳口岸的合作進一步加強。在文化交流方面，珠澳同屬嶺南文化，民間自發的文化交流一直都很頻繁。近年來，人員跨境流動更加便利，雙方的交流從戲曲歌舞等民間藝術、群眾體育，擴大到了科技、教育、衛生和競技體育等領域。科技交流成果顯著，珠海高校、科研機構和科技企業與港澳高校及科研機構聯合創建實驗室和工程技術研究中心，開展產學研合作，通過科技項目的聯合攻關，儀器設備的相互開放，實現科技資源的開發與共用。自2003年開展粵港澳關鍵領域重點突破聯合招標項目以來，珠海在電子資訊、生物醫藥和醫療器械等領域的11個重點攻關項目中標，獲得1,955萬元經費支援，實現了科研人才、成果和資金的互補與合作。另外，澳門方面也通過澳門基金會、研究課題項目合作、共同舉辦研討會等各種方式進行文化和學術交流和合作，獲得了較多的成果和較廣泛的影響。（二）珠澳合作現狀的評價雖然由於地理、歷史和文化的緣故，珠海與澳門一直存在著天然的聯繫，特別是中國啟動了改革開放和現代化發展的進程後，隨著珠海經濟特區的建立，珠澳在貿易、投資、科研文化教育、基礎設施建設等諸方面進行了廣泛的合作，但客觀地說，以往的珠澳合作未能達到應有的高度，雙方的互補優勢沒能充分發揮，甚至存在一些不恰當的競爭和重複建設的狀況，如在機場的建設等方面。而與澳門緊密相連的橫琴島改革開放三十年

3來還在閒置，基本處於未開發狀態，從側面說明了二者的合作存在很大的問題。在“大珠三角”港深、廣佛與珠澳城市圈中，珠澳城市圈的發展相對最弱，除了澳門由於面積、經濟體量小，對珠海幅射的能量有限之外，與二者之間的合作不如人意也有很大的關係，長期以來雙方各自單獨發展居多，使珠澳雙方的資源未能有效整合和互補，影響了共同的發展。回顧珠澳合作的歷史，從整體上看，存在珠澳合作層次低、規模小、合作進程慢、效率低的問題。1.珠澳合作的規模小從珠澳合作的投資規模看，珠海歷年實際吸收澳門資本17.12億美元，僅佔歷年實際吸收外資總量的18.62%，不到澳門2008年經濟總量197億美元的1/11，2007年珠海外貿進出口總額398.69億美元，其中，對澳門出口6.54億美元，僅佔全市外貿出口總量的3.54%，這個比例是相當低的。在產業合作方面，珠澳跨境工業區自2006年底正式運行以來，僅有79家企業落戶珠海園區，總投資僅為3億元人民幣，這種投資規模和強度在珠三角各產業園區中，是屬於很小的。2.珠澳合作的層次低回歸後，珠澳經濟往來逐漸增多，但珠澳兩地的合作主要是民間的經濟交往。珠海方面主要是提供澳門居民日常生活必需品，如電力、鮮活產品和自來水。產業分工和協作的層次較低，合作範圍小，技術層次低。缺乏大規模的產業和基礎設施建設合作也缺乏官方層次上和制度層面的深層次合作。

33.合作的進程緩慢珠澳合作的許多項目和方案，已經討論議論多年，但始終缺乏行動。共同推進和實施合作領域和計劃的效率低，許多合作計劃僅停留在規劃和方案的階段，比如在共同合作開發橫琴的問題上，已經商議多年，幾經反覆，但長期議而未動，近期隨著澳門大學橫琴校區獲批，才開始有所行動，但已經浪費了十餘年的時間。當然這也與許多決策權在中央，決策層次多，需要解決問題牽涉面較廣，決策主體複雜和模糊有很大的關係。三、珠澳合作存在問題的原因分析如上所述，《橫琴總體發展規劃》的通過，令橫琴的開發邁上一個新里程。但是，從珠澳區域合作的歷史分析，我們也應該承認，珠海與澳門並沒有像深圳和香港那樣取得同步發展的輝煌。故在目前“橫琴開發”的新機遇面前，我們雖然已經找到相互依存、共同發展的目標，但要使澳門更好地參與橫琴的開發，我們更需要分析造成以往珠澳區域合作，尤其是在橫琴開發合作上不夠順暢的原因，以便對症下藥。本研究認為，有關原因主要包括：（一）制度與體制因素澳門回歸祖國已經超過十年。“一國兩制”被證明已在澳門成功實踐。然而，“一國兩制”是建立在不同的發展基礎之上，從尊重現有的經濟制度、社會制度和生活方式出發，也是從祖國內地特殊的國情出發，在港澳實行“一國兩制”主要是從國內當時還比較落後，還比較封閉的情況

3下做出的選擇。但不同的兩種體制和制度畢竟造成了一種阻礙，一種隔離。主要包括以下幾方面：首先，由於“一國兩制”的特殊制度安排，澳門博彩業在內地是被禁止經營的行業，但在澳門屬於合法產業，得以存在及發展。但與此同時，以往曾經是澳門支柱產業之一的出口加工業受到全球成衣和紡織品配額的取消、工廠北移等影響而逐漸式微；其它非博彩業的發展也受到博彩業的“擠佔”，從而令澳門經濟結構更依賴博彩業，呈單一獨大的發展，再加上國內禁止內地賭賭的政策，這樣將使澳門缺少與內地經濟發展進行深度合作的產業基礎。其次，由於澳門實行資本主義體制，而內地實行社會主義體制，從現實情況分析，兩種制度並存的安排客觀上也阻礙了兩地生產要素的自由流動，如果要打破這種格局，相信兩地都需要付出較大的政治、社會和經濟成本。最後，也是相當重要的是，根據制度經濟學理論，制度是由正式制度和非正式制度所構成的，非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念、意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則。從珠澳合作的歷史和現狀分析，珠澳兩地居民在心理上也存在著隔離。由於澳門特區政府和珠海市政府的地方利益不同，因此在基礎設施建設、城市規劃以及項目的立項上，經常從自身的利益出發，各行其是，難以協調。這樣不但造成了兩地部分政府部門之間單向利益思維式日趨嚴重的局面，更令珠海居民在一定範圍存在一種比較普遍的心理：在珠澳合作上，澳門往往是諸多方面的受益者，而珠海則是奉獻

3者。實際上是不利於珠澳兩地區域合作所需要的“雙贏”局面的形成。（二）開發的主體與許可授權問題從上世紀開始，橫琴開發的藍圖被規劃過許多次，但直到現在，橫琴仍然都尚待開發的處女地。早在上世紀90年代，珠海市政府已決定開發橫琴，並進行填海造地，把當時的橫琴的面積擴大了一倍。1992年，橫琴被廣東省定為擴大對外開放的四個重點開發區之一。1997年，廣東省政府發展研究中心提出建立“橫琴國際特別旅遊區”方案。1998年底，橫琴被確定為珠海五大經濟功能區之一。當時的澳門也建議主導橫琴開發，但由於當時的歷史原因而沒有取得實質性進展。在澳門回歸後，橫琴的開發又被多次提出：2004年年底，廣東省提出將橫琴島創建為“泛珠三角橫琴經濟合作區”（包括澳門在內的“9+2”合作區）。2005年粵澳合作聯席會議確定，以“泛珠合作，粵澳為主力”方針開發橫琴。當時還完成《泛珠三角橫琴經濟合作區的項目建議書》。2006年11月，廣東省通過了《橫琴島開發建設總體規劃綱要》。當年美國拉斯維加斯金沙集團欲投資130億美元建國際度假村項目，後開發擱淺。直至2009年6月24日，國務院召開常務會議，討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》。會議決定，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理。要逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區。然而，在2009年7月1日珠海市召開的金融危機與促經濟保增長專題新聞發佈會上，珠海政府兩經貿部門負責人在橫琴規劃通過後首次就“橫琴開發”表態並現場談開發措施，卻表明“橫琴將不會為澳門和香港開闢單獨的區域”以及“澳門大學橫琴校區僅僅是個案”5。

356綜上所述，橫琴開發的主體和許可授權問題由於定位上的不斷轉變而一再推後，其開發模式和產業定位，先後也經歷了多次變化。因此，從歷史看未來，即使目前橫琴開發已上升至國家規劃層面，但在橫琴開發的主體和許可授權問題上仍然存在著需要進一步明晰確定的問題。如果有關問題得不到有效解決，勢必增加橫琴的開發前景存在不確定的變數。（三）開發與管理關係問題《橫琴總體發展規劃》通過後，廣東省政府成立了規格為副廳級的“橫琴開發區管理委員會6；珠海和澳門也成立了“珠澳城市規劃與跨境交通研究工作小組”等兩地政府間的合作組織。顯然，兩地之間合作前景已經得到珠澳政府的共識，珠澳政府也已經加大了合作對橫琴開發和管理的力度。不過，從目前公佈的情況來看，兩地政府間的合作主要仍在重形式、重研討方面，不少設想還停留在較為簡單的思考層面上，缺乏具體的、可操作的、實實在在的政策、措施和手段，以及具前瞻性、規劃性、針對性的合作切入點，更談不上在資源、基礎設施、客源市場等方面的共用。兩地在開發與管理上仍存在著哈佛大學肯尼迪政府學院的穆爾在《創造公共價值：政府中的戰略管理》一書中批評當代美國管理者所指出的，由於受到“就公共管理者而言，他們應該忠實地執行這些規定，他們的責任就是最快、最好地達成授權規定的目標”的教條的約束，而缺乏通過創新來增加他們對整個社會的價值”。同樣地，到目前為止，我們仍未能看到兩地政府推出配合橫琴開發戰略發展的前贍性政策措施，也就是說，兩《珠海表態：橫琴不會為港澳留專座》，南方都市報，2009年07月02日。該機構為廣東省人民政府派出機構並委託珠海市人民政府管理，規格為副廳級。

407地政府目前仍較為傾向施政程序的穩定性，並沒有將較大的精力投入兩地區域合作的戰略區域規劃上。因此，以往的兩地之間缺乏信任、沒有向心力和融合性，以及未有實質一體化發展規劃等等老問題仍需要盡快解決。（四）通關問題眾所周知，交通運輸與經濟發展的內在聯繫表現為交通運輸的發展必須與國民經濟的發展相適應才能保證二者的良性互動。交通運輸便捷有助於經濟的發展，但也可能由於交通供給的過剩而帶來經濟效益的損失，反之交通供給的不足則會造成經濟發展的“瓶頸”制約而阻礙經濟的發展。而對於區域經濟合作發展來說，交通運輸更作為一種公共性的要求，支持著區域經濟的發展，同時其本身能動的發展對區域經濟的發展起著引導作用。雖然澳門和橫琴相距很近，但由於“一國兩制”的客觀原因所限，目前甚至在未來一段相當長的時間內，澳門和橫琴還是需要設有一定的出入境管制，這無可避免會對兩地人員的往來、貨物的查驗、衛生的檢疫、關稅的報檢等等造成一定的不方便。同時，由於通關的客觀存在，珠澳合作就是跨越兩種不同制度和關稅區邊界的合作，而邊界與距離一樣，也影響著不同地域的空間聯繫和地域空間的人文差異性（楊汝萬等，1999），因此，邊界對珠澳合作具有一定的遮罩效應，影響了珠澳區域一體化的程度。具體到澳門和橫琴的情況：雖然早在1999年12月澳門和橫琴之間已建成並交付使用了跨境的蓮花大橋，但由於兩地口岸交通配套差，加上有關口岸的出入境時間較拱北口岸不便7等原因，回歸十年內旅客進出蓮花/橫該口岸的貨車通關時間為8：00至20：00；旅客及客車（小汽車）通關時間為9：00至20：00。而拱北口岸的通關時間則為7：00至24：00。

4註1：註2：年總數經關閘邊檢站經路?仔邊檢站1200914,448,84310,623,814798,580200812,094,75211,218,228851,063200716,549,23516,055,986482,874200613,106,08913,106,08902200510,951,19110,341,814609,33720049,506,2108,810,914695,29620036,058,6865,790,683268,00320024,924,7434,760,292164,45120014,149,4444,008,252141,19220003,137,4923,090,48547,007琴口岸的使用率相當低。從表2可見，回歸十年內，使用蓮花/橫琴口岸的入境澳門的旅客佔總陸路入境旅客的比重平均不足5%，最多的一年也未能超過8%。通關的不便，阻礙了澳門和橫琴之間的優勢互補和資源整合。由此可見，澳門和珠海之間要提高區域經濟合作水平很大程度上是較為依賴於通關體系的進一步完善，能否構建通達的兩地間的大眾交通體系是珠澳合作開發橫琴急需解決的一個重要問題。表2：回歸十年來經陸路來澳旅客入境數目資料來源：澳門統計暨普查局２０００－２００９年『旅客入境數目』由於2008年開始統計局增加“跨境工業區”的統計的數字，故沒有2008年和2009年單獨的“路?邊檢站”數字對外公佈，相關數字是統計局書面回覆本研究的數字。由於施工原因，橫琴口岸於2005年8月暫停旅檢，2007年4月30日才重新開放，故2006年數字為零。

第四章澳門參與橫琴開發的重點產業領域和開發模式研究

4在《規劃》通過後，橫琴開發成為了全中國的熱點話題之一。這也在澳門社會上也引起了廣泛的討論，尤其是在澳門大學橫琴校區規劃獲批後，澳門向珠海借地發展似乎成為了澳門參與橫琴開發的新模式。澳門社會普遍期望澳門通過參與橫琴的開發來真正實現產業的適度多元化，為澳門下一輪的發展尋找到新的增長點。不過，澳門應該參與橫琴的哪些產業領域的發展，採取什麼模式進行開發等的研究及行動仍不足夠，澳門參與橫琴開發的議題仍然處於一般議論階段。有鑑於此，本章將重點放在澳門參與橫琴開發的重點產業領域和開發模式上。一、澳門參與橫琴開發的基本原則由於受制於微型經濟體系，澳門產業現代化和企業管理現代化等方面都存在著不足，這令澳門無法全面參與橫琴的所有產業領域的合作。故澳門參與橫琴的開發最重要的是立足澳門，而在研究澳門參與橫琴開發的重點產業領域和開發模式之前，實有必要確定澳門參與橫琴開發的基本原則。（一）澳門產業適度多元化的原則回歸後的澳門經濟快速發展，但也出現了一業獨大的趨勢，產業結構呈現越來越明顯的單一性特徵。這種單一性的產業結構，給澳門經濟帶來越來越多的風險，並對其可持續發展構成了挑戰。有見及此，中央政府出於保持澳門長期繁榮的一貫方針政策考慮，《規劃》明確指出，橫琴開發的目的之一是支持澳門產業適度多元化發展。而澳門經濟“適度多元化”就是按照產業經濟發展規律的前提下循序漸進地推動多元化，以免對優勢

48產業造成干擾，增加經濟發展成本。多元化的方向首先應該是優勢產業鏈的延伸，新興產業必須是原有優勢產業的補充和發展，“適度多元化”絕不是全面多元化，不是將社會有限的資源分散至大量行業，從而降低經濟效率並大幅增加經濟成本8。因此，澳門應當考慮本身的未來發展需要，尤其是考慮原有優勢產業的服務功能向外拓展的需要，本著有利於澳門產業適度多元化的原則參與開發橫琴，從而保持澳門原有優勢產業的國際競爭力，並為澳門經濟的長遠發展注入新的動力。（二）珠澳同城化的原則經濟全球化、區域一體化是世界發展的趨勢，也是提升區域整體競爭力的必然途徑，珠澳合作要從全球化的高度，以世界的眼光來謀劃兩地的合作與發展，舍小利，求大利，求長遠之發展，積極主動推進區域經濟社會發展一體化進程，共同打造具有世界競爭力的大珠三角西岸城市圈，及珠澳區域中心城市。本研究認為，橫琴與澳門緊密相聯，橫琴一旦發展起來，等於在澳門的旁邊又建立起一個規模更大的城市，澳門與橫琴將聯成一片，人、財、物的自由流動往來不可避免，城市基礎設施的對接、社會的管理、經濟的合作、生活的便利化和無阻礙都將成為必需。而相聯在一起的二個城市的基礎設施建設可以共建、共用，以達到最大的規模效益。因此，澳門參與橫琴開發應當本著有利於同城化的原則進行。再從更大的範圍看，未來澳門和珠海的同城化也勢在必然，隨著內地的發展開放，澳門與珠海的發展差距會越來越小，澳門長遠來說也不能單單依靠特殊的政澳門經濟學會課題組：《澳門產業結構優化與適度多元化研究》，澳門經濟學會，2006年，第43頁。

4策優勢、依靠博彩業長久維持一種高收入的地位。可以說，區域一體化發展是必然的趨勢，誰也不可能阻擋，而從長遠的眼光來看，澳門必將融入珠三角的整個經濟體系。因此，澳門參與橫琴開發必須循珠澳同城化的原則。（三）優勢互補及互利共贏的原則優勢互補是珠澳合作的基礎，珠海與澳門在各自的發展過程中，均已形成自己的產業基礎和特色。然而，過往珠澳發展中存在一定程度上的相互競爭、重複建設的現象，珠澳優勢互補的情況並不明顯。因此，澳門參與橫琴開發就需要吸取以往的教訓，本著珠澳優勢互補的原則，實事求是地與珠海合作。同時，從眾多區域經濟發展的事實證明，合作雙方互利則共贏，相爭則互傷互損。作為平等獨立的經濟體，珠澳雙方有各自的資源優勢和長處，有各自的利益考慮，兩地均應明確只有互利的合作才是長遠的合作，兩地的合作就是要通過區域合作達到“1+1＞2”的效果。因此在合作過程中，澳門和珠海要互相尊重，相互協調，在充分交流溝通的前提下，尋找利益的結合點，通過合作實現雙贏。簡單地說，在參與橫琴開發過程中，澳門應本著優勢互補及互利共贏的原則，與珠海一道根據各自的產業基礎和優勢，實現錯位發展，從而達到珠澳合作開發橫琴的最佳效益。（四）符合規劃要求優先考慮澳門的原則對於橫琴開發來說，“澳門因素”是很重要的。沒有澳門因素，珠海的“珠江口西岸交通樞紐城市”城市定位就勉為其難，橫琴開發就很難受

4到中央的關注。本研究認為，橫琴開發不僅僅是珠海的“新區建設”，更重要的是“一國兩制”的一個新實踐平台。同時，橫琴開發的發展需要巨大的投資和城市建設資金，而澳門在近年博彩業高速發展下也累積了不少的資金，是完全有能力參與橫琴的相當部分基礎設施建設和投資項目的。另一方面，橫琴是澳門直接聯結內地的腹地之一，橫琴的發展狀況對澳門的未來發展至關重要，這令澳門成為橫琴開發的直接利益相關者。因此，澳門參與橫琴開發應該本著在符合規劃要求的前提下，優先考慮澳門的因素原則，爭取在同樣的投資條件下優先考慮澳門的投資者。這樣不但能激發澳門對橫琴的投資和建設熱情，更能儘快促進橫琴實現跨越式的大發展。二、澳門參與橫琴開發的重點產業領域分析根據《規劃》，橫琴新區的發展目標是：通過重點發展商務服務，休閒旅遊、科教研發和高新技術產業，加強生態環境保謢，鼓勵金融創新，實行更加開放的產業和資訊化政策等，逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。也就是說，橫琴未來的總體產業定位是商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術產業。然而，根據該總體產業定位規劃，澳門是否應全面參興上述所有產業領域呢？本研究認為，澳門參與橫琴開發的重點產業領域應該是基於有利於澳門產業適度多元化、珠澳同城化、優勢互補及互利共贏、符合規劃優先考慮澳門等原則，結合澳門本身的比較優勢，強化在橫琴開發上的澳門特色

4產業。以下將對比《規劃》內所提的四個重點產業領域，結合澳門本身的比較優勢和劣勢，重點研究澳門參與橫琴開發的具體產業領域：（一）全力參與休閒旅遊產業的發展《規劃》明確提出利用香港、澳門對國際高端遊客的吸引力，結合橫琴海島型生態景觀的資源優勢發展休閒度假產業，將橫琴打造成為與港澳配套的國際知名休閒旅遊勝地。而結合澳門的實際情況，雖然本澳的旅遊博彩業在回歸後迅速發展，但受到本澳地域狹小，以及欠缺本身的自然景觀和大型遊樂設施等問題的限制，其可持續發展一直備受本澳社會所關注。故在橫琴開發的新機遇面前，澳門非常有必要加強與橫琴的休閒旅遊產業合作，延伸本澳旅遊博彩業的產業鏈，改變博彩業一業獨大的問題，令澳門旅遊功能和效益得以更充分的發揮。因此，本研究認為，澳門參與橫琴開發的最重要產業領域是休閒旅遊產業，並把澳門的特色與香港、包括橫琴在內的廣東省特色旅遊資源串聯成“一程多站”的旅遊路線，增強澳門旅遊業對內地和國際遊客的吸引力。（二）利用自身優勢，積極參與商務服務業的發展《規劃》明確提出充分利用香港國際金融中心、貿易中心的地位及資訊發達的優勢，憑藉澳門作為國際性商貿平台的帶動效應，鼓勵港澳的商務服務優勢向橫琴拓展，重點發展資訊服務、外包服務、商貿服務等產業，將橫琴建設成珠江口西岸地區率先承接港澳服務功能的區域性商務服務基地。從有關產業規劃分析，橫琴希望的是具高附加值的商務服務產

09業，尤其是生產性服務產業。故根據上述對澳門產業現況的分析，澳門除了博彩業外，其餘的服務產業實質的現代化程度和附加值並不高。當然，這並不是說雙方完全沒有條件進行有關方面的合作，本研究認為，在商務服務產業方面的合作，澳門應該認清本身的情況，要實事求是地思考本身的定位，現階段可以考慮以下兩方面的合作：1.加強澳門作為葡語系國家經貿服務平台的作用。處於世界四大洲、人口共有兩億的8個葡語國家，雖然它們大多是發展中國家，但是普遍擁有豐富的自然資源，是個相當有發展潛力的市場，與中國的經濟有較大的互補性。2009年中國與葡語國家進出口商品總值已高達770億美元9，而回歸後澳門繼續強化了以澳門作為內地與葡語國家經貿合作的平台作用，在中央政府支持下承辦了「中國—葡語國家經貿合作論壇」，與會的部長們簽署了「經貿合作行動綱領」，確立了未來多個領域的合作方向。故作為澳門參與橫琴開發來說，借助這一平台優勢，吸引有意開拓葡語國家業務的國內大型企業在橫琴設立地區性總部，同時也吸引葡語國家的資本密集型企業在橫琴設立中國分部、甚至亞太地區總部，相信是大有可為的。2.延伸澳門會議展覽業的產業鏈。澳門博彩業的發達，可以滿足會展客商參加會展活動之餘的休閒娛樂需求，應該成為吸引世界客商來澳門參加會展活動的重要因素。不過，澳門既不是一個製造業中心，也不是一個消費中心，缺乏本地市場的依託是澳門發展會展業的最主要的問題與困中國—葡語國家經貿合作論壇官方網頁http://www.forumchinaplp.org.mo/zh/notice.asp?a=20100125_02。

（三）難。同時，選擇性較窄的商業性展覽會令到澳門與會的專業買家較少。此外，目前澳門的交通及相關配套設施未能配合會展業發展的要求，加上缺乏配套服務支援等等因素，令澳門會展業原有優勢無法發揮，未來的發展是較令人擔心的。故借助參與橫琴開發的機遇，澳門會展業界可以考慮一些以往打算開展但無法開展，甚至是從未打算開展的業務定位：如大型的博彩與非博彩休閒度假結合的獎勵旅遊；生產性服務業的總部經濟洽談會等等。簡而言之，澳門參與橫琴開發中關於商貿服務產業領域主要應以中葡經貿平台和會議展覽業為主，創造條件發展其他商貿服務業。配合《規劃》，適度參與文化創意產業、教育培訓產業以及研發設計產業《規劃》明確指出，加強粵港澳三地的科技合作與交流，重點發展研發設計、教育培訓、文化創意等產業，將橫琴建設成為服務港澳、服務全國的區域創新平台，促進澳門傳統產業的轉型升級。本研究認為，由於資源及本身條件所限，澳門不能“面面俱到”，而是要有重點。具體來說：1.文化創意產業在上述三個產業中，本研究認為文化創意產業是澳門參與橫琴開發的其中一個較為可行的產業。這是因為：一方面，澳門具有四百多年的中西文化交流的底蘊，發展文化創意產業有其獨特性，但澳門地方小，文化創意的專業人才相對不足。另一方面，文化創意產業是新一屆特區政府產業

1011多元化政策當中的重點之一，但該發展哪些產業和如何發展至今仍未有共識。實際上，文化創意產業各國定義和所包括的行業類別均不盡相同10，目前多個國家和地區都有推動文化創意產業發展的規劃，但作為新興產業，文化產業雖然應該有不錯的發展前景，但實際上的經濟效益如何？至少目前為止仍未有說服力的數據可以說明。故如行政長官崔世安所言，文化創意產業是高風險的行業，需要政府、團體及從事文化創意產業人士的配合，先行先試11。有鑑於此，本研究認為，在考慮本澳文化創意產業發展的時候，應該借助橫琴開發中的“先行先試”的政策機遇，通過與珠海的合作，共同進行文化創意產業的制度創新，重點扶持文化創新產業中那些可以配合橫琴休閒旅遊發展的行業，如演藝娛樂、文化會展、影視製作等等。而為扶持有關行業的發展，珠澳兩地可以考慮在橫琴建立相關的文化產業園區，建設一批上述產業示範基地，發展具有地域特色的文化產業群。2.教育培訓產業教育培訓產業是未來橫琴產業發展的重點之一。而澳門大學在橫琴興建校區已作為橫琴開發中澳門與廣東、珠海建設合作的第一步，其以教育中、港、台的所包括的行業類別已不同：如中國內地包括新聞服務；出版發行和版權服務；廣播、電視、電影服務；文化藝術服務；網路文化服務；文化休閒娛樂服務；其他文化服務；文化用品、設備及相關文化產品的服務等八個行業類別。香港則包括廣告、建築、藝術、古董與工藝品、設計、數碼娛樂、電影與錄像、音樂、表演藝術、出版與印刷、軟體與電子計算及電視與電台等11個行業類別。台灣則包括視覺藝術產業、音樂與表演藝術產業、文化展演設施產業、工藝產業、電影產業、廣播電視產業、出版產業、廣告產業、設計產業、設計品牌時尚產業、建築設計產業、創意生活產業、數位休閒娛樂產業等13個行業類別。《崔世安：訂青少年對策需調研數據》，澳門日報，2010年2月3日，B3版。

31312《中央全力支持將推特殊方式措施澳大橫琴校區維持現特色》，澳門日報，2009年4月17日，A2版。從我們日常的調研所得：澳門包括博彩公司在內的大型企業均需從外地輸入設計專才。項目啟動合作，本身具有標誌作用12。不過，本研究認為現階段教育培訓產業未必可以作為澳門參與橫琴開發的重點產業領域，這是因為作為代表澳門最高學術水平的一所公立大學，澳門大學在橫琴建校主要是為了配合澳門大學為澳門未來數十年培養人才而發展的目標，故澳門大學日後在橫琴的發展顯然不應以產業化，即盈利性為目的。另外，相對來說，澳門的教育培訓水平並未達到一般意義上的教育服務業（educationalservicesindustries）的要求。當然，澳門的教育培訓也有本身的一些特色，如澳門的大專院校有關於旅遊會展，尤其是渡假村旅遊管理等學科教育相信較內地同類學科先進，故在日後橫琴發展教育培訓產業中也是可以有所作為的。3.研發設計產業根據我們的理解，有關研發設計主要應是結合品牌廠商與設計人員團隊，協助廠商開發具澳門、橫琴等地方特色的產品。很明顯，有關研發設計的主要目標對象應該是落戶橫琴的大型企業總部，通過高科技的研發和更具商業化的設計，增加他們產品的附加值。故對於澳門來說，雖然有一定的設計人才，但商業化的設計，尤其是針對大型工業方面的專才並不多13。也就是說，澳門並不具備該方面的比較優勢。故此，澳門可以結合上述教育培訓合作培養本地人才，但在現階段，甚至未來一段時間在該產業領域合作的空間亦不大。

414簡而言之，在科教研發產業合作領域，澳門的參與應以文化創意產業為主，並努力把澳門大學橫琴校區建設和管理好，為其他科教研發產業的發展貢獻本身的力量。（四）選擇性參與高新科技產業發展《規劃》指出要充分利用珠海現有的高校資源及珠海國家軟件產業的基地、珠海航空產業園的技術支撐及珠三角的技術力量，吸引港澳及珠三角的知識密集型製造業到橫琴擴大生產，重點發展CEPA協議中原產於港澳，享受免稅政策的電子資訊、生物醫藥、新能源、環保、航空製造等產業。有關產業規劃是以建立融合港澳優勢的國家級高新技術產業基地為目標的。然而，結合澳門的實際情況，澳門目前並沒有如上述規劃所要求的知識密集型製造業，適用於CEPA協議的上述高新技術產業也屬鳳毛麟角，更談不上規模經濟。有鑑於此，在有效的資源配置的原則下，本研究認為，在高新技術產業合方面，澳門並沒有比較優勢，因此，將高新技術產業作為澳門參與橫琴開發的重點產業領域的條件尚不具備，但可以選擇性地參與橫琴新區的高科技產業發展，例如特區政府可因應CEPA的深化，配合市場的選擇和投資者的主動性，在澳門大學、澳門科技大學現有對於中醫藥的研究基礎上，推動相關大專院校與有意開展中醫藥的本澳企業進行產學合作，考慮在橫琴新區進行2005年時提出的“澳門GMP中藥園”14的建設，以及以該領域產業作為發展科技中介功能切入點的可行性。又如特區政府在參與橫琴開發的時候，可以考慮出台一些優惠政策鼓勵本澳新興澳門GMP中藥園項目小組：《關於澳門GMP中藥園項目建議報告》，2005年12月。

的環保企業參與橫琴的生態城市及可持續基礎建設，以實現橫琴新區循環綠色經濟的新模式。三、合作開發模式分析澳門與珠海同處珠三角西岸，是粵港澳合作的重要組成部分。故從區域經濟學的角度分析，澳門參與橫琴開發可以看作是跨邊界次區域經濟合作，而跨邊境的次區域經濟合作是通過網絡、過境需求，產業集聚等方式降低邊界對經濟活動的阻礙作用，利用兩地的區位優勢和生產要素互補的特點，變潛在的資源優勢為經濟優勢，增強競爭優勢，實現經濟的全面協調與可持續發展。（一）合作類型的理論模式理論上，區域合作的主要目的是為了構建區域經濟一體化，追求靜態貿易福利最大化、改善一國貿易條件、追求動態效應最大化和其他非傳統經濟收益等。從現實情況分析，各國/地區參與區域經濟一體化路徑呈現多樣性，且在空間擴展和時間延續過程中，並不單純選擇一種模式來構建一體化，往往是在一定時空階段以一種模式為主，其他為輔，各種模式之間並不排斥，反而相輔相成。而區域經濟一體化合作模式可從以下四個角度進行劃分：1.按照由低級到高級的類型或層級順序，可分為特別優惠關稅區、個別商品的一體化、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟、貨幣聯盟、經濟與政治聯盟等8種類型。

2.按照組成國的性質來劃分,因為發達國家大多位於北半球，發展中國家位於南半球，所以，習慣上往往把發達國家之間區域經濟一體化組織稱為北北（NN）型，發達國家和發展中國家之間的稱為南北（SN）或北南（NS）型，發展中國家之間的稱為南南（SS）型。當前，這三種組織模式中，以南南型和北北型較多，南北型較少。3.按照是否具有相互之間的排斥性特點，可分為開放性模式和排他性模式。所謂排他性，主要集中在兩個問題上，即對其成員國數量或區域的限定和優惠政策的限定。4.按照法源的不同，可分為依照GATTXXIV（關貿總協定第24條）、GATSV（服務貿易總協定第5條）、授權條款以及混合條款設立等四種類型。（二）國際上其他合作區模式比較近年來，區域經濟一體化發展迅速，世界範圍的區域合作主要的模式包括：1.歐盟模式。歐盟是目前全球最成熟、最高級的一體化形式，它經歷了由低級形態向高級形態不斷發展的一體化合作路徑。其演進路徑是：1952年，歐洲其中的6個國家設立歐洲煤炭鋼鐵聯合體；1957年3月，6國成立歐洲經濟共同體；20世紀90年代初期，建成包括12個西歐國家的統一市場；歐洲聯盟條約於1993年11月1日正式生效，成立歐盟；2002年1月1日，歐元紙幣和硬幣開始流通，同年3月1日，歐元成為該區域惟一的法定貨幣。歐盟一體化覆蓋的內容由少到多。該模式在談判的初期，成員國將

較為成熟的貨物貿易產品納入貿易關稅減免的談判內容中，隨著相互貿易和投資關係的不斷發展，待時機和條件成熟後，再將其他各國比較關注或敏感的產品和服務貿易納入一體化進程。2.北美自由貿易區（NAFTA）模式。這是以美國構建的，其主要發展進程可分為三個階段：第一階段，1986年美國與加拿大簽署FTA；第二階段，1992年美國、加拿大FTA吸收墨西哥，擴展為NAFTA；第三階段，當前正在進行的以美國為主導的FTAA（美州自由貿易區）談判等。這種模式是由地理位置上相鄰的國家或地區由於相互經濟、政治關係發展需要不斷擴展而建立一體化模式。3.亞洲太平洋經濟合作組織（APEC）模式。該模式是亞太區內各地區之間促進經濟成長、合作、貿易、投資的論壇，始設於1989年，現有21個成員經濟體。亞太經合會是經濟合作的論壇平台，其運作是通過非約束性的承諾與成員的自願，強調開放對話及平等尊重各成員意見。4.石油輸出國組織（OPEC）模式。該模式是在1960年9月14日，伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委內瑞拉5國宣告成立石油輸出國組織（OPEC），宗旨是協調和統一各成員國的石油政策，並確定以最適宜的手段來維護其各自和共同的利益。該模式是針對各國關注的共同的戰略性資源或物資產品，為協調其生產和出口而建立單個商品的區域經濟一體化組織。從上述區域合作模式的運作情況來看，歐盟模式屬於相對封閉的區域經濟一體化模式，它實行共同的對外關稅和非關稅壁壘，但內部的經濟合

作覆蓋各個經濟及相關領域，同時要求各成員國將部分主權讓渡。北美自由貿易區模式具一定封閉性，但它不對非成員國或非成員集團高築壁壘，較傳統的自由貿易區有更大的開放性。亞太經濟合作組織堅持“開放的地區主義”，實行“協調一致的單邊主義機制”，具較明顯的開放性、非強制性和靈活性，但在削減關稅、接收新成員和工作重點等問題上，發達國家和發展中國家矛盾越來越明顯。石油輸出國組織模式則是針對各國關注的共同的戰略性資源或物資產品，而建立單個商品的區域經濟一體化組織。然而，從上述世界範圍的區域經濟合作模式的運行實際效果分析，由於各個經濟體之間由於存在較大差異，故在整個區域層面建立一體化組織較為困難時，次區域合作方式是一種現實的選擇。次區域是一個特定的地域概念，且具有相對性。顧名思義，次區域是相對一個大區域而言的，包含在大區域之內，是整個區域的一部分，如相對於WTO而言，那麼旨在推進亞太地區經濟合作的APEC則是次區域合作，相對於APEC大區來說，粵港澳地區是次區域，而相對於整個粵港澳地區而言，澳門和珠海的合作則是粵港澳地區的次區域經濟合作。而從經濟學觀點看，次區域經濟合作的實質也是通過生產要素在“次區域”地域範圍內的自由流動，實現生產資源的有效配置，從而給合作的各方帶來共同經濟利益。從現實情況來看，次區域合作發展也非常迅速，也有一定的合作模式可供珠澳合作借鑑，當中較為典型的是：5.上海合作組織的經驗上海合作組織是中國推動與俄羅斯及中亞政治、經濟合作的最高機

1516制，是中國與俄羅斯聯邦和中亞4國於2001年6月15日在中國上海宣佈成立的永久性政府間國際組織。上海合作組織經濟合作自成立後在政治安全領域的合作上取得豐碩的成果，但在區域經濟合作方面的實際成效卻不是太明顯，盡管該組織早在2003年由成員國政府總理會議批准了《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》，確定了區域經貿合作目標、重點領域和步驟。2004年，成員國又通過了《關於〈上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要〉落實措施計劃》，該計劃涉及11個領域、127個項目。2004年，中國宣佈向上海合作組織其他成員國提供9億美元優惠出口買方信貸，2005年成立的上海合作組織銀行聯合體已成為推動區域內合作的重要融資平台15，但由於在對經濟合作的設想和規劃上，是從宏觀、全面、系統的高度著手，過於著重大項目、大計劃，令各成員國對該組織的貿易依存度偏低，合作的雙方只著重本身優勢資源的供應16，且各國在海關程式、標準一體化、商務流動和監管方面還存在各種壁壘，加上中國與其他各成員國邊境地區之間，缺乏完善的交通基礎設施、便利的通關條件和開放性的經濟聚焦點等等原因，造成了目前各成員國間的合作無論從深度還是廣度上都遠遠不夠，經濟一體化進程相當緩慢的局面。6.蘇州工業園的經驗蘇州工業園區是在1994年由國務院正式批准蘇州市同新加坡有關方面合作開發建設，開創了中新合作的新模式。目前，蘇州工業園以不到蘇州張曄，“上海合作組織深化合作的新路徑”，《亞太經濟》，2009年第5期：第7-11頁。俄羅斯和中亞各國是自然資源的供應者，中國是成品的供應者。

017市4%的土地、人口和5%的工業用電量，創造了全市14%的地方一般預算收入、16%的工業總產值、17%的固定資產投資、30%的註冊外資、28%的實際利用外資、31%的進出口總額17。蘇州工業園主要是借鑒和吸收新加坡的經驗，在蘇州建設一個具有世界水平的、類似新加坡裕廊鎮的現代化國際化工業園。蘇州工業園根據區域發展總體目標，由中國與新加坡雙方專家融合國際上城市發展的先進經驗，聯合編制完成了具有前瞻性的區域總體規劃和詳細規劃，科學合理佈局工業與各項城市功能，先後制定和完善了300多項專業規劃，精細的規劃代替了85%的工作量。隨後，建立了“專家從嚴執法”的城市規劃管理制度，摒棄隨意性，增加透明度，保證了園區總體佈局的合理性、原則性與靈活性結合。在執行中，嚴格維護總體結構，對土地進行集約管理；採用建築信用證制度，建築工程竣工後、使用前實行“紮口管理”，為數字規劃的成功實施打下了良好的基礎。同時，蘇州工業園在管理上全方位借鑒新加坡的模式，在管理思想了建立了先進的理念，建立了合理的組織架構---三個層次的管理框架：最高層是中新雙方政府高層組成的中新聯合協調理事會，一般二至三年開一次會；第二層是由蘇州市政府和新加坡裕廊工業區裕廊鎮管理局組成的雙邊工作委員會，定期開會；第三層是由蘇州工業園借鑒新加坡經驗辦公室和新加坡貿工部軟件項目辦公室組織的管理委員會，經常碰頭開會，解決日常問題。而園區在建設中將新加坡的“經驗”和“國際資本”大規模進行了有效結合，使各國工業園按照“企業制度”來運行，貫徹“親商理念”，創造了一個有序的競爭環境，將企業的經營發展納入了法制化的軌道。此外，在劉紅燕：“推進深圳總部經濟發展的構想—借鑒蘇州工業園模式發展深圳異地工業園”，《企業經濟》，2009年第8期，第117-120頁。

園區建立了完善的社會保障，建立了工業園“公積金”制度；同時，為解決人才問題，建立了蘇州工業園職業技術學院，為園區培養了適銷對路的人才；制定了很多吸引優秀人才的政策、措施；設立了人力資源交流中心等。（三）澳門參與橫琴開發的可供選擇模式分析如《規劃》所指出的，橫琴開發的目的之一是在“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，這令橫琴開發中的“澳門因素”是非常重要的，故澳門參與橫琴開發的模式關係到未來橫琴的發展及城市運營的效率，也就是說，澳門參與橫琴開發的模式必須更具有試驗作用和示範作用。故此，結合所做的調查研究，本研究認為可供選擇的模式包括：1.珠海主導開發模式從目前情況來看，珠海橫琴新區管委會受廣東省政府的授權負責橫琴具體的開發和規劃建設，這種模式是內地開發區的通行做法，它的好處是可以單方面進行決策，決策效率較高，減少協調成本，但不利因素是，這種體制難以擺脫國內傳統體制的局限，也難以吸取港澳經濟社會管理的經驗和長處，對調動澳門的積極性參與橫琴的開發不利，對吸收世界各地特別是澳門的資金投入不利。再就是需要地方政府各方面的投入，耗費的精力比較大。搞不好會成為地方政府的財政包袱和負擔。2.“租賃制”模式廣東（珠海）將橫琴島租借給澳門特別行政區使用，為期40年或更長

時期，澳門每年向廣東繳納一定數額的地租。澳門特區政府全權管理和開發橫琴，實行澳門特別行政區的法律和自由港政策。這種方案的好處是，澳門作為一個高度獨立的經濟體，具有自由港、單獨關稅區以及國際經貿聯繫較廣泛的優勢，是世界最開放的投資和貿易體系之一。另外，澳門經濟實力較雄厚，澳門具備了開發橫琴的體制優勢、經濟實力和管理經驗。澳門與橫琴一河之隔，人緣、地緣最為接近，便於延伸拓展澳門的城市基礎產業和基礎設施，橫琴的開發可以從最接近澳門的邊界開始，逐步延伸和擴張，與澳門融為一體，城市化的發展比較順利，可以與澳門的城市規劃相銜接。另外，澳門由於土地狹小，產業單一，比任何一方更迫切需要開發橫琴島，並把橫琴建設成與澳門配套的新城區，未來新城區建設完成，或許一國兩制的阻礙已經自然消亡了，澳門已經融入了珠三角。對於珠海來說，這種開發模式的好處是珠海市政府省心省力，每年還有一定的租金收入充實財政，用於其他建設用途，也可以減少政府的財政負擔和壓力。對於澳門來說，則可以迅速擴大城市的規模和實力，為澳門經濟的適度多元化提供廣闊的土地空間資源。但這種模式不利的方面是，由於橫琴屬於澳門完全管理，採用封閉式的邊界與珠海隔開，不利於珠海通過橫琴這個聯結地帶和交匯處，來借鑒吸收澳門的經濟社會制度的積極因素，促進珠海的開放發展，進而促進珠三角和中國內地的進一步改革開放，橫琴的開發不能成為港珠澳緊密合作的示範區，難以帶動珠三角地區的改革創新。3.橫琴澳門產業園區開發模式為了有利於澳門產業的適度多元化發展，澳門可以政府為主導，市場

3化運作的形式，集中澳門的分散投資，在橫琴總體規劃的範圍內，打包向橫琴申請5~10平方公里的土地作為澳門產業園區，由澳門統一規劃、統一建設、統一管理、統一招商，為澳門的產業轉移和投資提供平台。該園區為澳門適度多元產業園，可參考澳門大學橫琴校區的做法，在園區內實施澳門法律，由澳門特區政府規劃和管理。該模式好處之一是該園區可以作為創新珠澳合作新模式的試驗區，如果成功可作為粵港澳合作的示範區，從而落實《規劃》中的先行先試的要求；另一大好處是可以突破澳門本身的資源限制而延伸澳門的產業鏈，並可在更大的空間裡扶持和發展適合澳門經濟適度多元化的產業，為澳門經濟的可持續發展開拓更大的空間。而該模式也存在不足之處，一方面，雖說先行先試，但由於在有關園區也是實施澳門法律，這估計也不是珠海，甚至廣東省的層面就可以決定的，是否又要提交到全國人大常委會？有關做法在政治和法律層面是否存在很大阻力呢？另一方面，在珠澳經濟合作層面，尤其對於珠海來說，該模式是否只是“澳門大學橫琴校區”的擴大版？這對於珠海的短、中、長期有何利益？等等似乎有商榷之處。4.“澳門特區政府開發公司”參與開發模式該模式是澳門發展策略研究中心在2009年7月提出的，主要是指借鑒新加坡的經驗，由澳門特區政府出一定比例資本，牽頭籌組類似新加坡的國家開發公司，專責澳門參與橫琴發展項目，澳門企業和市民可以適當方式參與相關的開發項目或參股該公司。澳門特區政府可透過開發公司作為參與橫琴開發的投資主體，成立專責機構研究策劃配合澳門經濟適度多元發展的一個甚至多個項目，研究如何以“項目帶土地”的開發形式，參與

4橫琴的分片開發。這種模式可最大限度地調動起澳門各方面參與開發的積極性，並有效推動澳門經濟的適度多元化。同時也可以令珠海方面獲得即時的收益。不過，該模式同樣存在不足之處，首先是該模式需要花較多的資源引進國際化、特殊的專業管理人才；其次是特區政府需面對有關公司運作所帶來的其他澳門社會問題。最後，有關公司需要在創新機制下參與橫琴的開發，在目前，甚至相當長的一段時間內估計未能參與橫琴的開發，這可能會錯失一些前期的開發時機。5.澳門特區政府購買珠海政府發行的“橫琴項目”債券模式該模式的設想是由珠海政府根據橫琴發展的需要，在上級主管部門批准後，發行“橫琴項目”債券。而澳門特區政府在目前較為充裕的財政滾存中撥出相當部分來購買合適的債券，並利用債券的利息充實財政儲備及用於澳門社會的開支。該模式的好處包括：一是由於債券由珠海政府發行，澳門也可挑選合適項目債券購買，這樣可以令澳門在相對風險較低的情況下參與橫琴的開發；二是可增加澳門財政滾存的出路，有利於澳門建立合適的財政儲備制度；三是解決即時及有效地橫琴開發所需的部分資金問題。當然，該模式也存在不足之處：首先，該模式只是珠澳兩地政府間的行為，兩地商界和居民參與程度不足；其次，珠海政府發行地方債券估計要處理的問題不少；再次，在目前澳門未有較為系統的財政儲備制度前提下，如何運用特區政府財政滾存仍未有社會共識，選擇購買相關基金的技術問題可能亦不少；最後，該模式只是純粹的金融領域投資，對澳門借助橫琴開發的機遇實現產業適度多元化的幫助並不大。

6.珠澳股份制開發模式珠澳股份制開發模式主要是借鑒中新蘇州工業園成熟的開發運作經驗，珠澳雙方聯合組建“橫琴開發新區股份有限公司”作為橫琴開發建設的主體，負責開發區內土地的成片開發、招商引資及基礎設施建設。有限公司實行股份制，由珠澳雙方協商各佔一定的比例，共同開發期限可以為20年或更長時間。珠海橫琴以土地入股，澳門方以資金入股。在開始時，可以嘗試規劃10-20平方公里產業合作用地，利用澳門的法律及制度優勢招商引資。這種模式的好處就是可以充分發揮和調動珠澳雙方的積極性，實行利益捆綁、風險共擔，並且也有中新蘇州工業園的成功經驗可以借鑒。對於這種股份制開發模式的稅收問題，建議新區實施特殊稅制，統一收稅，按規定上繳後的稅收及其它收益，雙方按商定的股份比例進行分配。不過，由於該模式是參照蘇州工業園的中新模式，故澳門特區政府有否如新加坡政府對有關園區的管治能力和經驗？橫琴地方政府有否如蘇州政府對有關園區的實質支持和保障態度等等亦有待觀察。7.同城化開發模式城市的發展和擴張，使相隔不遠的城市，最後會融合在一起，或者形成城市連綿帶，這樣城市的邊界就逐步消失和淡化。目前港深、珠澳與廣佛就面臨著這樣的狀況。但因為原來的城市涉及到不同的行政區劃問題，而港深、珠澳還涉及到不同的政治體制、經濟體制等問題，因此導致不合理的人為的城市的割裂，對資源流動的阻礙、經濟效率的損失及生活的不便。同城化有利於擴大市場規模和促進產業佈局與生產的合理化和規

模化，提高城市基礎設施建設的服務範圍和規模效益，減少重複建設、節約建設資金等作用。在《綱要》中提出了珠三角經濟一體化和廣佛同城化的發展思路。廣佛政府在基礎設施、車輛年檢、年票互認、旅遊開發、電信互聯網、人力資源開發等方面推進同城化步伐。珠澳也可以借鑒這種模式，推進澳門與橫琴的同城化進程，提出“珠澳同城化都市區”概念，讓珠澳兩地在城市發展、共同開發土地、基礎設施建設、產業發展協調以及文化、社會管理等各方面實現全面合作，並提出將“珠澳雙城”合作作為深化粵港澳合作的突破口。要達到珠澳雙城的目標需要克服許多障礙，因為存在不同的體制和經濟及社會制度，推進同城化需要在各方面消除種種有形和無形的障礙。但可以從比較簡單容易的地方展開，比如說基礎設施建設、交通來往、電信互聯網、衛生環保等方面。然而，雖然該模式的好處不少，但由於珠澳之間畢竟仍然有“一國兩制”邊界，兩地的管理制度和體制、管理文化和思維、生活水平等方方面面仍存在或多或少的不相同，故該模式可以說是“知易行難”，需要各方面的努力和配合，突破一些現行制度的“瓶頸”，所花費的政治、社會、經濟等方面的成本不菲。綜上所述，澳門參與橫琴開發的可供選擇的模式不少，不同的模式各有利弊。總體來說，珠海主導開發模式、租賃制模式和橫琴澳門產業園區開發模式等前三種模式在目前的體制和機制下較容易實行，不過，該三種模式創新性不足，亦欠缺《規劃》中所強調的示範性，且相對來說較為強調珠海或澳門的單方面參與，從達到珠澳區域合作互利雙贏的目的來說並不足夠。而“澳門特區政府開發公司”參與開發模式、澳門特區政府購買珠海政府發行的“橫琴項目”債券模式和珠澳股份制開發模式雖然較前三

種模式在推行上有一定難度，但它們具有一定的創新性，且更強調了珠澳之間的合作，成功實踐的可能性也會較大。不過，該三種模式最大的缺點是每種模式都具較明顯的片面性，未能體現珠澳全面合作開發橫琴的一體化終極目標。而最後一種模式---同城化開發模式，雖然是現階段看來似乎較難實現，但它對於珠澳一體化終極目標的實現，長遠來說，應該是最佳的。四、採取混合開發模式進行合作根據《規劃》，橫琴未來的總體產業定位是商務服務，休閒旅遊、科教研發和高新技術產業。故澳門參與橫琴開發的重點產業領域應配合《規劃》的上述產業規劃，結合澳門本身的比較優勢，強化在橫琴開發上的澳門的特色，具體來說：澳門應主力加強與橫琴在休閒旅遊產業上的合作，並把澳門的特色與香港、包括橫琴在內的廣東省特色旅遊資源串聯成“一程多站”的旅遊路線，增強澳門和橫琴旅遊業對珠江口岸地區的輻射力。同時，加強“澳門與葡語系國家和地區經貿服務平台”角色在橫琴開發中的作用，並延伸澳門會議展覽業的產業鏈。最後，澳門參與橫琴開發的重點產業可以包括演藝娛樂、文化會展、影視製作等產業在內的，具有地域特色，並可配合橫琴休閒旅遊發展的文化創意產業。而在澳門參與橫琴開發模式方面，可供選擇的至少包括珠海主導開發模式、租賃制模式、橫琴澳門產業園區開發模式、“澳門特區政府開發公司”參與開發模式、澳門特區政府購買珠海市政府發行的“橫琴項目”債券模式、珠澳股份制開發模式和同城化開發模式等七種模式。本研究認

為，上述的合作模式各有利弊，而在珠澳合作開發橫琴的模式選擇上不應單純選擇一種模式，應遵從《規劃》中的“逐步把橫琴建設成為‘一國兩制’下探索粵港澳合作新模式的示範區”的要求，朝著珠澳一體化終極目標邁進。有鑑於此，根據《規劃》的要求，本研究認為，珠澳合作開發橫琴的模式應為：混合合作開發模式─同城化+合作園區該模式主要是指珠澳合作開發橫琴應首先以澳門和橫琴同城化為目標：即橫琴與澳門一體化，包括基建對接、通關便利、產業分工和社會服務一體。在現階段可以借鑒蘇州中新合作園區模式，先行先試。具體包括：目前由澳門和珠海合作在橫琴開發園區，由珠海出地、澳門出資金，共同進行園區開發，向國際招商，但園區在WTO原則下，適當地對澳門投資者給予較其他地區投資者的更加優惠的待遇。同時進行珠澳同城化的規劃，並加快推進通關便利化進程，考慮設立福利性的澳門人居住專區，為澳門人在橫琴生活提供便利等先行先試做法。綜上所述，我們建議採取的“混合合作開發模式─同城化+合作園區”的開發模式是從澳門目前的實際情況出發，期望通過該模式下的各項先行先試做法，共同尋找和探索澳門參與橫琴開發的最佳模式。

第五章混合開發模式的具體設想

據我們瞭解，目前橫琴的開發規劃仍然比較“空”，產業選擇上沒有考慮到珠海或橫琴的資源優勢；而澳門參與橫琴開發方面也不夠積極主動，不夠務實，很多方面仍處於空談階段，與珠海正式的交流並不多。珠海方也多次提到，橫琴開發是面向港、澳乃至全球，澳門如果不積極，珠海不可能自己“送上門”；除了澳大校區，澳門在參與橫琴開發方面至今無更多的實質性進展。根據前文的研究，我們建議採取“混合合作開發模式─同城化+合作園區”的開發模式，先行先試。在這個“混合合作開發模式─同城化+合作園區”中，我們提出如下設想：一、珠澳同城化從橫琴開始《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》和《橫琴總體發展規劃》賦予了橫琴“科學發展、先行先試”的使命，並要逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區。這是從國家層面上的支持和肯定，為珠澳合作開發橫琴提供了有利的政策環境，對珠澳同城化發展是一個良好的機遇。橫琴開發將成為粵、澳緊密合作的新載體。珠澳合作步伐正在加快，已就推進珠澳同城化達成了“基建對接、通關便利、產業合作、服務一體”的共識。隨著將來橫琴島開發的進一步推進，珠澳兩地的聯繫將會越來越密切，我們認為，珠澳同城化的概念和內涵將可以在橫琴先行先試。

18在基建對接方面，澳門特區政府前任行政長官何厚鏵先生在卸任前強調：“澳門政府確定重點從推進重大基礎設施對接，並於2009年明顯提速，港珠澳大橋建設已取得可喜進展；廣珠城軌將與澳門輕軌換乘對接；關閘邊檢大樓擴建工程即將全部完成。”18交通規劃及建設方面，由於橫琴島的開發，京珠高速公路、太澳高速公路、廣珠輕軌珠海總站以及澳門輕鐵也開始被建議及研究延伸連接橫琴島上，以作珠海及澳門城市之間的交通連結。（見圖4）《何厚鏵：對珠澳同城化目標很樂觀》，中國廣播網：http://211.89.225.4:82/gate/big5/zh.cnr.cn/xwzx/zhft/200911/t20091130_505688766.html。資料來源：橫琴新區網站：http://www.hengqin.org/gang.htm圖4：橫琴新區未來對外交通規劃規劃建設中的京港澳高速計劃經橫琴直達澳門；隨著港珠澳大橋、廣珠城際輕軌、廣珠鐵路、金海大橋、廣珠西線高速等交通項目的推進，可以預見，橫琴新區將完全實現與全國以及港澳地區的道路聯網。今後粵澳同城化進程將會加快，基建對接可率先在橫琴得以實現。

3而通關便利和產業合作方面（重點在服務、旅遊產業方面的合作）也將率先在橫琴開發過程中實現。詳細內容將於下一章探討。在服務一體化方面，以先易後難的原則進行，可以首先從公共服務方面考慮。由於珠海房價比起港澳、穗深還是比較便宜，而且珠海住宅社區的環境比澳門的居住環境起碼高幾個檔次，澳門與珠海的來往只是10-15分鐘的事，比港深更方便，許多澳門人“工作在澳門，生活在珠海”，天天澳門—珠海兩邊跑，過著雙城生活。也有許多澳門年長人士選擇在珠海退休、安老。隨著橫琴新區開發的推進，珠澳同城化的步伐加快，將來如有條件，將會越來越多的澳門人在橫琴安居落戶，在服務一體化方面，澳門特區政府可以首先從公共服務方面著手，兩地政府可以考慮在橫琴聯合開辦醫療、安老服務機構等，澳門居民可享受在澳門同等的福利。二、澳門積極參與制定橫琴產業發展規劃和實施細則橫琴開發的一個重要原則是有利於澳門的產業適度多元化，形成與澳門產業優勢互補的格局。為此，澳門、珠海兩地在橫琴的城市及產業發展規劃必須要得到充分的溝通和協商，如果兩地能夠在規劃上首先進行協調，則可減少日後橫琴開發的具體運作上的硬沖突，以利澳門和珠海的相互配合，明確澳門和珠海的實際所需。雖然橫琴已經完成了《橫琴總體發展規劃》、《橫琴島開發建設總體規劃綱要》及《橫琴產業發展項目規劃》等，但規劃要時常根據實際招商引資和項目的情況進行細化和調整，城市的規劃對城市發展具有龍頭和導向的作用。因此，橫琴作為與澳門緊密關聯的地區，規劃的制定應當與澳

4門的發展相配合和相銜接。澳門特區政府應當積極主動地介入與配合橫琴新區發展規劃的制定和逐步完善，與珠海橫琴方面保持磋商的機制。珠海方面也應當徵求澳門方面的意見，這才能符合雙方的利益。本研究建議，澳門特區政府可以考慮在制定規劃的經費方面也可以給予一定的支持。在橫琴新區城市的基礎設施建設方面，首先要考慮橫琴與澳門的道路連通及通關的基礎設施建設，如口岸服務區，其次在城市的供水排水、供電、燃氣、能源、城市環保和污染的治理方面進行密切的磋商和合作。可以實現城市基礎設施建設的共同規劃、共建共用，不必各自重複建設，有利於節約資金和土地，實現城市規劃的合理佈局和安排。橫琴的規劃要有長遠的觀點，要與未來和澳門的同城化趨勢相結合。目前要共同配合做好廣珠城際軌道交通延伸到橫琴與澳門的對接工作、太澳高速公路珠海大道至澳門段項目的工作、黃茅島澳門液化天然氣項目建設。充分發揮和利用珠海深水港的條件和澳門自由港政策等優勢，將珠海港與澳門港互相結合成一個港口群，通過珠澳兩地港口運輸之間的充分合作，實現港珠澳共同繁榮。三、建立實施澳門法律和管理制度的珠澳橫琴開發合作區（一）劃5至10平方公里建立珠澳橫琴開發合作區《橫琴總體發展規劃》提到，“推進橫琴開發，有利於促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。”澳門土地面積狹小，人口密度為全球之冠。因此，土地資源稀缺對澳門經濟的長遠發展和產業適度

19多元化造成了極大的制約。19發展規劃還提到，橫琴的開發“有利於彌補港澳土地資源有限和勞動力相對短缺的劣勢，為逐步改變澳門經濟結構比較單一的問題提供新的空間。”因此，在橫琴開發的過程中澳門極需積極參與，並需積極爭取有一定的自主開發的空間。我們建議澳門特區政府可以通過與珠海/廣東省政府協商，在橫琴適當位置，劃5至10平方公里，作為珠澳合作園區，參照自由貿易區的要求在口岸管理、經濟管理、社會管理等方面進行大膽探索，制定相關特殊政策。（二）橫琴出地，澳門出資，組建園區投資開發公司園區內也可以借鑒中新蘇州工業園成熟的開發運作經驗，珠澳雙方聯合組建園區投資開發公司，由珠澳雙方協商各佔一定的比例，共同開發期限可以為20年或更長時間，負責園區內土地的開發、招商引資及基礎設施建設。在橫琴開發區的基礎設施投入方面，橫琴面臨巨大的資金需求，澳門可利用雄厚的資金積累與珠海方面蹉商，採用股份制或土地債券的形式進行合作，一方面能解決珠海橫琴開發急需的大量資金問題，也可以由土地開發後巨大的收益帶給澳門方利益的回報。根據兩地優勢互補原則，橫琴出地（作價折成股份），澳門出資，聯合開發，向國際招商，主力發展與澳門博彩業有別，但可促進休閒旅遊產業發展的多元化產業。這種模式的好處就是可以充分發揮和調動珠澳雙方的積極性，實行利益捆綁、風險共劉本立等：《澳門產業結構優化與適度多元化研究》。澳門經濟學會，2006年6月，第43頁。

擔，並且也有中新蘇州工業園的成功經驗可以借鑒。對於這種股份制開發模式的稅收問題，建議新區實施特殊稅制，統一收稅，按規定上繳後的稅收及其它收益，雙方按商定的股份比例進行分配。（三）園區內採用澳門的管理制度和體制根據國務院批准的《橫琴總體發展規劃》，橫琴新區發展定位於“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區，深化改革開放和科技創新的先行區和促進珠江口西岸地區產業升級的新平台。而且國務院還賦予橫琴在制度創新、管理體制創新、發展模式創新、社會管理制度和土地管理制度改革等方面的先行先試權。作為第一個由國家批准的粵港澳合作示範區，橫琴新區的特殊區位優勢使其成為粵港澳合作的“橋頭堡”。有鑑於此，並為方便向國際招商引資，我們建議園區內應採用澳門的管理制度和體制，甚至參照澳門法律制度。（四）制定配合澳門經濟適度多元化的產業定位橫琴開發的重要意義在於促進澳門經濟適度多元發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。若橫琴開發離開了對澳門經濟產業適度多元化發展的促進作用，則意義成疑。園區可作為珠澳同城化先行先試的項目，也可作為CEPA在橫琴先試先行的項目。園區的產業發展可考慮重點發展高端休閒旅遊業、充分發揮澳門與葡語系國家經貿平台角色的商貿服務業、具澳門或橫琴特色的會議

利用澳門的吸引力，將港澳及國際高端旅客引入珠海進行休閒消費展覽業及可配合休閒旅遊發展的文化創意產業，從而配合澳門經濟適度多元化。為此，園區對澳門投資者應給予優惠政策或國民待遇，園區的辦公樓、廠房和配套設施由園區投資開發公司興建。四、共同打造成為世界級旅遊休閒娛樂中心（一）國家發展和改革委員會2009年初公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，將澳門定位為世界級休閒旅遊中心，並已成為我國上下一致的共識。旅遊業是拉動澳門經濟增長的主要因素，也是目前促進澳門經濟產業適度多元化發展的重要方向。透過與港澳的旅遊資源整合，利用澳門對國際高端旅遊資源的吸引力，結合橫琴海島型生態景觀資源優勢發展休閒度假產業，將橫琴打造成為珠三角西部海岸休閒帶與澳門配套的世界級旅遊休閒娛樂中心，將港澳及國際旅客引入珠海進行休閒消費的同時，為港澳開拓經珠海消費隨道而來的新客源，達致互利三贏。（二）積極配合及參與，共同規劃旅遊項目澳門需要在休閒旅遊渡假方面積極配合及參與，發展高品質度假旅遊娛樂項目，爭取在橫琴投資休閒旅遊渡假項目。目前長隆海洋世界己落戶橫琴（在這方面澳門已經落後了一步），但澳門可以在旅遊會展休閒項目方面抓緊計劃和推進，如建設高檔次的度假酒店、療養與休閒娛樂會所、

俱樂部、濱海遊樂等海島旅遊精品，建立起與澳門相銜接的合理、完善的旅遊產業鏈，把澳門與橫琴、香港的旅遊資源串聯成“一程多站”的旅遊線路，與香港大嶼山的迪士尼樂園、澳門的博彩旅遊業形成一種互補的濱海旅遊產業。過去，國內的旅遊線路習慣上是按照“深圳-香港-澳門-珠海”順序安排。那麼，隨著橫琴的開發，我們可以組織專家學者對澳門和珠海/橫琴進行共同規劃，使四地未來的旅遊休閒專案和資源形成差異開發、優勢互補，走共同繁榮發展之路。（三）發揮橫琴的自然資源優勢，開發旅遊項目橫琴是一個集自然資源與非物質文化遺產於一體的島嶼。在開發橫琴過程中，尤其要注意保持和維護好橫琴島原生態自然景觀，因地制宜地選擇和設計專案，科學地規劃和利用荒山、灘涂。例如，在其他地方屬於限制開發的高爾夫項目，在橫琴完全可以特別處理，既可以充分利用橫琴的荒山野坡，在保護橫琴自然風貌的同時，也滿足了建設“世界級旅遊休閒中心”的客觀需要。也可以考慮將珠澳文化融合在一起，開發一個能綜合反映西洋文化與嶺南文化相結合的旅遊項目，作為吸引遊客的拳頭產品，豐富橫琴的旅遊文化資源。此外，澳門也可以考慮對本島的炮臺、牌坊、媽閣廟等旅遊景點進行深度開發，與橫琴自然、休閒旅遊連成一線，成為澳門旅遊文化的延伸，增加澳門旅遊的競爭力；五、以澳大橫琴校區模式發展澳門的公共房屋及其它的公共事業我們認為，可以在橫琴試推行珠澳一體化的民生公共服務，可以考慮以澳大橫琴校區模式發展澳門的公共房屋及其它的公共事業。具體地說：

（一）解決澳門居民的安居樂業需求澳門參與橫琴開發的同時可適當考慮和照顧澳門實際需要，某程度上解決居民的安居樂業的問題，顯得格外重要，也是橫琴開發的重要意義所在。澳門回歸祖國10年來，澳門的樓價以倍數上升，根據澳門特區政府統計數據顯示，過去幾年，澳門的樓價已普遍上升了3倍，有部分樓宇價格更上升5-6倍，澳門居民的居住環境和生活品質每況愈下，澳門地區地少人多，土地資源稀缺，是一個無法回避的客觀事實，高昂的樓價和擠壓的居住環境使澳門人難以達到安居樂業的生活目標。第三屆特區政府也要大力興建公共房屋以回應澳門社會的需求，但礙於土地資源十分有限，而橫琴與澳門只不過是一河之隔，最近的距離可能只有數十米。此外，澳門大學橫琴新校區的批准和興建是彰顯國家重視解決澳門發展空間問題，我們也可以把“澳大橫琴模式”擴展到澳門的公共房屋領域上，與珠海政府、廣東省政府協商，再向中央政府申請。仿傚澳門大學橫琴新校區的模式，在橫琴與澳門較近的地區申請3-5平方公里，以作澳門發展公共房屋用地，並以河流或圍?與橫琴島其他區域隔開，通過海底隧道或橋樑直接與澳門特別行政區相連接。如成功實施“分線管理”，實行“驗進不驗出”的通關管理制度，我們認為上述在橫琴發展澳門公共房屋的用地也可以不用河流或圍?分隔開橫琴島其他區域。上述土地可以租賃方式或其他有償方式取得，由澳門特區政府方面主導開發，主要興建福利性事業，如公共房屋、長者居所、醫院、安老院以及配套的服務設施。但必須確立公共性、服務性、福利性的原則。

0為配合福利性的澳門人居住專區的設立，和鼓勵有條件、有能力的澳門人到橫琴的不同住宅區居住，澳門特區政府和內地在現有協調機制上，有關部門應採取一些便利措施，例如，除了落實有關方面所提出的，允許澳門車輛自由進出橫琴島的措施外，內地和澳門兩個口岸都應為居住橫琴的澳門人設立專門的過關通道。（二）合作發展醫療、教育、養老等在內的其它公共事業澳門參與橫琴開發可以考慮在橫琴試行設立一套可與澳門對接的公共福利體系，使澳門人在橫琴的社會福利需求得以滿足，如在橫琴設立與澳門社會相適應的教育和生活設施，尤其是設立與澳門教育銜接的幼稚園和中小學；又如在橫琴建立珠澳較為完善的養老或安老設施，培養專業的人力資源；再如可研究試行珠澳醫療合作計劃，在橫琴試行珠澳兩地的醫療執業資格互認、醫保對接、病人轉診等措施。總而言之，在橫琴創新珠澳在其它公共事業上的合作模式，試行把橫琴新區建設成為澳門優質生活區，一方面可以一定程度上緩解澳門的人口密度，為澳門提供有關的公共服務產品，另一方面，也可以為橫琴島全體居民服務，為橫琴提供綜合的城市功能，迅速集聚人氣。

第六章政策建議

3澳門的發展離不開祖國內地的支持，而澳門的“世界旅遊休閒中心”建設，如果脫離橫琴新區的科學開發，也將難以實現。珠澳合作開發橫琴的設想能否成功推進、落實，關鍵在於內地廣東省政府和中央政府的政策支持。我們的具體政策建議如下：一、創新通關模式橫琴開發要突破，首先是制度創新。通關便利化可作為橫琴開發制度創新的切入口。這個創新的著重點在於（1）實施分線管理制度。橫琴與澳門之間為“一線”，橫琴大橋與灣仔交界處為“二線”。（2）實施“一地兩檢”制度。（3）對澳門居民實施便利措施。《規劃》提出，以“分線管理，模式創新”設置橫琴口岸，比照海關特殊監管區域進行管理。據瞭解，自二○○九年六月二十四日國務院常務會議原則通過了《橫琴總體發展規劃》後，為推進橫琴大開發，珠海在橫琴總體發展規劃領導小組框架下，設立創新通關制度工作專責小組，專責小組正加快制訂和完善《實施橫琴總體發展規劃創新通關制度工作方案》。據瞭解，橫琴與澳門之間的口岸設定為“一線管理”（現橫琴口岸），對進出境人員查驗，保持目前查驗模式不變。而橫琴島與內地之間設定為“二線管理”（新設立通道），主要承擔進出境貨物的報關、報檢等查驗監管功能，將原在一線口岸對進出境貨物監管查驗功能移到二線，在二線完成監管查驗。我們認為，創新通關制度是實施橫琴整體發展規劃的最重要組成部分，特別是人員通關方面也需要創新，方便人、財、物的自由往來。這是

4實施開發橫琴島的核心和關鍵之一。為此建議，除了上述措施以外，可以考慮在橫琴應當允許所有持港澳與內地身份證的人員自由進入，而國際旅客/外籍人士通過澳門進入橫琴也應不需簽證。澳門居民出境查驗功能一起移到二線，讓澳門居民及其車輛可以自由進入橫琴島，而“一線管理”（現橫琴口岸），只對進境（進入澳門）人員進行單向查驗（即實行驗進不驗出的管理制度）。實施兩地口岸對物、人要素的單向檢驗,兩地查驗部門“只管進不管出”，在貨物監管上，簡化統一通關單證、互認查驗結果。加快口岸設施建設，改善通關環境。儘快動工完成拱北口岸的改擴建工程，儘早完成橫琴口岸客貨車通道重建和一站式電子驗放系統建設。根據區域經濟一體化的趨勢，最終撤出兩地口岸查驗部門，實現兩地人員自由流動。要大力推進珠澳通關便利化，延長通關時間，簡化查驗手續，實現陸路口岸電子驗放通關，大幅度提高通關效率。以後橫琴島開發若能完全採用澳門社會的制度優勢時，我們也可以考慮將“一線管理”的功能全部移到二線，取消一線管理，甚至可以將橫琴4,203人的戶籍人口納入澳門特區人口。二、完善溝通合作機制國務院在正式批准通過實施《橫琴總體發展規劃》時強調，在推進橫琴開發的同時，必須要有利於推動粵港澳緊密合作、促進澳門經濟適度多元化發展和維護港澳地區長期繁榮穩定。因此，在橫琴開發的過程中就必須要考慮和照顧到澳門可持續發展的需要，珠澳兩地政府就必須要有緊密互動的溝通機制和合作機構。澳門特別行政區相關部門曾多次表達願與珠

海市政府建立政府間直接溝通聯繫機制的意向。我們建議：珠澳兩地政府建立不同層次的互動溝通機制，並授予“珠澳合作專責小組”更大權力，研究決定合作開發橫琴重大事宜。珠澳合作事務委員會主要功能為就經貿、旅遊、跨境基礎設施、文化教育、環保衛生、口岸等合作領域進行日常事務性溝通與協商，特別是負責對澳門參與開發橫琴具體事務的合作與協調。建議廣東省授權珠海市政府與澳門特別行政區政府建立直接的溝通聯繫機制，就澳門參與橫琴開發與合作中遇到的日常事務性問題進行溝通交流，加強具體的項目合作工作，共同推進合作項目的落實。在合作機構的監督下，依據框架協議，本著澳門和珠海雙方利益共享，效益優先的原則，適時將橫琴的開發工作落到實處，爭取合作雙方早見效益。此外，澳門社團組織是社會各階層各群體的利益代表，在澳門公共政策的形成中有著重要的影響。除了建立政府間溝通管道外，我們也建議鼓勵和加強兩地民間社團組織的聯繫和合作，並成為珠澳兩地政府的溝通的基礎和橋樑，從而促進珠澳兩地進一步融合，最終有效達至同城化。三、試行珠澳旅遊一體化措施旅遊業是一個開放性、關聯性程度極高的新型產業，旅遊資源存在明顯的組合效應。因此，旅遊業的發展客觀上需要進行區域協作和聯合。橫琴與澳門一橋相通，為兩地旅遊業的對接提供了地利。況且澳門作為世界上著名的旅遊、會展中心，卻受地域狹小、自然旅遊資源貧乏等因素制約。橫琴自然條件優越，適宜發展娛樂休閒、海島休閒度假、田園山水特色別墅群等休閒旅遊業。因此，兩地應加強旅遊業一體化概念，聯手打造

澳門—橫琴休閒度假區，使遊客在澳門和橫琴兩地既能飽覽風光，又能享受悠然自得的生活情趣，同時也能加快珠海橫琴開發區旅遊業發展，促進兩地旅遊業向多元化發展，從而進一步推進珠澳合作。據《規劃》設想，橫琴旅遊開發將充分利用港澳對國際高端遊客的吸引力，結合橫琴海島型生態景觀的資源優勢發展休閒度假產業，透過建設高品質度假旅遊項目，把粵港澳特色旅遊資源串聯成“一程多站”的旅遊線路，開闢旅遊共同市場，增強澳門旅遊業對珠江口西岸地區的輻射力。為此，我們建議珠海加大對橫琴旅遊業的政策扶持力度，結合橫琴海島型生態景觀資源優勢，整合資源，充分挖掘潛力，務求與澳門旅遊定位實現互補，形成合理、完善的旅遊產業鏈，提升澳門、橫琴的旅遊產業水平。但由於澳門與內地經濟社會體制上存在差異，在橫琴開發區的發展需要一個寬鬆的政策環境和有力的支持政策配合。例如，兩地政府為主導，共同從旅遊產品開發、旅遊市場推廣、旅遊政策措施、旅遊行業管理四個方面實現一體化合作，共同打造兩市精品旅遊線路。特別是在市場營銷實行一體化方面，應當有效整合區域內豐富的旅遊資源，對旅遊景點進行優化組合，積極推進捆綁營銷。通過共同舉辦旅遊推介會，共同制作旅遊宣傳畫冊、光盤、網站，共同組織旅遊線路等手段，建立緊密的聯合市場促銷關系，樹立一體化的旅遊形象，創建一體化的旅遊品牌，實現資源互補、營銷互動、合作共贏的目標。四、劃出部分區域為自由港澳門在體制、制度、法律、政策、文化和國際交流方面有著諸多方面

的優勢，主要有：制度法律比較完備，社會的法治程度比較高；是獨立的關稅區，實行自由港制度，對外來貨物不徵收關稅；貨幣可以自由兌換，沒有外匯管制，資金自由出入，對外幣存款不徵收利息稅；實行簡單低稅率，工商的運營成本低；有較成熟的市場經濟體制；較好的社會管理體制和較高的城市管理水平；有效證件的人員出入自由，無需簽證，這些都是澳門的優勢所在。橫琴與澳門相鄰，而且本身是島，四面環海，邊界易於控制，可以向中央政府申請成為澳門自由港領域的自然延伸，特別是在珠澳橫琴開發合作區內，更加要採用澳門自由港的管理制度和體制，充分利用澳門自由港的經濟制度優勢、與橫琴的區位優勢、土地資源優勢結合，吸引國際資源參與橫琴開發，必將產生巨大的經濟效應和全球的投資吸引力。橫琴自由港政策的實行，將會極大地提高全球跨國公司與總部、全球商業機構到橫琴來投資與註冊的吸引力。此外，據瞭解，在國務院的大力支持下，橫琴將可成為內地最大的保稅區域，規模是目前國內最大保稅區的10倍，許多優惠措施可在島內實施。特區政府應支持橫琴享受國家級經濟技術開發區、高新技術開發區和保稅區等國家重點扶持區域的優惠政策；並爭取澳門企業在橫琴的稅率、稅收減免期限、外匯進出、貨物進出口、地區總部認定等方面給予更加優惠的政策；同時爭取CEPA在橫琴先試先行。五、讓澳門人士直接參與橫琴開發和管理橫琴新區的開發與澳門的發展可謂唇齒相依，共生共榮，澳門必須要積極主動切入和融入規劃，積極參與其中。為解決當前珠海和澳門之間溝

通的問題，以及加強在橫琴開發過程中充分考慮並接納澳門方的意見/民情做為決策參考，必須建立直接的溝通機制。我們認為最直接、最主動融入和參與是讓澳門居民有資格進入橫琴開發和管理的人事系統內，直接參與橫琴新區的開發。在法理上，根據中國人大常委會對《國籍法》在港澳實施作出的解釋，港澳永久居民中的中國居民自回歸日起，已屬中國公民；憲法第三十三條規定，公民在法律面前一律平等，因此，特區的中國公民應享有與內地公民相同的基本權利，包括政治權利和自由、人身權、精神自由權、社會經濟權和文化教育權。此外，《基本法》規定，這些中國公民除享有該法規定的各種權利及自由外，還依法享有參與國家政務管理的權利。港澳永久居民中的中國居民自回歸日起，已屬中國公民，可以依法享有參與國家管理的權利，我們建議，（1）橫琴新開發區政府可設立發展諮詢委員會，並邀請澳門專業人成為委員，為橫琴的發展出謀獻策。（2）甚至也可以考慮委任澳門特區人士出任橫琴新區政府副職的官員。（3）兩地政府也可以互相邀請/派出官員到對方的相關部門實行掛職鍛煉一段時間，彼此加強認識和理解，進一步與珠海橫琴加強互動聯繫。互相派員掛職鍛煉，一方面可以建立更緊密關係，加強互信，另一方面使雙方官員們彼此更加深入認識對方，也可以提高治澳人才的水平。六、探索創新的行政體制和社會管理體制要謀劃橫琴發展，關鍵是制度創新。除了上述通關制度需要創新之外，還有其他的社會管理制度也同時需要改革創新，而這些制度創新也必

須要得到中央政府的支持才有可能實行。因此，能否進行制度創新，以消除制度性障礙，是決定澳門經濟能否與橫琴全面融合，澳門在橫琴開發中能否充分發揮作用，以及橫琴開發能否促進澳門經濟產業適度多元化發展的關鍵因素。根椐橫琴自身的發展定位，將在《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》及CEPA框架下，建立與香港、澳門自由港政策相適應的粵港澳創新合作機制，促進三地人流、物流、資金流和資訊流的高度聚合與高效流動。但到目前為止，具體實施辦法仍未見出台。為使橫琴與整個珠三角地區尤其是與港澳的發展更加緊密結合，並成為不同經濟體制的轉換區，要從制度設計、法律法規上為橫琴發展所面臨的三地投資的人流、物流、資金流掃清障礙。澳門經濟要與橫琴開發有機融合，全面有效地促進澳門經濟適度多元化、實業產業無障礙地對接，而不是個別產業簡單的延伸或轉移，就必須要通過特殊的制度安排，使兩種不同的經濟體系、不同的社會制度能夠銜接、轉換、融合。澳門的城市發展水平較高，在旅遊、休閒度假、酒店、商貿零售等服務業的發展上有比較成熟的管理運作模式，積累了相對豐富的發展經驗。因此，在橫琴開發中應當借助澳門對橫琴的輻射作用，把澳門的優勢產業向橫琴延伸，用較成熟的城市管理模式向橫琴推廣。我們建議將橫琴定為“社會管理綜合體制改革試點區”，允許橫琴開發過程中在行政體制和社會管理體制上學習和借鑒港澳的先進管理模式和經驗，展開行政體制、社會管理體制改革探索，甚至還可以在橫琴進行政治制度改革的大膽探索，使之成為中國政治現代化的實驗區。

第七章研究總結

3珠澳合作開發橫琴並不是簡單的“拉郎配”，而是雙方取長補短、優勢互補，既符合中央對澳門的新定位，支持澳門特區經濟產業適度多元化發展，避免澳門賭業獨大，又有利於把橫琴逐步建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的平台，為珠海迎來第二春，並成為珠江西岸的重點、核心城市，可謂一舉多得，相得益彰。為此，澳門特區政府應繼續善用澳門的優勢和經驗，積極主動參與橫琴開發，拓展珠澳合作的深度和寬度，這不但有利橫琴又快又好發展，也有利解決澳門本土經濟發展空間小的局限，有利於澳門長遠發展。對於橫琴新區的開發來說，通過澳門的參與，可以充分利用澳門“一國兩制”的政策優勢，以及資金與人才優勢，特別是挖掘澳門的旅遊資源，增大橫琴的人流、物流、資金流。澳門參與橫琴開發後，承接澳門的服務業，進行產業合作，特別是旅遊產業的合作和重大交通基礎設施建設的推進方面，較容易打開新局面。更重要的是，不僅實施中央交辦的支持和服務澳門的政治任務，又為自身的開發增添新動力。但重點是澳門應如何盡快地主動和積極地參與到橫琴的開發中去，使澳門獲得更廣闊的腹地，更容易融入珠三角經濟圈，實現粵港澳更緊密的合作探索新路，為促進珠三角的改革開放提供新的動力和經驗。在研究與撰寫過程中，課題組借鑒了現有的研究成果，並對橫琴新區進行了實地調研和考察，及多次聽取各方面專家的意見，本研究報告對珠澳合作開發橫琴的背景、意義、存在問題、合作發展的重點產業領域和開發模式、澳門參與橫琴開發的設想和政策建議等等都進行了較深入和全面

4的分析，並集眾專家學者的智慧，提出了有亮點的、可操作的開發設想和政策建議。本研究報告旨在為澳門如何參與橫琴開發提供可參考的方法和政策依據，希望能起到拋磚引玉的作用，引起大家共同動腦筋，更為有效促進橫琴新區的開發與發展。由於時間及水平有限，不足之處在所難免。最後，我們特別感謝廣東省社會科學院科學發展與公共政策研究中心提供了部分研究資料；特別感謝澳門特區政府工商業發展基金提供研究經費，並鳴謝所有支持和幫助此課題的單位和人員。

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