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總序對許多遊客來說，澳門很小，大半天時間可以走遍方圓不到三十平方公里的土地；對本地居民而言，澳門很大，住了幾十年也未能充份了解城市的歷史文化。其實，無論是匆匆而來、匆匆而去的旅客，還是“只緣身在此山中”的居民，要真正體會一個城市的風情、領略一個城市的神韻、捉摸一個城市的靈魂，都不是一件容易的事情。澳門更是一個難以讀懂讀透的城市。彈丸之地，在相當長的時期裡是西學東傳、東學西漸的重要橋樑；方寸之土，從明朝中葉起吸引了無數飽學之士從中原和歐美遠道而來，流連忘返，甚至終老；蕞爾之地，一度是遠東最重要的貿易港口，“廣州諸舶口，最是澳門雄”，“十字門中擁異貨，蓮花座裡堆奇珍”；偏遠小城，也一直敞開胸懷，接納了來自天南海北的眾多移民，“華洋雜處無貴賤，有財無德亦敬恭”。鴉片戰爭後，歸於沉寂，成為世外桃源，默默無聞；近年來，由於快速的發展，“沒有什麼大不了的事”的澳門又再度引起世人的關注。責任編輯 俞笛裝幀設計 陳務華叢書名 澳門知識叢書書 名 澳門行政著 者 婁勝華、陳震宇聯合出版 三聯書店（香港）有限公司 香港北角英皇道 499 號北角工業大廈 20 樓 澳門基金會 澳門新馬路 61-75 號永光廣場 7-9 樓香港發行 香港聯合書刊物流有限公司 香港新界大埔汀麗路 36 號 3 字樓印 刷 深圳市森廣源印刷有限公司 深圳市寶安區 71 區留仙一路 40 號版 次 2013年12月香港第一版第一次印刷規 格 特32開（120mm×203mm）108面國際書號 ISBN978-962-04-3034-3 ©2013JointPublishing(HongKong)Co.,Ltd. PublishedinHongKong
這樣一個城市，中西並存，繁雜多樣，歷史悠久，積澱深厚，本來就不容易閱讀和理解。更令人沮喪的是，眾多檔案文獻中，偏偏缺乏通俗易懂的讀本。近十多年雖有不少優秀論文專著面世，但多為學術性研究，而且相當部分亦非澳門本地作者所撰，一般讀者難以親近。有感於此，澳門基金會在2003年“非典”時期動員組織澳門居民“半天遊”（覽名勝古跡）之際，便有組織編寫一套本土歷史文化叢書之構思；2004年特區政府成立五周年慶祝活動中，又舊事重提，惜皆未能成事。兩年前，在一批有志於推動鄉土歷史文化教育工作者的大力協助下，“澳門知識叢書”終於初定框架大綱並公開徵稿，得到眾多本土作者之熱烈響應，踴躍投稿，令人鼓舞。出版之際，我們衷心感謝澳門歷史教育學會林發欽會長之辛勞，感謝各位作者的努力，感謝徵稿評委澳門中華教育會副會長劉羡冰女士、澳門大學教育學院單文經院長、澳門筆會副理事長湯梅笑女士、澳門歷史學會理事長陳樹榮先生和澳門理工學院公共行政高等學校婁勝華副教授以及特邀編輯劉森先生所付出的心血和寶貴時間。在組稿過程中，適逢香港聯合出版集團趙斌董事長訪澳，知悉他希望尋找澳門題材出版，乃一拍即合，成此聯合出版之舉。澳門，猶如一艘在歷史長河中飄浮搖擺的小船，今天終於行駛至一個安全的港灣，“明珠海上傳星氣，白玉河邊看月光”；我們也有幸生活在“月出濠開鏡，清光一海天”的盛世，有機會去梳理這艘小船走過的航道和留下的足跡。更令人欣慰的是，“叢書”的各位作者以滿腔的熱情、滿懷的愛心去描寫自己家園的一草一木、一磚一瓦，使得吾土吾鄉更具歷史文化之厚重，使得城市文脈更加有血有肉，使得風物人情更加可親可敬，使得樸實無華的澳門更加動感美麗。他們以實際行動告訴世人，“不同而和，和而不同”的澳門無愧於世界文化遺產之美譽。有這麼一批熱愛家園、熱愛文化之士的默默耕耘，我們也可以自豪地宣示，澳門文化將薪火相傳，生生不息；歷史名城會永葆青春，充滿活力。吳志良二○○九年三月七日
目錄導言/006從古樸到現代–澳門行政發展史略/008特區公共行政的組織和架構/040公職人員制度/050行政程序/070極具特色的政府建築物/078主要參考書目/098圖片出處/100
導言 澳門的與眾不同並不僅僅表現在城市風貌、人文景觀或者博彩產業等方面，其行政管理同樣具有較為獨特的自身形態。稍微追溯澳門行政發展的源流，就不難看到，雙源匯流、多元並存、共處分治、議行融合等混合的特質，並感受到這些特質對當下的行政形態與結構所產生的直接影響。儘管如此，本書並不打算聚焦與挖掘澳門行政的獨特之處，而是從行政所應具有的共同因素與基本意義出發，介紹澳門行政的發展過程、組織結構、人員規章與行為規範，目的在於全面客觀而又明白淺顯地向讀者展示澳門行政的概貌。基於此，本書設計了與澳門公共行政直接相關的一些基本內容：澳門行政發展史略。回顧與講述從葡人入居到特區成立以來的澳門行政演變，揭示澳門行政從古樸到現代的發展歷程，由婁勝華撰寫，因其他部分亦有，由陳震宇增補。特區公共行政組織和架構。介紹特區公共行政的組織形態和基本架構，由陳震宇撰寫。公職人員制度。介紹特區政府的公職人員制度，包括編制、組別、招聘、甄選、職程、薪俸、退休、評核、獎懲等，由婁勝華撰寫；陳震宇增補。行政程序。以《行政程序法典》為主要依據，介紹澳門的行政程序和行政申訴，由陳震宇撰寫。誠然，公共行政知識是枯燥無味的，有時還難免令人生厭，原因之一在於這些知識不具形象性，法律色彩太過濃厚。因此，為了增加閱讀趣味，本書還特別收入了政府建築物，選擇性地介紹澳門具歷史與建築特色的政府建築物，其中的一些已成為聯合國教科文組織確定的世界歷史文化遺產——“澳門歷史城區”之組成部分。
009從古樸到現代–澳門行政發展史略葡萄牙人在1557年正式進入澳門之前，澳門在中國地方行政組織體制下的地位並不顯著。澳門作為外貿海港並具有不同於其他中國沿海城市的特點，是從葡商入居之後開始的。澳門的行政同樣因為葡人入居而逐漸發展出鮮明獨特的個性，並可簡單地劃分為四個不同的發展階段：第一階段：明清時期由中國主導的混合行政（1557-1849）；第二階段：殖民時期由總督主導的殖民行政（1849-1976）；第三階段：過渡時期現代型公共行政的創設（1976-1999）；第四階段：特區時期公共行政的調整與革新（1999年至今）。一、中國主導的混合行政（1557-1849）從1557年葡人正式入居到1849年葡人殖民澳門，澳門的行政管理由中國地方政府主導，居澳葡人內部事務由葡人自治機構負責。而當時的行政組織並非行使單一的管理功能，往往由同一個機構同一個官員身兼經貿、行政、財政、司法、軍事等綜合性管理功能與職責。
010011明清政府管理澳門葡人入居澳門之後，明朝政府內部就如何管理規模日益增大的居澳葡人群體的問題展開激烈討論。最終，朝廷採納霍汝瑕、陳吾德等提出的“建城設官而縣治之”的方案。居澳葡人社群因此成為中國地方政府（香山縣）管轄下的一個特殊外僑居住區，具體措施有二：一、於明萬曆二年（1574）在香山縣連接澳門半島的交通咽喉—俗稱“蓮花莖”的中央修建一座關閘，“設官守之”。此舉實際上使澳門半島成為一個特殊的管理區域，其目的在於加強對“澳夷”的控制。二、約於1572或1573年間，將居澳葡人原來送給海道副使的賄金500兩銀子改作為賃居澳門的地租銀。上述的這些做法，在清朝得以延續。直至1849年，明清兩朝一直對居澳葡人社區行使有效管治，在澳門擁有稅項徵收、土地管理、行政、司法等各項管治權力，並設置管理機構，配置相關官員，形成一套特殊的管治體系。在管理機構的設置與官員配備上，除了有省一級經常直接過問澳門事務的總督、巡撫、布政使、按察使及最高稅收官員粵海關監督之外，還有直接參與澳門事務的地方官員。在明代，治澳最高官員為香山知縣，到清代則為駐紮前山的澳門同知，下設香山縣丞（“佐堂”）負責直接接觸澳葡官員。另外還有地位較特別的關澳委員，由廣州將軍任命滿族人出任，除負責徵稅外，因隸屬關係可直接向朝廷反映情況。在明清兩朝期間，對澳門行使有效管治的重要機構或官職有：守澳官。在葡人入居澳門之前，明政府在澳門派駐的基層管理官員，統稱為“守澳官”，包括提調、備倭、巡清嘉慶二年（1797年）香山知縣發給居澳葡人理事官的完納澳門地租的收據
012013緝。提調是最主要的守澳官，負責徵收海舶商稅，備倭主要負責澳門海域的巡邏與安全，巡緝負責澳門陸上治安，緝捕盜賊等。從時間上看，最早設立的是巡緝（檢），後來是備倭與提調。他們是最早接觸葡人的中國官員，也是管理居澳葡人與外貿事務的最基層官員。香山知縣。明清時，澳門地屬香山縣境。在清朝設立直接處理澳門事務的官員前，澳門民政、司法等事務由香山知縣主管。香山縣丞（“佐堂”）。雍正八年（1730），兩廣總督郝玉麟以香山知縣“縣務紛繁，離澳寫遠，不能兼顧”為由，奏請清廷“添設香山縣縣丞一員，駐紮前山寨，就近稽查”。次年，經清廷批准，設立香山縣丞衙門於前山寨，又稱“澳丞”、“香山縣分防澳門縣丞”。縣丞官秩為正八品，知縣之副手。此職設立後，成為管轄居澳葡人事務的最直接的中國政府官吏。前山軍民府與澳門同知。乾隆八年（1743），清政府將正五品的廣東肇慶府同知改為“廣州府海防同知”（又稱澳門同知），移駐前山寨，“令其專司海防，查驗出口進口海船，兼管在澳民番”。由此，作為正五品的“澳門同知”成為清政府駐節澳門的最高級別官員，統管澳門事務。原香山縣丞改隸澳門同知管轄。首任澳門同知為印光任。關部行台與關澳委員。1685年，清政府在澳門設立隸屬於粵海關的“關部行台”（總關口），統管澳門各關口。其主管官員稱“關澳委員”，由滿人出任，廣州將軍而非粵海關任命。雖然“關部行台”的主要職能是稅收，但實際上也經常介入澳門事務管理，並成為與澳門同知、香山知明清政府管理澳門的機構設置與官員配備明朝海道副使清朝廣東總兵香山縣丞關部行台香山知縣議事會之理事官香山縣丞廣州知府澳門同知兩廣總督廣東巡撫居澳葡人參將府提調市舶司備倭抽盤廠巡緝參將府守澳官
014015縣、香山縣丞等同樣重要的中國政府管治澳門體制的一個組成部分。由此，經過明清兩代持續性的機構設置與官員配備，澳門逐漸形成了較為嚴密的中國政府行政管理體制。在明代，香山知縣為直接主管澳門事務的最高官員，守澳官（提調、備倭、巡緝）與居澳葡人自治機構議事會之理事官直接聯繫，通告政令，市舶司、海道副使等參與管理；清代，以澳門同知為直接主管澳門事務的最高官員，香山縣丞轉隸澳門同知，並負責與居澳葡人社區自治機構議事會之理事官進行直接聯繫，傳達政令，香山知縣、關部行台等參與管理。除了設置治澳機構與配備官員外，明、清政府還先後制訂頒佈了一系列地方性行政法規和條例，加強對居澳葡人的管治。明代地方政府制訂的規章條例，內容較為簡約，具較強的針對性，主要包括萬曆三十六年（1608）的《制澳十則》與萬曆四十二年（1614）的《海道禁約》。《海道禁約》共五條，規定居澳葡人不准勾結倭寇；不准參與拐賣人口；商船不許逃稅；不准參與走私；不准擅自翻建新房等。禁約被刻在石碑上，立於澳門議事亭內，告示居澳葡人必須遵守禁約，否則將會被驅逐出澳門。與明代相比，清代制訂與頒佈的行政性規章數量較多，內容更為詳盡，管理也較前朝嚴格。主要包括乾隆九年（1744）首任澳門同知印光任頒佈的《七項行政指引》（或稱《管理澳夷章程》）、乾隆十三年（1748）澳門同知張汝霖制訂的《澳夷善後事宜條議》（亦稱《張汝霖制澳十二條》或《澳門治安條例》）、嘉慶年間的《民夷交易章程》以及在此基礎上重訂的《互市章程》、道光九年（1829）新任兩廣總督李鴻濱擬定頒行的《查禁官銀出洋及私貨入口章程》。其中，以印光任《七項行政指引》與張汝霖《澳門清乾隆二十八年（1763年）廣東海關發給葡萄牙商船入澳貿易的許可證
016017治安條例》最為重要，影響也較大。居澳葡人社區行政管理（1583-1849）葡人入居澳門後，在其居住的社區內通過自我創設和葡王派駐兩種方式產生行政組織：議事會和總督，另外還有負責司法管理的王室法官。議事會葡人定居澳門後，於1560年選出駐地首領（CapitãodeTerra）、法官和四位較具威望的商人，形成管理組織，處理社區內部事務，維護社區治安。到1583年，在澳門主教的倡導下舉行首次選舉，正式成立葡人社區自治機構——議事會。議事會一般由三位市議員（Vereador）、兩位普通法官（Juízordinário）和一位理事官（Procurador）組成，任期三年，可連任一次，主席由市議員輪流擔任。議事會組成人員分工明確，市議員主要負責管理葡人貿易、徵收葡船稅款和安排財政收支。普通法官負責審理一些民事和刑事案件。理事官具體執行議事會的決定，掌管市政，兼任司庫與海關負責人，並負責與中國官府的聯絡，協調與澳門華人社會的關係。此外，還備有負責社區治安的監察官（Almontacés）和市政衛隊（guardamunicipal）。在處理葡人社區日常事務時，通常由議事會成員會議——市政委員會（Vereação）以多數票表決，但事涉重大者仍召集市民大會決議。作為居澳葡人自治機構，議事會擁有獨立的財政收支系統，設有正式的組織機構，配備相應的崗位與人員，參照葡萄牙地方行政制度的模式，按照一定的辦事程序，處理澳門葡人社區的政治、行政、經貿、治安、《澳門記畧》載《議事亭圖》
018019司法等多方面事務，兼具對外交涉權，其合法性和代表性皆獲葡中雙方認可，長期佔據着居澳葡人社區權力的主導地位。1783年，葡萄牙女王頒佈《王室制誥》，將議事會的大部分管治權力逐漸轉歸代表王室的總督所掌管，議事會地位自此逐漸衰落。1834年，葡萄牙實行市政改革，澳門議事會的自治權進一步被削弱，最終成為名副其實的市政機構。總督葡人定居澳門之後，葡屬印度總督沿襲過往做法，以國王名義命令每年從印度前往中國、日本貿易的葡萄牙貿易船隊司令（Capitão-mordasViagensdaChinaedoJapão）停留澳門期間擔任葡人社群的行政長官，擁有民事和刑事司法權。荷蘭人在17世紀初多次進攻澳門後，議事會考慮到長治久安，遂決議要求葡印總督派遣一位軍人長駐澳門，負責防務。1623年7月7日，馬士加路也（D.FranciscoMascarenhas）出任澳門首任總督兼陸軍司令。此後單獨任命的總督（中國稱之為“兵頭”）成為名義上葡萄牙常駐澳門的最高首領。不過此時總督並不擁有最高權力，被賦予首任總督馬士加路也
020021的主要許可權在於軍事防務方面，“統管炮台和駐軍”，加上議事會並不容許總督干預議事會自治事務，因而出現總督、議事會和王室法官並存、分權共治的局面。18世紀中葉，葡萄牙中央集權逐步加強，到1783年頒佈《王室制誥》，正式確立總督作為澳門葡人聚居地的實際最高行政首腦。而總督真正全面掌握管理澳門的權力，是在1849年建立殖民管治之後。王室法官王室法官是葡萄牙在對外擴張的過程中，委派在征服地管理司法的官員。1580年，首位駐澳王室法官（Ouvidor，又稱判事官）履新，職責包括協助總督行使司法管轄權、依總督授權單獨審判輕微罪案和查辦民事案件。按照葡萄牙法律，王室法官不得干涉中國官員對澳門華人的司法管轄權，中國居民的互訟案完全由中國官員審理。雖然葡萄牙在1782年撤銷王室法官職位，並將職責交由地區法官行使，但澳門直到1836年果阿高等法院轄區改革時，此職才正式被撤銷。二、由總督主導的殖民行政（1849-1976）1844年9月，葡萄牙女王頒令澳門脫離葡印總督管轄，與帝汶（Timor）、索洛（Solor）合併組成一個“自治海外省”，又在同年11月宣佈澳門為自由港。1846年4月，亞馬留（JoãoFerreiradoAmaral）出任總督，在其主導下，自1849年起單方面停止向香山縣繳交地租銀，又強行封閉清政府派駐澳門的海關稅館，驅逐海關官員，確立對澳亞馬留銅像於1991年從澳門拆除，現置於葡萄牙首都里斯本。
022023門的事實殖民統治。隨着1887年簽訂《中葡和好通商條約》，葡萄牙在澳門的管治權得到確認。葡萄牙在成功侵佔整個澳門半島以及氹仔和路環後，對澳門的管治權力已擴展到包括華、葡社群在內的全澳地區。葡萄牙通過歷次頒佈的海外殖民地規章和專門針對澳門地區的規章，逐漸形成以總督集權為特徵的新的權力配置體系。與此同時，總督轄下的行政機構也漸趨完備。亞馬留出任總督期間，職能部門迅速增加，達到十幾個之多，僅新增的就有總督公會、律政司、按察司、華政衙門、公物會、公物庫房、公鈔會、船政廳、驛務司等。其中，總督公會是輔助總督處理日常行政管理，並提供技術支持的機構。它由輔政司、總督副官和一些職員組成，後來還增加了澳門總督衙門，輔政司亦獨立。至於律政司、按察司則負責司法行政，華政衙門負責翻譯和華人居民的部分司法管理。而公物會、公物庫房、公鈔會均為財政稅收部門。船政廳負責海軍軍務和港務，驛務司負責郵政。這些新設的部門成為日後澳門公共行政機構的雛形，奠定了行政機關日後的架構基礎。通過不斷地分立、增設或調整部門，逐漸形成澳門行政管理的專業化格局與科層制框架。葡萄牙在澳門確立殖民管治後，澳葡行政當局從屬於中央政府負責殖民地事務的內閣官員管轄。然而，由於里斯本政局長期動盪，殖民行政管理制度朝令夕改，尤其是中央政府對屬地行政當局的自治權力時收時放，導致這種從屬關係反覆多變。直至1920年代末期，薩拉沙（AntóniodeOliveiraSalazsr）逐步確立對葡萄牙政權的控制，建立中央集權的“新國家體制”（EstadoNovo）後，通過在1930年頒佈的《屬地法》和1933年頒佈的《葡萄牙殖民帝國組織章程》和《海外行政改革》法令以及往後四十多年的發展和修改，葡萄牙的殖民行政管理才開始實質性的制度建設，並逐漸走向成熟。這套制度的整體特徵包括：一、屬務部部長（1951年後改稱海外部部長）作為中央政府負責殖民地事務的最高官員，對包括澳門在內的所有葡萄牙殖民地行使保留予國民大會（AssembleiaNacional，葡萄牙當時的議會）的立法權限外的所有權力，殖民地的1838年9月5日出版的首期《澳門憲報》報頭
024025大總督（Governador-Geral）和總督（Governador）雖具有部長職級，但一概接受屬務部部長的監督，地位儼如“總督的總督”。二、殖民地總督基本上只是中央政府的派出官員，擁有較大自由裁量權的範圍僅限於人事管理，以及制定確保行政當局日常運作順暢的行政和財政管理措施。三、殖民地本身沒有“政府”的實體建制，行政部門僅為總督的辦公機構。在地方行政方面，各殖民地均設有民政部門加以統籌，並按照其面積規模，再細分為行政區（督管區）、市（區域）、堂區（行政分所）。其中行政區、市和堂區主要針對歐洲裔或被當局認為屬“已開化”的族裔的居民，從旁設立結合選舉與委任的相應機構加以管理。至於督管區和區域的建制，主要是針對“土著”居民，不設代議機構，亦因“土著制度”自1946年起不再適用於澳門華人而未被引用。而“行政分所”的性質則比較特別，既兼顧葡裔移民聚居的村落，又負責“土著”居民事務的管理，正如1953年《葡萄牙海外組織法》所語，“係組織及保護移民，以及為着主權目的之中心”。在澳門，地方行政分為澳門市和海島市，各設一行政局，從屬於民政總局（後來稱民政廳），各有行政局局長一名以代表總督。此外，於路環設立行政分所，隸屬海島市行政局，由所長負責管理路環的日常事務。澳門市和海島市各設一市政機構，其委員會結合選舉與委任方式產生，負責道路維修、市政衛生、屠場、墳場、市場的管理、編製門牌和街道名稱等。澳門市政廳還負責整個澳門地區的車輛登記和管理。澳門半島自1893年起開始有行政堂區的劃分，初時只有三個，分別是聖老愣佐（S.Lourenço）、大堂（Sé）和聖安多尼（S.António）堂區。隨着城市發展，1965年又增設望德堂區（S.Lázaro）和花地瑪堂區（NossaSenhorade1930年代的澳門
026027Fátima）。至於氹仔和路環，其實並未設有行政堂區，所謂“嘉模堂區”和“聖方濟各堂區”只是外界與天主教教務行政區劃混淆而產生的嚴重誤解。另一方面，儘管1963年《葡萄牙海外組織法》修正案規定堂區設立相應的堂區委員會，澳門因其特殊的政治環境而並無此等建制。除了上述的市和堂區之外，當局還在離島的村落委任保長（Regedor），俗稱“地保”（tipu）。“地保”在法律上屬“民政輔助人員”，地位不高，但有向村民傳達當局信息、向當局轉達申訴、調解居民糾紛、維持治安、通報情況等職責，扮演執行當局政策和村民與行政當局的橋樑角色。三、過渡時期現代公共行政的建立（1976-1999）1974年4月25日，葡萄牙爆發民主革命。新政府不再視澳門為葡萄牙的海外省，而是“葡管中國領土”，自此之後至1999年，可被視為澳門的過渡時期。1976年，《澳1937年澳門各界歡迎巴波沙（ArturdeTamagninideSousaBarbosa）第三次就任總督大會昔日澳門市政廳
028029門組織章程》頒佈，賦予澳門地區高度的立法、行政、經濟與財政自治權，規範過渡時期澳門政治與行政架構，由此開始了行政本地化與現代化的建設過程。總督《澳門組織章程》規定，澳門地區有兩個自我管理機關，即總督和立法會。總督的職級相當於葡萄牙政府的部長，代表葡萄牙總統、議會和政府，除了與立法會一起行使立法職能外，亦具備廣泛的專屬執行權限，包括指導本地區的總政策、領導公共行政、確保法院獨立、管理本地區的財政、制定貨幣與金融市場的運作規則等。1999年的澳門總督府《澳門組織章程》生效時出任總督的李安道（JoséEduardoGarciaLeandro）與澳督一起運作的，還有諮詢會。諮詢會經選舉和委任方式產生，而且立法會議員不具有諮詢會的被選資格。對於澳督送交的關於澳督權限或一般當地行政事項，諮詢會有權發表意見，但對總督並無約束力。行政現代化總督在行使其職權時，由各政務司輔助。政務司的人數不超過七名，人選由總督提名，報請葡萄牙總統任命。政務司的職級相當於葡萄牙政府的國務秘書（副部長），本身沒有權限，具體由總督以訓令授予。此外，政務司管轄的施政範疇由總督決定，法律並無硬性規定。
030031與過去從屬於葡萄牙中央政府負責殖民地事務部門的安排不同，《澳門組織章程》確立了澳門的行政機關“為當地專屬機構”，公務人員“不論職級，概隸屬澳門地區本身的編制，只受其所屬機關約束及監督”。隨後，立法會通過第10/79/M號法律，確立澳門公共行政機構“司”、“廳”兩級架構。1984年，總督高斯達（VascodeAlmeidaeCosta）頒佈第85/84/M號法令（《澳門公共行政組織結構大綱》），全面和系統地檢討澳門的公共行政組織架構。經過1987年的修訂後，澳門公共行政組織的科層化與現代化逐漸建立，其精神延續至澳門特別行政區成立之後。另一方面，行政當局開始引進公共服務概念，於1987年設立“公眾服務暨諮詢中心”，又於內部逐漸採用電腦科技。同時因應《中葡聯合聲明》的簽署，於1991年賦予中文在澳門具有正式地位。公務員制度的系統化與本地化雖然《澳門組織章程》在1976年生效，但公務員制度仍然沿用過往《海外公務員章程》的規定。直到1984年，總督高斯達頒佈一系列與公務員相關的法例，初步奠定了本地公務員制度的基礎。行政當局在1989年起陸續將原來處於零散狀態的公務員法規整合並修訂，進一步簡化公職法律結構，尤其以《澳門公共行政工作人員通則》為代表，完全取代原《海外公務員章程》的地位。至此，澳門公務員制度的本地化與系統化得以完成，之後的增修或廢止，都是在此基礎上進行的。在人員管理方面，行政當局因應回歸中國的需要而展開公務員本地化進程，並分為三個階段：人員培訓、質素提升和重組架構。在人員培訓方面，當局通過設立培訓中心和重組澳門高等教育體系，以及與中國和葡萄牙有關方面合作，於該等機構開辦課程來達至培訓的目的。在1986年至1999年總督高斯達像
032033間，當局共舉辦2,176項分別以培養高級公務員、語言培訓和專業技術進修為目的的培訓課程，參與的公務人員達38,585人次。在質素提升方面，當局通過設立赴葡（赴華）就讀計劃、特別獎學金和開設“助理”職位，對具備適當潛質和條件的本地公務人員重點培養，使之日後能接替原來由葡萄牙人員據有的領導和主管職位。其中，自1987年開辦赴葡就讀計劃至1999年為止，參與的學員共380名，而在1990年開辦中文及中國行政課程起至1999年，參與的學員共271名。在1994年發放特別獎學金起至1999年，共有84名人員領取；而在公共部門內，則曾共設立140個助理職位，其中的131名助理後來被委任擔當領導和主管官職。在重組架構方面，當局自1992年起分批重組55個公共部門，使其架構能大體符合《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》的有關規定，以及藉此確定部門的人員編制。當中比較突出的轉變有：保安部隊的領導層從以往的軍職轉為文職、市政機構增設“市政司長”一職、以自然淘汰方式逐步撤銷工人和助理員組別中原有的編制職位等。除此之外，葡萄牙政府又於1993年頒佈法令，讓合資格的澳門公務員選擇是否納入葡萄牙公共部門編制。根據這項安排，可選擇納入葡萄牙公共部門編制的澳門公務員有6,400名，其中的4,915名選擇留在將來的澳門特別行政區繼續服務，僅有376人選擇在澳門回歸後轉入葡萄牙公共部門服務，其餘選擇退休或離職。至於公務員本地化中最關鍵的領導和主管官職本地化，則因進度緩慢而備受中方和本地社會的批評。事實上，截至1999年1月，只有處長和科長組別已全部完成本地化；當時整個公共部門內的29名司長中，只有19名是本地化人員，首名華人司長僅於1997年才正式就任，一些本地化司長在上任幾個月後再晉陞至特區主要官員，出現最後一任澳門總督韋奇立（VascoRochaVieira）
034繼任者長期代任的局面。另一方面，中葡兩國在磋商公務員本地化進程時，中方一度希望葡方能將本地化的範圍擴展至政務司級的官員，以便政權交接更順利，葡方卻以政務司的委任屬“政治任命”的法律原因加以拒絕。所以，雖然公務員本地化仍能在澳門回歸中國前全部完成，但本地化人員整體經驗仍然不足，導致公共行政的決策和執行能力在澳門特區成立後備受考驗。市政改革1988年10月，立法會通過第24/88/M號法律（《市政區法律制度》），把澳門地區劃分為澳門市政區（澳門半島）和海島市政區（包括氹仔和路環），分設兩個市政機構。市政機構為公法人性質的地方自治機構，享有行政和財政自主權，設決議和執行兩個機關，獨立行使各自職能。決議機關為市政議會，由直接選舉、間接選舉和總督委任產生。執行機關為市政執行委員會，主席由總督委任。兩個市政機構均接受總督的行政監督。當時的市政機構在設施建設、環境衛生和服務提供上表現積極，受到公眾肯定。然而，市政機構在實際運作上具有地方政權性質，例如制定市政條例、自行分配財政收入等，與澳門回歸中國後《基本法》規定其須屬“非政權性”的性質不符；又因澳門地域空間狹小，市政機構與中（左）澳門市政區紋章；（右）海島市政區紋章1990年代諷刺當局職能不協調的漫畫
036037改革路線圖》，嘗試使已有的或有待推出的各種改革措施形成配套與銜接。架構重組和服務流程再造澳門特區成立後，政府的司級機構從回歸前的七個合併成五個，另根據《基本法》規定設立廉政公署、審計署、警察總局和海關。此外，成立民政總署以取代原有的市政機構，又根據社會發展需要而成立、合併或重組職能部門。此外，特區政府亦增設、調整了政策諮詢組織，進一步完善多層次的政策諮詢與評估機制。按照新公共管理的理念，特區政府組織了跨部門、跨央行政在職權上存在諸多重疊，導致爭議及資源浪費現象不時出現。四、特區時期公共行政的調整與革新（1999年至今）澳門特別行政區成立後，政府開展內容廣泛的行政改革，歸納起來有兩個方面：結構改革和行為改革。前者以行政機構的調整與重組為重點，後者以公務員制度改革為中心。2007年，政府推出《2007-2009年公共行政1999年12月20日舉行的特區成立暨政府宣誓就職儀式澳門特別行政區政府入口網站首頁
038039領域的專責機構處理市民投訴機制，廣泛推行“服務承諾”計劃（1999年）、“一站式”服務（2002年）和市民滿意度評估計劃（2003年），設立“市民服務中心”（2007年），發展分區服務網絡。與此同時，引入全面質量管理概念，推行ISO9000品質管理認證（2001年）、簡化辦事程序和手續（2002年）、啟動應用電子交換數據（EDI）系統（2002年）和eMacao項目（2004年）等，發展電子政務。公職制度改革特區政府積極倡行“以人為本、為民服務、勇於承擔”的行政文化，加強公職人員的管理，全面啟動公職法律制度的修訂與改革，促進公職人事制度的完善。2005年，實施新的工作表現評核制度，將主管人員納入評核範圍。2007年，《公務人員公積金制度》開始實施，基本統一了新任職公務人員的退休保障。2009年，修訂通過《公務人員職程制度》。2011年，公佈《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》法規，並於次年啟動了首次中央招聘開考。此外，從2009年起，特區政府陸續制訂了《領導及主管人員通則的基本規定》等多個法律，規範各級官員的任職、晉陞、責任與義務等事項。通過上述一系列以公職法律制度為核心的改革，澳門公職人事制度的規範化與科學化得到進一步加強。總之，澳門的公共行政經過了多年發展，尤其是過渡時期及回歸後的持續建設與不斷改革，行政組織的科層化、專業化與架構體系的規範性、完整性得以增強，公務員制度亦逐漸走向科學化與規範化，可以說，一個具有現代結構的政府管理體制已經得以建立並處於逐漸完善過程之中。服務市民
040041澳門公共行政的組織形式主要分為直接行政和間接行政兩種。直接行政置於政府的領導權之下，只有“澳門特別行政區政府”這個單一的身份（法律上稱為“法律人格”）。澳門特區直接行政的專門機構和部門，在等級上隸屬於行政長官或司長，並按照其獲授予的自治程度而劃分為：一般部門：不具備行政及財政自治權，而且在等級上從屬於行政長官或司長，例如新聞局、法務局、財政局等；行政自治部門：具備本身職權作出部分行政行為，在等級上從屬於行政長官或司長，但不具備財政自治權，例如教育暨青年局、文化局等；公共基金（fundopúblico）：僅為財務管理工具，例如體育發展基金、旅遊基金等。屬於間接行政的公共機構（法律上稱為“公共實體”），每一個都具備本身的法律人格、享有不同程度的行政和財政自治權，財產亦歸這些實體所有。間接行政下的公共實體以自己的名義開展活動，實施的行為是自己的行為。另一方面，由於設立間接行政機構的目的，是為了使政府能謀求因為在直接行政下，受制度所限而不能或需時特區公共行政的組織和架構
042043較長地實現公共利益，所以它們還是受到政府的監督。間接行政在法律學說上被視為政府的補充，但與政府一起構成一個整體。在澳門，間接行政受行政長官或司長的指導和監督，尤其具監督性質較強的監管權。間接行政可分為兩大類：公務法人（institutospúblicos）：具有法律人格、享有行政、財政及（或）財產自治權，致力於謀求特殊公共目的。例子有澳門基金會、社會保障基金、民政總署、澳門理工學院等。其中澳門基金會、社會保障基金等機構負責管理一項專款，而該專款係來自用作特定公共用途的撥款（例如博彩毛收入中的指定撥款）。這些機構又稱作公共基金會（fundaçõespúblicas）；公共企業：用公共資本創建，並在政府的領導和監督下帶有盈利目的和謀求公共利益的經濟組織。現時澳門並無公共企業，但在過去曾出現兩間，分別是1980年成立的澳門發行機構（在1989年改組為貨幣暨匯兌監理署，即澳門金融管理局的前身）和1982年成立的澳門廣播電視公司（在1988年改組為一間有限公司）。除了直接和間接行政，還有自治行政，在過去尤其指市政機構。市政機構在2002年被撤銷後，現時主要表現在直接行政的例子：文化局間接行政的例子：社會保障基金
044045公共團體（associaçõespúblicas）上。公共團體係由法律創立或承認，以確保謀求屬於一群人的特定公共利益的社團，可以純粹由公共或私人實體組成，亦可由公共和私人實體共同組成。目前澳門存在的唯一公共團體是澳門律師公會。現行澳門的公共行政組織架構，係以《基本法》、《政府組織綱要法》和前總督高斯達在1984年8月11日頒佈，確立澳門公共行政組織總體結構制度化大綱的第85/84/M號法令的基礎上發展起來的。在澳門，《基本法》規定了政府有以下的職權：制定並執行政策；管理各項行政事務；辦理根據《基本法》規定的中央人民政府授權的對外事務；編制並提出財政預算、決算；提出法案、議案，草擬行政法規；委派官員列席立法會會議聽取意見或代表政府發言。至於政府的首長是行政長官。《基本法》賦予行政長官雙重的身份：作為澳門特別行政區的首長和作為當地政府的首長。在作為政府首長時，行政長官具有以下職權：領導澳門特別行政區政府；決定政府政策，發佈行政命令；制定行政法規並頒佈執行；代表政府向立法會提出法案，或決定是否對立法會議員擬提出的，涉及政府政策的議案發出書面同意；任免公職人員；批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議；代表政府處理對外事務和其他事務；根據國家和澳門的安全或公共利益需要，決定政府官員或其他公務人員是否向立法會作證或提供證據。行政會是協助行政長官決策的機構，由行政長官從政1999年，澳門特別行政區首任行政長官何厚鏵接受由時任國務院總理朱鎔基簽發的任命書
046047府的主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會由行政長官主持，會議每月至少舉行一次。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會之前，都要徵詢行政會的意見。而行政長官如果不採納行政會內多數委員的意見，應該把具體的理由記錄在案。在行政長官以下設司、廉政公署和審計署，另根據《基本法》規定，設立負責領導和指揮治安警察局和司法警察局的警察總局，以及主要負責關務工作的海關。警察總局和海關受負責保安事務的司長監管。各司司長、廉政專員、審計長、警察總局局長和海關關長屬澳門特區的主要官員，由行政長官提名並報請中央人民政府任命，或建議中央人民政府免除其職務。行政長官和主要官員的薪酬分為兩部分：薪俸和交際費。司長、警察部門主要負責人、海關主要負責人、廉政專員和審計長的薪酬，按行政長官薪俸的一定比例計算，由50%至75%不等。行政長官可享有薪酬35%的交際費，其餘官員則享有20%或25%的交際費。《基本法》規定，在司或等同架構以下，設局、廳和處。至於組、辦事處/秘書處和科等，是部門的內部組織單位，有行政技術輔助的職能。由於《基本法》並無規定可設立這些單位，加上它們多數是特區成立之前便已存在，是歷史遺留下來的問題，所以政府現時以限制的方式逐漸淘汰。除了常設的科層部門架構外，第85/84/M號法令容許設立兩類臨時性質的部門，其一是籌設委員會（comissãoinstaladora），以便行政當局籌設新的部門。雖然法令規定其存續期原則上不超過六個月，但一般並未遵守此規定。另一類臨時部門是為了實現過渡性質的特別項目而設立的項目組（equipadeprojecto）。特區成立之前，項目組一般是為了應付大型建設或籌設新部門的需要而設立的，且通常在任務完成後即告撤銷，或併入相關的職能部門內。與籌設委員會一樣，項目組的存續期本應不能太長，但在特區成立後，項目組似乎較多是為了便利政府內部管理和加快相關程序而設立，相當數量的業務性質其實與常設部門無異，人員的聘用和待遇同樣與其他公務人員無異。由此可見，理順政府職能的內部分配，減少以臨時部門權充常設部門的情況，仍然是政府需要努力工作的方向。
048049局廳處司司司行政會行政長官處廳澳門特別行政區政府架構簡圖特區成立前稱謂特區成立後稱謂葡文稱謂備註政務司司Secretário-Adjunto（特區成立前）Secretário（特區成立後）司局DirecçãodosServiços主要負責執行各司職務範疇的施政方針，故應理解為“執行局”而非“政策局”廳廳Departamento附屬於局的單位處處Divisão組組Sector已禁止新設此架構，現有者予以保留辦事處辦事處/秘書處Secretaria科科Secção例外性質，僅可於屬行政性質的附屬單位內設立澳門特別行政區成立前後政府架構稱謂對照表
050051“公職人員”在澳門係指公務員體系內的領導和主管人員以及公務人員，不包括行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員和諮詢組織的成員。而公職人員制度是指規範公職人員的入職與甄選、晉陞與培訓、薪酬與福利、調動與退休、評核與獎懲等多方面法律制度的總稱。在澳門，公職人員制度一般通過法律形式規範。其中，第87/89/M號法令（《澳門公共行政工作人員通則》，葡文簡稱ETAPM）匯集了擔任公職的主要規定，是直接行政下的部門人事管理法規。至於在間接行政下的人事管公職人員制度《澳門特別行政區常用公職法例》
052053理，一般由本身的內部規章規範，以《通則》的規定作為補充。其他較重要的公職法律規範還有：第14/2009號法律（《公務人員職程制度》）第23/2011號行政法規（《公務人員的招聘、甄選及晉級培訓》）第15/2009號法律（《領導及主管人員通則的基本規定》）第26/2009號行政法規（《領導及主管人員通則的補充規定》）第8/2004號法律（《公共行政工作人員工作表現評核原則》）第31/2004號行政法規（《公共行政工作人員的工作表現評核一般制度》）第8/2006號法律（《公務人員公積金制度》）一、任用條件與方式《基本法》規定，澳門特區的公務人員必須是澳門特區的永久性居民（例外情況另有規定）。除此之外，還需具備已成年、具備相應的學歷資格或專業資格、有任職能力、身體健康與精神健全，並在澳門居住的一般條件。公職人員的任用採用委任與合同兩種方式。委任是編制內人員的一般任用方式，分為臨時委任、確定委任和定期委任。不在編制內的人員，以合同方式任用，分為編制外合同、散位合同和個人勞動合同。其中“散位”人員（pessoalassalariado）是比較特殊的一類，本質上屬僱傭工作，其薪金以日計算，主要適用於基層人員、臨時工作人員、實習人員和正處於試用期的工作人員。在《澳門公共行政工作人員通則》下，以不同方式任用的人員有不同的身份，其中政府有計劃將“編制外合同”和“散位合同”人員合併為“行政任用合同”人員，讓“散位”人員取得“服務人員”身份，除希望能解決過去“同工不同酬”的情況外，還有加強對公務員紀律管理的用意：任用方式身份統稱確定委任公務員（funcionário）公共行政工作人員（trabalhadoresdaAdministraçãoPública）定期委任臨時委任服務人員（agente）編制外合同散位合同沒有
054055值得注意的是，雖然個人勞動合同人員不在“公共行政工作人員”的範圍內，但公職法律中的大部分原則和規定仍適用於這些人員，如果與《勞動關係法》的規定出現衝突，則適用《勞動關係法》中對他們有利的規定。除上述任用方式外，還有以外判工作方式聘用的包工合同人員。他們不適用公職法律的規定，且一般屬短期聘用性質，條件和待遇稍遜。至於暫時在國際機構任職、代表國家或澳門的人員，以及在當局承認的私人慈善機構，或政府是股東之一的公司任職、代表政府的人員，則以臨時定期委任方式任用。二、人員編制與組別在直接行政下的政府部門都有一定數目的人員編制，通常由其組織法規確定。至於間接行政下的公共機構，以及籌設委員會和項目組，其組織法規原則上只確定領導官職的編制，但亦有例外情況（例如社會保障基金）。編制內人員俗稱“實位”，以這個方式任用的人員即據有法規規定的員額。如編制人員的員額已滿，部門仍可以合同方式聘任人員，即編制外人員。公職人員可簡單地劃分為兩類：管理職位與技術職位。管理職位指政府部門和公共機構的領導和主管人員，承擔管理、協調和監督工作。除非另有規定，否則領導及主管官職一般通過選拔以定期委任方式任用。領導人員，指局長、副局長和同級人員。他們獲任用為部門內最高級官職，隸屬於行政長官、司長或其他主要官員，負責整體管理和監督一個公共部門。主管人員，指廳長、處長、科長及同級人員。他們獲任用為負責協調工作的官職，隸屬於部門和機構的領導層，負責各附屬單位的運作及紀律。主管人員目前還包括組長，但這些職位將在“組”被撤銷時一同取消。技術職位，按職務特點及相應學歷要求，一般可分為四個組別：高級技術員。能獨立地以科學方法從事諮詢、調查、研究、創造和配合工作。須具專業技能及最低限度具有學士學位。技術員。能獨立地根據既定計劃以技術性方法和程序擔任研究和應用的職務。須具專業技能及高等課程專業知識。技術輔助人員。執行既定指令中的技術應用職務，或
056057執行一個或多個行政領域中具有一定複雜程度的職務。須具有初中畢業至高中畢業的學歷。工人。執行既定一般指示中具一定複雜程度的人手或機械操作、維修和保養的職務，或從事簡單的體力勞動。所需的最低學歷為小學畢業，如屬前者，尚需具有專業資格或工作經驗。三、招聘與甄選進入公職一般必須通過招聘與甄選的過程。入職開考可以是普通開考（由擬填補職位的部門負責）或中央開考（由行政公職局負責），也可以是對外開考（向社會上符合條件的人士開放）或內部開考（僅向公務人員開放）。開考通告須對外公佈，除了《澳門特別行政區公報》外，也可以是部門網頁或報章。通告須列明開考類別、職程與職級、職位空缺數目、職務性質及薪俸條件、報考資格、甄選方法、開考有效期以及典試委員會的組成等。普通開考的甄選方法可通過“審查文件”或“考核”兩種方式。審查文件方式的開考，採用履歷分析方法，可輔以專業面試。考核方式的開考，則採用知識考試方法，並以履歷分析、甄選培訓、專業面試、心理測驗、體格檢查等一種或多種甄選方法作為補充。在聘任及甄選過程中，典試委員會負責與聘任及甄選有關的一切工作，具核心地位。典試委員會綜合投考人各項考核或測試，計算最後成績，以0分至100分表示，並將最後成績名單交予許可開考的實體認可，然後由典試委員會公佈。合格投考人按其在評核名單上的次序獲聘用。中央開考由行政公職局負責，根據各公共部門送交的錄用計劃而組織，並由該局按最後成績名單的名次，將合格投考人分配於各公共部門填補職位空缺。四、職程與薪俸職程是公務人員晉陞所通過的職位結構。各職程對應不同的職能，可分為兩類：一般職程，與各部門共同的工作範疇相對應，或者與一個或多個部門專有的特定職務相對應。特別職程，與一個或多個部門的特定職務相對應。由於職務內容特殊，特別職程有本身的入職和可能的晉陞規
058059定，以及應具備的資格或專業條件，例如新聞、郵電、教育、印刷、電腦、翻譯、航海、氣象、衛生等職務。職程結構一般以垂直和橫向發展，通過在職務相同的職等（縱向職級）或薪酬水準（橫向職階）而晉陞，分別按照工作複雜性及責任增大，或因經驗累積而使工作效率和質量提高而定。在一般職程中，除工人組別只有一個職級（稱“橫向職程”），以橫向的十個職階實現晉陞外，其餘的人員組別可垂直晉陞（稱“垂直職程”）。垂直職程原則上分五個職級（技術輔助人員和技術員組別分為二等、一等、首席、特級和首席特級；高級技術員分為二等、一等、首席、顧問和首席顧問），每個職級有三個職階，最高職級有四個職階。公務人員在入職的時候，須進入第一職階，然後晉陞。從一個職階晉陞至另一個職階稱為“晉階”，取決於職程屬性、服務年期和評核結果，其一般規定可以下圖概括：垂直職程（如高級技術員）第一職階第二職階第三職階第四職階最高職等5年，滿意或以上5年，滿意或以上5年，滿意或以上4年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異其他職等2年，滿意或以上2年，滿意或以上橫向職程（如工人組別中的勤雜人員和技術工人）第一職階第二職階第三職階第四職階第五職階第六職階第七職階第八職階第九職階第十職階2年，滿意或以上3年，滿意或以上3年，滿意或以上4年，滿意4年，滿意5年，滿意5年，滿意5年，滿意5年，滿意3年，十分滿意或優異3年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異4年，十分滿意或優異
060061至於從一個職等晉陞至另一個職等，則稱為“晉級”，須符合以下條件：晉級至最高職等在現時任職的職等共服務滿九年，期間的工作表現評核不低於“滿意”，或在現時任職的職等共服務滿八年，期間的工作表現評核不低於“十分滿意”；及完成法律規定的進修課程；及以文件審查方式開考的結果晉級至其餘職等在現時任職的職等共服務滿三年，期間的工作表現評核不低於“滿意”，或在現時任職的職等共服務滿兩年，期間的工作表現評核不低於“十分滿意”；及完成法律規定的進修課程；及以文件審查方式開考的結果在一般職程內擔任職務的人員，在每個職級及職階均有對應和固定的薪俸索引點。特殊職程因為工作的特殊性或專業性，而各有本身的職級、職階和對應的薪俸索引點。每個薪俸點相應於一個由法律訂定以澳門元為單位的值。薪俸索引點金額的調整，由政府、企業和勞工團體代表組成的“公務人員薪酬評議會”製作建議書，呈交政府考慮。現行公務人員薪俸表中最低的薪俸索引點為30點，最高為1,100點。而一般職程中最基本薪酬索引點為110點，最高735點。公職人員中的最高職位——局長的最高薪俸點為1,100點。現行公職法律規定，公職人員除薪俸外，每月另收取定額的房屋津貼，每年六月和十一月，均可分別收取假期津貼和聖誕津貼。凡工作每滿五年的人員，可獲發一份獎金。對符合資格的公職人員，另發放家庭津貼、結婚津貼、出生津貼、喪葬津貼、部分遺體運送費用，以及各類專項經濟補助等。自2003年起，凡年收入超過免稅額的公職人員，每月須從收入中自動扣繳職業稅。公職人員尚須向公共衛生護理體系供款，並根據本身所屬的退休制度，向社會保障基金供款。五、調動與退休公職人員的調動分為調任、派駐與徵用，但只適用於以確定委任或定期委任方式任用的人員。調任係指公務員從一個編制轉往另一編制的調動，或從一個職程轉往另一個類似職程的同酬調動。調任須經許可，並須事先取得原部門之意見。派駐係指公務員在其他部門或機構暫時擔任職程和職級相同的職務，為期不得超過一年，且不得延長。徵用係指公務員在其他實體或部門暫時擔任與原職級
062063相同或高一級之職務。如屬後者，則須在現職級工作最少滿一年，且工作評核不低於“滿意”。徵用期不得超過一年，得以相同期限續期，最多至三年。除以散位合同和個人勞動合同任用的人員外，公務人員的退休分為自願退休及強制退休兩類。凡服務時間（指加入退休制度或公積金制度供款）滿30年的公務人員，可申請退休。如果服務時間滿30年且年滿55歲，則僅需聲明願意退休。強制退休是指公務人員因年齡（達到60歲或65歲公職年齡上限）、健康（喪失擔任職務的能力）或被科處強迫退休處分而引致之退休。公務人員的退休金制度一般可分為三類：退休及撫恤制度、公積金制度和間接行政公共機構的退休保障制度。退休及撫恤制度的對象是2007年之前進入公職並已在退休基金會登記的合資格公務人員，現已不再接受新的登記，但經確定委任，且本來屬於澳門特區編制的司法官除外。在此制度下，參與登記的人員一般須從薪俸和年資獎金中扣減10%作為供款，行政當局的供款為該基礎的20%。在退休及撫恤制度下，退休金金額的計算公式因應人員在參與登記後的服務年期長短而有所不同：服務年期達36年上限的，其退休金金額即為退休前領取的薪俸金額，加上年資獎金和各項倘有的津貼；服務年期不足36年的，其退休金金額為其退休前三年所領取的平均薪俸的90%，乘以服務年期的整年數（未達整年的不計算），再除以36，另加上年資獎金和各項倘有的津貼。除定期金形式外，退休人員還可以選擇領取一次性款項。撫恤金係因退休人員身故、或參與退休制度登記後服務年期達15年或以上的人員身故、或已參與制度的人員因公殉職而發放給遺屬的定期金，計算公式是：退休者或假介紹公務人員公積金制度的小冊子
064065設會員身故時退休，其應領取退休金金額的一半。因公殉職者則為金額的70%。撫恤金受益人另享有身故人員倘有的年資獎金的一半，以及全額的聖誕津貼和第14個月津貼。除定期金形式外，受益人還可以選擇領取一次性款項。從2007年1月1日起，公務人員公積金制度取代了之前的退休及撫恤制度。新入職的公務人員按照任用方式，必須或自行選擇登記成為供款人。退休基金會為每名供款人開立兩個賬戶，分別為“個人供款賬戶”及“澳門特別行政區供款賬戶”。在公積金制度下，個人供款為計算基礎（一般以月薪計）的7%，政府供款為該基礎的14%。供款人因年齡等因素退休或其他原因終止公職時，註銷登記，並取回“個人供款賬戶”在結算日的全部結餘及按照當局訂定的權益歸屬比率取回“澳門特別行政區供款賬戶”在結算日的結餘。一般而言，供款期少於5年的人員，無權取得“澳門特別行政區供款賬戶”的任何結餘。供款期介乎於5年以上至10年以下的，可取得結餘的25%，介乎於10年以上至15年以下的，可取得50%結餘。取得結餘的比例隨後按供款年期逐漸增加，達25年或以上的，即可取得全部結餘。而在間接行政下的公共機構，大部分都設有本身的退澳門互助總會在高園街（大三巴牌坊後）的宿舍，現已拆除
066067休保障制度讓人員加入，具體的供款和領取辦法由各自的內部規章加以規定。如果有關機構沒有退休保障制度，工作人員才可選擇加入上述的公務人員公積金制度。除上述制度外，過去一些不符合資格加入行政當局退休制度的公職人員，可選擇加入澳門互助總會的供款計劃作為退休保障。澳門互助總會不但向會員發放退休金，還發放撫恤金、喪葬津貼和向已故會員的女兒發放結婚津貼，並向有需要的會員發放貸款，更曾一度提供宿舍。隨着現行公務人員公積金制度已涵蓋所有公職人員，澳門互助總會在退休保障方面的功能正逐漸轉變為向已故會員的遺屬提供撫恤為主。六、評核與獎懲從2005年起，特區政府採用新的公共行政工作人員表現評核一般制度，通過將各種重要工作表現項目評級，綜合評價工作人員的表現。所有公職人員，除領導人員、在行政長官辦公室和各司長辦公室工作的人員、警察總局和海關的顧問、以臨時定期委任方式任用的人員外，均須接受直屬上級或職務主管的評核。其中領導人員的工作表現評核，另有規定。在評核一般制度下，工作人員的工作成效、責任感、不斷改善工作、適應性及靈活性、在工作上的人際關係、在工作崗位的勤謹態度和工作時間的管理為必須評核的項目，另按照職務性質而決定是否加入以下評核項目：主動性及自主能力、革新及創造力、資源管理、團隊工作、與公眾的關係、團隊的領導及管理、協商及決策，以及工作上的使命感。在正常情況下，工作人員每年須接受一次平常評核；遇有特別狀況，例如處於臨時委任狀況的人員，或因部門調動而導致評核人轉換等，須分別接受特別評核或簡要評核。評核人應與被評核人每年召開三次評核會議，分別界定工作目標、跟進進度和最後評審。被評核人可選擇提交自我評核表；如果被評核人是主管，下屬可另外填寫不記名的問卷發表意見。但是，自我評核表和問卷僅供參考，未必影響評核結果。工作表現的評核為五分制，分數越高，評語越好，分別是“優異”、“十分滿意”、“滿意”、“不大滿意”和“不滿意”。獲評為“優異”的人員，可獲發優異表現證明書、公
069開表揚、選擇享受十日功績假期或領取其月薪一半的獎金，以至獲考慮提早晉陞；獲評為“十分滿意”的，同樣可獲考慮提早晉陞。至於被評為“不大滿意”的人員，部門應採取措施改善其工作表現；被評為“不滿意”的，可按照人員的任用方式而展開紀律程序或即時終止職務。至於領導人員，則每年須接受工作表現評審。屬領導人員上級的司長須在工作期間滿一年之前的90日向行政長官提交報告，以便行政長官決定是否續任、調任、表揚或終止委任。評核的主要範圍包括：執行上級指示和實現既定目標的能力、領導和管理能力，以及執行公務時的道德和責任感。《澳門公共行政工作人員通則》規定的紀律制度，僅適用於公務員和服務人員。即使如此，其他公職人員仍須遵守勤謹、服從和保密等義務。對於職務特殊的人員，例如警察、法官等，他們有特別的紀律制度。這裡僅介紹一般公職人員的紀律制度。對公務員和服務人員的紀律程序，在法律上屬民事程序，同時不排除部門對當事人追究倘有的刑事責任。當上級獲悉下屬可能犯有違紀行為後，應先初步了解，以決定是否展開紀律程序，但如果違紀行為涉及刑事且已被定罪，有關部門在收到法院通知後須立即展開。紀律程序分為一般程序和特別程序兩種，視個案而決定採取何種方式。其中特別程序可通過專案調查、全面調查（只針對部門整體運作）和簡易調查以確定事實；對上級直接得知的違紀行為，以及人員失蹤，也可採用特別程序。不論是一般程序還是特別程序，都須經過預審、聽證和辯論階段，才能作出裁決或處分。紀律處分根據情節輕重，而分為書面申誡（發警告信）、罰款（上限為人員30日薪俸和其他固定報酬的總額）、停職（為期10日至1年）、強迫退休和撤職。被處分人可根據裁決而提出上訴，並根據上訴結果而確定是否展開複查。優異表現證明書的式樣
070071一、《行政程序法典》的基本內容現時澳門公共行政當局的運作，基本上由1995年3月1日開始實施的《行政程序法典》規範。《行政程序法典》以尊重和捍衛公民權利為本，確立公共行政運作的總體原則，包括：合法性原則謀求公共利益原則及保護居民權益原則平等原則適度原則使用正式語文原則公正原則及無私原則與私人合作原則參與（聽證）原則直接或間接參加行政程序原則作出決定原則非官僚化及效率原則無償原則訴諸司法機關原則《法典》在1999年修訂時，又加入善意原則，強調公共行政當局和私人應以善意作為行事和建立關係的準則。行政程序
072073《行政程序法典》同時確立了行政程序的主體，即公共行政當局的機關和利害關係人應有的權利和義務，亦對行政程序、規章、行政行為、聲明異議、行政上訴和行政合同等行政活動作原則性規定。這裡主要介紹行政程序和行政行為的一些要點。由於具體的行政程序和行政行為個案，還可能受其他適用的法例規範，故此本章介紹的內容，並不構成正式的法律意見。二、行政程序的基本規定在澳門，行政程序有三個主要階段：發起、調查（又稱預審）和最終決定。《行政程序法典》規定，行政程序由行政當局主動或由利害關係人提出申請而展開。申請必須以書面或口頭方式提出，而在法律容許提出口頭申請時，則必須建立書錄證明。如果行政當局的機關和人員發現申請出現缺陷，應設法補正，但如果申請內未載有申請人的身份資料，或經利害關係人解釋後仍不能理解請求內容時，當局可初步駁回申請。行政機關在開始行政程序後，應採取措施確保速度和效率，當中如果已知存在一些有利於作出公正和迅速決定的事情，便應予調查。一般而言，行政程序應在90天內完成，但法律或因特殊原因而另有規定的除外。在明示的最終決定中，有權限機關應同時解決在程序中出現，而先前又未作決定的一切有關問題。相對於明示決定，行政程序亦包括“默示駁回”，即在指定期限內如果對應作出決定的程序沒有最終決定的話，申請被視作不成功；另有“默示批准”，但這只在特別法有所規定時才適用。公共行政大樓
074075《行政程序法典》同時保障公眾的資訊權，即知情權。行政當局須在十天內，應私人的要求提供與其有直接利害關係的行政程序的進展情況，和該等程序的確定性決定。利害關係人同時有權查閱未附有保密或秘密文件的卷宗，亦可經付費而獲發證明、複製本或聲明書。私人同時有權查閱行政檔案及記錄，不論有關程序是否與他直接有關，但這並不代表可以隨意查閱，例如，如果文件載有個人資料，則只限個人本身和證明有直接或個人利益的第三方查閱；而行政當局亦有權拒絕私人查閱涉及澳門地區安全、刑事調查和個人私隱等有關的行政檔案及記錄。三、行政行為的基本規定“行政行為”係指行政當局的機關對在個別具體情況中，依據公法規定而作出具法律效果的決定。行政行為一般應以書面作出，而合議機關的行為則必須在會議記錄內載明。在作出行政行為時，須特別遵守說明理由的義務，且必須以明示方式作出，但《法典》同時規定，除法律另有規定外，典試委員會作出的認可決議，以及上級向下級下達的工作命令，無須說明理由。行政行為自作出日起產生效果，但在特定條件下可以追溯或延遲。行政行為在產生效力後即具有執行力，但被中止效力的行為、已提出具有中止效力的上訴、須經核准或加以確認的行為，則不具有執行力。“執行”可以是支付一定金額、交付一定的物件或作出某一事實。行政機關一般應在八天內，將行政行為的結果通知利害關係人。如未能直接通知，可以公示通知。通知內應同時指出有權限審查申訴有關行為的機關、提出申訴的期限，以及指出可否對該行為提起司法上訴。四、聲明異議和行政申訴私人有權請求廢止或變更行政行為，並可通過三種管道實現，包括向作出行為者提出“聲明異議”、向作出行為者的上級或其所屬的合議機關，或授權者/轉授權者提起“訴願”，以及向作出行為者行使監督或監管權的機關提起“監督上訴”。除上述途徑外，亦可以到廉政公署提出行政申訴。行政申訴的好處，在於廉政公署是一個獨立的機關，既不是
076077任何部門的上級機關或監督實體，也不能處理任何行政訴願或司法爭訟，故此不受《行政程序法典》規定的形式和期限約束。然而，廉政公署在處理行政申訴的立場，不會對任何人或部門機構產生約束力。一般而言，廉政公署在收到行政申訴後，會根據情況而決定採取開案、轉介、非正式介入或不開案的方式。開案一般適用於當公署認為投訴內容確有行政違法或行政失當的跡象，而需展開的調查取證工作。經調查後如發現確有其事，就會視乎情況向有關部門發出勸喻。如果有關問題屬重複出現，公署可採取審查方式，由有關部門協助公署人員研究問題的癥結所在，在取得共識的基礎上制定符合實際的改善方案，交由有關部門實施。此外，公署可對制度問題展開審查，根據結果發出相關的指引以至向政府提出立法性建議。廉政公署社區辦事處
078079澳門雖小，但政府建築物隨處可見。一般而言，澳門的政府建築物可分為兩類：專門興建的建築物和將民居修繕或改建而成的建築物。一些年代久遠的政府建築物，澳葡當局會在外牆裝上刻有“PatrimóniodoEstado”（公有財產）或“PatrimónioMunicipal”（市政財產）字樣的石塊以資識別。這裡挑選了一些特色政府建築物向讀者介紹其由來和特色。極具特色的政府建築物刻有“公有財產”的石塊
080081政府總部前座澳門特別行政區政府總部的前身是總督府，位於南灣大馬路，由三座建築物和一個花園組成。政府總部前座建於1849年，在1881年由時任總督的賈沙拉（JoaquimJosédaGraça）購入作為官邸，隨後成為多任澳門總督的辦公地點。除作為總督府外，出版物檢查委員會、諮詢會、立法會等部門機關亦曾附設於內。門前原為行人路，途人可自由通過，但於1998年配合南灣路網重整，將前院範圍擴展並加上圍欄。澳門特區成立後，政府於2000年3月重修該建築，同(上)總督府舊貌(下)1931年在總督府前舉行的舞龍表演政府總部前座現況
082083年10月30日重新投入使用，易名政府總部前座。內設行政長官辦公室、行政會議室、多功能會議廳、蓮花廳、記者室，以及用作會客、舉行會議和宴會用的綠、黃、藍廳。政府總部前座自1992年起，每年均舉行開放日，供居民及遊客參觀。禮賓府位於西望洋半山，原稱“聖珊澤”（SantaSancha），這是葡萄牙人對八百多年前當地一位未被教廷封為聖人的真福公主的尊稱。該建築的興建年份不詳，但最早的業主可能是1841年出任聖母救濟會（ConfrariadeNossaSenhoradosRemédios）主席的貝爾納迪諾（ManuelDuarteBernardino）。業權經過數輪易手後，於1923年總督羅理基（RodrigoRodrigues）任內由當局購入，並於1926年由總督巴波沙（TamagniniBarbosa）遷入作為官邸。聖珊澤隨後曾作為醫院甚至博物館，直至1937年，當巴波沙再次出任總督後，才再次作為官邸，直至葡萄牙在1999年結束對澳門的管治為止。澳門特區成立後改為禮賓府，作為行政長官招待外賓的地方。而在禮賓府所在山下的民國大馬路6號屋宇，俗稱“紅屋仔”，過去曾作為警察分局和消防哨所，後改作教育廳、澳門發行機構、政務司辦公室和澳門基金會的辦公地點。現時該屋宇由政府規劃作其他用途。原政府聯合辦公大廈位於南灣大馬路中段，由華人建築師AntónioLei設計，經時任工務局局長畢士達（JosédosSantosBaptista）和周滋汎兩位工程師修訂，於1952年5月21日啟用，稱“政禮賓府
084085府聯合辦公大廈”（EdifíciodasRepartiçõesPúblicas），一般稱為“合署大廈”。所在地原本是一座兩層高的舊式樓房，曾作為大西洋銀行總行甚至總督府。大廈建成後，主要作為民政廳和財政廳的辦公地點，在1980年代起，法院遷入辦公，至2003年全部遷出。大廈的最大特色是中部的兩對愛奧尼雙柱，這與大廈興建時適逢葡萄牙“新國家體制”專制政權有關，尤其在風格上有突顯政府權威的意味。該大廈的立面上方曾鑲有葡萄牙國徽，於特區成立時被移除。（上）1999年的合署大廈（下）合署大廈今貌合署大廈所在地的前身——總督府
086087政府近年有計劃將之改建成新的澳門中央圖書館，現作為文化局的臨時展覽場地。民政總署大樓民政總署大樓是聯合國教科文組織世界文化遺產“澳門歷史城區”的組成建築之一，位於澳門半島的中心區域，建於1784年，之後曾多次重修，至1874年形成目前規模，為澳門市政機構的辦公地點，至2002年民政總署成立後，成為該署的總辦事處。大樓具有鮮明的南歐建築藝術風格，分為兩層，地下牆身鑲嵌多幅原仁慈堂聖堂石雕，以及鑄有“關閘門”中葡文字樣的石雕。二樓設有大禮堂，其上曾掛有歷任總督肖像，為澳門市政廳例會及民政總署公開會議的舉行地點。大禮堂側有一小聖堂，供奉無玷聖母及原澳門市主保聖若翰洗者。二樓另設有圖書館，於1929年啟用，專門收藏17世紀至1950年代的外文古籍，其中不乏珍品。後花園也是大樓的另一特色，除牆身鋪設葡式瓷磚外，中心有一個刻有葡萄牙盾徽的水泉。兩側分別安放葡萄牙詩人賈梅士和狄若翰（JoãodeDeus）的半身像。加思欄兵營位於澳門半島南灣與外港交界，原為聖方濟各修院，因其地理位置險要，於1861年由時任總督亞馬留下令將之拆除，並改建為軍營。首支部隊於1866年進駐，而軍營則曾於1937年重建。兵營外的加思欄炮台，是葡人在1622年為抵禦荷蘭人入侵而建的，至1864年形成今天的規模。當局曾於1872年在炮台下端重整海岸線，另建“十二月一日炮台”（12月1日是葡萄牙在1640年反抗西班牙八十年統治的日子，稱“光復節”），但於1927年因填海而被拆除。民政總署大樓
088089加思欄兵營現為保安司司長辦公室和澳門保安部隊事務局的辦公地點，地下設一座博物館，陳列軍警物品，供居民和遊客參觀。海事及水務局大樓海事及水務局大樓是聯合國教科文組織世界文化遺產“澳門歷史城區”的組成建築之一，位於澳門半島西南端的媽閣斜巷。原稱摩爾兵營（QuarteldosMouros），俗稱“水師廠”，由意大利人卡蘇杜（Cassuto）設計，於1874年建成，是當時由葡屬印度調派來澳的警察駐紮的營地。1905年大樓改為船政廳和後期的海軍軍務廳（即今天的海事及水務局和海關）的辦公地點，是澳門唯一一座具有阿拉伯風格的建築物。加思欄兵營海事及水務局大樓
090091郵政局大樓郵政局大樓位於議事亭前地，是由澳門首位華人建築師陳焜培設計，於1929年落成啟用至今，一直是澳門郵政部門辦公的地方。地下是澳門中央郵局，二樓和三樓是郵政局辦事處。大樓的地庫設有郵政信箱，而頂部則設一鐘塔，每到正點報時一次，隔三小時以西方名曲，如《藍色多瑙河》、《歡樂頌》、QuéSerá、Edelweiss等音樂報時。1950年代的郵電廳大樓郵政局大樓
092093消防局大樓消防局大樓位於連勝馬路鏡湖醫院旁，是由陳焜培設計，於1923年建成，於1992年改建時僅保留沿街的三個外立面。大樓地下現闢作消防博物館，對外開放。路氹歷史館大樓路氹歷史館大樓位於氹仔市區告利雅施利華街，約於1921年落成，原為海島市行政局和海島市市政機構的辦公地點，樓高兩層，造型雄偉，但實際建築面積只有638平方米。市政機構在2002年被撤銷後，於2004至2005年間展開考古發掘。2006年改為路氹歷史館，展出氹仔和路環的歷史文物，以及介紹前海島市市政機構的發展梗概。路環衛生站路環衛生站位於路環市區恩尼斯總統前地，建築年份不詳，於1966年9月28日改建後成為路環行政分所，為行政當局派駐路環的代表的辦公地點。該建築又曾作為警察分局，現為路環衛生站，除提供日間服務外，亦提供醫生傳召服務，使當地有需要者可隨時獲得醫療服務。龍環葡韻建築群龍環葡韻建築群是指位於氹仔海邊馬路的五座建築，於1921年建成，為當時海島市高級官員（如海島市行政局局長）的官邸和葡萄牙後裔居民的住宅。1990年代當局大規模修復該建築群，改用途為“住宅式博物館”，於1999消防局大樓路氹歷史館大樓
094095年12月5日正式對外開放。現時該五座建築分別為“土生葡人之家”、“海島之家”、“葡萄牙地區之家”、“展覽館”和“迎賓館”。（上）1932年的路環警區哨所（下）路環衛生站1932年的龍環葡韻建築群
096097龍環葡韻建築群今貌
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