社会科学文献出版社SOCIALSCIENCESACADEMICPRESS(CHINA)澳门经济社会发展报告（2013~2014）主  编／吴志良 郝雨凡执行主编／林广志 娄胜华ANNUALREPORTONECONOMYANDSOCIETYOFMACAU(2013-2014)澳门蓝皮书BLUEBOOKOFMACAU

图书在版编目（ＣＩＰ）数据　澳门经济社会发展报告．２０１３～２０１４／吴志良，郝雨凡主编．—北京：社会科学文献出版社，２０１４４（澳门蓝皮书）　ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－５８５８－８　Ⅰ①澳…　Ⅱ①吴…②郝…　Ⅲ①区域经济发展－研究报告－澳门－２０１３～２０１４②社会发展－研究报告－澳门－２０１３～２０１４Ⅳ①Ｆ１２７６５９　中国版本图书馆ＣＩＰ数据核字（２０１４）第０６７１１２号澳门蓝皮书澳门经济社会发展报告（２０１３～２０１４）　主　　编／吴志良　郝雨凡执行主编／林广志　娄胜华出版人／谢寿光出版者／社会科学文献出版社地　　址／北京市西城区北三环中路甲２９号院３号楼华龙大厦邮政编码／１０００２９责任部门／全球与地区问题出版中心责任编辑／高明秀　许玉燕　张金勇（０１０）５９３６７００４责任校对／岳中宝电子信箱／ｂｉａｎｙｉｂｕ＠ｓｓａｐｃｎ责任印制／岳　阳项目统筹／祝得彬　高明秀经　　销／社会科学文献出版社市场营销中心（０１０）５９３６７０８１　５９３６７０８９读者服务／读者服务中心（０１０）５９３６７０２８印　　装／北京季蜂印刷有限公司开　　本／７８７ｍｍ×１０９２ｍｍ　１／１６印　　张／２４５版　　次／２０１４年４月第１版字　　数／３９８千字印　　次／２０１４年４月第１次印刷书　　号／ＩＳＢＮ９７８－７－５０９７－５８５８－８定　　价／７９００元本书如有破损、缺页、装订错误，请与本社读者服务中心联系更换版权所有　翻印必究

主要编撰者简介吴志良　１９８５年北京外国语学院葡萄牙语专业毕业；１９８６年赴葡萄牙，先后在里斯本大学文学院、葡萄牙天主教人文科学院法律专业进修；１９９１年在澳门东亚大学完成为期两年的公共行政课程；１９９７年获南京大学历史学博士学位。１９８８年加入澳门基金会，１９９２年起出任管理委员会委员，后出任主席，２００１年该会与澳门发展与合作基金会合并成立新澳门基金会后，担任全职行政委员，于２０１０年７月起出任该会行政委员会主席。又任澳门公共行政管理学会会长、澳门学者同盟主席、全国港澳研究会副会长、中国中外关系史学会副会长、中国明史学会理事、中国国际问题研究和学术交流基金会理事，以及澳门大学、澳门科技大学、北京外国语大学客座教授。主编《澳门论丛》《新澳门论丛》《濠海丛刊》和《澳门法律丛书》等丛书百余种，也是《粤澳公牍录存》《澳门丛书》《澳门百科全书》和《澳门总览》的双主编之一，并合作主编《明清时期澳门问题档案文献汇编》《粤澳关系史》《澳门历史新说》《澳门编年史》《澳门史新编》和列国汉学史书系共２５部。著有《葡萄牙印象》《澳门政制》《青年与澳门未来》《东西交汇看澳门》《生存之道———论澳门政治制度与政治发展》（中、葡文版）、《澳门政治制度史》及《一个没有悲情的城市》。合著有《葡萄牙投资指南》《澳门政治社会研究》《镜海飘渺》《东西望洋》《过十字门》《早期澳门史论》及ＲｅｖｉｓｉｔａｒｏｓｐｒｉｍóｒｄｉｏｓｄｅＭａｃａｕ：ｐａｒａｕｍａｎｏｖａａｂｏｒｄａｇｅｍｄａＨｉｓｔóｒｉａ。郝雨凡　澳门大学社会科学学院院长，政治科学讲座教授，博士生导师。著名国际问题专家，先后于１９８４年和１９８９年获得美国约翰霍普金斯大学高级国际问题研究院硕士和博士学位，曾任哈佛大学国际问题中心麦克阿瑟研究

员、美国科盖特大学（ＣｏｌｇａｔｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）政治科学教授及亚洲研究何鸿毅讲座教授。多年从事国际关系、中美关系、决策学、腐败理论及澳门社会发展等研究。先后出版２０余部学术专著和编著，并有众多学术文章在国际主要学术刊物中发表。英文近作：ＭａｃａｏａｎｄＳｉｎｏ⁃ＵＳＲｅｌａｔｉｏｎｓ（ＬｅｘｉｎｇｔｏｎＢｏｏｋｓ，２０１０），ＣｈｉｎａｓＰｏｌｉｃｉｅｓｏｎＩｔｓＢｏｒｄｅｒｌａｎｄｓａｎｄｔｈｅＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＩｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ（ＷｏｒｌｄＳｃｉｅｎｔｉｆｉｃ，２０１０），Ｓｉｎｏ⁃ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｌａｔｉｏｎｓ：ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓＡｈｅａｄ（Ａｓｈｇａｔｅ，２０１０）；ＣｈａｌｌｅｎｇｅｓｔｏＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙ：Ｄｉｐｌｏｍａｃｙ，ＧｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＮｅｘｔＷｏｒｌｄＰｏｗｅｒ（ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫｅｎｔｕｃｋｙ，２００９）；ＣｈｉｎｅｓｅＦｏｒｅｉｇｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ：ＳｏｃｉｅｔａｌＦｏｒｃｅｓｉｎＣｈｉｎｅｓｅＡｍｅｒｉｃａｎＰｏｌｉｃｙＭａｋｉｎｇ（Ａｓｈｇａｔｅ，２００６）。中文近作有：《转型中国的社会正义问题》（广西师范大学出版社，２０１３）、《澳门学引论》（２０１２）（社会科学文献出版社，２０１１）、《澳门文化创意产业：策略与发展》（中国社会科学出版社，２０１１）、《中国人文社会科学３０年回顾与展望》（复旦大学出版社，２００８）、《中国外交决策》（社会科学文献出版社，２００７）、《布什的困境》（时事出版社，２００５）、《白宫决策》（东方出版社，２００２）、《瞬间的力量》（新华出版社，２００２）、《限制性接触》（新华出版社，２００１）、《无形的手》（新华出版社，２０００）等。曾任北京师范大学、北京大学、清华大学和中国人民大学客座教授，韩国汉城东亚研究所、日本国际大学、日本庆应大学和美国布鲁金斯学会客座研究员。现为复旦大学、上海外国语大学、北京外交学院兼职教授，《澳门研究》主编。

摘　要２０１４年《澳门蓝皮书》共有总报告、政治法制篇、经济贸易篇、社会文化篇、人口政策篇和附录六部分，集中反映２０１３年度澳门各个领域的发展动态，以及近年澳门政治、经济、社会、文化、人口等的发展和变化，同时对２０１４年的政治、经济、社会等情况做初步预测。总报告题目为“居安思危谋长远，开放改革创未来———写在澳门特区成立十五周年之际”，回顾了十五年来澳门所取得的令人瞩目的成就，报告提出，１９９９年回归后，澳门经历了一次重大的政治制度和经济制度变迁，澳门特别行政区实行“一国两制”、澳人治澳、高度自治，民主制度稳步发展，政治机构运作顺畅，政府施政方针合理准确，顺应了社会经济发展的变化。博彩业的适度开放和中央政府开放内地居民港澳自由行，使澳门的固定资本加速形成，直接促进了澳门经济的复苏与腾飞，这为大幅提高居民收入、完善社会保障和社会福利制度、改善教育设施和教学条件、繁荣文化事业等提供了根本支撑。澳门在取得这些历史性进步的同时，也面临着发展所带来的各种挑战，这些挑战主要有：经济适度多元化；城市发展空间和承载力的扩大；制度改革与创新；治理体系现代化与治理能力提升；人才培养；等等。报告认为，目前，澳门处于历史发展的关键时期，也处于历史发展的最好时期。“关键”是因为发展已进入瓶颈期，“最好”是因为基本优势仍然存在。在当前时刻，加大开放改革力度，是当前解决问题的关键选项，也是谋求长远发展的不二之选。因为只有开放，才能扩展空间，激发社会的活力，才能在区域合作中加快经济多元化；只有改革，才能释放动力，促进制度的创新以及治理体系和治理能力的现代化。澳门人民应当坚定信心，鼓足勇气，迎接挑战，努力释放开放改革的能量并分享红利，创造一个更加辉煌美好的未来。政治法制篇对２０１３年的特区第五届立法会选举过程、选举结果和影响进行了观察和思考，借此对特区选举制度完善和未来澳门政治与社会发１００

澳门蓝皮书展进行探测；阐述了２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁；对澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案进行评述；提出了中文法律在澳门的适用问题；并分析了２０１３年度社团公共服务功能及其政策建议。经济贸易篇涉及２０１３年度澳门的经济运行情况；《经贸安排》签署十年来对澳门经济的影响；对２０１３年度澳门旅客消费特点进行解析；评析青年创业扶持政策；介绍澳门博彩监管制度的建立、发展与完善；并对澳门民航市场发展加以介绍和展望。社会文化篇围绕澳门非物质文化遗产、澳门学的建构与学术成长、文化产业政策与发展方向、民间保育运动的发展、旅游活动的社会效应、社会保障基金的现状与发展、保健体系的现状和发展等诸多议题进行了全方位探讨。人口政策篇内容包括澳门人口现状、澳门人口政策、外地生留澳工作、人口与住房问题、澳门城市承载能力与世界旅游休闲中心建设等议题。附录提供了澳门最新统计指标及２０１３年度纪事，以便读者查阅。２００

　目　录　Ⅰ　总报告１　居安思危谋长远，开放改革创未来　———写在澳门特区成立十五周年之际吴志良／００１…………………Ⅱ　政治法制篇２　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告娄胜华／０１１………………………………………………３　社团公共服务功能的年度分析及政策建议潘冠瑾／０２６………………４　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁赵家权／０４８……………………５　澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述唐晓晴／０６０………………………………………………６　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望黄宏耿／０６９………………Ⅲ　经济贸易篇７　２０１３年度澳门经济运行情况观察柳智毅／０８０…………………………８　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响姜姗姗　刘炜华／１０５………………………………………………９　２０１３年澳门旅客消费特点解析庞　川　宋　宇／１２２…………………１０　青年创业扶持政策评析马志毅／１４３……………………………………１００

澳门蓝皮书１１　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善吕开颜／１５６…………………１２　澳门民航市场发展与展望唐继宗／１６８…………………………………Ⅳ　社会文化篇１３　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展林发钦／１７６…………………１４　澳门学：学科建构与学术成长张中鹏／１９０……………………………１５　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势李展鹏／２０３……………………………………………………１６　澳门民间保育运动的发展林翊捷／２１５…………………………………１７　迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应叶家祺／２２４………１８　澳门社会保障基金：现状与发展陈建新　陈慧丹　伍芷蕾／２３３……１９　澳门保健体系的现状与发展赖伟良／２４４………………………………Ⅴ　人口政策篇２０　澳门人口：现状、问题与对策李嘉曾／２５８……………………………２１　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策陈震宇／２７８………２２　外地生留澳工作的社会争议与政策建议江　华／２９１…………………２３　人口与住房问题分析及发展方向黎　宁／３０３…………………………２４　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设赵伟兵／３２１………………Ⅵ　附录２５　澳门概况陈震宇／３３２……………………………………………………Ａｂｓｔｒａｃｔ／３６４………………………………………………………………………Ｃｏｎｔｅｎｔｓ／３６６………………………………………………………………………２００

　居安思危谋长远，开放改革创未来　总　报　告ＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔ１居安思危谋长远，开放改革创未来　———写在澳门特区成立十五周年之际　吴志良∗摘　要：１９９９年回归后，澳门经历了一次重大的政治制度和经济制度变迁，十五年来取得了令人瞩目的成就，政治发展，经济繁荣，社会稳定，民生改善，文教进步。同时，在经济适度多元化、城市发展空间与承载力、制度改革与创新、治理体系的现代化与治理能力的提升以及人才培养方面也面临不容轻视的挑战。本文认为，加大开放改革力度，是当前解决问题的关键选项，也是谋求长远发展的不二之选。因为只有开放，才能扩展空间激发社会的活力，才能在区域合作中加快经济多元化；只有改革，才能释放动力促进制度的创新以及治理体系和治理能力的现代化，才能释放红利１００∗吴志良，历史学博士，澳门基金会行政委员会主席，全国港澳研究会副会长。

澳门蓝皮书吸引和公平使用人才，创造一个全新的大格局。关键词：澳门特区　成就　挑战　开放　改革今年是澳门回归十五周年。１９９９年澳门回归，澳门经历了历史上一次重大的政治制度变迁。根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，澳门特别行政区实行“一国两制”、澳人治澳、高度自治。行政长官和立法会根据《澳门基本法》的规定完成选举和改选，并因应社会发展的需要，循序渐进地增加其产生方式的民主成分，使澳门的民主政治得以稳步发展。政治机构整体而言运作顺畅，政府施政方针的确立、调整，基本能因应经济社会发展情势的变化，也为居民所接受。在新的制度安排下，澳门居民当家做主，充分发挥了建设美好家园的主动性和积极性，展现出前所未有的激情和活力。澳门回归后还完成了另一次经济制度的重大变迁，那就是２００２年博彩业的适度开放。博彩业从垄断走向开放，首先带动建筑行业的发展，缓解了当时严峻的失业状况。与此同时，中央政府开放内地居民个人港澳自由行，双管齐下，使固定资本加速形成，服务出口膨胀，使本地生产总值重拾增长正轨，直接促成了澳门经济的复苏与腾飞，经济总量比回归时扩张达５倍之多（见表１）。经济的持续增长不仅令失业率快速下降，居民的收入水平有了大幅的增长（见表２、表３），也令政府库房充裕（见表４），为改善教育设施和教学条件、兴建公共房屋、完善社会保障制度、繁荣文化艺术事业及解决因经济跳跃式发展带来的各种社会问题提供了根本支撑。一　令人瞩目的成就澳门特区成立十五年来，顺应时势，大致经历了“固本培元、稳健发展”“提升居民综合生活素质”“科学施政、阳光政府”三个施政阶段，有得有失，落实过程中也不无偏差，但总体而言，三个阶段的施政重点切合实际，方向正确，策略也大致成功。今天，澳门政治发展，经济繁荣，社会稳定，民生改２００

　居安思危谋长远，开放改革创未来　善，文教进步，“一国两制”的伟大事业取得了令人瞩目的成就。具体而言，可以大致概括为以下几项。（１）澳门特别行政区开局良好，平稳顺利完成重大的历史性政治变迁，传承和弘扬了澳门居民“爱国爱澳”的传统，加强了居民的家国情怀，营造了良好的政治、社会环境。（２）博彩业适度开放有序展开并取得成功，经济迅猛增长，为澳门的可持续发展奠定了坚实的经济基础，失业率逐年下降，居民收入明显提高，生活显著改善。（３）战胜了“非典”的侵袭，进一步强化了市民守望相助、同舟共济的合作精神，增强了居民的凝聚力和归属感，为解决和缓解随后因经济快速增长产生的社会问题巩固了民意基础与和谐局面。（４）顺利完成了《澳门基本法》第二十三条立法，加深了对“一国两制”的认识和理解，进一步强化了国家观念和民族意识，维护了国家安全。（５）顺利完成了澳门政制发展的咨询和立法，稳健推进政制向前发展。立法议员选举产生比例增加，议员更积极主动投入工作，对政府施政发挥更大的监督作用。（６）实现了１５年免费义务教育，大量增加奖学金和贷学金的名额和金额，并大大改善了教学设施和条件，为实现教育平等、培养更多治澳人才创造了良好条件。（７）澳门历史城区成功列入联合国教科文组织世界文化遗产名录，更好地树立了澳门作为文化城市的形象，提高了澳门的国际知名度，对本土文化元素和非物质文化遗产的系统深度发掘，更丰富了把澳门建设成为“世界旅游休闲中心”的人文历史内涵。（８）推出了双层社会保障制度，增加了社会保障的覆盖面①，提高了各种社会福利，弱势社群得到了实质性支持，民生不断改善（见表５）。（９）正在加速完成１９０００个公共房屋的兴建及规划启动“后万九”公屋建设，一定程度上缓解了高房价对社会弱势社群的冲击。３００①孙代尧、薜伟玲：《人口老龄化背景下的澳门社会保障制度》，《港澳研究》２０１３年第１期，第８３～９２页。

澳门蓝皮书（１０）横琴岛澳门大学新校区的建成使用和粤澳产业园区的形成，为珠澳、粤澳合作创造了一个新模式，也为澳门的未来发展开辟了新路径。与此同时，在国家支持下，澳门发挥独特优势，着力推进澳门作为中国与葡语国家经贸合作平台的构建，不断取得新突破与新成效。要详列特区成立十五年来取得的成就，当然远远不止上述１０项。澳门赶上了前所未有的历史发展机遇，也取得了举世称颂的成功。附表中的数据，十分客观地反映了澳门回归后的巨大进步。二　不容轻视的挑战毋庸讳言，澳门特区成立后，在取得历史性进步的同时，也面临着发展所带来的问题与挑战。因此，如何居安思危，总结经验，巩固成果，解决现存问题，谋划长远发展，迎接更大的挑战，值得我们深入思考和探讨。依我们浅见，澳门特区当前面临的主要挑战有如下几项。（１）经济适度多元化。旅游博彩业作为龙头产业，欣欣向荣，但带动其他产业发展的作用不够显著，经济适度多元化步履艰难。为了维护特区的经济安全，推动可持续发展，亟须找到突破口，尤其要在区域合作中寻找可行路径。（２）城市发展空间与承载力的扩大。随着经济连年高速增长和经济规模的快速扩张，人口和游客持续增加，城市发展空间与承载力显得严重不足。拥挤的空间，不仅限制了经济健康发展和束缚了经济适度多元化，而且超负荷承载更可能降低居民的生活质量，甚至激化社会矛盾。（３）制度改革与创新。政治制度和经济制度的重大变迁，必然触发法律制度的调整和公共行政的改革。然而，由于前者是自上而下设计推行的，后者并未紧随其变化的步伐而做出适时的应有调整和改革。众所周知，澳门社会诸多法律法规是回归前甚至是三四十年前制定而在回归后承继、延续下来的。近年经济社会发展迅猛，某些法律法规的不适应性更加明显，日渐成为发展的绊脚石，亟须与时俱进地进行改革和创新。（４）治理体系的现代化与治理能力的提升。对特区成立后的跳跃式快速经济增长，各界始料不及。各种社会问题加快显露，社会矛盾不断激化，对政４００

　居安思危谋长远，开放改革创未来　府和社会的治理能力造成严峻挑战。原有的治理模式虽在不断的适应调整中，但治理体系基本上萧规曹随，治理能力也无法短时间内获得大幅提升，远远跟不上形势的发展，“小朋友做大人的事情”的状况没有明显改善。（５）人才的培养。百年一遇的大发展打开了小城的格局，也迎来了国际化、全球化的冲击，放大了澳门历史遗留下来的问题，更加凸显了人力资源和人才的严重不足，特别是本地专业人才的缺乏。短时间而言，可以通过人才引进解决部分问题，但从长远来说，人才本地化且质、量俱进方可长治久安。三　开放改革的前景特区成立十五年来，经济总量、人口规模、人均收入、城市面貌诸方面都发生了莫大的变化，进步是实实在在且有目共睹的，各种挑战也在社会上有广泛的关注和讨论。针对当前发展中最突出的问题，不少研究还提出了很多颇具建设性的意见、建议和方案。我们认为，加大开放改革力度，是当前解决问题的关键选项，也是谋求长远发展的不二之选。因为只有开放，才能扩展空间激发社会的活力，才能在区域合作中加快经济多元化；只有改革，才能释放动力促进制度的创新以及治理体系和治理能力的现代化。应该说，澳门是一个开放的城市。在漫长的历史发展过程中，开放的时期往往是繁盛的，繁盛会促进开放；封闭会导致衰落，而衰落则会导致更加封闭。回归之后，政治、经济制度的重大变迁，令澳门与祖国内地和世界全面接轨，开放改革的大势已不可逆转①。多年的快速发展，澳门发生了翻天覆地的变化，但浓厚的乡土气息和小富即安的心态尚未有本质的改变，对旧制度、老结构也基本上是修修补补，无法真正解放思想，放宽视野，更不敢迈开大步，大胆行动，审时度势地调整利益结构和权力结构，创造一个全新的大格局。中国社会科学院一个课题组对亚洲多个国家和地区的政治发展进行考察后发现，政体结构、权力结构和利益结构构成了政治体系的基本结构，政体结构是指“一个国家由宪法等法律体系规定的基本政治制度和正式结构”，权力结５００①参阅吴志良《开放改革的大势不可逆转》，《行政》２００６年第４期，第１１３１～１１３７页。

澳门蓝皮书构是指“掌握政治权力的精英阶层及其内部不同集团所处的地位以及相互关系”，而利益结构则指“拥有政治资源和社会影响力的利益集团及其相互关系”，其中政体结构对权力结构具有规制作用，利益结构对权力结构具有建构作用①。特区的政体结构在《澳门基本法》中已有明确规定且已依法成立，具有相当的开放性，而近年经济高速发展与社会初步转型催生了众多的新兴利益集团，新兴利益集团日趋积极而强烈的政治参与，已开始触发原有的利益结构出现松动；利益结构的不断变化，迟早也会触发权力结构的变动。亚洲的政治实践告诉我们，随着新兴利益集团的发展壮大及其政治参与的不断扩大，传统社会必将向现代化转型，如果转型顺利，“社会大流动、身份大改变、财富大增加、关系大变化”②，社会主动性和积极性将全面激发，出现生机勃勃的局面。澳门特区初创时的经验，也充分证明了此点。现代化的社会是机会平等、程序正义、自由公平竞争的社会。一个现代化的社会才是开放的社会，开放的社会才有开放的胸怀和思维，才有开放的利益结构和权力结构，唯其如此，才能令社会转型付出较低的代价。在开放的视野中，积极参与区域合作，是寻找经济适度多元化、扩大城市发展空间与承载力的必由之路。也只有拓展有形和无形的空间，放大格局，激发活力，释放能量，内部的制度创新以及治理体系和治理能力的现代化才能步入坦途。澳门改革的最大困境首先在于格局的限制。过于拥挤的空间，人际关系极为密切，各种利益高度交织，严重局限了改革思维，使改革者无法施展身手。然而，这也可能是澳门推进改革的优势———只要有了可行的新思路、新举措，又比较容易达成共识，就比较容易落实。因此，只要描绘出一个符合实际、兼顾各方利益及相对清晰的改革愿景与规划，改革完全是可以实现的。历史经验证明，一个远离现实的理想社会是难以维持的，反之，一个“只顾现实，没有理想、没有目标、不考虑未来，民众的个别利益、眼前利益、局部利益高于一切，结果必然是竭泽而渔、吃光花净，这样的社会同样是难以为继的”③。６００①②③详见房宁《亚洲政治比较研究的理论性发现》，《中国社会科学》２０１４年第２期，第６２～７８页。房宁：《亚洲政治比较研究的理论性发现》，第７２页。房宁：《亚洲政治比较研究的理论性发现》，第７７页。

　居安思危谋长远，开放改革创未来　澳门发展的最大困境还在于制度的滞后和人才的匮乏。然而，我们应该清醒地认识到，这个困境既是历史遗留下来的，又是近年高速发展造成的。制度的滞后，涉及两个层面，一是利益关系的调整，二是程序性的改良。前者需要一个博弈的过程，其改革将是一项长期而艰巨的任务；后者则相对简单，是一项技术性工作，应该尽快展开。也只有改革和创新制度，才能建立一个现代化的治理体系，从根本上提升治理水平。人才匮乏问题，也应该从人才不足的原因去分析。毫无疑问，澳门的快速发展导致了人才量与质的不足，这也是高速发展过程中的一个必然现象，但不能忽略的是，原有的利益结构和权力结构的运行传统与惯性局限了人才的培养和储备，值得深思与反省。换言之，只有传统利益结构和权力结构从封闭走向开放，“不拘一格降人才”，才能培养和历练出所需的各类人才，才能“天生我才必有用”。事实上，近二三十年澳门青年中受过良好高等教育的人数的比例不断提高，潜在人才不在少数。只要创造出足够的自由及公平竞争的环境和氛围，调动起这些人的积极性并提供充分的发挥空间，相信开放、改革、发展的困境终究是可以冲破的。总之，目前澳门处于历史发展的关键时期，也处于历史发展的最好时期。“关键”，是因为发展现已进入瓶颈期，深层次问题日益突出，各种矛盾不断激化，倘再迟疑不决，错过了时机，将要付出更大的代价。“最好”，是因为基本优势仍在。尽管澳门经历了经济快速增长与社会初步转型的冲击，并且付出了一定的代价，但主流核心价值依然未变：爱国爱澳、求同存异、和衷共济、守望相助。虽然社会渐趋多元甚至有所分化，但爱国爱澳、荣辱与共、追求发展、和谐稳定的中坚力量依然强势；虽然管治不断经受挑战，但行政主导地位未曾动摇。难得的是，经过多年的积累，政府库房充裕，有足够的财政能力培养人才、推动开放、进行改革、谋求发展和促进和谐。而最为重要的是，中央全面落实“一国两制”方针，全力支持特区政府依法施政，全方位配合特区稳健发展，祖国内地也正在展开全方位、多层次的改革，这必将为澳门的发展带来更多的有利因素。澳门居民当应坚定信心，鼓足勇气，迎接挑战，努力释放开放改革的能量并分享其红利，创造一个更加辉煌美好的未来。７００

澳门蓝皮书附表表１　澳门经济增长以及博彩业的比重年份实质ＧＤＰ总值（百万澳门元）实质ＧＤＰ变动率（％）博彩收益（百万澳门元）博彩收益变动率（％）博彩收益对实质ＧＤＰ的贡献（百分点）１９９９７５１４３－２４———２０００７９４６１５７—　—　—　２００１８１７５６２９—　—　—　２００２８９０３６８９—　—　—　２００３１００２４１１２６４２０８５——２００４１２７１８８２６９５９９４７４２４１７８２００５１３８０７４８６６１７６０３０１４２００６１５７９８７１４４７１２０１１５３６８２００７１８０６２５１４３９８０３０３７７１７０２００８１８６７５０３４１１８４４５２０８１１３２００９１８９９４８１７１２８３２１８３５３２０１０２４２１８１２７５１９７９０２５４２３６６２０１１２９３７４５２１３２６６３２８３４６２８３２０１２３２０５９１９１２８４７５０６９６３２０１３３５８７０４１１９３２０１８１１２４１１１　　注：本地生产总值及博彩收益按２０１１年环比物量计算。资料来源：澳门统计暨普查局。表２　收入及失业率、通胀率年份人均ＧＤＰ（澳门元）每月收入中位数（澳门元）失业率（％）通胀率（％）１９９９１１７６２０４９２０６４－３２２０００１１９９１１４８２２６８－１６２００１１２０５５５４６５８６４－２０２００２１２８４３３４６７２６３－２６２００３１４２８５４４８０１６０－１６２００４１８０１０８５１６７４９１０２００５１９８４０６５７７３４１４４２００６２３４１２３６７０１３８５２２００７２７８５３９７８００３１５６２００８３０７９１７８０００３０８６２００９３１７５７５８５００３５１１２０１０４２２６５７９０００２８２８２０１１５３４７３４１００００２６５８２０１２６０３４９５１１３００２０６１２０１３６９７５０２———　　资料来源：澳门统计暨普查局。８００

　居安思危谋长远，开放改革创未来　表３　各行业月收入中位数单位：澳门元年份制造业水电及气体生产供应业建筑业批发及零售业酒店及饮食业运输通讯及仓储业金融业不动产及工商服务业公共行政及社保事务文娱博彩及其他服务业２００２２７５８１２６４８４１４５４４３０４０５４５８５１７９２３３７３１１３７４５５９６５２００３２８３４１１０１０４５９３４３５５４０７４５８０２８５８８３７００１４０１９６４６６２００４２９８３１１５４６４９６７４５５０４２７２５９５８８１５９３７１２１３８９５７０８８２００５３１０１１２９６９５９２２４８８８４４６８６４５５８６９１４１９８１４５２１７８３７２００６３１４０１３４１７７５２１５５７６４８８５６９２４８８２５４６７５１４７９３９５３７２００７４０００１４１００８５００６０００５５００７８００９８００５５００１４９００１１６００２００８４０００１５０００１００００７０００６１００８５００１１０００５６００１８０００１２０００２００９５０００１５０００９０００７０００６５００８５００１２０００６０００１９５００１２０００２０１０５７００１６０００９５００７５００７０００８５００１３０００６５００１９５００１２０００２０１１６５００１７５００１０１００８０００７５００１００００１２０００７０００２０７００１３０００２０１２７５００１６０００１１７００９０００８３００１１０００１４０００８０００２５０００１４５００　　资料来源：澳门统计暨普查局。表４　公共财政收入及博彩业收入的比重单位：百万澳门元年份公共财政总收入（不包括政府自治机构）博彩直接税（不包括其他合约承担）比重（％）１９９９９８５９０４３５５７４４０２０００８８１５９５４６７８６２０２００１９８１４８６１３３３６２５２００２１１０８４３７６３９４６８９２００３１４１２０２１０１７８４７２１２００４１９３４４９１４７４００７６２２００５２２７６８７１６５６１９７２７２００６２７１６３４１９７８８９７２９２００７４０６９４１２９３４０７７２１２００８５１０７６７３９５６３７７７５２００９５７６４１０４１８７００７２６２０１０７９６３５８６５００３８８１６２０１１１１２７２１４９４１１２２８３５２０１２１２９４９８３１０６９８９８８２６　　资料来源：澳门财政局。９００

澳门蓝皮书表５　澳门社会保障基金各项福利的受领人数及其分布单位：人，％１９９９年２０００年２００５年２０１０年２０１１年２０１２年养老金４５９９（２０８０）５９１２（２４４３）１０８２０（３５２６）３７３７９（６８２７）５６１８５（７８０４）６３５６１（７８０６）残疾恤金７７５（３２５）７６９（３１８）８６８（２８３）１４３９（２６３）１５４６（２１５）２０５４（２５２）社会救济金５３７６（２２５７）５４２９（２２４３）４１８７（１３６４）———额外给付——————失业津贴８５８１（３６０２）７９５０（３２８５）８５８２（２７９７）５９５６（１０８８）３２２８（４４８）２７０１（３３２）疾病津贴６１６（２５９）７０８（２９３）１９６５（６４０）２３７７（４３４）２７２４（３７８）２５２０（３１０）丧葬津贴２６４（１１１）３２６（１３５）５７９（１８９）８２６（１５１）１１３９（１５８）１４９０（１８３）出生津贴２２０１（９２４）２０３２（８４０）２１９９（７１７）４１９９（７６７）４４８８（６２３）６１４４（７５５）结婚津贴９２６（３８９）７９４（３２８）１３０９（４２７）２４８０（４５３）２５８（３５９）２７８４（３４２）呼吸系统职业病３（００１）５（００２）２（００１）１（０００）４（００１）２（０００）因工作关系引起的债权１２３（０５２）２７６（１１４）１７６（０５７）９６（０１８）９９（０１４）１６５（０２０）合计２３８２０（１００００）２４２０１（１００００）３０６８７（１００００）５４７５３（１００００）７１９９８（１００００）８１４２１（１００００）　　注：括号内为相应福利项目受领人数在当年福利受领总人口中所占的比例，“—”代表对应年份无该项统计。资料来源：《澳门社会保障基金年度报告》，２０００～２０１２年，转引自孙代尧、薜伟玲《人口老龄化背景下的澳门社会保障制度》，《港澳研究》２０１３年第１期，第８５页。０１０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　政治法制篇ＰｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄＬｅｇａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ２旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　娄胜华∗摘　要：２０１３年９月，依据２０１２年新修订的立法会选举法律，澳门特区选举产生了第五届立法会。观察此届选举，在选举过程上，直选参选组别众多，竞争激烈，间选低竞争性缺陷依然；在选举结果上，政治板块未有变动，新人虽增加，格局却依旧，多元代表性与均衡代表性未能彰显，不规则选举行为复苏；在选举影响上，政治稳定可望维持，体制外表达可能趋增，而选举制度仍然存在较大完善空间。关键词：选举过程　选举结果　选举影响　立法会　澳门１１０∗娄胜华，博士，澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任。

澳门蓝皮书众所周知，立法会是澳门特区政制结构中的重要政治机关，对特区政治生态与社会发展具有重要影响力。２０１３年９月１５日，依据２０１２年新修订的立法会选举法律，澳门选民选举产生了特区第五届立法会的直选与间选议员。其后，新一届立法会于１０月中旬正式组成及运作，开始了４年任期。虽然立法会选举已经过去，但是，对第五届立法会选举过程及选举结果的评价与思考并未结束。实际上，此次选举结果带来的立法会结构变化将直接影响立法会今后的行动走向，并进一步影响澳门的社会政治生态，可以说，此次选举的政治影响远未结束，而是刚刚开始。本文以制度实践视角切入，观察与思考第五届立法会选举过程、选举结果及选举影响，借此对特区选举制度完善及未来澳门政治与社会发展有所探测。一　选举过程：直选竞争更激烈，间选提名即当选按照２０１２年澳门政制发展方案及新修订的选举法例规定，第五届澳门特区立法会议席组成方面，直选议席与间选议席分别增加了２席，即直接选举产生的议员由原来的１２位增加到１４位，间接选举产生的议员由原来的１０位增加到１２位。议席增加及其实践效应是此次选举不同于以往的重要观察点。这里分直接选举与间接选举两部分，从选民登记、参选组别、竞选活动及选举文化等方面进行观察与分析。（一）直选：参选积极，投票遇冷，竞争更趋激烈１登记选民继续攀升，投票率却下降数据显示，获确认为有资格参加２０１３年第五届立法会选举投票的登记选民数为２７６０３４人，较２００９年第四届立法会选举增加了２７３２６人，增长率为９９０％。其中，以居住区域计，花地玛堂区增加最多，达１３４６９人。２０１２年新登记选民人数为２６９０９人，其中，至选举投票时方适龄的１７～２４岁年轻选民有１１４４５人，而新登记选民中，出生地为内地者最多，计有１３９９５人①。可见，２１０①选举数据源于立法会选举网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅａｌｇｏｖｍｏ，以及《澳门特别行政区公报》（第一组）２０１３年１０月７日第４１期。

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　青年与新移民成新登记选民的主体，并带动登记选民数量继续攀升，同时也反映出选民结构的变化。具体如表１所示。表１　特区成立以来人口、选民与投票变动情况（２００１～２０１３年）届别人口变动选民变动投票变动人口数（千人）变动率（％）选民数变动率（％）投票数投票率（％）第二届４３１５—１５９８１３—８３６４４５２３４第三届４６２６＋７２１２２０６５３＋３８０７１２８８３０５８３９第四届５４９２＋１８７２２４８７０８＋１２７１１４９００６５９９１第五届５６９０＋３６１２７６０３４＋１０９９１５１８８１５５０２　　注：澳门特区第一届立法会是由澳葡末届立法会经所谓“直通车”过渡而来；人口数据采用选举前一年末统计数。资料来源：《选举活动综合报告２００１》，澳门行政暨公职局，２００２；立法会选举网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅａｌｇｏｖｍｏ；ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｒｅｇｏｖｍｏ／ｒｅ／ｐｕｂｌｉｃ／ｉｎｄｅｘｊｓｆ；《澳门特别行政区公报》（第一组）２０１３年１０月７日第４１期。然而，从表１可见，与登记选民数量继续攀升的趋势相反，第五届立法会选举的投票率却未能延续前两届的升势，出现明显转折。与第四届立法会选举相比，此届直选投票率下跌了４８９个百分点。虽然５５０２％的投票率非回归以来的最低点，且不逊于近年不少西方民主国家大选的投票率，但是，选民数与投票率出现“一升一降”而非预料的“双升”，也就是说，在选举争夺较为激烈的情境下，即使有强大的选举动员也未能推高投票率，反映出选民投票意欲不高。如果考虑到无效票居高不下，尤其是空白票增加的这种情况，则更加说明了部分选民对选举信心不足。２直选参选组别创纪录，新组别当选机会微受直选议席增加２席的刺激，社会多元政治力量参加第五届立法会选举的积极性明显增强。参选组别之多更是创下历史纪录，达到２０组，较上一届增长２０％，比回归初期第二届立法会选举参选组别增长了３０％。与此同时，参与第五届立法会议席竞逐的候选人同样创下澳门选举史新纪录，达到１４５人，较第四届增长１８９％，与回归初期的第二届相比，更是增长了５１％。具体如表２所示。３１０

澳门蓝皮书表２　特区成立以来立法会直选参选情况（２００１～２０１３年）届别直选议席参选组别候选人组别数变动（％）候选人数变动（％）第二届１０１５—９６—第三届１２１８＋２００１２５＋３０２第四届１２１６－１１１１２２－２４第五届１４２０＋２５０１４５＋１８９　　资料来源：澳门特区立法会选举网站：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅａｌｇｏｖｍｏ。具体分析参选组别的变动，从表３不难看出，与第四届立法会直选相比，在参与第五届立法会直选的２０个参选组别中，有１０个（占５０％）属原有参选组别，２个由参选原组别更名而来，１个从原有组别中拆分出来，也就是说，２０组中的１３组属于第四届的参选组别。即使如此，就新参选组别的数量来看，第五届参选组别中有５组属于新参选组别，其中，既有青年组别（超越行动），也有专业组别（公民权益促进会），以及激进的基层组别（基层监督、工人运动阵线、澳门梦）。而拆分组别的出现某种程度上更是反映出直选议席增加的影响，同样，作为拆分组别的“自由新澳门”属于较激进的青年组别。从候选人变动情况看，除了数量较第四届显著增加外，结构上延续了第四届的以老带新、新旧交替之格局。具体说，性别结构上，女性候选人占有相当比例。其中，４位女性担当“领军角色”，为所在组别的第一候选人。在年龄结构上，青年候选人同样占有较高比例，除了３个青年组别（自由新澳门、超越行动、公民监察）外，在各组名单中，排名第二的候选人中青年人占据较大比重，“８０后”“９０后”开始大量进入各组别候选名单。可以说，各组别候选人以老带新的布局，说明各政治力量都面临着新老交替的政治压力，无论是基层社团，还是泛民力量，都处于政治人才的交替时期（见表３）。３直选竞争激烈，不规则选举行为频现随着议席增加与选民登记数量上升，尤其是参选组别增多，第五届立法会直选竞争激烈不可避免。在激烈的竞争中，各参选组别较往届加强了政纲制订、候选人遴选与包装、社团动员与助选人员招募、网络文宣等常规性竞选活４１０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　表３　特区立法会直选参选组别变化（２００９～２０１３年）分类第四届第五届参选组别候选人参选组别候选人原有组别民联协进会陈明金、吴在权民联协进会陈明金、施家伦、宋碧琪澳粤同盟麦瑞权、叶云妮澳粤同盟麦瑞权、郑安庭群力促进会何润生、陈虹群力促进会何润生、黄洁贞新希望高天赐、姗桃丝新希望高天赐、梁荣仔发展新联盟梁安琪、黄升雄发展新联盟梁安琪、黄升雄同心协进会关翠杏、李从正同心协进会关翠杏、林伦伟改革创新联盟陈美仪、胡锦汉改革创新联盟陈美仪、胡锦汉民主起动伍锡尧、利建润民主起动利建润、林明社会民主阵线李漫洲、邓国良社会民主阵线李漫洲、伍锡尧公民监察林玉凤、尉东君公民监察林玉凤、吴文源拆分组别民主昌澳门民主新澳门吴国昌、陈伟智区锦新、周庭希民主昌澳门吴国昌、陈伟智民主新澳门区锦新、苏家豪自由新澳门周庭希、郑明轩更名组别亲民爱群协会潘志明、梁金泉亲民奋进会潘志明、何天家同力建设联盟赖初伟、关伟霖关爱澳门关伟霖、老杰龙退出组别齐声建澳门黄伟麟、高智睿社会公义原锦成、黄淑芬新参选组别公民权益促进会洪荣坤、冯锦娴澳门民主自由人权法治促进会（澳门梦）张荣发、程乐荪工人运动阵线梁石、赵文精基层监督李少坤、陈锦光超越行动高岸峰、赖文辉　　资料来源：综合有关资料自制。动。而在进入为期两周的选举宣传期后，随着选情激烈、竞争加剧，贿选与不规则选举行为开始出现。其中，网络攻击与抹黑行为几近失控。与往届抹黑行为针对的是有限目标不同，此届选举中各参选组别几乎都遭遇不同程度的抹黑与攻击，传播方式皆始于网络流言，经传统媒体跟进报道而扩散，且越是临近投票日该情形越发猖獗。与网络抹黑攻击同样严重的争议性行为则发生于进入选举宣传期之前，一些与参选组别关系密切的社团向其会员派发超市礼券、家乡特产、抗通胀５１０

澳门蓝皮书金等，至于社团组织其会员免费旅游或免费饮食等活动也在今届较为多见。此类行为名为社团活动，实则与选举相关联，每逢选举年必现身，呈现周期性特点。若严厉规管，会有所收敛；若规管松弛，则趋严重。历届选举实践显示，贿选与不规则选举行为呈现出“好一届，差一届”的波动性循环特征。比较起来，第五届立法会直选在廉洁选举与公平选举方面的表现就比上一届差。（二）间选：竞争欠奉，维持“提名即当选”局面与直选竞争激烈相反，间选延续“提名垄断、提名即当选”的局面。五个界别在规定的期限内各自仅提出一张参选名单，且每张参选名单内候选人数量与该界别获分配议席完全等同。结果，经投票，各界别提名的候选人都毫无悬念地当选为该界别的议员。间接选举各界别当选议员整体上表现出高连任率、超稳定性与不均衡性。１２位间选议员中，连任议员为８位，加上一位由委任转间选的议员，合共有９位属第四届立法会议员。仅劳工界的李静仪及新增的两个议席属新面孔，即专业界别的陈亦立、社会服务及教育界的陈虹。高连任率导致部分议员年龄偏大，甚至有年逾七旬者。与此同时，当选议员的均衡代表性与准确代表性均欠奉。商界议员比例大，专业界别、文化及体育界当选议员的身份较为模糊，具跨界别性。二　选举结果：新人增加，格局依旧，　　博彩势力借乡族社团崛起　　如前所述，在间接选举中，五个界别均各以唯一参选名单出现，虽然亦经投票，却维持了事实上的“提名即当选”局面（见表４），因此，这里就特区第五届立法会选举结果展开的分析主要是针对直接选举部分。尽管参加直接选举的组别众多，然而，就当选情况看，新参选组别无一当选，当选组别均属原参选组别，包括从原参选组别中拆分出来的组别（见表４）。其中，一些组别在澳葡时代就开始参选，已持续多届。可以说，在当选组６１０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　表４　澳门特区第五届立法会选举当选组别及议员名单类别参选当选组别候选人组别当选议员直接选举原有组别民联协进会陈明金、施家伦、宋碧琪民联协进会陈明金、施家伦、宋碧琪澳粤同盟麦瑞权、郑安庭澳粤同盟麦瑞权、郑安庭群力促进会何润生、黄洁贞群力促进会何润生、黄洁贞新希望高天赐、梁荣仔新希望高天赐、梁荣仔发展新联盟梁安琪、黄升雄发展新联盟梁安琪同心协进会关翠杏、林伦伟同心协进会关翠杏改革创新联盟陈美仪、胡锦汉改革创新联盟陈美仪民主昌澳门吴国昌、陈伟智民主昌澳门吴国昌民主新澳门区锦新、苏家豪民主新澳门区锦新自由新澳门周庭希、郑明轩民主起动利建润、林明社会民主阵线李漫洲、伍锡尧公民监察林玉凤、吴文源亲民奋进会潘志明、何天家关爱澳门关伟霖、老杰龙新参选组别公民权益促进会洪荣坤、冯锦娴澳门民主自由人权法治促进会（澳门梦）张荣发、程乐荪工人运动阵线梁石、赵文精基层监督李少坤、陈锦光超越行动高岸峰、赖文辉间接选举工商澳门雇主利益联会贺一诚、高开贤、郑志强、崔世平澳门雇主利益联会贺一诚、高开贤、郑志强、崔世平劳工雇员团体联合林香生、李静仪雇员团体联合林香生、李静仪专业澳门专业利益联会崔世昌、欧安利、陈亦立澳门专业利益联会崔世昌、欧安利、陈亦立社服教育社会服务教育促进会陈虹社会服务教育促进会陈虹文体优裕文康促进会张立群、陈泽武优裕文康促进会张立群、陈泽武　　注：原有组别包括由原组别分拆与更名而来的组别。资料来源：综合有关资料自制。７１０

澳门蓝皮书别方面，延续了原有格局。但是，当选议员却不乏新面孔。除了９位连任的上届议员外，１４位直选议员中，有５位属第一次当选的新议员，其中不乏年轻人。新当选议员的共同特征之一就是并无任何一位是循独立组别而当选者，均作为原有参选组别的第二候选人或第三候选人而当选，这在一定程度上是借势当选。从直选结果分析澳门社会政治力量的配置与变化，可以从各组别的利益背景、政纲取向、助选社团、候选人身份等因素对不同参选组别所代表的政治力量进行综合判别，从而将特区成立以来历届参选组别所代表的政治力量具体分为传统基层社团（同心协进会、群力促进会），泛民主派（民主新澳门、民主昌澳门、民主起动等），工商博彩（发展新联盟、改革创新联盟等），乡族派（民联协进会、澳粤同盟），土生及公职人员（新希望），其他（公民监察等），共计六大板块。需要说明的是，考虑到澳门不同于实行政党政治的地区，立法会选举依托的是社团组织，而非政党组织，故不能简单地套用意识形态或左右对立来区分不同参选组别，也不能照搬香港的“建制—非建制”模式区隔政治力量。实际上，在澳门，不同参选组别的利益边界并不清晰，存在一定程度的重叠与交叉现象。例如，代表乡族势力的参选组别同时兼有工商博彩背景，传统基层社团并不一定仅代表基层草根利益，而往往工商界人士亦参与其间，本属于雇主阶层的博彩商参选组别却依靠有组织的博彩从业者（雇员）的选票……因此，澳门社会政治力量的划分具有相对性，对于具双重或多重利益背景的参选组别，以其所代表的主要利益倾向作为依据。按照上述划分政治力量的标准，可以从回归以来立法会直选中各组别得票与议席变动来分析澳门社会政治力量的变化与发展。具体如表５所示。分析表５统计资料，不难看出第五届立法会直选投票与议席分布所反映出的政治力量板块之间的消长与互动关系。首先，第五届基本延续了第四届的五大政治板块主导的分布格局，并无新政治力量（板块）可以通过直选取得议席从而使立法机构中有其利益代表。其次，各政治板块之间出现一定程度的调整。“传统基层社团”与“泛民主派”的选票与议席都有所减少，版图收缩；相反，乡族势力的选票与议席升势凌厉，选票净增１５３１５票，占比近１／３，议８１０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　表５　立法会直选各政治力量得票及议席变动情况（２００１～２０１３年）政治力量第二届第三届第四届第五届选票得票％议席选票得票％议席选票得票％议席选票得票％议席传统基层社团２４２６６３００４３３６１７２６９４３５１４２２４８３２７７７５１９０３泛民主派２１３６４２６４２３２５４１２６１２３１１７９２２０３２８０５０１９１２工商博彩２８３５１３５０４１８６４４１４９２２７３４５１９３２２７１７１１８５２乡族派———２９２３０２３４３２７３６２１９３３４２６７７２９１５土生及公职人员６１２０７６—１０８６６８７１１５４４０１０９１１３１３０９０２其他８７７１１————５３２９３８—７７１５５３—有效票８０９７８１０００１０１２４８９８１０００１２１４１７９７１０００１２１４６５１８１０００１４总投票数８３６４４——１２８８３０——１４９００６——１５１８８１——　　资料来源：根据历届选举统计资料自制。席也由３席增加至５席。其中，澳门民联协进会更是一举夺得３个议席，创造了自１９９１年计票公式改为新汉狄法（ＤＨｏｎｄｔ）①以来一个参选组别取得３个议席的历史纪录。同样，以江门同乡会为基础的澳粤同盟获得１６２５１张选票，较上届增长了５７％，议席增加到２席。实际上，乡族势力选票与议席的扩张与回归后新移民剧烈增加相关。此外，更重要的因素是自上届选举后澳门博彩业迅猛发展导致博彩从业员群体扩容，而在乡族参选组别的候选人中不乏多位博彩业人士。可以说，正是博彩从业员与新移民选票的叠加效应，使得乡族势力成为此届直选的最大“赢家”。三　选举影响：选制影响明显，非选制　　政治影响不可忽视　　对于澳门社会来说，立法会选举并非孤立的政治事件，作为四年一次的重大政治活动，其政治影响无疑是综合而非单一的。简单地说，可以从选举实践９１０①该计票规则规定，每张参选名单的第一位候选人获得全部选票，第二位候选人获得全部选票的１／２，第三位候选人获得全部选票的１／３，第四位候选人获得全部选票的１／４，其余候选人得票顺位类推。

澳门蓝皮书反观与检验选举制度的优劣长短。同时，也可以从选票、议席走向观察民意风向与政府施政得失及未来府会关系。（一）选制影响：代表性的错位、集中与扭曲众所周知，在委托－代理关系下，作为委托人的选民以选票委托自己的利益代表进入立法会代表自己行使参政议政的权力。从这个意义上说，选举就是选代表。一般而言，在排除了扭曲与干扰投票人自由意志表达因素（比如金钱贿选）的情况下，选民自主投票的结果应该是可以大致反映选民利益结构的，也就是说，由于出身社会基层的选民占多数，所以，通过选举而产生的立法机关议员结构中，基层议员的比例相对会较多，甚至会主导立法机关。因此，为避免立法机构因议员结构失衡而导致的民粹化与“多数人暴政”，实行代议政体的国家（地区）在以宪法保护个人基本权利的同时，普遍采用了国会两院制设计，其中，上院往往并非采取完全选举方式产生全部议员。尽管作为地方性立法机构的澳门特区立法会并不完全等同于代议制政体下的议会，但是，出于同样的考虑，议员产生方式为包括直选、间选与委任三种方式的混合制而非单一直选制，目的就在于促进社会各阶层的均衡参与。２０１２年澳门特区立法会选举制度修订的重要目标同样也是扩大代表性与促进澳门社会各阶层的均衡参与，兼顾各阶层、各界别的利益与要求。为此，直选议席与间选议席各增加了２席。然而，分析第五届立法会选举实践及其结果，不难发现，立法机构议席的增加，确实产生了刺激多元社会力量参与选举的热情。第五届立法会选举在登记选民、参选组别与候选人三项指标上都创下澳门立法会选举史新纪录，相信该现象与议席增加产生的鼓励效应密切相关。可是，从选举结果来看，在代表性方面显然未能实现选制设计及其发展所期望的广泛、均衡与准确代表性，反而出现了代表性的错位、扭曲与集中的现象。选举结果显示，以博彩企业与乡族社团为动员工具的商界势力大增，议席与选票凌厉上升，民联协进会更一举拿下３个议席，改写了新汉狄（ＤＨｏｎｄｔ）计票规则下一组无法取得２个以上议席的历史。相反，新参选组别全军覆没，无一当选，仅充当“全程陪跑者”角色。纵然是原有参选组别中，代表基层与中产组别的议席与选票也出现罕见的“双跌”现象。观察选票与议席分布，０２０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　其越来越集中于原有组别，而在当选组别中，又越来越集中于乡族类组别。选票与议席的集中化效应反映出选制在促进代表的广泛性与均衡性方面效应不彰。对于支持不同参选组别力量的选民来说，或者是完全没有代表，或者是被过分地超额代表了。此结果引人省思：为什么大量的社会弱势或雇员阶层不将选票投给与自己社会地位一致的基层组别，反而投给了与自己社会阶层不一致的商人组别，从而令具有商界背景的议员增加？为什么会出现这种商界人士被基层选民选举为自己的“代议士”的现象？是不是存在错位代表？如果存在的话，错位代表是否由现行选制造成的？这是偶然，还是必然？回顾既有选制的过往实践，自特区成立以来，在选票与议席不断增长的同时，参选组别与候选人数量也呈增长趋势。其中，商界出身的议员同样从未缺席。具体情况如表６所示。表６　特区历届直选及工商背景参选组别得票与议席比例（２００１～２０１３年）届别总有效票直选议席参选组别候选人工商背景组别得票及议席选票议席数量％数量％第二届８０９７８１０１５９６２８３５１３５０４４００第三届１２４８９８１２１８１２５４７８７４３８３５４１７第四届１４１７９７１２１６１２２５４７０７３８６５４１７第五届１５１８８１１４２０１４５６９８０９４６０７５００　　资料来源：根据历届立法会选举统计资料自制。从表６观察现行选制实践结果，不难看出，其具有两大效应。一是选票与议席的增加有效地刺激了不同社会群体参与选举的积极性，参选组别与候选人数目总体呈现越来越多元的趋势。参选组别从回归前澳葡末届（１９９６年）的１２组①增加至特区第五届立法会直选的２０组，增长了６６７％；候选人数从澳葡末届（１９９６年）的６２人增加到特区第五届的１４５人，增长了１３倍。二是工商人士从未缺席，且获得的选票与议席呈稳定增长态势。实际上，自澳门立１２０①澳葡末届（１９９６年）立法会选举数据参见《１９９６年选举报告》，澳葡政府行政暨公职司，１９９９。

澳门蓝皮书法会设有直选议席以来，商人出身的候选人当选为议员者比比皆是，观察其发展走向，具有以下趋势。第一，从商人不单独组队参选到商人独立组队参选。在澳葡第五届（１９９２年）立法会之前，商人并不独立成组或主导某一组别参加选举，而是与非商界人士组成混合组别参选。至澳葡第五届（１９９２年）立法会选举，出现两个商人主导的参选组别。其中，曹其真转以“未来澳门建设联盟”排名首位的身份参选并成功当选。此后，商人主导的参选组别越来越多。至特区第五届立法会选举，共有５组商人主导的组别参选。第二，以乡族社团与博彩企业为助选与动员的组织基础。回归后，随着博彩经营权的有限开放以及新移民的增加，博企与乡族社团的选票动员能力得到强化，出身商界的候选人依托博企与乡族社团角逐议席，且屡获成功。第三，回归后，具有商界背景的参选组别在直选中所获选票与议席比例呈逐渐扩大趋势，至特区第五届立法会选举，其所获选票及议席几乎逼近澳葡时期最后一届（１９９６年）立法会选举所创下的纪录。由上可见，现行选制具有促进不同社群选举参与以及商界背景参选组别获取议席不断增长的双重效应。换句话说，在代表性上，商界利益被“过度代表”了，而其他利益群体则代表性不足。那么，这种非均衡代表性，更严格地说是不准确代表现象，是怎样形成的呢？诚然，由大选区、名单参选、汉狄计票、比例代表等要素构成的澳门现行选制确实会形成与小选区的多数当选制完全不同的政治效果，有利于促进社会多元群体的选举参与，即使是较小的参选团体，其当选的可能性亦远高于在多数当选制下参选的情况。可以说，出现参选组别与候选人“双增”之现象正是现行选制功能的印证。然而，既然能够促进多元参与，何以其未能促进均衡代表性，尤其是提高准确代表性呢？应该说，澳门现行以改良汉狄计票法为基础的比例代表选举制是有利于促进社会多元政治力量参与选举并获得议席的。过往实践表明，立法会当选议员所代表的政治力量分布越来越多元的趋势就是现行选制功能的体现。特区第五届立法会选举未能延续过往趋势，即继续推进当选议员代表的分散化，而是仅仅鼓励与促进了参选组别的分散与增加，由此可见，现行选制下仅靠增加议席还不足以导致当选议员代表性的多元、广泛、均衡效应的出现，或者说增加议席只能促进代表性的机械性扩张，对促进代表性的分散化与扩大化并无直接效２２０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　应。推进选制的代表性完善，需要考虑改革选制的其他部分。例如，引入小选区制等。在选制影响方面，除了代表性外，现行选制的更新机制同样需要完善。在特区第五届立法会直接选举过程中，出现了多组由青年候选人组成的参选名单，候选人中“８０后”比比皆是，“９０后”也不乏其人。而更多的参选组别在候选人名单安排时都考虑到青年候选人，无论是传统基层社团，还是民主派，或乡族社团，无一例外地容纳了为数众多的青年候选人。可以说，候选人名单表现出浓郁的新老交替意味。通过竞选与投票，其中部分青年候选人脱颖而出，成功当选议员，最年轻者年仅２８岁。不过，由青年人独立成组的候选组别无一当选。当选议员的青年候选人均循原有组别采用以老带新的方式取得成功，因此，更具薪火相传之意味。显然，现行选制下议员的新陈代谢模式是不利于青年人通过独立参选而进入立法会的。至于间接选举，由于连任率过高，其议员更新功能反不如直选有效。因此，未来选制修订需要考虑进一步完善议员周期性新老交替的更新机制，使立法会选举成为政治人才发现与培养的平台。此外，选举实践还显示，现行选制在促进公平选举方面的效应未能彰显，不规则选举行为大范围出现，这使得选举公平性受到严重挑战。事实上，单纯就现行选举法律针对贿选与不规则选举行为所做的处罚而言，不可谓不严厉。然而，回顾澳门自有选举以来的实践，贿选与不规则选举行为如影随形，未曾绝迹，整体上体现出时起时伏的波动性特征。今届选举中，尽管明目张胆以钱买票的贿选行为未大范围涌现，但是，以派发礼券、免费饮食等为名目的间接贿选行为以及偷步（提前）宣传、网络抹黑等不规则选举行为呈现公开蔓延趋势，严重侵蚀了选举的公平性。所以，应考虑如何从法律上排除干扰选民自由表达选举意志的不规则竞选行为。在立法上，需要考虑引入当选无效机制，但凡发现某参选组别在选举中存在贿选行为，无论该不法行为是否由当选议员直接做出或间接操纵，均应宣布涉及贿选行为的组别内候选人当选无效。此外，还应增加与公平选举相关的条款，禁止与遏制各种影响选举公平性的行为，防止在下届立法会选举时出现复制与效仿现届选举不规则行为以博取选票与议席。３２０

澳门蓝皮书（二）非选制影响：政治稳定局面有望维持，非体制化表达及参与可能趋增１府会关系：维持合作而非对立关系，立法会需强化对政府施政监督按照《澳门基本法》奠定的澳门特区行政主导政制特征，作为立法机关的立法会与政府之间的关系是配合而非对立的。从第五届立法会直选与间选的结果看，在议员结构上，虽然新一届立法会增加了４个议席，但是，当选议员所代表的基本政治板块没有任何变动，仍然维持原有格局，尤其是政策取向与政府立场相左且以敢于监督与批评政府引起选民注目的泛民主派势力没有因为立法会总议席的增加而乘势扩张，议席反而有所减少、比例有所萎缩。与此同时，分析当选议员背景，超过一半的议员来自商界或与商界有密切的关系，新一届立法会“商人议会”色彩较过去更加浓厚。此外，无论是直接选举，还是间接选举，当选议员的连任率均较高，具有高连续性与高稳定性特征。鉴于以上所述的议员结构特征，可以相信，在未来四年内，立法会配合特区政府施政、与特区政府保持合作互动的关系会得到延续，政治稳定局面可望维持。尽管如此，直选议员的增加以及当选议员在竞选过程中回应选民要求加强对政府施政监督的诉求而做出的承诺，迫于连任及始终存在的选票压力，可以相信新一届立法会对政府施政监督较往届只会加强不会削弱，特别是在一些选民关心的非政治性民生政策议题上，立法会的督促力度会提升。２政府施政：优先处理民生改善，官员问责不可轻视四年一次的立法会选举不仅是对四年来各参选政团表现的检验，实际上也是对政府施政得失的一次全面检查。选举中，选民诉求的变化，尤其是参加立法会直选的各参选组别公布的政纲，应成为政府未来施政的重要参考。分析各参选组别的政纲，列首位的是民生问题，涵盖通胀、交通、医疗、社会保障等多方面。其中，以房屋问题为重中之重，被多份参选政纲列为民生政策之首。面对私楼价格的强劲升势，包括中产阶层在内的澳门居民已经无法通过在私楼市场置业来满足居住需求，而政府公屋供应又不敷社会所需。为此，各参选组别在政纲内一致要求政府加大房屋政策的投入，包括尽快落实４２０

　旧格局与新变化：第五届立法会选举及影响观察报告　“澳人澳地”政策。其次是人力资源问题。澳门博彩业发展迅猛导致本地劳动力供不应求，大量外劳输入澳门引发诸多社会矛盾，其中，如何保障本地人就业及向上流动的优先权成为政策诉求重点。在政纲反映的政策诉求中，如果说民生与就业是历届选举政策诉求的老话题，那么，今届选举提出的一项与往届不同的诉求是要求特区政府落实官员问责。在民主社会中，官员问责原本是天经地义的，之所以被多数参选组别列入政纲，是因为特区政府施政在民生领域出现诸多问题却很少有官员需要负责下台，反而大多数官员在政府部门的领导岗位连任多年没有变动，引发民众不满。因此，特区政府需要认真反思与研究如何处理不作为或不称职政府官员的问题。３政治参与：体制外表达可能趋增，推进体制开放度值得重视以政治系统理论分析，在政治体制内，作为吸纳民意的立法机关应具有对外开放与吸纳多元社会力量的代表参与体制的功能。如果作为民意机构的立法会过于保守与封闭的话，可能在获得政制内部稳定的同时却要付出某种程度上社会失序的代价，尤其是不自觉地抬升了街头运动崛起的可能性。特区第五届立法会选举结果显示，尽管当选议员中有多名新人，但是，新当选议员具有较高的同质性。与此同时，新参选组别推出的候选人无一当选，即使是一些多次参选者，同样未能借直选议席扩容而获得当选机会。由于今届参选组别数量上多过往届，相对地，落选组别也较往届多。落选组别所代表的社会群体因未能有代表进入民意机构而丧失体制化表达的机会，所以，其有可能选择非制度化的表达方式，其中，一些激进团体更有可能选择游行示威等街头运动形式来表达诉求。因此，面对社会经济发展与专业化分工所导致的社会群体越来越分化的局面，如何保持与推进体制的开放程度，尽可能地以制度化方式吸纳不同社群的诉求，预防与降低因激进抗争而引发社会脱序的可能性，则有待进一步探讨。总而言之，尽管第五届立法会选举已经完成，新一届立法会也已经顺利产生并开始运作，但是，选举过程与选举结果所形成的社会政治影响才刚开始显现。如何从选举制度的革新与政府施政合理化两方面入手，最大限度地促进选举结果的积极效应、消除其消极影响，是澳门社会各界共同面对的新课题。５２０

澳门蓝皮书３社团公共服务功能的年度分析及政策建议　潘冠瑾∗摘　要：在澳门，社团在推展公共服务时较好地运用大量社会资源，实现与政府的互补。随着时代发展引发了当地社会的变化，社团需要改进所提供的公共服务的内容、种类、形式，提升服务水平，增强服务素质。在此过程中，社团不仅受到资金、人员、场地、设施等方面的制约，还面临着整体公共服务的质与量方面的整合。２０１３年立法会选举期间，社团的公共服务功能亦因与政治参与的界限不清而备受争议。由此，要优化澳门社团的公共服务功能，特区政府除了加大对社团在软硬件方面的支持以外，还需加强对各社团服务功能的协调和整合，并细化有关法律进一步厘清社团公共服务与政治参与。社团自身也需及时调整自身的服务，实现政府社团之间的互补，并提高服务的专业化及科学化。关键词：社团　公共服务澳门以蓬勃的结社与众多的社团及因此形成的独特社会运行模式而闻名。澳门社团自澳葡时期就肩负起提供公共服务的责任。这一“社团治理社会”６２０∗潘冠瑾，中国人民大学博士，研究方向为澳门政治、基层民主。本文为２０１０年国家社科基金资助项目“澳门社团的治理功能及其对大陆的启示”（编号１０ＣＺＺ０３３）的阶段性成果。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　的模式在回归后延续下来，社团得以较好地运用社会资源推行公共服务。由于时代发展引发了澳门社会多方面的变化，社团需要改进所提供的公共服务的内容、种类、形式，提升服务水平，增强服务素质。在此过程中，社团不仅受到资金、人员、场地、设施等方面的制约，还面临着与其他社团所提供服务的质与量方面的整合。２０１３年凸显的另一问题是，于立法会选举时期，社团的政治参与与其社会服务的界限不清。由此，特区政府及社团自身都需针对有关挑战做出必要的调整及努力，以优化澳门社团的公共服务功能。一　澳门社团公共服务的年度现状澳门被称为“社团社会”，当地存在大规模、高密度的社团。澳葡时期，由于殖民政府采取“无为而治”的管治模式，因此，众多的社团自其诞生伊始就影响着社会发展和民众生活的各个方面，承担起这些社会性、公益性的事务，提供有关的公共物品。鉴于澳门社团在当地社会和政治中占有独特的地位，回归后，社团的公共服务功能得以保留，并应因时代的需求出现了新的发展①。因此，特区政府在文化教育、医疗卫生、社会福利、体育运动等公共管理与服务领域得到了社团的广泛支持。尽管政府亦兴办这些事业，但总体而言，各种民间的教育、卫生团体和组织为澳门市民提供了多元化的有效服务。（一）社会福利社会化澳门的社会服务项目包括以下７类：幼儿及家庭服务、儿童及青少年服务、长者服务、康复服务、预防与戒毒服务、防治赌博辅导服务、社区服务。澳门现行的社会服务主要是以免费或收费低廉的社会服务为主，辅之少量的经济援助。所有服务交织形成澳门独特的社会福利服务网络。７２０①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》规定，社会团体“可依法举办各种教育事业”；“提供各种医疗卫生服务”；“澳门特别行政区政府自行制定体育政策。民间体育团体可依法继续存在和发展”；“宗教组织可依法开办宗教院校和其他学校、医院和福利机构以及提供其他社会服务。宗教组织开办的学校可以继续提供宗教教育，包括开设宗教课程”；“澳门特别行政区的社会服务团体，在不抵触法律的情况下，可以自行决定其服务方式”。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，澳门特别行政区印务局，第２８～３０页。

澳门蓝皮书澳门的社会福利提供者类别属多元化，分别由政府部门主理，政府主力推动及资助民间机构协助主理，以及民间机构主理①。澳门社团和机构在提供服务过程中一直发挥着巨大的作用，特区政府主要发挥统筹和监管的作用。由此，社会服务网络主要是由社团及其机构在政府的支持下兴办的。民间社团作为澳门社会福利事务的重要推动力量，向各类民众提供多层次的社会福利服务。至２０１３年９月，澳门提供社会服务的机构共有２１４个②。根据服务对象范围的差异，可分为全澳性或区域性服务机构。儿青服务、康复服务、家庭服务及防治药物依赖服务因特殊性及广泛性，服务对象包括全澳地区，一般不设服务名额。小区服务中心、长者日间中心与耆康中心则明显是以地区性服务为主，因为这类服务需要根据地区的特色、小区的需要，在所属区域提供迎合小区人士所需要的社会服务，让居民实质性地感受到以及参与有关活动。这些福利机构分别由政府、澳门明爱及天主教会、仁慈堂、同善堂、基督教会、各街坊会及其他不同的社会团体创建。其中，根据澳门政府的法令，托儿所、青少年院舍、老人院、伤残人士院舍、老人中心、小区中心、复原中心及庇护工场８类社会设施必须申领工作执照，并由澳门特区社会工作局设专门部门监督运作，以便更有效地发挥这些社团和机构的作用。由于自２０世纪８０年代起，澳葡政府开始实行对民间社团资助的政策，主要以金钱、实物或技术辅助的方式，资助团体从事社会服务、教育、文化、体育活动等③。甚至将原本由政府经营的机构，转交给民间管理经营，使得民间社会服务得到很大发展。“官资民办”的方式降低了社会服务的成本，也让居民享有更多元化的服务。从数字上看，在近２０年成立的机构占机构总数的８４３％，而近１０年成立的则占总数的５８８％。至２０１３年９月，澳门社会福利服务机构中，只有１５个属于政府（７％），１０个属企业（４７％），而剩余的１８９个都是属于民间非营利机构，占８８３％（见图１）。８２０①②③姚瀛志：《澳门社会服务质素探讨》，《社区发展季刊》２００７年１２月第１２０期，第１３７～１４８页。由澳门社会工作局网站资料（ｈｔｔｐ：／／ｉａｓｗｅｂｉａｓｇｏｖｍｏ／ｉｎｓｔ／ｃｈｉｎｅｓｅｈｔｍ＃）统计所得。澳门发展策略研究中心“澳门社团现状与前瞻”课题研究小组：《澳门社团现状与前瞻》，２０００，第６页；《政府搭台民间唱戏》，《澳门日报》２０１３年１月１８日，第Ｂ０５版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　图１　２０１３年澳门社会服务设施所属机构的分布（一）资料来源：作者根据澳门社会工作局网站资料（ｈｔｔｐ：／／ｉａｓｗｅｂｉａｓｇｏｖｍｏ／ｉｎｓｔ／ｃｈｉｎｅｓｅｈｔｍ＃）统计所得。图２　２０１３年澳门社会服务设施所属机构的分布（二）资料来源：作者根据澳门社会工作局网站资料（ｈｔｔｐ：／／ｉａｓｗｅｂｉａｓｇｏｖｍｏ／ｉｎｓｔ／ｃｈｉｎｅｓｅｈｔｍ＃）统计所得。在澳门，主办民间社会福利机构的社团和组织有两类：一类是宗教机构，另一类是世俗性社团。澳门民间的非营利福利机构，都由民间社团兴办，若按其所属团体去划分，天主教属下的有４７个，基督教属下的有２４个，街坊团体９２０

澳门蓝皮书属下的有３７个，工会或行业组织属下的有１４个，澳门妇联属下的有１８个，剩余的非营利社会服务机构属于其他的民间社团（见表１）。表１　澳门社会服务设施所属机构的分布（２０１３年）所属机构政府私人、企业社团澳门街坊联合总会澳门妇女联合会基督教天主教澳门工会联合总会弱智人士家长协进会其他同善堂母亲会仁慈堂其他数目１５１０３７１８２４４７１４６５３４３１　　资料来源：作者根据澳门社会工作局网站资料（ｈｔｔｐ：／／ｉａｓｗｅｂｉａｓｇｏｖｍｏ／ｉｎｓｔ／ｃｈｉｎｅｓｅｈｔｍ＃）统计所得。作为澳门社会工作的开启者，澳门天主教、基督教和佛教所属的团体，至今依然是本地民间慈善业的主要承担者和社会工作的重要参与力量。至２０１３年９月，澳门的宗教慈善公益机构发展到６８个，占全部机构的３１８％。宗教慈善公益机构参与社会工作的覆盖面广，提供包括家庭服务、儿童服务、长者服务、康复服务、防治药物依赖服务、小区服务等多领域的社会慈善公益服务，尤其是戒毒服务与短期食物补贴（食物银行）服务（见表２）。表２　澳门慈善及社会服务机构概况（２０１３年９月）类　型是否营利按主办者公营非营利资助非资助营利政府民间非宗教宗教机构总数家庭服务类社会工作中心５５５家庭服务中心１１２１５７１３临时收容中心３１１３４辅导服务机构１１１新来澳人士服务１１１单亲网络互助服务５３２５灾民中心１１１小　计７２２１７１１１２３００３０

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　续表类　型是否营利按主办者公营非营利资助非资助营利政府民间非宗教宗教机构总数儿童服务类托儿所２９４４２７１０３７儿童及青年院舍９９９社区青年工作队４１３４青少年及家庭综合服务１１１小　计４３４４２８２３５１长者服务类安老院舍　９１９１３６１９家居照顾及支持服务５３２５独居长者服务２２２长者日间中心１９１７２１０耆康中心１２２１１８４２３平安通呼援服务１１１小　计２４８１９２４４１４６０复康服务类康复院舍　５１　５１　６日间中心９９９庇护工场２１１２职训中心４４４康复综合服务１１１教育中心２２２康复巴士服务２１１２评估中心１１１小　计１２５１１２３３２７防治药物依赖服务类戒毒康复院舍　５２３　５戒毒康复服务１１１１２预防药物滥用服务２３２２１５戒毒外展服务２１１２小　计３１１３６５１４社区服务类社区中心１３１１２２１４短期食物补贴４４４小　计１７１１２６１８防治赌博辅导服务问题赌博辅导服务２　７２２５　９预防赌博辅导服务５３２５小　计２１２２５７１４合计１５１７８７１４１５１２９７０２１４　　资料来源：作者根据澳门特区政府社会工作局统计资料（ｈｔｔｐ：／／ｉａｓｗｅｂｉａｓｇｏｖｍｏ／ｉｎｓｔ／ｃｈｉｎｅｓｅｈｔｍ＃）整理。１３０

澳门蓝皮书其中，澳门明爱（ＣａｒｉｔａｓｄｅＭａｃａｕ）①是天主教会最主要的慈善机构，承担了天主教负责的社会工作的绝大部分，辖下有３０多个服务单位，服务范畴主要包括：安老服务、康复服务、教育服务、家庭及幼儿服务、青少年及社区服务、弱能人士教育服务、伤残人士驾驶训练、辅导热线、露宿者宿舍、社会重返服务、劳工服务、暂居服务、明爱图书馆等②。澳门最大的社会公益服务提供者是世俗性社团。依据表１和表２数据，在所有澳门２１４个社会服务机构中，除了属于社会工作局的１５个外，世俗性社会服务机构数量最多，至２０１３年９月共有１１５个，占全部社会公益服务机构的５３７％。澳门街坊会联合总会直属３７个，澳门工会联合总会直属１４个，澳门妇女联合总会直属１８个。可见，澳门世俗性社会组织下属社会服务机构的数量远远超过了政府机构的数量。这些世俗性公益机构服务领域广泛，提供的服务主要集中在家庭服务、幼儿服务、长者服务、康复服务与小区服务方面。这些世俗性社会服务机构的主办者均为非营利的社团，其中澳门街坊会联合总会（“街总”）、澳门工会联合总会（“工联”）与澳门妇女联合总会（“妇联”）在发展公益社会服务方面较为进取。街总是目前澳门社团中设置社会公益服务机构最多的。目前，澳门街坊总会提供的公益服务涉及长者服务、小区服务与青少年服务等多个领域。现由２６个街区街坊会、３０个附属机构、多座大厦业主会和社区组织组成。属下坊会和服务中心拥有会员逾３００００人、义工近２０００人，每年参与街总活动和服务达到１００多万人次，跟进的个案超过６０００个③。另一提供综合性慈善公益服务的主要团体———“工联”的服务范围涵盖医疗、就业、老人、青少年、小区、康复、技能培训等，服务机构３０余个。工联总会开办三间工人托儿所，合共提供近５００个托儿名额，为数百个职工家庭解决幼儿照顾问题；四所社区服务中心服务各区居民，提供多元化社区服务，２３０①②③其前身为利玛窦社会服务中心（ＣｅｎｔｒｏＳｏｃｉａｌＭａｔｅｕｓＲｉｃｃｉ），并在１９７１年成为澳门天主教教区属下机构，加入“国际明爱”（ＣａｒｉｔａｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｉｓ），易名“澳门明爱”。参见澳门明爱网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃａｒｉｔａｓｏｒｇｍｏ。参见澳门明爱网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃａｒｉｔａｓｏｒｇｍｏ。《胡正跃赞街总会务有成效》，《澳门日报》２０１３年１１月１４日，第Ｂ１０版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　会员总数逾１５０００人；驿站服务，每年服务人次逾１０万。工人体育场是澳门职工和居民最常使用的大型体育设施之一，每年入场活动人数高达３０万人次①。而“妇联”提供的慈善公益服务相对集中在妇儿及家庭领域，主要机构有澳门妇女联合总会家庭服务中心、励苑、单亲网络互助服务、托儿所等。此外，母亲会亦较为关注幼儿及长者，属下有托儿所、安老院、护理院及颐康中心等服务机构，分别提供幼儿及长者服务。除了上述综合性社团外，澳门还存在不少面向特定服务群体提供服务的社团及机构，如澳门弱智人士家长协进会和澳门弱智人士服务协会，主要面向智障者；澳门利民会与澳门扶康会，则针对精神康复者；澳门聋人协会为听障人士服务。（二）教育民间化由于殖民时期澳葡政府在很长一段时间内在教育领域内的“无为”，使得当地民间力量利用自身资源支撑起华人社会的办学兴教事业，澳门教育形成民间化特征。民间社团兴办的各类学校逐渐发展成为澳门基础教育体系的骨干成员，且办学团体多元化。除基础教育外，澳门民间社团的教育活动还涉及职业技术、特殊教育、高等教育与公民教育等领域。如街总开办的澳门坊众学校，工联举办的劳工子弟学校、业余进修中心、工联职业技术中学，以及澳门教区举办的圣若瑟大学。目前，工联属下的劳工子弟学校、职业技术中学及夜校部，在读学生总数近５０００人。（三）医疗二元化澳门医疗卫生服务主要分为政府及非政府两大类。与社会福利和教育一样，医疗卫生的提供也是由来自多方面的机构共同负责的。其中，非政府提供的医疗服务又可分为接受政府和团体资助的医疗单位，如镜湖医院、工人医疗所、同善堂医疗所等，以及各类私人诊所和私人化验所②。３３０①②《政府搭台民间唱戏》，《澳门日报》２０１３年１月１８日，第Ｂ０５版。卞鹰、王一涛：《澳门医疗服务体系及其发展改革》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２０１０～２０１１）》，社会科学文献出版社，２０１１。

澳门蓝皮书隶属镜湖医院慈善会的镜湖医院是除仁伯爵综合医院外的核心医疗服务机构，具备现代化的医疗设备，以门诊、急诊及住院三种形式为居民提供全面的专科诊治及康复护理服务。其中，第二门诊从事的是由镜湖医院慈善会资助、免诊金及每日限额政府资助的门诊，并设有政府委办的免费预防疫苗注防站。另有第三门诊部设于澳门北区，是低收费门诊部。此外，镜湖医院的康宁中心亦由政府资助，免费为晚期肿瘤患者提供善终服务。就提供服务的总量而言，镜湖医院的门急诊诊治人数和出院人数为澳门各医疗机构的首位，作为澳门医疗服务的主要提供者，在澳门医疗服务行业中发挥着举足轻重的作用。在澳门，更多的还是一些由社团经营的医疗机构。如工联下属的工人医疗所是著名民间综合性非营利医疗保健机构，已发展至拥有４间诊所，在政府的资助下，向全澳市民提供多项免费医疗服务和优惠措施。根据２０１２年统计，四间医疗所为社区共提供逾７２０００个免费医疗额①。（四）文体娱乐的多元化此外，澳门社会的文体娱乐活动也多是由社团来组织和举办的。各大社团会在寒暑假举办各类青少年活动，促进青少年身心精神之陶冶与启发，锻炼青年人的意志及让青年人善用余暇。社会工作局通过与其他公共实体或民间社团合办大型小区活动，如国际儿童节、国际长者节、复康日等，广泛推动社会关注弱势群体。这些文化、娱乐、体育活动，丰富了民众的生活，促进了社会的和谐。二　澳门社团公共服务的年度重点与特点长期以来，澳门政府提供资助，由不同的社服团体承担大部分社会服务，省却政府行政上的不便，也发挥了社团的灵活性和地区优势。在此过程中，有４３０①《被候选人指责拒收医疗券，工人医疗所回应指服务免费》，《濠江日报》２０１３年９月３日，第Ａ０２版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　关社团不断拓展服务范围和内容，在２０１３年，各个社团在细化原有服务的同时将服务的重点聚焦于老年与青年团体。（一）年度重点：老年服务和青年服务随着社会变化和人口结构的改变，现时澳门６５岁及以上长者有４００００多人，占总人口的７３％，超过７％的国际标准，进入“老龄化社会”。由此，长者医疗、住屋、家居照顾、生活保障等问题成为社会关注的焦点。以街总属下７间长者服务中心为例，２０１３年１月至８月共处理３１６个个案，活动总数量为３７４个，活动及服务总人次为４１３６３２人次，与上年同期相比增加２０％。当中，街总处理长者个案共２２９个，以心理辅导占大多数，为３６％，其次为经济援助，占２７％，家庭问题占１３％；街总处理护老者个案共８７个，其中，以医疗问题占大多数，为３３％，其次为心理辅导，占２３％，经济援助占１０％。此外，合共有２９７２６人次参与长者终身教育课程，比去年同期增加５％；当中最多服务使用者参与运动类课程，占２９％，其次为中医类，占１９％，艺术类占１７％①。而工联属下的松柏之家等六所长者服务中心及院舍，每年服务长者总数达十多万人次，为长者晚年生活添上丰富色彩。老龄化引发了社会对培育青年人健康成长的关注。各大社团都加强了青年工作，根据青少年需要开展各类型服务及提供不同支持，开办各类青少年文化艺术培训班及文康体活动，组织青年参加各类交流，通过活动促使青少年发挥所长，建立正确价值观。如，街总属下的青少年服务单位２０１３年１月至７月共开展逾２１００项青年活动，服务青年接近１７４万人次，处理的青年个案约１４６０宗，为青少年提供多元和专业的服务②。（二）年度特点：多元化中覆盖层面更广、更深总体而言，澳门民间社团在社会救助、教育医疗等方方面面提供满足会员５３０①②《长者护老个案反映心灵支持需求》，《市民日报》２０１３年９月６日，第Ｐ０３版。《街总明新春酒会贺２９周年　今办图片展回顾服务大众珍贵时刻》，《澳门日报》２０１３年２月２５日，第Ａ０３版。

澳门蓝皮书生存性与发展新需求的多样性公共物品与服务。随着澳门社会的现代化，当地社团在新时期不断扩大服务范围，从单一向多方向发展。如，街总设有１７个社区中心、３个分区办事处、２６个地区坊会，各个地区坊会共设有３０多个不同类型的服务机构、６个学生自修室、３间诊疗所、５０多个大厦业主组织、１所中学和１所小学、３间托儿所，形成了一个覆盖整个澳门的社会服务网，目前常规服务项目多达数十项，服务网点遍布全澳各个街区，服务对象更涵盖不同年龄和不同阶层的民众。总会的专职员工和学校的教职员工已分别达到５００多人和近２００人，义工总人数达到２６００多人，会员人数达到３００００多人。社区建设工作取得一定成绩，全年服务１４５８４６２人次，比去年大幅增长４４２％①。２０１３年协助处理居民个案近６０００宗②。澳门妇联、澳门明爱、工联亦有提供很多小区服务，包括托儿所、学校、老人院、青少年及受虐妇女的院舍等。即便是青年社团，亦在辅助教育、职业培训、义务工作等方面扮演着非常重要的角色。在此过程中，澳门社团的服务群体也有了较大变化，由封闭性转向开放性，由互益型转向公益型，亦在此过程中逐渐发展出融合性的社会服务功能。由于公共服务工作以人为对象，各社团高度重视和积极回应基层群众的诉求，优化及维持现有各项服务，因应社会发展趋势开拓新服务，为工作的开展提供广阔空间，又让更多人受惠。在服务内容方面，澳门博彩业的繁荣导致很多新的社会问题，由此出现了很多专项社会服务。如，针对新来澳人士，街总由２０１２年至２０１３年６月，共为８３６５人次提供各种服务。社区活动共有６５１人次，课程班组共有１１１８人次，互动小组共有１１２人次，语言适应班共有３１５人次，学习辅导班共有５７１０人次，个案共有４５３人次③。澳门近年经济发展迅速，居民生活模式、家庭结构、价值观念均受到一定６３０①②③《街总昨召开会员代表大会　明年开展多项重点工作》，《大众报》２０１３年１２月１９日，第Ｐ０７版。《街总发行系列短片　推广小区服务工作》，《濠江日报》２０１３年１２月３１日，第Ｂ０８版。《街总推广新移民服务　吁和睦共处互助互爱》，《大众报》２０１３年７月８日，第Ｐ０４版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　程度的冲击。贫困家庭的诉求，从物质需求逐步转为精神需求，明爱家庭服务部亦因此派出专业社工，强化对贫困家庭的心理辅助工作①。工联北区综合服务中心提供劳工服务、家庭服务及青年服务，关注区内就业及公民权益。其中针对心理辅导服务及家庭服务个案较往年有明显上升，当中主要涉及儿童行为问题、成人压力问题及家庭关系协调等，该中心于２０１３年初开展的儿童情感教育工作坊，亦举办多项亲子活动，积极构建和谐家庭关系②。在服务形式层面，妇联小白兔托儿所除设有全日托外，还增加半日托、紧急、临时、暂托及假日托管等，缓解了离岛托额不足的问题③。在社会服务领域和范围层面，为应对近年离岛发展迅速和大型公屋经屋群相继落成使用所带来的居民对社会服务的新需求，２０１３年街总新开办石排湾社区服务站、青洲社区中心服务站、湖畔托儿所，妇联总会于氹仔湖畔大厦经屋开办乐满家庭服务中心和位于路环石排湾公屋地段的临时长者日间中心，工联开设湖畔综合服务中心、筷子基综合服务中心、石排湾公屋托儿所。三　挑战一直以来，澳门社团成为多元公共服务的承担者，对推动社会服务、文教、体育事业的普及和发展建树良多，并发挥了构建地方和谐、维护政治稳定、优化社会资源的作用。与此同时，时代和社会的迅速变化导致民间对社会服务需求显著增加，使得澳门社团在新时期提供多元化和专业服务中面对重重困难，这主要表现在社团的服务素质、资源设施方面，同时亦对澳门社团的公共服务功能提出挑战。（一）社团内部组织与服务素质的提升：专业化和现代化需求回归后，市民政治身份的转变，导致社会对政府的诉求与日俱增。特区新７３０①②③《七成受援助家庭主动向明爱还款》，《市民日报》２０１３年２月３日，第Ｐ０４版。《同携手心连心嘉年华　构建和谐小区》，《濠江日报》２０１３年９月２日，第Ｂ０８版。《妇联举行会员代表大会　续关注民生维护妇儿权益》，《大众报》２０１３年１月３０日，第Ｐ０５版。

澳门蓝皮书政府因此以扩大政府公共物品供给为己任，不断扩大自身作用范畴，进行大规模的公共设施投资，并全面介入教育文化、医疗卫生、社会福利在内的社会公共服务，实施多元化的惠民政策，对弱势群体持续给予额外援助，对民间社团产生了多重影响。政府与社团在公共服务上的双重参与，导致部分服务项目和机构在服务上重复，这推动了社团调整回归前的“拟政府”功能，更促使其谋划其他的发展方向，提升服务的素质。随着澳门经济社会的快速发展，大量低收入家庭的物质生活出现了跨世代的改善，对传统社团的服务需求大幅减少，社会成员在各方面的需求层次也随之升级。与此同时，社会现代化过程中，社会阶层的分化及中等收入阶层的出现均需要社团功能分化。但目前，澳门社团体现出明显的融合性功能，社团的功能分化不明显，尤其缺乏专业化与小区化社团组织，即使被社会归为小区性社团的街坊会，亦追求多元化功能，体现出浓郁的融合性特征①。回归前成立的社团往往由于其悠久历史和社会联系而得以逐步拓宽其发展规模，组织体系较为完善，但服务方式比较陈旧老化，专业化程度与时代需要间仍存在差距，社团理念或提供的服务与社会需求脱节，导致市民认同其政治影响力，但又不愿积极参与社团工作。社团原先的全能型发展模式需转向专业化模式。许多新涌现的社团，却规模较小，相对缺乏严密规范的组织结构及战略性，活动方式亦多变，其服务的专业化程度亦难以在短期内提升至理想水平。（二）社团与外部条件：资源及设施的不足从各国的实践来看，非政府组织从事社会工作较之政府与市场有较多优势，但也存在一定困难，其中最大的问题就是经费短缺，这严重影响了社会工作的正常开展，影响了服务质量。回归后，特区政府对社团的资助金额有了显著增长。这是因为社会团体和组织提供的公共服务在规模、范畴及影响各方面日见扩大。社会工作局２０１２年度报告中反映出不少社会服务是依靠非营利的社会团体承担的。澳门约８３０①《传统社团需民主化转型》，《新华澳报》２０１３年１月１６日，第Ｐ０３版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　５０００个社团中，大部分社团的经费来源于政府资助。在澳门，政府与社团的合作一般有三种形式：①政府提供纯资金支持或每年给予一定比例的财政拨款，或以购买服务项目的形式，使社团有能力提供某项服务；②政府提供设施，如场地、装置和设备等让民间机构可以免费使用；③政府向社团举办的某项服务提供技术或财政资助并由政府有关部门派员对其服务进行跟进监督。技术辅助包括：在要求下，协助草拟及更新技术规定，以及其他内部规章；推动人员之技术培训及专业进修活动，并尽可能协助或开展具该等目的之活动等。财政辅助包括：运作上之经常开支；投资开支以及偶发性活动之负担。民间服务机构在一定程度上协助政府展开相应的公共服务工作，但近年澳门社会发展迅速，民间对社会服务需求显著增加，社团难以获得相应的足够资源，如缺乏各类型的社会服务人手，尤其缺乏专业、专职的社工和督导人员等。在提供多元化和专业服务方面更加困难重重，令一向行之有效的公共服务发展面临困境。社会工作局增加了不少针对当时社会问题的服务项目，外包给社团运作，以满足社会的多样化需要。有关资助主要包含两个部分，一是团体运作的人力资源，二是日常运营费用，包括服务使用者的日常参与活动的费用。所提供的资助都与服务使用者的人数有关。有时并非１００％的资助。虽然政府投入逐年递增，但由于通胀加剧，外加各社团除了维持现有服务外，还要拓展新服务以配合社会需求，因此需要庞大的服务经费以应付日常开支。如，明爱回归后开支年年递增，２０１３年开支较上年增加达１１％～１２％。虽然政府年度投入高达约９０００万澳门元，但明爱亦要自筹约２６００万澳门元①。相比之下，提供特定类服务的社团由于受政府资助来源较为单一则更受到资金因素的影响。如，澳门弱智人士家长协进会总会各项服务得到的政府资助不足３０％，各中心的服务经费政府只资助７０％，所得资助款项不足以应付会务及四个中心日常运作支出②。与此同时，政府资助民间的服务发挥不出最佳效果还因澳门社会服务深受９３０①②《明爱今年开支受制通胀料增千万》，《市民日报》２０１３年１月２１日，第Ｐ０４版。《家协会周末卖旗筹募服务经费》，《大众报》２０１３年５月９日，第Ｐ０５版。

澳门蓝皮书人资紧张困扰。一方面，澳门社会服务人才的总量和种类都与社会本身的需求存在差距。目前在公私营机构服务的社工人员只有７００多人，要应对５０万人口的服务需求。现时澳门日间护理服务中，护理员与长者比例约为１∶７，香港的比例为１∶３①。使用者需求的改变，促使社服机构提供更多元化的服务，其专业分工亦须越加精细，除社工外，还包括心理辅导、物理治疗师、职业治疗师、语言治疗师、特殊教育人员、护士及保育员等多种专业，但澳门长期缺乏这些专业人才的培训。另一方面，澳门经济发展后人力资源紧张，薪金要求渐高。政府及民间机构的社工待遇差距较大及对社工的津贴制度尚未完善，使得社工界内存在较大的薪金差异，并造成社团有关人员流失严重。虽然，为支持民间机构开展各类社会服务，社工局２０１３年再次将有关机构的津助金额上调１０％，期望通过提升人员待遇，稳定服务团队及优化运作条件，但由于当局津助范围只包括部分的人员编制，其余人员编制的差额需由社团自身资源补上而效果不彰。此外，与之相应的专业化制度尚在咨询阶段，社工因缺乏发展空间和未来保障而缺乏吸引力。民间社团一直短缺人手，如２０１３年澳门六个社会服务机构联合招聘提供共５５个职位空缺，但几乎无人问津②。目前，各社团的很多社会服务依靠义工进行，但由于义工流动性大，更需进行必要的培训，从而局限了社团所提供社会服务的素质和专业化程度。此外，很多新兴非主流社团在提供服务时亦面临着场地及设施的问题，如鲍思高青年服务网络没有固定的会址，影响服务；澳门视障人士权益促进会亦希望政府能提供该会一个合适的场地以设立视障人士教育服务资源中心③。（三）社团个体与群体：整体服务量的整合与质的提升澳门社团虽然数量众多且活跃，但规模不一，发展分散。按照澳门统计暨０４０①②③《长者护老个案反映心灵支持需求》，《市民日报》２０１３年９月６日，第Ｐ０３版。《六个社服机构联合招聘五十五职位　疑薪酬欠佳几无人问津》，《华侨报》２０１３年１１月２４日，第１３版。《视障人士权益会　盼政府提供场地》，《华侨报》２０１３年３月１２日，第１３版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　普查局２０１３年第一季的人口估计数５８６３万计算，澳门每万人平均拥有民间组织数约为８５２８个①。回归后，虽然单个社团所提供的社会服务种类及数量均持续增长，但就社会整体而言，从各社团处所获得的社会服务在质量及种类方面仍存在较大提升空间。一方面，高密度的社团分布导致社团间的协作与竞争成为不可避免的现象。每个社团均有其独立性，但鉴于面对问题的复杂性及资源与能力的限制，单个社团未必可以独当一面，因此有必要推动社团间的合作。其中有很多问题要考虑，如自主性、权力结构、成本、沟通、团体内和团体间冲突问题等。由于澳门结社自由，设立程序简便，社团设立门槛较低②，所以社团数量不断增加。当前这种高密度的社团分布，尤其是在短短１０年间的急剧增长，导致不同社团就社会中的既定社会服务人力资源及物质资源相互竞争，也因此引发了社团之间在人力资源、运作规模、活动频率等多方面的不均衡。另一方面，澳门现时社团的公共服务未具统合概念，服务较零散。当地民间团体或机构的福利与援助服务一般都是独立运作，推出的项目都是基于自身生存和发展的需要，相互之间缺乏互动机制及协调机制，由此造成了社团性质、功能、服务对象等不同程度的雷同。此外，各个社团功能的综合性发展反而在一定程度上加剧了公共产品供应的重叠与低效。虽然部分政府机构和有些团体都充当着协调者的角色，如社工局为了响应市民对社会服务设施的需求和更加善用资源，与民间团体／机构合作提供不同类型的社会服务设施，如托儿所、儿童及青少年院舍、安老院舍、复康中心等，但总体而言，民间社团多各自为政地向民众提供社会福利服务，造成了社会服务项目与内容的重叠和不协调，从而有碍社会服务向深层方向推进，客观上影响了整体效果。例如，本地多重障碍儿童需要往不同地点治疗，澳门现在亦未有统计残障儿童的数量③。虽然政府着力推动学校融合教１４０①②③《社团：幸福澳门的催化剂》，《澳门日报》２０１３年７月１５日，第Ｄ０８版。现时澳门的社团注册门槛低，只要宗旨符合法律，架构及章程齐备及支付刊登政府公报费用（约２０００元澳门币）即可注册新社团，不用经过审查和批准。《交流团参观兰州辅读学校特教中心　家协会冀引入整合式复康》，《澳门日报》２０１３年６月６日，第Ｂ０６版。

澳门蓝皮书育，但并没有延伸到课后活动，小区普遍缺乏针对轻度特殊学习儿童的特殊服务及机构①。又如，近年澳门入托、入学问题相当紧张，孕妇、婴幼儿卫生保健和医疗服务亦有超负荷之势。母亲会属下轮候入住两所安老院的人数超过２００人②。有社会服务团体属下七间托儿所２０１３年共有７０００多名幼儿报名入托，但提供的幼儿学额只有６００多个，其中，某单间托儿所学额只有５０多个，却有超过３０００人报名③。同时，托儿服务不只是托儿位数量的增加，更应在场所的面积、设备、设施上符合幼儿成长要求的足够的活动空间和合适的人手配置④。利民会表示，２０１３年精神健康求助者较去年增加近２０％，求助者有明显年轻化的趋势。现时机构只有３９个宿位，申请入住的人士已轮候至２０１４年１月，社会应增加更多心理咨询或服务机构⑤。而旧城区内数以千计的独居长者所需服务网络也亟待扩大和提升服务素质。（四）社团与政治：社会服务与政治参与功能的分界历史上，澳门特殊的政治社会生态导致参与政治事务成为澳门社团功能之一。《澳门特别行政区行政长官的产生办法》和《澳门特别行政区立法会的产生办法》都为社团参与相关选举提供了制度化的通道。由此，澳门社团不仅在公共产品供给上较世界其他地区的非政府组织贡献更多，还超越一般非政府组织的功能，通过选举等方式进行政治参与。澳门主要的代表性社团在功能上出现了融合性，通过尽可能追求多样化的社会服务，以确保其在参与政治时获得必要的社会基础及支持。在一般情况下，社团的社会服务与政治参与功能有着较为明确的边界，但在２０１３年立法会选举期间，二项功能的边界之争引发了社会对部分社团“贿选”的质疑。这是由于在此时段中，有关社团同时作为提供社会服务和政治参与的中介，而社团的主要负责人既作为立法会选举的候选人，又参与社团组２４０①②③④⑤《澳缺轻度特教儿童支持服务》，《市民日报》２０１３年１０月２７日，第Ｐ０１版。《勿过分依赖社会服务设施　母亲会：照顾长幼大众有责》，《澳门日报》２０１３年１２月１１日，第Ａ０２版。《吴在权就托儿服务质询》，《华侨报》２０１３年５月１９日，第２４版。《工联座谈托儿服务　冀采措施缓解人资不足》，《濠江日报》２０１３年９月１４日，第Ａ０２版。《团体办活动交流社服经验》，《大众报》２０１３年１２月３１日，第Ｐ０４版。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　织的各项社会服务事务，因此，社团在此期间所提供的社会服务的过程“变相”成为“偷步”选举宣传，而这些社会服务工作涉及的“蛇斋饼粽”则被人质疑有贿选之嫌。此外，由于各个社团的社会服务往往是受政府资助或以外包形式而提供给各界，因此，每逢选举年导致的另一质疑是社团会否利用自身活动申请的资助谋划选举活动。四　展望及建议社团是澳门经济社会良性运转的重要催化剂。回归以来，澳门特区政府已积极响应社会需求，尽力在公共服务方面“补课”，但鉴于社会福利、教育、医疗等各方面的服务状况与社会要求的高质量的生活仍然存在相当差距，澳门社团未来仍将在上述领域发挥重要作用。为更好地发挥社团推动澳门经济社会发展的作用，特区政府有必要主导、协助社团提升社会服务素质，提供足够的资源，并负起监督服务质量和专业培训的责任。各社团亦需要更新服务观念，完善内部组织，强化自身能力，调整服务内容，提升服务质量。（一）政府层面笔者建议政府从以下几方面着手改善：逐步改革完善相关法律法规；加快实现社团组织和管理的法制化；资助制度改革及社团绩效评估的推行；转变社团的活动方式和管理观念，促进社团自身组织的更新换代；协调社团的服务分布及开拓社团公共服务功能的新方向。主要的措施应包括以下四个方面。１加大资助力度，调整资助制度，整合资助体系由于澳门政府采取公共服务外包与民营化的形式，为各类社团提供了资源和规范，引导社团运作并与政府合作，因此有必要改革现行资助系统，整合资助管理。政府在加大资助力度解决社团的人资短缺、场地不足、租金昂贵等问题的同时，更需要调整资助制度。现有政府机构向有关社团提供津助时采用的标准３４０

澳门蓝皮书不够灵活，使得各类服务无法依据实际所需人数来配备相应的资源。为力求社会资源发挥最大效用和不致浪费，并为社会公益达至最大化和所有机构达到双赢（ｗｉｎ⁃ｗｉｎｔｈｅｏｒｙ），机构间的协调发展很重要。这个合作发展过程，一方面，需要由政府居中扮演协调者的角色，有关部门应进行全面评估及重新布置服务提供点，以均衡及合理的方式建设服务设施。另一方面，澳门的社会服务专业行政管理以多元化、多渠道的管理方式施行，一般与福利服务有关的工作皆由社工局负责，然而，澳门房屋局、澳门监狱、澳门教育暨青年局、卫生局等亦拥有社会工作人员，为其部门所属单位的服务对象提供有关的福利服务①。政府资助社团的资金通常分为两部分：年度服务经费和活动服务经费。所谓年度活动经费就是获资助社团的日常维持运作经费，如会址、员工薪酬等。至于这些社团搞的活动或服务，则又可从其他途径去逐项申请经费。随着社会的进步，推行多元化服务乃时势所趋，因而形成了一个机构由多个部门资助及监管的情况，在行政管理上出现了监管准则不一的情况，容易造成行政混乱、财政混乱，资源可能出现重叠，造成浪费以及调配困难的问题。为促进社团更为正确有效地运用公帑为社会服务，特区政府应在完善资助社团制度的同时构建一个绩效管理系统，对社团推行绩效管理。引入“评分机制”以配合资助政策，即以社团或项目的成效和本质作为拨款资助的依据。这也有利于各机构就申请资金审批标准进行细化或量化，着重活动的社会效益、影响力，令资助审批合理适宜，也有助于推动社团改变举办活动的理念，整合资源，多花心思，推陈出新，开办更多有益民众的服务和活动。２科学做好前瞻规划，综合协调服务分布特区政府应从政策层面统筹不同部门调动和整合资源，因应社会人口发展需要，及早规划并做好增加托额、学额，以及完善相关医疗、卫生和社交康体设施的全面配套准备，确保各项服务保量的同时亦要保质提供。政府应有全盘４４０①姚瀛志：《澳门社会服务质素探讨》，《社区发展季刊》２００７年１２月第１２０期，第１３７～１４８页。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　的科学规划与决策，因应家庭结构的转变以及社会之需求，转换思维，兼顾短期及中长期的社会发展，完善政策措施，促进社会持续发展进步①。在此基础上，促成社团合作的同时保持良性竞争成为澳门政府必须面对的课题。除了运用资金资助、授勋激励等方法对社团的活动和发展方向进行有针对性的引导，特区政府还可通过活动倡议及组织协调两方面的努力促进社团间合作空间的开拓。如，澳门基金会为贯彻政府“关顾民生，扶助弱势社群”的施政理念，自２０１１年起，通过本地社团的服务网络于春节及中秋节向独居长者、长期病患、残障、孤寡及生活贫困人士等致送福包；为加强活动的社会效益，还与相关社团举办座谈会，检讨活动的执行及操作，派发指引，借此使社团更了解活动的意义及具体执行安排。在这一模式中，澳门基金会就整体活动进行策划、组织和引导，使得同服务范畴和性质相近的社团被有效吸收到政府施政重点的落实中，避免了服务的重叠和社团之间的冲突。而自２０１３年开始，社工局每３个月与３０多个前线社团的领导人开会，就家庭及小区服务面对的问题进行讨论和交流，２０１３年社工局亦与民间团体合作，设立事故应急小组，当小区发生突发事故时，民间团体与政府可以通力合作，做好应对工作。政府还可通过为各社团领导层和工作人员提供交流与培训等机会强化社团间的联系及合作。３建立专业制度，培育专业人才，强化专业培训迄今为止，澳门民间机构提供的社会服务已占绝大多数，要确保服务的质量，必须对社团的人员问题加以解决。民间社团一向承担着主要的人才培训工作。为提升社会服务整体素质及促进专业发展，政府需主动开展服务人才的培训，为未来安老服务设施和名额的增加做好人才储备，并继续加大资源投放，支持社团提升相关服务人员的福利待遇，稳定人资。澳门社会服务专业发展前景并不明朗，若能尽快建立一个相对统一的专业认证制度，确立社工专业地位，同时借此缩小公职社工与民间社工的薪酬福利差距，创设专业发展的平台，提供专业提升的机会，完善社会服务人员职业保障，就能吸引专业人员持续投入服务，并有利于社工行业的长远发展。５４０①《吴在权就托儿服务质询》，《华侨报》２０１３年５月１９日，第２４版。

澳门蓝皮书４细化法律规定，减少灰色地带，确保公平选举为确保未来选举的公平公正及社团公共服务的正常提供，有关法律有必要针对选举期间社团的角色及其提供公共服务的过程和方式与其竞选和贿选行为之间的边界做出更为清晰的界定，从而缩减可能引起争议的空间。（二）社团层面１开辟服务空间：与时代要求相符、与政府互补、与其他社会团体互补社团需要重新思考自身的服务功能的方向定位及提升服务的素质，社团机构间也需本着“社会资源为社会”的原则，从公众利益出发，让社会服务得以发挥最大的效用。一方面，社团开展的社会工作需不断发展，在原先解决被救助者最基本生活需要的基础上，充分利用自身组织的弹性、功能自发性、民主代表性，敏锐寻求社会大众需求，发展出应时之策略，并规划执行，从实际行动中探索出合宜的工作方针与方法，不断地进行拓展，扩大服务对象，更新服务手段，尤其是与时俱进，针对新出现的社会问题，及时更新服务项目，开展新服务，协助解决各类社会问题，以满足各类人群不同的需要，从而保持社会的和谐稳定。另一方面，基于不同社团机构维护各自群体的利益，要各社团机构真正消除“门户”之见，实行资源共享达至协调效果并不易，因此，更多还需推动各个社团、机构根据自身特征，发展专项服务，避免服务重叠造成恶性竞争和资源浪费。提供同类型社会服务的社团间可通过互访、交流、座谈来加强相互之间的联系和了解，讨论和解决共同面临的问题。２强化组织能力：专业化和科学化社团能力决定了社团提供服务的质量，因此，各有关社团要深化自身的专业素质。除了对机构工作人员进行培训提升其专业技能、强化专业归属感和外访交流吸收外地经验外，综合性社团亦开始通过与专业性社团合作以强化自身所提供服务的专业化程度①。此外，社团亦可更多通过研讨会、调研及系统性６４０①如民众建澳联盟与澳门工程师学会就现时社会民生工程、大厦管理人员的培训及专业人员认证等问题交换意见和建议。北区工商联会主办、澳电协办“家居用电安全及关怀小区计划讲解会”以增强居民用电安全意识。

　社团公共服务功能的年度分析及政策建议　总结实践经验来推动公共服务的科学化。２０１３年部分社团已经就此做出了初步尝试。如１１间民间社会服务机构筹组“社服专业　你我共建”筹委会出版文集探索及分享很多本土宝贵实务经验和知识；街总、澳门扶康会、妇联举办有关研讨会推动澳门社会管理创新，提升社会管理效能和服务素质。未来，社团应在这些方面做出更多努力。７４０

澳门蓝皮书４２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　赵家权∗摘　要：２０１３年，澳门特别行政区历史上的第１４个年头，注定要以充满戏剧的事件载入史册。也许要经过若干年我们才能真正理解和认识发生在这一年中的各种政治事件所包含的影响和意义，而我们现在对这一年的言说只能算作是一个尝试性的、纪年式的注解，是为若干年后深入分析所留下的一个现场记录。关键词：澳门政治发展　管理制度　政治参与　政府与市场人们普遍希望在一个比较稳定的环境里发展经济，改善民生，推动政治上层建筑的改革。因此，政治发展理论在中国得到比较高的认同，政治发展也成为政治学研究中一个热门的研究对象。但所有这些都是出于笔者作为政治学研究者的个人观察意见，既包括对正式消息的个人解读，也包括来自网络的消息，因而误读和消息失真也许是难免的。一　公共行政的变革需求澳门旅客近年的高速增长似乎没有任何停歇的迹象，城市承载力面对的压力可想而知。如果说在过去的几年里，这个城市的平静依靠的是民风朴素、相８４０∗赵家权，任职于澳门基金会，清华大学政治学系博士研究生，研究方向为政治学理论。

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　互礼让和尽可能挖掘每寸开发空间来维系一种微妙的平衡，那么，从赌权开放到今天，一个正经历急速转型的澳门，其容量以及依据各种现代化制度来提升的空间仍有多少？就此而论，关闸大堂被挤爆事件就是本年度一件具有重要意义的政治事件。１关于旅游承载力讨论的起源澳门赌权自２００２年开放，配上２００３年推出的自由行政策，旅游业得到迅猛发展。旅游业被形容成“会下金蛋”①，在发展旅游的最初阶段，人们容易看到旅游给当地经济带来的贡献，如增加就业、提高收入等。但旅游业同时“也会把自己的窝搞得很脏”②。随着发展的不断深入，人们发现旅游带来的冲击往往超出经济领域，涉及政治、社会、文化、生态环境各个领域③。澳门旅游业近年的发展不但容易造成交通堵塞、环境污染、治安恶化等问题，大量的外来财富令本地居民面对外来游客产生抵触情绪。这些负面冲击所带来的损失无法用货币衡量，而且从长期来看，还可能降低旅游景区的吸引力，制约旅游市场的发展。因此，社会及舆论都希望就发展旅游所带来的冲击进行综合评估。早在２００４年，澳门旅游学院曾对澳门旅客可承载量进行预测，认为约为每年２１９０万人次。这个访客数字在２００６年已经饱和，当年旅客超过２２００万人次。而同一机构在２００９年的调查研究认为，澳门的旅客承载力上限为２９００万人次，也仅比２０１２年的２８００万游客人次多出１００万。在２０１３年２月８日到１５日的春节期间，从陆路、海路及机场等各口岸入境澳门的旅客总数超过１０３６５万人次，较去年同期增加１３％多，其中来自内地的旅客逾６９２１万人次，同比增长超过２１％④。造成旅客激增的主要原因是广珠城轨珠海站开通，刺激了京广沿线大批内地旅客来澳，由此产生了从交通、餐饮到通关和住宿都不时出现超负荷的状况，并在２月１２日晚上达至沸９４０①②③④ＪｏｈｎＡｐ和ＪｏｈｎＬＣｒｏｍｐｔｏｎ在《旅行研究杂志》上发表了一篇名为《建立与测试旅游影响的评估尺度》的文章，提出了一套由３５个项目组成的衡量旅游影响的评估指标体系。ＪｏｈｎＡｐ，ＪｏｈｎＬＣｒｏｍｐｔｏｎ，“ＤｅｖｅｌｏｐｉｎｇａｎｄＴｅｓｔｉｎｇｏｆａＴｏｕｒｉｓｍＩｍｐａｃｔＳｃａｌｅ”，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＴｒａｖｅｌＲｅｓｅａｒｃｈ，Ｖｏｌ３７，Ｎｏ２，１９９８，ｐｐ１２０－１３０．吕开颜、刘丁己等《赌权开放后对澳门的影响———青少年意见调查》，澳门青年研究协会、澳门中华学生联合总会，２００７，第４页。赵卫：《澳门春节期间迎逾百万游客　社会思考完善旅游中心建设》，新华网，２０１３年２月１６日。

澳门蓝皮书点。由于当天澳门各类酒店的入住率逾９５％，不少酒店的价格比平时翻了一番甚至几番，仍一房难求。同时，由于大量中小企业执行“三工”措施，导致主城区大量食肆关门，大批访澳旅客被迫当天返回珠海。当晚７点，澳门通往内地最主要的关闸陆路口岸涌现大量人潮，以至于出现推挤护栏的情况。澳门警方临时采取人流管制及“潮水式放行”等措施，到晚１０时许，拥堵的人潮才逐渐被疏通。当日有超过４３万人次在此口岸出入境①。未来５年，随着多段公路、铁路、城际轨道的开工建设，特别是港珠澳大桥的建成通车和深中通道的规划建设，都将深刻改变珠江三角洲区域发展格局，使区内外交通便利程度得到明显改善。可见，区内居民的就业和生活分别在不同的城市将会成为一种常态。在此背景下，澳门社会展开了一场有关城市承载力，以及如何在制度上更好地建设世界旅游休闲中心的大讨论。２城市规划的倾斜与现代化管理制度缺失关闸大堂被挤爆事件反映澳门与内地在区域合作中，尤其是城市建设、交通网络布局等领域的沟通仍不顺畅。内地决定动工兴建广珠城轨时，特区政府未有估算城轨开通对澳门的影响。到了广珠城轨开通至珠海北站，政府也未有提前预料到旅客大幅增长的情况。直至广珠城轨珠海站启用前，政府才提出“粤澳新通道”规划方案②。为此，澳门与珠海为开展新通道的各项准备工作，陆续成立边防协调、海关协调、检验检疫协调、交通衔接和总体规划建设、环保协调五个专责小组③。尽管特区政府各部门已全力争取落实粤澳新通道，但预计未来两三年内的长假期旅客压境，旅客仍会遭受长时间排队的苦况。面对接待游客是否达到城市承载能力上限的疑问，负责旅游事务的官员再三强调澳门的旅客接待能力并没有超过预期，且留有增长空间。旅游局局长文绮华认为，现时澳门仍有能力接待来自世界各地的旅客。从各项旅游业数据、表现分析，澳门酒店入住率平均为８０％多，而且还陆续有新酒店落成；景点亦只在某些大节日才会短暂“客满”，导游、旅游巴等亦没有出现不足情况。０５０①②③赵卫：《澳门春节期间迎逾百万游客　社会思考完善旅游中心建设》，新华网，２０１３年２月１６日。《新春迫爆关闸口岸规划显见官员前瞻不足》，《市民日报》２０１３年２月１４日。《五专责小组研粤澳新通道》，《澳门日报》２０１２年８月４日。

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　因此，她表示，游客在春节集中而至，情况比较特殊，不能以偏概全，就此来评论澳门实际待客能力是否“超载”。吸取经验后，相信有关部门未来将会做好旅客分流工作①。为此，治安警察局在春节假期后即推出“边境口岸实时资讯平台”，居民和旅客可实时了解通关状况以更好规划行程。然而，有批评意见认为，为满足不断增长的旅客需求，澳门城市的整体规划都需要扩张旅游容量，除通关设施外，度假村酒店的土地批给、水电能源的耗费等问题都在考虑之列。而每次接待能力扩容后，就会迎来新一波旅客增长。特区政府一再以发展经济为名向旅游业倾斜，把特区最为宝贵的土地资源集中向旅游业供应。相反，医院、学校、公共房屋、养老院等民生所急需的设施却远未能满足居民需要。特区政府应先加强现代化的旅客管理工作②，而不是一再在城市规划和土地资源上向旅游业倾斜。数据说明，除了本地居民对游客过多表示不满外，也许旅客本身也不买账。旅游学院旅游业研究暨科研中心最近公布了２０１２年第四季度以及全年的“访澳旅客满意度指标”（ＭＴＳＩ）最新研究结果。综合而言，旅客整体满意度仍处于“心理及格水平”，并有迹象显示旅客整体满意度有持续小幅度下降的长期趋势③。３劳动力的争议随着经济快速增长引发人力资源的需求激增，人力资源短缺和人才匮乏成为澳门经济社会发展的主要瓶颈之一。行政长官崔世安４月２５日在立法会答问大会上表示，在不影响本地人就业和向上流动的情况下，可思考吸纳在澳学习的专才留澳工作，“外地生留澳就业”再次引起社会广泛讨论。输入专才是一个独立体系的法律问题，它根据澳门“人才”需要而设定诸多形式的“工作权”和“居留权”以及配套的相关法律法规，其中，“外地１５０①②③《逼爆关闸属个别情况　文绮华：吸收经验完善分流》，《澳门日报》２０１３年２月１５日。林玉凤：“特区政府根本没有做好旅客的管理工作，当旅客已经在关闸发生鼓噪时，现场的巨型电子屏幕，播放的却是特区政府节水广告一类的讯息，而没有告诉旅客过关时间估算的安民的讯息。同时，既然博彩营运商可以通过电话网络发送推广短信给入境旅客，为什么在出入境高峰时不能通知坐城轨的旅客暂缓过关，或转到其他人少一点的口岸出境？而发财巴在人最多的时候继续一车又一车的把人送出关闸，是不是可以请他们把旅客多留在店里，不要推更多人到关闸排队鼓噪？”，载《澳门日报》。吕开颜：《社会承载力和旅游冲击》，《澳门基金会电子报》２０１３年１０月。

澳门蓝皮书生留澳就业”已经讨论多年，是输入专才当中的较具争议类别，多次被提起而又多次被搁置。政府正式把“外地生能否留澳工作”纳入政府公共政策正式议题，是在多家大型酒店２０１６年前后相继落成、澳门人力资源面临严峻挑战的背景下提出的。不过，对于是从外地生中筛选出澳门需要的各类人才、把外地生留澳定位为“专才引入”并给予“居留权”，还是继续以“人力资源补充”的形式让外地生在澳身份保持为“工作签证”，各方长期未能达成共识。有支持意见认为，从澳门的实际情况看，人才引进成效不彰，人才总量和品质不足、外地人才影响本地人向上流动机会等事实说明，澳门原有专才引入和外雇输入制度有缺失。外雇占就业人口１／３并不断增加的同时，也存在外雇输入的结构性问题，如部分行业和专业长期人才不足。因此，人才引入制度需要随着经济社会发展而调整①。反对意见则认为，澳门人力资源不足问题，回归前已经出现；目前澳门已经有输入外劳和技术的制度，理论上足以解决普通员工和专业员工人力资源不足的问题，根本无须另辟蹊径。企业人资问题，显然是目前人力资源政策失当造成的，显见有必要完善外雇制度，进而长远规划本地人才培训，方可切实解决人资问题②。“外地生留澳就业”争议较典型地反映了澳门公共政策制定及实施过程中各个环节的行动特征。作为对公共利益的反映和调整，公共政策的制定往往需要在公平与效率之间寻找一种平衡，而对公平的追求容易导致在公共政策的实际制定过程中出现“一刀切”的思维特征。任何公共政策都产生于相应的时代背景，因此，如何在变化着的时代机遇中不断对其做出调整，如何对其展开适当的研究和进行适当的实践进而提供开放性的制度平台，迫切需要一种全局性的政策视野与更加灵活的、区别对待的技术手段。二　立法会选举：政治参与的多重面相在现有的政治制度安排中，澳门立法会是特区的专属立法机构。根据２５０①②李向玉：《从人才建设看“外地生留澳工作”》，《澳门日报》２０１３年５月２７日。澳门工会联合会：《就外地生留澳工作的浅思》，澳门工会联合会网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆａｏｍｏｒｇｍｏ／ｂｌｏｇ－４１３４－７８４７ｈｔｍｌ。

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　《基本法》第７１条，立法会除立法权外，还享有审核、通过政府提出的财政预算案，听取行政长官的施政报告并进行辩论，就公共利益问题进行辩论，接受澳门居民申诉并做出处理等权力。但在长期实践中，立法会的职能仍没有得到充分发挥，其与行政部门的关系、所着力的重点领域并非十分清楚。然而，在新一届立法会会期工作前，也许我们能从第四届立法会工作中学到些东西。卸任的第四届立法会主席刘焯华向社会所做的总结报告中不仅明确地将立法工作列为立法会最重要的工作领域，而且自豪地罗列了第四届立法会四年来的工作业绩：“第四届立法会工作最大亮点是完成一系列涉及经济民生的重大法案，包括‘城规法’、《土地法》、‘文遗法’、财政储备制度、社会保障制度、‘经屋法’、公积金个人账户、存款保障制度、‘楼花法’、‘食安法’、《房地产中介业务法》等。其中，修订《土地法》和制定‘城规法’‘文遗法’，对澳门社会长期稳定发展具深远意义。对于防止政府官员在土地批出等方面滥用职权和利益输送，具有积极意义。对于善用澳门土地资源和城市合理布局、长远发展具有深远意义。”①立法会工作所涉及的范围上至《基本法》修订提案，下至“食安法”，几乎囊括了社会生活的各个方面。应当说，这种状况是澳门特区成立以来澳门立法工作前所未有的，也充分体现了澳门正在经历着的制度转型并在制度安排方面融入现代化管理手段。对于立法工作的不足，这位卸任主席又重复了上任主席的观点②，“监督政府的财政预算是《基本法》赋予立法会的重要职责，但立法会往往无法可依，有心无力。比较突出的是大型公共工程预算超支问题，如早前北安码头的审计报告再次暴露弊端，社会十分关注。类似问题早已存在，立法会和审计署等也曾多次指出，惜不能有效解决，关键是预算机制有问题，最根本的原因是特区缺乏与《基本法》相配套的预算和公共财政管理制度”③。３５０①②③刘焯华：《三十年议员无愧于心》，２０１３年８月２２日，澳门工作联合会网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｆａｏｍｏｒｇｍｏ／ａｒｔｉｃｌｅ－１００１３－１ｈｔｍｌ。曹其真：《澳门法律真的不滞后？》，载曹其真记事簿，２００９年１１月２８日。刘焯华：《三十年议员无愧于心》，２０１３年８月２２日，澳门工作联合会网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｆａｏｍｏｒｇｍｏ／ａｒｔｉｃｌｅ－１００１３－１ｈｔｍｌ。

澳门蓝皮书１第五届立法会换届选举第五届澳门立法会选举的直选界别选举是历届立法会选举当中最为激烈的，２０组参选组别１４５位候选人的参选写下了澳门选举史上浓重的一笔。澳门立法会选举的现代色彩亦越来越浓厚，各种现代的技术手段如电话调查、网络宣传使各组别的选举投放更有针对性。而１５１８８１名选民参与投票得出的选举结果亦充分体现出现代民主选举的一般特征———选举资源较多的候选人较容易胜出。与直选界别的激烈竞争相比，间选和委任界别则显得波澜不惊。一方面是由间选产生的前主席刘焯华卸任，同时继续由间选界别中另一议员贺一诚继任主席，另一方面则是间选和委任两个界别的议员在年龄方面表现出多层次的特征，构成一个由老至少的若干个梯次分布，为日后的以老带新奠定了基础。对于澳门这样经历着剧烈的制度和社会变迁的城市而言，这样的安排是符合普通市民的期望和制度发展需要的。不成文规则的重复和稳定形成某种制度化，因其可视性和可预测性而具有特定的透明度。２青年缺位出乎选前对投票率增长的预期①，第五届立法会的投票率下跌了将近５个百分点。青年选民在选前曾被认为在相当程度上将影响选举结果，“尽管青年选民只占总数的１８７％，但是对比中老年选民，他们普遍‘两少三高’（社会经验较少、固有政治倾向较少，教育及收入水平较高、受他人影响程度较高、对现状批判及未来愿景较高）”②。这种观察主要体现在青年参与政治活动频率的增加上，一方面，澳门青年示威游行的次数增多，游行的议题丰富多样，从房屋、就业、交通、教育、社会福利、环境保护，到反贪污、反对官商勾结、要求政制改革等，涵盖了社会、政治各方面问题。这也反映更多的澳门年轻一代愿意走上街头，发出声音，表达自己对政府的不满和诉求。这些情况在过去都是较少发生的。另一方面，各类讨论公共事务的论坛、电视电台节目、报章评论栏目也不断增多，且日益受到大众关注和欢迎。人们热４５０①②２００１年澳门第二届立法会选举的投票率为５２３４％，２００５年澳门第三届立法会选举的投票率为５８３９％，２００９年澳门第四届立法会选举的投票率为５９９％。香港中国通讯社：《澳门立法会选举　年轻选民影响力扩大》，２０１３年９月１５日。

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　烈地展开讨论，各类观点交流碰撞，时而烽烟四起，火花飞溅。甚至连艺术活动中亦充斥各种政治议题，例如２０１３年澳门艺术节上演的几个作品，如《通知书》《投爱一票》《大世界娱乐场》《影落此城》，或直接或间接地展现和讨论着澳门的文化、时政与人生百态，有学者将这种转变称为本地戏剧的“社会转向”①。尽管至今没有公布青年选民的投票率②，评论人士一般以总选民增加３万多人而投票人数与往届相若来判断新增选民没有参与是次选举活动，并认为澳门青年应该珍惜手中的权利及学会在选举后继续监督自己所投票候选人的行为。同时，有意见认为澳门目前的政治环境侧重社团政治，本次青年投票率正反映社团对青年的吸引力越来越少，青年游离在体制外会成为提升澳门市民政治参与以及培养合格公民的难题。但从选举的技术手段看，有关选举部门在选前的组织能力应该被肯定。除投票环境整体有序、透明和公平外，选举管理机构在两次选举间多次深入学校、社区为合资格选民进行登记工作，赋予合资格选民参与选举的权利。选举部门也许可以考虑与教育部门进行更深入的合作。比如，高中和大学都应该在学生办理领选登记时，与学校合作为学生上一节公民教育课，说明选举对于个人和社会的意义，以及选举行为的核心价值。这个时间点本身是进行公民教育、培育健康积极的政治文化的良好机会。应该说，实行代议制的城市，市民的政治参与有一定的周期和波幅，选民的公民意识、社会的政治分化、媒体的过度操作都会对青年的投票意欲产生影响，因此，选举年政治活动频率的增加未必会激起市民的参与热情和转化为投票率的提高。３事后检讨第五届立法会选举是２０１２年因应“政制发展”需要而修订《基本法》附件一和附件二中有关行政长官和立法会产生办法的规定后的第一次选举。其５５０①②参阅李展鹏《澳门剧场的“社会转向”———谈艺术节的四个本地作品》，《澳门日报》２０１３年６月６日。选举委员会到目前只公布了投票率、投票人数、分区投票人数及各阶段投票人数四项统计数据。见立法会选举委员会网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅａｌｇｏｖｍｏ／ｚｈ＿ｔｗ／ＡＦＬ＿Ｄｈｔｍｌ。

澳门蓝皮书实，回归以来，已经多次修订选举法，本次修订中最为关键的部分是增加行政长官选举委员会委员和立法会直间选议员的数额，也有针对在选举实践中发现的问题而进行的技术性修订。对于选举的结果，存在不同的解读。而面对急速变化的社会经济、政治环境，不少意见认为选举制度存在修订的空间，应令有关法律能跟随社会的发展步伐与时俱进。如廉政专员冯文庄在选举后提出：“过去选举法清楚规定博企不得介入选举事务，这是由于过往博彩业只由一间赌牌公司专营。现时博彩市场开放后已没有相关规定，但今天博彩业是本澳经济财政收入的主要来源，加上博企雇用大量员工，故建议考虑通过立法清晰博彩业在竞选过程中的定位和角色。”①他同时建议，提名委员会组成后，需要向选管会申报提名委员会所属的团体和单位，方便选管会进一步监察，限制已申报团体不可以任何物质或非物质支持有关提名委员会②。在实务操作上，有意见希望属临时性质的选举委员会可以变为常设机构，以避免选举委员会成员因缺乏经验而于每次选举活动之间，呈现不持续、不连接的状况，尤其是未能针对选举中出现的弊端，提出修法的建议③。可以说，完善执法过程中的各种技术问题，更好地回应社会和市民大众的要求，推动澳门政治文化向前发展，是这些检讨意见的共同特征。三　独特的政府与市场关系对于政府与市场的关系有两种极端的看法。一种看法是澳门政府奉行自由主义经济，在经济上主张不干预政策，如长期实行低税率，消极对待强制性退休和最低工资制度。同时，由于联系汇率限制，特区政府在货币政策上受到很大的制约，一般很少使用货币手段调整经济。但由于《基本法》的保障④，特６５０①②③④参见《冯文庄倡修改选举法跟上社会发展》，《市民日报》２０１３年９月１８日。参见《冯文庄倡修改选举法跟上社会发展》，《市民日报》２０１３年９月１８日。《修订立法会选举法必须思考的几个问题》，《新华澳报》２０１３年９月１９日。《基本法》第１０４条规定：“澳门特区保持财政独立。财政收入全部由澳门特区自行支配，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在澳门特区征税。”

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　区政府可利用自身较强的财政能力、灵活的财政政策改善澳门市民的福祉。另一种观点则认为，澳门实行了近百年的专营制度，令澳门经济领域的某些制度与以市场化、自由化为代表的自由主义核心价值相违背，在很大程度上削弱了澳门的竞争力，并长期制约澳门生产力的发展。专营制度的起源要追溯到１６０年前，即鸦片战争后，当英国取得香港及中国沿海通商的权利后，即宣布香港为自由港，货物进出口免税，澳门３００年的中外贸易基地角色受到严重威胁。葡萄牙为应对英国人的挑战，派出亚马留任澳门总督，并单方宣布澳门为自由港，但接踵而至的便是难以应付的财政赤字。亚马留参考荷兰及英国在亚洲地区推行的殖民政策，实行专营承充制度。专营者向政府支付一定数额税款后，就可以专营港口、市场、盐、鸦片和赌场等生意。通常情况下，专营竞投人要经过激烈的竞标才能夺得承包权。实施专营制度一定程度上挽救了葡萄牙在澳门的统治，并使之维持到回归前。回归后，特区政府逐步取消了博彩业以外的大部分专营制度，并引入了市场竞争机制，一定程度上促进了澳门经济的发展，但部分回归前签署的专营合同及由专营制度衍生的经营合同，仍继续有效。专营制度的核心是解决政府的财政需要，理论上，专营者是以价高者得的原则判定经营权归属的。这是独特形式的市场干扰行为，政府并不是要克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率而干扰市场，因此，专营制度的诞生注定与消费者的利益是相违背的。１９９９年，澳门有线电视股份有限公司获得由澳门政府发出的为期１５年的特许专营牌照①。澳门有线电视于２０００年７月８日正式开播，而在有线电视获得专营权前，澳门的电视信号接收服务一直由多家私营电视频道公司供应。２００５年，电信暨资讯科技发展办公室（电信管理局前身）接获多家电视台有关公天公司侵犯版权的投诉。该局调查发现，澳门有线的部分收费频道在公共天线上可以接收。政府表示会开始巡查在澳所有电视信号是否合法，并取缔转播有关未获授权许可的卫星电视频道②。电视信号专营问题自此困扰澳门长达９年，当中，更出现多次停播及信７５０①②《澳门的电台》，通讯博物馆内小册子。《澳门日报》２００５年８月２５日。

澳门蓝皮书号中断事件。２０１３年６月，中级法院禁止公天公司非法转播，判澳门有线部分胜诉，勒令电信管理局９０日内履约。政府被迫与澳门有线及私营电视信号提供者进行谈判，寻找事件的解决方案。最终，一份由政府向有线支付信号服务费，并由原私营电视信号提供者继续进行电视信号保养的方案被抛出。但事件并没有正式落幕，澳门有线已起诉特区政府的不作为行为，案件仍在法院审理阶段。较之历史遗留下来的电视服务专营合同，“道路集体客运公共服务批给”事件更凸显了特区政府对公共服务提供者的管理能力有待加强。特区政府２００９年将巴士特许经营批给转为以提供服务合同方式处理。这种以提供服务合同方式处理的巴士服务的新模式运作后，并没有为巴士服务带来革命性变革。２０１３年５月审计署报告揭露巴士服务远不达标的一系列问题，１１月廉政公署分析报告更指交通事务局不遵守法定制度，违法采用提供服务合同，导致各种不符合公共利益及违法情况。因此，政府有必要尽快理顺与各种专营合同批给者之间的关系，从而重新确立政府与市场之间的关系。这有助于市民得到更佳的服务，也可使低层市民分享经济增长的成果。四　小结展望２０１４年，在澳门的政治日历上是一个重要的时间段，这一年，行政长官选举委员会将选举出新一任行政长官并报请中央人民政府任命。而１２月２０日举行的回归１５周年的各项庆祝活动，因其对新一届特区政府人事布局的正式确认而具有特别重要的意义。概言之，特区政府换届的首要工作自然是对主要官员、廉政、审计和部门负责人进行任命和审查安排，其中包括行政长官，经行政长官提名，报中央人民政府任命的五司司长、检察长、廉政专员、审计长、警察总局局长、海关关长。在频繁的事件中，澳门市民以令人多少有些眩晕的感觉走过了回归后的第８５０

　２０１３年度澳门政治发展的延续和变迁　１４个年头。但笔者依旧如派伊①那样相信，社会的发展会推动政治的发展。澳门正经历一种稳定有序的政治变化，这是一个走向现代化的过程，一方面，建设一个有效率的政府，另一方面，完善法制和民主建设以及自下而上的政治参与和自上而下的政治动员。２０１３年是一个不同于以往的年份，这一年所发生的事情还会在更深刻的制度建设层面以特定的形式表现出来，并且持续得更加久远。政治发展就是在这样的事态中实现，并在未来的事体中得到体现。９５０①派伊１９２１年出生于中国，后回到美国在Ｃａｒｌｅｔｏｎ学院和耶鲁大学接受教育，先后在美国多所大学任教。派伊以其对中国文化的研究而在政治学界享有盛名。

澳门蓝皮书５澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述　唐晓晴∗摘　要：澳门立法会于２０１３年８月通过了《城市规划法》，并于２０１４年３月开始实施。尽管这部法律最终在立法会获得通过，可是在立法过程中争议不少，而且制定过程中的这些争议很可能延续到将来的法律适用中。笔者回顾了立法过程中的几个主要争议，并提出了自己的见解。关键词：澳门《城市规划法》　街道路线图　不可溯及既往原则　城市规划无效　城市规划违法一　概述经过多年酝酿，在社会的高度关注下，澳门《城市规划法》终于在２０１３年８月１２日通过，并于２０１４年３月１日生效。此外，澳门立法会在同一会期还通过了与《城市规划法》息息相关的《土地法》与《文化遗产保护法》。曾几何时，澳门社会有声音认为土地利用制度的不完善主要是因为没有完善的城市规划，而之所以没有完善的规划，主要是因为没有规范城市规划的法律，因而《城市规划法》似乎就变成了一切问题的源头。尽管这一论述方式是否严谨尚有待检验，但是《城市规划法》的出台无疑有助于解开绳结的第０６０∗唐晓晴，澳门大学法学院教授。

　澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述　一环。因此，《城市规划法》《土地法》《文化遗产保护法》的出台无疑是澳门土地利用制度体系化建设的里程碑。然而，制度的建立远远不是善治的终点站，纸上的法律需要实践的检验，而法律实践又需要理论支持，再加上三个法律在立法过程中争议不少，最终解决方案也存有讨论的空间，所以对这几部法律展开深入研究正是时候。本文将集中讨论《城市规划法》的若干具有争议的问题。二　澳门《城市规划法》立法的政策目标与立法模式在法学的学科分类中，《城市规划法》属于行政法的分支，即特别行政法，这一特质决定了《城市规划法》只应处理一般行政法（澳门的《行政程序法典》和《行政诉讼法典》）未曾规范或其规范无法适应的特殊事宜。一部《城市规划法》要规定什么并没有固定的格式，立法者一般根据社会情况而制定立法目标。在澳门，政府向立法会提交的《城市规划法》法案最初文本列出了下面几项立法“方针”（本文称之为立法目标）①：•设立符合城市规划的原则；•设立作为城市规划实施工具的总体规划、详细规划及街道准线图；•就编制和修改城市规划设立程序制度，当中包括听取市民就总体规划和详细规划方面的意见，以及听取因实施详细规划而可能受损的私人的意见；•设立一咨询委员会作为政府在城市规划的编制、实施、检讨及修改程序中的咨询机构；•规范土地用途及使用类别；•对拟编制城市规划的地区制定预防措施；•规定公用征收制度作为详细规划的实施手段；•设立城市规划的无效制度；•设立行政违法行为的处罚制度；•对因城市规划、规划条件图及制定预防措施而受损的私人设立保障１６０①见《澳门特别行政区立法会，第二常设委员会－第２／ＩＶ／２０１３号意见书》，第４页。

澳门蓝皮书制度。在这些立法目标或方针的指引下，澳门政府提交的《城市规划法》草案于是有了这样一个宏观结构：第一章　一般规定第二章　城市规划的程序制度第三章　街道准线图第四章　土地使用和利用条件第五章　预防措施第六章　不动产及所涉及的权利的征收第七章　无效制度第八章　行政违法行为的处罚制度第九章　对私人的保障第十章　最后及过渡规定立法会第二常设委员会一共举行２４次会议，其中１８次有政府官员列席。经过这些会议的密集讨论以后，政府于稍后提出的修订文本最终在立法会通过，成为法律。在结构上，法律的最终文本主要修改调整了第二章、第三章和第四章的标题和内容，尤其是凸显了城市规划委员会的地位。经调整后，条文也从原本的６２条增加到６８条。应该说，政府预设的立法目标基本都体现在最终制定的法律条文内。从法律第四条所宣示的原则可以看到，立法者希望以这部法律为基础建立起一套规范而且有效的城市规划制度。然而，像大部分立法一样，这部《城市规划法》也涉及不同个人与团体的利益，因此，争议在所难免。三　城市规划的无效与违法性①《城市规划法》制定过程中较有争议的一个问题是：城市规划的无效与城２６０①感谢刘德学博士解答了笔者关于本节内容的一些疑问。

　澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述　市规划违法两个制度之间的协调问题。《城市规划法》第４１条规定了城市规划的“无效宣告”，而第４２条则规定了“对城市规划的规范提出争议”，并明确指出：“对城市规划的规范提出争议，旨在宣告其违法。”换言之，城市规划既可以被宣告为无效，也可以被宣告为违法。乍看起来，这两个规定似乎是不合法律的语言逻辑的。因为根据行政法学教义，如果城市规划是一个行政行为，则在符合一定要件的情况下，其最终效果只能是无效。相反，如果不将城市规划界定为行政行为，则很可能将之界定为立法行为。这样的话，就没有无效的问题，而只有下级法律规范是否违反上级法律规范的问题。根据澳门立法者的理解，城市规划是一个具有双重性质的行为。一方面，城市规划文件包含的规划规章（第７条第１款、第１０条第１款）对土地的利用构成抽象的行为准则，故而具有法律规范的性质；另一方面，城市规划文件中的规划及发展条件图（第７条第２、３款）所指向的却是具体的地块，因而属行政行为。问题是，在操作层面，规划规章与发展条件图是紧密相关的，两者结合才构成一份完整的城市规划（文件）。被吸收在同一份文件内的行政行为于是也由行政法规一并核准（第２２条）。尽管如此，无论在理论还是实务上两者都不难区分。首先，行政行为无效（主要是澳门《行政程序法典》第１２２条所规定的原因）与行政法规违法（主要是违反《城市规划法》）可以基于不同的事实。即使同一事实既造成规章违法，也使行政行为无效，在理念上将两者区分也不存在问题。立法者显然有清楚的认识。立法会的意见书花了很大的篇幅讨论这一争议，并清晰地指出：“法案中这种无效与违法性的双重制度，与城市规划的双重法律性质有关，因它既是简单的一般行政行为，但实质上亦可以是行政法规。尽管城市规划形式上不一定需以行政法规的形式出现，不过法案第２２条已规定城市规划由补充性行政法规核准。这样便解释了为何按法案第４２条规定城市规划的争议主要是一种对法律规范的争议制度。因此，对城市规划的争３６０

澳门蓝皮书议是为了对其内所载有的某个规范违法做出具普遍约束力的违法宣告。”然而，在分析了有关规范的性质与关系以后，立法过程所做出的调整却让人摸不着头脑。在原草案中，“对城市规划的规范提出争议”这个条文原本很适当地置于“对私人的保障”的标题下（原文本第５３条①），可是到最后文本被搬到了专属于行政行为的“非有效制度”标题下（第４２条②）。倘若如此，意见书用如此大的篇幅讨论是为了什么呢？四　城市规划与受损关系人的赔偿在立法过程中，《城市规划法》的另一个重大争议是当城市规划影响到土地权利人的利益时，政府是否需要赔偿以及如何赔偿的问题。已通过的《城市规划法》第５３条③和第５５条④分别处理了两种需要赔偿的情况，之所４６０①②③④法案最初文本第５３条“对城市规划的规范提出争议”：一、对城市规划或预防措施的规范提出争议，旨在宣告有关规范因其内在缺陷又或因在编制或修改城市规划或制定预防措施程序中作出的行为非有效而产生瑕疵致属违法。二、对规范提出争议适用十二月十三日第１１０／９９／Ｍ号法令核准的《行政诉讼法典》的规定。最终文本第４２条“对城市规划的规范提出争议”：一、对城市规划的规范提出争议，旨在宣告其违法。二、对城市规划的规范提出争议，适用经作出必要配合后的上条第四款及第五款，以及适用十二月十三日第１１０／９９／Ｍ号法令核准的《行政诉讼法典》中关于对规范提出之争议的规定。第５３条“首次实施或修改城市规划导致的赔偿”：一、如出现下列情况，因首次实施或修改城市规划而受损的拥有私有土地的物权之人有权就证实受到的损害获得赔偿：（一）使该规划或规划修改生效前已发出的，由其持有之属建筑或扩建工程的有效整体工程准照失效；（二）使该规划或规划修改生效前已获核准，并已获发属建筑物建筑或扩建工程的有效整体工程准照的工程计划的城市规划条件出现重大变更。二、损害赔偿权自该城市规划或规划修改生效之日起经过三年时效完成。第５５条“修订国有土地批给合同、舍弃批给及赔偿”：一、当城市规划的实施抵触已批给的国有土地的批给用途或其利用、重新利用时，承批人有权根据《土地法》的规定申请修订批给合同、舍弃批给，或属有偿批给时，申请移转批给所衍生的状况。二、在不影响上款的适用下，属有偿批给时，因首次实施或修改城市规划而受损的国有土地承批人，有权根据《土地法》的规定，就证实受到的损害获得赔偿；而权利时效和赔偿金额的订定，适用经作出必要配合后的第５３条第２款及上条的规定。

　澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述　以用两个条文来处理，是因其所对应的土地性质不同。第５３条处理所有权属私人所有的土地，而第５５条则处理属国家所有但批给私人开发利用的土地。对于第一种情况，法案讨论时争论的第一个问题是：当土地属私人所有时，究竟谁有权获得赔偿？政府原来的方案是只有所有权人有权获得赔偿，而讨论后的方案则将所有权人改为物权权利人，也就是说，扩大了有权请求赔偿之权利人的概念范围。这一扩大无疑使条文看起来更缜密，但实际上仍然有不少问题有待回答，例如，既然所有物权权利人都有权请求赔偿，那么各权利人是必须一起请求还是得独立请求赔偿呢？如属前者，各人所获赔偿应按什么比例分配？另外，现存的澳门私有土地之上设有他物权的情况其实并不多，而将来也不会产生新的私有土地，将赔偿的受益人的概念从所有权人扩大到他物权人可能只存在理论意义。对于第二种情况，引起争论的最大问题是：受规划影响的国有土地承批人所享有的请求赔偿权利是否与私有土地所有人一样？法案最初文本认为不是。按其原初文本，当规划在其生效达五年以后才做出修改，则即使规划对私人或土地承批人造成损害，受害人也无权获得赔偿①。对于这一原初方案，提案人（政府）并无特别说明。可以想象，提案人在赔偿问题上之所以差别对待私有土地的所有人与国有土地的承批人，可能是受到权利概念的教义思想影响，认为所有权是一项民事固有的权利，而承批人的权利形态则不明确。无疑，在损害赔偿法的范畴内，学者曾经争论过是否只有物权或知识产权等绝对权受侵害时才需要赔偿，可是现代以来，这一争论已逐渐平息，教义学上较为僵化的绝对权已被更灵活的利益概念取代，尤其是在土地利用受城市规划影响的情况下，受害人的身份是土地所有人或承批人的差别并不大（同样无辜、同样会蒙受经济损失）。另外，必须指出的是，立法者对这部分内容的处理是颇费心思的，其第九章在“对私人的保障”大标题下，设立“对私人的一般保障”与“特别保障”两个小标题。这一结构很明显地反映了公法上的保障理论，但斧凿痕迹５６０①见《澳门特别行政区立法会，第二常设委员会－第２／ＩＶ／２０１３号意见书》，第５２页。

澳门蓝皮书太深，甚至有弄巧成拙之虞（第５２条所列的一般保障其实没有任何规范意义，这一列举反而使人疑惑是不是当事人就不可能做出其他反应）。上文提到的第５３条与第５５条都处于“特别保障”的标题之下，很明显就是行政法理论所指的对财产受损害之当事人的“价值保障”。最后，在立法过程中，曾经有意见认为上述赔偿问题还要参考《澳门民法典》关于民事责任的规定①。对此，笔者认为必须谨慎。从法学教义的角度分析，城市规划使个人利益受到损害属于合法行为对个人产生损害，而《澳门民法典》第４７７条及续后条文所规定的是“因不法事实所产生的民事责任”，两者的界限泾渭分明。即使《城市规划法》的规定有所不足而需要类推适用其他法律以填补漏洞，其类推的顺序与范围也还需要具体斟酌（例如《城市规划法》并没有要求加害人有过错），直接引用民法典的规定于法理不合。五　城市规划限制土地利用与法不溯及既往原则在城市规划法的立法过程中，争议最热烈的问题莫过于所谓“街道准线图”效力的问题。法案向公众咨询的初期，已经有团体指出土地价值主要取决于其可建面积，而在政府没有总体规划与详细规划以前，政府发出的“街道准线图”基本上就决定了有关面积，所以主张当城市规划影响了可建面积时，政府也需要赔偿。问题在于，在澳门的行政法体系中，“街道准线图”的效力颇有争议，而政府在发出文件时更注明该图不产生效力，因此，无论政府还是舆论都认为，“街道准线图”不能作为向政府要赔偿的依据。在２０１３年的《澳门蓝皮书》中，笔者发表的一篇文章也表达了类似的观点，指街线图不是赋权的文件，不产生任何权利。这一观点获得不少认同，而且在立法过程中也受到了重视。然而，笔者的这一表述仅仅是针对街道准线图这个文件。而实际上，街线图有没有效的问题只是表面问题，在这个问题背后其实隐藏了更深层次的问题：土地可建面积究竟何时确定、根据什么确定、谁６６０①见《澳门特别行政区立法会，第二常设委员会－第２／ＩＶ／２０１３号意见书》，第５４页。

　澳门《城市规划法》的主要争议与最终解决方案评述　有权确定，以及当事人是否可以根据政府发出的文件形成正当期待的问题。在都市化的社会，土地绝大部分用于建造楼宇，于是楼宇的价值就决定了土地的价值。按照所有权的公法与私法限制的原则，土地所有权人享有的并不是绝对不受限制的权利；无论是因为公共利益或特定群体的利益，土地所有权人的权利都有可能受到限制（公法上的限制，例如建筑法、城市规划法、自然资源法、文物保护法、环境保护法对其施加的各项限制；私法上的限制则包括所有权设立与行使他物权、知识产权、相邻关系作用于其上的限制①）。然而，一些论述往往忽略以下两个问题：第一，限制在何时发生；第二，交易中的第三人是否有方法知道在何种情况下方会产生限制。尤其第二点，其实是整个经济社会运作的基础。没有了这个基础，交易当事人就无法评估交易物的价值，于是只能在极大的不确定性下做出商业决定，而这样的商业决定性质与赌博并无区别。在《城市规划法》生效前的澳门，土地能建与不能建、能建多少等大致是由以下因素决定的。首先，它是根据一系列法律法规决定的（如政府每一区域的限高条例，关于保护文遗、卫生等，甚至政府对每一地区的规划都必然会影响土地的建造潜力）。其次，能建什么与如何建其实也是权利人决定的（如一块私家土地的所有人，他决定只建一间小狗屋，那也是他的权利）。最后，当土地权人决定要建什么，然后将想法交政府审批，政府还是有权依法要求当事人进行修改的（例如，虽然土地最高可建一百米，但是如果权利人的建筑计划是一片屏风楼，不符合建筑规章等，他就不可以这样建）。然而，在做出这样的限制时，行政当局必须以现行法律为依据，而不是随意专断。正是因为政府审批必须严格以法律为依据，当事人在交易时也就有可能进行评估。综合以上几点，可以得出：土地最多能建什么是由当时生效的法律与政府规划决定的；土地在这个限度下怎样建是由当事人自行决定以后交审批的；政府在审批时的裁量权根据当时生效的法律做出，所以应该是可预测的。７６０①刘凯湘：《论所有权的限制》，载杨振山主编《罗马法·中国法与民法法典化———物权和债权之研究》，中国政法大学出版社，２００１。

澳门蓝皮书换言之，此一争论背后的法律问题其实是当事人的正当期待以及法不溯及既往原则①。当事人只能依据现行生效的法律产生正当期待，而依法产生的期待应该得到法律保护。假如当事人根据现行法律以及行政当局的规划所得出的可建面积安排交易生活（如银行向土地发展商借贷是根据当时的土地可建状况评估的；政府在评估一些税收时也是按照当时的土地可建状况评估的；进行买卖的商人当然也是根据当时的土地可建状况评估价值的；在楼花法生效以前，商人甚至可以根据这样的状况售卖楼花），那么新的《城市规划法》与依此法而做出的城市规划就不应该破坏有关秩序。实际上，论者将争论的焦点放在赔偿问题上是有点错位的。现在有条件进行利用的土地只要依法申请利用，权利人就会依法获得其可建面积，当事人按批准建楼就不会有赔偿的问题。为了澄清上述问题，笔者曾在报纸上发表了标题为《关于城市规划法文本（尤其街线图的效力与建筑权问题）的一些补充意见与澄清》的文章②，并得到立法者的重视。在立法讨论的最后阶段，提案人在过渡规定中所增加的第６４条第３款即充分反映了其对有关问题的正确认识以及对既存法秩序的尊重。该款规定：“本法生效前根据八月二十一日第７９／８５／Ｍ号法令核准的《都市建筑总章程》的规定所发出的正式街道准线图，继续有效并由该法规所规范。”８６０①②法不溯及既往原则虽然只在刑法内有明确规定，但法学界一直认为该原则对各个法律部门均有适用的余地，而最近更有学者指出《澳门基本法》第２５条可以作为该原则的宪法性依据。参看ＪóｓｅＭｅｌｏＡｌｅｘａｎｄｒｉｎｏ，ＯＳｉｓｔｅｍａｄｅＤｉｒｅｉｔｏｓＦｕｎｄａｍｅｎｔａｉｓｎａＬｅｉＢáｓｉｃａｄａＲｅｇｉãｏＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖａＥｓｐｅｃｉａｌｄｅＭａｃａｕ（Ｖｅｒｓãｏｐｏｒｔｕｇｕｅｓａ），ＣｅｎｔｒｏｄｅＦｏｒｍａçãｏＪｕｒíｄｉｃａｅＪｕｄｉｃｉáｒｉａ，２０１３，ｐ１４３。唐晓晴：《关于城市规划法文本（尤其街线图的效力与建筑权问题）的一些补充意见与澄清》，《濠江日报》２０１３年７月１４日，第Ａ３版。

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　６中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　黄宏耿∗摘　要：回归以来，中文法律的适用无疑已获得量上的提高，从质而言却远远未如理想。２０１３年，无论是在立法系统、司法系统还是行政系统，受社会对立法质量的批评、司法文书中文化未能完全普及、行政部门未能对法律改革做出有效统筹等因素影响，中文法律的适用情况都不容乐观。本文简略地整理２０１３年中文法律在立法、司法与行政三方面的适用情况，分析其发展中所遇到的困难并做出展望及提供可改善的方案。关键词：法律话语权　法律滞后　法律改革一　前言根据澳门官方统计，２０１３年末澳门居住人口约为６０７５００人。另据２０１２年的人口普查详细结果，在５８２万居住人口中，中国籍居民占９２３％，葡国籍占０９％，菲律宾籍占２７％。澳门的官方语文分别是中文及葡文。澳门以中文为日常用语的居住人口约为９４％，而使用葡萄牙语的人口则为０７％，其余人口使用英语及其他语言①。９６０∗①黄宏耿，澳门大学中文法律硕士，《华侨报》《讯报》专栏作者，现任职卫生局一等高级技术员，研究方向为法理学。澳门便览，澳门特别行政区政府网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｆｉｌｅｓ／ｆａｃｔｓｈｅｅｔ／ｇｅｏｇｒａｐｈｙｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ。∗

澳门蓝皮书因曾受葡萄牙管治，澳门法律话语权长期为统治阶层所垄断，因此，澳门虽一直是个华人社会，葡语却始终占据法律语言的垄断地位。回归前后，中文法律的适用问题广为社会所关注及重视，既体现出其广泛的社会及历史基础，也代表着一种最朴素的社会呼声，并受到当时行政、司法及立法部门的共同关注。终审法院院长岑浩辉早在２０００～２００１年特别行政区司法年度开幕典礼上就明确指出：“各级法院法官及法官委员会也充分了解广大市民对法院使用中文的强烈要求，但考虑到各级法院法官、律师界、司法文员以及翻译力量等客观存在的因素，为确保司法正常运作，避免延误案件的审理，法院只能慎重并按部就班地推广使用中文。但我们并没有忽视问题的存在，而且已设立了直属于法官委员会的法院使用双语委员会，并正积极地开展有关研究工作。……为改善各级司法文员以及翻译员的中葡双语水平和配合法官处理各类案件的能力，终审法院院长办公室与司法事务局和法律翻译办公室合作，设计了一系列培训课程……”①２００４年，时任行政长官的何厚铧先生在同一场合则更明确提出：“为了确保司法机关的正常有效运作，保持司法语言的严谨、准确，本澳的司法体制，在过去只能循序渐进地改变司法运作语言，对此，我相信广大市民是予以理解的。但是，我亦希望包括学术界和法律界的各界人士，积极协助司法机关，努力推进中文在司法领域内使用的进程，而全体的司法官就要积极采取各种措施，在确保司法素质和效率的前提下，进一步主动地使用中文，以确保中文在司法机关内的使用情况得以改善和普及。”②同时，推动法律中文化也大致体现在回归初期行政法务范畴的施政报告内。然而，近些年中文法律的适用情况却似乎已渐渐淡出人们的视线。本文的目的就在于通过对过去一年中文法律在澳门的适用情况作一简单梳理，并因应社会普遍对法务领域提出的意见，一窥中文法律在当下所遇到的问题及未来的发展趋势。０７０①②岑浩辉：《在２０００年至２００１年特别行政区司法年度开幕典礼上的讲话》，澳门法院网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｏｕｒｔｇｏｖｍｏ／ｕｐｌｏａｄｓ／ａｔｔａｃｈｍｅｎｔ／４２／ｐｄｆ／１３７５９３２９４２ｚｏｌｋｗｐｄｆ。何厚铧：《２００４／２００５年司法年度开幕典礼行政长官演辞》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｏｕｒｔｇｏｖｍｏ／ｕｐｌｏａｄｓ／ａｔｔａｃｈｍｅｎｔ／３３／ｐｄｆ／１３７５９３３５３３ｊｐｓｓｉｐｄｆ。

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　二　２０１３年中文法律在澳门适用的年度概况回归以来，中文法律在澳门的适用情况到底如何？基于某些并不明确的理由，尽管行政、立法与司法三个权力机关都在回归初期对此给予高度重视，但随后多年，三个机构却鲜少在公开场合再次就本地中文法律的整体适用情况、社会评价乃至成果做出过多的政策论述乃至提供系统的参考数据，而法律中文化也渐渐不再在行政法务范畴的施政报告中出现。经过了１４年的累积，中文法律的适用程度自然不会比回归前完全被忽视的情况更糟糕。无论是法律从业人员的本地化、多年翻译累积的各类文书、文本，乃至立法中葡双语化的基本实现，中文法律的适用在量上的增长是有目共睹的。然而，我们依然很难满足这样的变化，也无法回避中文法律适用的情况必然与人们对本地法律体系及其运作的整体评价直接相关。对此，我们或可从立法、司法与行政三个机构的一些基本情况及社会评价中寻找到答案。１立法机关对１９９９～２００９年十年内中文立法工作的变化，曾两任立法会主席的曹其真在离任后曾这样总结：“回归后十年来立法会所通过的１４０部法律，已彻底扭转了过去中文立法薄弱的状况，双语立法也基本上响应了社会的诉求。”①到了２０１３年，以法律法规的颁布为例，立法会在这个会期共通过了１２项法律；截至１１月，行政长官共颁布了２７项行政法规，内容包括政府部门的运作、行业规范、学生用品津贴、医疗补贴、现金分享、青年创业援助及有关医务和交通方面的规定。现时，上述法律法规，都可在印务局的官方网站找到其中文、葡文文本。然而，即使在立法双语化已基本实现的情况下，立法质量在这一年受到的部分批评仍清晰地向我们表明，在立法质量受到质疑或不能获得保证的情况下，中文法律在立法层面的适用情况在质量上也是一样不容乐观的。１７０①曹其真：《立法会主席十年工作情况的总结报告》，澳门立法会网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｌｇｏｖ．ｍｏ／ｃｎ／ｃｎ＿ｍａｉｎｈｔｍ。

澳门蓝皮书如在１１月的施政报告答问大会上，就有代表街坊组织及龙头产业的议员分别指出：“立法计划执行差，立法效率和质量备受社会质疑，法律滞后依然影响民生和社会发展。”“政府立法工作杂乱无章，成为经济发展的绊脚石，不少讨论多年的法律从未修改……政府与立法会合作没有加强，法改局工作不足，是部门的积极性、法改意识不强，还是沟通不足？”①而刚离任不久的立法会主席刘焯华在８月亦曾指出，澳门立法滞后以及立法质量与立法效率等方面的问题长期难以解决，根本原因在于部门主导的立法模式。政府在法案草拟方面一直没有统筹协调的组织安排和工作机制，立法项目规划以及法案起草基本上由行政部门各自为政，产生多种弊端，主要表现在：立法规划缺乏统筹，立法提案轻重缓急失当，社会咨询不足，利益平衡机制缺失，部门利益突出，立法技术缺乏统一性和规范性②。２司法机关如果说，经历了十多年的努力，中文法律在立法层面尚只是扭转了回归前的薄弱地位，取得对等话语权的话，中文法律普及的效率一直备受批评、涉及从业人员更广的司法领域，其适用情况显然更值得我们关注。回归后，特区法院便一直努力通过培训司法文员及翻译人员，提高中文法律的适用情况。直至２０１３年，初级法院法官共有２９名，葡籍占６名；中级法院共有１０名法官（冯文庄于２００９年１２月２０日起被任命为廉政专员），葡籍占６名；终审法院共有３名法官，葡籍占１名。而随着近年司法文员培训课程的定期举办，司法文员亦已出现了以华人为主的明显变化，可以说，法院的人员配置整体上已形成向本地化转变的局面。但这种转变，显然尚未直接扭转中文法律在司法层面处于相对弱势位置的形势。法院的数据显示，２０１２／２０１３司法年度各级法院受理案件情况，分别是：终审法院８４宗、中级法院８６０宗、初级法院１１９０９宗、刑事起诉法庭４３１０宗、行政法院１６０宗。截至２０１３年１２月２９日，通过法院官方网站可以直接查阅，终审法院和中级法院上载的裁判书全文分别有６５份及６５９份。其中，２７０①②《议员抨统筹不足倡中央立法　陈司坦承可研究惟暂无条件改变立法模式》，《澳门日报》２０１３年１１月２２日。《部门主导立法多弊端致法律滞后》，《市民日报》２０１３年８月２２日。

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　终审法院的６５份裁判书有５１份均有中文、葡文文本，仅提供葡文文本的有１２份，仅提供中文文本的有２份；而中级法院的６５９份裁判书中仅有１份提供中文、葡文文本，仅提供葡文文本的则为４７２份，仅提供中文文本的有１８６份。而由澳门特别行政区终审法院院长办公室出版的裁判汇编在２０１３年分别有《澳门特别行政区终审法院裁判汇编２００９》（中葡双语）和《澳门特别行政区中级法院裁判汇编２００４》（第二卷）（葡文）。终审法院的判决书能在近年内基本完成中葡双语化，显然得益于受理案件条件较为严格而数量较少的制度设计；但中级法院所出现的情况，似乎正说明了随着案件数量的增长，案件裁判书多以葡文撰写在中级法院还是个客观存在的现象。事实上，若我们重新审阅过去数年出版的为数不多的中级法院裁判汇编，虽出版语言多为中文，但汇编也多注明所出版之内容为译本；司法机关内葡文占主导地位或葡文优先的历史现象，显然并未出现根本性的转变。虽然，上述这组数字或不足以呈现中文法律在司法机关适用情况的全貌，但其参照作用仍是存在的。同样，人员结构出现微妙变化，但法律的主要适用语言仍未产生根本变化的还有律师这个群体。根据澳门律师公会主席华年达在２０１４年司法年度开幕典礼上提供的数据，现时澳门注册律师有２８１名，其中９０多名的母语为中文，以及１０９名实习律师，其中约８０％的人的母语为中文。可见，虽然实习律师中以中文为母语者占８０％，或可预示未来中文法律的适用在律师群体中将出现明显变化；但至少直至２０１３年，在这个群体中占主导地位的仍是葡人律师，且其中大部分更不具备良好甚至基本的中文读写能力。或许值得庆幸的是，也就是在这一年，澳门律师公会总算通过决议中止之前允许澳门律师和葡萄牙律师可分别相互在葡萄牙律师公会和澳门律师公会注册的议定书，即中止允许葡国和一些葡语系国家的执业律师直接到澳门执业的做法。截至２０１３年１２月２９日，通过法务局的官方网站，澳门登记在册的私人公证员共有５４人，其中大部分也不是以中文为母语者，拥有良好中文读写者只占其少数。既然，法庭上论辩双方代言人、司法官都可能更倾向于使用葡文，或根本无法使用中文，则中文法律在司法机关的整体适用情况，无论是量与质显然都是不乐观的。３７０

澳门蓝皮书３行政机关类似中文化的提法，曾分别出现在２０００年、２００１年及２００３年的行政法律范畴施政报告中，主要是以提高葡文本法律中译工作为内容。其后，类似的提法便鲜少再进入行政法务范畴的关注视野。相反，随着社会对法律滞后的批评、提高立法质量与效率的呼声日益高涨，行政机关在推动法律改革上的表现实可谓有待加强，更直接掩盖了人们对中文法律适用情况的关注。颇具象征意义的是，２０１３年１０月，随着维澳莲运公共运输股份有限公司向初级法院提出破产申请，并最终“求仁得仁”，一直备受社会广泛批评的由特区政府主力推动的新巴士运作模式也濒临“破产”。只是未曾想到，这宗牵连民生甚广的官司，竟带出了一场廉政公署与行政部门在法律理解上的严重争拗。１１月１４日，廉政公署应５月接获的投诉，经分析，于当天公布《关于“道路集体客运公共服务批给”投诉的调查及分析报告》，其中一结论措辞严厉：这种巴士经营“新模式”严重损害公共利益及造成公帑的不善利用，是廉署在履行行政监察职能时所发现的违反法律及损害公益最严重的一个个案①。事实上，这些年伴随部分重大社会公共事件的发展，如因欧文龙案而被广泛关注的御海南湾地产发展项目再批给的问题、２０１３年年中的公天事件等动摇了人们对法律质量的信心，而不再仅仅是区分中文或葡文。三　中文法律适用遇到的困难及展望１历史阻碍甚深从１８４９年葡萄牙人在澳进行管治始，大量的葡萄牙法律便被有意识地移植，可惜作为一道天然屏障，语言隔阂不仅在百余年里未曾被打破，且因葡语作为唯一的官方语言在整个法务领域具有完全的主导权，而使其成为管治者垄４７０①廉政公署公布《关于“道路集体客运公共服务批给”投诉的调查及分析报告》，廉政公署网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｃａｃｏｒｇｍｏ／ｃｎ／ｓｕｂｐａｇｅｐｈｐ？ｃａｔ＝ｎｅｗｓ＆ｐａｇｅ＝ｓｔａｔｅ＆ｆｉｌｅ＝ｓｈｏｗ＿ｎｅｗｓｐｈｐ＆ｋｉｎｄ＝Ｎ＆ｌａｎｇ＝ｃｎ＆ｉｄ＝３１２４＆ｆｉｌｅｌｉｎｋ＝１３１１１４ｈｔｍ。

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　断法律话语权的最主要工具。经历百余年，法务领域业已养成相对独立又封闭的文化系统，既不容外人置喙，也不易从文化上正式接纳中文法律的存在，轻视中文法律的社会实用价值。相应的，社会亦普遍对本地法律存在明显的不信任，致使本地法律长期存在认受性不足的根本问题。相对于法律翻译的技术工作，要改变一套既有文化显然要困难得多。虽然，自澳门进入过渡期后，法律本地化与中文官语化、公务员本地化便被视为澳门平稳过渡和政权顺利交接的三大问题，受到中葡政府和澳门社会的广泛关注。澳门政府亦先后成立法律翻译办公室和立法事务办公室，邀请中葡法律和语言方面的专家，对法律进行清理、分类、修订、翻译和宣传推介。客观上，在行政法务范畴的历年施政报告与实践中也不断地完善这方面的工作。但要在短短十多年内，一步步把原有法律译成中文，予以适用、推广，扭转葡文法律与中文法律在从业人员、社会大众中的心理差距，从而形成一个能为社会理解及具权威性地位的中文法律，其道路显然艰辛且漫长。２基础薄弱，双语人才不足委以重任历史包袱沉重，发展中文法律虽土壤存在但基础十分薄弱。百余年来，法律中文化不被重视，法律之适用与教育均无法摆脱语言的桎梏，故双语人才不足的问题，在回归后才尤为官方重复强调。然而，若强调双语之必要，不鼓励中文法律之发展，不树立中文法律之应然地位，又如何解决中葡双语主次分明的历史问题？作为社会最为广泛应用的语言文本，须不断面对来自语言差异所带来的所谓权威性质疑时，中文法律便始终无法确立其应有的社会地位及权威。双语人才在数量上的不足，长久以来便受社会现实条件的约束；加上回归后社会经济急速发展，葡语在现实社会的边缘化问题也日益严重。即使早前施政报告提出要把澳门打造为“中国与葡语国家经贸合作平台”，来自教育界的声音却显示我们或许须对其保持一定的理性认识，否则可能就是缘木求鱼。澳门中华教育会副会长李沛霖在２０１３年１２月接受记者采访，被问及本澳中学能否设立国际交流班以配合社会对葡语人才的需求时，便指出：“不能否认本澳学生的课业负担偏重，且多数学校亦以英语作为第一外语课程，若再加上葡语必修课，学生绝对负担不起……因过往葡治时期，澳门尚不能营造５７０

澳门蓝皮书良好的葡语环境，故现在有此想法更是‘不切实际’，故即使要推广葡语，绝不等于一下子使其重回首位，而是要选择合适的方式，让有志者学习而非将其普及化。”①对双语人才的过分重视与强调，在现实层面亦可能带来另外一些负面作用，如造就人们沉浸于原有法律是一个完整、优越的法律体系的想象之中，在强调须精确地适用原有法律的同时，忽视对法律人独立思考能力的培养，反而造成压抑中文法律的发展更加依赖葡语的效果，“理工学院中西文化研究所教授李长森指出，现实上在实践方面很不尽如人意，当中本澳法律和官方文件较回归前更依赖葡文，‘葡文依赖情况越来越严重’”②；甚至产生重语言轻专业，一边喊无人可用一边又以非专业条件限制人才的本末倒置现象。３缺乏有力的统筹，量变尚易，质变则艰难如前所述，尽管行政、立法与司法经过多年的努力，或不同程度或基本完成中葡双语化的演变，可惜，这并未增加社会大众对中文法律适用在法务领域的正面评价。相反，社会普遍对法务部门无力解决法律滞后的难题以及整体法律未能配合社会需求而提出批评，也直接降低了人们对中文法律适用情况的关注以及期望。“澳门由于特殊的历史原因，造成法律与现实严重脱节，政治体制的改变和经济快速发展，各种利益的结构、民意的觉醒，增加了改革的迫切性。虽然在行政主导下，法律改革做了很多努力，但无可否认澳门法律研究的水平，起草法律的技巧和现实要求有一定距离，十多年来法制的改革局限于修修补补，对澳门法律现状没整体评估与认识，在具体操作上边干边学，边学边干，澳门法律高端人才不足，对法律的发展和改革有一定局限。”③立法机关跟随行政部门被动立法，司法机关依法处理社会纠纷，从源头６７０①②③《李沛霖：普及葡语教育不切实际》，《市民日报》２０１３年１２月３１日。《学者促加快法律中文化》，《华侨报》２０１１年９月１８日。《法律研究水平起草技巧脱离现实　何超明：法改受制高端人才不足》，《澳门日报》２０１３年１０月２０日。

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　上，若主管法制改革之部门无法就改革事宜做出统筹，法制改革便会因主导者的缺位而受到阻碍。行政法务司主导法制改革十多年，但其施政重点多放在人员培训、针对大众的浅层的法律推广与宣传及法律清理工作之上，而根据近期公布的数据，直至２０１３年上半年，法务部门通过三年的努力也仅完成主要对１９７６年至１９９９年１２月１９日期间颁布的合共２１２３项原有法律及法令的生效状况的清理工作。折射在中文法律的适用上，便是量变虽已出现但其质变过程显得十分艰辛，更具体反映在本地学者集体对提升中文法律地位的迫切需求上。骆伟建强调，澳门法律发展方向是中文化，澳门是中国人社会，本身体现民族精神，必须加快法律中文化。澳门科技大学法学院教授黎晓平认为，澳门一定要先中文化。他指出，澳门特区现行法律多由葡文起草翻译成中文，与香港一样同属“外来法律”，“我们看到现在的法律感到不是澳门法律，而是外来的”。澳门大学法学院助理教授邱庭彪指出，通过法院判决对法律进行解释，这是有助澳门市民了解法律的，然而现时部分判词仍是葡文版本，对居民造成不便，亦难以了解相关法律。他促请加快法院判词中文化①。４道路曲折，前景不乐观回归后，法务领域被葡语垄断的局面，从人员的组织结构的变化看似有破局的转变，但实质并非如此。这主要是由于中文法律的地位在现实中并没有获得真正的确立，尤其体现在当原有法律在适用中出现争议时，作为译本的中文法律，往往难以获得最终的解释权及信任。在整体法律体系社会认受性低下、中文法律地位不彰、中文法律教育起步晚、翻译人员不足，以及语言政策不清等问题的影响下，要实现中文法律适用上的真正提高以及出现质的变化，道路无疑是艰辛的。直至２０１４年，其法务范畴之施政重心也只是如往年般大致重复以下四个内容：①增进与立法会沟通，落实立法计划；②深化推广《基本法》及普法宣传教育；③配合司法机关工作；④开展国际法律事务，巩固推进对外交往。７７０①《学者促加快法律中文化》，《华侨报》２０１１年９月１８日。

澳门蓝皮书因此，我们实难相信在政策不做调整的情况下，短中期内中文法律的适用将有根本性乃至让人鼓舞的转变。四　结语普遍提高中文法律在澳门的适用情况，对于这个华人社会而言其诉求可谓是基础性的，同时又具有鲜明的工具性质，是重塑本地法律体系的社会认受性、降低司法诉讼成本、推动法治建设的重要途径。要普遍提高中文法律在澳门的适用情况，始终离不开法律改革的配合与带动；需要政府以完善、建立本地法律体系为纲，深化法律本地化与中文化工作为领的政策方针，并以清晰的专业教育、语言政策乃至推动本地中文法学的发展作为整体的配合。下面谨提供一些不尽成熟的建议以供参考。（１）优化法律中文化在各层面的工作，针对现时中文文本用语语义不清、语法混乱的现象，完善中文法律基础用语的规范化。如结合法律专业与语言专业，对现有中文法律文本进行进一步的语法规范；借详细的释义与解释，改变目前法律用语只有简单的中、葡单词互照的局限，为本地法律体系建构起可参照的真正的用语基础，避免用语不当或混乱所引起的理解困难，借此优化翻译文本的质量。考虑到专业翻译人才不足的情况可能仍将持续一段时间，可考虑与内地高校合作或专业的翻译公司合作，以外判形式出版各种法学理论的专著。（２）利用目前正着手建立的法律人才数据库，通过鼓励措施，让身处不同行政部门的专业人才按其所长、所愿，打破因语言而自设的障碍，在人才有限的不利背景下努力实现其合理配置。（３）应调整政策思维，将整理葡萄牙法律理论的基础与脉络，强调翻译及双语人才的重要性，视为阶段性的发展策略。了解葡萄牙法律之目的并不是为了遵循或重塑葡萄牙法律的权威，而是为了建立以《基本法》为本，现有法律理论为基础，结合社会发展与需求，具有切合本地社会特色的法律体系。（４）制定清晰的语言政策。莫基于政治考虑而因葡语教育所面对的边缘８７０

　中文法律在澳门的适用问题：困难与展望　化问题，反其道而行，轻视推动中文法律对完善本地法治及运用的重要意义。（５）推动本地中文法学研究。中文法律的适用，离不开法律中文化的深化，更不可能在中文法律教育不健全、缺乏法学研究的前提下获得可持续的发展空间；只有在中文法学能获得独立地位、对应之话语权的情况下，中文法律才有可能真正脱离语言的桎梏，发展成林。９７０

澳门蓝皮书经济贸易篇ＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＴｒａｄｅｓ７２０１３年度澳门经济运行情况观察　柳智毅∗摘　要：本文重点对２０１３年澳门宏观经济环境以及主要行业发展情况进行较深入的分析，并对２０１４年澳门宏观经济环境进行了预测。虽然２０１３年受美国量化宽松政策可能提前退场消息的影响，全球经济陷入不确定性，但是基本上全球两大经济体美国经济缓慢复苏、欧盟经济触底回升。２０１３年澳门经济增长平稳，预料全年ＧＤＰ有１０％的增长（２０１３年第四季度及全年ＧＤＰ３月中旬以后公布）。展望２０１４年，本澳经济基本面并没有太大改变，笔者预计２０１４年博彩旅游业的稳步发展也将带动其他行业稳健、持续发展，不过通胀压力和人力资源供求矛盾的困扰也将会持续。按０８０∗柳智毅，管理学博士，澳门经济学会理事长，研究方向为澳门经济、澳门人力资源开发与管理。

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　往年本地生产总值建立指数预测模型推算，保守预计２０１４年ＧＤＰ增长速度为１０％。关键词：澳门经济　行业分析　经济展望２０１３年全球发达经济体仍普遍受高失业率、高财政赤字及主权债务危机的困扰。澳门是开放经济体，虽然２０１３年面对复杂多变的外部环境，但在建设“世界旅游休闲中心”和“区域商贸服务平台”的发展定位下，由于博彩业、旅游业及服务业等主流行业的强劲带动，澳门整体经济还是保持了不俗的发展。一　２０１３年整体经济发展回顾１经济规模不断扩大，前三季度整体ＧＤＰ平稳增长虽然年中受美国量化宽松政策可能提前退场消息的影响，全球经济陷入不确定性，但是由于作为全球两大经济体的美国经济缓慢复苏、欧盟经济触底回升，２０１３年澳门经济增长平稳。根据统计暨普查局的资料，２０１２年全年本地生产总值为３４８２亿元（澳门元，下同），实质增长率为９９％；人均本地生产总值为６１１９３０元（约７６５８８美元）。２０１３年第三季度，本地生产总值按年实质增长１０５％。第一季度及第二季度的增长率分别修订为１０８％及１０２％。２０１３年首三季度总就业人数及工作收入保持增长，失业率维持在１９％的低水平，推动私人消费支出按年上升５３％，住户在本地及外地的最终消费支出分别上升４６％及１２％。政府最终消费支出按年增加３４％，其中雇员报酬及购入货物及服务净值分别上升１０％及６３％。反映投资的固定资本形成总额与２０１２年第三季度持平。其中，私人投资增加１５１％，主要由建筑投资上升２３４％带动，但设备投资下跌１２７％。政府投资回落５１４％，原因是澳门大学横琴校区于上半年竣工，公共建筑投资大幅收缩５７８％。政１８０

澳门蓝皮书府设备投资上升６７８％。货物出口增速减慢，按年升幅收窄至６８％；同时，货物进口按年升幅进一步扩大，为１６２％，主要由旅客消费、私人消费及私人建筑投资增加拉动。服务贸易方面，旅游博彩表现理想，带动第三季度服务出口录得１１９％的按年升幅，其中博彩服务出口上升１３３％，其他旅游服务出口增加８１％。表１　２０１０～２０１３年第三季度总体ＧＤＰ实质增长率单位：％年份季度２０１０２０１１２０１２２０１３第一季度１９８２２４１８５１０８第二季度３３０２４７７９１０２第三季度２８８２２９６２１０５第四季度２８２１８０８５—　　注：以环比物量（２０１１年）按支出法计算的本地生产总值实质增长率。图１　２０１０～２０１３年第三季度总体ＧＤＰ实质增长率２特区政府累积财政盈余持续增加，向４０００亿澳门元迈进澳门一向奉行平衡预算政策，为求收支平衡且避免债务，政府在制定每一财政年度预算案时，均遵守量入为出的宗旨，保持预算总支出不大于２８０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　预算总收入。澳门回归祖国１４年来，博彩业的高速发展为澳门带来政府库房的快速盈余，而且在收支平衡的原则下，澳门财政储备累积了稳健的基础。２０００年，澳门的财政盈余仅有３２亿澳门元，占当年ＧＤＰ的０６５％，只实现基本的收支平衡。随着在经济持续强劲增长的带动下，政府收入的增长速度显著高于政府支出，财政盈余逐年扩大。财政盈余占ＧＤＰ的比重由２０００年的０６５％提升至２０１２年的２６２％。２０１２年的财政盈余高达９００亿澳门元，２０００～２０１２年，澳门特区政府累积财政盈余已超过３０００亿澳门元。表２　澳门公共收入、公共支出和财政盈余积累（２０００～２０１２年）单位：亿澳门元年份博彩税总收入（Ａ）总支出（Ｂ）财政盈余（Ｃ＝Ａ－Ｂ）ＧＤＰ（Ｄ）２０００５６５１５３４１５０２３２４８９７２００１６２９１５６４１５２２４２４９７０２００２７７７１５２３１３４９１７４５４８２２００３１０５８１８３７１５７１２６６６３５７２００４１５２４２３８６１７７０６１６８２２３２００５１７３２２８２０２１１８７０２９２１９２００６２０７５３７１９２７３５９８４１１３７１２００７３１９２５３７１２３３５３０３６１５０２１２００８４３２１５７６３２８５４２９０９１７３５５２００９４５７０５７６４３３８２２３８２１６９３４２０１０６８７８７９６４３７７６４１８８２１７３２２０１１９９６６１１２７４４８９８６３７６２９２０９２０１２１１３３８１４４９９５４０１９０９８３４８２２　　资料来源：澳门统计暨普查局《澳门年鉴》（２０００～２０１２年）、《澳门经济季刊》、《澳门社经摘要》、《本地生产总值（年刊）》（２０１２年）。２０１３年博彩税收高达１３４３８亿澳门元，较２０１２年全年多１８５％，政府财政盈余将会超过９００亿澳门元。２０００～２０１３年，澳门特区政府累积财政盈余有机会达到４０００亿澳门元。３８０

澳门蓝皮书表３　２０１２～２０１３年博彩税收单位：百万澳门元月份２０１２年２０１３年增幅（％）１９１０６７１０８３９５１９０２９４５９７１０１４３５７２３９１８１３１０２３３８１１５４９４４６６１１８１９８２５１５９４５２７１０６８８９１３１６９８４７４１１１７９３１３５７８８３１３１０６７３６２０９８９２９４４１１１３１３１９８９９８７４８１１６０１５１７５１０９０２１７１０９３５０２１２１１１０４５９６１３７３６０３１２１２９４０１７１１４００４２１３合计１１３３７７９０１３４３８２６０１８５　　资料来源：澳门统计暨普查局。特区政府利用丰厚的财政盈余继续改善民生，高度关注及继续减低通胀对市民的生活压力，尤其着重对弱势群体施以援助，务实应对不可逆转的通货膨胀问题。其措施包括：社会房屋租金豁免及社屋轮候家团临时补助，适时调升最低维生指数、公交及电费补贴，继续拓宽货源，实施“现金分享计划”及“医疗券计划”等多项惠民措施。例如于２０１２年内２次调整接受经济援助的最低维生指数金额，并于２０１４年１月１日起再次调升最低维生指数（详见表４）。表４　２０１１～２０１４年最低维生指数变化单位：澳门元家团成员人数最低维生指数２０１１年４月１日起生效２０１２年１月１日起生效２０１２年７月１日起生效２０１３年１月１日起生效２０１４年１月１日起生效１３０００３２００３３６０３４５０３６７０２５２１０５９２０６２００６３６０６７６０３７３４０８１６０８５５０８７７０９３２０４８０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　续表家团成员人数最低维生指数２０１１年４月１日起生效２０１２年１月１日起生效２０１２年７月１日起生效２０１３年１月１日起生效２０１４年１月１日起生效４９０６０９９２０１０３９０１０６６０１１３３０５１０７１０１１２００１１７３０１２０３０１２７８０６１１９２０１２４８０１３０７０１３４１０１４２５０７１３１３０１３７６０１４４１０１４７８０１５７１０８人或以上１４３５０１５０４０１５７５０１６１５０１７１６０　　资料来源：澳门特区政府社会工作局。３失业率维持２％左右的低位，人力资源相当紧张统计暨普查局的就业调查显示，本澳２０１３年第四季度的失业率降至１８％，就业不足率亦下降至０４％。随着澳门经济日益繁荣，失业率已较长时间维持在２％以下的超低水平，失业人口仅为６８００人，根据经济学理论，已属于全民就业，因此短期内在本地需求强劲的支持下，人力资源需求会持续紧张。在人力资源紧张的背景下，就业居民的收入中位数得到持续上升。统计暨普查局就业调查显示，２０１３年第四季度整体就业人口的每月工作收入中位数为１２３００澳门元，较２０１２年同期的１２０００增加３００澳门元，但本地居民的每月工作收入中位数（撇除外地雇员因素）为１５０００澳门元，与上季相同。人力资源数量严重不足，而且本地人力资源在数量和素质上不能配合博彩产业及其他行业的可持续发展所需，澳门唯有依赖输入外劳才能应付经济发展的需要。外雇数量由２０１０年的７３６６５人增加至２０１３年１２月底的１３７８３８人，不到３年时间已增加了６４１７３名外地雇员，增加幅度达８７％。表５　澳门人力资源相关数据指标２００９年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年（第四季度）劳动力人口３２３４００３２３９００３３６３００３５０２００３７７２００就业人口３１１９００３１４８００３２７６００３４３２００３７０４００失业人口１１４００９２００８７００６９００６８００收入中位数８５００９０００１００００１１３００１２３００５８０

澳门蓝皮书续表指标２００９年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年（第四季度）劳动参与率７２３％７２０％７２５％７２４％７３２％就业不足率１８％１７％１１％０８％０４％失业率３５％２８％２６％２０％１８％外雇数量８２２５４７３６６５９４０２８１１０５５２１３７８３８（１２月）　　资料来源：澳门统计暨普查局《就业调查季刊》、《就业调查月刊》（２０１０～２０１３年）。４通货膨胀率持续５％高位徘徊在２０１３年本地的经济规模仍不断扩大的情况下，通胀率居高难下，代表通胀的综合消费物价指数在２０１３年全年高居５％以上，部分月份在６％以上。更值得注意的是，年均通胀已连续３年高达５％以上。随着本地通胀持续，物价不断上涨，导致百物腾贵，直接削弱澳门人的购买力，实际生活水平也随之下降，尤其是低收入家庭和弱势群体。高通货膨胀率已成了本澳民生的最热议题之一。澳门的通货膨胀成因相当复杂，澳门元汇率变动，高度依赖外部经济，进口商品物价提高，游客增加造成本地需求旺盛等原因都影响了澳门的通货膨胀，因而澳门的通货膨胀也是综合性的，包括三个类型的通货膨胀。第一种类型是需求拉动的通货膨胀，主要是投资过热造成的。第二种类型是成本推动型的通货膨胀，主要是成本上升，例如原材料、燃料因为短缺而价格上升。再如农产品因为供给不足而价格上升，还有人力资源成本上升。另外，房价、地价同样增加了成本。由于当薪酬增加时，居民需求也会增加，于是成本推动型通货膨胀也会启动需求拉动型通货膨胀，现实中的通货膨胀很难分清是由需求拉动还是成本推动所造成。第三种类型就是国际输入型的通货膨胀，有商品流动型的，有资本流动型的。商品流动渠道，比如国际石油涨价，国际铁矿石涨价。另外，通过资本流动渠道，热钱就会流入投资前景较好的地区。输入型通货膨胀是指由于国外商品或生产要素价格上涨，引起国内物价持续上涨的现象。输入型通货膨胀与开放经济有密切关系，开放程度越高，发生概率越大。回顾澳门近年消费物价指数，除通信类以及教育类指数外，其他方面指数６８０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　书书书!!"!#$#%!#$&"#$%&'()!"#$!%&'()*+,"７８０

澳门蓝皮书均明显上升。２０１３年第三季度综合消费物价指数（１２４３２）按年上升５６０％，升幅主要由外出用膳收费上调、蔬菜价格和住屋租金上升带动。表６　２０１１～２０１３年澳门消费物价指数消费物价指数２０１１年２０１２年２０１３年总指数１１０３０１１７０４１２３４８食物及非酒精饮品类１１６１６１２６０６１３４４１烟酒类１１５５９１５０６１１５８９９衣履类１１８３０１２２１５１２４６３住屋及燃料类１０１５８１０８４５１１９２４家居设备及用品类１０７６０１１４９８１２１３０医疗类１１３０４１１９６１１２７３６交通类１１１９７１１４９１１１７２２通信类８２４５７９０１７７２０康乐及文化类１０９９５１１２７５１１７８６教育类１００９３１０１１７９９７５杂项商品及服务类１２０６３１２７６３１３０２５　　资料来源：澳门统计暨普查局。二　２０１３年澳门主要行业发展情况１博彩业：规模维持稳定，每月博彩毛收入仍有不俗增长２０１３年澳门幸运博彩娱乐场数目与上年持平，赌桌数目小幅增加。截至２０１３年第四季度，“三正三副”六家公司共开有赌场３５间，其中澳博２０间、银河６间、金沙４间、永利１间、新濠博亚３间和美高梅超濠１间。赌桌数量也由２０１２年的５４８５张增加到２０１３年第四季度的５７５０张，小幅增加４８％。根据“规范角子机迁离社区”的行政法规，以现有娱乐场为中心点，半径３００或５００米以内划定为博彩区，其余全属社区，换言之，角子机只能在博彩区设置。部分博彩公司位于社区的角子机中心，于２０１３年内已关闭，迁离社区，角子机数量从１６５８５部减少至１３１０６部，减少约２１％。８８０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　表７　２００７～２０１３年澳门幸运博彩娱乐场数目承批公司２００７年２００８年２００９年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年澳门博彩股份有限公司１８１９２０２０２０２０２０银河娱乐场股份有限公司５５５５６６６威尼斯人（澳门）股份有限公司２３３３３４４永利度假村（澳门）股份有限公司１１１１１１１新濠博亚博彩（澳门）股份有限公司１２３３３３３美高梅金殿超濠股份有限公司１１１１１１１总　计２８３１３３３３３４３５３５　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表８　２００７～２０１３年幸运博彩承批公司之赌桌和角子机数目项　目２００７年２００８年２００９年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年赌桌４３７５４０１７４７７０４７９１５３０２５４８５５７５０角子机１３２６７１１８５６１４３６３１４０５０１６０５６１６５８５１３１０６　　资料来源：澳门博彩监察协调局。表９　２０１２年及２０１３年每月幸运博彩毛收入单位：百万澳门元，％月份月份毛收入累计毛收入２０１３年２０１２年变动率２０１３年２０１２年变动率１２６８６４２５０４０７３２６８６４２５０４０７３２２７０８４２４２８６１１５５３９４８４９３２５９４３３１３３６２４９８９２５４８５２８４７４３１４１４８４２８３０５２５００３１３２１１３５８９９９３１７１４４５２９５８９２６０７８１３５１４３１７８１２５３９５１４２６２８２６９２３３３４２１１１７１４４７１４８７２９１５３７２９４８５２４５７９２００２００９３２１７３３０８１５９８３０７３７２６１３６１７６２３１６７０１９９４４４１６２９２８９６３２３８６６２１４２６０６３２２２３３１０１６７１０３６４７７２７７００３１７２９７１０９２５１０１１１８４１１３０１７９２４８８２２１３３２７２８８２７５８９３１８６１２３３４６０２８２４５１８５３６０７４９３０４１３９１８６　　资料来源：澳门博彩监察协调局。９８０

澳门蓝皮书澳门经济的快速增长离不开博彩业的拉动，２０１３年澳门博彩业发展仍能保持上升势头，每月博彩毛收入仍然有不俗的增长。截至２０１３年１２月底，博彩累计毛收入已超过２０１２年全年数字，与２０１２年同期相比有１８６％的增长。预计２０１３年博彩累计毛收入增长１８％以上。２旅游及其相关行业：发展日益成熟（１）访澳旅客人次基本与上两年持平，但人均消费大幅增加。澳门回归后，澳门特区政府开放博彩经营权、国际著名博彩公司进入澳门、澳门申请世界文化遗产成功，特别是在内地居民“自由行”等一系列利好因素推动下，访澳旅客人数大幅度上升，分别在２００１年和２００６年突破１０００万及２０００万大关，２００８年受全球金融海啸影响，访澳旅客人数才有所回落。２０１２年全年的入境旅客达２８０８万人次，较２０１１年轻微增加０３％。２０１３年虽然澳门受到周边经济情况不佳的影响，但访澳旅客全年仍有２９３２５万人次，较２０１２年增加４４％。图３　１９９８～２０１２年访澳旅客人次资料来源：澳门统计暨普查局。目前，访澳旅客最多的三个市场仍然分别依次为中国内地、中国香港和中国台湾，上述三个市场在访澳旅客合共所占比例已接近９０％。澳门特区政府统计暨普查局资料显示，２０１３年旅客人均消费为２０３０元（澳门元，下同），按年增加９％。中国内地旅客人均消费为２８０１元，自由行内地旅客消费为２９０９元；新加坡旅客消费为１７９５元及日本旅客消费为１８００元。长途旅客方０９０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　表１０　１９９８～２０１３年访澳旅客人数年份访澳旅客（万人次）增长率（％）１９９８６９４９—１９９９７４４４７１２０００９１６２２３１２００１１０２７９１２２２００２１１５３１１２２２００３１１８８８３１２００４１６６７３４０２２００５１８７１１１２２２００６２１９９８１７６２００７２６９９３２２７２００８２２９３３－１５０２００９２１７５３－５１２０１０２４９６５１４８２０１１２８００２１２２２０１２２８０８２０３２０１３２９３２５４４　　资料来源：澳门特区政府统计暨普查局。图４　１９９８～２０１２年访澳旅客人均消费面，澳大利亚旅客人均消费为１３６７元、美国旅客为１２１７元、英国旅客为１２７６元。２０１３年旅客总消费（不包括博彩）为５９５亿元，较去年的５２３亿元上升１９０

澳门蓝皮书１４％；留宿旅客消费为１３４亿元，按年增加７％；不过夜旅客消费为２９亿元，增幅为４６％。①（２）酒店业：房间数量增加，维持较高入住率，但旅客逗留时间仍较短。统计暨普查局资料显示，２０１３年１２月随团来澳旅客为８７５７８８人次，按年减少１３％。２０１３年随团入境旅客总数共９７７５７９８人次，按年增加７２％。２０１３年底，全澳９８间有营业的酒店及公寓可提供２７７６４间客房，按年增加６５％；五星级酒店客房为１８３７１间，占总数的６６２％。２０１３年住客总数为１０６７０５９９人次，按年增加１１８％；平均入住率为８３１％，按年下降０５个百分点。住客平均留宿１４晚。表１１　２０００～２０１３年澳门酒店业发展概况年份酒店数目（间）可供客房（间）酒店入住率（％）２０００７１９２０１５７５７２００１７０９０３０６０６６２００２６８８９５４６７１３２００３６９９１８５６４２７２００４７０９１６８７５５５２００５７５１０８３２７０９３２００６８０１２９７８７２２５２００７８２１６１５２７７１９２００８８４１７５３３７４２７２００９９０１９２５９７１４０２０１０９１２００９１７９８０２０１１９５２２３５６８９６９２０１２１００２６０６９８３６０２０１３９８２７７６４８３１０　　资料来源：澳门统计暨普查局：《旅游统计》，２００１～２０１２年。２０１３年，澳门酒店业的可供客房数量及入住率有不错的表现。不过，入住酒店的旅客逗留时间仍长期偏短，根据统计暨普查局的旅游统计资料，住客２９０①澳门统计暨普查局：《旅客消费调查》，２０１３年第四季度ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃ／ＴｏｕｒｉｓｍＡｎｄＳｅｒｖｉｃｅｓ／ＶｉｓｉｔｏｒＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＳｕｒｖｅｙ／ＶｉｓｉｔｏｒＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＳｕｒｖｅｙ２０１３Ｑ４ａｓｐｘ。

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　的平均留宿时间为１４晚。过短的留澳时间，让旅客无法细致品味澳门的人文、历史和文化。随着路氹城六大博彩企业的新项目将于２０１６～２０１７年陆续落地运作，酒店房间数量将进一步增加，澳门酒店业的竞争也将不可避免地变得更加激烈。（３）零售业：销售总额持续增长，但面对人资不足、租金及工资成本上升等困扰。统计暨普查局资料显示，２０１３年零售业销售额为６６０４亿澳门元，按年上升２３４％。虽然澳门每季零售业销售总额均有十分可观的升幅，但随着澳门旅游博彩业的高速发展，访澳旅客数量也同时持续增加，澳门零售业面对人资不足、租金及工资成本上升等难题。表１２　２０１０～２０１３年澳门每季零售业销售总额单位：百万澳门元年份季度２０１０２０１１２０１２２０１３变动（％）第一季度７１３４９９８９１３３７２１５８７４１８７第二季度７０７４９７６９１２９５６１５８７６２２５第三季度７７１１１０９５５１２６１０１６０４５２７２第四季度８７２３１２４４６１４５７９１８２４８２５２全年３０６４２４３１５９５３５１７６６０４３２３４　　资料来源：澳门统计暨普查局。零售业过去一两年较缺人，招聘要求相对较低，薪酬也不错。根据统计暨普查局数据，２０１３年第二季度末批发零售业有４２６４３名在职员工，按年增１３８％，其中零售业２６８４０名。期内职位空缺３８０９个，按年减１０１７个，当中零售业空缺２６５６个。６月全职雇员平均薪酬（不包括花红及奖金）为１１０６０澳门元，按年升６４％；营业代表及售货员平均薪酬分别为１２５７０澳门元及１００８０澳门元。随着路氹大型娱乐场落成，零售业劳动力供不应求的问题将更为凸显。此外，随着澳门旅游博彩业的高速发展，访澳旅客数量也同时持续增加，吸引越来越多的外资零售企业进军澳门，旅游旺区街铺租金开始大幅上升，在过去一两年内租金升一倍或以上的比比皆是。部分本地品牌商铺被迫结业或迁３９０

澳门蓝皮书出旅游区向低成本的商业区分流。３会展业：数目稍减，但入场人数大增澳门的经济产业比较单一，面临着转型及适度多元化发展的问题。国家“十二五”规划纲要中也明确提出了要“支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务等产业”的指导方针；２０１０年１１月，时任国务院总理温家宝在澳门会见澳门各界人士代表时也提出了澳门要“大力发展旅游、会展、金融、文化创意等现代服务业”，希望澳门特区促进经济适度多元发展。特区政府亦不断投放资源，鼓励澳门中小企业参与会展业经营。行政长官崔世安在《２０１３财政年度施政报告》中提出，“近年会展业得到持续稳定的发展，现已成为推动澳门经济增长的新兴行业，并有效带动多个相关行业的综合发展。政府将继续支持会展业的人才培训，并与国际会展协会等组织合作，开办专业筹组国际会议的培训课程”。可见在政府层面，会展业始终是澳门重点发展的产业之一。随着展览活动增加，澳门会展业发展日渐成熟。根据统计暨普查局资料，截至２０１３年前两季度，澳门共举行４５８项会议及展览，按年减少９３％，但与会及入场总数达４２２０６３人次，同比增加４４６％。２０１３年澳门会展业发展迅速，通过举办各类型的会议展览，为多个行业带来机遇，并推动整个产业链的发展，从而促进了澳门经济产业适度多元化的发展。本澳会展活动亦逐渐形成了一定的品牌效应，外地大型会展活动也相继选址本澳举行，２０１３年便先后有“第四届国际基础设施投资与建设高峰论坛”“第三届中国（澳门）国际汽车博览会”“第三届中国（澳门）国际游艇进出口博览会”“第二届澳门公务机展”等在澳门举行。“２０１３濠江盛汇———澳门汽车、游艇及公务机展”于２０１３年１１月１～３日分别在威尼斯人酒店、青洲游艇会及澳门国际机场三展同时举行。主办单位估计车展、游艇展及公务机展举办三天共吸引１６万人次入场，比去年稍有上升。按澳门经济学会的推算，三展吸引来澳门的游客在６００００人次以上，车展、游艇展及公务机展分别拉动９１９亿、０２７亿及０３５亿澳门元的消费，合共为澳门经济（主要包括旅游、酒店、零售、餐饮等，但不包括博彩娱乐业）带来近１０亿澳门元的贡献。４９０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　表１３　海陆空三展经济效益推算表展场预计入场人次外地旅客比例（％）外地旅客人数推算外地旅客人均消费预算（澳门元／人）拉动消费金额（亿澳门元）车展１４５０００３９７５７５６５１５９７３９１９游艇展５０００４１５２０７５１２８７３０２７公务机展１００００２９１２９１０１１９７００３５合计１６００００—６２５５０—９８１　　注：预计入场人次为主办单位估算结果；外地旅客比例为调查样本计算结果；外地旅客人均消费预算为本次调查数据推算结果；外地旅客人数及拉动消费金额为推算结果。资料来源：澳门经济学会整理。中国会展经济研究会及亚太会展研究中心课题组的《澳门会展业发展策略研究报告》将澳门会展业的发展分为三个阶段：初级发展期或称市场培植期（２００８～２０１０年）、快速成长期（２０１１～２０１５年）和成熟期（２０１６～２０２０年）。也就是说，目前澳门全面发展会展业的时机已经成熟。表１４　各年度澳门会展经济效益预测单位：亿元年份项目２００８２００９２０１０２０１５２０２０直接收益３６８４７８６２２１５４８２４９酒店收益１０５１７１２６８８１２１３１５餐饮、购物、娱乐收益２１３３４８５４６１６７６２６８８总计６８６９９７１４３６４０３６６４９３　　资料来源：中国会展经济研究会及亚太会展研究中心课题组：《澳门会展业发展策略研究报告》，２００６，第３页。从表１４可以看到，至２０２０年，澳门会展业的直接和间接收入有望达到６４９３亿元，与２００８年的６８６亿元相比，预计增长近９倍，并有望在年度ＧＤＰ中占有一定比例。笔者认为，２０１３年澳门整体会展经济效益已超越了２０１５年的预测水平。４金融业：处于历史最好时期澳门的金融业主要由银行业和保险业构成。回归十多年来，随着澳门经济的快速发展，澳门银行体系也不断发展壮大。统计暨普查局的资料显示，２０１３５９０

澳门蓝皮书年第三季度末本澳２８间银行（比去年增加一间）的雇员共５５０３名，按年增加４４％。按职业统计，领导人员及经理有１３２２名，增加１４２％；文员２１６３名，包括８３２名银行柜员。２０１３年９月，全职雇员的平均薪酬（不包括花红及奖金）为２１４７０元，按年上升１５％；其中银行柜员平均薪酬为１２４５０元，技术员及辅助专业人员的平均薪酬为１８０４０元。本地银行雇员的平均薪酬为２１２２０元﹐按年上升１３％，外地雇员的平均薪酬为２４１６０元，按年上升１８％。数据显示，２０１３年全澳银行存款总余额为６８０１２７亿元。其中，本地居民存款４３２４０３亿元，非本澳居民存款为１７４１２０亿元，公共部门在银行体系存款为７３６０４亿元。贷款方面，２０１３年全澳银行总贷款余额为５３４７２８亿元，其中本地私人部门贷款为２５７２６５亿元，对外部门贷款为２７７４６３亿元。２０１３年澳门金融机构的总资产规模已破１万亿元，比回归当年的１４００亿增长６倍多。除资产规模外，从其他指标如资产素质、营利能力、资本充足比率、流动性比率等来看，澳门金融业近年正处历史最好时期，并继续稳步发展。５房地产市场：在“楼花法”影响下，交投量进一步下降受高通胀和低利息环境等因素影响，澳门楼价于２０１１～２０１３年期间呈现惊人升幅，引起社会各界广泛关注。居民收入增长远远难以追上楼价升幅，不少中产阶层无法负担不断上升的楼价。统计暨普查局资料显示，２０１３年第四季度，全澳整体住宅实用面积的平均成交价已达８５９２４澳门元每平方米，对比２０１２年第四季度的每平方米６４８６９澳门元，一年间上升３２５％。表１５　２００４以及２０１０～２０１３年楼宇单位买卖平均成交价（住宅）单位：澳门元每平方米年份全澳澳门半岛氹仔整体黑沙环新填海区高士德及雅廉访区新口岸区外港新填海区及南湾湖填海区整体海洋及小潭山区氹仔中心区２００４８２５９７６０５９１３５５８５７１１４７１１３０９３９７３３１０８９２９６１１２０１０第一季度２６８４５２６６７４３２３０７２５２６１１６０１１５９７９３２７３４２２７８９３２７２５５第二季度３２０２６２７６０３３４４１３２５７４５１９６２０４８４４５２８３７２２９６０８２８３６６第三季度３０３４７２９５１７３４６１５２８６０３２０７０５５８８２０２９５８３３１８８８２８２８０第四季度３３３９７２９６６４３２３１４２９１１１２４３９９５１８３５３９８７６２８８３７４１５２７６９０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　续表年份全澳澳门半岛氹仔整体黑沙环新填海区高士德及雅廉访区新口岸区外港新填海区及南湾湖填海区整体海洋及小潭山区氹仔中心区２０１１第一季度３８２６１３７１５９４３２６６３２４３７２８９１５６７８９１３３４０２３５１０２３１７５０第二季度４４２６９４２２９６５１２５５３３８８９３０２２８７６６３４４２４５７４５４３５３８８６９第三季度３６３４５３５４１６４３３０８３４５９２３０４１０６０３９３３８１６２３６６２９３６７３３第四季度４１５１９３９２２８４５９８４３８４６１３１１９６６１１２６４５０５７３６１１５４５２４３２０１２第一季度４５４５３４１２６６４７４４６３５９４３３２５３７６３５３４４８１０７４１３１９４５３０５第二季度５５４２７４７４６１５２２７６４８８８９３６９５７７６８７６６６８０４４２５１０５７３６３第三季度５８３０５５１６６２６７６３６４８４３３３７４７９７９２４６６７５７９４８１８３６８０３６第四季度６４８６９６３３３６８５１３７４４３５９４２９６２９２９６４６７２１８５８４５８６７１０５２０１３第一季度７７９７５７４７５１９２５９８５５０４１４８０５１９９１８６７１４７４５５６０５７２３９１第二季度８８９５７８９４５４１０５７０２４９７１７５７０１９１１８３１１８３１７６６５３３７８１８１６第三季度６６９３６６５４６６８８０２２５１２６６５５５１６９９０６１７０２２９４９０７８７０９６０第四季度８５９２４７９０２２１０８８２９６９３２８６４７１５１２４０３０９６０６１６４７１９１０１５１８　　资料来源：澳门统计暨普查局。为了改善澳门居民居住情况、维护金融市场秩序和促进房地产的持续发展，特区政府针对影响房地产市场的因素，重点从调整供给、需求和规范市场运作机制三方面入手，继２０１０年９月底推出“刘十招”后，于２０１２年１０月份再推“新八招”遏楼价，主调增加外地人、公司的炒卖成本。２０１３年内还推出《承诺转让在建楼宇的法律制度》（俗称“楼花法”）及《房地产中介业务法》，分别于２０１３年６月１日及７月１日生效。“楼花法”规定，发展商仅在获得土地工务运输局发出的预先许可后，方可出售“楼花”，否则有关买卖行为无效。发展商在获得出售“楼花”的预先许可后，方可与房地产中介人订立中介合同，及委托其销售“楼花”。房地产中介人须于合同订立或修改后５日内将合同副本送交土地工务运输局存档。而《房地产中介业务法》规定，房地产中介人及房地产经纪分别须具备“澳门房地产中介人准照”及“澳门房地产经纪准照”方可从事有关业务。房地产经纪必须同时符合以下５项从业要件，方可申请“房地产经纪准照”：一是具有法定行为能力；二是合格完成高中教育；三是通过由主管实体举办的房地产中介业务职业技能鉴定；四是７９０

澳门蓝皮书具备适当资格；五是未因任何税捐及税项而结欠澳门特别行政区债务。澳门《房地产中介业务法》对经营场所有所规范，住宅、工厦不能成为中介人商业营业场所。“楼花法”抑压楼价成效初步显现。根据２０１３年７月申报结算资产移转印花税住宅单位的统计资料，当月有６４８宗成交，每平方米实用面积均价为６６２４４元，分别较６月跌１２３％及１２２％，成交宗数集中在高楼龄、楼价较便宜的住宅。２０１３年第三季度，全澳整体住宅实用面积的平均成交价为６６９３６澳门元每平方米，较第二季度的８９９５７澳门元每平方米下跌２５５９％，主要原因是少了楼花的交易。但对比２０１２年第三季度的每平方米５８３０５澳门元，仍上升１４８％。第四季度住宅单位平均价格又上升至每平方米８５９７４元，按季上升２８％。６货物进出口：贸易逆差持续扩大由于欧美很多国家经济危机仍未完全消失，美国虽然在量化宽松货币政策的刺激下，多项经济数据已较明显好转，但失业率仍然高企，消费意欲不高。欧美的需求持续疲弱，亚洲主要市场如中国内地及中国香港的需求亦下跌，澳门经济结构转型，制造业已日渐式微，出口额急速下降。统计暨普查局资料显示，２０１３年总出口货值为９０９亿元，按年上升１１％；当中再出口（７０８亿元）增加２１％，本地产品出口（２０１亿元）则下跌１３％。总进口货值为８１０１亿元，按年上升１４％，创下历年最高纪录。２０１３年的货物贸易逆差扩大至７１９２亿元。三　２０１４年经济前景展望１全球经济复苏日渐明朗，澳门经济增幅渐趋稳定２０１３年１０月，国际货币基金组织（ＩＭＦ）最新版《世界经济展望》指出，２０１４年世界经济增速将上升到３６％，预计增长回升主要由发达经济体推动。２０１３年１２月，联合国发布《２０１４年世界经济形势与展望》，预测２０１４年世界经济将增长３％，２０１５年经济增长率将进一步上升到３３％。和２０１３年大约只有２１％的增长幅度相比，今后两年世界经济将有所好转。８９０

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　作为外向型的经济体，澳门国际化程度不断提高，外围环境对澳门的影响将越来越深远。在环球经济形势日渐明朗、内地宏观经济保持乐观的情况下，澳门经济将可保持稳定的增幅。《经济学人》智库（ＥＩＵ）２０１３年６月发布的报告预测，澳门２０１３～２０１４年的平均经济增长率将达１１７５％，其中２０１３年估计为１０％，比２０１２年多０１个百分点。根据该报告，预期２０１３年的固定资本形成总额将下跌近两个百分点，至１７３％（２０１２年为１９１％），２０１４年则将进一步下跌至１０％。２０１３～２０１４年期间，预期通胀率将下跌至５７％（２０１２年为６１％），２０１４年将回升至６２％。ＥＩＵ的经济增长预测，是基于中国内地赌客继续到澳门赌博，资金继续投资在酒店、赌厅———主要在路氹城（路环和氹仔二岛之间的填海地带）。报告还指出，在香港上市的银河娱乐集团宣布，已将扩充澳门银河娱乐场的项目预算提高２２５％，至１９６亿港元（２５亿美元）。虽然存在２０１３～２０１４年度中国内地赌客减少的风险，但ＥＩＵ的报告认为，由于内地工资增长，预期未来两年赌场现金消费仍将继续增长。笔者利用２００１～２０１３年度各季度以当年价格按支出法计算的本地生产总值，并利用指数模型，预测２０１３年全年以当年价格按支出法计算的本地生产总值为３９５１１亿澳门元，２０１４年ＧＤＰ最乐观估计可能达４７００亿澳门元，增长速度为１５％～２０％。表１６　２００１～２０１２年以当年价格按支出法计算的本地生产总值及２０１４年预测值单位：百万澳门元季度年份第一季度第二季度第三季度第四季度合计２００１１２１０１１０１１９９０９０１３８５９００１４３８１４０５２３３２４０２００２１２７６９００１３２４９６０１４２１０００１６０６９８０５６２９８４０２００３１４５８０６０１２２２５００１７３３１８０１９４４１９０６３５７９３０２００４１８０３１６０１８７８１７０２２０５３５０２３４２７３０８２２９４１０２００５２０３９４８０２１２５３５０２４５５９３０２８２６３４０９４４７１００２００６２５９９６７０２６９５３１０２８４４８６０３５１７２１０１１６５７０５０２００７３２１４３８０３４４８９３０３７１３５２０４１３１６５０１４５０８４８０２００８４１４９３００４２７９８４０４０９４８７０４１０２４９０１６６２６５００９９０

澳门蓝皮书续表季度年份第一季度第二季度第三季度第四季度合计２００９３９２１９５０３８７６９８０４３１３４３０４９０４７６０１７０１７１２０２０１０４８５５２８０５３９４１６０５７８３３６０６６６１２５０２２６９４０５０２０１１６２８２２３０７１３４４００７６６６２８０８４２１７２０２９５０４６３０２０１２８０２２７６０８２９９１９０８６９２２１０９８０７４８０３４８２１６４０２０１３９４６６１９０９８０８３４０１０３２１８３０——２０１４年预测值１０９８５８９３１１５０７４０１１２３６８９１８１２２３３９３４４７０９６１４６季节系数０９３０９８１０５１０４　　图５　２００１～２０１２年以当年价格按支出法计算的本地生产总值及２０１３～２０１４年预测值但是笔者预估，２０１４年全球先进经济体的高失业率问题将有所改善，但仍受高财政赤字及主权债务危机问题的困扰，相信经济复苏仍然缓慢。外围环境对澳门的影响将越来越深远。不过，考虑到外部经济的影响因素，以及ＧＤＰ基数已相对较大的情况，２０１４年的经济规模将进一步扩大，整体经济环境仍属理想，修正预测２０１４年全年ＧＤＰ仍有１０％左右的高增长。２多项大型项目如火如荼，进入第二波的大规模建设期六大赌牌公司在路氹的投资项目现正如火如荼、紧锣密鼓地进行，包括：①澳博在路氹的综合娱乐场度假村项目；②美高梅；③银河娱乐第二期；④永利路氹城计划；⑤新濠星丽门项目；⑥金沙威尼斯人的“巴黎人”综合度假村项目。六大赌牌公司在路氹的投资总金额接近２０００亿元，全部预计在００１

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　２０１６～２０１７年陆续落成营业，在列强争雄下，路氹城势必成为澳门博彩业的新重心。图６　澳门路氹城发展规划图资料来源：香港《明报》。除了路氹城的新发展外，澳门地小人多，土地资源缺乏，为缓解澳门特区土地资源严重稀缺的情况，改善居民生活质量，以利澳门应对金融危机，让澳门经济保持平稳较快发展及促进社会和谐稳定，国务院在２０１１年１１月正式批复准许特区政府填海造地３５０公顷，一共分为五部分进行规划。Ａ区位处于澳门半岛以东，面积为五区中最大，约１３８公顷，其东面为兴建中的港珠澳大桥之落脚点的口岸人工岛，规划用作商住社区、基础设施、水岸公园、公共／社会设施及多元产业用地。Ｂ区位于澳门半岛以南，面积约４７公顷，以嘉乐庇大桥为界，分作东西两段，东段为科学馆、文化中心、观音像及西湾湖出海口，西段则为观光塔及南湾湖住宅区，规划用作道路基建、旅游休闲、公园绿化等。Ｃ、Ｄ区位于氹仔岛北区，以约百米水带和氹仔本岛分隔，面积分别为３３及５９公顷，主要规划为商住社区。Ｅ区位于氹仔岛东北角，毗邻兴建中的北安客运码头及国际机场，面积为７３公顷，主要规划为公共／社区设施、交通基建设施、商住社区及多元化产业用地。此外，还有轻轨等大型工程，澳门未来３年将进入回归以来第二波的大规模建设期，从而提升澳门未来的可持续发展。１０１

澳门蓝皮书３会展业规模进一步扩大，成为拉动澳门经济的一大动力特区政府近年相当重视会展业的发展，行政长官崔世安博士在２０１４年度施政报告中提出，“继续加大力度培育会展、文化创意、中医药产业、资讯科技、物流等行业的成长。特区政府将于２０１４年推出全新的‘国际性会议及专业展览支持计划’，以吸引国际会议及专业展览来澳举办，进一步提升本澳会展活动的素质和拓宽发展空间”，显示了特区政府大力发展和扶持会展业的信心和决心。澳门的会展业随着大型展馆的相继落成，加上政府的扶持政策，已初具规模。会展业被视为推动澳门经济适度多元化的重要一元。在过去十年来的努力下，基础已经打好，硬件设施上较中国香港、中国内地以及新加坡更有优势。此外，六大博企未来在路氹城建设的新项目，全部包括会展场地，硬件场地供应将大幅增加，密度较邻近地区具优势。而且政府为会展业提供政策支持，扶助会展业，一方面让其推动本澳经济适度多元化，另一方面因为行业拉动作用强，其也可化身经济“推动器”。因为除了自身行业营利外，行业亦有“替他人作嫁衣裳”的作用，为其他行业以及中小企业带来得益。政府于２０１４年１月１日起推出“国际性会议及专业展览支持计划”，期望丰富澳门的会展活动内容及素质，以持续提升会展业的竞争力，将澳门打造成为举办国际及专业化会展活动的目的地。未来随着众多大型会展场地的铺开，可以预期２０１６年、２０１７年将是本澳会展业腾飞之时。４参与粤港澳自贸区建设，粤澳合作将步入深化阶段在区域合作方面，借着《粤澳合作框架协议》的逐步落实，粤澳两地多方面的合作取得了不少成果，如２０１３年６月１１日粤澳合作联席会议在广东中山举行。会议期间，粤澳双方签署了《关于建设实施粤澳新通道项目合作协议》《澳门轻轨与广珠轻轨无缝换乘合作协议》《粤澳养老保障合作协议》等１１个关系民生的项目。粤澳双方确定，２０１３年从以下四方面开展合作：一是加快推进率先基本实现粤澳服务贸易自由化；二是扎实推进双方在广州南沙、珠海横琴、中山翠亨新区的合作；三是继续推进两地重大基础设施的建设；四是继续加强社会民生方面的合作。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第２０１

　２０１３年度澳门经济运行情况观察　２５条也明确提出加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。并要求扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的开放合作。自上海自贸区提出后，不少地方政府都传出筹谋建立自贸区。有报道指出，“粤港澳自贸区”方案已上报国务院，正等待批准，最快２０１４年下半年挂牌。相比上海自贸区，粤港澳自由贸易区属于区域型的自由贸易区，其贸易和金融改革方案，将可能比上海自贸区更为开放。李克强总理出席在大连举行的２０１３夏季达沃斯论坛开幕式上致辞时有这样的名句：“当今世界，经济全球化、世界多极化、社会信息化深入发展，我们同住一个‘地球村’，没有哪一国家能变成离群索居的‘鲁宾逊’。”由此来比对粤港澳的合作，更无可能用“鲁宾逊”的方式独处。粤港澳区域经济协作发展已成了大趋势。澳门经济是开放型的极微型经济体，对外依赖程度同样比较高，经济发展必须是开放的、依赖型的形态，与邻近地区发展区域经济合作关系，是必然的选择。对澳门来说，内地有巨大的市场潜力，是澳门未来发展最核心的市场和腹地。粤港澳自贸区将为澳门今后的发展提供机遇，澳门应该积极主动参与粤港澳自贸区的建设，加强自身优势，推动粤港澳三地整体发展。四　结语２０１３年澳门经济继续保持强劲增长，各行业都能保持平稳较快发展。根据统计暨普查局的资料，２０１３年第三季度，本地生产总值按年实质增长１０５％。２０１３年第一季度及第二季度的增长率分别修订为１０８％及１０２％，全年ＧＤＰ增长为１１９％。与此同时，高速的经济增长也带来了消费物价、房价等居高难下，人力资源需求紧张持续。笔者预估，２０１４年全球先进经济体高失业率问题有机会改善，美国在２０１４年会逐步减少买债规模，２０１５年有条件、有机会正式退市和进入加息阶段，但欧美经济体的高财政赤字及主权债务危机问题仍将持续困扰其经济；中国内地宏观经济增长将保持相对平稳，因此，澳门外部经济环境并没有太大变化，而且２０１４年本地有多项大型工程和项目将如火如荼进行，并对各行各业３０１

澳门蓝皮书有拉动作用。笔者预测，澳门２０１４年全年ＧＤＰ增长基本可以与上年持平，增长幅度约为１０％。主要参考资料１《澳门经济季刊》，由澳门经济局、金融管理局及统计暨普查局联合出版。２《世界经济展望》，国际货币基金组织（ＩＭＦ），２０１３年１０月。３《２０１４年世界经济形势与展望》，联合国，２０１３年１２月。４澳门统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。５澳门金融研究季报，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｍｃｍｇｏｖｍｏ／ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎ／ｃＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｈｔｍ。６《国际经济回顾》（月刊），ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｍｃｍｇｏｖｍｏ／ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎ／ｃＰｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｈｔｍ。４０１

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　８《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　姜姗姗　刘炜华∗摘　要：２００３年签署的《安排》及后续每年新签的补充协议，对推进澳门与内地的经贸合作具有纲领意义。《安排》实施十年来，两地经贸交流逐步深化，澳门经济也获得了新的发展动力。本文简要介绍了《安排》的内容及特点，并从货物贸易、服务贸易及博彩旅游业三个方面，分析了《安排》对澳门经济带来的影响。本文最后提出，《安排》应结合澳门有发展潜力的特色服务行业，针对性地提出开放措施。关键词：《紧贸安排》十年　澳门经济　货物服务贸易　针对性发展一　《安排》的主要内容及特点２００３年１０月１７日，中央政府与澳门特区政府签署了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，简称《紧贸安排》或《安排》（英文全称ＭａｉｎｌａｎｄａｎｄＭａｃａｕＣｌｏｓｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ，简称ＣＥＰＡ），并于次年１月１日开始实施。这是中国国家主体与澳门单独关税区之间建立的自由贸易协议，旨在进一步提高两地经贸合作水平，实现互利互惠和共同繁荣。５０１∗姜姗姗，澳门大学社会科学学院政治学博士候选人，主要研究方向为政治参与、区域合作。刘炜华，澳门大学社会科学学院政治学博士候选人，主要研究方向为经济发展、政治发展。

澳门蓝皮书《安排》分为六章２３条及六个附件，主要涵盖货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三大范畴。总体方向是，在货物贸易上，逐步减少或取消双方的关税和非关税壁垒；在服务贸易上，逐步减少或取消双方的歧视性措施；通过创新和落实各种便利化措施，为两地实现货物与服务贸易自由化提供支持。此后，根据《安排》实施情况和经济发展形势，双方每年新签一个补充协议，进一步扩大原有协议内容，深化协议承诺。截至２０１３年８月３０日，双方共签订了十个补充协议。作为澳门与内地之间具有纲领意义的经贸合作协议，《安排》及后续补充协议在文本上和实践中呈现出以下几个特点。１它是一个不断扩充的开放性协议《安排》是中国内地第一个通过世界贸易组织审议并全面实施的自由贸易协议①。与其他一次定型的自由贸易协议不同，２００３年《安排》签署时就确定了“先易后难，逐步推进”的原则，规定“双方将通过不断提高相互之间的开放，增加和充实《安排》的内容”。十年来，澳门与内地根据经济发展形势和双方实际需要，陆续签署了十个补充协议，不断提高双方市场的开放程度，尤其是内地对澳门的开放，同时，内地对外签署的任何协议在开放程度上有超过《安排》的，都会适时写入补充协议②。这是其开放性的充分体现。２它开启了两地经贸合作的制度化长期以来，澳门与内地的经济往来十分密切，内地是澳门最大的贸易伙伴。但是，这种经济往来主要是靠碎片化的民间力量来推进的③。作为中国的单独关税区，澳门实行与内地不同的经济体制。在经济全球化和区域经济一体化进程日益加快的背景下，双方经贸合作要进一步向前发展，必须创新合作机制，消除经贸交流中的制度性障碍。《安排》以制度性合作为方向，为两地经贸发展提供了新的条件和动力。６０１①②③中华人民共和国商务部网站，ｈｔｔｐ：／／ｔｇａｍｏｆｃｏｍｇｏｖｃｎ／ａａｒｔｉｃｌｅ／Ｎｏｃａｔｅｇｏｒｙ／２００６１２／２００６１２０４０８６００２ｈｔｍｌ。张汉林：《澳门与内地的合作：ＣＥＰＡ效应的观察与思考》，载吴志良、郝雨凡主编《澳门经济社会发展报告（２０１２～２０１３）》，社会科学文献出版社，２０１３，第１２７～１３６页。关于澳门与内地的经贸关系，可参见刘炜华《澳门与中国内地经贸关系发展概况》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２００８～２００９）》，社会科学文献出版社，２００９，第４１８～４３２页。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　制度性合作需要全新的工作机制。《安排》第１９条规定，澳门与内地之间成立由双方高层代表或指定官员组成的“联合指导委员会”（简称“联委会”），并设立联络办公室，分别由中华人民共和国商务部和澳门经济财政司司长办公室牵头。联委会是双方处理与《安排》有关事宜的权威性常设机构，每年至少召开一次例会，并可在一方提出要求后３０天内召开特别会议。联委会的成立，从工作机制上保障了制度性合作的循序推进，使澳门与内地的经贸关系从过去市场引导下的企业自发性合作，逐步向市场主导、政府规制的自觉性合作转变①。３它着重于内地对澳门的优先开放在文本上，《安排》规定澳门与内地之间的开放是相互的，通过加大双方市场的相互开放实现互惠互利，但在实践中，主要着重于内地市场对澳门的优先开放。所谓优先开放，是指相比对其他世界贸易组织成员的开放承诺，内地不仅让澳门服务提供者在时间上更早进入市场，而且在政策待遇上，部分服务行业享有更为优惠的条件。众所周知，中国于２００１年１２月加入世界贸易组织，其带来的市场开放和商机普遍适用于世贸成员，这很有可能使澳门丧失在内地对外经贸交流中原有的纽带功能和优惠角色。为了减缓中国向世贸成员开放市场对澳门带来的冲击，《安排》的出台实际上是打一个时间差，即利用中国履行世贸承诺的过渡期，提前放宽澳门进入内地的限制，让澳商率先进入、熟悉和抢占内地市场。在这个意义上，有学者认为原意“双向开放”的《安排》协议实质上是内地对澳门的“单向开放”②。４它以服务业合作为重点内容服务业尤其是旅游博彩业，是澳门的支柱产业。这一特殊的经济结构，决定了《安排》框架下澳门与内地的经贸合作必然是以服务业为重点。在内地改革开放很长一段时间内，澳门与内地的合作主要以直接投资为方式，以制造业为内容。随着《安排》的签署与落实，两地合作开始向以服务业为重点转７０１①②陈广汉：《论中国内地与港澳地区经贸关系的演进与转变》，《学术研究》２００６年第２期，第６１～６７页。李嘉曾：《ＣＥＰＡ精神与“粤澳服务贸易自由化”》，在“澳门与内地经贸合作展望座谈会———纪念ＣＥＰＡ签署十周年”上的发言，澳门大学澳门研究中心主办，２０１３年１０月９日。

澳门蓝皮书变。一方面，原有服务贸易领域的开放程度不断加深，另一方面，新的服务贸易开放领域陆续增加，而且这些开放措施大多已达到国民待遇水平，部分甚至享有更优待遇。可以说，自２００６年货物贸易自由化的目标基本实现后，服务贸易自由化已成为《安排》框架下两地最关心的议题。值得提及的是，由于与广东省的地缘及历史联系，《安排》框架下澳门与内地的服务贸易合作往往在广东先行先试，积累经验，再逐步向内地其他省份推广。以“社会服务”为例，澳门服务提供者在２００８年时只能在广东省举办养老机构（补充协议四），直到２０１１年内地才开放所有省份（补充协议七）。在最新签署的补充协议十中，也是以广东省为试点，允许澳门服务提供者自２０１４年起率先在粤开展居家养老服务。澳门经济局网站上详细列举了《安排》有关服务贸易中涉及广东的所有条文①。其他服务行业也普遍存在“先广东后内地”的模式，可见广东省是落实《安排》的地域先锋。５它提供了多样化的市井消费选择《安排》的另一亮点，是澳门永久性居民中的中国公民可以在内地开办个体工商户。《安排》实施首年即２００４年，澳门居民只能在广东省从事商业零售，营业面积不超过３００平方米（《安排》附件四）。仅一年后，就取消了地域限制，并扩大了营业范围，澳门居民可以在内地各地开展多种类型的个体经营（补充协议一）。２０１３年起，从业人员人数和经营面积彻底开放（补充协议九）。《安排》实施十年来，内地共有３０多种个体工商户经营活动向澳门居民敞开了大门，涉及市井生活的方方面面。澳门人可以在内地当个体户，且申请程序简单，没有注册资本限制。这一措施，一方面给澳门人投资经商提供了更广阔的市场，另一方面也给人们的日常生活带来了更多样的消费选择。以与澳门一关之隔的珠海拱北为例，各种零售、餐饮、美容、保健、洗浴、宠物服务等遍地开花，其中不乏澳门人北上开店。随着澳门工作—珠海居住的双城生活日益普遍，两地人员流动日趋频繁，澳门人所提供的个体经营服务也将对丰富和优化内地人们的日常消费起到重要作用。８０１①澳门特别行政区经济局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅｃｏｎｏｍｉａｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ＤＳＥ／ｐｕｂｌｉｃ？＿ｎｆｐｂ＝ｔｒｕｅ＆＿ｐａｇｅＬａｂｅｌ＝Ｐｇ＿ＣＥＰＡ＿ＳＴＧＤ＆ｌｏｃａｌｅ＝ｚｈ＿ＣＮ。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　二　《安排》对澳门经济的影响２００３年签署的《安排》及后续每年一个补充协议，给澳门经济带来了诸多积极影响。本部分将主要从三个方面考察《安排》实施十年来澳门经济的相关表现。１《安排》对澳门向内地出口的影响根据内地海关部门的统计，《安排》实施的头五年中，澳门与内地贸易总额逾１１０亿美元，是实施之前五年（１９９９～２００３年）的２４倍。２０１２年，两地贸易总额高达２９８亿美元，较《安排》签署当年翻了一番，创回归以来两地年度进出口贸易额的历史新高。内地成为澳门的最大贸易伙伴和进口来源地，也是仅次于香港的第二大出口市场①。然而，对一个地区的经济增长有直接推动作用的是出口，因此，计入境内生产总值的并非进出口总额，而是一个地区的净出口，即出口与进口的差值。如前所述，《安排》的最大特点就是内地对澳门的单向开放，考察《安排》对澳门经济的影响，更应比较《安排》签订前后澳门对内地的出口值。图１　澳门的出口资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。９０１①岑健儿：《澳门ＣＥＰＡ签署１０年　内澳外贸总值迭创新高》，《南方日报》２０１３年１０月１１日。

澳门蓝皮书图２　澳门对内地出口占其总出口的比例资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。从图１看，自２００４年《安排》实施以来，澳门对内地的出口总值并没有上升，反在２００８年和２００９年明显下降，甚至２０１２年对内地的出口仅为２００４年的４３５９％。不过，这主要是由２００８年经济危机后澳门出口全面萎缩所致。事实上，澳门对内地出口的降幅远小于澳门总出口的降幅。此外，如图２所示，澳门对内地出口占其总出口的比例，也从２００８年的１２２８％上升到２０１２年的１６７８％。这说明，《安排》对保持澳门对内地的出口及稳定澳门的出口经济起到了积极作用。在《安排》实施首年，澳门出口内地可享受零关税的产品只有２７３项。后经澳门业界要求及与内地磋商，２００６年１月１日起，所有符合澳门原产地标准的产品出口内地均享受零关税待遇。根据２０１３年内地税号确定的原产地标准，享受零关税待遇的货物已达１２８３项，是首年的４７倍①。从２００４年至２０１３年９月３０日，澳门经济局共签发了２７８２张原产地证明书，其中２４２７张已经使用②。２００４年，以零关税输往内地的货物仅为１８３万澳门元，至２０１２０１１①②澳门特别行政区经济财政司司长办公室：《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉实施情况》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｉｎｆｏ＿ｄｅｔａｉｌ？ｉｎｆｏｉｄ＝２４７５５２，最后访问时间：２０１３年８月３０日。澳门特别行政区经济局：《更紧密经贸关系安排概要》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅｃｏｎｏｍｉａｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ＤＳＥ／ｐｕｂｌｉｃ？＿ｎｆｐｂ＝ｔｒｕｅ＆＿ｐａｇｅＬａｂｅｌ＝Ｐｇ＿ＥＥＴＲ＿ＣＥＰＡ＿Ｓ＆ｌｏｃａｌｅ＝ｚｈ＿ＭＯ，最后访问时间：２０１３年１０月２３日。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　年已达１亿澳门元，是首年的５４６倍。①从２００４年１月到２０１３年１１月，澳门对内地出口的零关税货值累计约４５亿澳门元②，享受关税优惠总额近３５００万元人民币。③其中，高新产业覆铜板成为零关税措施的最大受惠者，占累计受惠货值的４６％；纺织品、鞋等传统老字号产业，占累计受惠货值的３１％；澳门弱势产业如化工业、塑料制品和收藏品产业也受惠于零关税政策，出口内地货值占累计受惠货值的２２％。④这说明，《安排》框架下的零关税措施不仅从整体上推动了澳门对内地的出口，而且在一定程度上促进了澳门产业结构多元化。从地域上看，九成以上的澳门对内地出口集中于广东省。图３显示，回归后澳门对广东的出口持续上涨，２００８年达到最高峰；此后两年却大幅下滑，２０１０年跌至高峰年份的３７１６％。图４显示，回归后澳门对广东出口占广东总进口的比例一直呈下滑趋势。《安排》签署前的２００２年，澳门产品占广东进口产品的０１４％，２０１０年该比例竟下降到最低值００３％。这说明，澳门对广东的出口占广东总进口的比例还很小。如果能在广东甚至是内地广袤的市场上多分一杯羹，澳门的出口经济就可能显著改善。不过，要提升澳门对内地的出口并不容易。在《安排》框架下，经确定原产澳门的产品自２００６年起已经全部享受零关税待遇。澳门地域狭小，经济结构特殊，不可能有太多完全在本地生产的产品。加之工业技术有限，人力成本较高，在本地进行“实质性加工”而获得“原产地证明书”再以零关税出口内地的经济意义也不太大。《安排》虽然促进了享受零关税货品产值的增加，从２００４年１８３万澳门元增至２０１２年１亿澳门元，但是，从零关税货品产值占澳门出口内地总货值的比例来说，《安排》的作用有限。例如，２０１２年，澳门出口内地的产品总货值为８１６亿澳门元，但享受零关税待遇的只有１亿澳门元，仅占总货值的１２３％。可以说，零关税政策的促进澳门向内地出口的作用仍不明显。导致该现象的原因可能是，“澳门制造”产品对内地市场的适应性不足，对内地消１１１①②③④澳门特别行政区经济财政司司长办公室：《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉实施情况》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｉｎｆｏ＿ｄｅｔａｉｌ？ｉｎｆｏｉｄ＝２４７５５２。澳门特别行政区经济局：《更紧密经贸关系安排统计资料》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅｃｏｎｏｍｉａｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ＤＳＥ／ｐｕｂｌｉｃ？＿ｎｆｐｂ＝ｔｒｕｅ＆＿ｐａｇｅＬａｂｅｌ＝Ｐｇ＿ＣＥＰＡ＿ＳＤ＆ｌｏｃａｌｅ＝ｚｈ＿ＭＯ。岑健儿：《澳门ＣＥＰＡ签署１０年　内澳外贸总值迭创新高》，《南方日报》２０１３年１０月１１日。岑健儿：《澳门ＣＥＰＡ签署１０年　内澳外贸总值迭创新高》，《南方日报》２０１３年１０月１１日。

澳门蓝皮书图３　澳门对广东的出口资料来源：广东统计局，《广东统计年鉴》，２０００～２０１３年。图４　广东从澳门进口占广东总进口的比例资料来源：广东统计局，《广东统计年鉴》，２０００～２０１３年。费者的吸引力有限①。因此，未来想要进一步提高澳门在内地的出口利润，可能需要从调整澳门出口产品结构、提高产品性能或降低产品成本入手。２《安排》对澳门在内地直接投资的影响对外直接投资，是澳门对内地开展服务贸易的主要形式。然而，要考察澳门在内地直接投资的情况，需要先对澳门对外直接投资的整体情况有所了解。２１１①刘毅：《ＣＥＰＡ十年效应：港澳比较视角》，在“澳门与内地经贸合作展望座谈会———纪念ＣＥＰＡ签署十周年”上的发言，澳门大学澳门研究中心主办，２０１３年１０月９日。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　图５和图７显示，２００２～２０１２年十年间，无论是累计总额还是流量，澳门对外直接投资的起伏都较大。尤其２００６～２０１０年期间，澳门对外直接投资累计总额急速下降，２０１０年仅为２００６年的一半，对外直接投资流量则跌至负值约３５亿澳门元。但同期，得益于《安排》的推动，澳门在内地的直接投资保持了稳步增长。从澳门在内地直接投资的流量看，《安排》实施后虽有起伏，但除了２００８年外都是正值。可见，《安排》对总体上稳定澳门的对外直接投资有一定的积极作用。图５　澳门对外直接投资累计总额资料来源：根据澳门统计暨普查局数据绘制而成，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。进一步看图６，由于《安排》的作用，内地在澳门对外直接投资总额中的份额亦不断上升，从２００７的１６８３％升至２０１０年的５０１５％。此后，虽然澳门在其他地区对外直接投资恢复更快，但在内地的投资依然保持稳定增长。２０１２年，澳门在内地直接投资累计总额已是《安排》实施前２００３年的２０７倍。根据国家商务部数据，截至２０１３年４月，澳门累计在内地投资企业达１３万家，实际投入资金近１１０亿美元，内地在澳门累计实际投资超过３０亿美元①。根据澳门经济局提供的数据，从２００４年１月到２０１３年１１月，澳门共发出“澳门服务提供者证明书”４３８张②。截至２０１２年１２月底，在内地注册的３１１①②《谭伯源出席２０１３中国投资政策研讨会》，澳门商报网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｃｐｃｏｍ／ａ／ｘｗ／ｔｕｐｉａｎｘｉｎｗｅｎ／ｓｈｉｓｈｉ／２０１３／０４２６／３０３６３ｈｔｍｌ。澳门特别行政区经济局：《更紧密经贸关系安排统计资料》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅｃｏｎｏｍｉａｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ＤＳＥ／ｐｕｂｌｉｃ？＿ｎｆｐｂ＝ｔｒｕｅ＆＿ｐａｇｅＬａｂｅｌ＝Ｐｇ＿ＣＥＰＡ＿ＳＤ＆ｌｏｃａｌｅ＝ｚｈ＿ＭＯ。

澳门蓝皮书图６　澳门对外直接投资累计总额中内地所占比例资料来源：根据澳门统计暨普查局数据绘制而成，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。图７　澳门对外直接投资的流量资料来源：根据澳门统计暨普查局数据绘制而成，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。澳门个体工商户为８９７户，从业人员２１６１人，注册资本５６５２万元人民币①。按照世界贸易组织服务贸易分类，内地对澳门开放的服务行业达到１４９个，占其总服务类别的９３１％②。这些服务行业涉及商业、通信、建筑、分销、环４１１①②澳门特别行政区经济财政司司长办公室：《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉实施情况》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｉｎｆｏ＿ｄｅｔａｉｌ？ｉｎｆｏｉｄ＝２４７５５２。张祖荣：《ＣＥＰＡ巩固澳门地位》，《国际商报》２０１３年９月１１日。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　境、金融、康体文娱、旅游、运输、物流等。２０１３年４月，国家商务部副部长王超表示，内地对澳门开放的服务贸易部门已超过服务贸易最开放的欧盟在世贸组织承诺的水平，在内地对外签署的所有自贸协议中继续保持最高的开放程度①。双方亦在投资促进、通关、商品检验检疫、食品安全、质量标准、电子商务、法律法规透明度、中小企业合作、产业合作、知识产权保护、品牌合作和教育合作等十个领域推行了一系列便利化措施，例如成立专责工作小组、签订合作备忘录及协议书、组织两地主管部门和业界互访交流等②。在澳门对内地的直接投资中，广东是主要投放地。因此，有必要单独考察一下澳门在广东的直接投资的相关情况。图８和图９分别显示了回归以来，澳门与广东签订的直接投资协议个数、协议投资额和实际利用投资额。可以看到，２００６～２００７年是一个分水岭，三方面数据在此前均处于上升趋势，之后则基本呈下降趋势。２０１２年，澳门与广东签订的投资协议个数仅相当于２００７年的２６９３％，广东实际利用澳门投资的金额也仅为２００７年的６２１２％。澳门在广东的投资下降，可能是受到全球经济危机的影响。图８　澳门与广东签订的直接投资协议个数资料来源：广东统计局，《广东统计年鉴》，２０００～２０１３年。５１１①②《谭伯源出席２０１３中国投资政策研讨会》，澳门商报网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｃｐｃｏｍ／ａ／ｘｗ／ｔｕｐｉａｎｘｉｎｗｅｎ／ｓｈｉｓｈｉ／２０１３／０４２６／３０３６３ｈｔｍｌ。澳门特别行政区经济财政司司长办公室：《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉实施情况》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｉｎｆｏ＿ｄｅｔａｉｌ？ｉｎｆｏｉｄ＝２４７５５２。

澳门蓝皮书图９　澳门在广东的直接投资资料来源：广东统计局，《广东统计年鉴》，２０００～２０１３年。从比例上看，图１０显示，在广东吸收外来投资的协议数目、协议金额和实际利用资金金额中，澳门所占比例自２００６年以来一直处于下降趋势。２００６～２０１２年间，澳门在广东的投资占广东吸收外资的比例从７３９％下降到３０４％，协议利用外资额比例从３７９％下降到１８３％，实际利用外资额比例从２７３％下降到１１０％。这说明，澳门在广东投资的下滑主要并不是因为广东吸收外资水平的下降，反映出《安排》在促进澳门在广东投资方面的作用还比较有限。图１０　澳门占广东吸收外来投资的比例资料来源：广东统计局，《广东统计年鉴》，２０００～２０１３年。６１１

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　３《安排》对澳门旅游博彩业的影响在《安排》框架下，２００３年首批港澳“个人游”（俗称自由行）在广东省８个城市及北京、上海率先实行，并于２００４年７月１日前推及广东全省。后来随着补充协议的签订，陆续扩大至其他省市。目前，全国２１个省市共４９个城市的居民可以以自由行方式赴澳旅游。至２０１３年６月，累计５６９０万人次的内地旅客以自由行方式到访澳门，推动了澳门旅游和博彩业的发展。①从图１１可以看出，近几年来内地旅客数量稳定增长，占澳门入境旅客总数的一半以上。２００８年时，内地入境旅客占澳门入境旅客总数的约一半，２０１２年这一比例升至六成。同时，图１２显示，内地旅客也是澳门旅客消费的主力军，其消费占２０１２年澳门入境旅客消费总额的七成多。图１１　入境旅客统计注：消费额由旅客人次和相关人均消费额相乘而得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。但需要指出的是，内地赴澳游客数量的上升不完全是《安排》框架下自由行推广的直接效果，因为通过该方式赴澳的内地旅客在内地赴澳旅客总数中的比例呈下降趋势，２００８年尚占５６７１％，２０１２年则下降到４２１９％。这至少可以说明，自由行对内地旅客赴澳的带动作用还比较有限。此外，娱乐场所消费是大部分内地旅客的必要消费项目。自２００３年以来，澳门博彩业保持飞速７１１①澳门特别行政区经济财政司司长办公室：《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉实施情况》，ｈｔｔｐ：／／ｐｏｒｔａｌｇｏｖｍｏ／ｗｅｂ／ｇｕｅｓｔ／ｉｎｆｏ＿ｄｅｔａｉｌ？ｉｎｆｏｉｄ＝２４７５５２。

澳门蓝皮书图１２　入境旅客消费注：消费额由旅客人次和相关人均消费额相乘而得。资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。增势。图１３显示，２０１２年，澳门博彩业的毛收入和博彩税收都是《安排》签署当年的十倍有余。不过，尚没有充分证据证明博彩业的高速发展与自由行政策有直接关系。有观点认为，２００８～２００９年内地收紧自由行政策，是为了抑制澳门博彩业的过快发展。①从数据来看，２００９年澳门博彩业毛收入增速的确图１３　澳门博彩业的增长资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ。８１１①曾坤：《紧缩“自由行”政策是促使澳门自我提升的绝好时机》，人民网，ｈｔｔｐ：／／ｈｍｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍｃｎ／ＧＢ／４２２７３／７９６４６０１ｈｔｍｌ。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　有所减缓，但无法确定这是由收紧自由行政策引起的，还是与同时期国际经济危机的影响更相关。因此，《安排》框架下的自由行政策对澳门博彩旅游业的直接推动作用尚待观察。综上所述，《安排》实施十年来，澳门对内地的货物出口和直接投资均稳定增长。２００８年国际经济危机期间，《安排》亦对稳定澳门经济发挥了积极作用。然而，其推动澳门旅游业和博彩业发展的作用尚不明显，在促进澳门向广东的产品出口和投资方面，尚有较大的提升空间，需要澳门与内地尤其是与广东方面进一步协商合作。三　《安排》框架下澳门经济的发展方向十年前，澳门与内地的经贸往来随着《安排》的签署，翻开了制度化合作的新篇章。十年间，两地经贸交流领域逐步扩大，层次不断提升，澳门原产产品全面以零关税出口内地，澳门服务业逐渐以国民待遇进军内地，相互之间货物、资本和人员流动空前加速。然而，十年后的今天，我们需要总结的不仅是《安排》带给澳门经济的积极影响，更应该思考未来澳门如何在《安排》提供的开放空间中、在与内地市场的磨合及融合过程中，实现产业适度多元化，达致可持续发展。本文认为，至少有以下三个方面值得注意。１大胆探索，减缓服务贸易合作的制度障碍众所周知，服务业是澳门的主导产业，其中又以博彩旅游业为其支柱。这一特殊的产业结构，决定了《安排》框架下的三大工作范畴中，服务贸易合作与澳门关联度最高，也最有可能使澳门经济整体受益。过去十年，内地市场对澳门服务业逐年开放。按照国家预期，澳门与内地的服务贸易自由化将在２０１５年，即“十二五”规划期末基本实现①。要实现此一目标，离不开两地进一步解放思想，大胆探索，减少合作中的制度障碍。就内地而言，可以在两地合作的重要载体———横琴开发的过程中，进一步降低澳门商人的投资门槛，落实服务业合作的一系列先行先试政策。就特区政府而言，可以对澳门商人开９１１①高燕：《ＣＥＰＡ落实两地受惠》，《澳门日报》２０１３年８月３１日，第Ａ１０版。

澳门蓝皮书拓内地市场提供一定的引导，对特定产业或特定规模的内地投资给予适当比例的补贴性支持①。２有的放矢，针对性发展澳门的特色服务行业如前所述，旅游业是澳门服务业的支柱，这意味着《安排》框架下澳门与内地服务贸易的重点，很大程度上是旅游业的合作。未来的补充协议应从澳门自身的产业特点出发，就澳门具有比较优势和发展潜力的旅游服务行业，提出进一步合作和开放的空间，使之更具澳门特色，更急澳门所需，更被澳门所用。学界普遍认为，澳门可在《安排》框架下着力发展高端服务业，例如游艇经济、教育培训、医疗环保、会展文创等，这些既是澳门具备发展潜力的服务行业，也对澳门未来的经济具有战略意义②。同时，作为大力发展服务业的一个重要环节，特区政府还需要进一步提高城市旅游接待能力，增设旅游服务设施，吸引更多更优质的消费者赴澳。在自由行政策的带动下，内地已成为澳门第一大客源地，珠海拱北也已成为内地出入境人数最多的口岸。然而，内地旅客在澳门的人均消费及停留时间，均不及中国香港旅客。究其原因，除了博彩消费在一定程度上挤占了其他类型消费以外，也与澳门的综合旅游吸引力不足有很大关系③。因此，在未来与内地共同推进服务贸易自由化的进程中，特区政府一方面要利用《安排》之便重点培育特色服务行业，另一方面也要同步打造更加优质的城市旅游环境，使澳门真正成为一个世界级的旅游休闲中心。３着眼长远，加速推动各项跨境专业服务由于历史原因，澳门与内地在诸如法律、会计、医疗、建筑设计等一些要求执业资格的服务行业上，形成了不同的资格认证体制，两地专业人才很难进入对方市场。尽管在《安排》实施十年后的今天，澳门专业服务提供者在内地的从业资格、居留时间、股权比例等已逐年放宽，但总体来说，通过内地司０２１①②③王玉清、朱文晖：《ＣＥＰＡ提供的机遇与我们的方向》，在“ＣＥＰＡ与ＥＣＦＡ框架下两岸四地发展———澳门的机遇与取向”研讨会上的发言，澳门基金会、中华文化学院、深圳中华文化学院联合举办，２０１３年３月１９日。学者：《ＣＥＰＡ宜针对澳开放》，《澳门日报》２０１３年１０月１０日，第Ａ１０版。刘毅：《ＣＥＰＡ十年效应：港澳比较视角》，在“澳门与内地经贸合作展望座谈会———纪念ＣＥＰＡ签署十周年”上的发言，澳门大学澳门研究中心主办，２０１３年１０月９日。

　《紧贸安排》签署十年来对澳门经济的影响　法、会计、医师等资格考试的澳门人仍非常少，澳门专业人士在内地执业的情况更寥寥无几。制度性障碍仍然是导致上述现象的重要原因。未来，随着两地经贸关系的深化及人员流动的加速，各种跨境专业服务的社会需求必将增加。反之，跨境专业服务的滞后亦会影响两地经贸关系的纵深发展。因此，下一阶段《安排》的工作重点之一，是推动跨境专业服务的进一步开放。总体而言，作为指导澳门与内地经贸合作的开放性协议，《安排》在过去十年基本取得了预期效果，尤其对促进澳门经济增长和产业适度多元化发挥了积极作用。在未来较长一段时间内，它仍将对两地经贸关系的发展具有纲领性意义。从长远看，经贸合作的影响必将逐步辐射到社会、政治、文化等各个层面，带动澳门与内地的整体融合。１２１

澳门蓝皮书９２０１３年澳门旅客消费特点解析　庞川　宋宇∗摘　要：旅游博彩业是澳门主要经济动力之一。得益于旅游博彩业的不断发展，澳门经济保持了高速增长。２０１３年，访澳旅客人数及其人均消费额不断增长，博彩业收入再创新高。从澳门三大客源市场来看，中国内地旅客增幅最大，中国香港与中国台湾旅客数量有所下降。访澳旅客人均消费增长１３７％，但是考虑旅游消费物价水平的提高，其实际消费增幅不大。旅客总体消费结构比较稳定，其中购物消费所占比例最高而娱乐消费比例较低。原居地不同的旅客消费结构与购物消费结构均有较大差别。访澳旅客总体逗留时间不长，较高的住宿费用抑制了留宿旅客的数量，加上观光点稍显不足，旅客难以长时间停留。澳门要逐渐发展成为世界旅游休闲中心，还需要长期合理的系统性规划。关键词：澳门　旅客消费　留宿旅客一　前言近年来，国际旅游产业保持着良好的发展势头。联合国世界旅游组织２２１∗庞川，博士，澳门科技大学协理副校长、研究生院院长、商学院副院长，教授。宋宇，博士，澳门科技大学商学院副教授，主要研究方向为房地产经济学、管理学。

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　（ＵＮＷＴＯ）的报告显示，２０１３年国际旅游需求保持强劲增长：在欧洲、亚洲与太平洋地区和中东地区国际旅游增长的带动下，全球国际旅客数量增长５％，达到历史新高的１０８７亿人次。旅游业可以促进当地经济的发展，提高外汇收入并为其他行业提供众多就业机会。在国际旅游业发展良好的背景下，澳门的旅游博彩业也呈现喜人的发展势态，因为澳门的旅游业在很大程度上是由博彩业带动的，许多游客为了一睹“赌城”风采来访澳门。博彩业是澳门最大的直接税来源，２０１３年，博彩税收占澳门公共财政总收入的８５３％①。在博彩业的带动下，其他相关行业，如酒店、餐饮、零售等行业，对澳门的经济发展也相当重要。消费与经济增长具有密切的关系，经济的长期稳定高速增长有力地促进了消费增长，从而增进了国民福利；与此同时，消费增长也有力地拉动了经济增长。一项对我国消费、投资及净出口与经济增长的实证分析表明，消费对经济增长的拉动效率最强②，旅游消费是旅游者在旅行游览过程中用于满足个人自身发展和享受需要的所有产品和消费的总和，是人类基本生存需要得到满足后的一种高层次的消费需要，是休闲消费的一个组成部分。游客的消费需要和水平决定了旅游经济的发展方向和速度，是旅游经济顺利发展的枢纽点。旅游消费是检验整个旅游经济结构是否合理、旅游经济效益是否理想的一个重要指标③。２００９年１月８日，国家发展与改革委员会公布的《珠江三角洲地区改革与发展规划纲要（２００８～２０２０年）》中明确提出，“支持澳门作为世界旅游休闲中心的地位”。澳门特区政府行政长官崔世安也指出：“‘世界旅游休闲中心’是澳门未来的发展蓝图，特区政府将根据这个定位，推动一系列工作。”澳门未来的城市定位是世界旅游休闲中心，因此分析访澳旅客及其消费特点，寻找限制旅客来访及消费的因素，吸引更多的旅客来澳消费是有必要的。本文总结分析了２０１３年访澳旅客情况及其消费特点，提出了存在的一些问题及其形成原因，并对促进旅客消费进一步增长提出了若干建议。３２１①②③根据澳门特别行政区政府统计暨普查局２０１３年１～１２月《澳门统计月刊》数据计算而得。陈海波：《我国消费、投资及净出口与经济增长研究》，《华东经济管理》２０１３年第８期。《中国大百科全书》（第二版），第１４卷，中国大百科全书出版社，２００９，第５６４页。

澳门蓝皮书二　２０１３年访澳旅客的基本特点１访澳旅客人次相比去年同期有所增加访澳旅客的数量对于澳门旅游博彩业十分重要，旅客数量的不断增长是旅游博彩业以及经济发展的动力。澳门统计暨普查局资料显示，２０１３年访澳旅客达２９３２万人次，按年增长４４％。８月是旅客访澳的高峰时段，达到２８７万人次。访澳旅客数量１月最少，为２３１万人次。受全球经济不稳定的影响，２０１２年全年访澳人数仅微升０３％，且２月及６月以后的月份均呈现负增长，表明２０１２年旅客访澳动力不足。相比之下，２０１３年访澳旅客人数情况有所好转，表现良好的增长势头。除１月份之外的其他月份均比２０１２年同期有不同程度的增长，２月增幅最大，为１１５％（见表１）。表１　２０１２～２０１３年访澳旅客人次及变动率月份２０１２年２０１３年人次（Ｎ）变动率（％）人次（Ｎ）变动率（％）１２４６１６４０１８６２３１２３２１－６１２２１３０９７７－１５２３７６８４０１１５３２３４９７０３７３２３８７２８１１６４２３８２１５６１９２３９８３４００７５２１４６５４２－６５２３４２５２３９１６２１０６６９６－３４２３２４９３５１０４７２４４４２６４－４２２５６５１７０５０８２６８１１４１－０６２８７１０８８７１９２１６１５６６－０２２３３２３２５７９１０２３４７６４６－１２２３９４１９５２０１１２３７４１１０－１８２４３２９７５２５１２２４９５８５１－２０２５８６８２９３７累计２８０８２２９２０３２９３２４８２２４４　　资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。（１）中国内地旅客数量增幅最大。不同原居地的访澳旅客数量变动率差别较大。表２列出了２０１３年澳门前４２１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　十位客源市场的旅客人次、结构及变动率的具体情况。中国内地访澳旅客总数达到１８６３万人次，同比增长１０２％，增幅最大。中国内地游客占总旅客人次比例也从２０１２年的５９７％增长到了６３５％，其中广东旅客共计８２０万人次，同比增长３４％，占中国内地访澳旅客总量的４４０％；自由行旅客数量为８０５万人次，同比增长１３０％，占中国内地访澳旅客人次的４３３％。无论从结构还是变动率来看，中国内地都是澳门最重要的客源市场。韩国与泰国市场访澳旅客人次增幅分别为６６％与３２％。从访澳旅客变动情况来看，澳门对于这三个市场的旅客仍有较大吸引力。其他排名前十的客源市场，访澳旅客人数均有不同程度的下降：中国香港及中国台湾旅客分别减少４４％及６６％；日本游客减少幅度最大，降幅为２６６％。这些市场的旅客增长动力显得不足。表２　２０１３年１～９月不同客源市场访澳旅客情况原居地人次（Ｎ）结构（％）变动率（％）总　数２９３２４８２２１０００４４中国内地１８６３２２０７６３５１０２　广东８２００１１８４４０（中国内地１００％）３４　自由行８０５９６２７４３３（中国内地１００％）１３０中国香港６７６６０４４２３１－４４中国台湾１００１１８９３４－６６韩国４７４２６９１６６６马来西亚２９１１３６１０－３５日本２９０６２２１０－２６６菲律宾２７４１０３０９－３４泰国２３８６３５０８３２印度尼西亚２０８４８１０７－０３新加坡１８９７５１０６－７７　　资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。（２）访澳旅客人数季节性变化特点明显。访澳旅客人数变动有着明显的季节变化。从２００８～２０１３年的数据来看（图１），每年暑假的７～８月都是旅客访澳的高峰时段，１０月中国内地的“黄金周”假期与１２月的圣诞假期也为澳门带来不少旅客，形成了访澳旅客季节５２１

澳门蓝皮书性变化的高点；而每年的６、９、１１月是访澳旅客人数相对较少的月份，形成访澳旅客季节性变化的低点。其他月份，访澳旅客数量会有不同情况的波动。图１　２００８～２０１３年访澳旅客每月入境人数资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。（３）访澳旅客人数较易受政策、经济等环境变动的影响。访澳旅客数量较易受政策、经济等环境变动的影响。访澳人数的增长有一定的不确定性，抗风险能力较弱。无论是澳门本地的还是主要客源地的环境变图２　２００３～２０１３年每月访澳人数变动率资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。动均会对访澳旅客数量造成影响。图２显示了２００３～２０１３年访澳旅客的变动率６２１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　情况，从中可以看出变动率的波动比较剧烈。２００３年初，中国广东省首先发生非典疫情。到３月，访澳人数增长率即从２００２年同期的１２０％锐减到０１％。而随后的４～５月随着非典的大范围流行，访澳人数开始呈现负增长，大幅下降３３８％与３６８％。５月全月入境旅客仅为５９７万人次。随着疫情被逐步控制，访澳旅客人数也有所回升。２００３年７月，国家为了恢复港澳地区旅游业，同时为内地居民前往港澳地区提供便利，促进内地与港澳地区的交流，率先在广东四城市实行办理内地常住居民个人赴港澳旅游。在“自由行”利好因素推动下，２００４年访澳旅客增长率达到４０２％，５月份访澳旅客增长率更是达到历史最高，为１２２５％。到２００６年访澳人数突破了２０００万。２００７年爆发的金融危机对澳门的影响在２００８年的访澳人数变动率上得到了体现，２００８年１月访澳人数增长率由前一年同期的２２７％降到－６８％，２００８年全年增长率为－１５０％。２０１０年访澳人数开始回升。２０１２年全球经济的不稳定使得全年访澳人次仅微增０３％。从２０１３年的数据来看，全年访澳人数较２０１２年同期有所好转，但增长放缓，全年增长率为４４％。２澳门主要客源市场结构稳定澳门吸引着世界各地的旅客前来游览，其主要客源市场的结构比较稳定。从近五年的澳门十大客源市场排名（表３）来看，前三位的排名没有变动。韩国市场迅速上升并在２０１１年以后保持在第四的位置；日本市场与新加坡市场排名逐年下降，其他客源市场排名略有变化。新加坡市场的排名下降可能源于其国内的赌博合法化。澳门的支柱产业是博彩业，而博彩业为澳门带来的竞争优势会随着越来越多国家和地区的赌博合法化而有所削弱。中国内地、中国香港与中国台湾这三大市场每年的访澳旅客人数总和占总人数的九成左右，对澳门非常重要。从澳门三大客源市场旅客人数的结构变动（图３）来看，２００３年前，中国香港是访澳旅客的第一大客源市场。在澳门回归及回归后一系列利好因素的推动下，中国内地旅客逐年增加，且每年增幅均较大，相比之下中国香港旅客与中国台湾旅客增长缓慢，导致中国内地旅客所占比例不断上升而其他两个市场旅客所占比例逐年下降。２００３年起澳门三大客源市场结构发生了变化，中国内地超过中国香港成为澳门的第一大客源市７２１

澳门蓝皮书表３　澳门客源市场结构排名２００９年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年１中国内地中国内地中国内地中国内地中国内地２中国香港中国香港中国香港中国香港中国香港３中国台湾中国台湾中国台湾中国台湾中国台湾４日本日本韩国韩国韩国５马来西亚马来西亚日本日本马来西亚６新加坡韩国马来西亚马来西亚日本７菲律宾新加坡新加坡菲律宾菲律宾８泰国菲律宾菲律宾泰国泰国９韩国泰国印度尼西亚印度尼西亚印度尼西亚１０印度尼西亚印度尼西亚泰国新加坡新加坡　　资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。图３　１９９８～２０１３年访澳旅客三大客源市场游客人数比例资料来源：澳门统计暨普查局《入境旅客月刊》。场。２００４～２００９年三大市场比例的变动趋于平缓：中国内地旅客比例轻微下降，但均保持在５０％以上；中国香港旅客比例维持在３０％；中国台湾旅客比例缓慢下降，由７７％下降到５７％。２００９年以来，中国内地市场又有较好表现，旅客所占比例由５０５％上升到２０１３年的６３５％，首次突破６０％；中国香港游客与中国台湾游客比例进一步下降，到２０１３年分别占总体比例的２３１％与３４％。可以看出，中国内地８２１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　是澳门最重要的客源市场，并且其重要性会随着旅客所占比例的不断提高而越来显著。３旅客访澳主要目的为度假目前，澳门已经基本形成了以游览业、博彩业、饮食业及旅游培训业为主体，辅以酒店业、手信（土特产礼品）业、珠宝业、旅运业及舞厅、夜总会、电子游戏等的系统旅游业体系①。访澳旅客来澳目的也较为稳定。２０１３年的资料显示，旅客到访澳门的主要目的是度假。２０１３年以度假为目的的旅客约占总旅客人数的６１％。专门以博彩为目的访澳旅客占总体比例较低，占８％，其中中国香港游客以博彩为目的的比例较高，占香港游客总数的２４％②。２０１３年不同目的旅客所占比例与２０１２年同期基本持平，变动率在３％以下，较为稳定（见图４）。图４　２０１２～２０１３年访澳旅客来澳主要目的资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。４旅客逗留时间较短澳门陆地面积仅２９９平方公里，面积狭小，加上澳门海陆空三路便捷的９２１①②杜娟：《澳门旅游业对当地经济增长的影响因素分析》，《上海管理科学》２００９年第３期。由于此调查仅可选择一项作为旅客访澳主要目的，而游客访澳目的可能并不限于一项，故部分访澳目的的数字可能被低估。

澳门蓝皮书交通，澳门旅游业难免要面对旅客逗留时间不长的问题。从近几年的数据来看，旅客的平均逗留时间依然较短。表４列出了２０１２～２０１３年访澳旅客的逗留时间情况。旅客的总体平均逗留时间为１０天；留宿旅客前两季度平均逗留１８天，第三及第四季度逗留时间稍有延长，分别为１９天和２０天；不过夜旅客平均逗留０２天。表４　２０１２～２０１３年访澳旅客逗留时间旅客平均逗留时间２０１２年２０１３年全年第一季度第二季度第三季度第四季度全年总数旅客１０１０１０１０１０１０留宿旅客１９１８１８１９２０１９不过夜旅客０２０２０２０２０２０２中国内地旅客１１１１１０１１１１１１留宿旅客２０２０２０２０２２２１不过夜旅客０２０２０２０３０２０２中国香港旅客０７０７０７０８０７０８留宿旅客１４１４１４１４１４１４不过夜旅客０２０２０２０２０２０２中国台湾旅客０８０８０８０９０８０９留宿旅客２０２０２０２０１９２０不过夜旅客０１０１０１０１０１０１　　资料来源：澳门统计暨普查局《旅行团及酒店入住率季刊》。从三大客源市场的旅客逗留情况来看，２０１３年中国内地旅客平均逗留１１天，留宿旅客与不过夜旅客分别逗留２１天与０２天；中国香港旅客与中国台湾旅客平均逗留时间要更短些，分别为０８及０９天，但相比２０１２年均延长０１天。台湾旅客不过夜旅客逗留时间仅为０１天。三　２０１３年访澳旅客消费水平特点１旅客总消费额平稳增长２０１３年，访澳旅客总消费额（不包含博彩消费）达到５９５４０亿澳门元，０３１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　较２０１２年的５２３４６亿澳门元上升１３７％。２０１３年各季度旅客消费总额的增长率都较高，第二季度的增长率高达２２６％，第三季度出现一些回落。总体来看，２０１３年全年的旅客总消费水平保持了较好的上升幅度（见图５）。图５　２０１２～２０１３年旅客总消费额资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。２博彩业收入增幅明显博彩业是澳门的支柱产业，在澳门经济中起着举足轻重的作用。２０１３年澳门博彩业总收入３６１８６６亿澳门元，同比增长１８６％。澳门博彩业收入一直保持增长，但其毛收入的波动率较大，最高的２０１０年变动率达到５７５％，而最低的２００５年变动率为８３％。２０１３年全年博彩收入增长率微高于２０１２年（见图６）。３旅客人均消费水平有所提高２０１３年，访澳旅客总体消费同比增长１３７％。该增幅来自访澳游客人数的增加（４４％）与人均消费水平的提高（８９％）。人均消费水平提高的贡献更大。２０１３年访澳旅客总体人均消费情况与２０１２年同期相比有所增长，访澳旅客总体人均消费２０３０澳门元，相比２０１２年的１８６４澳门元，增幅为８９％。留宿旅客与不过夜旅客人均分别消费３４７５澳门元与６６２澳门元，增幅分别为７６％与１３％。不过夜旅客的人均消费增长更显著（见图７）。１３１

澳门蓝皮书图６　２００３～２０１３年澳门博彩毛收入资料来源：澳门统计暨普查局《统计年鉴》。图７　２０１３年澳门主要客源地旅客人均消费注：根据澳门统计暨普查局２０１３年前三季度旅客人均消费季度数值与访澳旅客人数季度数值计算之结果。资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。从不同原居地的旅客消费额来看，中国内地旅客人均消费额最高，为２５６３澳门元，其中留宿旅客与不过夜旅客分别消费４４５５澳门元与８２４澳门元。自由行旅客总体人均消费２８１９澳门元，其中留宿旅客人均消费４８５０澳门元，不过夜旅客人均消费达１３１８澳门元。中国香港旅客人均消费额偏低，总体为９１１澳门元，其留宿旅客与不过夜旅客分别消费１５０７澳门元与２３１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　３７５澳门元。中国台湾旅客人均消费１５１７澳门元，留宿旅客与不过夜旅客的人均消费水平差距较大，分别为３２９８澳门元与２１５澳门元。从澳门主要客源地旅客的人均消费额来看，留宿旅客的人均消费额普遍远高于不过夜旅客。从旅客人均消费额的季节性变动来看，２００８～２０１３年的数据显示（见图８），访澳旅客在每年第二季度中的人均消费额较低，而在第四季度中人均消费额较高。２０１３年第三季度访澳旅客人均消费额与往年相比表现不佳，人均消费额１９０５澳门元，低于第二季度的１９７３澳门元；第四季度访澳旅客人均消费创季度历史新高达２２０１澳门元。图８　旅客人均消费额的季节性变动资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。４旅客实际消费额增幅不大虽然２０１３年访澳旅客总体的人均消费额达到２０３０澳门元，同比增长８９％，但考虑到旅游物价指数的上涨，其实际增幅并没有那么大。表５列出了２００３～２０１３年的人均消费情况。２００５～２０１１年访澳旅客的人均消费额总体上是增长的，而其实际消费水平（考虑物价变动后的人均消费额）在不断下降。２０１２年开始有所好转，实际人均消费额增长率达到８６％。相比之下，２０１３年的前两季度实际人均消费额增长率下降至２０％。３３１

澳门蓝皮书表５　２００３～２０１３年人均消费情况（２００９１０～２０１００９＝１００）年份人均消费（澳门元）变动率（％）旅游物价指数考虑物价变动后的人均消费（澳门元）变动率（％）２００３１５１８—６２０４１５１８—２００４１６３３７６６４７３１５６５３１２００５１５２３－６７６６６０１４１９－９４２００６１６１０５７７２３２１３８１－２７２００７１６３７１７７９１９１２８２－７１２００８１７２９５６８８００１２１９－５０２００９１６１６－６５９１３５１０９８－１００２０１０１５１８－６１１０１５２９２８－１５５２０１１１６１９６７１１７２１８５７－７６２０１２１８６４１５１１２４３１９３０８６２０１３２０３０８９１３２７６９４９２０　　资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》《旅游物价指数季刊》。四　２０１３年访澳旅客消费结构特点１旅客非基本旅游消费所占比例高根据对旅客的重要程度，旅游消费一般可分为基本旅游消费和非基本旅游消费。基本旅游消费是指进行一次旅游活动所必需的而又基本稳定的消费，如旅游住宿、饮食、交通游览等方面的消费；非基本旅游消费是指并非每次旅游活动都需要的并具有较大弹性的消费，如旅游购物、医疗、通信消费等①。２０１３年访澳旅客总体消费情况：购物支出所占比例最高，约占４９％，其次为住宿消费餐饮消费，分别约占２４％与１９％。消费分布情况与２０１２年同期相比基本持平。从访澳旅客消费的结构来看，基本旅游消费比例约占４７％，非基本旅游消费约占５０％。可见澳门旅客非基本旅游消费水平更高。２旅客娱乐消费额较少访澳旅客在澳门的娱乐消费数额较少。２０１２年的旅客消费调查数据显示，旅客在澳门的娱乐消费仅占非购物消费的４％，约合澳门币６５元。这与澳门许多观光４３１①《中国大百科全书》（第二版），第１４卷，中国大百科全书出版社，２００９，第５６１页。

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　图９　２０１２～２０１３年旅客消费情况注：非购物消费统计不包括博彩消费，对外交通统计不包括机票费用。资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。点及设施实行免费或低费用有关，但也与其观光点的充足度稍显不足有一定关系。澳门统计暨普查局发布的澳门旅游统计年刊显示，２０１２年访澳旅客对澳门各项旅游服务及相关设施的平均好评率为７６８％，与２０１１年的７２％相比高出４８个百分点。评价较高的项目有酒店服务及设施（８９％）、购物服务及设施（８５％）、博彩场所服务及设施（８４％）（图１０）。与２０１１年相比，除了观光点充足与否的满意度没有提升外，其他旅客服务和设施满意度均有所提高。值得注意的是，游客对于澳门旅游观光景点的满意度仅为４４％，明显低于其他评价。有一半多的游客认为澳门的观光点是不足的，这也是造成旅客逗留时间不长的原因之一。尽管目前博彩业是澳门旅游经济中的重头戏，但建设世界旅游休闲中心需要全面与系统性的建设，旅游休闲是其重要增长点。澳门要增加自身吸引力需要在观光点的建设上多加规划。３不同客源市场的旅客消费结构有较大差别来自不同市场的游客消费结构差别较大。从访澳旅客最多的三个市场旅客的消费结构来看，中国内地旅客消费额中购物消费所占比例最大，为５６％，其次为住宿与餐饮消费，分别为２２％与１７％；中国香港旅客在餐饮上花费最多，占３４％，其次为住宿消费（２９％），购物消费只占１８％；中国台湾旅客５３１

澳门蓝皮书图１０　２０１１～２０１２年访澳旅客满意度调查注：除观光点外，游客对各项服务和设施的评价分为四项：好、一般、需改善、没有意见；对观光点评价分为四项：足够、一般、不足够、没有意见。本图统计的比例为“好”或“足够”的评价比例。的住宿消费较高，占总消费额的３９％，其次为购物消费（２７％）及餐饮消费（２４％）。对外交通的统计数据不包含飞机票费用，故中国台湾游客在对外交通上面的支出较低，为１％。由于访澳旅客以中国内地旅客为主，故总体消费结构与中国内地旅客消费结构相似（见图１１）。图１１　２０１３年主要客源地旅客消费结构资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。６３１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　４不同来源地旅客购物偏好有所差异购物是旅客消费的重要组成部分，甚至是一些旅客访澳的主要目的。旅客购物消费是澳门重要的收入来源之一。旅客通过购买喜好的商品，满足了购物需求，并且增加了旅游体验。旅游购物消费是旅游者外出旅游时最富有弹性的消费，因此了解旅客的购物偏好，可以充分利用节假日等促进购物活动，提高旅游吸引力和竞争力，形成长期的宣传效应。２０１３年访澳旅客购物消费结构比较稳定。旅客在手信食品上花费最多，为２２％，其次为成衣与珠宝手表，均占１９％。消费分布情况与２０１２年基本相似。在购物消费的构成方面，澳门三个主要旅客市场的旅客购物消费构成有很大差别：中国内地的旅客喜好较平均，每项消费都不突出，但也同时说明澳门的主要商品对大陆旅客都有较好的吸引力；中国香港旅客购买最多的是手信食品，占其购物消费总额的７９％，珠宝首饰与化妆品及香水等对于香港旅客的吸引力不大，这也反映了澳门的这些购物市场相对于香港市场竞争力不大；中国台湾旅客也较喜欢购买澳门的手信食品，平均花费５０％的购物消费额，其次为成衣与手袋钱包，分别占其购物消费额的２３％与１４％，珠宝首饰与化妆品等对台湾旅客的吸引力不大。由于访澳旅客中内地游客所占比例最高，故总体的购物消费结构与中国内地旅客的购物消费结构较相近（见图１２）。图１２　２０１３年前三季度主要客源地旅客购物消费结构资料来源：澳门统计暨普查局《旅客消费调查季刊》。７３１

澳门蓝皮书五　２０１３年留宿旅客消费特点１留宿旅客与不过夜旅客消费额差异较大澳门的留宿旅客与不过夜旅客消费额差异较大，从２０１２年全年的留宿旅客与不过夜旅客在购物消费额与非购物消费额上的比较来看，留宿旅客的非购物消费额是不过夜旅客的９３３倍，购物消费额也有３６９倍。而中国台湾留宿旅客的非购物消费额是不过夜旅客非购物消费额的２５３７倍（表６）。综合来看，延长旅客的在澳门停留时间是发展澳门旅游博彩业，提高游客消费额，实现澳门世界旅游休闲中心目标的关键。表６　２０１２年留宿旅客与不过夜旅客的消费额单位：澳门元原居地非购物消费额购物消费额留宿旅客不过夜旅客倍数留宿旅客不过夜旅客倍数总数１７６４１８９９３３１４６５３９７３６９中国内地１９５８１４０１３９９２２４４５８４３８４　自由行１９８５１７７１１２１２８２９９６６２９３中国香港１２４８２９０４３０２４９９４２６５中国台湾２３３４９２２５３７８２１１２８６４１日本２０１４３２３６２４２０３９４２１６马来西亚１５９５１８２８７６６１９１９１３２４新加坡１８６５２２３８３６５５２２０８２６５泰国１５４６２０４７５８５４７１３４４０８美国１６２０３２６４９７１９１９２２０８　　资料来源：澳门统计暨普查局。２留宿旅客与不过夜旅客的购物消费偏好不同留宿旅客在几大类物品的购买上相对比较平均，购买最多的是成衣，占总消费额的２２％，其次是珠宝手表（２０％）和鞋、手袋及钱包（１８％）。相比８３１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　之下不过夜旅客的购物消费就不那么平均，他们在手信食品类上花费较多，占总消费额的３８％，而购买成衣与手袋钱包类花费所占的比例较小。图１３显示了２０１２年留宿旅客与不过夜旅客的购物消费结构。图１３　２０１２年留宿旅客与不过夜旅客的购物消费结构３留宿旅客的非购物消费中住宿花费最大而根据澳门旅客消费调查数据，２０１３年留宿旅客平均花费大约５５％的非购物消费在住宿费上，人均住宿消费约为１０６５澳门元。而不过夜旅客的全部非购物消费仅为２１４澳门元，相比留宿旅客的住宿费要低很多。Ｈｏｔｅｌｓｃｏｍ的全球酒店价格指数报告显示２０１３年上半年澳门酒店平均价格为１１５４元人民币，而同期的香港酒店平均价格低于澳门，为１０４１元人民币。可以看出旅客在澳门留宿的成本相对较高。４住宿指数及酒店入住率对旅客留宿人数有一定影响为了探究留宿旅客数量是否受到消费物价上涨的影响，我们搜集整理了２００５～２０１３年的３６个季度性数据（见表７），包括各类旅客消费物价指数以及访澳旅客总人数及留宿旅客人数，并运用ＳＰＳＳ进行数据分析：设定访澳旅客总人数为控制变量，对留宿旅客与各类旅客消费指数进行部分相关性分析。分析结果显示，留宿旅客人数与住宿类物价指数呈现负相关（ｐ＝００３９），表明９３１

澳门蓝皮书排除旅客总人数增长的影响后，住宿类消费价格与留宿旅客数量呈现反方向变动，即住宿费用越高留宿旅客人数越少。表７　留宿旅客与各类旅客消费指数的相关性分析留宿旅客人数指数住宿类食品及烟酒类衣履类餐饮类交通及通讯类药物及个人用品类娱乐及文化样本数量３６０００３６０００３６０００３６０００３６０００３６０００３６０００３６０００相关系数－０１７４－０３５０００１２００８９－００５８００７３００３７００７４显著性（Ｐ值）０３１８００３９０９４５０６１２０７３９０６７５０８３５０６７２　　注：访澳旅客总人数为控制变量。继而以留宿旅客人数为因变量、住宿类物价指数及访澳旅客总人数为自变量，运用ＳＰＳＳ进行回归数据分析，设定访澳旅客总人数为控制变量，对留宿旅客与各类旅客消费指数进行部分相关性分析，结果显示，住宿类指数对于留宿旅客人数有负面影响，指数每升高一个点，留宿旅客人数会减少１４０５人。模型Ｒ２＝９７％，解释度较好（见表８）。表８　回归分析结果自变量系数Ｐ值常　数－１６０７６０１０７０１２７住宿类－１４０４６６７００３９总人数０５２８００００　　因变量：留宿旅客数量。澳门酒店的平均价格较高，而其入住率同样较高。表９列出了酒店业调查提供的２０１２～２０１３年不同场所的客房入住率情况。２０１３年总体客房入住率为８３１％。三星级、四星级与五星级酒店等高档酒店的入住率均超过８３％，二星级与公寓的入住率稍低，但是也分别达到７０％与６０％。这种供不应求的状态导致澳门酒店房价普遍较高，而酒店房价的增长又对旅客留宿有一定抑制作用。酒店的高房价与高入住率是澳门旅客逗留时间较短的原因之一。０４１

　２０１３年澳门旅客消费特点解析　表９　２０１２～２０１３年澳门客房入住率场所分类２０１２年（％）２０１３年（％）全年第一季度第二季度第三季度第四季度全年总数８３６７９７８００８５８８６８８３１酒店总数８４２８０２８０５８６４８７４８３６　　五星级８３９７９９８００８６２８７７８３５　　四星级８６０８１４８２６８００８８６８５２　　三星级８５２８３０８３３８７３８７６８５３　　二星级７５６６９１７１０７６６７０９７１９公寓６１４５９０５８５６２３６３１６０７　　资料来源：澳门统计暨普查局《旅行团及酒店入住率季刊》。六　主要结论及政策建议１主要结论２０１３年访澳旅客人数达２９３２万人次，按年增长４４％，增长幅度相比２０１２年同期有所增加。访澳旅客增长主要来自中国内地市场（增幅１０２％），中国香港市场与中国台湾市场旅客数量有所下降。澳门主要客源市场结构较为稳定，中国内地、中国香港和中国台湾市场旅客人数占总体人数的九成，而广东旅客占中国内地游客数量的４４％。旅客访澳目的主要是度假，专门来赌博的旅客比例较低。访澳旅客逗留时间较短，平均只有１天左右。访澳旅客的总消费额与人均消费额均有所增长，博彩收入再创新高。虽然访澳旅客的人均消费额增幅较为可观，但是考虑到旅游消费物价水平的提高，实际的消费额增长较为平缓。旅客的消费结构比较稳定，总消费额中购物消费额所占比例最高，而娱乐消费额较低。旅客对于澳门的各项服务与设施总体满意度较高，但有超过一半的旅客认为澳门的观光点不够充足。原居地不同的旅客消费结构不同：中国内地旅客在购物上消费最多（占总消费额的５６％），中国香港旅客在餐饮上的消费比例最大（３４％），而中国台湾旅客花费的最大比例在住宿上（３９％）。旅１４１

澳门蓝皮书客的购物消费结构比较稳定，原居地不同的旅客购物消费偏好不同。中国内地旅客消费偏好较平均，中国香港与中国台湾旅客喜好购买手信食品。澳门的留宿旅客消费水平较高，其非购物消费与购物消费分别是不过夜旅客的９３３倍与３６５倍。留宿旅客的购物消费在各项上分布较平均，而不过夜旅客偏好购买手信食品。澳门的酒店房价较高，并且入住率维持在８０％的较高水平，统计结果显示，澳门较高的住宿费用抑制了留宿旅客的数量，与旅客留宿时间较短有一定关系。２政策建议长期以来，博彩业成了“赌城”澳门旅游业的重要支柱。然而，一方面随着许多国家和地区博彩业的逐步开放，澳门旅游业的发展也将面临日益增多的市场挑战，如，近年来访澳门旅客客源市场中马来西亚与新加坡游客比例的逐年下降与其国内博彩业的发展有一定关系；另一方面，澳门的产业结构过于单一，入境游客数量波动率较大，抗风险能力较弱。因此，澳门欲在未来的激烈竞争中立于不败之地，急需增强其整体吸引力，其中重要的是，澳门需要发展非博彩的旅游元素来提升其整体的竞争力与抗风险能力，延长旅客在澳门的逗留时间，如开发和建设澳门重点城市形象工程，增加澳门观光点数量，突出旅游城市的特征，建设具有一定功能的旅游主题设施等，以给旅客带来更丰富的体验。与此同时，会展业应作为提升澳门城市文化形象的核心项目加以建设。澳门特区政府已将会展业作为澳门未来的重要龙头产业之一来培养，近年来会展与商务旅游的发展十分迅速，无论在会展商务设施还是在会展节庆活动的开发方面都有巨大进展。但相较于香港发达的会展业，澳门关键要突出其特色，以突出其与作为国际金融中心的香港的差别。特区政府亦需要抓住港珠澳大桥建成为澳门带来的机遇，加快澳门经济的发展。澳门陆地面积狭小，而每年到访澳门的旅客数量又在不断增加，澳门的空间承载能力受到极大挑战。港珠澳大桥的建成，一方面将使得澳门香港珠海结合得更为紧密，使粤港澳一站式的旅游通道更加顺畅，丰富澳门的非博彩旅游资源，进而促进现代服务业及高新技术产业的发展；另一方面也可以提升澳门跨境交通吞吐量，为澳门带来更多的游客，尤其是中国香港的旅客与到访香港的国际游客，逐步提高澳门的城市建设水平。２４１

　青年创业扶持政策评析　１０青年创业扶持政策评析　马志毅∗摘　要：推动青年创业已经日益成为世界各地政府解决青年人失业、改变经济增长方式、促进社会创新的一个重要路径。澳门行政长官于２０１３年的施政报告中首次提出创设专门帮助青年人创业的免息贷款计划，为拥有创业理想而又缺乏资源的本地青年，提供财务上的支援。本文主要通过分析青年创业的特质、本澳创业环境及比较本澳与其他地区的同类政策，为澳门的青年创业扶持政策提供一些可操作性的建议。关键词：青年　创业扶持政策一　澳门青年创业的特质要推动青年创业，首先要了解一个地区青年创业的特质，并根据这些特质，来制定一系列风险与成本可控的青年创业扶持政策。１智力资本的积累在知识经济的年代，企业家精神、创业资金、市场机会和技术掌握等是成功创业的主要决定元素，不少青年人创业都选择有一定科技含量或技术要求的行业，原因在于现今的青年在求学时期都会接触崭新科技产品或攻读电脑及电子类科目，而且高科技含量的技术有时可弥补创业资金的不足，这些智力资本３４１∗马志毅，经济学博士，澳门青年联合会会长。

澳门蓝皮书都需要青年从学习和实践中慢慢吸收。然而，智力资本高并不代表青年会更加投入创业的行动，因为教育水平越高，青年就越较为容易找到高薪稳定的工作，导致创业的机会成本上升，意欲反而降低。青年创业意欲是由技术掌握度、机会洞悉和失败恐惧控制能力及社会创业氛围等因素决定的。２勇于尝试的动力害怕失败是大部分要创业人士需要克服的最大难关之一，尤其是在一些高度发达的地区，创业发展空间相对较少，创业技能要求相对较高，令很多有志创业人士心生畏惧。然而，青年有蓬勃的朝气，并勇于为理想努力，成就动机和自我实现价值的愿望较强。根据国际青年创业计划（ＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，以下简称ＹＢＩ）与全球创业监察组织（ＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ，以下简称ＧＥＭ）的合作研究调查，１８～３４岁①这个青年创业群体几乎在全球每一个地区都比成人群体较能克服害怕失败的障碍，但越是发达的地区，则害怕失败而抑制创业动力的比率越高②。而根据澳门青年联合会２０１２年所做的“澳门青年创业调查”③（以下简称“青创调查”），３８３％的受访者认为青年创业的最大优势是年轻有活力、勇于拼搏；以及１６５％认为是没有包袱，失败了可以重来，这两项分别占青年创业优势的第一与第四位④。可见青年人勇于尝试的动力有助克服害怕失败的心理障碍。３市场洞悉及创新能力市场的发展日新月异，创业需要有很强的洞悉能力去捕捉市场的趋势以及开发新的细分市场。年轻人的市场触觉一方面来自他们自己的消费群体及喜好，另一方面来自创新意念，把原有的市场引入创新的产品或消费模式，实现市场的内在创新。根据ＹＢＩ及ＧＥＭ合作研究调查，亚洲地区青年的市场机会４４１①②③④ＴｈｅＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ将１８～３４岁的群体界定为青年（Ｙｏｕｔｈ），其中１８～２４岁为较年轻的青年（ＹｏｕｎｇｅｒＹｏｕｔｈ），而２５～３４岁为较年长的青年（ＯｌｄｅｒＹｏｕｔｈ）；３５～６４岁则为成人群体（Ａｄｕｌｔｓ）。ＪＫｅｗ，ＭＨｅｒｒｉｎｇｔｏｎ，ＹＬｉｔｏｖｓｋｙ，ＨＧａｌｅ，“ＧｅｎｅｒａｔｉｏｎＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒ？Ｔｈｅｓｔａｔｅｏｆｇｌｏｂａｌｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ”，ＴｈｅＰｒｉｎｃｅｓＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，ＴｈｅＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ，２０１２，ｐ３４．报告为本人任澳门青年联合会会长时参与发布。《青年创业调查研究报告》，《澳门青年研究２０１２》，澳门青年联合会，２０１３，第２５９页。

　青年创业扶持政策评析　洞悉能力较其他地区低，能力会随年龄的增加而有所提升，直到３０～４０岁的顶峰而逐步回落①。而同属亚洲地区的澳门，根据“青创调查”，受访青年对１１个创业所需的元素作自我评价，其中市场与产品的开拓能力排倒数第二②，可见与ＹＢＩ及ＧＥＭ合作调查有相似的地方。二　推动澳门青年创业的动因分析每个地区推动青年创业都有一定的政策目的，有的是为了解决当地青年的失业问题，有的是为推动科学技术的创新以及营造全社会的创业氛围，以提升整体竞争力水平。下文将探讨一些促使澳门政府以及社会各界致力于推动青年创业的动因。１推动经济结构的适度多元化早在“十一五”规划时，中央已把澳门的发展纳入国家的整体发展纲要当中，而中央给予澳门的目标就是要发展适度多元的经济结构。但多年过去，澳门与经济结构适度多元化的目标仍有距离。虽然近年特区政府已致力于打造会展、中医药及文化创意等新兴产业，奈何在多项政策出台后仍未看见显著的成效。原因在于博彩业的发展有强大资源吸纳效应。然而，要走出这个死结需要多方面的配合，其中一环就是要推动年轻人在政府积极扶持的新兴产业中开创自己的事业。现时不论是高等院校还是业界都对新兴行业的人才培育显得非常积极。比如针对会展业的发展，大学里有专门的会展策划科目及学位课程，而业界多年前亦已引入注册会展经理培训课程（ＣＥＭ）、高级会展管理国际认证课程（ＥＭＤ）及专业会议管理课程（ＰＣＭ）等国际认证。在政府的大力支持下，青年人都较容易通过学习与实习获取这些技能。加上青年企业家对市场有其独到的见解与接触的渠道，容易捕捉新兴的发展趋势，有利于开创新的事业，推进经济结构的适度多元化。５４１①②ＪＫｅｗ，ＭＨｅｒｒｉｎｇｔｏｎ，ＹＬｉｔｏｖｓｋｙ，ＨＧａｌｅ，“ＧｅｎｅｒａｔｉｏｎＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒ？Ｔｈｅｓｔａｔｅｏｆｇｌｏｂａｌｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ”，ＴｈｅＰｒｉｎｃｅｓＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，ＴｈｅＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ，２０１２，ｐ１７．《青年创业调查研究报告》，《澳门青年研究２０１２》，澳门青年联合会，２０１３，第２６１页。

澳门蓝皮书２推动青年就业多元化及向上流动大部分国家及地区推动青年创业都是为了解决当地青年的高失业率问题，而这个问题在欧洲地区更加严重。联合国教科文组织的一份报告显示，造成青年人失业率高的原因是劳动技能的供求错配。根据ＧＥＭ统计，全球年轻人的失业率平均较成年人高２７倍①。而澳门由于经济的急速发展导致人资短缺，除了１６～２４岁青年的失业率为稍高的５％外②，青年失业或就业不足的情况较少。反而现时社会所关注的就是青年就业多元化以及向上流动的情况。博彩业对青年，不论是中高层的管理人员或基层的荷官职位，都存在较大的吸引力，但长期处于同一岗位或工种，大量的青年依附着一种行业技能始终会对自身及社会带来一定的风险，在经济周期转换时拥有单一技能的青年人出路相对狭窄。其实很多国家及地区的政府把推动青年就业与创业统合考量，因创业者既能解决自身的就业问题，同时通过创业亦能在社会上创造新的就业机会，当中包括为青年人提供的职位，因为青年企业家倾向聘用同辈共同工作。澳门社会需要创造出不同的职业岗位以促进人才流动，其中创业最能让青年实现理想及自我，而根据调查，澳门青年希望创业的原因除了追求财富以外就是要实践理想及证明自身价值③，这些都不一定在刻板的工作及普通就业岗位上能够实现。３提升经济效率及创新能力根据世界经济论坛定义，将经济体的发展过程依人均ＧＤＰ由低至高分为要素驱动（Ｆａｃｔｏｒ⁃ｄｒｉｖｅｎ）、效率驱动（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ⁃ｄｒｉｖｅｎ）及创新驱动（Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ⁃ｄｒｉｖｅｎ）三个阶段。这三种经济发展对青年创业都有特定的影响，比如在要素驱动型经济中，借由青年所拥有的较高市场机会洞悉能力，促进青年创业能协助地区解决严重的失业问题；效率驱动型经济则有利于青年获取创业所需的资本，并讲求资本的投资回报率；而创新驱动型经济则要求青年创业６４１①②③ＪＫｅｗ，ＭＨｅｒｒｉｎｇｔｏｎ，ＹＬｉｔｏｖｓｋｙ，ＨＧａｌｅ，“ＧｅｎｅｒａｔｉｏｎＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒ？Ｔｈｅｓｔａｔｅｏｆｇｌｏｂａｌｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ”，ＴｈｅＰｒｉｎｃｅｓＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ，ＴｈｅＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ，２０１２，ｐ１３．澳门统计暨普查局，《就业调查》，２０１３年第三季度。《青年创业调查研究报告》，《澳门青年研究２０１２》，澳门青年联合会，２０１３，第２５９页。

　青年创业扶持政策评析　有较高技术水平以及创新的商业模式。世界银行资料显示２０１２年澳门的人均ＧＤＰ已经是亚洲第一，应该已远远抛离要素驱动型经济的发展水平，然而，澳门现阶段的发展经判断却仍未踏入高效率驱动经济的发展水平，遑论达到创新驱动型经济的阶段。政府支持青年创业可弥补市场在资金、人力资源配置在不同产业之间的失衡，通过鼓励更多的新创企业利用创新能力组织生产要素以推进较多元的产业发展，从而提升整体的经济运作效率。三　澳门现时的创业环境分析作为内地ＧＥＭ研究的一个子课题，由清华大学中国创业研究中心与澳门工商管理研究生协会合作的“２００７年澳门城市创业观察报告”是早期公布的一项较为系统性的研究，并以ＧＥＭ的主要九项指标对澳门的创业环境作数据分析，即创业资金、创业教育、市场准入、政府施政、科技转移、基础建设、创业扶持、商业及法律服务体系和社会及文化规范。当年得出的结果是澳门的创业环境综合指数与内地中等城市相若。由于澳门现时还没有正式的ＧＥＭ参与研究机构，故没有对澳门的创业指数进行追踪，只可利用这九项指标作框架举例分析。表１　澳门的创业环境指标分析创业资金澳门的资本市场并不发达，简易的会计制度虽然有利于中小企的运作，但对风险投资构成障碍。加上资金退出机制并不完善，故创业资金主要还是来自亲朋、合伙人或个人积累。此外坊间亦有一些创业计划比赛给胜出者提供创业启动资金政府施政澳门实施的自由贸易制度及低税制有利于初创企业的发展，政府施政大致顺畅。近年在廉政建设方面亦逐步加强。澳门最后一次纳入“透明国际”公布的清廉指数是２０１０年，当时在全球１８３个国家和地区中排第４６位。行政长官崔世安在首份施政报告中提出“阳光政府，科学决策”的施政理念，反映公平透明的决策方向。２０１０年正式实施《预防及遏止私营部门贿赂法律制度》，２０１３年更加通过修改《财产及利益申报法律制度》，容许网上公示官员财产创业扶持澳门青年社团对扶助青年创业都比较热衷，坊间每年举办各种形式的创业比赛及培训，但都是连续性不强或支持力度有限的活动。而政府虽然有为数不少的针对中小企业的扶持政策，但都有一定的营运记录要求。真正针对创业阶段的较为实质的支援还是刚推出的《青年创业援助计划》。虽然如此，但比起很多国家和地区的支持力度已算相当不错７４１

澳门蓝皮书续表创业教育现时澳门普遍对创业教育并不太重视，除了澳门科技大学设有创业就业发展中心，邀请澳门知名的企业家及创业人士分享经验，以及生产力暨科技转移中心、澳门管理学院等提供短中期的创业课程外，几所重点的大专院校仍未设有专门的系统性创业学科。现时的教育体制对构建创业文化氛围也没有多大裨益科技转移在科技发展上，澳门大学与澳门科技大学分别及共同设有中药质量研究以及模拟与混合信号超大规模集成电路两间国家重点的科学实验室，但仍然缺少可从科技成果直接转到市场化的产品。澳门生产力暨科技转移中心与澳门创新科技中心也协助企业引进技术及孵化科技企业商业及法律服务体系澳门的商业服务发展比较完善，政府能提供多种一站式服务，包括开业所需的各项烦琐事务的办理。法律服务方面仍受制于法律改革的滞后，以及各政府部门对法律认识的参差，导致法律执行程度不高、法律素质不稳市场准入澳门的市场开放程度高，大部分行业基本上没有太大的限制，而且注册资本要求低。反而澳门的市场受制于自身的规模，以及不断上升的租金、人力资源等经营成本，形成一定的创业门槛基础建设澳门原有的基础建设包括交通基建、对外运输、电信网络、水电供应、废物处理等都有较为完善的配置。但由于部分的市场垄断，以及每年不断增长的游客和人口已令设施过度负荷，澳门需要迎来新一轮的基建发展社会及文化规范经过多年的急速发展以及由于青年的诉求不断增加，澳门社会逐渐形成一股保护主义的风气，而且失业率一直保持在非常低的水平，青年就业理想，对于创业并不太热衷，故澳门一直未有形成开放、创业的文化氛围　　从以上分析来看，澳门得益于“一国两制”方针与《澳门基本法》的贯彻落实，澳门施政稳定，加上实施简单低税制和自由港地位以及市场开放程度高等因素，令澳门在市场准入、政府施政及商业和法律服务体系等方面具备较为优厚的条件。而在基础建设、创业扶持方面政府已开展了不少工作，但仍存在很大的改进空间，尤其在电信及资讯市场的开放和监管、交通基建的提升等方面有着迫切的需要。至于创业教育工作，澳门需要在高等教育方面加强创业的培训及空间，培养青年的自主创新思维，解放一些传统刻板的教育框架制度，并配合科技转移的激励政策加强产校合作，在社会上形成创业与创新的文化氛围。四　澳门青年创业扶助政策及与其他地区的对比虽然澳门对中小企业辅助的政策多年来已建立起一套恒常制度，主管资助的部门对审批程序已“驾轻就熟”，但向有意创业的青年提供创业扶助还是一８４１

　青年创业扶持政策评析　个新的政策尝试。行政长官崔世安在２０１３年的施政报告中首次提出特区政府将在“工商业发展基金”内创设专门帮助青年人创业的免息贷款计划，为拥有创业理想而又缺乏资源的本地青年提供财务上的支援。根据政府公布的第１２／２０１３行政法规———《青年创业援助计划》（以下简称《计划》），年龄２１～４４岁且符合首次创业定义的澳门永久性居民可以提出申请。援助款项须用于以下用途：购置商业企业营运所需的设备；为商业企业营运场所进行装修工程；订立商业特许合同或特许经营合同；取得技术专用权或知识产权；宣传及推广活动；商业企业营运。援助金额上限为澳门币３０万元，最长还款期为８年。《计划》的细则公布后社会各界议论纷纷，评价好坏参半。支持者认为这是政府支持青年创业的重要体现，强调青年要有担当和足够的准备才应投入创业活动。然而，亦有人提出援助金额太少，在澳门现今经营成本高涨的情况下有点杯水车薪。有的提出政府相对的辅助政策还不足够，至少可考虑提供创业的场所以弥补昂贵的租金开支。甚至有人批评指政府好心做坏事，认为此举反而会增加青年负债的风险。资助青年创业从来都是一项风险较高的政策，而政府经由首先设限并从现有的资源及行政架构去实施首阶段的《计划》无疑是一个具有较为可取、成本效益恰当及风险可控等多重利好的做法。同时，政府已认识到时下年轻人创业的需求，像以往不少资助计划一样，政府都会通过追踪成功个案、搜集申请人意见及社会大众监督来不断优化《计划》的实施。根据政府统计，青年创业援助计划自２０１３年８月１日开始接受申请，截至１１月１５日，共收到１３０宗申请个案，评审委员会共批出５７宗，不获批１６宗，其余尚在审批当中。已批出的援助总金额逾１３００万澳门元①，涉及行业包括托儿服务、广告创意、网络科技、批发等。政府表示计划虽然开展只有三个半月，但仍收到逾百宗申请，情况算是理想，反映该计划获有意创业的青年人接受。然而，有关政策仍存在优化空间。现时不少国家及地区亦有推出类似政策措施，下文尝试将澳门现有的《计划》与其他国家和地区的同类政策进行比较，并借此为未来完善《计划》提供启示。９４１①《谭：青创已批５７宗千三万》，《澳门日报》２０１３年１１月２６日，第Ａ１０版。

澳门蓝皮书表２　港澳台与新加坡的创业相关计划比较地区创业计划对象最高金额及还款期中国澳门工商业发展基金下设《青年创业援助计划》，向有志创业的青年人提供免息贷款年龄２１～４４岁且符合首次创业定义的澳门永久性居民最高澳门币３０万元，还款期长达８年中国香港香港青年协会提供的“香港青年创业计划”。申请者具备一年内开业的实际创业构思或已开业不多于三年的完整商业计划及营运报告年龄１８～３５岁的香港永久性居民。若为合资企业则合伙人必须作为共同申请人最高负息贷款港币１０万元由奖券基金拨款５亿港元成立“社会创新及创业发展基金”用以支持青年创业，推动社会企业及社会创新发展未有细则出台中国台湾“经济部”中小企业处启动“创业台湾计划”，下设多项针对性计划推动青年创业，包括创业贷款及研发补助等，有较为完备的资金申请途径，但多为有息贷款，利率按邮政储金两年期定期储金机动利率加年息０５７５％机动计算（２０１３年约１９５％）年龄２０～４５岁，具有工作经验，或受过经“政府”认可之培训单位相关训练者每人最高４００万元新台币，其中无担保放款最高１００万元新台币。经中小企业创新育成中心辅导培育企业之创业青年，无担保放款最高１５０万元新台币新加坡新加坡国家青年委员会下设国家青年基金，２０１３年可用资金为１亿新加坡元青年社团（ＹＳＯ）及青年社会企业（ＹＳＥ）　　五　对澳门青年创业扶助及相关配套政策的建议１提供对青年创业的前期培训与持续跟进现时要申请《计划》的免息贷款，除了提交一些证明申请人符合资格的文件，审批人对项目的评估最终还是依赖申请人所提交的创业计划书或商业计划书。虽然一份好的计划书对创业的成功与否非常重要，甚至很多经验丰富的风险投资者单凭计划书所描绘的商业模式已可决定是否投资，因他们每天要过滤海量的申请，但计划的落实执行最重要还是取决于申请人和他的团队。由于《计划》只限于“首次创业”者，而这一组人是最缺乏经营经验的，为降低失败的风险，０５１

　青年创业扶持政策评析　《计划》应鼓励青年在创业前接受一定的相关培训。比如“创业台湾计划”中，资金贷款可分为有担保与无担保两部分，而曾经在其中小企业创新育成中心接受辅导培育的青年，无担保放款额可适度提高。这些级差的要求有助推动青年人在创业前先去接受合资格的创业辅导。澳门现时除了不少社团会办一些非正规的短期讲座及课程外，生产力暨转移中心有提供较为高阶的中短期创业课程，关键还是如何系统性深化这些课程以配合实际创业工作。另外，亦可配合政府每年推行的大专生／毕业生实习计划，给予青年在创业前较为实际的营商经验，助其建立人脉及探索内地的区域市场。在创业初期，根据青联的“青创调查”，除了政府所提供创业资金外，较多被访青年人认为“应给予创业指导和分享”（占２２９％），要求政府“提供低廉租金创业场所”的只占所有受访者的９％①。而且提供有经验的启蒙导师（Ｍｅｎｔｏｒ）对创业初期持续跟进亦有利于提高新创企业首两年的存活率。建议政府与坊间共同整合资源，各展所长，构建一个导师人才资料库，适时为创业者提供辅导服务。２加强构建创业营商网络构建一个营商网络对于青年创业是至关重要的一环。这个营商网络应包括创业项目在成长过程中不同阶段的持份者，比如潜在的客户群、资金的支持者、供应链、合伙人和工作的团队以及指导经营的启蒙导师。这些营商网络一定要靠青年人通过创业成长学会组建，不可能完全靠政府的政策支撑来完成，因为这有违创业所需的拼搏精神，但社会上适当的关注以及加强创业氛围的营造有利于青年人构建自己的营商网络。这些包括社会及大众媒体对成功创业个案的挖掘和嘉许；加强创业成功人士在社会上的价值认同；组织以青年企业家及创业成功者为核心的交流网络，提供经验分享。同时应引入一些国际认可的青年创业机构，扩阔澳门青年创业者的视野及平台。比如总部设在伦敦的ＹＢＩ，在全球３６个国家及地区都有认可的合作机构，帮助超过１１万个青年创业项目，而且当中六成企业成功度过了首两年的创业阶段②。该计划除了会向青年创业者提供财政上小额的支持，最重要的是给他们构建一个圈子网络及提１５１①②《青年创业调查研究报告》，《澳门青年研究２０１２》，澳门青年联合会，２０１３，第２７３页。“青年国际创业计划”网站，ｗｗｗｙｏｕｔｈｂｕｓｉｎｅｓｓｏｒｇ。

澳门蓝皮书供国际资讯、创业辅导和导师跟进。像香港青协下设的ＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＨｏｎｇＫｏｎｇ以及内地全国青联发起的中国青年创业国际计划（ＹｏｕｔｈＢｕｓｉｎｅｓｓＣｈｉｎａ）就提供相类似的服务。３对首次创业的定义以及青年合伙创业问题是次计划争论得较多的是“首次创业”定义的引入。文本指出，首次创业的澳门青年是指年龄为２１～４４岁、于澳门特别行政区从事任何工商业活动且为此而在财政局登记前同时处于下列情况的澳门特别行政区永久性居民：①从未以自然人商业企业主名义于财政局申报开业；②从未持有任一已于财政局申报开业的法人商业企业主超过５０％的出资。立法的原意是希望能够以有限的资源去帮助最需要帮助的一群，即这里定义的“首次创业”的澳门青年，虽然对于创业资金的提供者，特别是牵涉到公帑的运用，首要考虑的问题应是创业的成功率。但创业从来都是一项高风险的商业活动，而且首次便成功更可能是少数个案，很多好的商业点子最后都会因为种种原因无法经营下去。根据ＧＥＭ２０１２年全球的调查报告，亚洲地区最多创业个案停止经营的首要原因在于“商业模式不能带来盈利”和“个人团队因素”①，反而财务状况如“所获得财政支持”相对其他原因，以及同比其他地区，都是造成停止经营较低的原因之一。这或可反映亚洲地区在创业后续资金方面的提供都相对较为充裕。因此，建议《计划》不应把曾经创业失败，而且从中吸取宝贵经验并努力把原有债务偿清的有志再创业人士排除在外。引用新东方创始人徐小平的一句话﹕“创业失败后再创业的人，成功率也高一些。凡客是陈年的第三次创业。ＰａｙＰａｌ也是其创始人的第四次创业。”②此外，对于法人商业企业主超过５０％的出资的限制，原意可理解为希望申请人必须以控股股东身份承担责任，以及避免不符合资格的申请者借用合伙人的名义去进行申请。这方法虽然可取，但同样把两人或以上平均分配的合伙团队排除在外，故建议将来《计划》可研究考虑把合伙人作为共同申请人，一则可鼓励共同承担责任，另外亦可解决多人出资平均分配的问题。２５１①②ＳＸａｖｉｅｒ，ＤＫｅｌｌｅｙ，ＪＫｅｗ，ＭＨｅｒｒｉｎｇｔｏｎ，ＡＶｏｒｄｅｒｗｕｌｂｅｃｋｅ，“ＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ２０１２ＧｌｏｂａｌＲｅｐｏｒｔ”，ＴｈｅＧｌｏｂａｌＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＭｏｎｉｔｏｒ，２０１２，ｐ２８．中国企业家网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｃｅｏｃｏｍｃｎ／ｒｅｎｗｕ／３５／２０１２／０２１３／２４１３３２ｓｈｔｍｌ。

　青年创业扶持政策评析　４推动产校合作在知识经济的年代，很多创新的企业都是由大学里的研究成果孵化出来的。澳门学子由象牙塔直接走出成为创业家的成功例子并不多，大学里众多的科研项目都不是以市场化为最终目的的，当中亦可能局限于澳门市场狭小等基本因素。澳门现时设有创新科技中心为有意创业的人士提供创业场所、产品发展及推广、法律、公关及市场研究等商业服务。高等院校内亦设有中药质量研究以及模拟与混合信号超大规模集成电路两间国家重点科学实验室，加上未来澳门大学要建设世界一流的学府，各项资源会持续投入，可以说澳门应该有条件将科研成果产业化。资料显示，澳门科学技术发展基金２０１２年评审了１１０个项目，其中批准８４个科研项目，占总数的７６４％，批准金额为７０８７８４９１澳门元①，其中大部分的科研项目都是由两间高等院校的项目负责人提出的。这些科研项目固然有其学术性及需要性，但实际能够市场化的很少，而且，由于受资助实体并非项目负责人，将来亦会面临产权归属的问题。建议基金可多从商业及市场的角度考量，适度提高企业或能产业化的科研项目的申请比例，鼓励高等院校建立及优化创业中心运作，并以授权、培育等方式让有志创业的青年把院校的成果产业化。比如在台湾不少大专院校下设自己的创业育成中心，让校内师生或校外的创业者进驻，借助大学的资源推动青年创业。５鼓励创设社会企业近年社会企业的兴起为经济社会创新带来一股正向的风气。很多人对社会企业的误解是认为社会企业不能实现盈利，其实社会企业主要是实现既定社会目标，如帮助仍有工作能力的老人及弱势社群就业、推动环境保护、提供特殊社会服务等，其盈余亦大部分用于再投入业务，持续达至社会目标。本澳现时只有数量很少的社会企业，但大企业近年都积极承担企业社会责任，而且投入的资金也不少。它们大都倾向于与一些知名以及信誉良好的社会企业合作，以提升企业的社会关怀形象。加上特区政府的青年政策亦提出要培养青年人的关爱精神，社会企业可以成为青年首次创业的不错的尝试。比如在中国香港及新加坡都设有专门的基金推动青年人创立社会企业，建议本澳未来有关的创业政３５１①科学技术发展基金新闻发布会，２０１３年３月２０日。

澳门蓝皮书策亦考虑加入鼓励青年创设社会企业的内容。６创业场所的运用本澳现时的租金长期处在一个不合理的高水平，若再加上订金、装修等费用，开业能用作货款或流动现金的其实所余无几。故坊间自《计划》推出以来不断有声音要求政府提供合适低廉的创业场所。但推动青年创业的原意是希望青年能克服难关，实现自我，政府只在有需要的时候从旁协助。创业不单是只有一种途径去接触潜在的客户，或是只有实体零售店这种传统的经营模式，加上考虑到资源分配的问题，政府已多次表明不会在现阶段为青年提供创业场所。其实现时政府已提供一些针对特定行业的创业场所或可用作创业尝试的地方，比如针对科技创业的创新科技中心以及在旅游旺区设置澳门创意馆，给青年的文化创意产品开拓销售途径，这些场所都可以通过不断完善提供合适的创业服务。此外，建议政府亦可配合政策的实施提供一些针对特定群体的创业场所，以更优厚的条件鼓励这些群体中的青年创业，比如在吸引海外回流人才和创设社会企业方面。同时研究通过修订法例，在符合一定安全要求及不影响公众利益的前提下，放宽一些经营场所的限制，活化空置工厂或引入楼上铺的概念，为青年释出更多的空间创业。７结合其他政策及资源的运用除了《计划》有年龄的针对性外，澳门有不少专项的基金分散在不同的政府管理部门，这些基金设立的主要目的多为推动工商界，特别是中小企业在某一特定范围及行业的发展。比如工商业发展基金下设的三项中小企援助计划，它们对申请人的企业有最低的两年营运期要求，由于三项援助计划与《计划》的资源同属一基金，故被视为为初创企业提供两年后的后续资金的计划。又如环保与节能基金设立的目的是要推动企业应用一些在节能减排方面有显著效益的产品，当中亦可包含一些开业及装修所用的低能耗生产机械及节能设备。基金虽然不接受个人的申请，但亦没有要求最低的营运记录，而且资助金额不需还款。而即将投入运作的文化产业基金资助范畴主要包括有助促进文化产业孵化、产业化或规模化，推动文化创意商品的研发、设计、生产、营销和推广，以及促进知识产权登记的项目。这些基金或计划虽然不是为创业而设，但在企业初创过程中还是能提供一定帮助作用的。因此，建议政府创立一４５１

　青年创业扶持政策评析　个创业的综合资讯平台，除了介绍政府提供各类的中小企业援助服务及专项基金申请外，内里还应包括各相关团体提供的创业培训及比赛，成功创业人士的实战经验分享社区和创业锦囊，甚至提供给有志创业者一个个人账号登录用以设定个性化服务，像台湾的创业圆梦网就是一个创业资讯大平台。六　结语不论是为了实现推动青年就业及向上流动，促进经济结构的适度多元化，还是帮助澳门青年实现理想，肯定自我，提升竞争能力等，本澳都有必要多加关注青年创业议题，以为社会提供发展的动力。《青年创业援助计划》的设立正能体现政府对帮助青年创业是有付诸行动的决心的。虽然该计划仍有完善的空间，经比较各地同类扶助青年创业的政策措施，《计划》也有不少可取之处，包括在行政方面已有工商业发展基金原有的架构支援，既可快速投入运作，减少资源重叠，同时对于工商业发展基金辖下其他中小企支援计划有很强的衔接性；在资金方面，首次推出已有３０万上限可算合适，还款期亦比信用保证计划长，与《中小企业援助计划》看齐。而一般中小企业在结业时，贷款还款期为３０天，青年创业贷款还款期为９０天。而且按照以往一些做法，特区政府对一些新计划在资金批放上都会较为谨慎，但计划成功后亦会因应情况适度加大支持力度，像《中小企业援助计划》２００３年开始时亦只有３０万，经过两次修订至现时的６０万。而环保与节能基金开始时的上限为５０万，修订后提升至１００万元。可见计划都是会随着成功个案的增加以及通胀等因素而有所调整的。然而《计划》以外，政府、社会、高等院校等还有很多配套工作需要做到位，像青年创业的前期培训与持续跟进；加强创业营商网络；推动产校合作以及共同创建鼓励和重视青年创业的社会氛围等，需要社会各界共同持续努力与改进，一起推动本澳迈上创新驱动型经济的新台阶。５５１

澳门蓝皮书１１澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　吕开颜∗摘　要：本文对澳门博彩业的历史作简要的回顾，并且介绍澳门博彩监管制度的演变过程。文章指出博彩业对澳门整体经济与社会所起到的积极作用，同时也指出澳门博彩的监管架构、法规及相关政策存在的不足，并在总结上述问题的基础上提出了完善监管制度的建议。关键词：澳门　博彩业　监管制度一　澳门博彩业发展简史２０世纪３０年代以后，澳门的博彩业改由政府与娱乐公司签订合约，经营者必须向政府缴纳博彩税，依约经营。当年，以霍芝庭为首的“豪兴公司”中标，承饷每年８０万元（澳门元，下同）。１９３７年，澳葡政府改为公开招标竞投。结果，由傅德榕和高可宁合作成立的泰兴娱乐总公司，在这次竞投中投得博彩专营权。根据合约，泰兴每年须向澳门政府缴纳赌税约１８０万元，１９３７～１９６１年垄断控制澳门博彩业达２４年。１９６１年，澳葡当局颁布法规，首次明确赌博是“特殊的娱乐”，规定幸运博彩业需通过专营制度实施。１９６２年以霍英东、何鸿燊、叶汉及叶德利为首６５１∗吕开颜，北京大学经济学博士，现任职于澳门理工学院社会经济与公共政策研究所。主要研究方向为博彩业、旅游经济、区域合作。

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　的澳门旅游娱乐有限公司，以３１６７万元的赌税承诺投得专营权。此后３０多年澳门的博彩业一直由澳门旅游娱乐有限公司实行高度垄断经营。１９９７年７月，该公司与澳葡政府再次签订经修订的博彩专营合约，将合约延期至２００１年，垄断地位维持了４０年之久。１９９９年澳门回归后，博彩旅游业被定位为澳门的支柱产业，带动澳门整体经济发展。澳门特区政府在成立不久后即决定开放赌权，终结在澳门实行逾７０年的博彩业独家专营制度。２００１年８月，《娱乐场幸运博彩经营法律制度》获立法会通过，开放市场竞争的法律架构终于确立。二　博彩监管制度的建立从２０世纪６０年代开始，澳娱开始长达４０年的垄断专营时代，当时政府对博彩业的监管措施主要体现在与其签订的专营合约。按照合约，澳娱的投资额最少为３００万元，而且要将５５％资金存入大西洋银行做保证。从１９６２年到１９６４年，每年需向澳门政府上缴赌税３１６７万元，１９６５年到１９６９年，每年要增缴３０万，而且每年净利规定要有１０％用于澳门慈善事业，９０％发展澳门经济。该公司还要建设一间国际水平的赌场，三间一流的酒店，建立新的口岸码头，购买水翼船改善港澳交通。每年还要浚深河道１００万立方米，保持澳门内港的畅通等，以便吸引更多香港人到澳门旅游赌博。１９６４年１２月５日，澳葡政府颁布第１６４９号立法性法规，重新规定了特许经营公司的权利和义务。主要内容包括三个方面。①专营时限：延长经营期限，从原来的８年延长至２５年，即从１９６２年１月１日起，至１９８６年１２月３１日止。②博彩特别税：增加赌税年饷，从１９６５年起，增缴年饷２００万元，即由原来的年饷３１６７万元增至５１６７万元。并规定７０％以港币缴付，３０％以澳门币缴付。此外，另缴年饷的５％为旅游基金及公务员互助会经费。③繁荣澳门建设：每年需捐助慈善救济费不得少于３０万元；投资本澳繁荣事业每五年不得少于５００万元；负责新口岸填海地区的都市化计划及卫生工作，包括铺建该区的地下水道及街道网，以及兴建屋７５１

澳门蓝皮书宇；负责疏通河道，经常维持内港河道；澳门政府将新口岸地区三分之一的地段批与澳门旅游娱乐有限公司兴建楼宇，在经营期内免纳地租，并准予分批给他人。在接下来的二十几年间，政府又陆陆续续对专营合约进行了几次修改，每次都不同程度上提高了企业向政府缴纳的税额，并且增加了企业参与城市建设的义务。１９８２年５月２９日，澳葡政府颁布了《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》。在这次的修改中有一条规定对博彩业产生了极其深远的影响，就是将博企每年固定承缴年饷的包税制改成按一定比例从赌收中抽税。重要内容如下：①改旧称“赌博娱乐”为“幸运博彩”，并定义“凡博彩，其结果系不可预料且纯粹靠碰运气者，概称为幸运博彩”；②在“专利制度”的基础上增加“特别准照制度”，可批出最多三个特别准照；③批给年限最短８年，最长２０年；④承批人必须缴纳博彩特别税，税额最低不能少于公司总收入的２５％；⑤提交每天的博彩总收入以供审查，负责支付工资给调派到专营公司的政府官员；⑥承批公司的资本额至少要５０００万澳门元。１９８２年，澳门旅游娱乐有限公司以绝对优势续签专营合约，取得由１９８３年１月１日至１９９１年１２月３１日，为期９年的博彩专营权。１９８５年底，为在文华东方酒店开设博彩娱乐场，澳门旅游娱乐有限公司再次与政府修订合约。合约内容除增设上述娱乐场之外，之前合约中增缴１％的博彩税提前一年开始实施，即从１９８５年开始实行２６％的博彩税率，之后依年份逐年递增１％至１９９１年期满。另外，因应经营公司借贷赌客之金额常无法如数收回而导致收入损失的现象，增订一项条款，即从１９８７年１月１日起，经营公司可从总收入中扣留３％，以抵消坏账。１９８６年９月１２日，澳门立法会根据政府要求，通宵审议修改１９８２年的《核准在本地区经营幸运博彩之批给的法律制度》，批准专营合约可以再多续两期至２００１年底。后经过１９９７年６月中葡联合联络小组第２９次会议，做出重大决定：中葡双方同意将专营合约延至２０００年１２月３１日。专营合约年期跨越１９９９年，意味着专营权能得到法律上的确认，使得博彩业在１９９９年１２月２０日澳门回归中国后，依然能够顺利经营。８５１

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　三　“赌权开放”后监管制度的完善１９９９年１２月２１日，即澳门特别行政区成立翌日，政府宣布邀请具国际博彩营运经验的顾问公司，研究澳门博彩业的前景。２０００年７月，负责研究澳门博彩业发展、法律、行政法规及政策的澳门博彩委员会成立。同年８月，博彩委员会举行第一次会议，决定聘请安达信（ＡｒｔｈｕｒＡｎｄｅｒｓｅｎ）顾问公司研究澳门博彩业的发展并为政府提出专业意见。２００１年８月，澳门立法会通过开放博彩业的第１６／２００１号法律，即《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，就批给制度、经营条件、竞投及承批公司的经营模式、股东与管理人员资格、博彩税等主要项目做出了明确规定。澳门特区政府决定待“澳娱”的幸运博彩专营合约于２００１年１２月３１日期满后，限制发出最多３张经营牌照，通过引入竞争机制，为澳门博彩业注入新活力，贯彻澳门特区政府“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展”的施政方向。２００１年，特区政府依法成立“公开竞投委员会”，于１１月２日正式展开招标竞投，在１２月７日截止之前共收到２１份标书。２００２年２月８日，澳门特区政府宣布竞投结果，将幸运博彩经营权批给原澳门旅游娱乐有限公司新组成的澳门博彩股份有限公司（为期１８年），银河娱乐场股份有限公司（为期２０年），及永利渡假村（澳门）股份有限公司（为期２０年）。同年１２月，由于银河与威尼斯人集团的合作关系发生变化，威尼斯人集团获准从银河旗下获得转批经营幸运博彩业的牌照。２００４年，美国ＭＧＭ集团以同样方式从澳博手中获得第五张经营牌照。而新濠国际于２００６年３月正式与澳大利亚ＰＢＬ（ＰｕｂｌｉｓｈｉｎｇａｎｄＢｒｏａｄｃａｓｔｉｎｇＬｉｍｉｔｅｄ）合作以９亿美元向“永利”购得最后一个博彩业经营牌照。该赌牌期限至２０２２年止，为期１６年。随着新竞争机制的引入，博彩业专营时代一去不复返。过往，政府的监管对象只有一家公司，可以利用持牌人的权威去协调各方利益。如今，博彩经营主体由一家变为六家，为了平衡经营主体之间的利益关系，无论是政府的监管方式、机构设置，还是相关法规都要不断做出调整以适应行业发展的需要。因此，赌权开放给澳门的博彩监管带来不少严峻挑战，尽管过程中有许多不足之处，但９５１

澳门蓝皮书是特区政府通过努力已经建立起一套较为完善的博彩监管制度，使博彩业整体上可以依法良好运作。第一，澳门博彩业从垄断专营走向开放竞争，相关法规做出了大幅调整。回归前澳门政府曾颁布多项与娱乐博彩相关的法律，包括：１９６４年《娱乐博彩场营理条例》《禁止经营外围赛狗条例》；１９６６年《旅游业及同类行业章程》；１９７７年《禁止非法博彩及在娱乐场所作高利贷条例》；１９８２年《幸运博彩法律制度》；１９８６年《幸运博彩批给合约》；１９８７年《幸运博彩批给合约补充条款》《即发彩票的经营》；１９９０年《赛马暨博彩规章》；１９９１年《百家乐法定博彩规例》《博彩监察暨协调司法令修订本》；１９９７年《幸运博彩专营批给合约》。虽然娱乐博彩法律不断得到修订和补充，但是仍然存在法规不足和随意性大的现象。自２００２年博彩业开放竞争后，政府加强了博彩业的有关立法工作，不断完善对博彩业的监管。根据统计，澳门特区政府先后草拟《娱乐场幸运博彩经营法律制度》《订定从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》《娱乐场博彩或投注信贷法律制度》《规范进入娱乐场和在场内工作及博彩的条件》等多项与幸运博彩相关的法律法规和行政命令，总计超过５０项。种类包括：①由立法会通过、特区行政长官颁布的有关幸运博彩的法律３项；②由行政长官征询行政会意见之后颁布的有关幸运博彩的行政法规８项；③由行政长官依职权发布的行政命令１５项；④由行政长官和财政司司长依职权发布的批示。立法的数量和质量足以反映出政府对博彩业的重视程度。第二，政府建立了较为完整的博彩监管架构。早期的澳门并没有专门负责博彩监管的部门，直到２０世纪７０年代才出现监管机构，而博彩监管制度也是在进入２０世纪９０年代以后才逐步得到完善的。１９７５年，澳葡政府成立博彩合约监察处，负责对在澳门经营的幸运博彩、互相博彩、彩票等一切博彩活动的监察及稽查任务。１９８３年，根据第４５／８３／Ｍ号法令重组博彩合约监察处，成立博彩协调委员会。到１９８８年，时任澳督文礼治综合多方面考虑，根据《澳门组织章程》第１３条第１款之规定成立博彩监察暨协调司，负责澳门地区博彩活动之监察及协调事务。澳门目前设有三个主要负责博彩监管的机构：一是博彩监察协调局，由经０６１

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　济财政司司长领导，“为在娱乐场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互相博彩以及向公众提供的博彩活动领域内的经济政策的订定及执行方面，向行政长官提供辅助及协助的局级部门”①；二是司法警察局博彩及经济罪案调查厅，负责预防与调查与博彩有关的犯罪，尤其是“在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪”②；三是博彩委员会，博彩委员会最早成立于２０００年，后于２０１０年进行调整，其职责是“就博彩业的发展做出研究，并制定有关政策；订定规管博彩业所需的规范；监管博彩业的发展及运作；建议发出相关指引”③。以下是对这三个机构的简单介绍。（１）博彩监察协调局。１９９９年澳门回归祖国以后，特区政府在原有博彩监管机构基础上成立博彩监察协调局。博彩监察协调局的主要职责为“协助订定、统筹及执行娱乐场幸运博彩或其他方式博彩经营产业、互相博彩以及向公众提供的博彩活动的经济政策”。具体职能有：监管承批公司的日常经营活动，尤其是关于履行其法定义务、法规义务及合同义务方面；发出娱乐场幸运博彩或其他方式博彩中介业务的准照；监管娱乐场博彩中介人业务；许可及证明承批公司用作经营有关批给业务的所有设备及用具等。博监局属于经济财政司，由一名局长和一名副局长领导，下列附属单位有：幸运博彩监察厅、互相博彩监察厅、审计厅、研究调查厅和行政财政处。（２）博彩及经济罪案调查厅。随着近年澳门社会和经济的迅速发展，经济活动日趋频繁，澳门有多间大型娱乐场所相继落成及投入运营，与经济活动特别是博彩相关的犯罪显著上升，澳门司法警察局在２００６年增设博彩及经济罪案调查厅，专责调查博彩及经济犯罪，下设部门包括：博彩罪案调查处、经济罪案调查处、清洗黑钱罪案调查处；资讯罪案调查处。而资讯及电讯协调厅，则负责为犯罪调查工作提供技术研究协助。博彩及经济罪案调查厅的主要职责为预防和调查犯罪行为人不明且可处最１６１①②③第３４／２００３号行政法规第１条。第５／２００６号法律第７条第１款第８项。第３８／２０１０号行政长官批示第２条。

澳门蓝皮书高限度超逾三年徒刑的犯罪；伪造货币、债权证券、印花票证及其他等同票证，又或将之转手等犯罪；在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪，清洗黑钱罪及同类或有关联的犯罪，以及与资讯有关的犯罪等。博彩及经济罪案调查厅同时具有为上述犯罪制作调查卷宗、调查记录、发生事件的记录，负责往来文件及文书的记录及存档，提供有关统计资料，以及妥善保存扣押物的职责。此外，博彩及经济罪案调查厅还具有预防和调查经法律规定授权予司法警察局或检察长授权予该局调查的犯罪的职权。以下是调查厅下属各处的具体职能分工。博彩罪案调查处：主要负责预防和调查第５／２００６号法律第７条第１款第１、８项规定之犯罪行为人不明且可处最高限度超逾三年徒刑的犯罪，在赌场及其他博彩场所内实施的犯罪，又或在该等场所周围实施的与博彩有关的犯罪。经济罪案调查处：主要负责预防和调查第５／２００６号法律第７条第１款第１、３项规定之犯罪行为人不明且可处最高限度超逾三年徒刑的犯罪，以及伪造货币、债权证券、印花票证及其他等同票证，或将之转手等犯罪。清洗黑钱罪案调查处：主要职责为预防和调查第５／２００６号法律第７条第１款第１、１１项规定之犯罪行为人不明且可处最高限度超逾三年徒刑的犯罪，清洗黑钱罪及同类或有关联的犯罪。资讯及电讯协调厅：专责预防和调查第５／２００６号法律第７条第１款第１、１０项规定之犯罪行为人不明且可处最高限度超逾三年徒刑的犯罪，以及涉及信息领域之犯罪。（３）博彩委员会。１９８８年，时任澳督文礼治成立博彩监察暨协调司，并设立博彩咨询委员会以取代之前成立的博彩协调委员会。该博彩咨询委员会从属监察机构本身，具有向监察机构发表意见以及进行分析的职能。而后直至澳门博彩专营合约于２００１年届满，特区政府设立博彩委员会，其职能包括对未来博彩业之发展和管理做出研究，并制定有关政策。博彩委员会主席由行政长官兼任，由经济财政司司长（当主席不在或出缺时担任代主席），社会文化司代表一名，保安司２６１

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　代表一名，博彩监察协调局局长及法律范畴协调员一名组成。２００７年１０月，行政长官通过批示在委员会下设立咨询小组，就专题项目进行研究、跟进及提出建议。咨询小组主席由经济财政司司长担任，其余成员得由委员会成员、经营娱乐场幸运博彩或其他方式博彩的承批公司及获转批给人的代表，以及其他人士组成，并由行政长官以批示委任。２００８年４月２２日，行政长官宣布对博彩业营运做出新规范，决定在未来一段长时间内不再增发任何牌照。经过数年来博彩业的快速发展，２０１０年２月，考虑到订定《娱乐场幸运博彩经营法律制度》的第１６／２００１号法律已全面生效，为配合现实情况，加强对博彩业的规范和监管，完善行业运作，特区政府对博彩委员会的职能及组成做出了调整，同时废止第１２０／２０００号行政长官批示、第１９４／２００３号行政长官批示及第２９１／２００７号行政长官批示。目前，博彩委员会由行政长官担任主席，由经济财政司司长（当主席不在或出缺时担任代主席）、行政法务司司长、运输工务司司长、行政长官办公室主任、行政长官办公室代表一名、保安司司长办公室代表一名以及博彩监察协调局局长组成。四　对目前博彩监管制度的检讨博彩业是澳门的主导产业，但是，澳门政府对博彩业进行监管的法律并不健全，缺乏系统准确的阐述。尤其当开放竞争后，世界顶尖博彩公司相继进入澳门市场，改变了原有的产业格局和游戏规则，许多监管政策已经不符合博彩业发展需要，甚至出现了脱节的情况。首先，澳门的监管架构依然存有较大漏洞。美国博彩业世界闻名，具有悠久的历史，无论是管理水平或是监管制度都处于世界领先地位。因此，澳门的博彩监管制度也充分借鉴了美国内华达州的经验，形成了一个以博彩监察局和博彩委员会为监管主体的双层式博彩监管架构。但是，仔细比较两者，可以发现澳门的双层式监管架构依然存在不少漏洞。内华达州设有州博彩委员会（ＮｅｖａｄａＧａｍｉｎｇＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ）和博彩监管局（ＮｅｖａｄａＧａｍｉｎｇＣｏｎｔｒｏｌＢｏａｒｄ）两个监管机构，属于两层式监管架构。博彩委３６１

澳门蓝皮书员会由５名委员组成，均为兼职，并不受薪，由州长委任，任期４年。委员会负责博彩法律和经营执照的审批，具有准立法和准司法功能。博彩监管局（简称“博监局”）为日常行政机构，由３名成员组成，任期４年，负责执照申请者的调查，赌场日常运营监管，对博彩委员会负责。内华达州的博监局集合了一般行政机构和警察的职能，反观澳门博监局既没有经营执照审批的功能，也没有举行调查和举行公开听证的权力，因此，澳门博监局在监管过程中发挥的影响力要比内华达州博监局少得多。另外，内华达州博彩委员会在经营执照批准及工作许可证上具有最终决定权。一旦博彩监管局发现执照持有者出现违法行为，便可以向博彩委员会提出起诉，最终由委员会裁定采取何种惩戒措施。但是，澳门博彩委员会直到２０１０年改组后，才增加了在法律监管和城市规划等方面的监管力度，在具体职能上和博监局依然有模糊不清的地方。很明显，澳门博彩委员会与博监局之间难以形成像内华达州那样的合作和制约机制。其次，监管层次不清。根据２００１年的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，澳门特区政府可发出最多三张经营牌照。但是，后来产生了赌牌“三变四”，“四变六”的最终结果。遗憾的是政府至今对三个“正牌”和三个“副牌”都难以给出明确的说明。无疑，这会对２０２０年的赌牌续约构成隐忧。此外，现有法律制度规定澳门只有６家赌牌持有公司，可是，这并不妨碍其他个人以管理公司的身份进入和参与澳门博彩经营。尽管第２６／２００１号行政法规对控股股东、管理公司及与参与竞投公司或承批公司有密切联系的实体做出严格规定，第６／２００２号行政法规也规定从事博彩中介业务的资格和规则，但是，监管层次没有扩大到管理公司层面，于是被许多外来投资者钻了法律漏洞。博彩企业的股权变动、“卫星赌场”的数目和规模等许多问题，都迫切需要在监管条例上做出调整和更新。最后，加强督促博彩企业履行对澳门社会的承诺。根据法律规定，承批的博彩公司对澳门社会要承担一定的社会责任。首先是环境问题，澳门土地资源紧缺，博彩业不断扩张，经营场所逐步向人口密集的生活区扩张，与众多民宅犬牙交错，对居民生活造成了较大影响。博彩业经营地点不受规范，令博彩小区化的情况日益严重。其次，需缓解博彩业发展付出的社会成本。楼价飙升、４６１

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　问题赌徒增多、青少年犯罪增加、中小企经营环境恶化等问题使社会矛盾更加凸显，也让人们更加关心发展博彩业所付出的社会成本。最后，经过十年的赌权开放，澳门产业多元化发展的情况不甚理想。澳门经济以中小企业为主，由于博彩企业具有主导产业的优势，在快速发展的过程中吸纳了大量资金和劳动力，澳门大部分的中小企业主目前面临着员工流失、租金上涨、经营成本攀升等困扰。对于本澳非博彩行业相关的中小企来说，不仅未能从经济高速发展中受惠，相反还受到很多负面影响。如何监督博彩企业履行当初合约内的承诺，是对政府施政的一大考验。五　完善博彩监管制度之建议澳门赌权开放以来，博彩业迎来了发展机遇的同时，也面临着随之而来的各种挑战，当中既有人力资源不足的近忧，又有产业结构单一化的远虑。博彩业的发展速度远远超出当初赌权开放的预期，衍生出的社会问题使得各种矛盾更为凸显。当这些问题相继爆发，政府难免会被这些问题分散精力从而在施政过程中处于相对被动的地位。澳门目前所面临的挑战在于事前对博彩业发展的速度估计不足，对其对经济民生所造成的影响欠缺预见，所以，我们需要更有预见性地考虑和处理博彩业发展过程中的问题。基于上述目的，笔者对澳门的博彩监管制度提出几点建议，仅供参考。（１）继续完善博彩法规。澳门的博彩监管法律不够系统、规范，所以，特区政府应该完善博彩业各方面的监管法规，包括企业的经营资格审批、内控制度审核、规范中介人信贷制度、公益事业投入等。完善博彩业监管制度，首先必须完善有关博彩业监管的法规，只有做到监管部门在执法时有法可依，才能充分确保监管政策得到贯彻，保障澳门的整体利益。此外，建议政府加快推动成立博彩业政策咨询委员会，为博彩业的健康发展共谋良策。委员会成员可由行政主管部门、博彩企业代表、学者和社会人士组成。博彩业是澳门的经济命脉，任何相关政策的出台都将影响澳门经济和社会的稳定发展，而建立政策咨询委员会的目的就是为了让政府聆听社会各方面５６１

澳门蓝皮书的意见，制定出科学合理的监管政策。同时，咨询委员会也有利于贯彻政府的政策实施，促进澳门博彩业的健康发展。（２）认真做好博彩业中期检讨并进行综合评估。赌权开放已经超过十年，澳门跻身亚洲区内经济增长最快的城市，取得的骄人成绩有目共睹，但是，至今为止，我们从公开资料中尚未见到政府有对博彩业开放的中期检讨。成功的经验固然需要总结，开放过程中的不完善，或者亟须改善的地方更值得我们总结和探讨，避免再犯同样的错误。加上五年后，政府就要面对６家博企的续约问题，建议政府对澳门博彩业的发展进行中期检讨，并综合评估经济发展中所遇到的困难和挑战，同时制订博彩业中长期规划方案，为解决旅游承载力不足等问题找到可行的解决方案。（３）加强对博彩企业治理结构的监管。目前，本澳博彩企业大多属于国外上市公司，如果博彩公司做出重大投资决策或者发生股权变动，当局因为缺乏有效的监管措施而只能被动接受。董事会是公司管理决策的重要组成部分，因此，博彩监管当局可从完善董事会架构着手，如附设各种委员会参与决策，并设置独立董事制度和外部审计制度。如果政府指定本澳知名人士或学者担任独立董事，并以法律明确赋予其职能、责任和利益，就能有效监督博彩企业的决策和管理。这些制度有利于各种专业知识搭配，拓宽信息渠道，从而使董事会决策更加科学。而且，政府可以通过参与董事会的决策过程，第一时间了解有关公司决策从而及时做出回应。（４）提高监管程序的透明程度。监管程序的公开透明，除了要求监管人员具备专业的业务能力，还要求监管人员具备较高的道德操守。由于监管的透明度不断增加，会使监管人员的权力受到约束和监督，在一定程度上堵塞了监管人员知法犯法的漏洞。同时，提高监管程序的透明程度有利于维持博彩业市场的公平竞争，为娱乐场经营者创造良好的经营环境。（５）增加资讯技术的应用，打击非法赌博和洗黑钱等犯罪活动。随着资讯科技的进步，网络赌博和洗黑钱等高科技犯罪日益困扰博彩监管当局。网络赌博的隐蔽性强，传播速度较快，涉及的赌资常常多达数十亿，其造成的危害实在难以估计。监管部门必须加强网络监管，打击非法赌博的网络６６１

　澳门博彩监管制度的建立、发展与完善　生存空间。此外，还必须切断赌资的流通渠道。网络赌博的支付方式一般为信用卡支付、电子汇款、转账、使用虚拟货币、支票支付等。为了预防博彩业成为高科技犯罪的温床，监管当局需要掌握尖端的网络资讯科技，从技术上解决难以获得网络赌博证据的难题，为打击网络赌博和洗黑钱等高科技犯罪提供强而有力的技术保障。（６）督促博彩企业履行对澳门社会的承诺。根据法律规定，承批的博彩公司对澳门社会要承担一定的社会责任。自赌权开放以来，尽管博彩公司履行承批合同的要求，每年都拨出经费支持澳门的社会文化活动，但是，从执行层面来看，博彩公司对社会事务的投入带有各自发挥的随意性。建议政府统筹３～４个符合澳门社会发展需求的项目，例如病态赌徒预防、家庭辅导服务、青少年教育、城市建设、环境保护等和市民利益密切相关的议题，指导博彩公司在这些领域内承担起社会责任，为澳门社会的和谐发展做出更大的贡献。众所周知，博彩业对澳门十分重要且具有不可替代的地位，但特区政府需要在做好博彩业发展规划的基础上，不断完善博彩监管制度，确保澳门在谋求经济发展的同时，也可以兼顾协调好社会各方面利益，以实现社会和谐稳定发展的长远目标。对于博彩业这个特殊产业，政府必须加强监管，提高企业运作的透明度，增加公众对博彩业的信心。对于澳门目前的状况，政府考虑重点应该放在如何预防和减少博彩业所带来的冲击，督促博彩企业承担起应有的社会责任，其次才是推动经济发展和创造就业。博彩业的健康发展是澳门稳定发展的基础，而完善博彩业的监管制度对于澳门博彩业的重要性自然不言而喻。不过，我们切忌囫囵吞枣，教条式地照搬照抄欧美国家的博彩业监管条例。毕竟，监管制度的建立和完善是一个漫长的过程，必须建立在尊重澳门本地传统文化和兼顾各方利益的基础之上。完善博彩业监管制度的目的是为了促进本澳经济发展，培育出具有竞争力和社会责任的企业，所以，建立一套可行的激励兼容机制才是澳门博彩监管制度的关键所在。７６１

澳门蓝皮书１２澳门民航市场发展与展望　唐继宗∗摘　要：全球经济正逐步复苏，并带动民航客货运输服务需求上升，２０１３年全球民航市场呈上升趋势。珠三角地区多个机场同场竞争，２０１３年澳门民航客货运输量同区所占份额排在较后位置。通过打造世界旅游休闲中心，达至经济适度多元是澳门经济发展所要实现的目标。随着澳门与邻近地区陆海交通基建设施区域化发展不断推进，为了开发更多元的客源市场，在促进处于区内竞争较弱势的本地民航业适度发展同时，应尽快全面实现通关便利化，并构建连接澳门与珠三角区内各个国际客货运输枢纽的无缝综合联运系统。关键词：澳门　民航　市场发展　展望　综合联运一　全球经济及民航市场概况２０１３年，欧美地区经济正逐步复苏，国际货币基金组织（ＩＭＦ）公布２０１３年全球经济增长率为３％，并预测２０１４年增长率会上升至３７％①。８６１∗①唐继宗，博士，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，研究方向为旅游与运输经济、产业经济、区域经济与法律经济。ＩＭＦ，ＷｏｒｌｄＥｃｏｎｏｍｉｃＯｕｔｌｏｏｋ，Ｊａｎｕａｒｙ２０１４．∗

　澳门民航市场发展与展望　经济增长带动民航客货运需求增加。２０１３年，全球民航市场呈上升趋势。２０１３年１～１１月，全球民航客运收益公里数（ＲＰＫ①）及货运收益吨公里数（ＦＴＫ②）同比分别上升５１％和１４％。同期，客座率（ＰＬＦ③）及货运负载率（ＦＬＦ④）则分别为７９６％和４５２％⑤。二　区内民航市场状况２０１３年１～１１月，中国内地民航市场旅客周转量为５１９８４９１２２万人公里（旅客运输量为３２６０９９万人次），同比上升１２７％；货邮周转量是１５３８０９７７万吨公里（货邮运输量是５０６７万吨），同比增加３％。（正班）客座率及（正班）货运载运率分别为８１５％和７２９％。珠三角地区的机场分布密度较高，仅广东省机场管理集团有限公司在区内已下辖五个机场，分别是白云机场、潮汕机场、湛江机场、梅县机场和惠州机场，其中白云机场、潮汕机场、湛江机场、梅县机场为省内经国家批准对外开放的航空一类口岸⑥。此外，区内还有香港赤腊角机场、深圳宝安机场、澳门机场及珠海三灶机场四个较大型机场同场竞逐。珠三角五大机场⑦（以下简称“五大机场”）２０１３年合共处理超过１５亿人次旅客，同比上升８３％。其中，市场份额由大至小排序分别是香港赤腊角机场（３９３％）、广州白云机场（３４４％）、深圳宝安机场（２１２％）、澳门机场（３３％）、珠海三灶机场（１９％）（详情请参阅表１）。２０１３年，五大机场总共处理６３９５１１０吨货物，同比上升３６％。其中，香港赤腊角机场和广州白云机场货运市场份额加总超过了八成（详情请参阅表２）。９６１①②③④⑤⑥⑦Ｒｅｖｅｎｕｅ－Ｐａｓｓｅｎｇｅｒ－Ｋｉｌｏｍｅｔｅｒｓ．Ｆｒｅｉｇｈｔ－Ｔｏｎｎｅ－Ｋｉｌｏｍｅｔｅｒｓ．Ｐａｓｓｅｎｇｅｒ－Ｌｏａｄ－Ｆａｃｔｏｒ．ＦｒｅｉｇｈｔＬｏａｄＦａｃｔｏｒ．ＩＡＴＡ，ＡｉｒｌｉｎｅｓＦｉｎａｎｃｉａｌＭｏｎｉｔｏｒ，Ｎｏｖｅｍｂｅｒ－Ｄｅｃｅｍｂｅｒ２０１３．广东省机场管理集团有限公司网页：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｂａｉｙｕｎａｉｒｐｏｒｔｃｏｍ／ａｂｏｕｔ／ｉｎｄｅｘｄｏ？ｔｙｐｅ＝１１。广州白云机场、香港赤腊角机场、深圳宝安机场、澳门机场以及珠海三灶机场。

澳门蓝皮书表１　２０１１～２０１３年珠三角五大机场客运统计机场名称旅客输送量（人次）份额（％）２０１３年份额（％）２０１２年份额（％）２０１１年２０１３年／２０１２年变动（％）２０１２年／２０１１年变动（％）香港赤腊角机场３９．３５９９１３０００４０．１５６４６７０００４０．５５３９０４０００６．１４．８广州白云机场３４．４５２４５５８０３３４．３４８３０９４１０３３．９４５０４０３４０８．６７．３深圳宝安机场２１．２３２２６８４００２１．０２９５６９７２５２１．２２８２４５７３８９．１４．７澳门机场３．３５０２７０５９３．２４４９１０６５３．０４０４５０１４１１．９１１．０珠海三灶机场１．９２９０００００１．５２０９０４９１１．４１７９７３０６３８．７１６．３总　计１０００１５２５６４２６２１０００１４０９２７６９１１０００１３３０３２３９８８．３５．９　　资料来源：国家民航局、广州白云机场、深圳宝安机场、珠海三灶机场、香港国际机场、澳门国际机场。表２　２０１１～２０１３年珠三角五大机场货运统计机场名称货运输送量（吨）份额（％）２０１３年份额（％）２０１２年份额（％）２０１１年２０１３年／２０１２年变动（％）２０１２年／２０１１年变动（％）香港赤腊角机场６４．５４１２２０００６５．２４０２５００００６５．６３９３８００００２．４２．２广州白云机场２０．５１３１０８８５２０．２１２４８７６３．８１９．７１１７９９６７．７５．０５．８深圳宝安机场１４．３９１３６００１３．８８５４９０１．４１３．８８２８３７５．５６．９３．２澳门机场０．４２６４６５０．５２７７９５００．７３９５２４０－４．８－２９．７珠海三灶机场０．３２２１６００．３１６２７０．４０．３１６７６８．３３６．２－３．０总　计１０００６３９５１１０１０００６１７２７３１０１０００６００２６３６０３．６２．８　　资料来源：国家民航局、广州白云机场、深圳宝安机场、珠海三灶机场、香港国际机场、澳门国际机场（中国内地机场之货运统计包括邮件）。２０１３年，五大机场航班起降总量接近１１０万架次，同比增加７１％。其中，澳门机场与珠海三灶机场的份额相加不足１０％（详情请参阅表３）。　０７１

　澳门民航市场发展与展望　表３　２０１１～２０１３年珠三角五大机场航班起降统计机场名称起降架次（次）份额（％）２０１３年份额（％）２０１２年份额（％）２０１１年２０１３年／２０１２年变动（％）２０１２年／２０１１年变动（％）香港赤腊角机场３３．９３７２０００３４．３３５２０００３４．７３３４０００５．７５．４广州白云机场３５．９３９４４４２３６．４３７３３１４３６．３３４９２５９５．７６．９深圳宝安机场２３．４２５７５００２３．４２４００５５２３．３２２４３２９７．３７．０澳门机场４．５４８９５０４．１４１９９７４．０３８９４６１６．６７．８珠海三灶机场２．４２５９２０１．８１８６７４１．７１６１５０３８．８１５．６总　计１０００１０９８８１２１０００１０２６０４０１０００９６２６８４７．１６．６　　资料来源：国家民航局、广州白云机场、深圳宝安机场、珠海市政府、珠海三灶机场、香港国际机场、澳门国际机场。三　澳门民航市场发展状况１民航业与澳门宏观经济按统计暨普查局公布的最新本地生产总值的结构推算，２０１２年以当年价格按生产法计算的本澳民航运输业占同期本地生产总值比重小于３％①。２０１３年，按原居地经空路入境的旅客有１９４９７３０人次，占同期总入境旅客２９３２４８２２人次的６６５％。值得注意的是，不少境外旅客没有利用澳门的空运服务而是通过海运或陆运服务往来本澳，如同期入境的２９０６２２人次日本旅客当中的７７％是经海路入境。此外，２０１３年１至１１月，本澳进出口及转运货物贸易毛重共８８１４９８３８公吨，其中通过空运的比重是００７％（６１１８４公吨）②。２航权及航权利用航权是世界航空业通过国际民航组织制定的一种国家性质的航空运输权１７１①②２０１２年以当年价格按生产法计算的运输，仓储及通信业占同期ＧＤＰ比重为３％。资料来源：澳门统计暨普查局。

澳门蓝皮书利，因为航空运输只要超出自己的国界就涉及其他国家的主权，国际航空运输需要一个在全球行业范围内的统一规定，航权就属于这个规定中的一部分①。《澳门基本法》第十三条规定中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务。《基本法》第１１７条规定，澳门特别行政区政府经中央人民政府授权可自行制定民用航空的各项管理制度。澳门民航局经中央具体授权与外国商谈航班协定。到目前为止，澳门已与４８个国家草签了航班协定，当中４１份已获正式签署②。此外，澳门与内地及中国台湾也分别签署了内地和澳门特别行政区航空运输安排及澳台航约。２０１４年２月３日澳门国际机场网站航班表显示，除往来澳门与内地和中国台湾的航线外，加上泰国、新加坡、马来西亚、菲律宾、韩国、日本、越南等亚洲区内航线，未发现往来区外的航点航线，通航地区占已正式签署航班协定数目的１７％。３澳门民航市场主要经营者的运营状况国际民航组织（ＩＡＴＡ）的研究报告③提出，民航业价值链（ＶａｌｕｅＣｈａｉｎ）上有飞机制造业、飞机租赁业、航油、航餐、维修、机场、地勤公司、航空公司、订位系统、旅行社、货代等多个行业。２００４至２０１１年价值链上各行业的加权平均资本回报率（ｒｅｔｕｒｎｏｎｃａｐｉｔａｌ）以旅行社的４４％最高，最低的是航空公司的４％，而机场的加权平均资本回报率是６％。根据澳门民航局网页介绍，以本澳为营运基地的民航业价值链上的企业有：澳门国际机场专营股份有限公司（机场业权人及承建商）、机场管理有限公司（机场管理及运作）、明捷澳门机场服务有限公司（货运及地勤服务）、澳门保安有限公司（机场保安）、澳门航空食品供应股份有限公司（航空食品服务）、南光石油化工有限公司（航机燃油）、澳门商用航空中心有限公司（商用航空）、皇权免税品店（澳门）有限公司（机场免税商店）、澳门航空２７１①②③资料来源：中国民航局。资料来源：澳门民航局网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａａｃｍｇｏｖｍｏ／ｃｈｉｎｅｓｅ／ａｇｒｅｅｍｅｎｔｓｈｔｍｌ。ＩＡＴＡ，“ＰｒｏｆｉｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｈｅＡｉｒＴｒａｎｓｐｏｒｔＶａｌｕｅＣｈａｉｎ”，Ｊｕｎｅ２０１３．

　澳门民航市场发展与展望　股份有限公司、亚太航空有限公司、ＪｅｔＡｓｉａＬｉｍｉｔｅｄ和国际商务航空（澳门）股份有限公司等。此外，价值链上当然还有在本澳开业的各家旅行社及货运代理。以下将主要探讨澳门国际机场专营股份有限公司和澳门航空股份有限公司两家获得本澳民航市场专营权的公司的运营状况。（１）澳门国际机场专营股份有限公司。澳门国际机场专营股份有限公司（以下简称“ＣＡＭ”）是澳门国际机场之承建商及业权人，由澳门特区政府委任为澳门国际机场之经营者，获授２５年的专营合约，负责机场之兴建和营运。２００１年３月再获特区政府延长专营权至２０３９年，主要负责机场发展、财务安排及市场拓展和推广。ＣＡＭ成立于１９８９年１月１８日，注册资本为４０亿澳门元。于２０１２年增资后，现时资本为４９６亿澳门元。其股权结构为澳门特区政府占５５２４％，澳门旅游娱乐股份有限公司占３３０３％，余下股份分别由中资及本地的商家和社会机构拥有。２０１３年，连同作为基地航空公司的澳门航空，共有２１家航空公司使用澳门机场连接往来区内的３５个航点。２０１３年ＣＡＭ的总收入约９亿澳门元，同比上升１９％。其中，非航空收入为４９亿澳门元，同比增加１５％。在收入增加，以及通过债务重新安排减轻借贷成本后，利润上升至约１８７亿澳门元，同比增长１７１％。展望２０１４年，ＣＡＭ设定了航班升降５００００架次、货运２５４００吨、客运５１０万人次，公司总收入９６亿澳门元的运营目标①。（２）澳门航空股份有限公司。澳门航空股份有限公司（以下简称“澳航”）成立于１９９４年，１９９５年１１月９日投入商务飞行，是以澳门为基地的航空公司，并拥有由澳门始发的航线专营权。注册资本为４４２０４２０００澳门元，中国国际航空股份有限公司持有其６７％股权。截至２０１３年６月３０日，澳门航空机队共有飞机１４架（不含湿租给国航３７１①资料来源：澳门国际机场网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕ－ａｉｒｐｏｒｔｃｏｍ／ｍｏ／ｍｅｄｉａ－ｃｅｎｔｒｅ。

澳门蓝皮书的１架飞机），平均机龄１１４年。２０１３年上半年引进飞机２架，退出１架。飞抵的航点包括：北京、长沙、成都、南京、上海、厦门、杭州、南宁、宁波、合肥、太原、重庆、温州、沈阳、泉州、首尔、曼谷、岘港、东京、大阪、高雄和台北。２０１３年上半年，澳门航空投入可用座位公里２０８８亿，同比增加１４６６％，实现收入客公里１３９７亿，同比增长１６２３％。运输旅客８５４９万人次，同比增长１５１９％；平均客座率为６６８９％，同比上升０９０个百分点。货运方面，投入可用货运吨公里３２３２８３万，同比增加１８４５％；实现收入货运吨公里９４３２３万，同比上升２０８３％；运输货邮６２４６吨，同比增长２２３５％；货邮载运率为２９１８％，同比上升０５７个百分点。２０１３年上半年，澳门航空实现营业收入１２４７亿元，同比增长６８３％。其中，航空运输收入为１１９９亿元，同比增长１３１３％。实现净利润０８２亿元，同比减少１５２０％①。四　关于澳门民航市场的若干思考内需市场规模相对狭小及天然资源较匮乏的澳门经济体需要有效率的跨境运输服务，以支持货物与服务贸易、投资活动的发展，进而实现经济增长的可持续性。此外，全球市场一体化的特征之一是货物经由生产地发送至目标市场或旅客从始发地往来目的地所使用的交通运输方式是多元的，一趟配送或旅程多包含了陆加海运、陆加空运或陆加海加空运等。因此，国际上经济体之间在货物或服务贸易的竞争所实施的策略之一是除了鼓励当地产业在寻找以更低的成本提升其生产的货物或服务的质量外，还要大力发展连接当地与目标市场的综合联运服务（ｍｕｌｔｉｍｏｄａｌｔｒａｎｓｐｏｒｔ），不断提高跨境陆、海、空交通运输联运服务的效率。４７１①资料来源：中国国际航空公司网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｉｒｃｈｉｎａｃｏｍｃｎ；澳门航空公司网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｉｒｍａｃａｕｃｏｍｍｏ；澳门民航学会；中国国际航空股份有限公司２０１３年半年年度报告。

　澳门民航市场发展与展望　本澳的民航业发展自１９９５年澳门机场启用后的首阶段的主要业务是服务两岸客货运中转。自两岸实现直航后，中转业务逐渐下降。而随着本澳近年博彩旅游业的蓬勃发展，民航业似乎又寻找到继续成长的契机。然而，在面对珠三角区内的已发展成熟的广州白云机场和香港赤腊角机场，以及后起之秀的深圳宝安机场的竞争，加上本澳内部又缺乏足够规模的民航客货运需求，在本地民航市场发展策略上，澳门的选项是要争取不断投入资源，支持削减航班起降费，或采取航线补贴等的红海策略，以继续大力开拓传统的定期航空服务，抑或根据自身的发展条件和比较优势，善用资源，精确地瞄准具发展潜力的民航市场区隔（如低成本航空与通用航空）。不过，有关议题需要经过科学的调研，从而找出具说服力的答案。通过世界旅游休闲中心的建设，达到经济适度多元是澳门经济发展所要实现的目标。随着澳门与邻近地区陆海交通基建设施区域化发展的不断推进，为了开发更多元的客源市场，在促进处于区内竞争弱势地位的本地民航业适度发展的同时，也要避免错过商机和更好地善用邻近地区所能提供的全球空运网络。应尽快全面实现通关便利化，并构建连接澳门与珠三角区内各个国际客货运输枢纽的无缝综合运输系统。前述发展目标不可能一蹴而就，而是一个不断完善的过程。一方面要赋予现有的旅游产品更强的竞争力，以及针对新的目标市场开发与之匹配的旅游产品；另一方面，需要建立更具效率的跨境综合联运服务，以把不同目标市场的消费者运送来本地市场进行多元化的旅游消费活动。此外，如没法提供把澳门以外的第一产业（如食材）及第二产业（如零售所需商品）的产出有效地送达本澳的跨境货运服务，亦将难以支持不断增长的本澳旅游服务贸易的发展。５７１

澳门蓝皮书社会文化篇ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅ１３澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　林发钦∗摘　要：２００３年联合国教科文组织大会通过《保护非物质文化遗产公约》，２００４年中国加入公约，２００６年公约在澳门正式生效。全球性的非物质文化遗产热潮辐射到澳门，适逢澳门赌权开放后社会经济高速发展，经历全球化和现代化的洗礼，城市景观的蜕变和人文传统的失落，促使“非物质文化遗产”成为近年澳门重要的文化关键词，保护非物质文化遗产成为重要的社会现象。政府、民间团体和学术机构是澳门非物质文化遗产保护的三股主要力量，形成了“政府主导，民间参与，学术支持”的保护格局。至２０１３年１２月，澳门非物质文化遗产名录有十个６７１∗林发钦，暨南大学历史学博士，澳门理工学院成人教育及特别计划中心副教授、主任，研究方向为澳门史、文化遗产、口述历史、历史教育及中荷关系史。

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　项目，其中六项入选国家级非物质文化遗产名录，一项入选人类非物质文化遗产名录。澳门非物质文化遗产保护工作取得初步成效，但同时也面临重大挑战，本文提出了未来保护发展的建议。关键词：非物质文化遗产　保护　保育　澳门一　前言２００５年７月，“澳门历史城区”申报世界遗产成功后，澳门社会对本土历史与文化的重视显著提高。２００６年《保护非物质文化遗产公约》在澳门生效，为澳门文化的保育和建设，提供了新概念、新视野和新方法；适逢澳门赌权开放后社会经济高速发展，城市景观的蜕变和人文传统的失落，促使“非物质文化遗产”（下文有时简称“非遗”）成为澳门重要的文化关键词，保护非物质文化遗产成为重要的社会现象①。也就是说，澳门非遗保护的现状与发展，不仅是全球性的非物质文化遗产热潮在澳门的延伸和反映，以及澳门对这种新兴全球文化现象的自觉呼应，更是澳门在全球化和现代化快速发展的背景下，社会内部对“文化焦虑”呈现出的一种集体反应。二　非物质文化遗产的由来人类对“文化遗产”的认知，起源于保护的需要，且是一个不断扩展和７７１①据《保护非物质文化遗产公约》第２条“定义”的解释，“保护”（ｓａｆｅｇｕａｒｄｉｎｇ）是指采取措施，以确保非物质文化遗产的生命力，包括该等非物质文化遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承（特别是通过正规和非正规教育）和振兴。本文所指的“保护”，乃根据公约的定义泛指上述的多种措施、方法和过程。广义的各种文化遗产的“保护”，港澳地区近年也常用“保育”一词。

澳门蓝皮书“泛化”的过程。二战后世界重建，许多国家的自然环境和人文环境受到不同程度的破坏。１９６５年，美国白宫提出“世界遗产信托基金”建议案，倡议通过国际合作保护“世界杰出的自然风景区和历史遗址”。１９７０年，经济合作发展组织（ＯＥＣＤ）环境委员会成立。１９７２年，美国同时发布了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》，其中后者建议制订《保护世界文化和自然遗产公约》。国际社会，特别是美国的保护呼吁，受到联合国教科文组织的重视和采纳。１９７２年，联合国教科文组织大会通过《保护世界文化和自然遗产公约》，一个影响人类文化与自然遗产命运、改变全球文化观念的世界性公约诞生了，“世界遗产”“自然遗产”“文化遗产”等概念由此成为世界热门关键词。人类在保护物质遗产的过程中，逐渐认识到非物质遗产保护的重要性和特殊性。１９８７年，教科文组织在原有自然遗产和文化遗产的基础上，确定将非物质文化遗产列为保护对象。２００１年，教科文组织通过《世界文化多样性宣言》，并公布第一批共１９项“人类口头及非物质遗产代表作”。２００３年１０月，教科文组织第３２届大会通过《保护非物质文化遗产公约》（ＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＳａｆｅｇｕａｒｄｉｎｇｏｆｔｈｅＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ），“非物质文化遗产”一词也正式固定下来，标志着全球范围的非遗保护进入全新阶段。中国积极参与制订《保护非物质文化遗产公约》的工作，并于２００４年成为世界上最早加入公约的国家之一。２００５年，国务院颁发《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，开始进行第一批国家级非物质文化遗产名录的申报和评审工作。２００６年５月，国务院公布春节、中秋节、端午节、白蛇传、梁祝、少林功夫、苏绣、蒙古族长调等项目为第一批“国家级非物质文化遗产”。由澳门与广东省、香港联合申报的粤剧和凉茶制法也成功入选名录。２００７年，中国开始落实第一批国家级非物质文化遗产名录的保护政策，并展开非物质文化遗产普查。国际社会，特别是我国非遗保护的经验和发展，成为近年澳门非物质文化遗产保护的重要参照，对澳门影响深远。８７１

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　三　澳门非物质文化遗产保护的现状澳门是个东西文化荟萃之地，自从１６世纪中叶葡萄牙人西来开始，东西方不同的语言和文化即在这方土地上扎根滋长，传统的中华文化与葡萄牙文化和谐并存；中国的佛教、道教及各种民间信仰与天主教、基督教和平共处；教堂与寺庙毗连相望；东西方各种民风习俗异彩纷呈……中葡两国人民和其他各国人民经过四百多年的繁衍生息，共同生活，创造出澳门特有的文化景观，成就了澳门瑰丽、多元的非物质文化遗产。２００５年澳门申遗成功后，社会日渐关注文化遗产的保护与推广，从有形的澳门历史城区到无形的非物质文化遗产，都成为澳门人热切关心的议题。２００６年９月，时任行政长官何厚铧签署第３２／２００６号行政长官公告，公布了中华人民共和国就２００３年１０月１７日在巴黎通过的《保护非物质文化遗产公约》所交存的批准书，以及该公约的中文正式文本及葡文译本，标志着公约在澳门特别行政区生效①。自此，在全球性的“非遗”文化现象影响下，澳门也掀起了一股非物质文化遗产热潮，公众热情关注，媒体积极报道，在政府、民间团体和学术机构三大非遗保护力量的参与下，逐渐形成了“政府主导，民间参与，学术支持”的保护格局，并取得了初步的保护成效。１特区政府的保护措施立法是保护文化遗产的基础，澳门在这方面有较悠久的法制传统。澳门申遗成功后，政府即开始研究更新文物保护法律，以适应新时期的需要。２００６年３月，社会文化司设立文化遗产保护法例草拟小组，着手制订全面的《文化遗产保护法》②。经过长达七年多的利益博弈和反复咨询，《文化遗产保护法》终在２０１３年８月获立法会通过，由行政长官崔世安签署第１１／２０１３号法律公布，定于２０１４年３月１日起生效。这是澳门文化遗产的“基本法”，其中９７１①②澳门特别行政区政府：《澳门特别行政区公报》２００６年第３８期第２组，澳门印务局，２００６年９月２０日，第９３０６～９３２１页。详见林发钦《澳门世界文化遗产的保护与利用》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２００８～２００９）》，社会科学文献出版社，２００９，第２８７～２８９页。

澳门蓝皮书第七章为“非物质文化遗产”专章，共有１３条，从法律层面对非物质文化遗产实施更全面的保护①。与世界大部分地区不同的是，澳门没有就非遗保护单独立法，而是整合到泛化的“文化遗产”法律中。非物质文化遗产的核心内容，如表演艺术、传统手工艺、节庆活动、社会信俗等，虽然早就存在且为社会所重视，但其作为一种全新的，具有全球意义的文化现象，相关的调查、研究、拟定名录、申报、保护和推广等工作，是前所未有的。所以，澳门与世界许多地区一样，在政府的原有架构中，并没有直接对应的职能部门从事非遗保护工作。长期以来，澳门文化遗产的保护主要由文化局属下的文化财产厅负责，根据第６３／９４／Ｍ号法令，该厅主要负责“计划并促进对具考古、历史、艺术、人种志、建筑艺术、都市或景观价值之动产与不动产性质之文化财产进行研究、记录、编制清册、评定、复原、保养及保护等工作”。事实上，文化财产厅过去一直以保护建筑文物为主要工作，面对新的非遗保护课题，囿于原有的职能设计，缺乏相应的经验和技术人员。在这种情况下，文化局于２００７年初将非遗保护工作交由属下的澳门博物馆全权负责。２００７年元旦，文化局发布新闻稿《保护文化遗产，推进文明发展》提出：“借助广东省非物质文化遗产保护中心的力量，对广东省首批７８项省级非物质文化遗产名录在本澳的情况进行调查。继而开展对本澳所特有的非物质文化遗产的资料搜集和研究工作，包括土生葡人在澳门历史进程中所创造的非物质文化遗产。之后，再进一步研究是否制定出本澳非物质文化遗产名单的评定标准，以及相关的系列保护措施。”这是文化局首次公开对非遗工作做出比较详细的介绍和论述。２００８年，澳门博物馆建馆十周年，通过新闻稿称将以“学术立馆”为宗旨，展开澳门非物质文化遗产的整理和保护工作。几年下来，澳门博物馆开展的非遗保护工作，主要集中在制定申报办法、接受申报、宣传推广、项目研究等几个方面。由澳门博物馆制定的《澳门非物质文化遗产申报评定暂行办法》于２００８年７月１日起试行，显示政府的非遗保护工作已进入公开接受申报的０８１①澳门特别行政区政府：《澳门特别行政区公报》２０１３年第３６期第１组，澳门印务局，２０１３年９月２日，第１８５９～１８９９页。

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　实践阶段。但值得注意的是，其时“粤剧”“凉茶制作技艺”“澳门神像雕刻”三个项目早已入选国家级非物质文化遗产名录，当然也早就列入了澳门非物质文化遗产名录。文化局通过举办展览、讲座、示范、表演等形式，大力推广非遗，其中尤以每年６月第二个星期六的“中国文化遗产日”为重要宣传日子，举办形式多样的活动，并被媒体详细报道。学术研究虽然不是政府部门的主要工作，但文化局内部开展过一些研究，并取得了较为突出的成果，澳门神像雕刻研究即是其中之一。２０１３年，文化局将非遗的保护工作逐渐从澳门博物馆转移到文化财产厅，这从部门职能上看更适合，但从专业性质和人员结构看，文化财产厅显然面对全新的挑战。当然，这应该是一个过渡时期，因为文化局将借与民政总署属下一些文化部门合并的机会，进行部门及职能重组，近年更致力于增聘文史领域的专业人员。在文化局重组架构和增聘人员后，相信未来澳门非物质文化遗产的保护工作将更趋专门化和专业化。另外，《文化遗产保护法》生效后，政府将设立新的咨询组织“文化遗产委员会”，预料成员将包括非遗方面的传承人和专家学者。除文化局外，澳门还有其他公共部门根据自身职能开展相应的非遗保护工作。海事及水务局属下的澳门海事博物馆在航海、造船工艺和渔民信俗等方面有专门的研究，更准备将“澳门朱大仙信俗”申报国家级非物质文化遗产。澳门基金会近年积极参与并大力资助与非物质文化遗产有关的活动和研究，例如重点资助粤剧演出、组织专家编写《文艺集成志书·澳门卷》等。民政总署也有举办各种非遗展演和推广活动。总之，特区政府面对新的非遗课题，主要以立法为基础，以申报为方式，开展保护工作，由文化局担当主要角色，但也有其他公共部门富有特色的参与。２民间团体的保护行动民间团体一直大力参与澳门的非遗保护工作，非遗项目的申报更主要依靠民间团体的组织和推动。如澳门瓦舍曲艺会申报“南音说唱”，澳门妈阁水陆演戏会申报“澳门妈祖信仰”，澳门柿山哪吒古庙值理会和澳门大三巴哪吒庙值理会联合申报“澳门哪吒信俗”等。２００６年１１月，澳门土生教育协进会、澳门土生协会、澳门俱乐部、澳门１８１

澳门蓝皮书土生土语话剧团等澳门土生葡人团体，在行政长官的见证下签署合作协议，共同争取将“土生语”申报为人类非物质文化遗产。这些团体还同时宣布致力于弘扬澳门土生美食的烹调方法及饮食文化，以保存渐渐失传的传统土生菜式。这是澳门首次有民间团体自发发起非物质文化遗产的抢救、保护和申报活动，反映澳门市民对自身文化遗产的保护意识显著增强。２００８年７月，澳门历史文物关注协会、澳门历史学会、澳门建筑师协会、澳门景观文化学会、澳门成人教育学会等团体合办“２００８澳门文化遗产论坛”，会后发表“九项宣言”，其中包括“关注澳门非物质文化遗产的保护，建议对南音、土生语等进行非物质文化遗产申报”①。２０１１年７月，澳门鲜鱼行总会、澳门妈阁水陆演戏会、澳门大三巴哪吒庙值理会、澳门柿山哪吒古庙值理会、澳门专业导游协会、澳门历史学会、澳门文化遗产导游协会、澳门历史文物关注协会、澳门文物大使协会、澳门文物保存修复学会十个民间团体，以“澳门非物质文化遗产保护的现状与未来”为主题，与澳门理工学院联合举办文化遗产论坛，同场设有非遗项目展示和展览，是近年澳门最盛大的非遗保护学术活动。以上只是列举了有较多社团参加的活动，从中可见民间团体参与的深度和广度。众多民间团体往往既是非遗项目的申报主体和传承人，也是非遗宣传教育的重要推动者，是澳门非遗保护最重要的力量。３学术机构的保护参与高等院校的研究单位和研究人员自觉参与非物质文化遗产的保护和研究，是澳门非遗保护的重要现象。这些工作主要体现在两个方面。第一，高等院校辅助民间团体申报项目。如圣若瑟大学的研究人员辅助澳门土生社团申报“土生葡人美食烹饪技艺”和“土生土语话剧”，澳门大学的研究人员辅助澳门瓦舍曲艺会申报“南音说唱”，澳门理工学院的研究人员辅助澳门妈阁水陆演戏会申报“澳门妈祖信仰”、辅助澳门柿山哪吒古庙值理会和澳门大三巴哪吒庙值理会联合申报“澳门哪吒信俗”等。学术机构的参与帮助相关申报主体大大丰富了申报文本的内容，加深了对传承项目的价值认同，也为日后的保护和教育推广做好了初步的准备。２８１①澳门《华侨报》２００８年８月１日。

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　第二，自觉开展澳门非物质文化遗产专项研究。澳门理工学院属下的成人教育及特别计划中心在非遗研究方面做得比较多，并取得了一定成果。该中心因筹备澳门地方志工程，近年致力于开展本土历史文化研究，其中澳门非物质文化遗产研究成为重要的方向。从２０１０年９月起，澳门理工学院与多个民间团体合作，开展“澳门非物质文化遗产口述历史计划”，至２０１３年底已访谈逾８０人，整理访谈稿逾１００万字，搜集各种文献、档案和图片２０００多种。２０１１年７月１５日，澳门成功申报世界文化遗产周年纪念日，澳门理工学院与十个民间团体联合举办学术论坛，会后出版了《澳门非物质文化遗产保护的现状与未来》。２０１３年１月，澳门理工学院、香港大学饶宗颐学术馆和澳门海事博物馆联合主办的“醮会道释：港澳朱大仙信仰展”暨“中国渔民信俗研究与保护”学术研讨会举行，有近二十位来自内地及港澳台的学者发表有关朱大仙、妈祖及其他渔民信仰的学术报告，探讨中国海洋信仰及相关非物质文化遗产的价值、保护和传承。会后，出版了《醮会道释：港澳朱大仙信仰的人类学田野调查》（含光盘）和《“中国渔民信俗研究与保护”学术研讨会论文集》。２０１３年６月，澳门理工学院与中山大学中国非物质文化遗产研究中心联合举办“非物质文化遗产保护的东亚经验”学术论坛，其中一场还作为国际亚洲学者会议（ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｏｆＡｓｉａＳｃｈｏｌａｒｓ，ＩＣＡＳ）的分场专题研讨会，在澳门威尼斯人酒店举行。这些专门的非遗学术活动，促成了学者和传承人的对话，对推动澳门非物质文化遗产的研究和保护发挥了重要作用。上述情况显示，特区政府、民间团体、学术界在澳门非物质文化遗产上的立法、申报、推广、整理、研究和保护等工作已深入展开。保护与推广本土非物质文化遗产，已成为澳门重要的社会现象。澳门文化产业基金行政委员会主席梁庆庭在一次非遗会议的开幕致辞中指出：“抢救和保存澳门的各类非物质文化遗产，是一项刻不容缓的工作，需要政府主导，学术支撑，民间支持，实现三者的协作与互动，缺一不可。”①这句话充分说明了政府、学术机构、民间团体各自担当的角色。３８１①李向玉主编《澳门非物质文化遗产保护的现状与未来》，第一届澳门文化遗产论坛论文集，澳门理工学院，２０１２，第１２页。

澳门蓝皮书四　澳门非物质文化遗产的申报状况入选“国家级非物质文化遗产名录”和“澳门非物质文化遗产名录”的项目，是澳门非遗的重点保护对象，在澳门尚未开展非遗普查建立全面清单以前，非遗的申报显得更为重要。“粤剧”和“凉茶制作技艺”于２００６年列入澳门非物质文化遗产名录，同年，入选国家级非物质文化遗产名录，２００９年，入选人类非物质文化遗产代表作名录。这两个项目由澳门、香港和广东省联合申报入选第一批国家级非物质文化遗产名录。这是澳门首两项国家级非遗项目，其中“粤剧”更是澳门目前唯一一项入选联合国教科文组织人类非物质文化遗产名录的项目。由于粤剧和凉茶为粤港澳三地共有之文化，三地共同申报国家级非物质文化遗产，更能彰显相关项目传承的地缘关系。“澳门神像雕刻”于２００７年列入澳门非物质文化遗产名录，同年申报国家级非遗，于２００８年入选第二批国家级非物质文化遗产名录。这是澳门首个独立申报的项目，意义重大。“南音说唱”“澳门道教科仪音乐”“鱼行醉龙节”于２００９年列入澳门非物质文化遗产名录，２０１１年入选第三批国家级非物质文化遗产名录。“妈祖信俗”“哪吒信俗”“土生葡人美食烹饪技艺”“土生土语话剧”于２０１２年列入澳门非物质文化遗产名录，其中，“妈祖信俗”和“哪吒信俗”已于２０１３年底提出申报国家级非物质文化遗产名录，结果有待国家文化部门统一公布。至于“土生葡人美食烹饪技艺”和“土生土语话剧”，预计进一步完善申报文本后，将在下一轮提出申报国家级非物质文化遗产名录。从以上申报状况可知，澳门名录与国家级名录基本重叠，这是因为澳门尚未开展非遗普查，澳门名录未有全面建立，早年被物色的项目，大多数原是为了申报国家级非物质文化遗产———根据国家的相关规定，要先列入澳门名录。所以，已有的十个项目，如无意外将会逐一申报为国家级非物质文化遗产。笔者综合各种资料，制作了“澳门非物质文化遗产申报状况表”（见表１）。４８１

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　表１　澳门非物质文化遗产申报状况表序号项目入选“澳门非物质文化遗产名录”的年份入选“国家级非物质文化遗产名录”的年份入选“人类非物质文化遗产名录”的年份备注１粤剧２００６年２００６年２００９年粤港澳联合申报项目，入选第一批国家级非物质文化遗产名录，澳门目前唯一一项入选联合国教科文组织人类非物质文化遗产名录的项目２凉茶制作技艺２００６年２００６年粤港澳联合申报项目，入选第一批国家级非物质文化遗产名录３木雕—澳门神像雕刻２００７年２００８年澳门首项独立申报项目，入选第二批国家级非物质文化遗产名录４５６南音说唱澳门道教科仪音乐鱼行醉龙节２００９年２００９年２００９年２０１１年２０１１年２０１１年入选第三批国家级非物质文化遗产名录７８澳门妈祖信俗澳门哪吒信俗２０１２年２０１２年２０１３年底提出申报国家级非物质文化遗产名录９１０土生葡人美食烹饪技艺土生土语话剧２０１２年２０１２年预计完善申报文本后，在下一轮申报国家级非物质文化遗产名录　　五　澳门非物质文化遗产保护的发展建议澳门的非物质文化遗产保护虽然已取得初步成效，但也存在若干问题。非遗保护是全球性的新课题，对澳门而言，既有与邻近地区相似的问题，如亟待加速抢救和保护，也有自身面临的问题，如加强学术研究和尽快开展普查等。按照《保护非物质文化遗产公约》的定义，“保护”包括确认、立档、研究、保存、保护、宣传、弘扬、传承和振兴等具体措施、方法和过程，参照这个定义和外地的经验，结合澳门的实际情况，未来澳门非物质文化遗产保护应重点做好以下几方面的工作。５８１

澳门蓝皮书１开展普查，点面兼顾普查是保护非物质文化遗产的基础，因为只有通过普查，才能清楚知悉一个地区或国家非物质文化遗产的基本状况，从而确立保护对象。《保护非物质文化遗产公约》第１２条明确提出：“为了使其领土上的非物质文化遗产得到确认以便加以保护，各缔约国应根据自己的国情拟订一份或数份关于这类遗产的清单，并应定期加以更新。”中国已基本实行非物质文化遗产分级保护制度，建立国家、省、市、县各级非物质文化遗产名录体系，其中大部分省级行政单位已建立起非遗名录，一般只有列入省级名录的项目，才具备申报国家级名录的资格。中国向联合国教科文组织申报的人类非物质文化遗产代表作项目，则从国家级非物质文化遗产名录中选出。由于澳门目前尚未开展普查，所以暂未能掌握澳门非物质文化遗产的整体状况，以致近年有关讨论和保护的重点，主要集中在提出申报的十个项目上，出现“重点轻面”的情况。非遗项目不似有形的历史建筑，有些项目即使面临消失的危机，也未必能进入公众视野，很可能出现“保一漏万”的情况。是故，尽快开展非遗普查，拟订项目清单，确立更全面的地区名录，才能既突出“重点”，又顾及“全面”，实现全方位的保护。值得一提的是，香港和广东省都已基本完成普查工作，粤港澳三地地缘关系密切，有共同的文化交集，非遗有一定的相似性，为澳门开展相关工作提供了重要参考。政府显然已意识到问题的重要性和迫切性。《２０１４年财政年度施政报告》在“社会文化范畴”明确提出“启动非物质文化遗产普查的前期筹备工作”①，显示有关工作已进入政府的施政日程。２设立研究机构，提升保护质量针对非遗，文化主管部门的主要职责是“保护”，而学术机构的主要职责则是“研究”，当然，研究也是保护的一种形式，两者相辅相成，但各自的功能无法互相替代。是故，内地有关行政部门一般称为“保护中心”，如“广东省非物质文化遗产保护中心”；有关学术机构一般称为“研究中心”，如中山６８１①澳门特别行政区政府：《２０１４年财政年度施政报告》，澳门印务局，２０１３年１１月１２日，第２１０页。

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　大学的“中国非物质文化遗产研究中心”。非遗对澳门文化部门来说是新事物，对澳门学术界而言同样是新课题。目前从事澳门非遗研究的本地高等院校主要是澳门理工学院，从全澳范围来看，澳门亟须设立专门的“澳门非物质文化遗产研究中心（或所）”，以协助相关项目传承人和政府文化部门开展保护工作，对非遗的历史与现状，保护的问题与对策，清单的调查与建档，等等，提供适当的研究辅助，以提升保护的质量。非遗是具有强烈地方色彩的文化遗产，如不及早建立本地研究机构，建设相关本土研究队伍，假以时日势必影响保护工作的深入开展。３完善申报机制，健全保护制度申报是保护的重要环节，没有完善的申报机制，就难以建立健全保护制度。澳门文化局从２００８年７月实施《澳门非物质文化遗产申报评定暂行办法》至今已有五年多，通过申报却只新增了南音说唱、澳门道教科仪音乐、鱼行醉龙节、澳门妈祖信俗、澳门哪吒信俗、土生葡人美食烹饪技艺、土生土语话剧七个非遗项目，与数量众多的“家底”比较，实在微不足道。原因众多且复杂，包括普查未展开，非遗清单未拟定，相关非遗传承人对自身非遗项目的价值未有确切的认知；有些项目有突出的价值，但基于历史原因，申报主体不容易确定；申报涉及复杂的程序和技术，如摄制影片等更需要一定的资金，部分申报主体未能获得充分的援助；等等。在普查、制定名录、建档、申报、推广等一般性的保护流程中，澳门虽已初步建立起申报机制，但还有很大的完善空间，未来应加强宣传，鼓励民间积极申报，动员更多重要项目的传承人主动申报。具体而言，应修改“暂行办法”，制定更公开透明和详细的申报规章，对申报主体提供固定的资金援助和技术支持，以“宽申报，严入选”为原则，通过申报过程，发掘更多非遗项目，调动民间力量更广泛地参与非遗保护。对一些找不到申报主体的项目，应考虑由文化部门直接申报。完善申报机制，应当建立起清单、地区名录和国家级名录的三级保护制度。除了通过普查拟定清单外，凡提出申请经评定可获资助开展申报的项目，自动进入清单；申报成功者，入选澳门地区名录；澳门再在地区名录中择优申报国家级名录。如是，就能建立起有效的分级保护制度，一方面照顾全面的清７８１

澳门蓝皮书单，另一方面又能重点保护一些项目。４加强教育推广，实现世代传承教育推广是实现非遗世代传承的最重要方法，《保护非物质文化遗产公约》第１４条便特别强调“竭力采取种种必要的手段，以便向公众，尤其是向青年进行宣传和传播资讯的教育”。近些年来，政府、民间和学术界虽然在非遗的教育推广上做了大量的工作，公众对非遗也表现出极大的热情，但当中的实际认知和身体力行的保护行动如何，却不无疑问。现行的教育推广主要以一次性活动为主，如展览、讲座和演示等，因此，长期性、系统性、有目标的教育计划就显得非常重要了。非遗的教育推广，应以正规教育为主，社区教育为辅。幼稚园和中小学应是非遗教育的主要场地，非遗相关的文化知识和保护意识，应有序地进入不同教育阶段、不同学习领域、不同科目之中。目前本地新一轮的课程改革，强调课程本地化，重视将本土知识，包括非遗知识纳入新课程。但面对庞杂的非遗系统知识，“能学”的总比“要学”的少，知识统合课程选择有效与否，将决定相关教育的成败。社区教育方面，应重视申报主体和保护主体的功能和作用，支持传承人自主举办传承活动，改变以往由政府举办宣传活动为主的格局，形成了更开放多元、形式多样的非遗宣传推广局面。５反思非遗现象，避免保护偏差非遗保护近年引起澳门社会极大关注，已发展成为一种普遍的社会价值，进而形成独特的“非物质文化遗产现象”。但正因如此，尤其需要防止保护当中可能出现的偏差。在公众的热情参与下，部分非遗的原真性却面临前所未有的挑战。一年一度的哪吒诞巡游，参与人数越来越多，但大部分参与者已不是庙宇所在社区的居民，也缺乏与哪吒信俗的联系，他们的参与和原来的信仰无关。到抢花炮一刻，一哄而上的摄影师比哪吒的善信还要多。部分入选国家级名录的非遗项目，知名度越来越高，在旅游城市澳门接受邀请参加演示的机会也越来越多，这些演示已脱离了非遗活动原有的特定时令和意义，偶尔为之或有助推广，但如果常年如此，“异化”和“商品化”似无可避免。澳门非遗项目的传承人，数十年如一日地守护着自身的信仰，传承和实践的精神令人敬佩。唯部分传承８８１

　澳门非物质文化遗产保护的现状与发展　人或因工作忙碌，或因知识背景，对如何保护和论述自身的技艺和信仰缺乏信心，导致政府行政部门和学术界主动介入有关申报和保护工作，很容易造成行政主导或学术主导，去主体化的结果必然是导致非遗项目的“异化”。这是我们在学术上辅助民间团体申报和保护非遗项目时需时刻自我警惕和反省的重要原则，因为一旦学术过度参与，从文化论述到保护方案俱详细提供，不但削弱传承人的主体意识，更严重的是或有可能造成“文化误解”，因为学术研究无论如何深入，都无法替代传承人诠释自己的文化。凡此种种，在非遗保护的过程中，从申报主体、传承人到民间、政府和学术界，都应在热情之下不失冷静，时常反思保护措施，研究保护方法，纠正保护偏差，以促进澳门非物质文化遗产保护的永续发展。六　结语澳门作为一个东西交汇的历史文化古城和闻名遐迩的世界旅游城市，非物质文化遗产既是先辈留下的珍贵文化资产，也是未来澳门可持续发展的重要资源，更是澳门保持文化根基和彰显文化多样性的地区软实力。澳门非遗需要保护的项目很多，濒临消失的项目也不少。这个全球的“新概念”匆匆走入澳门，我们在未有充分准备的情况下，匆忙应对，保护工作虽然取得初步成效，但同时也面临种种问题与挑战，如严格依照《保护非物质文化遗产公约》的要求，科学、系统、全面的保护工作其实尚未展开。未来澳门非物质文化遗产保护工作的重点主要有：第一，开展普查，摸清非遗家底，拟定清单；第二，通过制订评定标准，建立更全面的澳门非物质文化遗产名录，从中分批择优申报国家级非物质文化遗产；第三，加强非遗的研究、保存和教育推广，尤其注重用文字、录音、录影、电子化等方式将非遗转化为有形的形式，永久保存；第四，致力于保持社区的原始文化氛围，创设有效的传承机制，实现非物质文化遗产的世代传承。保护非物质文化遗产，就是让历史与未来对话，守护澳门的精神家园。９８１

澳门蓝皮书１４澳门学：学科建构与学术成长　张中鹏∗摘　要：２０１１年以来，澳门学的学科建设进入了一个新的历史阶段，澳门学研究不断取得新突破，尤其是在理论、史观、视角、议题、史料、方法等方面呈现出一些积极的变化，主要表现在：研究资料不断披露、研究领域日益拓展、研究视野渐趋开阔、研究方法全面革新、研究思路走向本土化。不过，当前澳门学研究和学科发展也存在不少问题，如亟待加强人才队伍建设，创新研究方向，构筑专业性科研平台以及处理好科学研究、人才培养与社会服务的相互关系，值得重视。在具体研究上，亟待进一步加强资料搜集与史实重建，深化知识体系与理论构建，凝练分析工具和基本概念。关键词：澳门学　学科成长　话语权　全球史观　本土性知识２０世纪８０年代中期，随着回归效应的持续发酵，澳门引起了国际社会尤其是学术界的高度关注并获得了广泛赞誉。鉴于澳门问题的特殊性以及科学研究的步步深入，学术界意识到创立一门专门系统研究澳门问题的新兴学科非常有必要。澳门学者陈树荣、黄汉强率先揭橥澳门学的构想，受到国内外同仁的热烈回应，最终在澳门学建设的学术可能性、学科属性、学科范畴、预期目标０９１∗张中鹏，历史学博士，澳门大学澳门研究中心博士后研究员，主要研究方向为明清社会、中外关系史。本文写作得到澳门大学澳门研究中心林广志、陈文源等先生的悉心指导，谨此致谢！

　澳门学：学科建构与学术成长　等原则性问题上达成初步共识。所谓澳门学（Ｍａｃａｕｌｏｇｙ），顾名思义乃系统研究澳门问题的专门性、综合性、国际性学科，旨在以全球视野发掘澳门历史、社会与文化的独特内涵，探索不同文明在澳门“互动相生”的多元形态与品格。诚如澳门基金会吴志良主席指出的：“提倡澳门学的根本意义，在于建立一个本土知识体系，寻找内在发展规律，激发社会成员自主发展的创造力，为文化多样性的合理性解释提供认识和方法论的路径。在此基础上，找出具普遍性意义即科学、客观的知识，并将其上升为学术理论。”①２０１０年４月，首届澳门学国际学术研讨会在澳门大学隆重召开，来自世界各地的８０多名学者共襄盛举，共同就澳门学的学术范式、学科建设、学科发展等议题展开讨论和交流，标志着澳门学的学科建设正式进入了一个新的历史时期。２０１１年以来，在学术界同仁的协同努力下，澳门学的学科建设与学术研究获得了长足的发展，某些领域甚至实现了较为显著的突破。然而在学科成长过程中，不少制约澳门学发展的新问题逐渐暴露出来，值得我们高度重视。基于此，有必要对２０１１～２０１３年间澳门学的发展状况予以回顾与概括，以展示澳门学学科成长的轨迹、归纳学科发展的机制与特征、凝练新学科的基础理论与方法、探讨目前存在的基本问题和成因，以及分析其未来的发展空间与趋向。需要说明的是，澳门学有广义和狭义之分，广义澳门学涵盖澳门历史、文化及社会生活的方方面面，狭义澳门学则以历史文化为核心研究内容。囿于篇幅与文献搜集之缘故，本文仅以澳门历史文化研究的中文学术成果为叙述依据，敬请方家指正。一　总体概貌据笔者统计，２０１１年以来学术界共出版澳门学著作３４部、学术论文２７９篇（含硕博士学位论文２８篇、期刊论文２５１篇），年均学术著作十余部、论文近百篇。此外，学术界还组织召开多场颇具理论性、前瞻性与针对性的研讨会，较为重要的有“辛亥革命与澳门学术研讨会暨澳门历史文化研究会第十１９１①吴志良：《作为本土知识体系而构建的澳门学》，《行政》２０１０年总第８８期。

澳门蓝皮书届学术年会”（２０１１年９月）、“第二届澳门学国际学术研讨会”（２０１１年１０月）、“‘澳门街道：城市纹脉与历史记忆’学术研讨会”（２０１２年１０月）、“第三届澳门学国际学术研讨会”（２０１２年１１月）、“‘澳门、广东与亚太地区海域交流史’国际学术研讨会”（２０１２年１２月）、“罗明坚《中国地图集》学术研讨会”（２０１３年２月）等。与此同时，澳门各高校纷纷尝试开设致力于打通学科壁垒、建立以问题为中心的澳门学研究课程，课程分本科、研究生等不同学历层次，覆盖文法政经等众多人文社会学科。澳门学的学科建设与学术研究之所以取得长足进步，主要是基于以下几个方面的因素。第一，科研机构实体化建设增强，平台效应逐步显现。澳门此前已拥有澳门基金会研究所、澳门大学历史系、澳门大学澳门研究中心、澳门理工学院中西文化研究所等多所从事澳门研究的相关学术机构。近年来，随着澳门高等教育的深入发展以及学科战略推进的需要，澳门科技大学、澳门城市大学、澳门大学又先后成立澳门社会和文化研究所、澳门社会经济发展研究中心、南国人文研究中心等研究单位，澳门利氏学社亦着手筹建澳门历史研究中心，目的在于推动对澳门在东西方文化相遇与交流过程中所扮演的历史中介角色的研究。这些机构无论是在研究环境方面，还是在研究力量、研究课题、合作交流方面，都取得了较大突破。第二，以项目驱动学术成长，开创多形式、多渠道、多层次的对外交流与合作。结合澳门学现状以及本地实际情形，澳门各科研机构始终将“项目＋合作”作为主要工作方式之一。为切实鼓励、支持、推动澳门学研究，澳门基金会、特区政府文化局、澳门大学、澳门科技大学先后批准设立多个澳门学研究项目。三年来较为重要的研究项目有：“葡萄牙管治时期澳门的雕塑、绘画与装饰艺术（１５５７～１９１１）”（葡萄牙科英布拉大学文学院教授ＰｅｄｒｏＤｉａｓ主持）、“近代初期美国在澳门活动研究：以美国驻澳门领事馆（１８４９～１８６９）为中心”（澳门大学社会科学学院院长郝雨凡主持）、“澳门近代工业研究”、“近代澳门城市史研究”、“１６～１９世纪西方文化在澳门”（澳门大学历史系教授汤开建主持）、“全球化视野下的澳门华人社会研究（从开埠到１９１１年）”（澳门大学澳门研究中心访问学者林广志主持）、“近代澳门翻译史研究”（澳门理工学院教授李长森主持）、“兄弟或敌人：西班牙观点下的马尼拉与澳门２９１

　澳门学：学科建构与学术成长　关系（１５７１～１７００）”（台湾清华大学历史研究所助理教授李毓中主持）、“大航海时代的中外文化交流”（北京大学考古文博学院教授林梅村主持）、“澳门在全球化和东西方文化交流中的历史地位、独特作用与现实意义研究”（北京大学历史系教授、澳门科技大学特聘教授钱乘旦主持）。从项目主持者来源上看，既有欧洲学者，也有中国学者，欧美以及中国内地、台湾、香港、澳门著名学府的重要学者多有参与。从合作方式上看，主要有三种形式：机构对接式合作、招标承包式合作、个人参与式合作。如澳门社会经济发展研究中心作为教育部人文社会科学重点研究基地———辽宁大学转型国家经济政治研究中心的延伸机构，由辽宁大学与澳门城市大学共同建设，深化了澳门与内地高校之间人文社会科学研究长期、稳定、高层次的合作；澳门基金会、特区政府文化局、澳门科技大学以立项招标的形式，以学科带头人为中心，吸纳各地著名学者承担子课题；澳门大学则设立博士后研究员、兼职研究员等科研岗位，在项目主持人带领下，形成了以课题为中心的澳门与外地学术合作、交流与创新的模式。第三，专业性期刊与澳门学学科成长互动发展。２０世纪８０年代以来，澳门地区先后推出《文化杂志》《澳门研究》《中西文化研究》《澳门理工学报》几种学术期刊，为推广澳门学阶段性成果、构筑学术交流平台发挥了积极作用。近年又涌现《南国人文学刊》《澳门科技大学学报》《港澳研究》等专业刊物。这些刊物的宗旨乃立足澳门、研究澳门、服务澳门，放眼学术前沿、寻求普世真知。中国内地方面，无论专业性还是综合性刊物均发表了不少与澳门有关的论文。二　特征与取向近年澳门学发展既有学科成长与学术研究的普遍规律的共性，也有不同于其他学科、其他领域的特色，不仅深化了对澳门政治、经济、社会、文化演变的全面认知，推动了澳门学研究的学科发展，也努力建构以澳门为视角的中国乃至世界历史与现实的整体图景，促进了澳门学与相关学科的交流与碰撞。综合观之，２０１１年以来澳门学研究在理论、史观、视角、议题、问题、方法等３９１

澳门蓝皮书方面呈现出一些新的积极变化。第一，澳门学学科定位与理论框架构建初见成效。任何学科都有其特定的文献基础、问题、内涵、范式、方法乃至学术共同体。围绕澳门学的概念、内涵及其规范，学术界举办过几次极具分量的国际学术研讨会。首届澳门学国际学术研讨会主要就澳门学的学术范式、学科建设、学科发展等原则性问题展开讨论与交流。在此基础上，２０１１年１０月，澳门大学、澳门基金会、里斯本科技大学社会及政治学院东方研究所联合举办了第二届澳门学国际学术研讨会；２０１２年１１月，北京外国语大学中国海外汉学研究中心与中国社会科学杂志社、澳门大学、澳门基金会共同主办了第三届澳门学国际学术研讨会。密集召开的研讨会凸显出澳门学不断走向国际化、专业化、规范化的发展趋势。就参会学者而言，美国斯坦福大学、密歇根州立大学，德国慕尼黑大学，意大利那波里东方大学，比利时鲁汶大学，里斯本科技大学，俄罗斯科学院，巴西圣保罗大学，北京外国语大学、中国社会科学院历史研究所、中国社会科学杂志社、澳门基金会、澳门大学等机构参与其中；基本议题方面，在澳门学的概念、范畴、对象、范式、方法、意义基础上，进一步深化了有关认识论和方法论的探讨，并在全球视野下的知识建构与学术成长、澳门学文献调查和澳门学实证研究等层面达成初步共识，也规范了近期以社会转型、城市发展、空间景观、文化传播、日常生活等方面为核心研究内容的发展取向；在学术理念与方法方面，学术界普遍认为不能固定地、片面地、静止地看待澳门学，而是应动态地、全局地、批判性地理解其内涵、方法及相关规定性。吴志良指出，澳门学不是仅冠上“澳门”两字的松散学科联合体，而是以研究澳门社会和文化为主体，以探讨澳门的过去、现状和未来为主要研究对象，各学科融会贯通的综合性学科。郝雨凡认为理想中的澳门学绝不应该是澳门研究的别称，而应是有关澳门研究的一种学术的质的规定性的概括，应建构并提供独特而有内在逻辑体系的有关澳门的学理认知系统，须呈现澳门知识系统所展示的历史的、地域的文化特性和学术特性，应具有普泛性的概括，从世界和人类文明发展的广阔视野取其内涵的价值能量，从而显现其学术辐射力，即是一门以文献档案、文化遗产为基础，以历史文化和社会生活为研究对象，探寻澳门模式与澳门精神的国际性、综合性学科。换言之，所谓澳门学，从学科概念来看，不同于以４９１

　澳门学：学科建构与学术成长　往的澳门研究，绝不是所有学科知识体系简单、机械、单向度的拼接，而是知识、理论、范畴、方法等层面复杂、有机、多向度的整合；从学科范畴来看，澳门学不能等同于地区学或地域学，而是在全球视野下本土性知识体系的再现、反思与建构。澳门学知识体系应具有跨时间、跨空间和跨文化的三重性：澳门学考察的不仅是“已经发生”的历史，不仅是“正在进行”的当下，而且是连续的、流动的、交互影响的、跨越古今的“长时段”；澳门学的视阈不仅是近３０平方公里的地域空间，不仅是中国与海外连接的“独木桥”或“交汇带”，而且是属于跨越东西之别的“世界型的土地与海洋”；澳门学的内涵价值不仅具备“普天之下、莫非王土”的王朝属性，不仅凸显中外交往的叠合性、交叉性和双向性，而且具有跨种族、民族、语言、宗教、文化的多元性、普遍性、普世性特征。第二，澳门学基础文献工作尤其是史料搜集、整理、分析工作稳步推进。“史学即史料学”。历史文化研究首重文献的搜集、整理、诠释与运用，既往澳门学研究的成长证明了这一颠扑不破的真理。随着新史料的不断披露，澳门学近年来在一定程度上再次实现了新的拓展。继《葡萄牙外交部藏葡国驻广州总领事馆档案》面世之后，２０１２年广西师范大学出版社推出了《美国驻中国澳门领事馆领事报告（１８４９～１８６９）》，正在整理中的有《何大化（ＡｎｔóｎｉｏｄｅＧｏｕｖｅａ）〈远方亚洲〉译注》《澳门历史档案馆藏晚清民初中文档案文献汇编》《澳门近代城市发展与演变规章条例汇编》等。与此同时，学术界近期还主要从文献学角度切入就一批重要史料的发现过程和史料价值进行了较为深入的探讨，如《澳门纪略》乾隆年间西阪草堂刻本、道光七年香山县下恭常都十三乡采访册、何东图书馆藏张星曜《历代通鉴纪事本末补后编》抄本、耶稣会士罗明坚（ＭｉｃｈｅｌｅＲｕｇｇｉｅｒｉ）所编《中国地图集》（ＡｔｌａｎｔｅｄｅｌｌａＣｉｎａ）等，也有学者呼吁全面调查内地及港澳台乃至全球范围内的澳门学资料，为进一步开展澳门区域历史、社会及文化研究奠定坚实的文献基础。正因如此，近期澳门学研究逐渐从宏大叙事走向微观分析。早期研究注重从宏观展示澳门社会演变趋势，近年来随着史料日渐丰富而走向细节分析，同时，由于受西方新兴史学观念的影响，近期研究注重从微观、个案、日常生活视角剖析历史的横切面，探讨事件或现象背后的意义。５９１

澳门蓝皮书第三，研究领域较以往有了新的开拓，研究主题顺势下移，日趋强化晚清民国澳门研究。１６～１８世纪澳门早期历史是既往澳门学研究的重心和焦点，近年来随着晚清民国中西文档案文献的不断披露，学术界越来越注重澳门近现代史研究，近现代澳门政治、法律、经济、社会、文化、对外关系、人口、环境、卫生、教育、妇女、风俗等方面的研究明显增多，特别是关于行政治理、法律变革、经济转型、赌博专营、社团组织、华人社会变迁、华人村落、华人家族、社会冲突与公共治理、澳门与近代中国民主革命等议题的研究均取得较大程度的突破。以人物研究为例。关于罗明坚、利玛窦（ＭａｔｔｅｏＲｉｃｃｉ）、毕方济（ＦｒａｎｃｉｓｏＳａｍｂｉａｓｉ）、何大化、眉额带历（ＭｉｇｕｅｌｄｅＡｒｒｉａｇａＢｒｕｍｄａＳｉｌｖｅｉｒａ）、火者亚三、林凤、张汝霖、彭昭麟、赵允菁、郑观应、孙中山、何连旺、卢九、卢廉若、卢怡若、高可宁等一批在澳门历史上有重要影响的中外人物及其家族的研究，或重新审视，或全面深化。２０１１年，适逢辛亥革命爆发一百周年，国内外举行了多种形式的纪念活动，澳门知识界也举办了多场学术研讨会。学者们围绕政治变革下澳门及周边区域的社会转型、澳门民众的政治参与等议题展开了热烈讨论，仅围绕“孙中山与澳门”这一论题就发表期刊论文２１篇，占三年间相关期刊论文总数的８％。值得一提的是，黄宇和的《三十岁前的孙中山：翠亨、檀岛、香港（１８６６～１８９５）》（香港：三联书店，２０１１）一书详细考证了孙中山早年的生平与思想，作者结合档案文献和实地调查颇为清晰地辨析与梳理了孙中山在澳门的活动。第四，本土研究与内部取向意识增强。２０世纪末，有论者指出，中葡学者对“澳门史”概念有不同的理解，中国学者一般将澳门史视为中国地方史，虽有其特殊性，但本质不变；而葡萄牙学者则把澳门史作为海外殖民史的一个组成部分。然而，澳门史必须以澳门为主体，“必须真实反映中葡（包括其他民族）居民在澳门地区共同生存发展各个方面的历史，华洋不可排斥偏废，双轨定要交汇合一”，由于民族主义情绪的干扰，“现有许多澳门史著作实际上是中葡关系史或交涉史，澳门‘内部’历史反而没有得到应有的重视”①。６９１①吴志良：《澳门史研究述评》，《行政》１９９６年总第３２期；吴志良：《澳门历史话语权的回归》，《澳门理工学报》２０１３年第２期。

　澳门学：学科建构与学术成长　随着青年学者和本地学人的广泛参与，近年来澳门学研究话语权逐渐回归，以澳门本身为主体的研究取向日渐凸显。这一趋势主要表现在研究主体、研究主题、研究意识、研究方法甚至研究规范的渐趋本土化上，即“从澳门史学史的发展历程观察，历史知识的取得从过去由澳门境外学者主导，逐渐转变为由澳门本土学者主导，研究的主体也转向澳门内部社会的演进，实现了历史话语权回归本地”。在传统中外关系史、中西文化交流史的研究框架之外，近年澳门学研究侧重从澳门自身出发，围绕澳门问题，由地理空间、区域经济、制度变迁、社会结构等方面切入，展开对澳门历史、经济、社会、文化的综合研究，以期建构真正富有澳门内涵与区域特色的地方性知识，如汤开建关于近代澳门城市与工业、林广志关于华商家族与华人社会、娄胜华关于澳门社会治理、张廷茂关于番摊专营制度、黄雁鸿关于同善堂与近代澳门社会的研究等。澳门学研究话语权的回归促进了澳门学的学术自主与学科建设，澳门学的学术发展反过来又推进了澳门学研究话语权的回归与话语体系的构建。第五，全球史的视野转换。全球史是当代西方史学的一个重要分支，以宏观视野为特色，其核心理念是提倡文明互动说，旨在打破西方知识界长期秉持的欧洲中心论和以民族国家为本的世界史体系①，引起了中国学者的广泛关注。澳门作为中国面对全球化挑战的最初地带，越来越多的学者强调澳门研究应从全球史视野切入，有学者甚至以澳门学的学术可能性为中心，主张建构全球文明史互动发展的澳门范式，即“澳门学作为一种独立的学问，须以澳门深厚的历史及其研究为基础，建构以澳门历史和社会现实为核心内容同时又能丰富世界历史认知的知识系统，揭示出人类文明进程中的澳门图式及其学术范式，从而为人类文明的发展乃至世界和平的进程提供有价值的参照”②。从近年的研究来看，全球史已成为澳门学研究新的生长点，有助于在全球背景下重新发现澳门在中西文化交流、近代中国社会转型中的地位与角色。特别是澳门基金会与澳门科技大学的合作项目“澳门在全球化和东西方文化交流中的历７９１①②林广志：《试论澳门学的概念、对象及其方法》，《广东社会科学》２０１０年第６期；刘新成：《文明互动：从文明史到全球史》，《历史研究》２０１３年第１期。郝雨凡、汤开建、朱寿桐、林广志：《全球文明史互动发展的澳门范式：论澳门学的学术可能性》，《学术研究》２０１１年第１２期。

澳门蓝皮书史地位、独特作用与现实意义研究”推出“全球史与澳门”系列丛书１１种，目的在于在全球史视野下重新审视澳门学，并以澳门为基点观察全球史。诚如钱乘旦教授在丛书总序中指出的：“本系列研究包括两个主题，一是‘全球史’，二是‘澳门’，这两个主题都不新鲜，但把二者对接起来进行研究结果会怎样？这是个有趣的问题。”澳门学作为一门正在兴起中的新兴学科，既是一门区域性学科，探讨区域社会的建构与整合，也是一门国际性学科，从中透视近代世界早期从分散走向整体过程中的各种要素、推力和运行机制。在全球视野中反思地区性问题，从区域社会中发现普遍性价值，认清澳门在近代早期全球化中的地位和角色，理解澳门乃至中国融入全球化的独特方式、步骤和过程。更为重要的是，在民族主义和宗教分裂主义构成重大威胁的今天，重新认识澳门这个全球化早期平台的历史经验，共同营造“互动相生、美美与共”的和谐局面。三　问题与对策从学科发展的本质和长时段来看，近年澳门学虽然取得了不少成就，但与成熟、独立的学科标准相比还有相当长一段距离。在肯定成绩的同时，我们也发现不少问题值得重视。首先，澳门学缺少专门研究机构。以敦煌学为例，国内敦煌学的专门研究机构有敦煌研究院、教育部人文社会科学重点研究基地兰州大学敦煌学研究所、中国社会科学院敦煌学研究中心、南京师范大学敦煌学研究中心、上海师范大学敦煌学研究所等。反观澳门学则不尽如人意。尽管澳门目前已拥有澳门基金会研究所、澳门大学历史系、澳门大学澳门研究中心、澳门理工学院中西文化研究所、澳门科技大学澳门社会和文化研究所等相关研究机构，可是各机构之间宗旨目标并不统一，各自为政，缺乏有效整合。整体大于部分之和，澳门学研究亟待全面调整各方力量，组建澳门学专门研究机构，以致力于澳门历史、社会、文化、政治、法律及其内在机制的综合性、整体性、范式意义上的研究。其次，缺乏专门的研究队伍与研究梯队。学科不仅是一种知识分类体系，８９１

　澳门学：学科建构与学术成长　还应该是一种学术社群。学科的兴起必须依靠一个拥有足够数量和能量的专门学者群体。如今澳门学研究者年龄结构涵盖１９４０～１９８０年的老中青三代，以五六十年代出生者为中坚力量，七八十年代出生者正处于成长之中，学术梯队老龄化倾向明显。如何培养、扶持新兴力量，成为摆在澳门学面前的突出问题，成为维持澳门学可持续发展的关键。再次，资源投放不少，效果不彰。当前特区政府以及民间组织花费大量财力、精力、人力推动对澳门学社会、历史、人文方面的研究，然而，可惜的是，在国内外学术界产生重大影响的作品并不多，能跻身国内外第一流期刊的论文亦不多。２０１１年以来的全部２５１篇期刊论文中，核心期刊共５６篇，仅占约１／５，其中超过１／３的论文发表在广东省内刊物上，发表于国内历史学权威期刊中的专题论文仅两篇。最后，澳门学具体研究方面，也有若干需要注意的问题。其中较为明显的主要有三个。第一，偏重实证考辨，轻视理论构建。著名经济史学家吴承明先生曾对中国经济史研究有过总结，他指出经济史研究有三大学派：一派偏重从历史本身探讨经济的发展，并重视典章制度的演变；一派重视从经济理论上阐释经济发展过程，乃至计量分析；一派兼重社会和文化思想变迁，自成体系。①经济史研究如此，澳门学亦如此。史实考辨毕竟只是历史研究的一种方法，尤其适用于人物、事件的叙述，而对于社会现象的分析与诠释能力则相对有限。澳门学研究既需要通过史料解读和考证重建史实，也需要通过史实和理论分析解释现象。目前澳门学研究偏重史料考证和史实叙述，忽视了对相邻社会科学基本概念和分析工具的运用，如新制度经济学交易成本定理在近年古代经济史研究中已近泛滥，在澳门经济史的研究中却极少提及。第二，系统研究丰富，专题研究不足。目前澳门学研究已推出一大批通史性著作，但围绕澳门问题展开的专题性纵向研究仍然不够，有关社会治理史、金融史、财政史、商业史、消费史、财团史、家族史、观念史等的专题式高水平学术研究，更是少之又少。第三，跨学科理论与方法应用不足。学术研究贵在坚持新理论、新方法、新材料、新问题的“四新”原则，唯有不断吸取政治学、经济学、社会９９１①吴承明：《经济史：历史观和方法论》，《中国经济史研究》２００１年第３期。

澳门蓝皮书学、人类学、地理学等相邻学科的理论与方法，才能不断更新学术研究的视野、理念与方法，尤其是２０世纪以来史学社会科学化的变革，无论经济史、社会史、政治史，还是文化史、思想史，均突出学科整合和跨学科研究。近年澳门学领域关于政治治理、法律变革、经济转型、社会变迁等方面的研究，充分体现了这一趋势在澳门学上的反映，但从学术界整体意义上看明显不足。可以说，就学科意义而言，澳门学的学科建设尚有相当长的一段路要走。学科建设必须立足整体，既需开创自主独立的学科发展道路，也要积极借鉴，努力经营学科内外关系；既要加强制度建设，也需推进功能优化。基于前文的讨论，未来澳门学发展应主要从以下几个方面展开。第一，推进学科制度建设，优化学科体系结构。制度建设的核心与根本是平台建设和人才培养。澳门学制度建设的当务之急无疑是成立专门研究机构，推进科研平台的构筑。新的澳门学专门研究机构可以“澳门学研究中心”或“澳门学研究院”为名，可为目前单个研究机构的优化升级，也可为数个机构的整合重组，或另立炉灶、重新设立。新机构以数据库建设、学术研究、出版发行、社会服务等职能为中心，其任务旨在整合国际澳门研究文献资源，开展跨地域、跨学科的综合性研究，促进全球范围内研究单位的交流与合作，推动人才培养和梯队建设。澳门学数据库建设，可分文献数据库、实物数据库、社会调查数据库等类型。学术研究可分为历史与文化研究、政治研究、经济与社会研究等，并开展讲座、工作坊、读书会等学术活动。在目前机构对接式、招标承包式、个人参与式等合作方式基础上，进一步强化澳门对外合作机制，开创工作新思路和新方法，营造长期性、稳定性、制度化、高层次的学术合作环境，积极吸纳澳门内外高层次的科研力量，尤其是借助“学科带头人＋项目”的方式构筑澳门学研究高地。出版发行方面，《澳门研究》可更名为《澳门学研究》，并新设《澳门学研究通讯》，分专题刊载澳门学最新研究进展。值得注意的是，学科建设归根到底是学术队伍建设，只有不断培育可持续发展的学术研究梯队，才能为澳门学研究的深入和提高提供智力上、组织上、理论上的巨大支撑。当前澳门学人才建设应从澳门学研究的传承与创新入手，逐渐打破学科壁垒，构建横跨政治学、经济学、法学、社会学、历史学、文学、教育学等学科的研究体系，培育一批旨在研究澳门、服务澳门的专业化、国际化人００２

　澳门学：学科建构与学术成长　才。相应的，加强高校、科研单位等研究机构的资源整合，联合培养新兴研究力量，努力培育精通多语种、熟悉多学科理论与方法的一代新人，真正推动澳门学跨学科、跨文化、跨地域式发展。第二，凝练、创新研究方向，推动学科定位和学科理论建设。澳门学研究日益发展的今天，在以往历史文化为核心研究内容的基础上，政治、经济、社会、法律研究同样获得较大突破。澳门学研究不是简单的学科总和，而是整体意义上的澳门研究，需要在长时段、宽领域、高层次背景下整合澳门研究的各种资源。唯其如此，才能凝练、创新研究方向，深入研究澳门问题，探讨澳门模式，最终上升至普遍性意义。在第三届澳门学国际学术研讨会开幕式上，中国社会科学杂志社总编辑高翔指出，澳门学在明确自己独特的研究对象的同时，还要建立自己特有的理论体系，将本土性知识提升至全球性知识的高度，即“澳门学的研究，需要超越澳门问题本身，将澳门问题放置于整个人类历史进程中予以考察，以全球人文关怀的理论自觉性揭示澳门问题的普遍性意义”。吴志良亦强调：“澳门学的学科建设和讨论今后应集中于两个方向：一个是确定学术规范的具体内容和技术操作，这涉及学术本体与认识论的确定问题；另一个是探索‘澳门模式’的宏观特征和微观内容，这是研究课题的取舍问题，也是其学科建设的核心任务。”当前澳门学的学科理论讨论主要集中在分析澳门学建构学科理论的可能性和基本范畴上，进一步的理论探索仍有待深入。澳门学与理论的关联度如何？换言之，澳门学能否构建新的知识谱系和理论体系，澳门学能否为当前世界一些主流、重要的理论如后殖民主义、世界体系论、文明冲突论、社会交往论等提供经验论证？即应切实开展澳门学与当前主流理论的有效对话，并真正探索构建澳门学特有的学科理论。第三，处理好科学研究、人才培养与社会服务的关系，不断提升学科的功能建设与社会参与度。意大利哲学家克罗齐（ＢｅｎｅｄｅｔｔｏＣｒｏｃｅ）曾说过：“一切历史都是当代史。”法国历史哲学家雷蒙·阿隆（ＲａｙｍｏｎｄＡｒｏｎ）也表述过类似的观点，“历史是由活着的人和为了活着的人而重建的死者的生活”。史学研究离不开现实社会，必须面对和回答来自现实的挑战和问题。澳门作为近代世界大国彼此接触、东西方文明交汇处，以其独特的历史与文化特性，形成了特色鲜明的“澳门模式”。回归以来，一国两制、澳人治澳亦带来一系列深１０２

澳门蓝皮书刻的制度与观念变化，亟待从学理上梳理、分析、总结澳门社会发展的机制与原因。当前澳门基金会，特区政府文化局、民政总署，以及澳门大学、澳门理工学院、澳门科技大学、澳门利氏学社举办了多层次多形式的学术讲座，广泛调动社会各界参与其中，向普通民众传播和普及澳门学知识。口述史学者则积极邀请民间力量介入历史书写，通过精英与民众互动，文献与田野互证，共同构筑富于地方性、现代性、独特性的“公共记忆”。当然，史学的现实参与毕竟不能脱离史学的基本规范，仍需和政治学、经济学、法学等社会科学密切配合，并在一定程度上供政府参考，以服务于政府、服务于大众。简言之，进一步推进基础文献建设、加强知识体系与理论构建，总结分析工具和基本概念，凝练学科规范和研究取向，汇聚研究队伍和学术力量，并最终构筑学术高地，必将是未来澳门学研究一以贯之的任务。这一条道路必将充满荆棘与坎坷，也必将生长鲜花与希望。２０２

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　１５如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　李展鹏∗摘　要：过去几年，澳门的旅游博彩业一枝独秀，但社会担忧经济结构过分单一。前行政长官何厚铧提出“以博彩业为龙头带动其他产业，让经济适度多元化”，而文化产业就是其中重点发展项目。几年来政府推出多项扶助文化产业的措施，包括人才培养、空间配置及资助计划等。本文先综述近年澳门政府的相关措施，再讨论其成效，然后以几个个案探讨澳门文创发展的现况。关键词：澳门　文化局　经济多元化　文化政策　文化创意产业一　引言自从赌权开放以来，澳门经济持续向好，ＧＤＰ屡创新高。前行政长官何厚铧期望以旅游博彩业为龙头产业，带动其他经济产业发展，而文化创意被视为澳门经济多元化的契机。２００５年，澳门的历史城区登上联合国教科文组织的世界文化遗产名录，近几年，澳门每年接待两千多万游客，如何借着这优势发展文化产业，让澳门变成创作活跃的文创之城，而不只是一个供人凭吊历史的旅游点，是澳门未来发展的重要一环。３０２∗李展鹏，英国Ｓｕｓｓｅｘ大学传媒与文化研究博士，澳门大学传播系高级导师，研究方向为城市文化、传媒现象、电影创作、流行文化及性别议题等。

澳门蓝皮书二　扶助产业的文化政策虽然有深厚的文化历史，也有各个领域的创作人默默创作，但一直以来，澳门的文化输出非常薄弱。这背后，有根深蒂固的结构性原因。首先，澳门人口少，本身没法形成一个可以养活创作人的文化消费市场；其次，澳门文创产品在澳门以外的市场少有活跃；再加上澳门政府一直以来支持的是非营利的文化活动①，因此，虽然文化活动颇为频繁、文化团体众多②，但澳门的文化产业始终不成气候。换句话说，澳门一直有文化事业，也有颇为蓬勃的艺文活动，但一直没法把文化变成一门产业。而由于从澳葡时代开始，政府并没有支持文化商业活动，澳门也一直没有扶助产业化发展的文化政策。近几年，在特区政府有意大力发展文化产业的背景下，终于有多项措施出台。隶属文化局的文化创意产业促进厅于２０１０年成立，在过去几年来推出不少针对性措施。无论是否完善，这些都是在澳门首见的推动产业化的文化政策。在澳门发展文化产业可说是百废待兴，多个产业环节皆未发展起来，下文将先概述在人才、空间及资助方面的新措施。（一）人才培养澳门有不少业余的创作人，但受过专业训练的并不多，因此，培养人才是发展产业的长线投资。澳门文化局多年前已开始资助本地年轻人到外地攻读相关课程，直至近年亦推出硕士生奖学金计划，资助报读电影录像、影视传播、设计、视觉艺术、表演艺术、服饰设计、动漫、艺术行政、艺术教育、文化创意产业等范畴之面授硕士课程③。自２００５年，文化局亦开始为出外攻读演艺４０２①②③澳门文化局的文化活动资助计划多年来只受理非营利社团活动的申请。截至２０１２年底，已在政府登记的文化社团达７０６个。见娄胜华《挑战与变革：澳门社团可持续发展分析》，《澳门公共行政》第２６卷，总第１００期，行政公职局，２０１３，第２４６页。见澳门文化局网页。但可惜这项文化局与理工学院的合作计划的受惠对象，只限于在理工学院完成本科相关课程的学生，至于为数不少的其他院校毕业生则不具申请资格。

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　相关课程的学生提供资助。澳门一向缺乏艺术管理人员，这是文化产业发展的一大障碍。有鉴于此，文化局与旅游学院合作在２００１年推出“澳门文化艺术管理人才培养计划”，分别为旅游学院负责开办的“艺术行政证书课程”，以及文化局负责的“文化艺术管理人才培养计划”。前者是一系列由旅游学院提供的课程，后者则是在不同文化团体的实习机会，由文化局资助社团设一位专职行政人员，提供月薪。另外，自２００１年开始，社会文化司亦资助由清华大学美术学院主办、澳门业余进修中心的Ｉｃｅｎｔｅｒ合办的文化创意产业管理高级研修班，提供为期约四个月的课程，培养文创管理人才。文化局辖下的演艺学院近年亦步上专业化发展道路，其中的舞蹈学校及音乐学校都已推出全日制专科课程，为这两个领域培养人才。唯戏剧学校的课程仍低度发展，未见明显的专业化趋向。而在今年，戏剧学校的专职导师只剩下三人。至于隶属戏剧学校的青年剧团，近年的发展亦停滞不前。至于另一政府部门教育暨青年局亦设有特别奖学金给升读本科学位的学生，培养澳门缺乏的专业人才，而创意产业类课程亦是其中之一。得奖学生要在完成课程后随即回澳门服务三年或以上①。高等教育辅助办公室每年亦资助１２５名硕士及２０名博士，文创属于优先获资助的专业范畴②。而除了不同部门的措施以外，行政长官崔世安在２０１４年施政报告中，亦提出设置“人才培养长效机制”，准备建立人才培养系统、人才数据库、人才评价制度，并加快落实专业认证制度，启动精英培养计划、专才激励计划、应用人才促进计划及吸引人才回流等机制③。按照现时政府公布的信息，未有特别提到文创领域，这项措施如何用于培育文创人才，有待观察。（二）空间资源缺乏空间资源是澳门文艺团体一直面对的问题。在过去几年，文化局尝试５０２①②③见澳门教育暨青年局网页。见澳门高等教育辅助办公室网页。《澳门日报》２０１３年１１月１３日。

澳门蓝皮书开拓一些文创产品展示及售卖点，这些文创空间包括南湾的Ｃ－Ｓｈｏｐ（主要售卖本地时装，现在由ＭＯＤｅｓｉｇｎ经营）、望德堂的时尚廊（本地时装展示空间，现由澳门生产力暨科技转移中心运作）及大三巴牌坊下的澳门创意馆（有展示及零售空间，售卖从精品到服饰的各类文创产品，由ＭＯＤｅｓｉｇｎ经营），但因租约期满，澳门创意馆即将结业。另外，政府亦有多项再利用有文化特色的旧区空间的计划。位于妈阁庙附近的旧政府船坞将改建为“海事工房”，用作当代艺术展示和本澳文创产品展销的窗口①，并将有流行音乐人进驻。至于在大三巴牌坊旁边的何族崇义堂及两幢位于恋爱巷的旧房子亦正改建为文创空间。何族崇义堂的地面层将被保留为何氏家族祠堂，二层作为文创及展览用途，主楼外前院及后院计划用于展示考古遗迹②。而恋爱巷１１及１３号将改建成一座结合电影放映、图文阅览及影像数据的艺术电影中心，将以招标方式外判民间营运，计划２０１４年底启用③。此外，位于关前街附近的永福围建筑群亦正进行修复工作，日后将用作文化创意产业区和文物保护利用示范区④。至于另一较大型的艺文空间塔石广场商业中心（俗称塔石玻璃屋）的改建工程搁置多时，亦于２０１４年开始整修。在工程启动前，文化局推出“塔石广场商业中心临时排练场地借用计划”，开放该中心的地面层三个空间予本地剧团作排练之用⑤。（三）其他资助计划现时，文化局每年资助超过１０００个社团活动，其中与文创相关的亦超过２００个⑥。然而，如前文所述，这种活动资助只针对非营利的社团活动，而非商业活动，也非个人。近年，文化局有所突破，开始资助有意作产业化发展的个人及机构。６０２①②③④⑤⑥《澳门日报》２０１３年月９月１１日。《澳门日报》２０１３年１月９日。《市民日报》２０１３年１１月１１日。《澳门日报》２０１４年１月９日。《澳门日报》２０１３年７月３１日。本文作者对文化局文化创意产业促进厅厅长陈炳辉的访谈。

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　文化局于２０１３年推出“电影长片制作支持计划”，资助最多六部作品，每部作品可获澳门币１５０万元（澳门币，下同），并要求申请者提出获得其他资金的计划①。同年，该局亦有“时装设计样板制作补助计划”，最高为每人１５万元，以助设计师制作样板及宣传图录，报名参与本地及外地的时装展销活动，发展其时装设计品牌和事业②。而除了文化局的资助外，社会期待多年的文化产业基金亦于２０１３年底正式成立，首次注资金额为两亿元。该基金的资助对象为企业，目的是支持产业发展，以推动经济适度多元化。资助范畴主要包括有助促进文化产业孵化、产业化或规模化，推动文化创意商品的研发、设计、生产、营销和推广，以及促进知识产权登记的项目③。此基金的成立是业界喜讯，但坊间仍有待当局进一步公布申请条件、审核标准等细节，基金日后如何以专业公正的方式批核资助亦为业界所关注。（四）政策检讨文化局近年加大对澳门艺文活动的支持，并推出多项措施发展本地的文创产业。例如欠人才及缺空间一直是澳门文艺团体面对的一大难题④，对于这些问题，政府以往少有关注，但文化局及一些相关政府部门近几年推出了相应措施，是意义重大的“零的突破”。在人才方面，现在从大学本科到博士课程皆有奖学金鼓励年轻人报读文创课程，而演艺学院亦有中专课程从小培训人才。至于空间方面，近年文化局规划的几个空间，的确可以为一些文产机构提供展示与售卖场地。曾使用其中空间的文创业者亦表示，这些空间对他们来说颇为有用，使用这些空间的经验对他们来说亦非常宝贵（详情请见本文的“文创案例”部分）。然而，仍有问题尚待解决。首先，虽然有多个文创空间投入使用，但文化界多年来期望的文创７０２①②③④见文化局网页。见文化局网页。《澳门日报》２０１３年１０月２６日。李展鹏：《在赌场旁边栽种文艺———澳门的艺术与文学发展》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２００８～２００９）》，社会科学文献出版社，２００９，第３３３～３３５页。

澳门蓝皮书园区仍未成形。一直被讨论被期待的望德堂区，虽有一些文创小店及展示空间进驻，但仍然冷清，远未形成一种文创园区的氛围。另外，仍然未获解决的是表演团体的场地问题。设备完善的龙头演出场地文化中心以外购节目为主，可以给本地团体使用的档期不多。数年前，资深戏剧工作者周树利指出，因为欠缺场地，一些青少年只能晚间在一些僻静的公共场所用公共照明来排戏①。以上情况，多年来没有改善，演出及排练场地不但没有增多，一些工厂大厦的租金暴升令本来已有自己空间的文艺团体不胜负荷，例如天边外剧团去年就因租金问题而搬迁②，艺廊全艺社过去几年更因此而数度搬迁③，至于戏剧农庄２０１４年初亦接到加租一倍的通知，现正非常懊恼④。而表演团体场地不足的问题，亦反映政府文化政策未有顾及不同的文创领域，近年的措施比较集中于视觉艺术、精品摆设、时装及电影等，至于表演艺术及文字创作等领域并未见受到注目，也没有特定政策支持。文化创意产业促进厅于２０１０年成立，该厅厅长陈炳辉在总结工作时表示，过去几年他们着眼于基础设施的建立，例如培育人才等。２０１３年后，由于有两亿文化产业基金的成立，该厅的工作将重新定位，不只是作金钱资助，还将提供其他方面的支持⑤。首先，该部门成立只有三年，本来难以期望其工作面面俱到，但很明显地，过去几年不同领域得到的关注与扶助并不平均。其实，文创领域众多，政府的支持有先有后绝不为奇，但当局未有说明优先支持某些领域的原因，也没交代一些暂时未获关注的领域将何时有何措施推出。三　文创案例（一）ＭＯＤｅｓｉｇｎ：生意成功却被逼迁　　如前文所述，文化局近年推出多个空间供文创团体使用，而ＭＯＤｅｓｉｇｎ就８０２①②③④⑤周树利：《有冤无路诉与有屈不能伸》，《澳门日报》２００７年１２月１０日。本文作者对天边外前团长谭智泉的访谈。本文作者对全艺社创立人朱焯信的访谈。本文作者对戏剧农庄行政总监李俊杰的访谈。本文作者与文化创意产业促进厅厅长陈炳辉的访谈内容。

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　进驻了大三巴牌坊下的澳门创意馆。两年多前，文化局推出计划，向本地文创公司招标，以低廉租金让文产机构进驻店铺两年，以纯商业运作自负盈亏。当时，ＭＯＤｅｓｉｇｎ脱颖而出，以市场价１／１０的租金租用这空间，展示并售卖本地设计的衣服、摆设及纪念品等产品。ＭＯＤｅｓｉｇｎ的行政总裁周小良表示①，由于租约只有两年，他们又要投放如装修等的不少资源，最初他们预计难以回本。而扣除前期装修的数个月，他们最终亦只有约一年半的营运时间。然而，由于位处旅游旺区，人流大，他们在开业一年之后就能做到了收支平衡。而他们除了卖自家产品，亦跟其他设计师合作，售卖其他货品。然而，由于他们的产品产量较小，成本较高，但价格又不宜定得太高，因此利润并不丰厚。由于该铺位是私人物业，出于商业考虑，两年后业主不再租给政府，而是租给一间国际品牌公司，因此他们只有结业。然而，周小良预计若可以续租，他们将可有盈余②。周小良表示，在整个营运过程中，他们从设计、零售到营销，累积了不少宝贵经验，这将有利于他们日后继续经营文创产业。现在，他们正寻找新店。现在澳门的租金极高，造成他们的困难。而由于澳门市场小，因此周小良希望政府能帮助本地设计师开拓澳门以外的市场，并让本地产品参与例如文博会之类的展览会，增加作品的能见度。以上案例说明，文化局的措施对正萌芽的文化公司的确有帮助，而本地文创产品亦有市场，也能借助旅游业有所发展，然而，由于租金高昂，莫说对中小企业造成困难，就是政府亦无法负担，最后只有国际大品牌才有能力进驻。如此营商环境，既为崭露头角的本地文创业制造了极大障碍，最后亦影响了澳门整体经济的多元化发展。（二）霍凯盛：人才何去何从？澳门年轻画家霍凯盛２０１３年在被称为“插画界奥斯卡”的意大利波隆那插画展上获奖，从全球数千位画家中脱颖而出。他得奖的《乐园》系列用了９０２①②这一节有关澳门创意馆的经营情况来自本文作者与ＭＯＤｅｓｉｇｎ行政总裁周小良的访谈内容。《澳门日报》２０１３年１月１１日。

澳门蓝皮书欧洲古地图的画风，探讨当下的城市发展问题，作品被收录于在业内地位崇高的《波隆那插画年鉴》。澳门有年轻艺术家得到如此高的荣誉，本来可喜可贺，然而，霍凯盛这次得奖却受到种种冷待。这个在国际上甚有地位的插画展，２０１３年有３０００多人报名，只有７７人获选，其中只有两个华人，一个是台湾资深插画家施政廷，另一个就是澳门的霍凯盛。当时，台湾方面有一个团队（包括台湾文化部门代表、出版商、艺评家、经纪人及记者）跟随施政廷前往意大利领奖，而台湾驻意大利代表也出席参与，并在该画展中设立了占地过千尺的台湾馆。然而，霍凯盛却是一人赴会①。至于传媒亦对这奖项的重要性浑然不觉，当时只靠台湾的侨务委员会顺带帮他一起发新闻稿，最早报道这新闻的竟是台湾媒体②。后来，少数澳门传媒亦只有零星的报道。数月前于澳门理工学院艺术课程毕业的霍凯盛现在以担任绘画导师维生，偶尔卖出画作只能视作额外收入。虽然政府部门也曾购买他的作品，却远远不足以维生。得奖后的他，也曾被台湾的插画经纪人接洽合作，但合约条件苛刻，对创作有不少限制之余，底薪低、提成高，霍凯盛最后没有签约③。从这案例可见，澳门不欠缺人才，而是欠缺一种国际艺术视野，以及一套可以让人才受重视并得以发挥作用的文化政策与市场机制。首先，澳门官方对这个国际性奖项显然不如台湾方面般重视。值得大肆报道的澳门大事，澳门传媒亦予以冷待。对霍凯盛这种富有才华的年轻艺术家，至今并无官方措施帮他一把，亦暂时没有市场机制支持他全职作画。要锐意发展文创业的澳门，最终会否埋没了霍凯盛这种已受国际肯定的人才？（三）澳门电影：如何突破困境？澳门是个时常在电影中出现的城市。不少香港电影如《２０４６》《游龙戏凤》《伊莎贝拉》等都曾在澳门取景。然而，这些电影多把澳门视为漂亮的布景板，捕捉其异国风情，里面却没有真正的澳门人与澳门故事。因为各方面条０１２①②③有关波隆那画展的情况，见黄家龙《一个人的抗战》，《新生代》杂志第８６期。有关波隆那画展的情况，见黄家龙《一个人的抗战》，《新生代》杂志第８６期。本文作者对画家霍凯盛的访谈。

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　件的限制，澳门至今也没有发展自身的电影工业。然而在这城市，却一直有人默默地进行影像创作。数年前，几个澳门导演拍出了《堂口故事》，里面几部短片以不同的澳门城区为题。五部作品对不同的城市空间各有观察，拉开了澳门城市电影的序幕。这部片子后来参加金鸡百花电影节，让内地观众首次接触澳门作品。２０１２年，《堂口故事２：爱情在城》换上几个年轻导演，以爱情故事做包装，并加强了宣传与发行，首次为澳门电影打开了商业市场，先后在澳门的不同戏院放映十多场，累积观众数千人。区区数千观众，本来不足挂齿，但这毕竟是本地作品首次有较长时间的商业放映。而除了本地导演的作品外，由过江龙———内地导演及香港导演———与澳门人合作拍摄的澳门故事，亦摆脱了以往澳门在外地导演镜头下充当布景板的命运。内地年轻导演张弛改编澳门作家廖子馨的小说《奥戈的幻觉世界》的电影《奥戈》，过去几年多次在各地影展中参加正式竞赛（包括世界级的捷克卡罗维发利影展），赢得不少好评。电影用回归前土生葡人（在澳门土生土长的葡裔人）找寻身份的困扰，去探讨澳门人的身份焦虑与人员流动，是澳门文学及电影创作的里程碑。２０１３年的《无花果》则是港澳合作的一部新作。香港独立导演崔允信跟曾写出《天水围的日与夜》的香港编剧吕筱华合作，探讨另类的家庭模式。电影中的澳门亦非布景板，而是真正的主角。近年澳门政府积极推动本土电影发展，《无花果》做出了很好的示范：有经验的香港导演与编剧和一群澳门台前幕后的电影工作者合作，既可保证电影质量，亦可培养本地人才。然而，以上作品虽各有优点，但如何打开市场仍是一大难题。《爱情在城》作商业公映十多场，在澳门来说是突破，但这与商业收益仍有一段距离。《奥戈》在澳门只放映过几场，在内地也没有大范围上过院线。《无花果》亦差不多，只能在各地参展。如果要产业化，究竟这些作品的未来何去何从？靠影展得奖打进艺术影院市场？过去二十年华语电影的经验告诉我们，只有少数作品（如台湾导演蔡明亮）可以循此途径生存。那么，是要打进主流市场吗？在缺乏明星、特技等元素的前提下，澳门作品要进入主流院线仍然遥不可及。这也不单是澳门的问题，而是全球电影市场的问题，要突破并不容易。１１２

澳门蓝皮书四　总结与前瞻虽然“文创”是近十年才流行的时髦观念，但很多地区其实早就发展了文创，例如香港电影业已有逾半个世纪的历史，并曾兴旺了数十年，又例如台湾早有蓬勃的出版业。因此，对于这些地区而言，某些文化产业早已成形，已有行之有年的成熟机制。但是，澳门的情况并非如此，大多数的文创领域的产业化（如出版、电影、动漫、视觉艺术等）起步非常迟，未有市场机制，也没有累积从创作、生产到营销的不同环节的足够人才，因此，在澳门发展文创特别困难。尽管如此，既然从政府到坊间都希望发展文创，而澳门的经济又的确需要多元化发展，文创一途仍是值得一试。现提出几个既是前瞻也是结语的问题。首先，澳门的优势仍然未被充分发挥。以目前状况来说，澳门文创产品要打开外地市场，仍需要一段时间，但是，澳门已有的每年两三千万游客，是触手可及的一大群潜在消费者，然而，现在来澳旅客除了必买杏仁饼等小吃之外，仍甚少购买文创产品，诸如明信片、小摆设、锁匙圈、水杯、纪念Ｔ－ｓｈｉｒｔ、澳门摄影集、本土唱片、本地书籍、画作复印本、博物馆展品册等常见的旅游纪念品，在澳门并不盛行，可见文创业仍未与旅游业好好结合。位于大三巴牌坊下的澳门创意馆本来能成功吸引一些旅客，可惜却不获续租。其次，可利用的优势还包括鼓励（甚至规定）现有的博彩企业优先购买本地文创产品、雇用本地文创人员。例如酒店都需要油画及摆设等视觉艺术作品，部分大型酒店更需要演艺人员，如果这些雇主都购买本地产品，聘用本地人员，对澳门文创产业与文创人将是莫大的支持。最后，创意馆不获续租的例子亦带出另一个问题：铺位难求。澳门的房地产市场持续炽热，租金房价在过去几年以倍数攀升，一些生意畅旺的店铺尚且不能负担租金而结业，对于刚起步的文创商店来说情况有多严峻，可想而知。今天澳门文创业大多是小企业，跟澳门所有中小企一样，面对租金暴升、人手短缺等困难。改善这恶劣的营商环境，是发展文创的重要一步。而除了以上问题之外，今天在澳门谈文创尚有一些深层次的隐忧。首先是２１２

　如何成为文创之城：澳门文化政策与文化产业发展趋势　大环境的影响。澳门经历过２０世纪９０年代长时间的萧条，后来赌权开放而整体经济蓬勃，现时整个社会上上下下都乐于“赚快钱”。曾经在经济不景气时强调的“自我增值”四个字，突然在社会上消失得无影无踪①。当全球经济不景气，但在澳门可以不必有高学历与工作经验而动辄可赚万多月薪，不少年轻人已不在乎自我增值。近年，一方面澳门的失业率屡创新低②，另一方面，产业多元化却仍遥不可及。于是，低学历低技术而高薪的赌场职位继续独占鳌头。在这大种环境下，很多人未必愿意长时间自我装备去投身前路未明朗的文化产业。另外，政府给市民的讯息仍不够清晰，这体现在一些相关措施中。例如，三年前教育暨青年局实行“持续进修计划”，鼓励市民进修，对１５岁及以上的本澳居民提供为期三年，每人上限共５０００元的资助。首阶段的三年里，有１３万市民、２８万人次参加③，达三成的合资格市民参与，使用率颇高。但是，由于此项计划的首阶段并无界定课程范围，市民从插花到考驾驶执照都可申请，一方面有滥用之嫌，把持续进修等同于兴趣班，而另一方面亦没有与澳门的产业发展结合起来。后来，将于今年实施的第二阶段计划亡羊补牢，区分核心与非核心课程，前者必须与“一中心”（世界旅游休闲中心）与“一平台”（中葡商贸平台）相关，可获全额资助，与此不相关的课程则只获八成资助。这一举措，有意把市民的持续进修与澳门整体发展扯上关系，是一进步。然而，作为政府施政重点的文化产业，并未成为主力资助的核心课程，可见政府各部门欠缺默契，为市民提供的信息亦欠清晰。毫无疑问，文创的基石是文化，也就是说，如果一个地方文化水平不高、创新能力低下，就很难发展文化产业。但政府近年对文化的重视，其实是出于一种“经济适度多元化”的功利取向。在中央政府把澳门定位为“世界旅游休闲中心”的前提下，澳门的要务是增加景点、吸引游客、带旺旧区、发掘小区旅游资源等，而发展文化的最大目的是建立赌业以外的经济支柱。在此大前提下，“文化产业”有时讲的多是产业而非文化，甚至有人说没有营利潜力３１２①②③李展鹏：《没有愿景，如何进修？》，《力报》２０１３年１０月３０日。根据澳门统计局数据，２０１３年９～１１月澳门的失业率为１９％。《澳门日报》２０１３年１０月２２日。

澳门蓝皮书的文化大可不理，而“文化旅游”讲的亦多是旅游业而非文化，可变成景点的文化（如把旧建筑改建成文创空间）大受重视，难以变成景点的文化（如艺术家难觅工作室的问题）却始终受冷待，仿佛文化项目一定要跟旅游沾上边才可称得上重要。当然，文创发展结合旅游业是无可厚非的，但是，要让澳门文化成长，创造一个有利于文创发展的环境，其核心应该是提高澳门人的文化素养，滋养健康的本土认同，培养多元的城市性格。这一点，在“产业化”与“文化旅游”的阴影下，却有时在论述中消失了。而发展文化产业的先决条件，亦是一个地方有文化创造力，这种创造力的形成并非一朝一夕，而是长年累月在一个尊重文化、鼓励创意、有足够的表达自由的地方才能滋生发展起来的。如此说来，文化产业最终与一个地方的教育制度、传媒风气、文化环境有关，而不只是培养几个创作人售卖文创产品而已。其实，不营利的文化事业与营利的文化产业并不可以截然二分，前者其实是后者的必要土壤。文化产业要讲钱，但如果只着眼于营利的层次，而缺乏对文化环境各个环节的长期关注，这种产业注定难以真正成功。４１２

　澳门民间保育运动的发展　１６澳门民间保育运动的发展　林翊捷∗摘　要：自然环境、城市景观、文化遗产是澳门民间保育运动近年所关注的三个方面。自澳门回归、赌权开放和自由行政策实施后，社会经济快速发展，城市环境发生剧变，导致发展与保育之间的矛盾日深，使民间保育运动在这几年频繁出现。综观本澳这几年的保育运动，主要有三大特点并体现于２０１３年发生的多项保育运动之中：以传播理念为主、运动组织松散、建制外行动。另外，《城市规划法》与《文化遗产保护法》于２０１３年正式通过，将对本澳未来保育运动的发展产生影响。关键词：保育运动　城市规划　文化遗产近年澳门社会对于保育城市空间、文物、自然环境的议题非常关注，民间发起的保育运动此起彼伏，尤其２００５年澳门申报世界文化遗产以后，民间保育运动进入了“多发期”。２０１３年是对澳门保育运动的一个重要的观察点，《城市规划法》《文化遗产保护法》在这一年通过，两法将对往后的保育运动产生深远影响，民间保育运动将进入另一个阶段。一　回归初期保育运动概况在１９９９年澳门回归祖国以前，民间社会运动鲜有与保育有关的，本地的５１２∗林翊捷，城市规划工作者，台湾政治大学地政系学士，近年多次参与民间保育运动。

澳门蓝皮书环境保护、古迹保存、城市空间等议题，如不直接影响到民生，则很少有市民会主动发声或提出异议。回归以后，情况发生了重大改变。路氹城是２００２年开放赌权以后澳门经济起飞的一个地标，现时大型赌场酒店项目林立。２００１年，正是路氹城的填海工程，引发了路氹湿地事件，成为回归后澳门民间保育运动的开端。位于路环与氹仔之间的路氹城，自２０世纪９０年代中期开始已有较大规模的填海工程，当时的路氹城规划目标是兴建新市镇以容纳更多的居民，与赌权开放之后赌场酒店栉比鳞次的状况大相径庭。填海工程使路环与氹仔两岛之间的滩涂湿地逐渐减少，而该湿地被发现有包括属濒危物种的黑脸琵鹭等多种候鸟、留鸟栖息。２００１年１月１８日，民间发起“抢救石排湾湿地及黑脸琵鹭联署行动”，同年１月２１日，发起到路氹湿地观鸟活动，有百余名市民参加。３月１７日举行“路氹湿地自然资源调查报告会”①。澳门特区政府于２００１年底的立法会施政报告辩论中，明确提出于２００２年建立位于路氹城的占地５５公顷的生态保护区，民间湿地保育运动的诉求大部分得到满足。２０１３年１０月，包括路氹城生态保护区在内的澳门湿地在中央电视台举办的“美丽中国·湿地行”活动中，获选“中国十大魅力湿地”。②二　申报世界文化遗产成为转折点２００２年保育路氹湿地争议平息之后，２００３年发生氹仔旧城区的超高楼争议，此后澳门本地的保育运动趋于平静，而对澳门经济发展影响深远的“赌权开放”政策，也在２００２年开始实施；２００３年非典在邻近地区肆虐，澳门经济进入低谷；２００４年，外资博企开始在澳门营运，加上得益于内地实施港澳自由行政策，澳门经济从２００３年的低谷中急速回升；２００５年７月，“澳门历史城区”成功申报列入《世界文化遗产名录》，成为中国第３１处世界遗产。“澳门历史城区”包括２５幢建筑、８处广场前地及其所连成的周边区域。６１２①②陈炜恒：《澳门花虫鸟鱼》（上卷），澳门传媒工作者协会，２００９，第２６～７７页。《中国十大魅力湿地澳上榜》，《澳门日报》２０１３年１１月２日，第Ｂ０２版。

　澳门民间保育运动的发展　申遗成功让澳门社会兴奋。长期以来，澳门社会对本地保存的古迹文物，一直缺少与之价值相符的认同感和自豪感，澳门成功列入《世界文化遗产名录》，一夕之间世界都注视澳门、赞赏澳门，加上回归后“澳人治澳”、澳门人当家做主的政治环境，再加上经济高速增长所带来的自信，澳门的本土意识开始抬头。２００５年，在这样的政治、经济背景之下，澳门申遗成功让澳门人对自身的文化认同感大增，“澳门就是与别不同”不再是一句单纯的旅游宣传口号。申遗成功前后，澳门的保育运动已经进入“多发期”。２００４年７月民间保育人士就下环街市重建问题，向民政总署提出反对意见。原下环街市建成于１９５４年，是著名华人建筑师陈焜培与葡人工程师左欧治设计建造，具有现代主义建筑风格。但当时澳门社会并未对保育议题有太多的关注，因此事件并未引起社会的广泛关注和讨论，保育人士几经争取，下环街市仍于２００６年８月被拆除重建。在澳门历史城区成功申报世界文化遗产一年之后，２００６年６月，特区政府计划拆除社工局大楼重建。社工局大楼是一幢楼高两层的葡式建筑，建于２０世纪２０年代，７０年代被当局漆成鲜艳的蓝色，故被市民称为“蓝屋仔”。“蓝屋仔”长时间作为社会福利机构所在，于澳门贫困的年代为不少市民解决生活上的困难。重建消息一公布，不少市民通过传媒表达不舍之情，这种情绪最终转变成为保留“蓝屋仔”的诉求。时任社会文化司司长的崔世安决定，将问题交由学术机构研究。２００７年１月，政府根据研究报告建议，最终决定保留“蓝屋仔”。三　保护东望洋灯塔运动２００６年８月，特区政府公布松山与罗理基博士大马路之间多块土地的整治方案，当时的行政长官何厚铧随即发布第２４８／２００６号行政长官批示，废除《外港新填海区都市规划章程》及《南湾海湾重整计划之细则章程》，为放宽新口岸一带的楼宇限高扫清障碍。面对政府上述一系列动作，民间渐渐出现质疑声音，担忧此举会对作为澳门世遗一部分的东望洋灯塔的景观造成重大影响，进而危及澳门的世遗资格。７１２

澳门蓝皮书东望洋灯塔所在的东望洋山最高处为海拔９１米，灯塔本身高１５米，如按政府当时提出的方案，将松山以南新口岸一带的土地放宽限高达９０米至１３５米不等，则会对东望洋灯塔的景观，尤其是位于灯塔基座的东望洋炮台的眺望点，形成显著的景观影响。当中还包含一个尴尬的情况：中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室的新大楼也在相关地段，而且工程已得到特区政府核准，按计划将动工兴建一栋９９９米高的大楼，大楼顶部将遮挡东望洋灯塔。在２００６年岁末公布的２００７年度的施政报告中，特区政府仍无法拿出妥善的解决方案，民间对政府处理东望洋灯塔景观问题的反对声浪渐大。此时发生了一宗轰动澳门的事件，２００６年１２月６日，运输工务司司长欧文龙因涉及贪污等多项罪名被捕，是回归以来被捕的最高级别的官员。由于欧文龙被捕前主要负责澳门土地、规划、建设等事务，欧文龙涉贪被捕大大打击了特区政府的管治威信，也成为质疑其在位期间所做出的决策的一个重要理据，当中当然少不了已经众所周知的东望洋灯塔景观问题。２００７年１月２０日，包括保育团体、小区组织、参政团体在内的多个组织参与了“澳门世界文化遗产保护”座谈会，表达了对东望洋灯塔景观问题及本澳世遗资格的忧虑，并就事件向特区政府做出多项呼吁；１月２８日，澳门中联办表示已就事件广听民意，积极与特区政府沟通，并会削减大楼高度，务求不超过东望洋山山体；２月，保育人士以“护塔连线文化行动”名义，在东望洋灯塔前集会；６月，保育人士致函联合国教科文组织世界遗产委员，指出东望洋灯塔所面临的情况；１１月，特区政府证实收到来自联合国教科文组织世界遗产委员的信函，对东望洋灯塔问题表示关注，并要求澳方提供资料；２００８年４月，时任行政长官何厚铧签发第８３／２００８号行政长官批示，明确东望洋灯塔周边建筑限高，民间团体虽表示批示未能完全满足其保护景观的要求，但长达两年的民间保卫东望洋灯塔运动也趋于沉寂。保护东望洋灯塔运动对澳门日后的保育运动影响深远，运动无疑大大激发了澳门人对保护本土文化遗产及城市环境的热情，促使他们更积极参与社会事务，主动提出意见。自２００６年之后，澳门得益于赌权开放和内地自由行政策，即使经历２００８年、２００９年的世界经济不景气，澳门经济依然得以８１２

　澳门民间保育运动的发展　持续高速增长。但澳门土地在这几年间增长轻微，在城市空间渐趋拥挤的客观环境之下，澳门保育与发展之间的矛盾日益尖锐。除此以外，市民对城市急剧发展带来的城市景观与自然环境等变化，带有一定的抵触情绪。以１９９９年１２月２０日澳门回归作为起点，直至２０１３年末，在这１４年间发生了２２宗保育运动或保育争议事件，在１９９９至２００５年，每年约０６宗，２００６～２０１３年则为每年２２５宗，民间保育运动和争议事件发生的频率有上升趋势，详见表１。表１　２００１～２０１３年澳门保育事件事件发生时间事件／争议民间诉求类型１２００１年１月～２００２年路氹湿地事件被接纳生态保育２２００３年６月氹仔旧城区超高楼事件被接纳城市景观３２００３年８月中途仓争议部分被接纳公共设施４２００４年７月～２００６年下环街市事件不被接纳建筑保存５２００６年６月～２００７年１月蓝屋仔事件被接纳建筑保存６２００６年６月葡文学校搬迁争议被接纳城市景观７２００６年８月～２００８年４月东望洋灯塔事件部分被接纳城市景观８２００８年７月东北街市事件被接纳公共设施９２００８年１１月望厦兵营争议不被接纳建筑保存１０２０１０年２月高园街公务员宿舍争议不被接纳建筑保存１１２０１０年６月～伦敦街轻轨路线事件未有最终结果公共设施１２２０１０年９月～圣老楞佐堂垃圾房事件部分被接纳公共设施１３２０１０年１１月九澳飞灰事件部分被接纳环境污染１４２０１１年６月小潭山事件未有最终结果城市景观１５２０１２年２月义字五街事件不被接纳小区文化１６２０１２年４月白鹭林事件被接纳生态保育１７２０１２年９月～桃花岗事件未有最终结果土地争议１８２０１２年１０月～２０１３年９月西湾湖事件被接纳公共设施１９２０１３年１月龙环葡韵生态池事件不被接纳生态保育２０２０１３年３月～路环田畔街事件未有最终结果生态保育２１２０１３年８月均益炮竹庄争议不被接纳建筑保存２２２０１３年１２月～亚利鸦架街２８号拆卸争议未有最终结果建筑保存　　９１２

澳门蓝皮书四　以２０１３年作为观察点作为一个重要的观察点，２０１３年比较受瞩目的保育运动，分别由西湾湖事件及路环田畔街事件所引发。２０１３年，对澳门保育有重要影响的两个法律———《城市规划法》与《文化遗产保护法》得到立法会通过，也可能导致此后澳门保育运动的操作模式出现重大改变。１西湾湖事件澳门特区政府于２０１１年度的施政报告中提出，于西湾湖广场设夜市，当时并未引起社会太多反应，直到２０１１年末，负责该项目的民政总署正式提出“西湾湖广场综合旅游项目”方案，并咨询公众。根据民政总署资料，该次咨询接到反对意见并不多，因此在２０１２年１０月，推出“西湾湖广场综合旅游项目”的微调方案，并准备实施计划。但“西湾湖广场综合旅游项目”（以下简称“西湾湖夜市”）微调方案一公布，事情发生了微妙的变化，民间出现不少反对的声音，更有民间团体到西湾湖进行现场问卷调查，结果发现西湾湖周边居民和使用者多数反对西湾湖夜市计划①。市民主要质疑夜市将对西湾湖的景观、水质、空气、噪音等方面产生的影响，同时担心将西湾湖广场用作夜市，压缩了市民的休憩空间。同时，亦有团体在美食节期间到西湾湖进行抗议活动。这些反对意见经过传媒报道，引起了广泛关注。２０１２年末，行政长官崔世安下令民政总署再进行为期三个月的咨询，并表示若多数市民不支持，则会撤回计划。在三个月的咨询期间，民政总署进行了多场咨询会讲解项目和收集意见，而保育人士亦以多种方式表达反对西湾湖设夜市的立场，包括发起骑单车于西湾湖绕行作无声抗议、举办参与式工作坊向政府提出反建议等。２０１３年３月咨询期结束。２０１３年９月，民政总署就“西湾湖广场综合旅游项目”发表总结报告，报告指通过抽样电话调查发现，６６％市民表示反对于西湾湖设夜市②，民政总署０２２①②《我城街头问卷调查西湾湖设夜市　七成四人反对》，《正报》２０１２年１１月５日。《西湾湖广场综合旅游项目第二轮公众咨询意见汇编及总结报告》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓａｉｖａｎ－ｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｇｏｖｍｏ／ｐｄｆ／ｒｅｐｏｒｔ２ｐｄｆ。

　澳门民间保育运动的发展　宣布停止该项目。２路环田畔街事件路环田畔街事件是２０１３年另一宗标志性保育事件。事件的开端是２０１３年２月有市民发现路环田畔街一个空置地盘旁边，有一座军用碉堡，此事引起了历史文化团体的关注，经考察后认为可能是澳葡时代葡萄牙驻军建设的防御工事，此项发现引起社会对澳葡殖民时期遗留的军用建筑是否应该得到保护的争论。澳门各大传媒先后报道事件，在查核该土地资料时，从街道准线图上发现该片约５公顷的山坡地将有大规模开发，可建一系列高达１００米的大楼，该土地的净地积比为８倍，对路环自然山体产生极大威胁。从澳葡时代开始，路环就被定为澳门的市肺、绿化区，这是在澳门家喻户晓的政策，因此路环田畔街可能有５公顷山坡地被夷平以兴建大楼的消息一传出，即引起社会议论。然而，政府表示街道准线图是依法批出，无足够理由冻结该项目。２０１３年３月，保育人士通过社交网站，组织守护路环行动。３月２４日，百多名市民步行至田畔街项目附近的陆军路，宣读行动声明并进行一系列活动，表达诉求。３月２６日，运输工务司司长办公室就事件发出新闻稿称，会广泛听取社会意见，多方面做综合考虑。五　澳门民间保育运动的特点通过前文所述２００１～２０１３年的有代表性的保育运动，可以发现有几个特点。１传播理念为主，集体行动为次澳门的保育运动大多数先通过电视、电台报道或向平面媒体投稿等方式，向社会论述立场，传达理念、诉求，而政府则通过传媒报道知悉事件，并做出反应。澳门的保育运动甚少会在运动初期即以集体行动、集会方式表达诉求，一般会在传达理念、诉求得不到满足时，才会采取行动。相关的集体行动，如请愿、集会等大多数是和平进行的，鲜有发生肢体冲突。１２２

澳门蓝皮书２运动组织松散澳门民间保育运动虽已走过十多年的历程，但当中大多数运动的组织都相当松散，需整合大量个人或小团体的意见，参与者之间的协调不易，运动的能量亦难以长时间维持，这也是造成集体行动较少的原因。近年得益于社交网站的流行，组织、宣传、讨论皆可利用社交网站作为平台去完成，让民间组织保育运动所需的时间大大减少。３建制外行动保育运动大多由民间自行组织发动，在很多事件中，参与者就是认为政府没有有效的渠道去让他们表达诉求，才去组织运动。而当运动获得社会支持时，会反过来吸引建制内的力量呼应。２０１３年的西湾湖事件和路环田畔街事件所引发的保育运动，其运作模式与东望洋灯塔事件并无太大差别，但由于互联网上社交网站平台的使用，以及智能电话的普及，让运动组织的速度大大提升，从参与者之间凝聚共识、通过传媒表达诉求到发动集体行动之间的过程，可以缩短到十数天甚至数天，这是澳门民间保育运动近年最显著的变化。六　“城规法”与“文遗法”将改变运动模式２０１３年澳门另一件与保育运动息息相关的重要事件，就是《城市规划法》与《文化遗产保护法》获得立法会通过，两法于２０１４年３月１日同时生效。回归以来，二十多起保育运动和保育争议事件，绝大多数与城市规划及文物保护有关，其中不少保育运动的诉求亦涉及相关制度的建立。《城市规划法》和《文化遗产保护法》都分别有其法定的公众参与程序的条文，并设有包括民间人士参与的咨询委员会。“文遗法”第１９条第２款更规定“澳门特别行政区居民可向文化局提交评定具重要文化价值的不动产的建议”，为民间提供了主动建议政府保存文物的机制。两法使城市规划和文物保存方面的程序与信息透明化、为公众提供了参与的渠道，长远来说必将使澳门保育争议减少，因为部分问题可以通过法定的公众参与程序来缓解。但两法生效初期的过渡阶段，新制度仍需在旧有制度的基２２２

　澳门民间保育运动的发展　础上逐步建立，在澳门保持经济荣景的情况下，发展和保育之间所产生的矛盾在此过程中仍难避免。《城市规划法》对于详细规划的定期检讨、修改程序，“文遗法”第１９条第２款的“提名机制”，可以从制度上让澳门的保育运动跳出“兵来将挡”的被动格局。市民、团体可以有更足够的时间和信息去做准备和汇聚能量，为保育澳门的文化遗产、城市空间、自然环境提出更高质量的意见与建议，以及采取出更精准的行动。３２２

澳门蓝皮书１７迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应　叶家祺∗摘　要：为配合《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》及《粤澳合作框架协议》，２０１３年澳门特区政府施政报告中提及旅游局即将进行《旅游业发展总体规划》的研究。当中将就澳门如何成为世界旅游休闲中心作长远规划。澳门要成为国际级的旅游城市，必须要面对发展旅游及博彩业所带来的一系列社会效应。本文旨在综合大型旅游活动，包括博彩业及年度举办的澳门格兰披治大赛车等衍生的社会问题，来思考澳门在成为世界旅游休闲中心过程中将会遇到的一些问题。当中较为突出的问题包括旅客与市民之间的土地使用优先权、交通及自然资源规划、多元产业发展以及专才培训的迫切性。只有持续评估及回应社会问题才能有效平衡市民及旅客的需求，令澳门社会逐步变化以适应新的特区定位。关键词：世界旅游休闲中心　博彩业　澳门格兰披治大赛车　社会反应２０１３年，澳门特区政府在施政报告中就旅游方面明确指出，将于２０１４年启动澳门《旅游业发展总体规划》的研究，以进行旅游业中长期发展的政策及执行上的总体规划工作，制订澳门旅游业达至世界旅游休闲中心定位所需的４２２∗叶家祺，圣若瑟大学宗教研究硕士，澳门大学博彩研究所行政助理（研究）。

　迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应　特定政策、策略和行动方案①。这是特区政府在就澳门现时最重要的定位“世界旅游休闲中心”进行长远的政策规划工作。如何平衡旅游产业发展与地区的休闲特质将成为体现是次规划的重要指标。澳门作为“世界旅游休闲中心”的战略定位，首先由国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出，继而国家“十二五”规划纲要也明确指出“支持澳门建设世界旅游休闲中心”，再到《粤澳合作框架协定》进一步提出“以澳门世界旅游休闲中心为龙头、珠海国际商务休闲度假区为节点、广东旅游资源为依托，发挥两地丰富历史文化旅游资源优势，丰富澳门旅游业内涵，发展主题多样、特色多元的综合性旅游服务”，共同“建设世界著名旅游休闲目的地”②。本文希望通过澳门两个重要而历史悠久的旅游活动———博彩娱乐与澳门格兰披治大赛车———对澳门社会和民生产生的影响，探讨在迈向世界旅游休闲中心的过程中可能遇到的问题并提出一些思考。一　博彩娱乐活动的社会效应诚然，博彩业作为澳门的龙头产业，它的发展与社会互动是体现旅游休闲的重要指标。产业二十四小时连续不断运作的特质，已经成为澳门的一种生活模式。博彩活动既是澳门一个重要的经济来源，也能带动澳门社会和经济发展，其牵涉的范围和层面广泛，无论对澳门社会，人才发展以及博彩从业员等都有着很大的影响。自２００２年澳门赌权开放至今，澳门社会迎来了巨大的改变，不同的专家学者都相继指出了由此带来的各种社会问题。事实上，博彩业在给澳门经济带来活力的同时，也给澳门居民的生活及生态环境带来各种改变及影响。首先，大量旅客纷至沓来，使得土地面积狭小的澳门承受了巨大压力，交通挤塞，带来居民出行不便，人均绿化面积不足，体育等公共设施负荷过重。其次，尽管税收充足，但经济增长过促，使得澳门物价大大提升。２０１２年的通胀率达到５２２①②澳门特别行政区政府：《２０１４财政年度施政方针》，印务局，２０１３，第２４６页。澳门发展策略研究中心：《澳打造旅游休闲中心内涵与策略》，２０１１。

澳门蓝皮书６１１％①，生活必需品价格上升，居民生活成本不断增加。博彩企业的发展，各种娱乐场所、大型设施的建设等，带动了房地产价格大幅攀升，本地普通居民面临着更大的生活压力②。即是说，博彩业的快速发展虽然带动了澳门经济整体快速发展，但相当部分居民仍不能充分分享经济发展的成果，这集中体现在居民置业的困难和物价上涨的生活压力上③。此外，博彩业对土地的大量需求与土地资源的缺乏之间存在的矛盾更是相当明显。过去曾经就新口岸新填海区重新规划新的酒店及娱乐场所而需要修改原有的城市发展计划，土地发展一度向博彩业倾斜，直至早年松山灯塔事件的楼宇高度发展问题，始令政府开始进行城市规划的公众咨询④。持续的高通胀率及博彩业扩张带动薪酬上升，除了大型博企及不断改善公务员福利的政府部门以外，一般中小企业都因为不能付出具有相当竞争力的待遇而普遍存在招聘困难的问题。于是，社会就不断引入外劳来应付各行各业日益增加的人力需要。增加外劳人口又会无可避免地牵涉居住需求及交通等问题，进而衍生其他社会问题。此外，人力资源除了数量上不足，在质量上亦未能满足澳门发展需求。就人力需求问题，２０１３年初出版的《澳门特别行政区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》⑤比较完整地收集了包括网络上及社会各界的意见，当中的意见也印证了人力资源培训的不足。意见认为，澳门人口的质量较低、人口老龄化、人力资源不足等问题已成为澳门未来发展的瓶颈，故澳门市民希望各界努力促进澳门人才素质不断提高，认同澳门人才对澳门未来发展具重要性，要配合“一个中心，一个平台”的发展目标去培育多语人才和赞成澳门市民应终生学习，加快设立专业认证制度。另外，人才的开发、培养和善用要立足本地，利用好本地和区域资源，做好本地人才培训工６２２①②③④⑤澳门统计暨普查局：《２０１３澳门资料》，第１４页。林双凤：《澳门博彩发展的社会问题分析》，《广东社会科学》２０１２年第２期，第２１８页。冷铁勋：《也谈影响澳门经济社会发展的深层次问题和矛盾》，《澳门月刊》２０１３年７月。ＰｅｎｎｙＷａｎａｎｄＦｒａｎｃｉｓｃｏＶＰｉｎｈｅｉｒｏ，“ＴｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙａｎｄＩｔｓＩｍｐａｃｔｏｎＬａｎｄＵｓｅ”，ｉｎＮｅｗｍａｎＭＫＬａｍａｎｄＩａｎＳｃｏｏｔ，ｅｄｓ，Ｇａｍｉｎｇ，ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙｉｎＭａｃａｕ，ＨｏｎｇＫｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓ，２０１１，ｐ３２．澳门特别行政区政府政策研究室：《澳门特别行政区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》，２０１３。

　迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应　作，包括培养不同类型的专才，为经济适度多元准备软件配套。输入专才方面，意见认为，技术移民制度也不够完善，存在人才审批门槛过低、人才专业资格缺乏检测机制、缺乏人才审批标准、引入目标和类型不清晰等问题。多年来随着澳门博彩业的高速发展，博彩税收有着显著的升幅。２０１３年的税收为１３５０亿澳门元①。一众前线博彩从业员亦功不可没。博彩业的社会成本也包括对市民，特别对从业员们的辅导，问题赌博防治等成本②。澳门理工学院２０１２年《个人博彩行为与家庭关系研究报告》指出，赌博失调流行率为２１４％，以澳门人口计算，即１８岁或以上居民中有９９０６人属问题赌徒或病态赌徒。患者不会主动求助戒赌，家人、朋友也未必能及时察觉，问题只有越来越严重。事实上，“问题赌博人士中央登记系统”显示，两年来主动寻求戒赌只有２９３宗，且八成为病态赌徒，即患者一日未病入膏肓都不会求助。数据亦说明，现时澳门约有９６００多名隐性病态赌徒未得到适当治疗，成为家庭、社会的隐忧，情况值得关注③。另外，《澳门博彩从业员压力因素研究》指出，博彩从业员的压力程度为３３９（最高５分），属于偏高④。澳门科技大学的《２０１３澳门雇员信心及满意度指数》亦指出，澳门博彩从业员工或荷官在信心和满意度方面均低于２０１２年⑤。民间社团亦有印证，指出澳门青年博彩从业员进行自我增值的意欲属于中等⑥。因此，如何应对问题赌博、从业员压力及持续进修的问题将会是特区发展需要持续平衡的因素。二　澳门格兰披治大赛车的社会效应每年一度的澳门格兰披治大赛车已经成为澳门市民或访澳旅客的一件盛事，７２２①②③④⑤⑥资料来源：统计暨普查局。ＫＣＦｏｎｇ，“ＴｈｅＳｏｃｉａｌＣｏｓｔｏｆＧａｍｂｌｉｎｇｉｎＭａｃａｕ：ＢｅｆｏｒｅａｎｄａｆｔｅｒｔｈｅＬｉｂｅｒａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ”，ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＧａｍｂｌｉｎｇＳｔｕｄｉｅｓ，Ｖｏｌ１１，Ｎｏ１，２０１１，ｐ４７．《求助获新生　弊在不知何处寻　近万病态赌徒隐形》，《澳门日报》２０１３年３月２４日。《澳门博彩从业人员整体压力偏高》，《多维新闻》２０１０年９月１５日。澳门科技大学可持续发展研究所：《２０１３澳门雇员信心及满意度指数》，２０１３年３月。陈玉叶等：《澳门青年博彩从业员对自我增值的意向调查》，归源社会研究学会，２０１０，教育暨青年局澳门青年研究网。

澳门蓝皮书当中更有些大型的旅游活动是在澳门格兰披治大赛车前后所举办，如国际美食节，让访澳旅客欣赏大赛车的同时，再尝澳门特色美食，增加旅游景点以加强在澳的消费力。大赛车除了对访澳旅客有经济效益外，对澳门市民同样有经济效益。针对大赛车对澳门市民社会效应和大赛车活动对访澳旅客的社会效应这两方面，澳门大学博彩研究所于２０１３年６月出席由澳门格兰披治大赛车委员会主办的记者招待会，并发表了为第５９届澳门格兰披治大赛车进行的研究报告①。报告指出，七成受访居民认为澳门“适合”或“非常适合”举办大赛车，７７９％受访居民认为澳门“应该”和“绝对应该”继续举办大赛车。对有关大赛车为澳门带来的正面影响，受访居民最为认同的分别有“增加澳门的国际知名度”（８６５％）、“增加旅游业收益”（７９５％）及“增加外国人对澳门文化的认识”（７７３％）。但有澳门居民认为交通堵塞是大赛车最严重的负面影响（８００％），６４６％受访居民表示曾受到大赛车临时交通措施的影响。这说明，澳门市民对澳门格兰披治大赛车活动有两个主流意见，一是澳门格兰披治大赛车活动是澳门的一项盛事，能提高澳门国际知名度，并能体现澳门历史传统与休闲娱乐的特色，值得保留；二是认为交通及假期安排能够减低由此而生的交通问题。此外，以观看大赛车为目的的旅客对于澳门作为旅游目的地的大部分描述有较高的认同感，而在留宿旅客中，大赛车旅客（平均留宿澳门为２０１晚）比非大赛车旅客（平均留宿澳门为１７６晚）留澳时间更长。更有访澳客表示虽然已举办了５９届（研究报告发布时为第５９届），大赛车仍很有活力。这样一方面能保持一批忠实的赛车爱好者旅客，另一方面亦能吸引大批五年来第一次观看的旅客（５７３％）。大赛车的品牌及其赛事本身是吸引大赛车旅客的主要原因。另外，“澳门作为主办大赛车的地方很容易到达”及“澳门的文化特色”亦是大赛车旅客比较认同的要素。在大赛车举行期间，约有两成（１９８６％）旅客特意前来观看大赛车。由以上可知，澳门格兰披治大赛车活动是一个让世界认识澳门的赛事，并且是有能力举办的能吸引各地旅客的盛事。而且由以上的总结可以知道，一是８２２①澳门大学博彩研究所：《澳门格兰披治大赛车活动评估报告（２０１２）》，澳门格兰披治大赛车委员会，２０１３，澳门格兰披治大赛车网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｕｇｒａｎｄｐｒｉｘｇｏｖｍｏ／ｃｇｐｍ／ｎｅｗｓ／ｉｎｄｅｘｐｈｐ？ｉｄ＝８６０＆ｌａｎｇ＝ｚｈ＃ＵｓＤ２ＪｄＩＷ１ＩＥ。

　迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应　大赛车已成为旅客一个再来澳门的目的，二是大赛车的盛事会令旅客多留宿澳门，三是大赛车已成为澳门的文化特色，过去６０年间，澳门格兰披治大赛车已经从一个爱好者的聚会成长为世界赛车运动之冠上的一颗耀眼明珠，这样的成就令每一个澳门人引以为荣①。三　对世界旅游休闲中心的一些思考以上两个旅游活动虽然不能代表澳门所有的旅游活动，但它们绝对是构成澳门“世界旅游休闲中心”的必要成分。总结这两个例子，特区政府现时亟须解决土地资源的分配优先问题，经济发展所带来的交通问题，澳门对旅客的接受能力问题，通胀问题，人才培养及专才输入问题等。本部分将就以上的问题提供一些建议及方案。（１）大型旅游活动无疑能够吸引旅客来澳消费，但必须顾及澳门的承载能力。根据旅游局的资料，２０１３年首１０个月的旅客入境数目超过２４００万人次，其中内地旅客占１５００多万，以按年变动２％计算，估计全年旅客将会接近３０００万，内地旅客占约六成②。渐渐地，公共交通工具趋向饱和，市民要与旅客争巴士、争路。大赛车活动期间的交通问题特别严重，市民已经习惯把不合理的塞车及交通安全问题合理化。假日期间公共地方挤满来自不同地方的人，许多市民慨叹宁静的澳门已经黯然消逝。虽然短时间内未能改变土地供应紧绌的问题是客观事实，但是，由各类旅游活动衍生出的土地使用优先权问题必须要加以正视以解决社会矛盾。在旅游议题上解决土地使用优先权问题必须要从根本着手，从源头上考虑应对方法。任何一个旅游城市绝对不能无上限地增加旅客总数。这种以游客数量换来的收益会给社会本身带来无法承受的后果。因此，作为拥有宜居、宜游及慢步休闲特质的澳门，必须着手以减少旅客总数，同时延长旅客留澳天数为目标而制定政策，利用自身特有的城市底蕴定位为精品城市。２０１３年１０月１９２２①②澳门格兰披治大赛车委员会：“ＭａｃａｕＧｒａｎｄＰｒｉｘＧａｚｅｔｔｅ”，Ｖｏｌ１，Ｉｓｓｕｅ２，Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ２０１３。资料来源：统计暨普查局《入境旅客》。

澳门蓝皮书日内地新生效的《中华人民共和国旅游法》就是有效打击零团费旅行团的一个例子。零团费旅行团通过不合理甚至不合法手段赚取收益，港澳过去已经为此付出了不少代价，有损国际声誉。因此，要继续推动旅游业发展，业界首先必须律己，提升自身服务素质，酒店及度假村的房价配合供求关系而调整，促进业界提高服务素质以吸引较高素质的旅客，加强对旅游从业员的培训，使本澳旅游业可以健康持续发展。（２）要成为国际城市，澳门必须落实基建才有能力带动旅客，并且解决本地市民的交通需求。随着广珠城际轻轨的完善，在珠江三角洲区域合作上澳门将有更大的发挥空间。缩短交通时间无疑能带动附近的旅客来澳，可是澳门本身的交通基建亦必须尽快完善，以增加自身的吸引力。此外，载客、通关能力、交通网络的完善等都需要长远的城市规划，配合新填海区及横琴的发展及港珠澳大桥等大型基建的落实，如何利用基建拉动区域合作，分流旅客与商住地区的交通问题，将是澳门未来成为世界旅游休闲中心的基本要求。在澳门自身的土地利用方面，现时澳门及氹仔的发展已经基本上定型，可见政府会把将来闲置土地的使用优先权从过去向商业及博彩业用地逐步向居住及公共用地的方向发展。除了路氹城的博彩业发展规划外，澳门在旅游方面的土地规划上并没有太大发挥空间。澳门应该好好规划及利用路环现有的资源以吸引访澳旅客，确立世界旅游休闲中心的地位。２０１３年３月，路环田畔街的高楼项目曾经引起社会广泛讨论路环的土地资源利用问题，社会主要认为过度开发路环山体及建设高密度住宅将会带来不可挽救的后果，摧毁澳门仅余的珍贵自然资源。同年８月在关于天主教熙笃会在路环发展低密度修道院时，不少市民和团体亦趁公众咨询期间提议政府开发、闲置或保护路环的土地资源，以民意来说，两边的声音各半。但是路环有着“澳门市肺”之称，亦是现时澳门最大的绿化地带，若开发路环，虽然可以腾出更多的土地资源，但对澳门环境会带来不可补救的破坏，这又与路环既有的城市规划的原则相违，影响下一代的居住环境，造成绿化及休闲地方的不足。这亦非市民大众所愿。事实上，澳门可以利用路环现有的资源，多吸引澳门市民和旅客进行生态旅游，强化郊野公园一带的休闲活动设施，以加强路环作为绿化及自然地区的城市规划定位，将路环设计成为一个市民假期的休闲目的地，发展以可持续发展为原则，０３２

　迈向世界旅游休闲中心：澳门旅游活动的社会效应　以保护自然环境、平衡澳门城市化为定位。这样，无论是旅客抑或是本地居民都可以得益，并在保护历史、自然资源及发展旅游方面取得平衡。（３）多元产业发展亦是澳门成为世界旅游休闲中心的重要关一环，当中如何平衡博彩与非博彩娱乐的发展将成为关键，以避免财政收入及经济体系过分依赖博彩业。以非博彩活动来比较，澳门与同样以世界旅游休闲中心齐名的拉斯维加斯相比，显然还有一大段距离。举例说，对比拉斯维加斯，澳门虽然有较多的旅客选择博彩为主要旅游目标（１６５％对９％），不过博彩活动的参与率却以拉斯维加斯为高（８０％对４６６％）。事实上，在博彩的预算及时间方面，澳门的数据（１５２５７澳门元，３７小时）都要比拉斯维加斯（３７３９澳门元，２９小时）为多。相反，拉斯维加斯则有更多的旅客选择旅游作为主要到访目的。在拉斯维加斯，旅客的旅游次数较少但每次的逗留时间较长，他们亦较愿意消费在用餐、乘搭交通工具及参观景点上，不过在购物及博彩方面的支出就较少，而平均同伴人数亦明显较少①。作为一个拥有丰富历史底蕴的城市，澳门能够提供的非博彩元素可以更为广泛，而且更多元化，以使文化产业与博彩旅游业相辅相成。除了大赛车以外，自２０１１年开始一年一度的“澳门拉丁城区幻彩大巡游”也是能够让非博彩活动融入世遗城区的尝试。当文化及其他产业都获得发展时，澳门才能有条件调整博彩业独大的情况，进而舒缓单一产业所产生的高通胀问题。（４）培训人才应由基础教育入手。每年澳门政府都投放一定的资源在澳门教育上，而澳门教育以私校为主，澳门政府在教育上的主导权不是太明显，因而令澳门的教育改革发展缓慢。其实澳门教育一向以升大学为主要的办学方针，但对于一些对升大没有兴趣的学生，很多时候会厌学，令他们成绩不理想而放弃学业。但现时澳门的职业中学有限，且未能与社会对人才的需求接轨，所以在培养人才上有一定的困难，应根据澳门现时的情况，在职业中学开办一些相应的学科，以培训一些技术人士，供澳门各行各业选用。提高澳门人才素质不能只靠输入高技术人士，而应从澳门教育入手，整合教育理念和多思考教育改革。１３２①澳门大学博彩研究所：《访澳旅客调查报告（２０１１）》，２０１２年４月，第３１页。

澳门蓝皮书此外，澳门应加倍着力培训多语专才。现时澳门居民的英文水平只属一般，语言文化环境不太友善，这对澳门发展成为世界旅游休闲中心是一个阻碍。澳门与世界接轨，澳门居民使用英文或其他语言必不可少。若澳门居民的英文水平不提升，外地游客来澳门，会在沟通上有阻碍，使游客对澳门有负面印象，所以应该培养多语专才，以应付未来的需求。葡语方面亦要落实澳门作为葡语系国家合作的平台角色，加强世界性的区域合作，逐步向适度多元化发展。劳动人口输入政策亦要注意配合住屋及基础建设的承载力。粗略计算，现时外劳人数约有１３万，以流动人口来说绝对是举足轻重。在行业发展的同时亦要兼顾他们在澳门的生活空间，以及增加或减少外劳的灵活性，照顾澳门居民与外劳在生活、就业及晋升方面的需要。利用区域合作的机会检视通关时间及行业投资需改善的地方，照顾因工作需要而跨境工作的市民，进而改善海关的轮候时间。另外，澳门亦须考虑如何改善及提高技术移民的门槛以应对人口老化及专才输入问题。澳门需要的是以高技术专才来带动各行业的发展，可参考欧洲技术移民的计分标准，设立技术移民计分表，以科学方法提升专才引入的针对性。四　结语澳门自回归以后，特区政府针对长远发展而进行了不少长期规划。例如，环保局以经济、社会发展与生态环境保护三赢为愿景的《澳门环境保护规划（２０１０～２０２０）》，教育暨青年局以小班教学、完善课程体系、促进持续教育和终身学习为目的的《澳门非高等教育发展十年规划》，以及交通事务局完善公共交通系统的《澳门陆路整体交通运输政策（２０１０～２０２０）》等。配合《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》及《粤澳合作框架协议》，世界旅游休闲中心的长期规划亦即将在旅游局的总体规划研究中开始推展。澳门要成为国际级城市，相信仍然需要相当的时间才能解决社会关注的各种议题。未来将会有更多的大型度假村酒店落成，持续分析及规划必不可少，而在此趋势下，澳门必须迈向产业多元化以维持特区可持续发展的方向。２３２

　澳门社会保障基金：现状与发展　１８澳门社会保障基金：现状与发展　陈建新　陈慧丹　伍芷蕾∗摘　要：近年澳门经济发展迅速，成绩亮丽，但也面临不少社会问题，其中社会保障制度是广受关注的民生议题之一。回归后，澳门社会保障制度和社会保障基金得到了政府的大力支持并取得较大发展，适当扩大了保障范围并增加了保障给付项目，调升了相关给付金额，并致力于有序建立起双层式社会保障制度，但也存在如社保基金的财政足够性和可负担性、稳健性及可持续性等种种挑战。构建社会保障长效机制需要社会共识，本文对澳门政府和民间社团最近提出的一些意见进行了分析，认为解决足够性和可负担性、稳健性及可持续性等问题应审慎参考其他地区的做法，结合政府咨询工作的完善，让澳门居民对该政策有全面的理解和充分的讨论。关键词：澳门　社会保障制度　社会保障基金　足够性　可负担性　稳健性　可持续性一　前言自２００３年起，澳门赌业开放与中央政府实施自由行政策后，澳门经济得３３２∗陈建新，哲学博士，澳门大学政府与行政学系助理教授，研究方向为社会保障制度、社会政策、公共财政。陈慧丹，中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，澳门理工学院一国两制研究中心讲师，研究方向为社会保障制度、社会福利权、公共行政。伍芷蕾，北京大学政府管理学院博士研究生，研究方向为行政管理。

澳门蓝皮书到了长足发展。２０００年和２００１年，澳门的经济开始录得正增长率，分别为３６％和１５％，到２００４年，澳门经济增长更高达２９４％。①现在澳门的人均收入已经超越邻埠香港，名列世界前列，澳门在国际上的声誉越来越高。在２００３年１０月，国际著名评估机构穆迪公司把澳门评为Ａ１级，同时亦把澳门货币评级由Ａａ１升至Ａａａ。２００６年，澳门在《金融时报》所属《外国直接投资》杂志举办的“２００５／２００６年度亚洲最佳展望城市”评选中，得到亚洲“最具经济发展潜力城市”称号。２００９年１月，美国传统基金会与《华尔街日报》联合发布的《全球经济自由指数》报告中，澳门在２１个微型经济体系中排第１位，并在全球１７９个经济体系中排第２１位。②澳门特区政府着力革新社会保障制度，期望使社会保障制度重回社会保险的轨道上发展，扭转居民将之视为福利的观念。２００８年起提出建立由第一层社会保障制度和第二层非强制性中央公积金制度构成的双层式社会保障制度的构想。在第一层社会保障制度中，２０１１年１月１日生效的第４／２０１０号法律《社会保障制度》推进了澳门社会保障的发展。当中最重要的目标是将澳门居民纳入保障范围，改变社会保障制度过往二十多年来未实现的保障“所有澳门工人”的制度目标③。社会保障制度的目的是为居民提供基本的社会和养老保障，应具有普遍性、可持续性、供款性及不可放弃原则。分两种供款制度：一是强制性供款，所有受雇的澳门特区居民必须供款；二是任意性供款，原社会保障制度中的自愿供款人士和自雇劳工，以及其余成年的本地居民可选择自愿参加。法律容许从事散工、季节性工作、家务工作等的受益人因事实变化而在两种制度中转换。目前，在强制性供款制度中有供款之受益人２６３０５５人，任意性供款制度中有８０５７９人。④资金主要源于雇主及雇员共同供款，加上政府每一年度经常性收入实际决算所得的１％，澳门特区对于社会保障的给付负连４３２①②③④澳门特别行政区政府统计暨普查局网页。冯邦彦：《回归十年：澳门经济的辉煌成就与深层矛盾》，《澳门研究》２０１０年第５７期，第７４～８８页。邓玉华：《澳门社会保障改革综论》，载邓玉华、陈建新编《社会保障改革———澳门社会保障学会十周年纪念特刊》，澳门社会保障学会，２００９，第９５～１０１页。《社会保障基金２０１２年年度报告》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｕｐｌｏａｄｓ／ｗｉｚｄｏｗｎｌｏａｄ／２０１３０７／１４５５＿ｏｖｗｋｊｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月２６日。

　澳门社会保障基金：现状与发展　带责任。强制性和任意性供款制度的供款金额一样，雇主和雇员每月分别供款为３０元和１５元，共４５元，自愿供款人士须承担供款金额全额。给付项目包括养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、丧葬津贴等。由于有一部分人过去未被纳入社会保障制度，但又将加入新制，于是引入了补扣供款机制。在领取养老金方面，规定了在６０岁时提前领取的比例规定。在第二层中央公积金制度方面，２００９年颁布第３１／２００９号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》以规范政府拨款工作，２０１０年第一次向每个合资格参与人个人账户注入１００００元起步资金，２０１１～２０１３年每年又注入６０００元。２０１２年生效的《公积金个人账户》取代《中央储蓄制度》，以建立包含雇主及雇员供款的非强制中央公积金制度，逐步推进双层式社会保障制度的实现。世界银行所建议的养老保障应该有五根支柱，由社工局所提供的最低维生指数可看成最基础的支柱（以社会救助为主）；而社保基金所提供的养老金便可看成第一根支柱（以维持基本养老保障生活）；由特区政府和社保基金推动的中央公积金也可看作第二根支柱（以职业储蓄为主，作为补充性养老保障体系），而个人储蓄一般看成第三根支柱，家庭和社会资源便可看成第四支柱。所以政府如何通过社会服务来完善这一根支柱（即第四根支柱）也很关键。其实澳门长者服务也取得很大发展，除了不断增加长者服务的数量和提高服务质量外，也通过香港老年学会建立了澳门的长期照顾服务统一评估工具①，在２００８年开始使用“澳门特区长期照顾服务统一评估工具”根据申请个案的健康状况分流长者服务，从而避免出现资源错配的现象。２０１１年开始推行“安老院舍统一评估及中央转介机制”，统一处理个案入院安排，从而简化相关行政程序，让自理能力较弱、认知能力欠佳和缺乏他人照顾的长者可以通过中央转介机制及早获得分配院舍宿位。②而且政府也不断推动相关政策研究及咨询工作，例如《长者权益保障纲要法》和《澳门小区护理人力资源十年规划》，可见政府是有序地及具科学施政理念地推动这方面的政策。③５３２①②③张玉霞、赵廸华：《建立澳门特区长期照顾服务统一评估工具》，香港老年学会网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｈｋａｇｏｒｇ／８ＬＴＣ／ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ％２０ｐｐｔ／Ｓ３－５＿ＣＨＩＵｐｄｆ。罗淑霞：《澳门特别行政区长者服务的发展历程及现况》，镜湖护理学院网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｋｗｎｃｅｄｕｍｏ／ｗｏｒｌｄｃｏｎｇｒｅｓｓ＿ｉｎｆｏ２０１３／ｄｏｃ１０ｐｄｆ。孙秀霞：《妇女平等享有社会保障》，人民网，ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｏｒｙｐｅｏｐｌｅｃｏｍｃｎ／ＢＩＧ５／４０５５７／６８３８０／６８３８２／４６２２８９５ｈｔｍｌ。

澳门蓝皮书二　澳门社会保障基金现况１９８９年１２月１８日，根据第８４／８９／Ｍ号法令设立了公共机构“社会保障基金”，目的是通过执行社会保障制度，使本澳居民在因年老、残疾、失业及患病等原因而不能工作时能得到生活保障。１９９０年３月２３日社会保障基金正式开始运作，属当时卫生暨社会事务政务司辖下的财产、行政及财政自治的机构，设有行政管理委员会为管理机关，委员包括政府及劳资团体的代表。其职责为：①执行法例所订定的社会保障制度；②为执行社会保障制度动用及管理所需的资源；③法律所授予的其他职责。１９９９年回归后由经济财政司管辖，２０１１年转由社会文化司管辖。在这十年的发展中，社会保障基金不断得到完善。根据社会经济发展情况，特区多年来对养老金、残疾金做出了相应调整。在２０１３年，将多年未作调整的失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴和丧葬津贴的金额也做调升（见表１）。表１　回归后社会保障给付调整单位：澳门元年份养老金残疾金失业津贴疾病津贴出生津贴结婚津贴丧葬津贴１９９９１１５０１１５０７０／日５５／日（没住院）　７０／日（住院）１０００１０００１３００２００６１４５０１４５０—————２００８１７００１７００—————２０１１２０００２０００—————２０１３３０００３０００１２０／日９０／日（没住院）　１２０／日（住院）１７００１７００２２００　　注：救济金自２００７年划入社会工作局职能范畴，此处没有显示。２００８年以前，法律规定６５岁或以上人士方能领取养老金。自２００８年开始，社会保障基金允许６０岁或以上受益人按比例提前领取养老金，领取人数大幅上升，总计达２６３３８人，比２００７年多了２倍左右，至２０１２年，领取养老金的总人数为６３５６１人（见表２）。６３２

　澳门社会保障基金：现状与发展　表２　养老金领取人数年份６５岁或以上领取人数提前领取人数总计２００３８７２３—８７２３２００４９７６４—　９７６４２００５１０８２０—１０８２０２００６１１９１１—１１９１１２００７１３８１１—１３８１１２００８１６１０１１０２３７２６３３８２００９１７３４５１４９８９３２３３４２０１０１７６１２１９７６７３７３７９２０１１３０８９９２５２８６５６１８５２０１２３２６１３３０９４８６３５６１　　资料来源：２００３～２０１２年社会保障基金工作报告。相应的，社保基金在养老金给付上，占福利发放总额的比例也逐年上升，２００３年养老金给付已占福利发放金额的一半多，至２００８年超过八成，２０１２年接近九成（见表３）。但是值得留意的是，在澳门经济低迷期间（１９９８～２００３年），失业津贴也占福利发放金额的相当高比例，只是近年澳门经济持续高速发展，以致澳门失业率持续处于低水平（约在２０％）。表３　养老金给付金额及其占福利支出的比例单位：千澳门元年份养老金给付金额福利发放金额占福利发放金额比例（％）２００３１１３０１４２１７６１２５１９２００４１２６７６６２１９８９１５７６２００５１４１２８２２２９２０６６１６２００６１７３８３１２５９４３３６７０２００７２２８００７３０８９８６７３８２００８３６４２２２４３６０５３８３５２００９５５９３６３６６７６５２８３８２０１０６４４７９３７４７７２３８６２２０１１９７３３９６１１０２０６５８８３２０１２１１４１４２８１３０５７４３８７４　　资料来源：２００３～２０１２年社会保障基金工作报告。在各项社会保障给付中，养老金是占比最大的给付项目，达８７４％（见表４）。残疾恤金和疾病津贴也是受惠于澳门经济产业持续升级至第三产业７３２

澳门蓝皮书（服务业），而令这两方面支出有所下降。但是近年政府积极地改善各类保障体系，不断调升各类保障体系的给付金额，如前述的失业津贴、残疾恤金等，而且相关福利保障范围也被部分澳门居民要求扩大，所以预期各项福利的发放金额所占比例可能会有所调升。表４　各项社会保障给付占比单位：千澳门元福利发放项目发放金额占福利发放金额比例（％）养老金１１４１４２８８７４残疾恤金４４４６６３４特别给付９３５７８７２失业津贴６００８０５疾病津贴３０４６０２出生津贴６２３４０５结婚津贴２７８２０２丧葬津贴１９３７０１肺尘埃沉着病１０８４０１因工作关系所引起的债权５００５０４　　资料来源：２０１２年社会保障基金工作报告。从表５可见，社保基金的财政来源主要来自特区政府的拨款，近两年又获政府注资，供款收入和其他投资收入仅占绝少部分，使社保基金的财政应由供表５　社会保障基金财政结构年份总收入（千元）供款收入政府拨款其他收益澳门元（千元）占总收入比例（％）澳门元（千元）占总收入比例（％）澳门元（千元）占总收入比例（％）２００３４７５２３１８１８９７１７２３８６７７２８１４６５６２１４２００４４８７１０１８８７３５１８２３９５１８５８１１３１８２０７２００５５５０２７２１００１２５１８２４３８５１７７９７１１７８５２１２００６８８４２９８１１６８７０１３２７３２８０７８２９３４６２１３９２００７１００９４０２１４１９５８１４１８１６９１０８０９５０５３５５０２００８２２１７７０８１６４５２６７４２０１６８１９９０９３４６８９１６２００９１９１７７６０１７２１５８９０１７３２００９９０３１３５９３０７２０１０２９３８６１４１５７１６０５３２７０５５００９２１７５９５３２６２０１１４９３７５２０３０４５６７６２４４００２２８８９１２３２７２５４７２０１２５７８９４６０１８０９７０３１５１５７８３０８９１４５０６６０７８　　资料来源：２００３～２０１２年社会保障基金工作报告。８３２

　澳门社会保障基金：现状与发展　款收入达到自给自足的制度原意变成了极度依赖政府拨款才能运作下去的情况，社保基金的财政稳健性和持续性值得担忧，所以政府也承诺将会对社保基金不断注资，并不断就社保基金变成长效机制而进行研究和公众咨询。三　社会保障基金的挑战由于澳门居民对退休预备处于较被动状态①，缺乏生涯规划、生命周期的理财和资产建设等意识，加上职业性退休保障发展相对迟缓，劳资共同承担的力度薄弱②，因此养老社会保障制度一直倚重政府的资源投放。市民亦经常提出要求增加养老金以分享经济成果，对共同承担的概念则甚少提及。如何融合居民的意识形态与体系的范式转移看来不简单，因此对社会保障体系的整体评价便需要全面地进行。不少学者都倡议遵循世界银行所建议的足够性（ａｄｅｑｕａｔｅ）、可负担性（ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ）、稳健性（ｒｏｂｕｓｔ）和可持续性（ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ）原则，作为评价社会保障的准则③。（一）足够性和可负担性社保基金一直采用“低供款，低保障”的做法，所以社保基金供款的可负担性较少被澳门居民批评，相反社保基金的养老金给付金额一直低于“最低维生指数”④。“最低维生指数”是由社工局交由澳门本地学术机构进行研究，从而建立出该指数的调整机制，所以此制度有一定的合理性，大概每半年跟随澳门通胀率而调整，然而养老金并没有相关科学调整机制，其金额的调整亦不及“最低维生指数”修订频繁，故给付金额亦不及该指数所定的给付金９３２①②③④余振、吕国民：《大众政治文化》，载黄绍伦等主编《澳门社会实录：从社会指标看生活素质》，香港中文大学亚太研究所，２００７，第３１２页。吴伟强：《社会保障的权利与义务（二）》，澳门社会保障基金网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ－ｈａｎｔ／ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ／ａｒｔｉｃｌｅ？ｉｄ＝７。陈慧丹、郭瑜：《港澳养老金制度比较研究》，《“一国两制”研究》２０１１年第８期，第１４７～１５６页。邓玉华：《澳门社会保障制度建设》，载郝雨凡、吴志良编《澳门经济社会发展报告（２０１０～２０１１）》，社会科学文献出版社，２０１１。

澳门蓝皮书额。换句话说，长者不能单靠养老金过活，在保障退休人士的基本生活的社会福利制度下，制度似乎未能达到保障基本生活的愿景，因此，社会上有不少学者及团体均表示需要提升养老金金额，改善长者生活。例如赖伟良建议先将保障水平至少提升至“最低维生指数”的水平，以确保机制的效能①，团体亦有相似的建议。近期政府也开始研究把敬老金和养老金合并来提升澳门整体养老保障金额②。（二）稳健性特区政府近年的财政收支非常可观，至今已滚存澳门币１０００多亿元，足以应付在毫无收入情况下两年的预算开支③。而社会保障基金在２０１０年已滚存至澳门币６２亿元④。行政长官崔世安在立法会答问大会中表示，特区政府于２０１３年及将于２０１４年注资澳门币１００亿元，以支持社会保障基金的运作⑤。可见特区政府对社会保障制度的支持。即使近年录得惊人的经济增长率，财政稳健性仍是长远社会保障的一个重大挑战。澳门的整体经济非常依赖博彩业，而且很容易受外围经济影响，一旦遇上经济波幅，其财政稳健性将首当其冲。加上人口老化，预期将来会有更多长者申领养老金，特区政府和社保基金的财政负担将会是百上加斤。（三）可持续性可持续性可从三方面进行探讨———公平、个人责任和基金增值问题。不少学者和澳门居民批评社保基金的划一供款和给付金额带来纵向不公平，因为安０４２①②③④⑤赖伟良：《澳门养老保障体系之改革：概述与评论》，载刘伯龙、陈建新编《第三屆两岸四地养老保险研讨会文集》，澳门大学社会科学及人文学院、当代中国社会科学研究中心、澳门社会保障学会，２０１２。《叶炳权吁不宜提前取养老金》，《澳门日报》网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍａｃａｏｄａｉｌｙｃｏｍ／ｈｔｍｌ／２０１３－０９／０８／ｃｏｎｔｅｎｔ＿８３５２６９ｈｔｍ。邓玉华：《澳门社会保障制度建设》，郝雨凡、吴志良编《澳门经济社会发展报告（２０１０～２０１１）》，社会科学文献出版社，２０１１。《社会保障基金２００９年度报告》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ－ｈａｎｔ／ａｂｏｕｔｕｓ／ａｎｎｕａｌｒｅｐｏｒｔ。《澳门特区两年百亿注资社保　保证基金持续运作》，中国新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｂｉｇ５ｃｈｉｎａｎｅｗｓｃｏｍ：８９／ｇａ／２０１２／０４－２７／３８５０７５５ｓｈｔｍｌ。

　澳门社会保障基金：现状与发展　排没有考虑高收入和低收入人士（特别是弱势人士）的差别。同时也有澳门社会人士从横向公平角度，要求把社保基金保障范围扩展至先天残障人士，社保基金如要完全响应这些要求①，政府如要回应这些诉求，可能会对社保基金的可持续发展带来一些负面影响。若特区政府想长远地改善社会保障制度，当局必须改变“低供款，低保障”的做法，将供款水平调高至合适水平，让受益人在享受社会保障之余，承担起应承担的个人责任。有学者更建议采用与薪金挂钩的供款制度，以增加供款收入，且此方法有助提升个人责任及营造收入再分配的氛围②。同样，将来的中央公积金亦应该是一种个人责任的表现，不应该只依赖政府注资，因为这样不利于发挥人们的积极性③，故应该通过鼓励个人的供款及投资，为自己的户口积累资产，为保障退休生活做好准备。不少澳门居民和学者也经常指出社保基金的增值能力偏低，所以也有学者建议政府参考新加坡的淡马锡基金，设立自己的主权基金，来增强社保基金的增值能力。四　社会保障基金发展前瞻针对社保基金所面对的挑战，澳门政府和民间都曾经提出不少建议和方案，本文尝试从三方面进行归纳和讨论。足够性和可负担性可看成双生儿，如要改变社保基金的“低供款，低保障”做法，必须要取得澳门社会大众的共识，因为这改变已不是涉及纵向公平和横向公平问题，还涉及代际公平问题，如果提高供款和保障，便可提高长者褔利，但会增加年轻人士的负担，可见这改变或不改变总会为某一群居民带来不良影响。还有过去社保基金发展及完善的工作往往被澳门居民视作一个社会福利的机制，而不是一个社会保险制度④。所以政府需要给社保基金定出清１４２①②③④《社谘委促保障先天残疾者》，澳门弱智人士家长协进会网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗａｍｈａｏｒｇｍｏ／ｒｅｃｏｖｅｒｙｄｅｔａｉｌｐｈｐ？ｎｉｄ＝１６４。赖伟良：《澳门社会保障———制度与模式》，《行政》２００３年第１６卷，总第５９期，２００３。邓玉华：《澳门社会保障制度建设》，载郝雨凡、吴志良编《澳门经济社会发展报告（２０１０～２０１１）》，社会科学文献出版社，２０１１。陈建新、伍芷蕾：《从市民对社保的看法，谈社保的发展》，澳门社会保障基金网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ－ｈａｎｔ／ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ／ａｒｔｉｃｌｅ？ｉｄ＝无１０。

澳门蓝皮书晰的位置，才能进行有效的公众政策咨询。而第二层养老保障的建立也是需要的，如新加坡的“中央公积金制度”和中国香港的“强制性公积金制度”都被看成澳门现行中央公积金户口（只是任意性供款）发展的方向，可是这两套制度的发展都有其背后原因，例如中国香港和新加坡都是重要的金融中心，而且都是通过很长时间的经验积累而成，所以把这套机制“移植”至澳门也是需要澳门居民全面认识和被咨询才可能成功的。稳健性是难以由单一支柱建构的，以中国香港为例，其实不少学者对香港强积金制度给予很高评价，例如强积金运作全由市场导向，这便可以避免因政治考虑而增加政府在公营退休保障制度方面的潜在性风险，并可诱使强积金供货商的金融创新。近年香港政府把香港长者综援改成“长者生活津贴”，改善了最基础的和第一根支柱的基础。另外，近一两年引入的安老按揭计划（逆按揭），亦是主要针对个人储蓄（第三根支柱）工具（房屋）而发展出来。可见，香港政府的退休保障体系正朝向多层次发展①。尽管新加坡的中央公积金看似是单一机制，可是这机制是集数个社会保险计划而成，当中包括住房公积金、退休公积金、医疗保险等，可见这样安排需要雇主和雇员的大量供款，而且新加坡政府也强势介入和干预。然而，澳门经济体系崇尚市场运作，以及澳门居民对加大个人供款仍然较为抗拒，因此，新加坡的中央公积金可能较难以在澳门推行。可持续性考虑多从投资增值角度来考虑，新加坡的淡马锡基金甚具参考价值。特别是在澳门政府财政资金充裕的情况下，需要为这些资金寻求投资出路，例如横琴岛开发，建立工业区，为中国和葡语国家工业贸易发展建立贸易平台等，或在全球范围内寻找投资机遇，从而实现资本增值，又降低了经济风险，而且避免了对博彩业发展的消极影响。可是如在澳门推行可能出现不少问题。主权基金对澳门来说是一种新概念，而这财政政策涉及财政资源的投资，因此不难想象澳门居民对这种政策的认知度会很低。而且，主权基金本身作为金融活动的参与者，实际上也是金融风险的承担者。这些风险主要包括市场风２４２①陈建新、伍芷蕾：《从市民对社保的看法，谈社保的发展（续）》，澳门社会保障基金网页，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｆｓｓｇｏｖｍｏ／ｚｈ－ｈａｎｔ／ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ／ａｒｔｉｃｌｅ？ｉｄ＝１１。

　澳门社会保障基金：现状与发展　险、操作风险、法律风险、政策风险和国家风险。目前，全球大部分主权基金透明度还不高，缺乏足够的对外披露机制，外界监管无法到位，这也为主权基金的操作埋下了隐患。同时也有澳门社福界人士建议把社保基金保障范围扩大至长者长期服务，这安排正反映养老保障需要跨部门合作，如澳门长者事务委员会也是跨部门咨询委员会，需要多角度及多专业合作，而近年社保基金转由社会文化司司长管理，可能是期待通过更畅顺的部门（如卫生局和社工局）合作，来提升社保基金的作用。总而言之，民生无小事，社会保障受到澳门居民和政府的关注，正如行政长官崔世安所言，把社会保障构建成长效机制极需要社会共识，这便涉及政府的咨询工作成效和澳门居民对该政策的全面理解和讨论。例如，香港的强制性公积金也需要经过十多年的酝酿才达成共识，之后也花了几年时间来落实此制度。行政长官崔世安先生在２０１３年发表的施政报告中也提出在２０１４年将就第二层养老保障进行公众咨询，可见社会大众和政府都很重视养老保障改革。３４２

澳门蓝皮书１９澳门保健体系的现状与发展　赖伟良∗摘　要：本文的主旨是探讨近年澳门保健体系的特征、政策发展趋势和值得讨论的政策议题。澳门保健体系的特征包括：政府是最主要的财政承担者，同时在服务的供应上与私营机构建立了伙伴关系，公营及资助保健服务覆盖了大部分的市民。此外，由于澳门的保健服务开支水平相对偏低，而它的服务成效出众，所以其保健服务相当具成本效益。特区政府在规划未来的政策发展时，需要思考三个较重要的议题：如何在税收以外开拓其他有效的保健融资途径；如何减少“医疗券”计划对私营保健系统的服务收费之影响；探讨“全民医疗保险”之可行性，了解社会各界对这种计划的看法和立场。关键词：澳门　医疗体系　保健政策／卫生政策　保健服务／医疗服务保健服务乃社会福利制度的主要支柱之一①，它在提升市民的生活质量方面发挥关键的作用。近十年来，随着澳门的整体人口及老年人口持续增加，经济的高速发展，社会对保健服务的需求不断上升。于是，公营及私营保健系统不断扩充它们的规模，提供更多的保健服务，以回应社会在这方面持续增加的需求。现时，澳门特区政府采用“‘妥善医疗，预防优先’的卫生政策，继续４４２∗①赖伟良，哲学博士，澳门理工学院公共行政高等学校副教授，研究方向为社会福利模式、贫穷和社会保障、保健政策、房屋政策。本文中“保健”一词与“卫生护理”和“医疗卫生”是同义的。∗

　澳门保健体系的现状与发展　加大医疗卫生资源的投入，健全制度建设，完善医疗卫生设施……充分利用社区医疗资源，有效发挥政府、非营利和私人医疗机构的力量，致力提升医疗服务的质量，保障居民的健康”①。本文的主旨是探讨近年澳门保健体系的特征、政策发展趋势和值得讨论的政策议题。一　保健体系的结构现时澳门保健体系（ｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ）的基本结构，其实早在２０世纪８０年代中后期就已确立起来。澳葡政府在１９８４年的施政方针中表示，将要建立一个综合的医疗卫生体系，其政策路向是建立以基层卫生护理为主的医疗卫生网络，首先以仁伯爵综合医院为中心，其次在澳门、氹仔及路环设立九间卫生中心②。到了今天，公营保健次体系的组成部分包括政府卫生局的仁伯爵综合医院、卫生中心、公共卫生化验所及其他相关的中心（如疾病预防控制中心、捐血中心等）。仁伯爵综合医院为所有居民提供特级卫生护理服务，如急诊、专科门诊及住院服务等。除了有关法例所规定的十多类组群外，例如孕妇、儿童、长者、学生、残障人士、传染病患者、恶性肿瘤病患者、贫困人士及教师等（下称“免费医疗组群”），其他人士在接受服务时是需要缴付费用，例如住院服务的收费是服务成本的７０％。卫生局下辖的６家卫生中心及２所卫生站或保健站，均为澳门居民提供各类免费的初级卫生护理服务，例如儿童保健、成人保健、产前保健、学童保健、中医服务等。此外，卫生局亦动用庞大的财政资源，资助一些私营医疗机构，提供大量及不同种类的保健服务。２０１２年，卫生局以固定资助的方式，通过与１４家民间非牟利的医疗机构合作，共提供了超过５２万个免费或廉价的保健服务名额③。同年，卫生局的实际开支约为４０９亿元（澳门元，下同），而给予私立５４２①②③澳门特别行政区政府：《２０１３年财政年度施政报告》，２０１２，第１４页。赖伟良：《澳门社会政策模式》，澳门理工学院公共行政高等学校社会工作学课程，２００３，第３６页。澳门卫生局：《卫生局工作报告（２０１２）》，２０１３，第１８页。

澳门蓝皮书社团及组织的“经常转移”（资助）为５１３亿元，后者占前者的１２８％①。私营保健次体系的成员包括２所私人医院（镜湖医院及科大医院）、非营利及营利性质的诊所及化验所。其中，镜湖医院的规模最大，在２０１１年设有５８０张病床，提供１７９６５８的急诊诊治人次及９６４０２３的门诊诊治人次②。镜湖医院属于一所非营利的医疗机构，它所提供的服务大致可分为三类。第一类由政府资助及免费提供，例如，Ｃ等病床、康宁中心病床（纾缓治疗及善终服务）、心脏科住院服务和产前保健等。第二类由镜湖医院慈善会资助，属于免费或象征性收费的服务，例如，Ｋ等病床及第二门诊服务等。第三类则属于“自负盈亏”（ｓｅｌｆ⁃ｆｉｎａｎｃｅｄ）的服务，收取市场价格的服务费用。非营利的诊所通常由民间社团开办，有一部分接受卫生局的经常性资助，提供免费或廉价的保健服务，如同善堂、工人医疗所、街坊福利会中医诊所、归侨总会下辖诊所、民众建澳联盟民众医疗中心等③。还有，卫生局在２００９年开始推行“医疗补贴计划”（下称“医疗券”计划），为全体市民提供同等金额的“医疗券”，资助市民在私营保健场所使用非资助的服务。２０１３年，每位澳门市民获发总值６００元的“医疗券”。同年１２月，参与该计划而提供保健服务的单位共有６８１间，当中提供西医医疗服务的场所有３３６间，提供中医医疗服务的有２８５间，提供口腔科医疗服务的有１０１间，提供复康服务的有１８间④。二　保健体系的特征１分析面向在探讨澳门保健体系的特征之前，必须决定所采用的分析面向。在文献中，不同学者先后提出了一些分析面向（ａｎａｌｙｔｉｃａｌｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓ），用以总结各６４２①②③④澳门卫生局：《卫生局工作报告（２０１２）》，２０１３，第３１页。“经常转移”的开支包括一些非固定方式的资助项目。数据由镜湖医院提供。澳门卫生局：《卫生局工作报告２０１１》，２０１２，第３７页。澳门卫生局：〈２０１３医疗补贴计划〉，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｖｓｇｏｖｍｏ／ｖｓ２０１３／ｍａｉｎｈｔｍ？ｍｅｎｕｔｙｐｅ＝ｐｕｂｌｉｃ＆ｔａｂｉｄｘ＝０＆ｌａｎｇ＝ｃｈ。

　澳门保健体系的现状与发展　地保健体系的政策模式。经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的研究，以覆盖程度、融资及供应三个面向为分类基础，提出三种保健体系模式：“国民保健服务模式”（ｎａｔｉｏｎａｌｈｅａｌｔｈｓｅｒｖｉｃｅｍｏｄｅｌ），“社会保险模式”（ｓｏｃｉａｌｉｎｓｕｒａｎｃｅｍｏｄｅｌ）及“私营保险模式”（ｐｒｉｖａｔｅｉｎｓｕｒａｎｃｅｍｏｄｅｌ）①。ＭｉｃｈａｅｌＭｏｒａｎ选用服务消费、供应及科技管理三个面向，提出四种保健国家体制（ｈｅａｌｔｈ⁃ｃａｒｅｓｔａｔｅｓ）：“牢固支配及控制国家型”（ｅｎｔｒｅｎｃｈｅｄｃｏｍｍａｎｄａｎｄｃｏｎｔｒｏｌｓｔａｔｅｓ），如英国及瑞典；“供应国家型”（ｓｕｐｐｌｙｓｔａｔｅｓ），如瑞士及美国；“共责国家型”（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｔｓｔａｔｅｓ），最具代表性的例子是德国；“欠缺保障的支配及控制国家型”（ｉｎｓｅｃｕｒｅｃｏｍｍａｎｄａｎｄｃｏｎｔｒｏｌｓｔａｔｅｓ），例子是那些南欧国家（如葡萄牙、西班牙和意大利等）②。ＣｌａｕｓＷｅｎｄｔ等选取控制、筹措资金及服务供应三个分析面向，建构出一套复杂的保健体系分类。他们首先提出了三种理想模型（ｉｄｅａｌ⁃ｔｙｐｅｓ）：“国家保健体系”（ｓｔａｔｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ）、“社会保健体系”（ｓｏｃｉｅｔａｌｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ）及“私营保健体系”（ｐｒｉｖａｔｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ）。然后在每一种理想模型中，根据三个分析面向中的多元性，再细分出２４个混合模型（ｍｉｘｅｄ⁃ｔｙｐｅｓ）③。笔者采用上述分析面向中的三项，作为阐述澳门保健体系的架构。第一项是服务资金来源，内容为分析保健服务资金的来源，政府税收、社会保险、私营保险及病者的个人缴付等方式之比重。第二项是服务供应，重点是分析各类保健服务的提供者，政府、非营利团体及市场（营利机构）等在服务供应上之分工。第三项是医疗保障网络的覆盖面，意思是有多少市民能享用政府提供的免费或廉价保健服务、由民间医疗机构提供的资助服务，或已加入公营健康保险计划。２服务资金来源近年来，澳门的公营保健服务开支占总保健服务开支近７０％，为６７９％～７４２①②③ＣｌａｕｓＷｅｎｄｔｅｔａｌ，“ＨｅａｌｔｈｃａｒｅＳｙｓｔｅｍＴｙｐｅｓ：ＡＣｏｎｃｅｐｔｕａｌＦｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒＣｏｍｐａｒｉｓｏｎ”，ＳｏｃｉａｌＰｏｌｉｃｙａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ４３，２００９，ｐ７６．ＭｉｃｈａｅｌＭｏｒａｎ，“ＵｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｔｈｅＷｅｌｆａｒｅＳｔａｔｅ：ＴｈｅＣａｓｅｏｆＨｅａｌｔｈＣａｒｅ”，ＢｒｉｔｉｓｈＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓ２，２０００，ｐｐ１４７－１５５．ＣｌａｕｓＷｅｎｄｔｅｔａｌ，“ＨｅａｌｔｈｃａｒｅＳｙｓｔｅｍＴｙｐｅｓ：ＡＣｏｎｃｅｐｔｕａｌＦｒａｍｅｗｏｒｋｆｏｒＣｏｍｐａｒｉｓｏｎ”，ＳｏｃｉａｌＰｏｌｉｃｙａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ４３，２００９，ｐｐ７７－８３．

澳门蓝皮书６９９％；而私营保健服务开支的比重则略超过３０％，为３０１％～３２１％（见表１）。因此，政府乃整体保健服务最主要财政承担者，支付最大部分的服务费用。究其原因，除了政府承担各类公共保健服务的开支外，还资助一些民间社团提供医疗服务，以及向所有市民发放“医疗券”。表１　澳门保健服务开支的分布年份总保健服务开支（千元）公共保健服务开支的比例（％）私营保健服务开支的比例（％）２００７２８５６０００６８８３１２２００８３２０４５００６７９３２１２００９４０７０３００６９９３０１２０１０４５１３５００６９１３０９２０１１５６３１７００６９９３０１　　资料来源：笔者根据澳门统计暨普查局所提供的资料计算得出。３服务供应在初级保健门诊服务方面，政府医疗机构（如卫生中心）在２０１２年提供了５６２８０７人次的服务，占总数的１６５％。私营医疗机构（包括非营利及营利性质的服务单位）提供了２８４１４０６人次的服务，占总数的８３５％（见表２）。但在这八成多的服务人次中，有若干百分比是政府资助的免费或廉价服务，如同善堂、工人医疗所、镜湖医院提供的服务等。虽然如此，私营机构仍是初级保健服务的最主要供应者。急诊服务的分工与初级保健门诊则有不同的局面，２０１２年仁伯爵综合医院提供的急诊服务占了总数的６１２％，表２　初级保健门诊及急诊的求诊人次（２０１２年）服务政府医疗机构公营服务所占比例（％）私营医疗机构私营服务所占比例（％）初级保健门诊５６２８０７１６５２８４１４０６８３５急诊２６３０８０６１２１６６６５１３８８　　资料来源：澳门统计暨普查局：《医疗统计２０１２年》（２０１３）；澳门卫生局：《２０１２统计年刊》（２０１３）及镜湖医院所提供的统计资料。８４２

　澳门保健体系的现状与发展　共有２６３０８０人次；而私人医院所提供的只占３８８％，共有１６６６５１人次（见表２）。而且，镜湖医院的部分急诊服务是由政府资助的。所以，政府乃急诊服务的主要供应者。在医院服务方面，２０１１年仁伯爵综合医院的入院病人数目为１７２９１，占总数的３９７％；而入住私家医院（镜湖医院及科大医院）的病人数为２６２１５，占总数的６０３％（见表３）。所以，私营机构所提供的住院服务乃占大多数（略超过６０％）。不过，如果以病床的性质来分类，情况就有点不同。同年，使用政府资助病床的病人数目为２２７１８，占总数的５２８％。政府资助病床包括仁伯爵综合医院的病床、镜湖医院Ｃ等及康宁中心的病床。相反，非政府资助病床的使用人次有２０３３８，占总数的４７２％（见表４）。总言之，使用政府资助病床的病人稍稍超过一半。表３　根据医院类别之入院病人数目（２０１１年）仁伯爵综合医院（人）公营服务所占比例（％）私家医院（人）私营服务所占比例（％）１７２９１３９７２６２１５６０３　　资料来源：澳门统计暨普查局《医疗统计２０１１年》及澳门卫生局《２０１１统计年刊》。表４　根据病床性质之入院病人数目（２０１１年）政府资助病床（人）资助病床所占比例（％）非政府资助病床（人）非资助病床所占比例（％）２２７１８５２８２０３３８４７２　　资料来源：笔者根据澳门统计暨普查局：《医疗统计２０１１年》（２０１２）；澳门卫生局：《２０１１统计年刊》（２０１２）及镜湖医院提供的数据计算出来。总结以上的分析，政府及私营机构在供应保健服务上建立了伙伴关系，它们在不同种类的保健服务中，分别担当主要的供应角色。在初级保健门诊服务方面，私营机构的供应角色较重；但在它们所提供的服务中，有部分是政府资助的。相反，政府提供大多数的急诊服务，同时亦资助一部分私家医院的急诊服务。而在住院服务方面，使用政府资助病床的病人数目稍稍超过总数的一半。面对社会的医疗服务需求不断增加，特区政府的主要对策是扩展公共保健９４２

澳门蓝皮书服务。在２０１０年，特区政府制定了“完善医疗系统建设方案———十年规划”，计划在２０２０年之前，从三个层面扩充澳门公共保健服务的规模，包括扩建及重建现有的医疗设施，兴建离岛医疗综合体和扩充初级卫生保健网络。第一，扩建及重建的工程包括仁伯爵综合医院急诊大楼、专科大楼和综合服务大楼，路环岗顶传染病康复中心，九澳康复医院等。第二，分阶段筹建离岛医疗综合体，当中的设施包括离岛急症医院、放疗中心、离岛综合医院、护理学院及离岛康复医院等。第三，扩建或重建部分现有的卫生中心，还在青洲、新填海区、氹仔和路环等地区增建５间卫生中心①。在完成上述的扩建及重建工程和新增的医疗设施后，公共保健服务的规模将有大幅度扩张。以卫生中心为例，将由现时的６间增至未来的１１间。届时，公共保健服务所占的比例，相信会不断增加，而政府在保健服务供应上的角色将持续加重。４医疗保障网络的覆盖面在澳门，公营的免费初级保健服务原则上是全民覆盖，但由于卫生中心的部分服务是有限名额（如成人保健），所以部分市民在有需要时会选择到私家诊所接受服务。结果，公营初级门诊服务只占整体的１６５％；就算加上那些由民间机构提供的资助服务，总数应该不超过一半。不过，如果把公营门诊和资助门诊服务一起计算，某几类病人的保健服务之覆盖率则相当理想。例如在２０１２年，儿童保健覆盖率（１岁以下）为７２０４％，产前保健覆盖率为８９９１％，老人保健覆盖率为５９０７％②。此外，如上文所述，公营及资助的急诊服务占了整体的大多数；而使用仁伯爵综合医院和镜湖医院的资助住院服务之人次，亦稍稍超过总数的一半。总结而言，如果从实际使用的情况来看，公营及资助服务确实覆盖了大部分的澳门居民，但未达到全民覆盖的程度。总结上文的分析，澳门保健体系的特征包括以下几个方面。第一，政府乃整体保健服务之最主要财政承担者，通过直接提供公营服０５２①②澳门新闻局：《医疗系统建设跟进委员会成立　推动〈完善医疗系统建设方案〉———十年规划》，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＮｅｗｓｐｈｐ？ＰａｇｅＬａｎｇ＝Ｃ＆ＤａｔａＵｃｎ＝５１４３５＆Ｍｅｍｂｅｒ＝０；澳门卫生局：《医疗系统建设跟进委员会成立　推动〈完善医疗系统建设方案〉———十年规划》，２０１１年２月２８日。澳门卫生局：《２０１２统计年刊》，２０１３，第７４～７６页。

　澳门保健体系的现状与发展　务、资助民间医疗机构及发放“医疗券”，承担约七成的服务费用。第二，政府及私营机构建立了伙伴关系，在不同类别的保健服务之供应上，分别担当主要的供应者角色。第三，公营及资助服务覆盖了大部分的澳门居民，但仍未达到全民覆盖的程度。根据这些特征，澳门不属于前文所提及的那些典型保健政策模式或“理想保健体系模型”，但可被理解为一个“政府主导的混合型”（ｓｔａｔｅ⁃ｄｏｍｉｎａｔｅｄｍｉｘｅｄｍｏｄｅｌ）保健体系。三　澳门保健政策的发展趋势１保健开支持续上升澳门的总保健服务开支由２００７年的２８５６亿元，升至２０１１年的５６３１７亿元，升幅达９７２％，平均每年升２１１％。当中的公共保健服务开支，由１９６６２亿元，升至３９３４９亿元，升幅达１００１％，平均每年升２００％，升幅稍稍高于总保健服务开支。私营保健服务开支则由近８９亿元升至约１６９６８亿元，升幅为９０７％，平均每年升１８１％，略低于总保健服务开支的升幅。总体而言，近年澳门保健服务开支呈持续上升的趋势，且升幅颇大。同一期间（２００７～２０１１年），澳门的本地生产总值由１４５０亿元增至２９５０亿元（当年价格计算），升幅为１０３４％①。澳门的公共保健服务开支的升幅接近经济增长的幅度。上述数字也反映，近年澳门的经济持续高速增长，特区政府的税收增加，可以不断投放更多的资源于公共保健服务，但民间本身亦能够持续投放更多的资源，用于购买不同种类的医疗服务。有一点值得注意，近年公营保健服务开支的上升，特区政府推行的“医疗券”计划乃其中一个因素。该计划的开支由２００９年的５９７０万元，升至２０１１年的２３２１亿元，占了同年公共保健服务开支的５９％（见表５）。１５２①澳门统计暨普查局：《统计年鉴（２０１２）》，２０１３，第３６７页。

澳门蓝皮书表５　澳门保健服务开支单位：澳门元年　份私营保健服务开支（千元）公共保健服务开支（千元）医疗补贴计划开支（千元）∗总保健服务开支（千元）２００７８８９８００１９６６２０００２８５６０００２００８１０２９７００２１７４８０００３２０４５００２００９１２２６５００２８４３８００５９７００４０７０３００２０１０１３９４５００３１１９０００２０９５００４５１３５００２０１１１６９６８００３９３４９００２３２１００５６３１７００　　注：∗医疗补贴计划的开支已包含在公共保健服务开支之内。资料来源：澳门统计暨普查局。２服务开支水平虽然近年澳门的保健服务开支持续上升，但整体的服务开支水平仍然处于较低层次。笔者分析保健服务开支水平时，采用的指标为“保健服务开支占本地生产总值的比例”及“人均保健服务开支”，它们是在比较研究中惯用的指标。为了从相对的角度评估澳门情况，笔者同时选取一些采用不同保健政策模式的国家和地区，用以与澳门的数字进行比较。澳门的保健服务开支占其本地生产总值的１９％，这比例相比于其他国家和地区是严重偏低的，例如瑞典占９５％，德国占１１３％，日本占９６％，韩国占７４％，瑞士占１１０％，美国占１７７％；而台湾的比例（６６％）最接近澳门，但两地仍然相差４７个百分点。这显示，以现时澳门的经济发展水平而言，整体社会投放在保健服务领域的资源是相对较少。此外，澳门的人均保健服务开支为１２５８美元，这水平亦远低于其他国家和地区，如瑞典（３９２５美元），德国（４４９５美元），日本（３２１３美元），韩国（２１９８美元），瑞士（５６４３美元），美国（８５０８美元）。台湾的人均开支（１３２６美元）与澳门相近，两者只相差６８美元（见表６）。根据这个比较结果，澳门的保健服务成本是相对偏低的。总之，澳门的保健服务开支仍然处于较低水平。但必须指出，澳门的人口老龄化程度仍未及其他国家，这是其服务开支水平偏低的主要原因之一。２５２

　澳门保健体系的现状与发展　表６　各地的保健服务开支水平地　方年　份保健服务开支占本地生产总值的比例人均保健服务开支（以美元计）中国澳门２０１１１９１２５８瑞　　典２０１１９５３９２５英　　国２０１１９４３４０５德　　国２０１１１１３４４９５日　　本２０１０９６３２１３韩　　国２０１１７４２１９８中国台湾２０１１６６１３２６瑞　　士２０１１１１０５６４３美　　国２０１１１７７８５０８　　资料来源：澳门的数字由笔者自行计算；ＯＥＣＤ，ＨｅａｌｔｈａｔａＧｌａｎｃｅ２０１３：ＯＥＣＤＩｎｄｉｃａｔｏｒｓ，Ｐａｒｉｓ：ＯＥＣＤ，２０１３，ｐｐ１５５，１５７；台湾地区“卫生福利部统计处”：“卫生福利统计专区”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｈｗｇｏｖｔｗ／ｃｈｔ／ＤＯＳ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｓｐｘ？ｆ＿ｌｉｓｔ＿ｎｏ＝３１２，最后访问时间：２０１３年１２月３０日。３健康状况虽然澳门的保健服务开支处于较低水平，但保健体系的最重要功能是协助民众维持健康，甚至提升整体人口的健康水平。因此，笔者选用三项国际通用的有关健康状况（ｈｅａｌｔｈｓｔａｔｕｓ）的指标，以反映澳门保健服务的成效。它们包括“平均预期寿命”“婴儿死亡率”“癌症死亡率”。同样，笔者亦会把澳门的情况与一些发达国家和地区做比较。众所周知，平均预期寿命与公共卫生及医疗服务的水平有直接关系。澳门的平均预期寿命为８２３岁，稍稍低于瑞士（８２８岁）及日本（８２７岁），但高于其他地方，如英国（８１１岁），德国（８０８岁），韩国（８１１岁）、中国台湾（７９４岁）及美国（７８７岁）。此外，婴儿死亡率直接反映产科保健服务的成效。澳门婴儿死亡率为２９（每千人，下同），高于瑞典（２１）及日本（２３），但低于其他地方，如英国（４３），德国（３６），韩国（３０），中国台湾（４２），瑞士（３８）和美国（６１）（见表７）。由此观之，澳门的产科保健服务之成效相当不俗，政府提供的全民性及免费的产前保健及产科医院服务，相信是导致此事的一个十分重要的因素。在发达国家，癌症乃最常导致死亡的疾病，所以“癌症死亡率”可以反映保健体系针对这种疾病的医疗水平（包括筛查、诊断及治疗等）。中国澳门３５２

澳门蓝皮书的“癌症死亡率”为１１００（每十万人，下同），远低于其他国家和地区，如瑞典（１８９１），英国（２２６３），德国（２０６０），日本（１８６１），韩国（１９３７），中国台湾（１３２２），瑞士（１８１５）和美国（１９３６）（见表７）。这结果显示，澳门的（公立及私家）医院在诊断及治疗癌症方面的成效绝不逊色于其他国家和地区①。总结以上的比较结果，澳门保健服务之成效，应可媲美其他发达国家和地区。而且，整体表现更优于某些国家和地区，如英国、德国、韩国、中国台湾及美国，情况应令人满意。表７　各地的健康状况指标国家／地区年份出生预期寿命（岁）婴儿死亡率癌症死亡率（２０１０）中国澳门２０１１８２３２９１１００∗瑞　　典２０１１８１９２１１８９１英　　国２０１１８１１４３２２６３德　　国２０１１８０８３６２０６０日　　本２０１１８２７２３１８６１韩　　国２０１１８１１３０１９３７中国台湾２０１１７９１４２１３２２瑞　　士２０１１８２８３８１８１５美　　国２０１１７８７６１１９３６　　注：∗表示数字是２０１２年之统计数字。资料来源：澳门统计暨普查局：《统计年鉴２０１２年》（２０１３），第４５～４６页；《人口统计２０１２年》（２０１３），第３８页；ＯＥＣＤ，ＨｅａｌｔｈａｔａＧｌａｎｃｅ２０１３：ＯＥＣＤＩｎｄｉｃａｔｏｒｓ，Ｐａｒｉｓ：ＯＥＣＤ，２０１３；ｐｐ２５，３１，３７；台湾地区“卫生福利部统计处”：“卫生福利统计专区”，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｈｗｇｏｖｔｗ／ｃｈｔ／ＤＯＳ／Ｓｔａｔｉｓｔｉｃａｓｐｘ？ｆ＿ｌｉｓｔ＿ｎｏ＝３１２，最后访问时间：２０１３年１２月３０日。四　相关政策议题１人口老龄化的影响在未来１０～２０年，澳门人口结构的特征是人口持续老龄化。到２０２１年，４５２①有一点必须补充，澳门卫生局设有“送外就医”的机制，在某些情况下会把癌症病人转送外地接受治疗，例如香港。

　澳门保健体系的现状与发展　估计老年人口（６５岁或以上居民）将增至８６５３３人，占总居住人口的１２９％；到２０３１年，估计老年人口将增至１４３３０６人，占总居住人口的１９５％①。长者人口的急速增加，必定加大对保健服务的需求，故整体社会（包括政府）必须投放更多的资源，扩展保健服务的规模。由于长者是其中一类“免费医疗组群”，所以他们倾向于使用公营保健服务。例如，２０１２年，在仁伯爵综合医院的入院病人当中，平均有２５７％是长者（６５岁或以上的人士）；而专科门诊的求诊人次中，长者亦占了２９１％②。换言之，超过１／４的公营医院服务之使用者是长者。随着未来老年人口持续增加，公营保健系统的负担必定不断加重。虽然如此，如前文阐述，特区政府已开展“完善医疗系统建设方案”内的项目，由现在至２０２０年持续扩充公营保健服务的规模，包括大量增加初级保健门诊和医院服务的名额，相信这计划能应付未来十年因人口老龄化而新增的服务需求，最起码能有效纾缓现时公营服务因求过于供而出现的紧张情况。但从长远而言，澳门人口老龄化的程度越高，社会对公营保健服务的需求就越大，公营保健系统的负担就越重。所以，特区政府似乎需要寻找税收以外其他有效的保健服务之融资途径。２优化“医疗券”计划在２０１１年，“医疗券”计划的开支约为２３２亿元，占全年的总保健服务开支约４％。特区政府通过这个计划，补贴市民到私营保健场所购买服务，这种做法增加了社会对私营初级保健服务的需求，而且有证据显示，“医疗券”计划刺激了私营保健场所提高服务收费。在“医疗券”计划尚未推行之前，２００７年私营保健服务单位的每次求诊平均收费为１２４１元，２００８年为１３７５元。但该计划推出后，收费水平有明显的增加，２０１０年每次求诊平均收费为１６５１元，２０１１年为１７７１元（见表８）。虽然不能断言“医疗券”计划乃提升私营保健服务费用的最主要因素，但它因刺激需求上升而产生的影响却不能忽视或否认。虽然市民普遍欢迎“医疗券”计划，但特区政府需５５２①②澳门统计暨普查局：《２０１１～２０１３澳门人口预测》，２０１２，第３８页。澳门卫生局：《２０１２统计年刊》，２０１３，第３４页。

澳门蓝皮书要构思一些措施，尽量减少它对服务费用上升的刺激作用。如果居民接受同一水平的医疗服务而需要缴付更高的费用，这可说是资源浪费。因此，如何减少“医疗券”计划对私营保健系统的服务费用之影响，乃特区政府必须思考的问题。表８　私营保健服务场所的服务收费∗单位：澳门元年份私营保健场所的平均收入∗∗私营保健场所的数目私营保健场所的求诊者人次平均每次求诊的收入２００７３３２２２３４６５１２４５１２８１２４１２００８４１６４００４８１１４５６５８６１３７５２００９５１１６００４８３１５７５８７０１５６８２０１０６２２５００４７７１７９８３８４１６５１２０１１７８９１００４６８２０８５２９１１７７１　　注：∗表示估计数字。由于笔者在计算私营保健场所的收费时，未能搜集某些较精确的统计，如那些“自负盈亏”（非政府资助、非慈善性质）门诊服务的确实使用数字等，所以在表中的只是估计数字，与真实情况可能出现差距。虽然如此，但笔者使用同一种方法估算各年的数字，所以比较的结果也有一定程度的参考作用。∗∗表示这项收入只包括提供服务、售卖药物及其他医疗用品之收入。资料来源：笔者根据澳门统计暨普查局《医疗统计》（多年）及澳门卫生局《统计年刊》（多年）的数字计算得出。“医疗券”增加需求及刺激医疗服务收费上升，这由“第三者付费而使用者免费”的情况所导致。不过，它的设计及使用规定亦可能有一定的影响。第一，每张“医疗券”的金额是５０元，在一些情况下，如病人不愿意付额外的金钱或私营医疗诊所不会找赎等，最终服务收费变成了５０元的倍数，其实收费是增加了。如果病人不用“医疗券”，收费应该会低一点。第二，“医疗券”是有使用期限的，过了限期便作废。有一些市民会在限期快结束前使用它们以免浪费，至于是否“急切需要”医疗服务，则可能是另一回事。所以，民间有建议设立“全民医疗储蓄户口”，把医疗券的金额直接注入户口中，政府就不再需要在医疗券内设定使用期限（更没有需要使用“医疗券”的方式）①。这种做法无疑会减少一些市民因“医疗券”快到期而刻意尽快使用的６５２①《澳门日报》２０１３年１月８日，第Ｂ１版。

　澳门保健体系的现状与发展　情况。３探索“全民医疗保险”之可行性现时，有不少国家和地区都采用公营医疗保险模式，支付整个社会的保健服务费用，例如德国、日本、韩国、中国台湾等。公营医疗保险的运作原则是市民（或包括其雇主）定期供款，政府或可拨款补贴整个保险计划的经费。参与保险计划的市民便拥有一份医疗保险，在需要时到私营医院或诊所接受医疗服务，而保险负责支付一部分（或大部分）的费用。这类保险带来“钱跟病人走”的效果，让市民可以自由选择医疗机构。近一年来，在澳门有部分民间社团也提出了设立“全民医疗保险”的诉求。在第五届立法会的选举中，有两个参选组别的政纲已包括“全民医疗保险”①，亦有民选立法会议员（施家伦）在会议上提出有关建议②。但特区政府对此方案持保留态度，行政长官崔世安在立法会回应议员的提问时表示，这类计划“共同参与，共同支付，建立系统，减轻政府的负担，愿景美好，但要求每名居民每月承担医疗供款，与居民意愿抵触，政府会面临阻力，是否可行，相信要进一步咨询”③。虽然如此，相信一些民间社团在未来会继续倡议这种保障计划。如前文分析，澳门的公共医疗保障网络仍未能达到全民覆盖的程度，而那些非“免费医疗组群”，无论在公立医院或私家医院接受住院服务，都要缴付较高昂的费用。因此，这些人士可以说是处于公共医疗保障网的“缺口”之中。如果特区政府设立全民医疗保险，便能够把这些人士（更可能与现时已受保障的特别需要及弱势社群）纳入新的医疗保障网之内。诚然，全民医疗保险确实会有效地保障所有市民的保健需要，但前提是广大市民愿意承担供款，所以它只能在有社会共识之下才可实施，而在现阶段政府的回应是合理的。不过，特区政府似乎需要展开相关的研究工作，了解社会各界对全民医保的理解及看法，认真探讨它的可行性。７５２①②③它们是第２组“自由新澳门”和第１４组“群力促进会”。《澳门日报》２０１３年１０月２４日，第Ｂ２版。《澳门日报》２０１３年１１月１４日，第Ｂ５版。

澳门蓝皮书人口政策篇ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ２０澳门人口：现状、问题与对策　李嘉曾∗摘　要：澳门特别行政区至２０１３年底已有总人口６０７５万人。近３０年来，澳门人口状况的发展趋势是人口总量稳定增长，人口自然增长数稳定增加，同期变动率波动增长，性别比例发生改变；同时也呈现出人口老化、人力资源不足和人口自然增长缓慢的特征。为了应对这样的形势，澳门特区政府采取各种方针政策，切实提升人口素质，妥善应对老龄化，合理引进人口弥补人力资源之不足。实践证明，这些方针政策正在发挥积极作用，为经济建设与社会发展奠定有利的基础。关键词：人口现状　对策８５２∗李嘉曾，澳门城市大学澳门社会经济发展研究中心执行主任，澳门文化产业研究所所长，教授。

　澳门人口：现状、问题与对策　一　前言人口问题是当今时代的热门话题，也是澳门特别行政区需要认真面对的重大课题。了解澳门人口的基本状况、主要特征、历史演变和发展趋势，有助于更好地把握区情，针对性地制定对策，从而调动各种积极因素，为经济建设和社会发展服务。二　澳门人口现状与发展趋势（一）澳门人口现状　　据澳门特别行政区统计暨普查局２０１３年１２月３１日提供的资料，截至２０１３年１２月１日，澳门全区居住人口总数为６０７５００人①，具体情况如下。从性别来看，男性为２９５２万人，占人口总数的４８５９％；女性为３１２３万人，占人口总数的５１４１％。从年龄分布情况来看，至２０１２年底，１５岁以下人口为６７４万人，占人口总数的１１６％；１５～２４岁为８９３万人，占总数的１５３％；２５～３４岁为１１３４万人，占总数的１９５％；３５～４４岁为９３６万人，占总数的１６１％；４５～５４岁为１０１８万人，占总数的１７５％；５５岁～６４岁为７１９万人，占总数的１２４％；６５岁及以上者有４４６万人，仅占总人口数的７７％。从国籍来看，根据２０１２年底的统计资料，在当时的５８２万居住人口中，中国籍居民占９２３％，葡萄牙籍占０９％，菲律宾籍占２７％。从出生地来看，目前澳门的居住人口中，出生于澳门本地的约占４０９％，出生于中国内地的约占４６２％，出生于其他国家或地区的略超过１０％。尽管人口总量不大，但由于面积较小（截至２０１３年１２月全区土地面积仅９５２①本文引用的数据除另注明者外，均引自澳门特别行政区政府统计暨普查局《澳门资料》，澳门特别行政区官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｄｓｅｃｇｏｖｍｏ／ＰｒｅｄｅｆｉｎｅｄＲｅｐｏｒｔ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

澳门蓝皮书为２９９平方公里），因此澳门的人口密度较高。至２０１３年底，平均每平方公里居住人口已经突破２００００人大关，达到２０３１８人。澳门半岛北部地区的人口尤为集中，是世界上人口密度最大的城区之一。（二）澳门人口的发展趋势为了比较准确地把握澳门人口的发展态势，不妨将审视的目光追溯到３０年前。回顾２０世纪８０年代初期以来澳门人口状况的发展变化，可以总结出以下几方面的总体趋势。１人口总量稳定增长三十年来，澳门的人口总量始终处于持续稳定增长的状态。根据澳门特别行政区政府统计暨普查局提供的资料，表１列举了三十年来澳门逐年的人口总数和同期变动率。表１　１９８３～２０１２年间澳门人口总数及同期变动率单位：万人，％年　份１９８３１９８４１９８５１９８６１９８７１９８８１９８９１９９０１９９１１９９２人口数２７６９２８８８２９０６３０１５３１２２３１９８３３０４３３９５３６３８３７８０同期变动率５８４３０６３７３６２４３３２８７１３９年　　份１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００２人口数３９００４０３６４１５０４１５２４１９４４２５２４２９６４３１５４３６３４４０５同期变动率３２３５２８００１０１４１００４１１１０年　　份２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２人口数４４６７４６２６４８４３５０９９５３１８５４３１５３３３５４０６５５７４５８２０同期变动率１４３６４７５３４３２１－１８１４３１４４　　资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《人口估计、出生及死亡统计、结婚与离婚统计》。表１显示，近三十年来，除了２００９年澳门的人口总数比上年略有减少、同期变动率出现负值以外，其他年份的人口数量均比上年有所增长。其中增幅在１％以下的年份仅有３个，分别是１９８５年（变动率为０６％）、１９９６年（人口数微增，但变动率为０）、２０００年（变动率为０４％）。其余年份人口总数的增幅始终保持在１％以上（含１％），同期变动率在３％以上的计有１５年，其０６２

　澳门人口：现状、问题与对策　中有３年的变动率超过５％，而最高的１９９１年竟高达７１％。２人口自然增长数稳定增加影响澳门人口状况变化的因素很多，其中一个因素是人口自然增长数稳定增加。近三十年来，澳门每年的新生婴儿数恒大于死亡人数，确保了人口的自然增长。表２的数据显示了这一特征。表２　１９８３～２０１２年澳门出生、死亡与自然增长人数单位：人年　份１９８３１９８４１９８５１９８６１９８７１９８８１９８９１９９０１９９１１９９２出生人数６１６８６６６６７５６０７４７７７５６５７９１３７５６８６８７２６８３２６６７６死亡人数１５１４１４８８１４６６１３２４１３２１１４７３１５１６１４８２１３３５１４３２自然增长数４６５４５１７８６０９４６１５３６２４４６４４０６０５２５３９０５４９７５２４４年　份１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００２出生人数６２６７６１１５５８７６５４６８５０３１４４３４４１４８３８４４３２４１３１６２死亡人数１５３１１３３０１３５１１４１３１２９３１３５６１３７４１３３８１３２７１４１５自然增长数４７３６４７８５４５２５４０５５３７３８３０７８２７７４２５０６１９１４１７４７年　份２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２出生人数３２１２３３０８３６７１４０５８４５３５４７１７４７６４５１１４５８５２７３１５死亡人数１４７４１５３３１６１５１５６６１５４５１７５６１６６４１７７４１８４５１８４１自然增长数１８３８１７７５２０５６２４９２２９９０２９６１３１００３３４０４００７５４７４　　资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《人口估计、出生及死亡统计、结婚与离婚统计》。分析表２提供的有关数据可知，近３０年来，澳门每年新出生的婴儿数长期保持在３０００人以上，其中年出生数大于５０００人的年份有１８个，出生数最多的一年是１９８８年，该年新生婴儿达到７９１８人。近三十年来，澳门每年的死亡人数保持在２０００人以下，其中死亡人数最多的２０１１年达１８４５人；死亡人数最少的１９９７年为１２９３人。由于每年的出生人数恒大于死亡人数，因此三十年来澳门的人口自然增长数（出生人数减去死亡人数）始终是正值，而且数量不小。除了２０世纪９０年代初的四年间每年人口自然增长数降到２０００人以下外，其余２６年间每年人口自然增长数均在２０００人以上。其中年自然增长数超过５０００人的有十年，最１６２

澳门蓝皮书多的一年是１９９８年，自然增长的人口达到６４４０人。３人口同期变动率波动增长尽管３０年来澳门的人口总量呈现持续稳定增加的趋势，但考察人口的同期变动率（某年与上年人口总数的变动数与上年人口总数之比），可以发现增长趋势呈现波动性的变化趋势。根据表１提供的数据进行分析，可以看出３０年来澳门全区人口总量呈现出“降—升—降—升—降—升”的总体变动趋势。人口减少（变动率下降）和人口增加（变动率上升）的趋势交替发展。其中，１９８３～１９８８年略降；１９９０～１９９１年陡升；１９９１～１９９６年陡降；１９９６～２００６年间前期（１９９６～２００３年）平缓上升，后期（２００３～２００６年）急剧上升；２００６～２００９年急剧下降；２００９～２０１２年急剧上升。图１形象地表现了澳门三十年来人口总数变动的波动趋势。图１　１９８３～２０１２年间澳门人口同期变动率变化趋势资料来源：表１的相关数据。４性别比例发生改变为了研究澳门人口中性别比例的变化趋势，还需要将考察的目光再向前追溯十年，以２０世纪７０年代初期为起点。表３汇集了四十年来澳门总人口中男女人数的逐年对比数据，反映出明显的变化趋势。２６２

　澳门人口：现状、问题与对策　表３　１９７３～２０１２年间澳门人口的性别对比单位：万人年　份１９７３１９７４１９７５１９７６１９７７１９７８１９７９１９８０１９８１１９８２男性人口１２４４１２３４１２２３１２１０１１９８１１９９１２１１１２３０１２５９１３１９女性人口１１７２１１６０１１４７１１３２１１１９１１３２１１６２１１８９１２１７１２９８年　份１９８３１９８４１９８５１９８６１９８７１９８８１９８９１９９０１９９１１９９２男性人口１３８３１４３７１４４０１４８８１５３１１５６４１６１１１６５６１７６０１８２６女性人口１３８６１４５１１４６６１５２７１５９１１６３３１６９３１７３９１８７８１９５４年　份１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００２男性人口１８８７１９４８１９９４２０００２０２６２０４４２０６２２０７２２０９３２１１１女性人口２０１３２０８８２１５６２１５２２１６８２２０７２２３４２２４３２２７０２２９４年　份２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２男性人口２１４６２２１７２３３５２５０５２６２５２６，５６２５５９２５８５２６８０２８０３女性人口２３２１２４１０２５０７２５９４２６９３２７，７５２７７３２８２１２８９３３０１７　　资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《人口估计、出生及死亡统计、结婚与离婚统计》。从表可知，四十年来，澳门总人口中男性居民和女性居民的比例呈现出由男多女少到女多男少的变化，１９８３年是转折点。１９７３～１９８３年，澳门人口中男性人口多于女性人口，但超出的数量逐年下降，从六七千逐渐减少到三四千人，１９８２年时只多出２１００人。１９８３年时男女人口基本持平，但女性人口首次超过男性人口（仅多出３００人）。此后三十年，女性人口始终多于男性人口，超出的幅度也逐年增加，至２０１０年前后达到两万余人。三　澳门人口发展面临的主要问题以澳门特别行政区人口现状为基础，结合人口状况的发展变化趋势，不难总结出澳门人口状况面临的主要问题。早在２０１２年４月２５日，特区政府就举行过一次有关人口政策的记者会，政策研究室主任刘本立在会上表示：“特区政府已注意到，人口老化、人力资源不足和人口自然增长缓慢等人口问题已在澳门逐步浮现。”①３６２①赵卫、张金加：《澳门人口政策首要研究人力资源、人口老化、人口规模三问题》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１２－０４／２５／ｃ＿１１１８４３２０５ｈｔｍ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

澳门蓝皮书（一）人口老化随着年龄的增长，每个人都会步入老年。但不同国家和地区对老年人的年龄界定不尽相同。内地规定６０岁以上即为老年，国际上普遍使用的概念则是将６５岁以上者界定为老年人。１９５６年联合国文件《人口老龄化及其社会经济后果》指出，一个国家或地区６５岁及以上人口数量达到总人口比例７％以上时，即意味着这个国家或地区进入老龄化阶段。１９８２年在维也纳举行的“老龄问题世界大会”则提出了另一个标准：６０岁及以上老年人口占总人口比例超过１０％时，意味着这个国家或地区进入老龄化阶段。由此观之，国际通用的老龄化判定标准有两个，一是６５岁及以上人口超过总人口的７％；二是６０岁及以上人口超过总人口的１０％。澳门主要采用联合国规定的前一标准。自１９９０年以来，澳门地区人口中６５岁及以上长者的比例始终处于逐年增长的态势。例如，全区６５岁及以上人口１９９０年为２２４万人，占总人口比例为６６％；２０００年为３０５万人，占总人口的７１％；２０１０年为３９９万人，占总人口的比例达到７４％。表４列出了１９９０～２０１２年间澳门居民中６５岁及以上老年人的逐年数据，以及在总人口中的比重。表４　１９９０～２０１２年澳门老年人口数量及相应比重单位：万人，％年　份１９９０１９９１１９９２１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７６５岁及以上人数２２４２４８２６１２７３２８５２９９２８６２９３占总人口百分比６６６８６９７０７１７２６９７０年　份１９９８１９９９２０００２００１２００２２００３２００４２００５６５岁及以上人数２９７３０１３０５３１８３２７３３４３４４３５３占总人口百分比７０７０７１７３７４７５７４７３年　份２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３６５岁及以上人数３５６３６４３７３３８７３９９４０９４４６—占总人口百分比７０６８６９７３７４７３７７—　　资料来源：澳门统计暨普查局：《按岁组统计之期末人口》。４６２

　澳门人口：现状、问题与对策　　　根据表４可知，澳门早在１９９３年即首次进入老龄化社会，其后在１９９６年、２００７～２００８年老年人比例曾经短期回落到老龄化临界线之下，但其余１７年间均超过老龄化标准。尤其是２００９年以来，老龄人口占总人口的比例稳定超过７％且逐渐上升，２０１２年时已经达到７７％，表明澳门已经名副其实地进入老龄化社会。（二）人力资源不足人力资源又称劳动力资源，即劳动力，是指具有劳动能力、能够推动社会经济发展的人口。人力资源的数量即为劳动力人口的总数。不同国家和地区规定了不尽相同的劳动力人口年龄界限。如内地为男性１６～６０周岁，女性１６～５５周岁。按照澳门特区的惯例，是将１６岁～６５岁的人口都算作劳动人口，并且未设立上限。考察澳门的人力资源情况，以下几方面印证了人力资源不足的观点。１劳动力总量逐年上升根据有统计资料的１９９２年以来的官方公布数据，近２０年来澳门适龄之劳动人口和就业人口总数处于稳定增加的态势。表５列举了２０１３年以前的１７年间澳门劳动人口与就业人口的数量变化。表５　１９９６～２０１２年澳门的劳动人口与就业人口数量单位：万人年　份１９９６１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００２２００３２００４劳动人口数２０２５２０２４２０５９２０９５２０９５２１８９２１８６２０８７２３０３就业人口数１９３９１９５８１９６５１９６０１９５３２０５０２０４９２０５５２１９１年　份２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２２０１３劳动人口数２４７０２７４０３０２９３２７０３２３３３２４０３３６２３５０１—就业人口数２３７５２６４２２９３０３１７１３１１９３１４７３２７７３４３２—　　资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《按性别及岁组统计之劳动人口》和《按性别及岁组统计之就业人口》。表５表明，澳门的劳动人口和就业人口总量呈现出总体上升的趋势，而且就业人口在劳动人口中所占的比例居高不下，始终保持在９５％以上，体现出社会对于劳动者的强烈需求。５６２

澳门蓝皮书２劳动力参与率逐年上升，失业率和就业不足率下降统计资料显示，十多年来澳门的劳动力参与率（包括就业者和失业者在内的经济活动人口占劳动人口的比例）从回归初期的６１％～６５％，上升到２００８年以后的７０％以上；失业率则从２０００年的６８％逐渐下降到２０１２年的２％，２０１３年以来更是控制在２％以下；与此同时，反映实际工作时数少于正常工作时数人口比例的就业不足率也总体下降，从２０００年的３０％下降到２０１２年０８％。通俗地说，上述数据的变化趋势表明，在澳门，能干活的人越来越多地出来干活，失业者越来越少，工作量不足的人也越来越少。这些情况反映了社会对劳动力的迫切需求，也印证了人力资源的相对不足。图２显示了回归以来澳门劳动力参与率上升，失业率和就业不足率下降的变化趋势。图２　１９９９～２０１２年澳门劳动力参与率、失业率和就业不足率对比资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《劳动参与率、失业率及就业不足率》。３外地雇员数逐年上升由于本地潜在的劳动力已经不多，难以满足社会需求，近年来澳门引进的外来劳动力不断增加。据澳门特区政府统计暨普查局公布的２０１２年以前五个相关年份的统计资料和２０１３年的统计资料，澳门引进的外地雇员数量总体上大幅度上升。表６汇集的相关数据明显反映了这一趋势。６６２

　澳门人口：现状、问题与对策　表６　２０１２年以前有关年份与２０１３年澳门引进外地雇员数量单位：人时　间２００２年２００７年２０１０年２０１１年２０１２年２０１３年外劳总数２３４６０８２２０７７５８１３９４０２８１１０５５２１３７８３８中国内地１８１１５４７１０１４１８９５５５３７３６６８４５—亚洲其他４９１３３６２８３３２５１４３７２２５４２２４１—欧　洲２６３６３８５４０５９３６５６—　美　洲７９５９７５５６５３２５２９—　大洋洲７８５３２２５９２５３２１４—　非　洲１２５６４９５２６７—　　　　资料来源：澳门特别行政区政府统计暨普查局：《２０１２统计年刊》和《２０１４统计月刊》。（三）人口自然增长缓慢一定时期内（通常以一年为单位）某地区出生人数与死亡人数之差是该地区该时间段的人口自然增长数，人口自然增长数与人口基数之比称为人口自然增长率。人口自然增长数和自然增长率均反映人口增长（或减少）的变化趋势。根据表２提供的出生与死亡人口数据，以及表１提供的人口基数，经过计算可以得出澳门近３０年来的逐年人口变化率。表７显示，自１９８８年以来，澳门地区的人口自然增长率始终处于２％以下；从１９９６年至今，人口自然增长率更是长期低于１％，表明人口自然增长率长期处于十分低下的状况。西方发达国家将妇女生育儿女的数量恰好能替代其本身及其伴侣的生育水平称为“生育更替水平”，根据美国人口咨询局出版的《人口手册》（第四版）的相关规定，总和生育率达到２１‰时才能达到生育更替水平。澳门的总和生育率一直很低，“２０１１年总和生育率为１１５‰，低于２１‰的人口更替水平”①。７６２①赵卫、张金加：《澳门人口政策首要研究人力资源、人口老化、人口规模三问题》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１２－０４／２５／ｃ＿１１１８４３２０５ｈｔｍ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

澳门蓝皮书表７　１９８３～２０１２年澳门地区人口自然增长数与自然增长率单位：人，％年　份１９８３１９８４１９８５１９８６１９８７１９８８１９８９１９９０１９９１１９９２自然增长数４６５４５１７８６０９４６１５３６２４４６４７６６０７０５３９０５４９４５２４４自然增长率１６８１７９２１０２０４２００２０３１８４１５９１５１１３９年　份１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７１９９８１９９９２０００２００１２００２自然增长数４７３６４７８５４５２５４０５５３７３８３０７８２７７４２５０６１９１４１７４７自然增长率１２１１１９１０９０９８０８９０７２０６５０５８０４４０４０年　份２００３２００４２００５２００６２００７２００８２００９２０１０２０１１２０１２自然增长数１７３８１７７５２０５６２４９２２９９２２９６１３１００３３４０４００７５４７５自然增长率０３９０３８０４２０４９０５６０５５０５８０６２０７２０９４　　资料来源：表１、表２相关数据。四　澳门人口发展的相关对策针对澳门人口状况与发展趋势，特区政府已经注意到了需要重点研究的领域。２０１２年１１月１日，特区政府举行记者会，宣布“对涵盖提高人口素质、应对人口老龄化及人力资源不足等三大政策的《澳门特别行政区人口政策框架》展开为期３个月的公众咨询”①。特区政府发言人谭俊荣在记者会上表示：“澳门特区政府政策研究室指定的《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本中提出了当前迫切需要解决的提升人口素质、应对老龄化、人口移入三大内容。”②可见澳门人口政策的重点研究领域已经基本确定，政府的施政重心、民众的关注焦点，都在围绕上述三大主题展开深入探讨。（一）切实提升人口素质１人口素质有待提升平心而论，近年来澳门人口的素质普遍有所提高。就从学历来看，“本澳８６２①②刘冬杰：《澳门展开政策咨询：２０３６年人口最高或可达８５２万》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１２－１１／０１／ｃ＿１１３５７８６０２ｈｔｍ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。刘冬杰：《澳门展开政策咨询：２０３６年人口最高或可达８５２万》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１２－１１／０１／ｃ＿１１３５７８６０２ｈｔｍ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

　澳门人口：现状、问题与对策　拥有高等教育学历的劳动人口比例正不断提升，由２００９年的２２９％上升至２０１２年的２７％”①。但是，无论同较发达国家（地区）还是同内地相比，差距仍然十分明显，诚如特区政府政策研究室主任刘本立所指出的：“劳动人口仍需提升素质以适应长远发展和区域合作的需要。”②根据经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）的统计资料，早在２０世纪末期，许多欧美国家和日本等较先进的亚洲国家主要劳动人口（２５～６４岁）中受过高等教育者的比例，已经达到３０％或以上。例如，英国、澳大利亚、日本三个国家１９９９年的相关数据分别为２９％、３０％和３３％，而美国已达３９％，加拿大更高达４３％。可见澳门现有主要劳动力的受教育水平明显低于２０世纪末期的发达国家水平，与一些先进国家相比，差距还相当大。即使同内地相比，澳门也未必占优势。内地一些发达地区的相关指标已经超过澳门。例如，北京在２０１１年３月公布了《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０～２０２０年）》，其中预测，“至２０２０年时北京主要劳动人口中受过高等教育的比例将达到４８％。这一指标澳门可能望尘莫及。所以无论是国际对比还是与国内较发达地区相比，澳门民众素质中的一些基本指标亟待提高”③。２提升人口素质的有效途径提升澳门人口素质的有效途径主要有两条：一是通过教育和学习，普遍提高广大居民的综合素质；二是引进高素质的优秀人才。特区政府早已认识到以教育作为主要手段提高民众素质的意义，并且将“教育兴澳”作为重要的施政理念。行政长官崔世安在２０１３年１１月１２日发布的《２０１４财政年度施政报告》中，再次重申了这一理念：“在教育方面，以制度和资源的有力支撑，筑起连接非高等教育、高等教育、职业技术教育、特殊教育、持续进修、终身学习等领域的全民教育网络。保障居民完成非高等教９６２①②③崔世安：《澳门特别行政区政府２０１４年施政报告》，澳门特区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ２．ｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｐｏｌｉｃｙ／ｈｏｍｅｐｈｐ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。赵卫、张金加：《澳门人口政策首要研究人力资源、人口老化、人口规模三问题》，新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓｘｉｎｈｕａｎｅｔｃｏｍ／ｇａｎｇａｏ／２０１２－０４／２５／ｃ＿１１１８４３２０５ｈｔｍ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。李嘉曾：《澳门人才培养的需求与方针》，《澳门日报》２０１３年１２月４日，第Ｅ９版。

澳门蓝皮书育，并提供修读高等教育或以上课程的机会，帮助居民增强竞争实力，逐步向上流动。落实‘教育兴澳’的施政理念，实现居民素质全面提高。”①其实，在澳门，重视教育是政府的一贯宗旨。“澳门特区政府成立以来，一直在加大对教育领域的投入，并成功实施了１５年免费教育，改善了教育环境，提高了教育成效。”②除了大力支持正规的全日制学校教育，“为鼓励居民通过进修增长知识，提升自身素质，促进个人和社会的整体进步与可持续发展，澳门特区政府于２０１１年７月推出了‘持续进修发展计划’。这是自２００７年推出‘持续教育资助计划’以来，在持续教育方面的另一重大举措”③。特区政府教育暨青年局详细阐述了这一计划的宗旨与具体做法：“为鼓励澳门居民和支持市民终身学习，持续提升个人素养和技能，改善生活素质，促进社会的可持续发展，从而建构终身学习社会，特区政府推出《持续进修发展计划》。”“特区政府动用澳门币五亿元作为实施《持续进修发展计划》的启动经费，以每人定额资助五千澳门元的方式支持澳门居民持续进修，居民只要在２０１１～２０１３年任一年度的１２月３１日或该日前年满１５周岁，即可自该年１月１日起成为本计划的受益人。教育暨青年局将为符合资格的居民设立个人进修账户，以缴纳受资助项目的学费或证照考试费，居民可通过教育暨青年局网页及辖下教育／青年活动中心的资讯亭查阅个人使用资助记录。”④鉴于“首阶段的《持续进修发展计划》普遍受到社会欢迎。为继续鼓励居民持续学习、增长知识、提升技能，２０１４年政府将在优化计划的基础上，推出第二阶段的《持续进修发展计划》，向年满１５岁的本澳居民提供为期三年的进修资助，每人上限由５０００元调升至６０００元”⑤。０７２①②③④⑤《２０１３财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。晁秋红：《澳门持续进修发展计划述评》，《世界教育信息》２０１３年第８期。晁秋红：《澳门持续进修发展计划述评》，《世界教育信息》２０１３年第８期。澳门特区政府教育暨青年局：《“持续进修发展计划”》新闻稿，澳门特别行政区政府新闻局网站，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｓｇｏｖｍｏ／ｓｈｏｗＣＮＮｅｗｓ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。《２０１４财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

　澳门人口：现状、问题与对策　在２０１４财政年度中，澳门特区政府还将采取提高居民素质的一些新措施：“为强化持续教育和终身学习的社会效益，配合本澳经济适度多元的发展策略，政府计划在路环石排湾筹建‘职业教育实践中心’，设立高中职业技术教学及实践场地，既可为开办专业技能课程的机构做教学用途，也可作为相关专业实习的教育基地。同时，设立‘语言培训中心’，提升本澳学生的语言应用能力。以上两个中心预计将于２０１６年投入运作。”①在努力提高居民素质的同时，还应当积极引进高素质的优秀人才。澳门的人口规模有限，外来人口在总人口中占有相当的比重，而且随着经济建设和社会发展的需要不断增长，外来人口的数量将会越来越多。因此，外来人口的素质也将对本澳居民总体素质产生很大的影响。为了有效地提升居民的整体素质，有必要对引进人才的质量提出适当的要求。关于这个问题的一些观点，将在下文第三点中详细论述。（二）积极稳妥应对老龄化用国际通用的标准来衡量，澳门已经步入老龄社会是一个不争的事实。如何正视这一问题，是特区政府无法回避的重要职责。宜从以下三方面入手，积极稳妥地应对老龄化。１提高认识，端正态度首先应当正确认识老龄化现象，合理评估澳门的老龄化问题，力求达成共识，端正态度，政府与民众齐心协力，共同应对这一社会问题。一方面，老龄化的现象未必可怕。“随着科学技术的进步、人居环境的改善，以及人们健康意识的加强和健康知识的普及，老年群体的状态越来越好。一是寿命越来越长。２０１１年澳门男性居民的预期寿命为７９１岁，女性的预期寿命则为８５５岁。至２０３６年，澳门男、女居民的预期寿命将分别增加到７９６岁和８６９岁。二是老年人的生活质量不断改善，不仅自我生存能力提高，而且还能发挥一定的社会作用。澳门的退休年龄比内地延长五岁左１７２①《２０１４财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

澳门蓝皮书右，退休制度也比内地灵活，不少６０岁、６５岁以上的老年人身体健康，精神矍铄，仍然活跃在重要的工作岗位上，且因知识技能优越、经验丰富，继续发挥着业务骨干的作用。”①由此可见，人口老龄化未必会加重澳门的社会负担。另一方面，同世界上其他一些地区相比，澳门的人口老龄化趋势还不算太严重。仅以邻区香港为例。据２０１１年的统计资料，香港全区拥有７００多万常住人口，其中６５岁以上的老年人达到９４万余人，已经占到人口总数的１３％。而同期的澳门这一指标仅为７３％，约为香港居民中老年人比例的５４％。由此看来，澳门才刚刚迈进老龄化社会门槛，及早谋划对策正当其时。２关爱长者，老有所乐解决老龄化问题的核心在于让老年人老有所养，老有所乐。不可否认，由澳门的人口总数、人口年龄分布情况与家庭结构等因素所决定，澳门人口状况造成的社会负担在逐渐加重。据统计和预测，“澳门的年龄中位数在２０１１年是３６６岁，到了２０３６年将上升至４２３岁。老年人口的抚养比率也将迅速上升，从２０１１年平均每百名澳门居民抚养９１位老人，急剧上升为２０３６年时每百人抚养３１２人，相当于每三名成年人就要抚养一位老人，社会负担可想而知”②。这是一个社会问题，也需要全社会共同努力来解决。政府的制度保证是关键，澳门特区政府在这方面已经奠定了良好的基础。“在社会保障系统方面，包括供款式的社会保障制度、非供款式的社会援助和全民式的社会福利。特区政府力求通过短、中、长期政策的调节，资源配置的引导，令社会保障系统形成多层环节相互覆盖、多种支柱合力支撑的安全网络，以维护居民基本生活，协助居民提升自身竞争力，体现社会公平，促进社会稳定。”③在构建全民社会福利制度的基础上，澳门特区政府特别关注老年人口的福２７２①②③李嘉曾：《澳门人口预测与对策刍议》，《澳门日报》２０１２年１１月１４日，第Ｆ２版。李嘉曾：《澳门人口预测与对策刍议》，《澳门日报》２０１２年１１月１４日，第Ｆ２版。《２０１４财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

　澳门人口：现状、问题与对策　祉：“‘敬老护老’是中华文化的优良传统，特区政府关怀长者的晚年生活。２０１３年已完成把敬老金与养老金合并的研究工作，正展开相关的制度安排，以便简化程序。此外，２０１４年将制定养老保障体系的政策框架，以及２０１６～２０２５年‘长者服务发展十年行动计划’，进一步巩固和完善养老保障。为增强家庭及小区对长者的支持，政府在强化现有服务的同时，加快扩建和新建安老院舍，尽早开发相关的人力资源。”①总之，无论从制度上、政策上还是措施上来看，都能体现澳门特区政府对长者的关爱，老年人口在澳门能够实现“老有所养，老有所乐”的目标。３鼓励生育，积极弥补解决人口老龄化的问题不仅涉及老年人口的生活质量，而且关系到社会的正常发展进步。因此，从宏观视角来看，还应当适当提高人口自然增长水平，对人口老龄化现象做出积极的补充。澳门特区政府已经注意到这个问题，并且采取了适当的措施来应对。“澳门特区政府发言人办公室于２０１２年１１月１日举行新闻发布会宣布，《澳门特区人口政策框架》将从２０１２年１１月３日起做为期三个月的公众咨询。咨询文本提出，特区政府将会考虑积极鼓励生育措施，应对社会老龄化。”②考察２００４年（澳门历史上人口自然增长率最低的年份）以来的情况（参见图３），可以看出澳门近年的人口自然增长率正在逐步回升，从一个侧面反映了特区政府鼓励生育的政策正在初见成效。（三）合理引进人口，弥补人力资源不足引进人口既是弥补人力资源不足的积极措施，又是应对人口老龄化的有效办法。引进人口的关键在于合理，以下三个方面值得引起足够的重视。１审时度势，与时俱进引进人口是世界上许多国家和地区加速发展的必由之路。最典型的是美３７２①②《２０１４财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。龙土友：《澳门政府将积极鼓励生育应对老龄化》，中国新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｃｈｉｎａｎｅｗｓｃｏｍ／ｇａ／２０１２／１１－０１／４２９５４３６ｓｈｔｍｌ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。

澳门蓝皮书图３　２００４～２０１２年澳门人口自然增长率的变化资料来源：表７的相关数据。国，这个国家无论是当初建国还是２３０余年来的发展，几乎任何时候都离不开移民，因此被称为“移民之国”。人类社会进入２１世纪以后，移民已经成为时代潮流。据媒体报道，“２０１３年，是全球人口大迁徙的一年。世界各地的移民人数从１９９０年的１５４亿增加至２３２亿，为历史最高，占到全球人口的３２％。其中，美国以４５７９万移民人数遥遥领先，高居移民目的国榜首。而排名第二的俄罗斯仅有１１１９万人”①。对于一些人力资源本来就不足的国家和地区而言，引进人口尤为必要。澳门理当借鉴国际社会的成功经验，将合理引进人口作为一个基本的施政方针。引进人口也是澳门自身的迫切需要。上文已经述及，人力资源不足是澳门人口状况的基本特征之一。因此，从澳门的区情出发，合理引进人口势在必行。２０１３年５月２１日，特区政府政策研究室召开记者会时透露了未来澳门劳动力紧缺的大致规模：“到２０１６年金光大道等大型项目落成，人力资源缺口有四万。”②由此可见，为了满足自身发展的需要，在引进人口问题上澳门也应当审时度势，与时俱进。４７２①②《美国高居全球移民目的国榜首》，世贸通网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｗｏｒｌｄｗａｙｈｋｃｏｍ／ｎｅｗｓ／２０１３１２／２６／３７３２ｈｔｍｌ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。蒋生：《澳门引进人才方式可能放宽》，《南方都市报》２０１３年５月２２日，第ＺＢ１２版。

　澳门人口：现状、问题与对策　２态度积极，方针稳妥在引进人口的问题上，一方面要采取积极的态度，另一方面也要贯彻执行稳妥的方针，主要体现在正确处理引进人口数量与质量的关系上。从数量来看，根据２０１２年以前十年中有统计数据年份的资料，澳门目前引进外地雇员的数量已经占全区劳动力数量的３０％以上（见表８）。表８　２００２～２０１２年间外来劳动力在就业人口中所占比例单位：人，％年　份２００２２００７２０１０２０１１２０１２外来劳动力２３４６００８２２０７０７５８１３０９４０２８０１１０５５２００就业人口２０４９００２９３０００３１４７００３２７７００３４３２００外劳比例１１４５２８０６２４０９２８６９３２６１　　资料来源：表５、表６的相关数据。综合考虑澳门经济建设的需要和自身承受能力，在未来一二十年内，将引进外来劳动力的比例控制在劳动力总数的１／３左右为宜。政府应当通过政策导向实行宏观控制。在这方面，澳门特区政府显然已经有所考虑。例如，２０１４年起澳门将引进内地家佣，但从一开始即实行了数量控制：“首批拟从广东省和福建省输入３００人，待相关运作落实后，将分批增加至１５００人。”①从质量来看，应当努力提高引进人口的层次与综合素质。特区政府政策研究室明确表达了这一观点：引进人力资源，“不仅涉及量，更涉及质。必须以更长远的眼光看待，引入更高质量的人才”②。近年澳门民间和媒体热议的“放宽技术人才移民政策”“非本地大学毕业生留澳”“内地家佣来澳工作”等话题，都涉及了引进外来人口的质量问题。由于强调要保证质量、提高素质，因此谈到引进问题时往往用“人才”的概念来替代“劳动力”的概念。这也在一定程度上体现了对引进人口的质量要求。５７２①②《２０１４财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府官网，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｇｃｅｇｏｖｍｏ／ｄｏｗｎｌｏａｄｓ／ｃｎ２０１４＿ｐｏｌｉｃｙｐｄｆ，最后访问时间：２０１３年１２月３１日。蒋生：《澳门引进人才方式可能放宽》，《南方都市报》２０１３年５月２２日，第ＺＢ１２版。

澳门蓝皮书３内外互补，机动灵活不同地区之间人口的流动从来都是双向进行的，澳门与周边地区亦然。相邻地区人口的双向流动会对一个地区的人口状况造成一定的影响，因此在制定人口政策时也应当加以考虑。澳门特别行政区政府统计暨普查局在２０１２年１０月公布的《２０１１至２０３６澳门人口预测》中，界定了两类与澳门人口结构有关的特殊人群。一类是“外来居住者”，包括“在澳门居住的外地雇员”和“在澳门居住的外地学生”；另一类是“跨境工作者”，即“在澳门工作却在内地居住者”。这两类人的总数也在逐渐增加。“根据《预测》提供的数据，本澳目前（截至２０１２年１０月）拥有５５７４００人，其中本地人口４８２３００人，占８６５％；在澳门居住的外地雇员和学生（统称外来居住者）有７５１００人，占１３５％。在２０３６年将有近７６万的总人口中，本地人口为６６２４００人，占８７１７％；外来居住者９７５００人，占１２８３％。与此同时，在澳门工作却在内地居住的‘跨境工作者’人数也在直线上升，２０１１年为４３００人，２０２１年将增至７４００人，而到了２０３６年可能剧增至１３０００人”①。澳门与周边地区人口的双向流动趋势无疑将产生互补效应，特别值得注意的是，“因工作、升学、退休等原因迁入内地或香港等地的本地人士，大致以年均５％的幅度增长”②，这一趋势必将有效地减轻人口总量增长对澳门造成的社会压力。特区政府应当制定更为灵活的政策，包括居留政策、住房政策、就业政策、签注政策和通关政策，改革创新，因势利导，促使澳门的人口状况不断改善，不断优化。五　结语人口状况是澳门特别行政区“区情”的基本要素，制定人口政策是关乎澳门“区计民生”的大事，也是特区政府施政的重要内容。伴随着人口总量６７２①②李嘉曾：《澳门人口预测与对策刍议》，《澳门日报》２０１２年１１月１４日，第Ｆ２版。李嘉曾：《澳门人口预测与对策刍议》，《澳门日报》２０１２年１１月１４日，第Ｆ２版。

　澳门人口：现状、问题与对策　稳定增长的趋势，澳门的人口状况出现了人口老龄化、人力资源不足和人口自然增长缓慢的特征。针对这样的形势，澳门特区政府承担着义不容辞的社会责任。历史经验表明，吸取多元文化的精华，坚持全方位开放是澳门社会保持活力健康发展的有效机制，应对人口问题同样如此。相信特区政府在全体市民的理解与积极配合下，通过贯彻执行“切实提高人口素质”“积极稳妥应对老龄化”和“合理引进人口的”正确方针政策，一定能克服困难，缓解矛盾，调动一切积极因素，为未来的经济建设与社会发展奠定更为有利的基础。７７２

澳门蓝皮书２１以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　陈震宇∗摘　要：人口政策是确立澳门未来社会发展规划模式的一个重要基础，也是长远规划经济、教育、房屋、医疗、社会保障体系的一个重要前提。人口政策是２０１２～２０１３年澳门社会焦点议题之一，先有政府推出《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，然后出现外地学生留澳工作和特定行业输入外地雇员的争议，还有行政长官在２０１４年年度《施政报告》中提出“人才培养长效机制”。本文认为，政府提出的人口政策是以“谋求长远经济发展”为核心，并分析了在劳动力素质方面人口政策的可能制定方向。关键词：澳门　人口政策　劳动力经过十多年的快速发展，澳门特别行政区彻底改变了原来的城市面貌。对政府和社会而言，反思过去的社会发展规划模式能否继续适应当前的形势，比以往任何一个时期都有着更大的迫切性。其中，长远的人口政策是确立未来社会发展规划模式的一个重要基础。虽然按照联合国２０１１年度《世界人口政策》报告中的归类，澳门地处的亚洲属于“稍慢发展地区”（ｌｅｓｓｄｅｖｅｌｏｐｅｄｒｅｇｉｏｎ），但人口趋势方面与“较发８７２∗陈震宇，澳门基金会高级技术员，管理学博士。

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　展地区”（ｍｏｒｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄｒｅｇｉｏｎ）所遇到的问题相似，如人口老龄化问题、适龄劳动人口规模问题、人口增长率偏低问题等，也有一些澳门本地特有的与人口政策相关的连带问题，如劳动力素质问题。从２０１２年至今，人口政策已经成为政府工作的一个重点，而当中涉及的一些议题也一度发展成社会争议问题。随着时间演进，澳门特区的人口政策已渐见雏形。本文通过总结和分析澳门特区人口政策的沿革、近期的一些争议和政府现已提出的一些构想，尝试归纳政府人口政策的核心，以及讨论在这个核心下人口政策重要的规划思路。一　澳门特区人口政策回顾（１９９９～２０１２年）澳门特别行政区成立后，第一届政府的施政侧重于经济复苏、改善公共财政和开放博彩业方面，加上在后过渡时期确立起来的社会发展规划模式，多少仍能适应澳门当时的社会环境，人口政策因此仍处于较次要的地位，甚至近乎空白。随着博彩业开放带动经济和社会的急速发展，加上第二届政府提出“全面提升澳门市民综合生活素质”的施政目标，作为构成生活素质一个重要部分的人口政策，开始受到第二届政府的重视，并一度放在较靠前的施政优先次序。在第二届政府任期内，针对人口政策曾并行展开两方面的工作：政策研究和措施制定。在政策研究方面，政府在２００７年曾委托香港研究机构展开“澳门特别行政区人口政策研究”。当时的研究结果显示，澳门的人口趋势主要呈现以下特征：人口规模因移民人数增加而不断扩大、生育率下降至低于可替代水平、人口老龄化、人口流动性高、就业人口素质偏低。与此同时，澳门的人口与城市、社会发展之间已出现一系列的矛盾，包括：人口规模与城市容量之间的矛盾、外来文化与本地价值观念之间的矛盾、外地雇员与本地劳动人口之间的矛盾、生育率下降与长远发展之间的矛盾、人口老龄化与社会保障之间的矛盾，以及人口素质与产业升级之间的矛盾。研究机构后来根据上述人口发展趋势及其与社会发展的关系，从经济发展、社会和９７２

澳门蓝皮书谐和环境保护的角度提出过一些措施。政府在上述研究成果的基础上，展开过一些相关的专题研究，如新移民在澳门的生活状况、专才输入制度、社会保障体系等。另外，在正式统计体系内新增或扩大涉及人口政策的调查范畴和范围，如人力资源需求及薪酬调查、劳动力流动调查、就业人士转工调查、在就业调查中新增“本地居民”和“住户”类别调查数据等，以使数据更完整和更准确。与此同时，对于与人口政策有关的领域，政府又采取了一些措施，例如实施１５年免费教育、改革社会保障制度、中止置业移民申请、制定第２１／２００９号法律（《聘用外地雇员法》）等，以回应澳门社会经济发展的新情势和新需要。这段时期政府的人口政策，虽然已经展开研究，但系统性不足，而且对人口政策应涵盖的领域和内容，一直都没有明确的主张，缺乏清晰的方向。至于部分与人口政策相关的措施虽然具有前瞻性，但各项措施之间未见充分联系和结合，人口政策在整体上仍不够严密。二　《澳门特别行政区人口政策框架》随着第三届政府成立，制定清晰的人口政策被放在施政的一个首要位置。在政策研究室投入运作后，发展一套适合澳门特区现状，并符合澳门特区长远需要的人口政策成为该室的一项重要工作。政策研究室据称为此曾进行两年多的研究，而相关的研究成果反映在《澳门特别行政区人口政策框架》（以下简称《框架》）咨询文本上。政策研究室于２０１２年１１月３日至２０１３年２月３日对《框架》正式展开公众咨询，以期通过公众参与，使日后制定的人口政策既能满足澳门的发展需要，又能符合本地居民的期望。《框架》咨询文本提出，澳门人口政策的宗旨是：“提高澳门居民的生活素质和社会福祉，让澳门具备足够的竞争力参与粤港澳世界级优质生活圈和新经济区域的建设，并务求本地人口能够支持‘世界旅游休闲中心’和‘中国与葡语国家商贸合作服务平台’的建设，促进经济适度多元发展。”０８２

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　在这个宗旨下，咨询文本提出人口政策的主要目标是：以本地居民的利益为依归，包括稳步改善澳门居民的生活水平，形成清晰的提升人口素质和优化人口结构的政策方向，借此促进澳门社会可持续发展。咨询文本认为，现时澳门人口的基本特征包括：教育水平提升、劳动人口综合素质未达理想、人口老龄化、生育水平未达人口更替水平，以及本地劳动力供应不足以满足市场需求。针对这些特征，咨询文本建议采取提升人口素质、健全老龄人保障体系、优化人才居留和外雇管理的措施，作为建立澳门人口政策框架的主要组成部分。文本另外提出三套人口规模方案，其内容实际上是根据统计暨普查局在２０１１年公布的《２０１１～２０３６澳门人口预测》，配合最新的人口统计和估计数据修订而成。其中，报告对“低方案”（即低人口增长方案，下同）的人口预测，比统计暨普查局的“低方案”人口预测调高１０８８％、对“中方案”的预测调高５５３％、对“高方案”的预测调高１４３％（见表１）。虽然文本并未明确提及澳门将来需要的外地雇员数量，但政策研究室在答复媒体提问时曾提到，到２０３６年，澳门可能需要１５万至２０万名外地雇员来补充本地劳动力。这与统计暨普查局预测需要１５万至２５万名外地雇员（包括不在澳门居住者）相似。表１　２０３６年总人口预测比较单位：人方案政策研究室（２０１２年）统计暨普查局（２０１１年）差异（％）低７５４０００６８００００１０８８中８０２０００７６００００５５３高８５２０００８４００００１４３　　资料来源：政策研究室：《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，２０１２；统计暨普查局：《２０１１～２０３６澳门人口预测》，２０１１。与统计暨普查局公布的人口预测所罗列的各项假设不同，政策研究室提出的人口预测以经济发展为主要的假设参数，没有预测本地人口的增长趋势（尤其是生育率趋势）、外地雇员和学生的迁移情况，以及２０１２～２０３６年各方案的中期人口增长的可能情况等。咨询文本仅认为，随着澳门推进建设世界旅１８２

澳门蓝皮书游休闲中心和区域合作的深入，经济将可实现一定程度的适度多元，出现“中方案”情况的可能性较大。综合上述人口趋势，文本提出九条“重点咨询问题”，包括对人口政策的宗旨和目标是否认同；提升人口素质的政策措施；推动居民在职进修培训的政策措施；应对老龄化和保障长者生活的政策措施；鼓励生育措施；人才居留政策措施；外雇管理措施；人口规模方案；同时征询对文本提出首要解决的政策范畴是否认同。在为期９２天的咨询期内，政策研究室共举办了５场对象为公众和各社会界别的咨询会议，并应澳门一些社会团体的邀请举行了１４场座谈会征集意见。加上由传媒机构和社会团体举办的讨论节目、论坛以及平面媒体刊登署名文章等，社会上基本形成了相对积极和健康的讨论氛围。根据政策研究室在２０１３年１２月１９日发表的《澳门特别行政区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》，在咨询期内共收到５２７份共计２１０２条社会意见。根据前述意见报告，居民对于人口政策的重点议题大多采取“中立”的态度，没有鲜明的支持或反对意见（见表２）。由于报告内并未进一步界定“中表２　对人口政策重点议题的主要取态重点议题收集意见总数（条）主要取态比例（％）人口政策宗旨和目标２７８支持５０７人口基本特征与主要挑战１１０中立８３７未来人口规模２３４中立５７３人口承载力１５３中立６６７通过落实教育规划以提升人口素质９９中立５３５通过人才培育以提升人口素质１４３中立６０８通过终身学习以提升人口素质１５２中立６０５通过增强身心素质以提升人口素质２６中立５３９健全老龄保障体系以应对老龄化２１８中立７３４通过生育政策以应对老龄化１７３支持４１６优化人才居留机制２６９中立６３９优化外雇管理机制１９８中立７３８　　资料来源：政策研究室：《澳门特别行政区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》，２０１３，第１６～３１页。２８２

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　立”的标准，故此在直观上难以判断居民发表这些“中立”意见时究竟是支持和反对意见并列讨论，还是只提及这些议题而根本没有表达清晰的立场，抑或本来就对议题存在疑问。诚然，如果以此作为判断民意取态的依据，甚至作为探讨这些取态内在的深层次原因的依据，似乎未尽理想，特别是分析结果难以说明公众在咨询期结束后，为何仍对外地学生留澳工作和特定行业从业员输入外雇等议题呈现反弹情绪。整体而言，居民主要反映政府应关注人口政策的以下方面，而且与前述意见报告中指出居民在咨询期内所关注的三个最主要的人口政策议题———人口政策宗旨和目标、优化人才居留机制和未来人口规模———基本相符。（１）改善生活环境和减轻尤其在置业方面的生活压力，以“家庭友善”为主导，鼓励本地居民生育；（２）完善对外地雇员的管理，尤其应完善其退场机制，除了要保障本地雇员的就业外，也应避免外地雇员因工资偏低而进一步削弱本地雇员的竞争力；（３）控制人口增长，尤其是外来移民的增长，同时应检讨旅客的接待能力，确保澳门有足够的城市承载力，以兼顾本地居民和外地旅客、雇员和留学生；（４）制定长远的发展策略，并根据这套策略拟定有利于实现人口政策宗旨和目标的各项措施；（５）人口政策应确保澳门区域定位中的“休闲”的核心，并应设法提高人口素质、培养人才，以及促进本地居民向上流动。政策研究室主任刘本立在总结咨询过程时也表示：“澳门人口政策重心是澳门人宜居安居，并非只为满足人口数量要求。人口政策的最终目的是澳门人如何安居在澳门，并让澳门人首先取得发展。”三　外地学生留澳工作和特定行业　　从业员输入外雇的争议　　在《澳门特别行政区人口政策框架》公众咨询结束后两个多月，曾一度３８２

澳门蓝皮书出现政府应否容许外地学生留澳工作的争议。事缘行政长官在４月２５日列席立法会全体大会，被时任议员何少金问及澳门大学应如何培养更多有利澳门发展的人才时，提到在澳门接受教育的外地学生同样属人才，如果他们愿意，政府也希望支持他们，在不影响本地人就业和向上流动的情况下，可思考是否吸纳这些专才留澳发展，同时强调现阶段并无定案。为解释政策构思的原意，政策研究室在５月２１日召开记者会，一方面强调政府对外地学生留澳工作未有定案，另一方面指出现时澳门的人才居留和外雇准入机制有优化的空间，承诺在完成《框架》咨询意见的汇总工作后，会在适当时候公开咨询优化人才移入制度。同时指出，容纳外地学生留澳工作，不一定与居留权产生联系。翌日，政策研究室再发表一篇题为《研究非本地生留澳工作的出发点》的文章，进一步阐述研究这项议题的背景：首先，吸纳外地学生留澳工作是国际上补充人才缺口的惯常做法，并非澳门独有；其次，在《框架》公开咨询期间，曾有相当一部分的社会人士提出要研究这个问题。从政府和商界的角度而言，考虑优化人才移入制度有其现实需要，特别是澳门本身的人力资源随着社会的高速发展而早已不能满足需要，加上多个大型旅游休闲项目会在２０１６年落成，澳门对人力资源的需求将会更大，劳动力素质的问题将更加突出。即使加大资源培养本地人才，相关的缺口仍需通过外来人才弥补，国际上类似的做法比比皆是，实属不可忽略的举措之一。然而，从本地就业居民的角度而言，反对吸纳外地学生留澳工作既出于对“被抢饭碗”的担忧，又出于对现行制度的不信任。在众多反对意见中，以澳门最大的工会团体———澳门工会联合总会（工联）提出的理据最具代表性。该会认为，现行外雇输入制度存在大量漏洞，工资偏低不但令本地居民发展空间受到挤压，即使外雇本身也要经常面对被雇主克扣工资和加班津贴等问题。更重要的是，由于现时外雇申请条件相对宽松，企业完全可以通过申请外雇配额而让外地学生在毕业后留澳工作。至于政府提及的“国际惯例”，则更应同时参考外地对本地雇员的维权机制，尤其是劳资谈判机制。该团体表明，对外地学生留澳全职或兼职工作的议题“没有讨价还价的空间”，并指商界不应再提出更多不同方式以试图打破缺口，让事件变得更加复杂。而政府在未能保障４８２

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　本地人就业和向上流动，且社会并非一面倒地支持研究这项议题的情况下，贸然探讨外地学生留澳工作问题实属草率。就在外地学生留澳工作的争议逐渐降温的时候，廉政公署在９月１８日宣布侦破一宗两名酒店管理人员涉嫌伪造文件以骗取外雇配额的案件，间接证实现行外雇输入制度确实存在漏洞。此外，互联网在９月下旬出现有博彩企业聘请外地学生出任赌场监督职位的传言，同时工联也宣称陆续收到博彩从业员的查询。虽然涉及此事的金沙中国在９月２２日发表声明澄清并无此事，但金沙中国的母公司———拉斯维加斯金沙集团总裁兼营运总裁列文（ＭｉｃｈａｅｌＬｅｖｅｎ）在９月２３日出席拉斯维加斯的一个博彩投资论坛时却表示，澳门的赌场正面对人力资源的重大问题，政府应好好思考，庄荷（即负责赌桌博彩程序和处理筹码的人员）如果只由本地居民出任，可能造成赌业发展的瓶颈。尽管列文发表言论的背景是非正式场合，而且很可能只是即兴评估劳动市场状况对赌场运作的影响，但这番言论传回澳门后，社会上出现比对外地学生留澳工作更强烈的反响，尤其出现“博彩企业已正式要求政府调整现行的劳工政策”的疑虑。有评论甚至在没有实质证据的支持下，指责一些后续的相关学术讨论是“学术寻租”的行为①，足见这个议题的敏感性。即使金沙中国以及行政长官在９月２９日和３０日都先后澄清，仍未能为１０月１日的游行活动降温，及至１０月１０日出现多个团体分头举办游行活动，有约３０００人参与的局面，其规模可与２００７年的劳动节游行相比。比游行活动较温和的还有收集签名，如澳门工会联合总会发起的签名运动便得到２３０００人次响应。而身兼澳门华资博企澳门博彩股份有限公司常务董事的立法议员梁安琪，更明确反对聘请外地人出任庄荷工作。后来，同属工联的立法议员关翠杏、林香生和李静仪在１０月向立法会主席提交信件，请求行政长官就禁止庄荷、赌场监场主任和职业司机输入外地雇员立法发出书面许可，同时建议政府根据第２１／２００９号法律《聘用外地雇员５８２①有关人士除了提出政府可考虑输入３％～５％的庄荷外劳以弥补本地庄荷流失外，事实上在同一场合上还提到现时博企大部分中高层职位由外地人担任属扭曲现象，然有关评论从未提及此点。

澳门蓝皮书法》第１３条第１款①，以行政法规形式明确禁止上述职位输入外地雇员。行政长官为此指示经济财政司司长对此展开研究，特别是从法律逻辑和技术角度展开工作。在１０月２９日举行的立法会全体会议上，不少议员在议程前发言都提及这个问题，当中支持和反对意见纷陈。在这个议题多少为澳门社会气氛产生负面影响的情况下，出现如此理性的讨论实属可贵。在这场讨论中，支持的意见认为政府必须坚守这条底线，否则数万从业员将职位难保，且薪酬将难以提升，直接影响居民生活和社会稳定。反对的意见则认为，为特定行业设下规限将引起其他行业争相仿效，长远将扭曲澳门的劳动市场，对居民的就业多元化特别是在博彩业方面的就业多元化，反而会产生不利的影响。至于从政府的角度而言，更关注的可能一如行政长官的指示，是因立法而产生的法律逻辑和技术问题。事实上，行政长官特别做出这样的指示并非毫无道理，反而是对此事精准判断的反映，因为第４／９８／Ｍ号法律（《就业政策及劳工权利纲要法》）和第２１／２００９号法律（《聘用外地雇员法》）都已经规定雇主在聘用外地雇员时，必须事先取得行政许可（即“预先许可”原则）。由于只有政府才有发出行政许可的权力，所以通过立法禁止个别职位输入外雇，所规管的对象其实并不是雇主，而是政府，即用法律规管政府制定社会、经济政策，这样不但产生逻辑和技术方面的问题，还会把问题伸延至宪制层次。来自商界的立法议员徐伟坤也质疑立法禁止个别职位输入外雇是否与《基本法》产生抵触。另外，按照现行法律制度，当局主要有三种回应不输入外雇诉求的做法：第一，废止相关聘用许可（即工联提出的依据）；第二，外雇的逗留许可到期后不予续期，从而使聘用许可自然失效；第三，停止发出相关聘用许可。然而，由于赌场庄荷、监场主任和职业司机目前根本没有外雇（虽然涉嫌存在“过界司机”），因此从来没有发出相关的聘用许可，即没有废止的对象。第一种和第二种做法显然在这种情况下不适用。６８２①该条条文为：“可基于经适当说明的涉及公共利益的重大理由，尤其是因经济形势变化而出现的重大理由而随时废止特定经济产业的聘用外地雇员许可，且不影响法律规定的其他废止情况。”

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　即使退一步来说，保障本地居民就业虽然涉及公共利益，却并非“经济形势变化而出现的重大理由”，因为“经济形势变化”这个要件并不存在。所以，工联提出的依据纵然有一定合理性，但在法律上未必站得住脚。当局如果回应不输入外雇的诉求，可能只能通过第２１／２００９号法律第八条（批给许可的标准），结合第三种做法来加以考虑。不过，即使这样也不等于其合法性基础已经具备，因为发出聘用许可属政府的行政行为，如果明文禁止对个别行业发出聘用许可，会对其他行业造成不公平，未必符合《行政程序法典》的合法性原则、平等原则和适度原则，继而产生更深层次的问题。目前，社会继续热烈讨论是否立法禁止赌场庄荷、监场主任以及职业司机输入外雇。此事日后的发展趋势，值得我们继续观察。四　人才培养长效机制虽然行政长官在２０１４年度《施政报告》中表明政府将争取在２０１４年内完成澳门人口政策的研究，但同一份报告中已率先提出政府将建立“人才培养长效机制”，并作为该年施政重点的第一项。而且与其他部分相比，其更以较长篇幅阐述这套机制的具体构想。在一定程度上，“人才培养长效机制”可被视为澳门今后人口政策的雏形之一。行政长官在解释建立人才培养长效机制的最终目的时明确指出，这是为了“缓解经济社会急速发展的需求，加快人才的支持和储备，及早谋划人才培养的战略部署，以达至澳门居民素质的全面提升，‘一国两制’得以薪火相传”。由此可见，建立这套机制有满足澳门近年快速发展，对各类人才需求殷切，以确保社会经济进一步持续发展的考虑。然而，将人才培养长效机制列入第三届政府最后一年的施政重点，还涉及更深一层的策略考虑。即以此确保澳门在将来甚至短时间内能配备充足的治理人才，并通过机制的恒常运作，使治理人才的培养、更新和替代成为常态，继而满足２０１４年度《施政报告》提出的“增强综合实力、促进长远发展”的中心思想。７８２

澳门蓝皮书政府提出的“人才培养长效机制”分为制度建设和措施与资源投入两个方面，共１１项构想。在制度建设方面，《施政报告》提出将考虑成立由行政长官监督的人才发展委员会；完善人才资料库，建立人才评价制度；加快落实专业认证、职业技能测试的制度建设（现阶段以建筑、城市规划、社会工作、物业管理、旅游为切入点）；建立“公平、公正、公开”的人才选拔制度；优化激励和奖励企业和人才的制度。由此可见，制度建设侧重通过法律手段达成，进而为机制的恒常运作奠定基础。在措施与资源投入方面，将提高人才培养的公共开支在本地生产总值中的比例，配合制度建设。《施政报告》提出的措施有：设立“精英培养计划”“专才激励计划”“应用人才促进计划”；提高大型企业中管理人员的本地雇员比例；吸引在外澳门人才回流；培养社会和公共服务人才。这些措施的最大特点在于注重人才培养层次的全面性，既要培养精英人才，又要培养应用人才，而且注重培养与社会治理和发展情况相适应的人才。五　人口政策的核心和相应的规划方向从《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本中可见，政府人口政策的宗旨以支持经济发展为最终目的，而且在人口预测上又以经济发展为主要的假设参数。此外，在《框架》咨询文本中的九条“重点咨询问题”中，有四条与改善劳动力素质有关。加上后来出现的政府对政策研究原意的解释，以及《施政报告》提出的人才培养长效机制的主要目的，都可以得出政府设想中的人口政策将以“谋求长远经济发展”为核心。对于本地人口，《框架》咨询文本提出从提升人口素质和推动在职进修培训的角度去考虑。针对本地劳动力不足的情况，则提出从人才居留政策措施考虑，另外通过研究外地学生留澳工作，以达至澳门经济适度多元化，以及建设世界旅游休闲中心的发展目标。虽然外地学生留澳工作和特定行业从业员输入外雇在社会上的反响较大，但如果从提升澳门旅游休闲服务水准和素质，以及提升澳门在旅游休闲方面的８８２

　以“谋求长远经济发展”为核心的澳门人口政策　区域竞争力来探讨，通过采取措施吸引外地学生和雇员参与澳门劳动市场具有一定的合理性，只是由于现行的移民和外雇审批管理机制漏洞尚未完全堵塞，本地劳动力向上流动时出现无形障碍，这些构想的客观条件可能尚未完全具备。其中，本地劳动力向上流动出现障碍的一个原因与本身素质缺乏竞争力有关。为此，《施政报告》提出多层次培养本地人才，正是有针对性地整体提升本地劳动力的素质，实际上是把《框架》咨询文本中有关提升劳动力素质的构想向前推进一步，使之具体化。１９９９～２０１２年期间，在本地就业人口的工资收入有所增加的同时，因经济发展的需要也在大量输入了外地雇员，当中又以从事低薪职业为主。大量输入低素质外地雇员，不但为澳门城市承载增加不必要的压力，也有可能分薄澳门经济发展的整体效益。故此，在“贵精”和“贵多”之间取得适当平衡，适度输入高素质的外地雇员，将有助澳门经济发展取得更大的效益。这是政府调整外雇输入和管理政策以及制定吸引外地人才政策时应加以考虑的因素。在本地居民方面，由于澳门过去长期处于相对迟缓的发展状态，居民不自觉地养成了“安分守己”的心理。尽管不少本地居民对外界的批评有强烈反弹，现时政府的外雇管理机制确实也存在缺失，但只要与世界其他城市做简单的比较，澳门居民“害怕竞争”的心理普遍存在且非常突出是不争的事实：从外地学生留澳工作和特定行业从业员输入外雇的争议即可窥见一斑。然而，出现这种心理其实是可以理解的，因为这与居民面对市场开放和进一步与区域乃至国际接轨时出现的不适应有密切的关系，加上现时澳门的劳动人口中，学历较低的中壮年人仍占一定的比例。虽然本地劳动力的素质随着１５年免费教育的开展而有可能在２０２２年左右开始出现改善，但中壮年年龄层劳动力素质则可能需要再经历２０年左右的时间才有普遍改善的可能。因此，单纯投放资源发展基础教育并不能解决在以“发展”为主轴下改善劳动力素质的问题，这也是政府提出人才培养长效机制的其中一个主要原因。政府也似乎意识到本地居民竞争力不足的问题，因而在提出人才培养长效机制时，以多层次的措施作为手段，务求培养出具有竞争力的本地人才，在借此进一步提升本地就业人口的生产力的同时，也让他们在区域合作的进程中能９８２

澳门蓝皮书发挥优势，而且也让他们更有能力面对外来的竞争，包括与在澳门的外地人才竞争以及与世界其他的旅游休闲中心竞争。六　结语提升劳动力整体素质预料将成为日后澳门特别行政区人口政策的主要考虑之一，通过分析就业人口生产力的历史趋势，本文认为政府应设法提升外地雇员贡献澳门经济发展的效益，并应通过人才培养长效机制更好地装备本地居民以面对竞争，创造更好的条件去克服“害怕竞争”的心理。另外，提升本地居民生育率、控制人口增长、确保城市承载力充足等也应该是特区政府人口政策应该考虑的主要方面。而由此引申的各项政策，如经济、教育、房屋、医疗、社会保障等，都涉及长远的规划。作为长远社会发展规划模式的重要基础之一，政府制定一套完善而科学的人口政策，任重而道远。０９２

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　２２外地生留澳工作的社会争议与政策建议　江　华∗摘　要：２０１３年，外地生留澳工作的议题引起了澳门社会的广泛讨论和争议。支持该设想的居民认为，外地生留澳工作有利于缓解澳门人才不足的局面，推动澳门经济的适度多元发展，提升澳门的整体竞争力。反对该设想的居民则担心外地生留澳工作可能冲击本地居民就业，妨碍本地居民向上流动，并加重社会保障、社会福利和社会公共服务的负担。本文对社会各界的意见进行了梳理总结和分析，并在此基础上对未来外地生留澳工作政策的制定和实施提出了一些建议。关键词：外地生　留澳　工作　人才　人力资源自２０１３年４月行政长官提出非本地大学毕业生留澳工作的设想以来，外地生留澳工作议题引起了社会各界的广泛关注和讨论。不同界别、不同阶层的居民都从不同的角度对外地生留澳工作政策的利弊、条件等进行了分析，提出了各自的意见和建议。尽管不同意见之间可能存在较大的分歧，但毫无疑问，这些意见和建议都对外地生留澳工作政策的研究、制定和完善提供了有益的参考。一　外地生留澳工作议题概述２０１３年４月，行政长官崔世安在出席立法会答问大会时指出，人才是制１９２∗江华，澳门大学法学院博士研究生，研究方向为宪法、基本法与“一国两制”理论。

澳门蓝皮书约澳门发展的突出问题，政府和社会须为此共同努力，人才问题也是２０１４年度政府施政的重点。为缓解人才紧张的状况，特别是为应对２０１６年澳门多个大型项目落成引起的人才紧缺，政府会在不影响本地人就业及向上流动的前提下，研究是否吸纳在澳接受高等教育的外地学生留澳发展，为澳门经济的适度多元发展提供更充足的人力资源。该议题甫一提出就引起了本澳社会的广泛热议，商界、劳工界、教育界等不同界别以及不同学科背景的学者和许多本澳居民都表达了自己的意见。立法会议员徐伟坤认为外地生留澳工作设想的核心目标在于提升本澳的人力资源素质，以及增加人才的储备。非本地学生在澳门已有一定年限的生活根基，对澳门已经产生了一定的感情和熟悉程度，也建立了基本的人际关系网，这些优势并不是一般性输入的外雇或专才所能具备的。同时，外地生具有补充优势，正好填补目前澳门有潜力发展的经济增长行业的职位缺口，辅助行业的发展。从统计数据来看，本地人资与外雇的数字，这十几年以来一直呈相辅相成的态势。外雇越多，本地居民收入越高，失业率越低，“抢饭碗论”并不成立。澳门的年轻人不一定甘心活在保护政策之下，永远扮演温室花朵的角色，外地生留澳工作政策能够促进青年的竞争力①。议员关翠杏、吴国昌则表明了其反对外地生留澳工作的取态。议员质疑政府对于人才的定义和本澳需要什么样的人才完全没有进行数据统计和科学评估，认为本澳现行制度已有输入外地雇员和技术移民的政策，澳门发展所需人才或人力资源，已经有足够的途径进行输入，无须亦不应为外地学生另设通道②。也有议员认为政府对人才政策的研究方向不应是开放外地生留澳工作，而应是着重保留本地人的工作机会和向上提升的空间③。为消除社会的疑虑，特区政府政策研究室于２０１３年５月２１日召开记者会，表示特区政府早在进行人口政策研究时就一直在考虑相关问题，故政府提出议题并不草率。让外地生留澳属优化人才移入方式，外地生与外雇的作用不同，这亦是国际上补充人才的惯常做法，并非澳门独有。澳门人口规模有限，２９２①②③徐伟坤：《储备潜力产业人才，迈向适度多元经济》，《澳门日报》２０１３年５月２８日，第Ｂ０６版。《关翠杏、吴国昌反对外来生留澳工作》，《华侨报》２０１３年５月５日，第２４版。《关翠杏、吴国昌反对外来生留澳工作》，《华侨报》２０１３年５月５日，第２４版。

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　单靠本地人才的供应不能满足市场的全部需求，为此，在持续培育本地人才的同时也要考虑适时优化本澳人才移入机制，以满足发展所需的多元人才需求，而人才移入是国际应对人力资源瓶颈不可忽略的举措之一①。５月２３日，政策研究室又通过新闻稿阐述了政府研究外地生留澳问题的出发点，认为研究该问题的前提是保障居民的权益，且有利于本澳经济的适度多元发展，从而推动本地人才的成长，实现本地居民收入与职位的向上流动。政策研究室还强调外地生留澳工作不需与居留权挂钩，重申对于非本地生留澳工作问题，特区政府目前没有结论性的判断，无预设立场②。５月２７日，行政长官崔世安就外地生留澳工作议题再度开腔，重申外地生留澳工作与居留权无关，主要研究在极度需要人才的情况下，如何让外地人才短时间即可在澳门工作。强调研究的前提是不影响本地人就业，同时表示政府对外地生留澳工作并无任何定案，亦无任何形式提案和时间表，只是处于政策研究阶段③。５月２８日，政策研究室主任刘本立在出席电台时事节目时，重申对外地生留澳工作的六点态度：第一，政策讨论以不影响本地人就业及向上流动为大前提；第二，吸纳在澳留学外地生未有定案，没有落实时间表；第三，并非所有非本地生均可申请留澳工作；第四，政府坚持广泛咨询，科学研究，务实分析其可行性；第五，非本地生留澳工作不涉及居留权；第六，政研室感谢各界踊跃提意见④。行政长官和政府政策研究室的解释并未平息社会的争议，该议题持续发酵，多个社团、学术组织都通过举办论坛、研讨会、座谈会等形式讨论外地生留澳工作的利弊，不同界别和背景的居民意见分歧较大⑤。亦有社团通过在街头和网络收集签名的形式，联署反对外地生留澳工作⑥。许多意见仍然表示了３９２①②③④⑤⑥《政研室：外地生留澳未有定案》，《市民日报》２０１３年５月２２日，第Ｐ０４版。刘本立：《政府研究外地生留澳出发点》，《澳门日报》２０１３年５月２３日，第Ｂ０６版。《强调不影响澳人就业，特首：外地生留澳不涉居留》，《澳门日报》２０１３年５月２７日，第Ａ１０版。《政研室强调保障本地居民就业权益》，《濠江日报》２０１３年５月２９日，第Ａ０４版。澳门各电视台以及澳门大学、澳门“善明会”、“思汇论坛”、“工联青年委员会”、“学联”、“中华青年进步协会”等多个团体都曾于２０１３年５～７月举办关于外地生留澳工作的讨论活动。《三十行动收逾二千签名，反对外地生留澳工作》，《正报》２０１３年６月７日，第Ｐ０１版。

澳门蓝皮书对该政策的质疑，议员关翠杏重申绝不能以学生身份留澳工作，也不能逢学生都可以留，要有选择。倘政府真的要给予他们移民资格，就要有方法掌控、规管大学学额，避免变成学校拥有本澳移民政策的批准权，变相“给学校送大礼包”，让学校变学店。她再次促请政府清晰交代是否现行机制存有不足，以及要另辟新制度的理据①。此后，关于外地生留澳工作的讨论蔓延到本澳的龙头产业———博彩业上，许多博彩从业人员表达了对外地生留澳政策的反对和担忧。幸运博彩业职工总会副理事长梁孙旭表示，博彩业是吸纳外雇的主要行业，一旦开放外地生留澳，必定为博企吸纳外雇提供更多渠道，非但让中小企无法受惠，更会影响本地博彩从业人员的就业，影响本地雇员的整体薪酬调升，令本地博彩从业人员成为新政下的“重灾区”②。８月１１日，社团“澳门博彩最前线”发起游行，反对开放外地生留澳工作。该团体担心外地生留澳工作在缺乏规划的情况下，将扼杀本地居民的就业机会，更可能令本地居民的整体薪酬下跌，尤其是博彩业大部分本地从业人员学历及技术能力均不高，面对高学历低薪金的外地留澳生担心饭碗不保，希望通过游行表达维护本地人的就业权和生存权等诉求③。二　社会主要争议焦点归纳与评析（一）澳门居民支持外地生留澳工作理由１有利于缓解澳门人才不足的局面人才是一个社会发展的重要因素，社会经济的发展进步离不开充足而优秀的人才的支持。现阶段澳门正处于经济快速发展的时期，对人才的需求量很大，特别是２０１６年本澳多个大型项目及酒店即将落成，更引起了特区政府和社会对劳动力市场紧张、人才和人力资源短缺的担忧。行政长官在提出外地生留澳工作设想时就明确表明，为应对２０１６年本澳多个大型项目落成引起的人４９２①②③《关姐：外地生留澳勿向学校送大包》，《市民日报》２０１３年５月２３日，第Ｐ０４版。《梁孙旭忧外地生留澳，博彩业或成重灾区》，《大众报》２０１３年６月１２日，第Ｐ０４版。《博彩最前线游行反外地生留澳》，《市民日报》２０１３年８月８日，第Ｐ０２版。

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　才紧缺局面，是提出该设想的重要原因之一。澳门人才的供给，主要通过本地供应和外地引入两种途径完成。虽然近年来随着经济的蓬勃发展，澳门本地劳动人口的数量有所增加，受教育水平也有较大提升，本地劳动人口包括高素质人才的数量都有了较大幅度的提升，但是，由于长期以来本澳人口基数小，出生率偏低，老龄化程度高，加之博彩业开放以来，本澳经济的高速发展，本地人力资源，特别是高素质人才的增长始终无法赶上经济发展的速度。近年来，尽管本澳的失业率长期徘徊在２％左右，基本属于“全民就业”的局面，但许多企业却面临人才不足的困境。由此可以看出，在现阶段，本地人才的供应仍然无法满足社会经济发展的需要，这就需要通过引进外地人才来缓解本澳人才不足的局面。２有利于促进澳门经济适度多元发展，加强文化交流澳门目前的经济结构较为单一，对博彩业的依赖很大，中央政府和特区政府都十分强调推进澳门经济的适度多元发展。但经济的适度多元发展需要充足的人力资源，特别是需要高素质的人才。没有数量足够的专业人才，是无法形成新的产业的。而外地高素质人才的引入，可以为澳门新兴产业的发展创造更多的机会。吸引更多不同行业背景、不同技术领域的人才来澳，对澳门发展更多新兴产业有帮助。同时，面对经济全球化和区域经济一体化的大趋势，澳门未来的经济发展也难以避免涉及跨区域的合作。适当开放部分非本地学生留澳工作，例如，允许葡语系国家学生或内地学生在本澳发展，有利于促进跨区域的经济合作，也有利于加强文化交流，提升澳门发展的空间。３有利于增强澳门居民的竞争意识，提高整体社会竞争力由于经济的高速发展，澳门居民目前享受到的社会福利和社会保障都较为完善。但澳门居民也因此经常被外界批评为安于现状，缺乏竞争意识和忧患意识。外地生留澳工作，可以引发“鲶鱼效应”，增强澳门居民，特别是青年人的竞争意识和忧患意识，激励其勤奋学习，努力工作，提高自身竞争力，通过自己的努力实现向上流动。而且从澳门社会的整体利益和长远利益来看，对本地居民的保护政策虽然能在一定程度上抑制竞争，暂时保护本地居民的就业机会，但在经济全球化和５９２

澳门蓝皮书区域经济一体化的大趋势下，其无法从根本上消灭竞争，长此以往，将不利于澳门整体竞争力的提升，不利于澳门构建世界休闲旅游中心。４外地生留澳工作有特殊优势与“初来乍到”的外雇和从外地聘请的专业技术人员相比，在澳门升学的外地生更熟悉澳门的环境，更适应澳门的文化和生活模式，对澳门有更深的感情，流失率也因此相对较低。通过几年的学习和生活，外地生在澳门也建立了一定的人际关系，在澳门学习期间也可能进行过一定的工作实习，能够在掌握相关学科的专业知识的同时，取得一定领域的工作经验。同时，雇主在挑选外地生时，由于外地生有一定的本地学习与生活履历可供雇主参考，本地的雇主也能对外地生有更深的了解。这些优势都是一般性输入的外雇或技术专才所不具备的。５符合国际惯例吸纳在本地升学的外地留学生在本地就业，这项政策在国际上十分常见，并非澳门独创。政研室指出，“参照国际上补充人才的方式，除了人才居留、外雇准入等形式以外，吸纳非本地学生留在当地发展也是国际上补充人才较为常见的一种方式，此项议题并不是澳门所独有的”①。例如，邻埠香港在推行“优秀人才入境计划”，在吸引海内外具有专业背景的人才到香港发展的同时，同样允许合适的非本地毕业生留港工作。根据香港《非本地毕业生留港就业安排》的规定，在港修读本地已评审之全日制课程而取得学士或以上学位的非本地学生，如在毕业日期起计的６个月内可根据该安排递交申请留港工作，政策并不要求申请人在提出申请时已觅得工作。申请人在申请获得批准后可延期居留香港１年，如果在１年内申请人获得聘用，且工资不低于市场水平，就可以继续申请留港工作，直至在港住满７年，就可申请成为香港永久居民。（二）澳门居民对外地生留澳工作设想的担忧１现行制度已有效运作多年，为何还要另开渠道？许多居民认为，澳门现行的制度中已经规定了输入外地雇员和技术移民的６９２①刘本立：《政府研究外地生留澳出发点》，《澳门日报》２０１３年５月２３日，第Ｂ０６版。

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　政策，澳门发展所面临的人力资源和人才不足问题已经可以通过输入外地雇员和吸收高素质的专业人才和技术人才加以解决或缓解，质疑政府引入外地生留澳工作政策的必要性。根据《聘用外地雇员法》的规定，非澳门居民，包括在澳就学的外地生，可以通过外地雇员的途径留澳工作。只要雇主愿意聘请和使用外雇配额，外地生已经可以合法申请在澳工作，澳门从来没有任何针对外地生通过外雇途径申请在澳工作的额外限制。而且，根据数据统计显示，本澳对外地雇员的审批已十分宽容，并不过于严格。截至２０１３年５月，人力资源办公室已批出的外劳额超过１５万个，其中３３０００多个配额未被使用，显示外劳制度本已十分宽松。①至于，外地生若想取得澳门居民身份，只要其符合相关的标准和规定，现行关于技术移民的制度安排亦可助其实现愿望。既然现行制度对于外地人才输入和居留问题已有规定且已实施多年、运作有效，为何还要为外地毕业生另开渠道？２对审批的标准与审批权归属的担忧澳门的发展需要人才，但显然并非所有的外地生都是澳门需要的人才，也并非所有的外地生都愿意或者都可以留澳工作，因此，达到什么标准的外地生可以留澳工作，自然就成为居民十分关心的问题。许多居民认为，在澳门没有完善的专业考核认证制度、全面的人才资料库和完整的人力资源规划的情况下，政府无法厘清社会究竟需要什么样的人才，需要多少人才。在这种情况下，盲目开放外地生留澳工作，只会衍生人力资源错配的问题，而无法为澳门的社会经济发展引入适合的、真正需要的人才。除了审批的标准以外，居民同样关心审批权的归属与行使，即由谁掌握外地生留澳工作的审批权以及审批权行使的过程。居民担心如果由学校掌握外地生留澳工作的审批权，并容许留澳工作的外地生获得居留权，则容易使大专院校变相成为外地生移民澳门的中介公司。即使学校不掌握审批权，但由于各大专院校的招生标准并不受政府控制，如果政府对学校没有严格的监管，在招生过程中仍然可能出现漏洞，学校依然有沦为“学店”的危险。７９２①《外地生留澳，交总座谈探讨》，《力报》２０１３年７月１７日，第Ｐ０８版。

澳门蓝皮书３对冲击本地居民就业，妨碍本地居民向上流动的担忧澳门地方小、人口多，政府若允许外地生在留澳工作若干时间后取得居留权，以吸引他们长期为澳门服务，则不排除外地生为取得居留权而接受雇主提出的低于市场价格的薪酬，从而拉低本地雇员的薪酬水平。即使外地生留澳工作不与居留权挂钩，许多居民仍然担心高学历、低工资的外地生留澳工作会对本地居民，特别是青年人的就业机会造成冲击，不仅会拉低本地居民的整体薪酬水平，而且会减少企业培育本地人才的意愿，影响本地居民向上流动和青年人的职业发展空间。４对抢占社会资源、分享社会福利、加重社会负担的担忧经济的快速发展也带来了澳门高楼价、高物价、社会公共服务超负荷等问题，现时澳门的住房、医疗、交通、教育等方面都存在很大的隐患。有居民认为，现时澳门几乎所有的大专院校都依靠政府的资助，如果开放外地生留澳工作，可以预见将会吸引更多外地生来澳升学，届时更会抢占本地教育资源。不仅如此，大量的外地生留澳工作，还可能带来外地生抢占其他社会资源，分享澳门较高的社会保障和社会福利，为本已超负荷的社会公共服务设施带来更加沉重的负担。５无助于澳门产业多元发展有居民认为，允许外地生留澳工作，虽可为澳门提供更多的人力资源，但无助于推动澳门产业多元发展。还有人认为，在澳门产业结构持续单一，经济高度依赖博彩业的情况下，留澳工作不利于大学毕业生发挥所长。要想吸引高素质的人才，带领澳门的新兴产业发展壮大，为澳门新兴产业的发展创造更多的机会，澳门已经可以通过技术移民的途径解决。而非本地的大学毕业生绝大多数并非能够带动新兴产业发展的“重量级”人才，在澳门产业持续单一的情况下，外地生很可能因为专业不对口而“英雄无用武之地”，即使让他们留澳工作，也很难带动其他产业的发展。三　对外地生留澳工作的政策建议综观澳门社会各界对外地生留澳工作议题的讨论，本文认为，未来政府若制定外地生留澳工作政策，应着重考虑以下几个方面的因素。８９２

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　１明确政策定位政府应当首先明确外地生留澳工作的政策定位，处理好外地生留澳工作政策与已有的外雇政策和技术移民政策之间的关系。究竟是把外地生留澳定位为“人才移入”还是“劳动力补充”，外地生在澳工作的身份是“工作签证”还是“居留权”，这些问题都需要政府在制定政策时加以明确。特区政府政策研究室主任刘本立指出，政府政策研究的出发点并不是把外地生留澳政策视为外雇制度的一种，外雇制度是补充本地劳动力不足，而外地生留澳工作是作为未来人口发展政策中优化人才移入机制的一个选项①。但同时，外地生留澳工作又与居留权无任何关系，从而区别于现行的人才移入机制———技术移民制度。也就是说，外地生留澳工作政策既不同于现有的外雇政策（不涉及居留权），又不同于技术移民政策（涉及居留权），它是在二者的基础上，通过第三种渠道吸纳一些优秀的、属于人才范畴的外地生留澳工作，给予其工作权，却不给予居留权。若按照这种定位，外地生留澳工作，在性质上虽然属于人才移入，但由于无法取得澳门的居留权，则政策的吸引力、成效可能大打折扣。专业人才在选择职业地时不可能不考虑其职业的发展空间和未来的安居乐业，没有居留权的吸引，外地人才在澳门的发展和生活需要就很难得到满足，外地人才对澳门的归属感、人才的流失率都会受到很大影响。这种既不属于单纯劳动力补充又不涉及居留权的政策定位，在现实中可能很难真正起到吸引较高素质人才的作用，因此还需要在综合社会实际和居民意愿的基础上进一步明确和完善。２明确人才的标准与需求由于澳门目前缺乏完善的专业考核认证制度、完整的人才资料库和整体的人才规划，因此澳门社会各界，特别是劳资双方对外地生留澳工作设想的许多争议都源于人才的标准和澳门人才供需状况的不清晰。为消除社会的疑虑，特区政府需要对澳门各个行业的人才供需状况进行调查，向社会清楚交代澳门目前需要哪些类型的人才、需要多少人才、本地能够提供多少人才、需要移入多少外地人才等。除此之外，政府还应该健全、完善９９２①《政研室：外地生留澳未有定案》，《市民日报》２０１３年５月２２日，第Ｐ０４版。

澳门蓝皮书各领域、各行业的专业认证制度，对人才的标准、素质、专业能力进行把关。在考核时不仅要重视外地生的学习成绩，还可以考虑将外地生的语言能力、对当地文化的尊重和适应能力以及公民意识等因素纳入考核标准，确保移入的外地生人才名副其实并符合澳门的需要。除了人才的标准和供需状况外，社会对外地生留澳工作的意愿和愿意留澳工作的外地生数量也要有客观评估，对外地生留澳工作的规模和趋势有一定的控制，从而在最大程度上发挥政策的效益、减少政策的负面影响。如果有意愿留澳工作的外地生数量有限，则社会对外地生留澳工作可能冲击本地居民就业、加重社会负担等担忧则可以避免，政府可以加大力度吸引外地生留澳，以达到政策预计的人才移入的目的。如果有意愿留澳工作的外地生数量过多，则政府可以控制外地生留澳工作的规模，避免政策对本地居民就业、向上流动等的冲击。３对审批程序的严格监管与控制政府应当重视居民对学校可能沦为“学店”的担忧，杜绝学校“贩卖学位”成为移民中介机构的可能性。政府应掌握对外地生留澳工作的审批权，对审批过程进行严格监管，做到公平、公正、公开，并对高等院校的招生标准和招生过程也进行一定的规管，对外地生“择优而留”，保证留澳外地生的条件符合法定标准。同时，政府还应通过其掌握的审批权，将外地生留澳工作的规模控制在不冲击本地人就业、不影响本地青年人的发展空间、不对社会保障和公共服务造成过重负担的范围内，避免滥输外地生的情况发生。除了对审批程序进行监管外，政府还应加强对就业市场的管理。除了在审批时考虑保障本地居民的就业权利外，还应在外地生进入就业市场后，严格落实公平竞争、同工同酬等要求，防止雇主把外地生当作“廉价劳工”，也防止雇主对外地生的任意压价而不正常拉低澳门的整体薪酬水平。４引进外地人才与培养本地人才并行不悖在研究外地生留澳工作政策时，政府要注意处理好引进外地人才与培养本地人才之间的关系，在引入外地优秀人才的同时应重视挖掘、培养和运用本地人才。００３

　外地生留澳工作的社会争议与政策建议　近年来，特区政府在教育领域，特别是高等教育领域投放了大量的资源，虽然在较大程度上提高了澳门居民的受教育水平，增加了澳门本地人才的数量。但为了适应澳门未来的城市发展定位，政府还应该对本地高等教育体系进行统筹与整合，使得高等教育的课程设计更加符合澳门未来发展的需要，进一步培养社会需要的，符合澳门未来产业发展的各类人才。另外，政府和企业还应该对本地居民投放更多的培训资源，提供更广阔的晋升空间。在引入外地优秀人才之后，政府和企业也不能忽视“本地化”的策略，以外地人才带教本地雇员，借助外地人才先进的经验和技术，加快本地人才的培训和培养，逐渐提高专业人才、高层次人才中的“本地化”比重。除了就读澳门高校的本地学生，澳门每年还有不少到外地高校就读的本地学生。积极推动这些海外学生回流澳门；支持澳门的产业适度多元发展，这也是政府应当考虑的方向之一。政府应当做好包括在外地升读高校的学生在内的所有本地学生的资料收集和整理工作，加强与海外学生（特别是领取政府奖学金的海外学生）的联系，以适当倾斜的政策吸引优秀的海外学生回流澳门；积极推进经济结构的适度多元化，创造更多元的产业和更丰富的就业机会，使优秀海外生在澳门能够一展所长。５配合澳门产业结构调整，推动经济适度多元发展引入外地生留澳工作，应当配合澳门未来的城市发展定位，如世界旅游休闲中心和中国与葡语系国家商贸合作服务平台的定位，促进澳门产业的多元发展。在考虑外地生留澳工作时，可以适当规范外地生的投身行业，适当倾斜中小企业和符合澳门未来发展定位的新兴产业。如果留澳工作的外地生与澳门未来的发展定位相吻合，有利于澳门经济的适度多元发展，那么，我们相信本地居民对外地生抢占社会资源、增加社会公共服务负担的质疑就会少很多。四　结语总的来说，在人才和人力资源匮乏问题日益严峻的背景下，政府提出外地生留澳工作的设想，显示了政府解决问题的决心。许多国家和地区也都有吸引在本地就学的外地优秀学生在本地就业的制度和措施，这对增强本地区的经济１０３

澳门蓝皮书活力、创造力，提高地区竞争力都有很大的帮助。但居民担心的是在政策的制定和执行过程中，政府是否已经清晰了解政策的推行所需要的现实社会条件；是否会采取相应的配套措施发挥政策的预期效果；对于政策可能造成的不利社会影响，是否有相应的防范或规避措施。这些担忧和疑问都需要特区政府在未来进行政策的公开咨询时，在向社会提供详细的研究背景资料和数据的基础上，向居民详细交代政策的必要性、政策的目标和方向、政策的利弊得失以及具体的措施和手段，使澳门居民在充分衡量和考虑之后，做出最符合澳门整体利益和长远利益的决定，从而为本地人才和外地人才创造一个相对公平的环境，共同为实现澳门的稳定、繁荣和发展贡献力量。２０３

　人口与住房问题分析及发展方向　２３人口与住房问题分析及发展方向　黎　宁∗摘　要：本文首先回顾澳门过去数年住宅市场的状况，尤其是特区政府为回应居民不满房地产价格飙升而采取的措施，然后尝试分析政府已经或行将实施的政策的各种利弊。本文在澳门特区新提出的人口政策的基础上，分析了澳门在近期将可能面对的住宅市场状况，并据此提出了政府应考虑的一些建议，以纾缓部分澳门居民对房屋问题的不满情绪。关键词：房屋需求　人口政策　房屋政策一　引言对澳门住宅市场的发展而言，２０１３年是不寻常的一年。此前的几年，尽管政府极力推出压抑房地产价格的严厉措施（俗称“辣招”），房价仍以前所未有的速度持续上涨。行政长官崔世安虽然承认政府曾考虑过多种可能措施以改善房屋问题，但在２０１４年度《施政报告》中对房屋政策仍着墨不多。同时，２０１４年度《施政报告》承诺提升澳门居民的整体水平，使更多居民能晋升至企业组织内的高层位置、促进居民向上流动，并使中产群体得以壮大。这些承诺，其实与２０１２年１１月１日开始展开咨询的《澳门特别行政３０３∗黎宁，澳门大学工商管理学院副院长，财务及企业经济系教授，研究方向为房地产金融与经济、风险管理、期权定价、行为金融等。

澳门蓝皮书区人口政策框架》相呼应。按照《框架》意见，澳门将实现“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家的经贸合作服务平台”的经济发展目标，而应对这些快速发展的其中一个必要条件是对较高水平劳动力的需求。然而，目前澳门人口结构中，老龄人口规模正在扩张（尤应注意的是澳门人均寿命远比国际平均高）、出生率下降，继而导致劳动力萎缩。因此，除了依靠人口自然增长外，澳门还迫切需要大量外地雇员，以填补各阶层劳动力的短缺。根据《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，澳门人口预计将于２０３６年达８０２万人，其中外地劳工１５万～２０万，占预计人口总数的１８７％～２５％。单从数字观察，大量外劳涌入似乎会为澳门构成一定压力，但如果进一步考虑到２０１６年新的综合度假村陆续落成，随之带来的数以万计的新酒店房间、娱乐设施以及其他度假和购物设施，出现上述规模的外劳绝不稀奇。事实上，根据统计暨普查局公布，非本地劳工人数在２０１３年１０月底已达１３２５万人，比前述２０３６年的最低估计数字只相差１７５万人。无论如何，澳门的人口规模从２０１３年第三季度的５９８２万人增加至２０３６年的８０２万人，仍意味着人口总量将要增加超过２０万人。他们全部都需要住宿，而一些希望提升生活水平的居民更对优质和新建住宅有一定需求。上述因素结合起来，将加剧对住宅供应的整体需求。由于澳门只属一个微型经济体，有关住宅市场的研究大多局限于报纸或杂志的文章，较具学术性质，且与住宅有关的研究有王于渐、郭国全、蔡小慧和黎宁①、张洋和黎宁②、柳智毅③和公共治理研究中心④。陈章喜、李厚强、何文辉和区楚东⑤相对全面地研究了澳门的土地利用方面的内容，而柳智毅则特别指出中等收入人士在博彩业开放后的需要和发展趋势，与２０１４年度《施政４０３①②③④⑤王于渐、郭国全、蔡小慧、黎宁：《澳门公共房屋政策研究报告》，澳门建筑置业商会，２０１０。ＬａｉＲｏｓｅＮｅｎｇａｎｄＹａｎｇＺｈａｎｇ，“ＴｈｅＭｙｔｈｏｒｔｈｅＦａｃｔｏｆＨｏｕｓｉｎｇｆｏｒＹｏｕｎｇＰｅｏｐｌｅｉｎＭａｃａｕ”，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＹｏｕｔｈＳｔｕｄｉｅｓ，Ｖｏｌ２９，２０１２，ｐ１５．柳智毅：《２０１０～２０１１年度澳门经济发展运行情况总观察》，载郝雨凡、吴志良主编《澳门经济社会发展报告（２０１１～２０１２）》，社会科学文献出版社，２０１２，第２２８～２４１页。公共治理研究中心：《澳门房地产与法律专题研究》，２０１３。陈章喜、李厚强、何文辉、区楚东：《澳门土地开发与城市空间发展的实证研究》，《澳门研究》２０１０年第５８期。

　人口与住房问题分析及发展方向　报告》中政府提出致力提升澳门人力资源的专业水准和生活水平相呼应。本文通过分析澳门住宅市场，尤其在《澳门特别行政区人口政策框架》提出的人口规模的压力下于２０１２～２０１３年的状况，以填补当前有关澳门住宅市场研究的一些空白。鉴于《承诺转让在建楼宇的法律制度》（俗称“楼花法”，于２０１３年５月２１日通过）和《房地产中介业务法》生效以来住宅交易显著减少，本文还将探讨这两部法律和其他调控市场措施的利弊与影响，以及这些举措与《澳门特别行政区人口政策框架》提出的人口规模而产生的对住宅需求的关系。最后，本文将提出并探讨一些有利于为过热的住宅市场降温的措施。二　澳门的住宅市场澳门的住宅市场，从未出现过当前的炽热情况，即使在１９９３～１９９４年也曾经出现过市场高峰期，但当时炽热的程度仍不能与当前相比。在过去２０年间，居民自置居所的比重并不低，但与香港不同，澳门住宅市场的“投资”情绪在当时并不强烈①。在香港，房地产市场是本地居民和国际投资者参与的金融市场的一部分，每年都有较高的交易额。至于澳门，这种投资风气主要在２００３年港澳两地经历ＳＡＲＳ疫症的低潮过后，本地博彩业进一步开放的背景下才培养起来。自此的１２年间，每平方米住宅价格增长９倍，更于两年多时间增长接近两倍，至２０１３年１０月已达８０４１２澳门元②。图１显示了过去两年澳门住宅市场季度价格的趋势，可见澳门住宅价格截至２０１３年第三季度，除了２００８年底的一段短时期因全球金融危机和２０１１年夏季政府推出“辣招”而曾经下跌外，几乎经历单向增长的趋势。然而，最后一次录得的价格下跌纯属错觉，因为２０１３年第二季度大部分交易以预售高端住宅单位为主，继而推高交易价格；相比之下，在第三季度录得仅有的几宗交易中，则以平均价格相对较低的小型单位为主。如将价格增长的幅度与上一５０３①②“投资”加上引号，是由于投资者购买住宅的主要目的是希望能从价格短期波动中赚取收益，而非长期持有。故其性质更倾向于投机而非真正的投资。除２０１３年１０月的平均住宅价格数值是从澳门特区政府财政局取得外，各项统计数据均可于澳门特区政府统计暨普查局取得。

澳门蓝皮书季度比较，则显得波动大得多，其中最高增幅在２００９年第三季度，比上一季度增长２７６１％；而最低增幅则在２０１３年第三季度，即本研究涵盖的样本时期的最后一期。图１　住宅单位平均成交价格及百分比资料来源：澳门财政局、统计暨普查局。澳门的住宅市场正逐渐与香港和其他国际城市的发展趋势一样，分为投资市场和自用市场两种。图２显示本地居民与非本地居民购买的住宅单位和停车位的数量，其中在２００８年之前，由非本地居民从事的交易仍占有相当比重，但在全球金融危机之后则逐渐下降，除２０１１年上半年之外，基本上没有回到过往水平。不过，本地居民从事交易的比重在后期逐渐增加。事实上，图２还显示非本地居民与本地居民的百分比在２００８年底之前曾大幅下跌，然后在１０％～２０％之间稳定下来，再于２０１２年底进一步下跌。而在２０１３年头１０个月，非本地居民的交易数量仅及本地居民交易数量的２５％。基于非本地居民购买住宅单位乃出于投资动机的可靠假设，澳门住宅市场已明显成为投资的热门市场，而并非单纯作住户传统自用用途。然而，非本地投资者数量减少并不代表澳门住宅市场的性质已从投资市场回归至自用市场。６０３

　人口与住房问题分析及发展方向　图２　本地居民及非本地居民购买的住宅单位及停车位的数量及百分比资料来源：澳门统计暨普查局（２０１３）。据传，在本地居民购买的住宅单位中，有相当部分都是用作投资。当住宅市场受投资活动支持时，因应经济增长和现金流充裕而产生对将来价格进一步上升的正面期望，致使住宅价格几乎不可能下跌。例如，公共治理研究中心发表的一份研究报告中提到现时的住宅价格不能通过一般的经济因素进行解读，而是较多的受到博彩业收入的影响。故此，报告认为只要澳门继续因博彩业收入增长而持续繁荣，住宅价格将不会下跌。①不幸的是，自用市场为此而承受同样高昂的价格，潜在购买者因此不能负担。要理解澳门住宅单位如何难以负担，可假设一对夫妇在２０１３年１０月时各收取薪酬的金额为当时就业人口薪酬的中位数，即１５０００澳门元。换言之，两人每月共收取３００００澳门元。假设两人希望购买一个价值５００万澳门元的住宅单位，并按一般情况支付３０％的首付，然后申请为期２０年的按揭贷款，利息率为每年２７５％，则他们每月的供款额为１８９７６澳门元，是可支配收入的６３２５％。而按照２０１３年１２月的标准，价值５００万澳门元的住宅单位，面积约８００平方尺（约７４平方米），建筑年龄为十年左右。７０３①公共治理研究中心：《澳门房地产与法律专题研究》，２０１３。

澳门蓝皮书行政长官在２０１３年发表的《施政报告》中强调，已有８０％的澳门住户自置居所。这个数值表面看来让人鼓舞，但如果实际情况确实如此，又如何解释大量居民对住宅价格不可负担表达不满呢？本文认为有以下几个原因。其一，自置居所业主的子女已达适婚年龄，却买不起新居；其二，业主希望购买更好的住宅单位，以改善居住环境；其三，随着生活水平的提升，年轻一代即使未有计划结婚，仍希望迁离现有住所独居。其中第一类和第三类人士是组成新住户的基础，而导致自置居所的比重从目前的８０％大幅下降。可能有人认为第三类人士不应该纳入新住户的基础之内，因为数十年前鲜有青年人会离开父母独居，但如果这已成为社会的普遍趋势的话，那么我们不能排除这批人士构成住宅需求力的一部分。此外，随着居民趋向晚婚，一些人到３０岁甚至４０岁左右仍维持单身，这批人士的需求肯定不容忽视。三　政府调控市场的措施１近期的措施在２０１０年９月，澳门特区政府首次主动推出压抑住宅价格、俗称“刘十招”的十项措施，然后在２０１２年１０月再推出八项措施，俗称“新八招”，主要用以阻吓外来投资和投机行为。此外，还有一些有效的措施，如增加土地供应、提高信息透明度和优化租赁市场让更多遭“封盘”的空置单位能释放到市场上等，不过这仍需中长期的规划才能得以实施。所以，在西方经济仍未复苏、负利率和大量热钱流入的情况下，上述短期措施只能为市场带来短期震荡。本地投资者交易继续活跃，甚至成为自用和投资两种市场的主要参与者。２０１１年６月１４日，政府迅速地应对当时住宅价格的飙升，将不动产物业转移印花税的税率调升至２０％（此时香港类似税种的税率为１５％），另对置业两年内出售的住宅单位再征收１０％的税款。随后，又向非本地投资者多征１０％的额外印花税项。虽然政府反应如此迅速，但这些措施的作用仍非常有限，卖家甚至出乎意料地将售价调高２０％用作支付有关税项，甚至直接将单位“封盘”，待两年期限过后出售以避开１０％的额外印花税，或者直接将售价再调高１０％。这些情况之所以可行，只能归咎于市场需求“无限”而产生的８０３

　人口与住房问题分析及发展方向　亢奋效应：无论价格有多高，总会有买家愿意接手。在这些措施当中，只有针对非本地居民的印花税确实能产生将外地投资者推出市场的效果。图２显示，非本地的住宅单位买家数量已大幅减少，但本地买家的数量则大幅上升。为显示增加公共房屋供应的决心，政府在２０１２年底前基本完成１９０００个公共房屋单位的目标（此目标俗称“万九公屋”）。政府其后提出“后万九公屋”计划，包括６３００个公共房屋单位。但后来因为将原有的一房单位合并成两房单位而将提供目标下调为４１００个。此外，《新城区总体规划草案咨询文本》中也提出，将来经填海所得的５幅土地将为１０万人提供居住单位。２０１３年上半年，三部与房地产业务治理有关的法律：《城市规划法》《承诺转让在建楼宇的法律制度》（俗称“楼花法”）和《房地产中介业务法》获得通过。其中“楼花法”和《房地产中介业务法》为市场带来较大震荡，可惜并非反映在价格而是在供应方面。过往的做法容许卖家委托多个房地产中介放售物业，但按照新法，业主和中介人必须在放售前签订协议。由于缺乏弹性，且卖家与中介人之间信任不足，放售物业的数量大幅减少。而“楼花法”更规定已购入预售单位的人士不得在预售期期间的所有程序结束之前转售，这在法律未生效前是普遍的做法，甚至在单位建成前已转售多次。两部法律的实施，本来是出于保护市场以免出现不规则和失德行为的善意，却导致交投数量大幅减少，随之导致供求严重失衡，价格继续上升。在２０１３年１１月公布的２０１４年度《施政报告》中，行政长官并未对房地产市场有太多的论述，使抱怨住宅价格高昂的公众失望。行政长官随后承诺通过考虑“澳人澳地”、积极收回２８幅闲置土地、重新审视《旧区重整法律制度草案》等应对这个问题。此外，行政长官也表示，将来新填海的５幅土地将优先用作公共房屋，并寻求将更多土地纳入储备①。例如，填海计划Ａ区预计将于２０１５年完成，并计划在该区推出１８０００个住宅单位②。而土地工务运输９０３①②《澳门日报》２０１３年１１月８日。《澳门日报》２０１３年８月１６日。

澳门蓝皮书局在２０１３年１２月３０日颁布的《氹仔北区都市化整治计划修订》，将统一区内的政府和私有土地，以形成７１幅地段提供５４００个私人住宅单位、１０００个公共房屋单位和其他设施，预计可容纳３６５００人。２“澳人澳地”的建议在“澳人澳地”政策建议方面，特区政府曾邀请澳门大学和澳门理工学院的团队研究其可行性，并将于稍后展开公众咨询。两所学术机构已于２０１３年１２月提交有关报告，而且两者均建议以闲置或收回土地，以及５幅填海造地作预留房屋建设用途。由澳门大学澳门研究中心组成的“澳人澳地”房屋政策课题组的研究访问了３０００名居民，当中约一半受访者希望住宅价格在１５０万澳门元左右，面积能超过７００平方尺（约６５平方米）。报告同时指出，与新加坡的８２％和香港的４６％相比，公共房屋仅占全澳所有住宅单位的１９８％。课题组建议３种推行方案，即经济房屋升级模式、协助永久居民家庭自置居所模式，以及仿效“港人港地”模式（即发展商不得自留或分租所有建成单位，而须悉数推向市场出售）①。总而言之，“澳人澳地”政策的主要目的是作为公共房屋功能的一种补充，协助夹心阶层永久性居民住户和年龄超过１８岁的青年置业安居，其对象应为首次置业住户或在一定时段内并无自置居所的住户。这些住宅单位不应流入私人住宅市场转售，而且应该属小规模项目，以免影响私人市场乃至澳门自由市场的形象。至于在此范畴下的住宅单位，则应比公共房屋单位的面积大，其价格应在私人住宅市场价格的７０％～８０％。至于由澳门理工学院项目组草拟的报告，则强调澳门居民的居住权并抑制住宅作为投资工具。报告指出，如果“澳人澳地”市场被设定在一个较小的规模，有可能令住宅需求增加，导致市场价格长期处于同一水平；此外，由于与私人市场相比，“澳人澳地”市场价格偏低，加上住宅质量比公共房屋为佳，有可能导致私人住宅单位和公共房屋的需求都有所减少。故此，报告建议“澳人澳地”市场的规模应可弹性调节，以适应个人收入、０１３①澳门大学澳门研究中心“房屋政策‘澳人澳地’”课题组：《房屋政策“澳人澳地”研究报告》，２０１３，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｈｍｇｏｖｍｏ／ｃｎ／ｏｔｈｅｒ／ｉｎｄｅｘｐｈｐ？ｏｉｄ＝３７。

　人口与住房问题分析及发展方向　外来投资和收入分布的波动。此外，报告不同意澳门大学课题组认为单身人士不应该受惠于“澳人澳地”政策的观点。整体而言，“澳人澳地”政策应该有五个主要目的：降低住宅价格、为青年特别是“８０后”和“９０后”群体提供住宅单位、缩小贫富差距、重建公众对政府的信任以及促进社会公平。课题组认为，可考虑不对收入、资产和自置居所年期等设限，以提供更大的弹性让有意置业安居的澳门人都可以参与。在执行方面，可比照目前公共房屋的模式，由政府负责建造和单位配售，或由开发商承担建造责任，单位配售由开发商和政府共同负责。无论如何，“澳人澳地”政策在建造、所有权、拥有年期、转售流动性等执行细节上，应与现行公共房屋机制有所不同和区别①。然而，两份报告并不为公众和立法议员所欢迎。因为报告基本上将“澳人澳地”描绘成现行经济房屋的“升级版”，只是购买资格和转售条件更严格，被批评缺乏新意。无论如何，“澳人澳地”将可能因为“澳人”的定义、土地供应和转售方面的限制而导致在执行上出现困难。任何不甚理想，以致不甚可行的制度，只会妨碍而非帮助有需要的本地居民置业安居。例如，转售条件如果过于严格，将妨碍住户通过出售“澳人澳地”单位去购买私人住宅单位以改善其生活质量。四　《人口政策框架》与住宅市场的关系根据２０１１年的人口普查结果，澳门共有１６８９３７个住户，其中１１９９３７个住户居住在自置物业内。而《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本提到，２０３６年澳门人口将达８０２万人，其中外地雇员约有１５万～２０万名。除了人口增长之外，特区政府还有优化生活环境和促进居民向上流动的目标。柳智毅认为，基于中等收入阶层对支持澳门经济和社会发展的重要性，其规模应以总体人口的６０％～７０％至为理想。因此，对优质住宅的需求是可以预见的，特别１１３①澳门理工学院项目组：《“澳人澳地”的经济法律分析研究》，２０１３，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｉｈｍｇｏｖｍｏ／ｃｎ／ｏｔｈｅｒ／ｉｎｄｅｘｐｈｐ？ｏｉｄ＝３７。

澳门蓝皮书是界定“中产”本身是一种主观感受的测量，并将随着生活质量的改善而越见强烈①。这意味着中等收入阶层将日渐壮大，也即成为“夹心阶层”。一些立法议员批评政府未顾及这个阶层的利益和需要。不论“夹心阶层”在现阶段需要政府的帮助与否，人口持续增加对住宅单位有更大的需求却是不争的事实，而居民向上流动的趋势也意味着对更优质的住宅单位有更大的需求。事实上，张洋和黎宁曾研究过澳门青年在置业方面的困难。当这些需求力加上外地雇员人数的增加（据统计暨普查局公布，截至２０１３年１０月，澳门有１３２万名非本地雇员），且多数属于单人住户的情况下，政府确有迫切需要从速考虑更有效的措施，以满足公众对房屋供应的需求。近期有报道指出，香港增长的人口与新供应住宅比例为３∶１，但澳门的比例却是１０∶１②。图３显示人口增长（左轴）和建成住宅单位数量（右轴）的关系，显示澳门人口除了２００９年第一季度因澳门威尼斯人在全球金融危机后辞退大量外地雇员外，基本呈稳定增长的趋势。建成住宅单位数量则每季浮动。图４显示的是空置住宅单位数量及相应空置率的趋势，可见空置率正稳步下降。值得一提的是，以２０１３年上半年７％的数值来看，空置率在一般标准上似乎颇高，理论上也应导致价格下跌，但在澳门的情况是空置率高与需求疲弱无关，而是投资者期待更高的价格，采取“先购入，后封盘”的策略而无意出售，或者由于租赁法律不完善而不愿意将其出租。更让人沮丧的是，新动工楼宇单位数量不但很小，而且有下降趋势（见图５）。由此可见，澳门的房屋问题，主要表现在供应短缺和价格高企两个方面。澳门住宅价格的不可负担程度，可通过表１加以说明。表１列出在一定利息、住户收入和其他按揭条件下，可负担住宅价格的一些情景。第一列显示，假设在年利率为２５％的低息环境下，月收入为３万澳门元的住户（以就业夫妇，两者每月都收取就业人口薪酬中位数，即１５万澳门元计）支付３０％首付可购入一个价值约３８０万澳门元的住宅单位，且要动用其月收入２０％支付一笔２１３①②柳智毅：《澳门中产阶层的崛起及其面临的挑战》，《澳门研究》２０１１年第６２期。《澳门日报》２０１３年１０月２０日。

　人口与住房问题分析及发展方向　图３　人口估计增长与建成住宅单位数量资料来源：澳门统计暨普查局（２０１３）。图４　空置单位与整体供应的关系资料来源：澳门统计暨普查局（２０１３）。为期２０年的按揭贷款（虽然澳门的住宅单位一般以港元交易，但该表仍采用澳门元为货币单位，以使之与月收入统计数据一致）。如果该住户决定以月收入的４０％支付按揭贷款，则其可负担的住宅价格能轻易上升至约７６０万澳门３１３

澳门蓝皮书元（第二列）。这从表面上看来让人鼓舞，只是在２０１３年底的时候，这个价格已不能购入真正具吸引力的住宅单位，须知道一年半之前，同样单位只需这个价格的一半。图５　新动工楼宇单位统计资料来源：澳门统计暨普查局（２０１３）。有不少人抱怨应付首期金额太高。笔者于是假设首付金额从住宅价格的３０％下调至１０％，其他条件不变的话，则只代表住户可负担价格较低的住宅而已（如表１所示）。显然，按揭贷款将对普遍住户的生活水平产生相当大的影响，更遑论月收入更低的住户（即第５和第６列所示的情景）。针对在过去数年间，居民常常被吁请注意低息率周期的终结，笔者进一步假设按揭息率增加一倍，上述的所有情况将最终导致住宅的可负担价格大幅下降。将表１最右栏的价格与２０１３年底的价格比较，住宅对一般公众而言无疑实属昂贵。他们要不选择购买建筑年龄久远，而且（或者）面积细小的单位，要不就需要从月收入中预留大笔款项去支付按揭贷款，比例不甚合理。又由于目前价格在２００万澳门元以下的单位非常少，甚至几乎没有，因此不难推断，月收入在２５万澳门元以下的住户，有可能已被排除在私人住宅市场之外，而月收入在这个水平的住户数量，在澳门还是相当多的。４１３

　人口与住房问题分析及发展方向　表１　在不同按揭条件下住宅价格的情景分析按揭息率（％）月收入（澳门元）可负担比例（％）月供款额（澳门元）年期（年）首期金额占住宅价格（％）住宅价格（澳门元）２５３００００００２０６０００００２０３０３７８５４０６５０２５３００００００４０１２０００００２０３０７５７０８１３０１２５３００００００２０６０００００２０１０２９４４２０５０６２５３００００００４０１２０００００２０１０５８８８４１０１２２５２００００００２０４０００００２０１０１９６２８０３３７２５２００００００４０８０００００２０１０３９２５６０６７４５５３００００００２０６０００００２０３０１７２７９０６４４５５３００００００４０１２０００００２０３０３４５５８１２８８５５３００００００２０６０００００２０１０１３４３９２７２３５５３００００００４０１２０００００２０１０２６８７８５４４６５５２００００００２０４０００００２０１０８９５９５１４９５５２００００００４０８０００００２０１０１７９１９０２９８　　如前所述，政府在土地供应方面要以充分利用５幅填海造地，在最大限度上满足居民的住屋需要为目标。不过，由于估计这些新填海地段仅能容纳１０万人，其余在２０３６年人口预测中多出的１２万人将需要居住在澳门的现有土地上，因而相当依赖收回空置和闲置土地以及重整旧区来满足全部需要。综上所述，缺乏质优价廉的住宅是一般公众促请政府尽快解决的主要问题。平心而论，基于本地区面积狭小，要政府在不影响现时人口早已密集的情况下觅地建屋，几乎是不可能的事情，解决住房问题似乎未有太多的灵丹妙药可供运用。笔者在下文将讨论政府在提出解决住房问题的政策时应考虑的一些问题。五　住房及人口问题的相关建议１可资参考的住宅指数　　在决定任何可行政策之前，我们应该对如何看待或比较“住宅价格”有一些科学的理解。毫无疑问，在过去２０年间，澳门的平均住宅价格已增长９倍，但２０年前后的价格增长，可能根本无从比较。在博彩业开放之前，以国际水准检视澳门住宅单位质量的风气并不普遍。如今以这些标准来看，澳门住５１３

澳门蓝皮书宅单位的质量在博彩业开放之前确实稍逊。另外，在经济结构调整后，市场上出现了更多设计和材料质量甚佳的高端住宅。因此住宅价格上涨并非单纯的上涨，同时也是质量改善的一种反映。因此，在传递住宅价格实际上升或下跌的信息时，以重复交易法估算的价格指数变得更为重要。重复交易法（ｒｅｐｅａｔｓａｌｅｓｍｅｔｈｏｄ）为不少发达国家采用，基本上以同一组住宅价格的升跌作为估算准则。由于不存在因为质量、环境或位置等差异而导致的外在或内在价值，经此方法估算的价格，所反映的纯粹是经济学意义上的价格变动（关于此方法下各种估算方式的深入讨论，可参见Ｎａｇａｒａｊａ，ＢｒｏｗｎａｎｄＷａｃｈｔｅｒ的论文①）。属于此方法的住宅价格指数包括非常著名且经常被引用的标准普尔／凯斯－席勒指数（Ｓ＆Ｐ／Ｃａｓｅ⁃ＳｈｉｌｌｅｒＨｏｍｅＰｒｉｃｅＩｎｄｉｃｅｓ）②，以及美国每月公布的房价指数。此方法的缺点在于，如果住宅单位的交易并不频繁，则很少有单位可被视作测量指数的标杆单位，其适用性因此大为降低。澳门即属于这个情形。事实上，即使香港有多个大型住宅项目每月均录得频繁的销售纪录，当地的住宅价格指数也没有采用重复交易法。与上述方法相关的是特征价格法（ｈｅｄｏｎｉｃｐｒｉｃｉｎｇｍｅｔｈｏｄ），其用于评估住宅价格走势的方法论在Ｍａｌｐｅｚｚｉ的论文中详细论述③。Ｂｏｕｒａｓｓａ，ＨｏｅｓｌｉａｎｄＳｕｎ则综合地比较了各个方法，基本上指出具有参考价值的价格指数应具备以下特点：以恒定的住宅质量或特征标准估算价格走势、在样本选择上并无偏误（即用作测量的房产样本是否在整体中具有代表性）、无须修订过往指数，以及便于计算。④就澳门的情况而言，由于频密的重复交易相当罕见，以特征价格法测量住宅价格趋势可能更为合适。其实，由于市场上的住宅单位在质量和特征上都存６１３①②③④ＣＮａｇａｒａｊａ，ＬＢｒｏｗｎａｎｄＳＷａｃｈｔｅｒ，“ＲｅｐｅａｔＳａｌｅｓＨｏｕｓｅＰｒｉｃｅＩｎｄｅｘＭｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ”，ＡｃｃｅｐｔｅｄＰａｐｅｒＳｅｒｉｅｓ，２１８６６６１，ＳＳＲＮ，２０１２．标准普尔／凯斯－席勒指数由卡尔·凯斯（ＫａｒｌＣａｓｅ）、罗伯特·席勒（ＲｏｂｅｒｔＳｈｉｌｌｅｒ）和艾伦·韦斯（ＡｌｌａｎＷｅｉｓｓ）开发。席勒为２０１３年诺贝尔经济学奖获得者。ＳｔｅｐｈｅｎＭａｌｐｅｚｚｉ，“Ｈｅｄｏｎｉｃｐｒｉｃｉｎｇｍｏｄｅｌｓ：ａｓｅｌｅｃｔｉｖｅａｎｄａｐｐｌｉｅｄｒｅｖｉｅｗ”，ｉｎＴＯＳｕｌｌｉｖａｎ，ＫＧｉｂｂｅｄｓ，ＨｏｕｓｉｎｇＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ，Ｂｌａｃｋｗｅｌｌ，Ｍａｌｄｅｒ，ＭＡ，２００３．ＳｔｅｖｅｎＣ．Ｂｏｕｒａｓｓａ，ＭａｒｔｉｎＨｏｅｓｌｉａｎｄＪｉａｎＳｕｎ，“Ａｓｉｍｐｌｅａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｈｏｕｓｅｐｒｉｃｅｉｎｄｅｘｍｅｔｈｏｄ”，ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｏｕｓｉｎｇＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｖｏｌ１５，２００６，ｐｐ８０－９７．

　人口与住房问题分析及发展方向　在显著差异，以价格中位数作为一种指标甚至比平均价格更好。然而，即使存在具有代表性的住宅价格指数，如果政府要做到面面俱到的话，澳门的情况仍将非常复杂，因为热钱流窜、低息环境，加上对持续经济繁荣有正面期望，投资者必然会继续在房地产市场投资，包括住宅用家市场。在“先购入，后封盘”而供应有限的情况下，住宅价格下调的可能性甚低。与此同时，希望能置业安居的居民则会向政府抱怨住宅价格不能负担。２停止增添不确定因素毫无疑问，全球经济正在复苏之中，而超低利率的情形将不会持续太久，随之其对按揭的影响将对置业者带来冲击。然而，在加息周期开始之前，一般公众仍会期待政府推出一些足以压抑市场炽热的措施，使他们在办理按揭贷款时仍能受惠于目前的极低息环境。事实上，在这些接踵而来而且让人措手不及的一系列措施之中，有相当部分为市场平添了更多的不确定性因素，甚至是错误的信号。例如在新的《经济房屋法》下，购买者将通过抽签选出，不存在轮候机制。在没有相应的处分机制的情况下，导致更多住户递交申请以碰运气。当然，这些措施仍有一部分起到预期的作用，但这些作用的效力有不少为时颇短。因此，除非相关措施确实有效，否则政府不应继续推出措施，或者应撤销部分已推出措施，以免为市场平添更多的波动。政府更应微调现行措施的执行细节，以巩固市场的健康发展。３租赁市场租赁市场是政府应触及的另一个内容。目前澳门并无明确规管租赁市场的法律法规，仅规定业主或租户任何一方如需终止合同，只需按照租赁期的长短而提前９０天或１８０天通知即可。市面上曾出现过业主向租户寄出双挂号信，但住户拒收的情况，结果导致现有的租赁合同不得不继续下去。这些个案使不少投资者不愿意将其单位投放在租赁市场上，因此政府有必要为规管租赁市场，保护租户和业主权益而制定法律配套。４对“理想价格”的期望到目前为止，社会普遍认为澳门的住宅价格过高，并存在尚未破裂的住宅市场泡沫。评估合理住宅价格最简单的方法，固然可结合建筑成本、开发商成７１３

澳门蓝皮书本和收益等因素，但我们不应忘记需求力的因素。此外，土地溢价金也占发展成本中的较大比例，还有土地所在的规划分区也一样。规划分区在澳门是相当模糊的。在不少的城市里，商业区和住宅区，乃至高端和低端住宅区的区分都非常明显，但由于澳门面积狭小，住宅单位和商业单位都被规划在同一分区内。然而，价格还是会因为所处地段不同而有所不同，例如与内地接壤的北区，其住宅价格一般比西湾（半岛西南部）便宜得多。与内地城市和香港不同，土地买卖收入不是澳门公共收入的一个重要来源。事实上，民众经常批评政府在批出土地时向开发商征收的溢价金过低。对于土地溢价金的计算方法，政府曾于两年前做出修订，并于２０１３年底再做修订，比上次修订再上调２３倍至５倍。不过，部分开发商认为，土地溢价金偏高只会导致住宅价格进一步上升。尽管通过竞投方式，让开发商自行决定土地价值，可使土地溢价金的计算更加公平，但会出现“面粉比面包贵”的在香港已长期存在的情况。由于土地的价格由市场决定，因而将进一步推高地段上的物业价格。在这样的情况下，有最理想的土地定价方式吗？土地在学术意义上可被视为实物期权，与金融期权类似，其价格不以本身的价值决定，而是由土地能产生的资产所决定。对土地价值作为实物期权的研究，由Ｔｉｔｍａｎ率先开展。①由于土地上能兴建的建筑物不同，一幅被划为住宅用途的用地应比一幅被划为商业用途的用地便宜。当然，政府应根据居民的需要去决定商住用地之间的比例，所以，完善的城市规划对解决住房问题至关重要。５最终的解决办法：增加质量合理的房屋供应行文至此，与社会上对住房问题所长期讨论的一样，我们可得出澳门房屋问题的根本在于缺乏供应以满足自用和投资者的需要。因此，最终的解决方法莫过于增加供应，且应同时增加私人住宅和公共房屋的供应，以满足不同需求。政府首先应对住宅单位的需求，以及未能负担私人住宅单位进而对公共房８１３①ＳｈｅｒｉｄａｎＴｉｔｍａｎ，“ＵｒｂａｎＬａｎｄＰｒｉｃｅｓｕｎｄｅｒＵｎｃｅｒｔａｉｎｔｙ”，ＴｈｅＡｍｅｒｉｃａｎＥｃｏｎｏｍｉｃＲｅｖｉｅｗ，Ｖｏｌ７５，１９８５，ｐｐ５０５－５１４．

　人口与住房问题分析及发展方向　屋有需求的住户数量展开全面的研究，下一步则增加公共房屋的供应。这样，投资和自用市场便可得以分隔，尽管两者的界限可能仍相对模糊。此外，为应对人口政策，不能忽视住宅单位的质量问题。私人住宅单位的质量比公共房屋优胜，固然是可以理解的，但为了促进居民向上流动，提供更佳的居住条件和环境，公共房屋单位的质量不应比私人住宅单位过于逊色。新加坡在这方面是一个很好的可资参考的例子。政府也应该改善现行机制，制定符合申请公共房屋资格的住户条件，使最需要的群体能得到优先的照顾。在如何取得更多土地这个关键问题上，几乎没有解决的办法。移除更多的绿地和青山是最不理想的办法，以填海取得更多土地同样也不甚理想。通过与珠海市合作，向当地租用更多土地，一如横琴岛澳门大学新校区的做法，几乎是澳门能取得更多土地的唯一方法。值得注意的是，为满足澳门居民住房需要而通过租赁或其他方式从珠海市取得土地，与澳门居民在珠海购买房产有根本的差异。在第一种情况中，居住在这些土地上的人将受澳门法律管辖，享有与澳门相同的通信自由，在上述土地上兴建的楼宇也被视为澳门的房地产，情况将与目前横琴岛澳门大学新校区一样。而澳门居民购买珠海房产自住则属“境外”行为，住户仍需通过口岸进出境才可“回家”。事实上，部分立法会议员早已批评澳门房价高企使更多的澳门居民在珠海购买房产，造成把他们“赶出澳门”的效果。对于以投资为目的的交易，只要投资者财富充裕，而且对澳门前景乐观，更多的严厉措施也不会妨碍其投资意欲。据统计暨普查局公布，２０１３年第三季度银行存款的增长率比贷款增长率高，显示投资管道缺乏。此外，与人均本地生产总值增长６１％相比，２０１２年度居民人均总收入增长了１３％。虽然这些财富并非在澳门居民之中平均分配，但统计数据反映出有能力投资的居民变得更有能力提高本身收入，这意味着对提供更多住宅市场以外的投资管道的规划以疏导投资资金，已成为一个实在而严峻的问题。事实上，有报道指出，越来越多澳门居民在其他国家投资置业，其讽刺的后果是：当澳门的住宅价格被推高后，澳门居民现在开始推高其他城市的住宅价格，导致当地居民开始难以负担购买住宅。不过，与其任由居民寻找投资管道，政府或可通过提供更多的本地投资管道，例如政府债券、推出更多外地投资产品等，以稀释其购买力。９１３

澳门蓝皮书六　结语总体而言，最终的解决办法有增加供应、把目前的住宅销售市场明确划分为自用和投资市场，使自用市场在价格不能为一般家庭所负担时，其供应可通过提供更多的公共房屋来解决，也使私人市场能自行为投资市场取得平衡。此外，还有一些间接但必要的措施，例如，构建一个有参考价值的住宅价格指数，使市场状况能在更精准地得到反映之余，也可确保信息的透明度；在决定建房数量之前，应全面研究居民对住房的真正需求；修订和完善现行法律法规和政策；等等。０２３

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　２４澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　赵伟兵∗摘　要：２０１３年，澳门入境游客总人次再创历史新高，旅游负面影响进一步加剧，引发澳门社会对城市承载力的深度忧虑，世界旅游休闲中心的城市定位亦遭受广泛质疑。面对舆情，特区政府承诺检讨自由行政策，开展人口承载力研究，并推出游客优化分流措施。从根本上讲，当前澳门社会有关承载力的争论是一个政策取向问题，其核心在于如何权衡本地居民与游客的利益，保证经济和社会的协调发展。建设世界旅游休闲中心需要兼顾旅游和休闲两大元素，而休闲环境的营造离不开居民的理解、配合和参与。澳门人口增长和资源匮乏的矛盾长期存在，本文建议，可通过获取新资源、利用闲余资源以及科学管理现有资源等多种手段提高承载力，同时应考虑以恰当的方式减少游客数量，或使之分布到本澳承载力相对较为富余区域。关键词：澳门　承载力　旅游休闲　人口政策　居民权益一　前言有关城市承载力的讨论是２０１３年度澳门社会的焦点问题之一。多位立１２３∗赵伟兵，管理学博士，澳门旅游学院副教授，研究方向为旅游规划和开发、旅游业、中小企业、目的地营销与管理等。

澳门蓝皮书法会议员针对承载力向政府进行过正式的口头或书面质询，以承载力为主题的民间研讨会接二连三，媒体报道亦可谓“铺天盖地”。从历史上看，澳门的发展饱受土地和自然资源匮乏的制约，人口密度一直高居世界前列，因而对城市资源承载极限的担忧和思考其实由来已久，并非新近才出现的现象。然而，在过去的一年当中，该议题所引发的关注之广、争议之大却是多年未见。对于这场多少有些始料未及的大讨论，究其缘由，既是２１世纪初以来澳门经济急速膨胀、人口总量持续增长的必然结果，也有多个相关事件叠加的诱导。城市承载力与人口规模息息相关。依照澳门统计暨普查局的数据，２０００年第四季度澳门总人口为４３８万人，而２０１３年第四季度为６０８万人，增长了３８８％。相比之下，同期澳门陆地面积仅增加了约１７７％。即便算上新的尚未利用的３６１６５公顷填海土地，２０００年以来陆地面积也只增加了３２％，仍低于同期人口增加比例。坊间普遍认为，在可预期的未来，澳门再次获批填海用地的可能性微乎其微，而澳门人口将随着经济繁荣继续增长，推动人口密度进一步走高，来自城市承载力的压力势必会日益凸显。这一发展趋势客观上要求澳门必须未雨绸缪，尽早采取应对措施。澳门是一个高度依赖旅游业的城市，本地居民的工作和生活空间与入境游客存在诸多交集。２０１３年，澳门接待的游客总人次为２９３２４万，系澳门总人口的近５０倍。事实上，因地域狭小，加之大小旅游景点遍布全城，澳门几乎每个街区都有游客身影。所以，与一般城市不同的是，针对澳门城市承载力的研究必须结合各种旅游业影响加以详细考量。虽然旅游环境承载力与城市承载力并非同一概念，但对于典型的旅游城市而言，研究旅游环境承载力具有很强的现实意义。该概念在提出之初仅是关于如何决定旅游目的地资源和环境的使用极限或者不得超过的最大游客接待量，但经过多年的理论拓展，其内涵已延伸至包括当地的物质环境、社会心理、生态系统以及来访游客的感受等。最新的观点认为，“宜旅”和“宜居”需要达到动态平衡，方能实现可持续的旅游发展。在澳门确立建设成为“世界旅游休闲中心”的大背景下，旅游环境承载力已成为整个城市承载力体系的重中之重。２２３

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　二　２０１３年澳门承载力问题的缘起和发展２０１２年１１月２日，澳门特区政府公布了由政策研究室起草的《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，并于次日展开了为期三个月的公众咨询。该文本基于可持续发展的原则，通过考察澳门人口历史变动趋势和现状，并根据人口内在变动规律等研究，对至２０３６年的澳门人口规模做出了低、中、高三种程度的估算，分别为７５４万人、８０２万人和８５２万人；其中，中度方案的８０２万人被认为可能性最大。另外，文本还显示，在这三种人口估算中，外地雇员数量都会有所增长，届时规模为１５万～２０万人。由于人口政策关乎每一位澳门居民的切身利益，此次由政府部门主导的公众咨询吸引了澳门社会各个阶层的积极参与。８０２万人的中度方案意味着在今后２３年内澳门人口将在２０１３年第四季度的６０８万的基础上再增加１９４万，涨幅高达３１９％。２０１３年１２月１９日，政策研究室公布了《澳门特区人口政策框架咨询意见报告及意见汇编》。结果表明，反馈意见集中于最敏感的专才、外雇输入及人口规模和承载力等问题。对于引入专才，居民认为是必然且有迫切性，但政府需要优化人才居留制度，包括改进现行技术移民制度、检讨实施多年的临时居留法、简化审批程序以及设立人才计分制等。对于外雇输入，加强管理、保障居民权益是社会共识，但如何加强则意见分散。居民对于咨询文本提出的未来人口规模预测取态不一，但普遍认为，人口规模应取决于人口承载力，应在有限的土地及自然资源条件允许的前提下再考虑增加人口的途径。亦有不少意见指出，必须从宜居城市角度考虑未来的人口规模及承载力，反对以牺牲土地人生活质量和权益为代价。目前咨询文本正根据公众咨询结果进行修订，人口政策框架尚未正式落实。但有一点可以肯定的是，此次公众咨询极大地激发了整个澳门社会对城市承载力的关注，非常有利于汇聚民间智慧。有关讨论并非止于公众咨询，而是一直延续至今。受特区政府社会文化司委托，澳门旅游学院国际旅游研究中心（ＩＴＲＣ）自２００３年起一直以调研方式进行澳门旅客承载力的课题研究。其研究方法为通过了解居民与游客对于挤迫感、环境质量、出入境情况、本地交通状况、餐３２３

澳门蓝皮书饮及零售场所的服务质量、餐饮及零售服务的等候时间６项指标的满意度，并比对同时期旅客的出入境人次，推导出每日最理想的旅客数量，进而计算出全年旅客承载力。截至目前，该课题仅公布了２００３年和２００７年的调研结果。２００７年的数据显示，除了酒店客房数及口岸通关外，其余服务设施（包括餐饮、巴士、的士、客船、主要旅游景点和访澳旅行团）均未能满足每日最佳旅客人数范围。２０１２年１２月，新任澳门旅游局局长文绮华在接受采访时透露，根据旅游学院对２０１１年的调研数据的分析，澳门旅客承载力约为每年２９００万人次。随后课题负责人李力东博士在回答有关质询时进一步透露，澳门每日最理想的接待人次为７９万～８１万。他同时澄清，课题旨在揭示澳门未来旅游业的前景，让政府、业界、居民讨论各项服务、设施如何配合，但调研结果本身不等于实际的澳门旅客承载力，不应作为政府施政规划。尽管如此，２９００万人次仍作为重要的参考值被政府部门、媒体和学者等频繁引用，并且由于这一数字仅比２０１２年的全年游客到访量高出１００万左右，产生了很强的警示效应。２０１３年，澳门共接待旅客约２９３２４万人次，全年游客总人次已经超过２９００万的警戒线。根据澳门旅游局公布的数据，２０１３年春节黄金周期间（２月９日至２月１５日），澳门录得入境人数约为９３７万人次，按年增长１５４％。其中内地旅客近６３万人次，按年增长２５４％。从单日访澳旅客数量来看，２月１２日最高，达到１６７万人次。如此大规模的客流集中涌入澳门，在带来巨大经济效益的同时也对澳门社会造成了一系列的冲击。不仅游客体验因四处拥堵而大打折扣，居民的日常生活也受到了严重干扰。许多人为了躲避旅客潮，尽量不到市中心或外出，节日气氛大打折扣。各大报章接连数日报道出入境口岸和旅游区的“迫爆”场面，无形中强化了居民对澳门承载能力的担忧。从时间节点来看，春节黄金周紧邻《澳门特别行政区人口政策框架》的公众咨询期，假日中所暴露的问题正好为有关澳门承载力是否饱和的讨论起到了推波助澜的作用，民间关于收紧“自由行”政策的呼声日渐高涨。为应对舆情，行政长官崔世安适时宣布将检讨“自由行”政策，并指示政策研究室研究“自由行”政策和澳门承载力。他同时特别强调，“自由行”政策和农历新年出现的问题不应混为一谈。旅游局局长文绮华也在多个场合重申了行政长官的观点。她呼４２３

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　吁社会各界应该以正面态度看待“自由行”政策，现阶段不宜轻易判定是否需要收紧或变动。２０１３年，澳门旅游局在应对承载力不足、优化客流方面做出了一些有益尝试。其中比较受关注的举措是向游客推广四条“论区行赏”步行路线，分别为历史足迹之旅、绿色文创之旅、中葡交汇之旅以及艺文探索之旅。除了重在舒缓旅游旺区客流过大压力之外，当局亦希望通过该举措促进北区、离岛及望德堂区一带老旧城区的发展，增大旅游业的受惠面。每条步行路线主题鲜明，有利于游客获得深度的文化体验。澳门街坊总会的胡玉沛认为，“论区行赏”四条旅游路线的成功关键就是要与城市规划并行，加强与大三巴东西轴线研究之衔接，认清小区定位及发展度，并做到旅游推广政策和前瞻性城规研究相呼应①。除了“论区行赏”，旅游局亦正积极寻求与其他政府部门以及本地社团合作，以更大范围地施行“社区旅游发展计划”。然而，社区旅游能否成功，居民的合作和参与至关重要，需要有激励机制。陈观生撰文指出，社区居民往往是旅游发展中的弱势群体，因而在澳门开发社区旅游时应特别注意解决好社区与政府、经营者和游客之间的不对等关系，实现社区经济、社会文化以及环境效应的最大化②。旅游局坦言，居民对社区旅游发展的意见存在分歧，政府不可急于求成，必须做足前期的规划和沟通工作。反对者主要担心游客影响生活环境，竞争日常生活资源，导致生活不便和成本上升。承载力的大小不仅关乎居民生活质量，对游客而言，也能深刻影响到他们的旅游体验。从理论上讲，承载力和旅游体验具有非对称相关性；承载力的富余可能对旅游体验的影响微乎其微，然而当承载力接近或超过上限临界值时，旅游体验则会急剧下滑。有鉴于此，通过研究访澳旅客的满意度，可以间接反映澳门旅游环境承载力的充分性。自２００９年下半年开始，澳门旅游学院国际旅游研究中心均按季度公布“访澳旅客满意度指数”（ＭＴＳＩ）。ＭＴＳＩ是测量访澳旅客对１０个与旅游相关的行业的满意程度的一个整体指数，介乎０到１００，５２３①②胡玉沛：《澳门，旅游路线须与城市规划并行》，《澳门日报》２０１３年１１月２０日，第Ｃ５版。陈观生：《社区旅游刚闻楼梯响　承载力争议可早绸缪》，《新华澳报》２０１３年２月２０日，百家台。

澳门蓝皮书指数越高，即表示满意程度越大。１０个相关行业具体为娱乐场、会展及活动、世遗景点、酒店、出入境口岸、其他景点、餐饮服务、零售商店、导游／旅行社以及本地交通。２０１２年第四季度的ＭＴＳＩ为７０２，全年季度平均值为６９８，而２００９～２０１１年的ＭＴＳＩ季度平均值分别为６９８、７２１和６８１，年度差异不大，皆处于基本满意的水平。从行业表现水平来看，满意度高于平均水平的行业为会展活动、世遗景点和其他景点，而低于平均水平的行业为酒店、出入境口岸及餐饮服务。结合同期入境旅客人次来看，客流和满意度并没有呈现出明显的相关性。综合以上分析结果，仅从游客角度而言，大致可认为目前澳门整体的旅游环境承载力尚可；但这一推论未必适用于居民感受，也不一定适用于旅游旺季和热门旅游景点的情况。三　对２０１３年澳门承载力问题的反思总体而言，在过去一年中，政府在应对承载力争议之事上一直较为被动、疲于回应各方质疑，媒体主导了更多的话语权。在舆论压力真正到来之前，虽然时有警戒之声，但承载力问题并未引起政府足够重视，多年来一直欠缺中长期的相关规划，靠短期管理措施止痛。例如，旅游局官员均多次公开表示，只要改善旅游配套设施及推出新的旅游发展计划，承载力定可提高，有能力接待更多游客。事实上，澳门的承载力是否已达极限并未有定论，还需要坚实的研究予以验证。而综观各种媒体评论，不少观点其实只是基于个人主观感受，缺乏科学数据支撑，有的甚至是为批评而批评。尽管如此，民意不可轻视。正如前文所述，凡事有因有果，承载力问题在２０１３年被集中放大，既是偶然也是必然。澳门现时所处的状况并不是孤立的个案，这可以从相关旅游学理论得到佐证。按照巴特勒的旅游地生命周期理论模型，旅游目的地的演化要经过六个阶段，即探索、参与、发展、巩固、停滞、衰落或复苏①。本文认为目前澳门大６２３①ＲｉｃｈａｒｄＷＢｕｔｌｅｒ，“ＴｈｅＣｏｎｃｅｐｔｏｆａＴｏｕｒｉｓｔＡｒｅａＣｙｃｌｅｏｆＥｖｏｌｕｔｉｏｎ：ＩｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｆｏｒＭａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆＲｅｓｏｕｒｃｅｓ”，ＣａｎａｄｉａｎＧｅｏｇｒａｐｈｅｒＸＸＩＶ，１９８０，ｐｐ５－１２．

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　致处于发展期之末或巩固期之初的阶段。这一阶段的特征为游客数量已经接近顶峰，但增长速度趋于平缓；旅游经济高度产业化，外劳持续增加，居民的参与度和发展控制权下降很快，主客关系开始变得不和谐。如果不采取行动，令问题持续恶化，澳门可能会逐渐步入停滞期或衰落期。道科西的理论认为，旅游的社会影响具有阶段性①。随着旅游开发的深入和游客数量的增加，居民对游客的态度会经历欢迎、冷淡、不满和厌恶的变化。从２０１３年的舆情来看，澳门已进入不满阶段似乎确定无疑。香港近几年主客矛盾已近乎演变为公然对抗，对游客的厌恶情绪在居民中迅速蔓延，已威胁到香港旅游业的竞争力和可持续发展，值得澳门引以为戒。然而，虽然澳门必须正视问题，但也不必反应过度，因为阶段的演化是个渐进的过程，自我调整仍存较大的回旋余地。澳门回归以来，特区政府（尤其是旅游局）在旅游业发展中一直扮演着关键角色，其确立的领导力将有助于澳门集思广益、整合资源，寻找有效的解决之道。从根本上讲，当前澳门社会有关承载力争论的核心在于如何权衡居民与游客的利益，这是一个政策取向问题。尽管政府一再承诺会保障本地居民权益，但因政府过往实施的诸多政策令民众缺乏信任感，故而可能会对一切旅游扩展计划心存忌惮。这种心态一旦成为主流，建设世界旅游休闲中心的努力必将遭遇重重阻碍，最终沦为空谈。澳门早在２００９年初即已确立“世界旅游休闲中心”这一全新的战略定位，之后政府的施政报告每年都会有较大篇幅阐述其内涵或指明建设方向。虽然实际进展差强人意，经常被批雷声大、雨点小，但该战略定位已发挥巨大的政策导向作用是不争的事实。时至今日，坊间仍不认可“世界旅游休闲中心”对澳门长远繁荣发展的意义。本文以为，此种消极思维实不可取，现阶段多思考“怎么做”比“能不能做”更有建设性。解决承载力问题亦是如此，切不可因某一方案有所瑕疵就一口否决，要多想想如何去完善补充。７２３①ＧＶＤｏｘｅｙ，“ＡＣａｕｓａｔｉｏｎＴｈｅｏｒｙｏｆＶｉｓｉｔｏｒ⁃ｒｅｓｉｄｅｎｔＩｒｒｉｔａｎｔｓＭｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙａｎｄＲｅｓｅａｒｃｈＩｎｆｅｒｅｎｃｅｓ”，ｉｎＰｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓｏｆｔｈｅＳｉｘｔｈＡｎｎｕａｌＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅｏｆＴｒａｖｅｌＲｅｓｅａｒｃｈＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎＳａｎＤｉｅｇｏ，ＵＳＡ：ＴｒａｖｅｌＲｅｓｅａｒｃｈＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，１９７５，ｐｐ１９５－１９８．

澳门蓝皮书四　２０１４年澳门承载力问题的展望与预测如前所述，２０１３年澳门全年入境游客人数已经再创历史新高，突破澳门旅游学院所订立的２９００万人次的参考标准。相信澳门在２０１４年一定会出现新一轮热议承载力的高潮。特别是在传统的旅游旺季，如重大节假日和学校寒暑假期间，居民对旅游负面冲击的感知会较平时强烈，容易引发对承载力不足的担忧。当然，这一季节性现象每年都会出现。总体而言，本文判断２０１４年游客给澳门承载力带来的压力将弱于２０１３年。理由主要有三。其一，２０１４年的到访游客总量很可能与２０１３年持平或仅略微增加。澳门在２０１１年达到２８００万人次的高位后，后续增长已明显乏力，２０１２年微增０３％，２０１３年也仅为４％，且增量主要来自中国内地。但内地已于２０１３年１０月颁布实施了《旅游法》，廉价旅行团数目料必减少。２０１３年１０月、１１月和１２月的入境游客数量分别仅同比增加了２０％、２５％和４％，充分印证了这一点。２０１４年中央政府为澳门新批“自由行”城市的可能性不大，而该年内亦没有新的娱乐场开业计划。其二，澳门旅游局在优化分流和发展社区旅游方面已积累了一定经验，随着宣传力度的加大以及相关措施的完善，相信２０１４年会取得更好效果。虽然热门旅游区会持续拥堵，但相比２０１３年应该会有所改善。其三，２０１３年居民已对创纪录的２９００万左右人次的游客总量有了切身体会，一般来讲对来年客流的心理预期或容忍度也会相应调高。如果２０１４年的客流相当，居民对游客负面冲击的感受可能没有２０１３年强烈。根据历史数据曲线，“访澳旅客满意度指数”（ＭＴＳＩ）应该仍会徘徊在７０左右，这也意味着澳门整体的旅游环境承载力暂不会对旅游体验构成真正威胁。由于各个相关行业的表现历年呈现不规律波动，则较难判断。在本地人口方面，２０１４年来自外地雇员的承载力压力可能会继续扩大。相较于游客，在本地长期工作和生活的外地雇员对公共资源的竞争更为频繁和直接，其影响不容小觑。截至２０１３年１２月，澳门共有外地雇员１３７８万人，同比增加２４７％。这一惊人涨幅相信在２０１４年不会持续。根据《澳门特别行政区人口政策框架》咨询文本，２０３６年的外地雇员规模预计为１５万～２０万。８２３

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　现时１３７８万已经非常接近该范围的下限值，一旦触及，《人口政策框架》的权威性将会备受质疑。因此，政府很可能会从严审批新的外地雇员申请，但因这几年在建的大型楼盘和基建项目较多，总体规模应该仍会有所增长。此外，笔者预计澳门大学会在２０１４年完成整体搬迁到横琴的工作，届时不仅可以腾出原校址满足他方需求，而且由于万余师生和职员大部分会在新校区生活，相当于减少了澳门的常居人口数量，提升了城市承载力。但因澳大搬迁而释放的承载力也会因澳门人口的自然增长和新迁入移民而被部分抵消。按照近几年的数据估算，新增人口约７０００人。交通问题仍会是居民反对旅游发展的主要导火线之一。澳门的道路承载力早已捉襟见肘，但机动车登记数量却连续多年快速增长，几乎可以断定来年的道路交通状况会持续恶化。估计在轻轨交通系统建成之前，澳门的交通状况不会有实质性改善。五　结语建设世界旅游休闲中心需要兼顾旅游和休闲两大元素，平衡本地居民利益和游客利益，并且要经济发展和社会问题两手抓。任何一对关系有所偏颇，就很难实现最终目标，这已是澳门社会的共识。事实上，这三对关系并不是孤立的，而是彼此交汇，共同出现在某一复杂的民生问题之中。当前澳门的宏观形势可简要概括为旅游有余而休闲不足、居民和游客利益矛盾激化以及经济繁荣但社会问题凸显。基于前文的分析，可以说目前的承载力问题正是这一宏观形势的缩影。要想妥善解决澳门在承载力方面的后顾之忧，必须首先正视和理顺这三对重要关系。仅就旅游和休闲的关系而言，澳门的游客构成仍旧是以来去匆匆的观光客为主。休闲不同于观光，属于更高层次的旅游活动，更注重精神和身体的放松。因此，为了满足休闲需求，除了提供必要的休闲设施之外，更要培育惬意的休闲环境和氛围，如此方能让游客获得身心合一的休闲体验。在一个居民不友好抑或是居民自身都不感到休闲的城市，游客很难体会到真正的休闲。政策制定者同时也要意识到，本地居民一样有休闲需求，这是休闲市场的另一个独９２３

澳门蓝皮书特性。虽然游客和居民的休闲意趣并不完全一致，但必定有显著的交集，这会深刻影响到有关休闲设施的选址、类型和档次等决策。由此可见，发展休闲元素的过程无法规避居民因素，更需要居民的理解、配合和参与；但倘若主客关系处理不当，纯粹的经济开发行为又会引发更为严重的社会问题。在承载力之争中，不管是官方或民间，乐观派或悲观派，都有一个共同呼声，即尽快进行科学研究，以评估澳门的承载能力。对于此研究的重要性，笔者当然深表赞同。但在此之前，是否有必要在承载力的概念内涵和指标体系上首先达成共识呢？从舆情来看，大部分澳门民众更多的是关心那个未知的容量阀值，以明确各方孰对孰错。但从最新的承载力理论来看，承载力所涉及的范畴已大为扩展，管理实践也变得更为多样和复杂，对此旅游发展委员会委员简万宁曾撰文进行了系统整理①。采用更具综合性的指标对承载力进行评估其实是与本节开首所倡导的考虑三对关系的思维是一脉相承的。承载力应该更多地被视为一种管理工具，而不仅仅单纯用于解决纷争。鉴于２０１６年前后澳门会有多个大型项目落成，新一轮旅游高峰势必来袭，研究的紧迫性无须赘言。对于行动方略，需要从承载力资源和压力源两方面进行思考。在承载力资源方面，可通过获取新资源、利用闲余资源以及科学管理现有资源等多种手段提高承载力。而在压力源方面，则应考虑以恰当的方式让压力源远离澳门，或使之分布到本澳承载力相对较为富余的区域。就现有的措施而言，推进旧区旅游即可视为一个利用闲余资源的政策，而填海造地、旧区重整和兴建新的基础服务设施（如轨道交通系统）则是在获取新资源。对现有资源进行科学管理的例子包括道路改造、提高服务效率、人流疏导管理等。游客无疑是现阶段最举足轻重的承载力压力源。让该压力源远离澳门简单来讲就是设法减少访澳旅客数量，例如限制“自由行”、从重“量”到重“质”转变等即遵循此思路。但通过带有一定强制性的政策手段来限制游客访澳的做法与《世界旅游伦理规范》所倡导的自由流动原则相悖，不符合国际旅游发展的主流，所以笔者个人对限制“自由行”的政策建议持保留态度。０３３①简万宁：《科学认知和评测旅游容量（旅游承载力）———兼谈澳门旅游容量（承载力）问题》，澳门特别行政区旅游发展委员会，２０１３。

　澳门城市承载力与世界旅游休闲中心建设　提高访澳成本并相应提升服务素质不失为好办法，如打击零费团。数年前坊间就曾建议政府收取世遗景点门票，但未获采纳。从世界范围内来看，收取门票的做法其实相当普遍，不单为了创收，门票还发挥着重要的管理功能，所以政府不妨重新考虑收取世遗门票的可行性。尽管内地市场一直是最大的增量来源，旅游局可否减少在内地的营销活动，将精力和资源更多地投放到国际市场呢？对于优化压力源在澳门的分布，虽然政府无法控制游客的个人行为，但有许多手段可以加以引导。例如，可参考美食节的经验，将较大型的旅游活动尽量安排在非热门区域举办。近年政府在主要道路旁安装了公共停车场公告系统，对舒缓交通压力起到了不错的效果；类比之下，完善旅游信息服务系统（如通关信息、交通信息、景点拥堵信息等）应值得认真研究。限于篇幅，本文在此仅提出了一些大的努力方向，无法对众多具体的政策建议一一加以述评。总的建议是，政府应不断提高城市管理水平，多些前瞻性和大局观，并能够适时灵活变通。值得特别强调的是，解决承载力问题不能全部依靠政府，广大市民也有一份责任，应多点理性和包容。在讨论该问题的时候，多从建设性的角度进行思辨，而少些政治意味。事实上，公共政策基本都会有争议，不能只希冀完美方案或以小圈子的利益进行解读。１３３

澳门蓝皮书附　　录Ａｐｐｅｎｄｉｘ２５澳门概况　陈震宇∗第一部分　统计数据（２０１２）①一　自然环境地理陆地面积２９９平方公里　澳门半岛９３平方公里　氹仔７４平方公里　路环７６平方公里　路氹填海区５６平方公里海岸线总长度５０３９公里２３３∗①陈震宇，澳门基金会高级技术员，管理学博士。除非特别注明，所有数据之参考期均为截至２０１２年１２月；货币单位均为澳门元。∗

　澳门概况　续表天气　平均气温　２２３摄氏度　平均相对湿度８００％　总雨量１５５６０毫米　总日照时间１５４５３小时　盛行风向东　平均风速３６７米／秒　引致悬挂风球的热带气旋数量５　　环境　人均耗水量０４１立方米／日　人均耗电量７４００千瓦／小时　焚化固体废料３６５６４８公吨　污水处理总量１１１５２８立方米／日　二氧化碳总排放量（２０１１）１８０５百万公吨　人均二氧化碳排放量（２０１１）３１５１公吨空气污染物平均值（μｇ／ｍ３）可吸入悬浮粒子（ＰＭ１０）二氧化硫二氧化氮臭氧背景值（氹仔）５０２５１２０７３９７路边６０２—６２９—澳门高密度住宅区５２５１８３８５１５５　　二　人口人口年终人口　总数５８２０００　　男性２８０３００　　女性３０１７００岁组分布　０～１４岁１１６％　１５～６４岁８０８％　６５岁或以上７７％新生婴儿７３１５３３３

澳门蓝皮书续表死亡１８４１期末外地雇员１１０５５２移民净值（包括中国内地移民）６４３１增长率４３％老化指数６６２％抚养比率２３８％自然增长率９６％人口密度　澳门特别行政区１９０００人／平方公里　澳门半岛５１９００人／平方公里　氹仔１１１００人／平方公里　路环６００人／平方公里平均预期寿命８２４岁　　住户　住户总数１７８６００　每户平均成员人数３０３　人均居住面积２０２５平方米　　三　社会人文发展指数（２０１１）　总指数０８６８　　预期寿命指数０９８３　　教育指数０７１２　　收入指数０９３４　　就业　劳动人口３５０２００　就业人口３４３２００　劳动力参与率７２４％　失业人口６９００　本地居民失业率２６％　就业不足人口２８００　就业不足率０８％　就业人口每月收入中位数１１３００元４３３

　澳门概况　续表医疗　每千人口医护资源　　医生２５　　护士３０　　病床２３　　教育（２０１１／２０１２学年）　注册学生　　高等教育２６２１７　　中学教育３５７２６　　小学教育２２６４６　　幼儿教育１１７８７　　特殊教育５６０　　回归教育２７０６　师生比　　中学教育１∶１４４　　小学教育１∶１４１　　幼儿教育１∶１６７　教学语言　　中文学校１００　　葡文学校６　　英文学校１３　　文化　报章　　中文报章１０　　葡文报章３　　英文报章３　　发行量１１２９百万份　电视台及电台总数１０　博物馆　　数量２１　　参观人次３６３４０００　图书馆及阅书报室　　数量６０　　藏书１９４６４５７　　期刊１０７４８　　多媒体资料４７５０３３６套５３３

澳门蓝皮书续表　　接待人次４４０９９３６　　借书册次８２４５８０　公开表演及展览　　场数３４７５６　　观众人次６８５９４８８　出版　　图书３７１　　小册子（少于５０面者）４９　　期刊３１６种　　申请国际标准书号（ＩＳＢＮ）５５９　　已加入国际标准书号系统的出版机构６０６　　社会保障　社会保障制度　　受益人总数３４３６３４　　供款雇主１９８８５　供款　　强制性制度１３４２百万元　　任意性制度４１８百万元　　补扣供款４６百万元　　外地雇员聘用费１８８０百万元　发放　　受领人总数８１４２１　　旧制度养老金４３９１百万元　　旧制度提前发放养老金５４３２百万元　　新制度养老金１５９１百万元　　残疾金４４５百万元　　额外给付９３６百万元　　其他给付２６１百万元　公积金个人账户　　账户持有人总数４０４９４７　　政府拨款金额２１００百万元　　提取款项人数４２４７１　　提取总金额３３６百万元　私人退休基金　　参与法人７８０　　参与个人１０６３８２　　资产总额８４９７百万元６３３

　澳门概况　续表　财富分配　　住户每月工作收入中位数２１２００元　　基尼系数（估算）①０３９２　　　治安　　犯罪个案１２６８５　　囚犯人数１１１２　　　社会团体　　注册社团总数②５６４２　　社团与人口比率１∶１０３２　　四　基础建设建筑及不动产　楼宇单位　　住宅２０００４４个　　工商业４１４９２个　建成楼宇单位　　住宅３２５０５１平方米　　工商业４５９９７平方米　　其他用途１１９７４２２平方米　每平方米平均成交价５７３６２元　　住宅４６３２０元　　办公室２０８１２元工业能源　总产电量５６０９百万千瓦时　进口电量３８５５３百万千瓦时７３３①②参考柳智毅（２０１３），根据年度就业调查结果制作劳伦兹曲线，再以微积分方法估算。此处之估算基础为住户每月工作收入中位数，而非就业人口个人之每月收入中位数，以改善估算质量。以澳门基金会２００８年提供的资料为基准，并从《澳门特别行政区公报》刊登的新注册社团章程数据中调整而得出。

澳门蓝皮书续表运输　道路总长度４１７４公里行驶机动车辆　汽车１０１７１２　摩托车１１５６２３货物流量　海路２０７２８０公吨　陆路３０６８１公吨　航空２７７９４公吨海路货柜总吞吐量１１９９２７个标准货柜单位　　通信　　固网电话线１６２５３３　　流动电话用户（包括储值卡）１６１３４５７　　互联网用户２３１５８２　　使用时数６７８４百万小时寄出邮件　　普通信件３１４１５０００件　　挂号信件８２６０００件　　包裹８０００件　　五　经济本地生产总值（临时数值）　本地生产总值（当年价格）３４８２１６百万元　私人消费支出６９３７６百万元　政府最终消费支出２３５７９百万元　固定资本形成总额４６５１８百万元　货物及服务出口净值２０３９３３百万元　人均本地生产总值６１１９３０元７６５８８美元本地生产总值平减物价指数（２０１１＝１００）１０７３产业结构　工业生产１５１％８３３

　澳门概况　续表　建筑业４７４％　批发及零售业、维修、酒店业及饮食业１５５６％　运输、仓储及通信业３００％　银行、保险及退休基金、不动产业务、租赁及向企业提供的服务１７５５％　博彩业４５９４％　公共行政、教育、医疗卫生及社会福利和其他服务业１１７０％　　本地居民总收入　本地居民总收入（当年价格）３０１７２０百万元　人均本地居民总收入５３０２２１元　　对外商品贸易　货物总出口８１６０百万元　　本地产品出口２２８５百万元　　再出口５８７５百万元　货物总进口７０９２８百万元　　外来直接投资　累计总额１５１２７８百万元　流量２７４６０百万元　收益５５４０７百万元　　货币及金融　货币供应量　　狭义货币供应量（Ｍ１）４７５１９百万元　　广义货币供应量（Ｍ２）３７４４３１百万元　　外地资产净值４８２８２５百万元　　本地私人部门信贷１９８１４８百万元　　居民存款３６６７６２百万元　　银行提供信贷结余量１９７９０８百万元　　外汇储备结余１３２５３６百万元　　澳门币汇率指数（贸易额加权，１２月３１日）９６７７　　澳门金融管理局基本利率０５０％　　澳门元期末储蓄存款年利率０００９６％　澳门银行同业拆息（期末值）　　一个月０３０６３％　　三个月０４２３４％　　六个月０５８４４％９３３

澳门蓝皮书续表保险　毛保费业　　人寿保险３７３７百万元　　非人寿保险１７０２百万元　毛赔偿　　人寿保险１３３５百万元　　非人寿保险５０７百万元　　非人寿保险赔损率３０％　　旅游业　入境旅客２８１百万人次　随团入境旅客９１百万人次　旅客平均逗留时间１０日　可供应用酒店客房２６０６９　酒店平均入住率８３１％　旅客总消费５２３４５百万元　旅客人均消费１８６４元　　博彩业　赌场３５　赌桌５４８５　角子机１６５８５　博彩毛收入３０５２３５百万元　博彩及相关服务收益３０６４８７百万元　博彩业增加值１８６４４９百万元　固定资本形成总额３１８８百万元　　会展业　会议数量９６１　展览数量６１　会议与会人次１２３０２８　展览入场人次１４８９９３３零售业　零售场所１２６３３　零售业总收益８６４０８百万元　零售业增加值１７３９３百万元０４３

　澳门概况　续表　固定资本形成总额１７００百万元工业　工业场所９１７　工业产值及其他收益９３８８百万元　工业增加值３５１９百万元　固定资本形成总额１３０５百万元　工业生产指数（２００８＝１００）６４１　　内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（ＣＥＰＡ）　零关税货物出口额１６６百万美元　关税优惠额９９百万元人民币　累计发出零关税原产地证书２４０６　累计发出澳门服务提供者证明书４２９　开办人民币业务的澳门银行２７　人民币存款总额４１６３１百万元人民币　内地注册澳门个体工商户８９７　内地注册澳门从业人员２１６１　个体工商户注册资本总额５６５百万元人民币　内地居民自由行入境旅客７１百万人次　　消费物价　通货膨胀率６１１％　综合消费物价指数（２００８年４月至２００９年３月＝１００）１１７０４　　国际收支平衡表（临时数值）　经常账１４９４９３３百万元　资本账－２３百万元　金融账１６１９０７４百万元　整体国际收支３０１２７６百万元　　六　公共行政与政治公共账目　总收入１４４９９５百万元　　博彩税１０６８４１百万元　　其他税收及收益３８１５４百万元１４３

澳门蓝皮书续表　总开支５４０１３百万元　　经常开支３６８１７百万元　　资本开支１７１９６百万元　结余９０９８２百万元　财政储备１００２４３百万元　　按政府职能分类的公共开支　一般公共服务７０９３百万元　公共治安３３２４百万元　经济事务７８２７百万元　房屋３７４１百万元　卫生４０４７百万元　康乐及文化１２４５百万元　教育１１５４６百万元　社会保障６７５９百万元　　信贷评级（穆迪投资）　评级Ａａ３　评级展望稳定　　工作人员　现职工作人员２４６６１　以私法雇佣关系聘用人员２３１４　工作人员与人口比率①１∶２０５８　　法律法规　立法会通过之法律１７政府制定之行政法规　独立行政法规１７　补充性行政法规９自然人选民登记　新登记选民　　１７～２４岁１１４４５　　２５岁或以上１５４６４２４３①计算方法：（年终人口估计数－工作人员总数）÷工作人员总数。

　澳门概况　续表　选民结构　　１７～２４岁２５９１０　　２５岁或以上２５１２４３　　法人选民登记　维持有效７１９　效力被中止２１　注销４８　　第二部分　年度纪事（２０１３）１月　　３日　立法会全体大会细则性通过《财产及利益申报法律制度》及《民航意外事故调查及航空安全资料保护法》。７日　香港华人置业主席刘銮雄、商人罗杰承等８人涉嫌行贿及协助前运输工务司司长欧文龙清洗黑钱案第二次开庭，仍有多名被告缺席，主审法官决定押后再审。澳门特区政府与香港特区政府签署《关于澳门特别行政区与香港特别行政区相互认可和执行仲裁裁决的安排》。８日　深澳合作会议在深圳举行。双方在会后签署６份备忘录和协议，在供澳食品检验检疫、药品监管和教育交流等民生相关领域加强合作。９日　社会协调常设委员会全体大会确认，社会保障制度养老金金额自１月１日起调升至每月３０００澳门元。１０日　美国传统基金会及《华尔街日报》发布２０１３年度“全球经济自由度指数”，澳门总体评分为７１７，在全球１７７个经济体中排名第２６位，在亚太地区４１个经济体中排名第７位。１２日　横琴岛澳门大学新校区河底专用隧道主体结构工程全面完工。１３日　中信国际电讯向澳门电讯主要股东英国大东电报局及葡萄牙电讯３４３

澳门蓝皮书收购股权，交易完成后其持股量将增至９９％，其余１％仍由邮政局（澳门邮政）持有。１４日　审计署公布《横琴岛澳门大学新校区建设费用估算》专项审计报告，批评建设发展办公室对工程的费用估算不完整和不科学。建设发展办公室认同报告内容。２１日　行政长官崔世安启程前往北京访问，就进一步落实粤澳新通道事宜、梳理旧区水患及鸭涌河整治，拜会公安部、海洋局、国土资源部、海关总署等中央部委负责人。２５日　鉴于婴儿奶粉供应紧张情况持续，政府决定将之列为“突发公共卫生事件”，并宣布推出“母婴临时支援计划”，本地婴儿的父母或监护人在登记后，凭证可订购澳门畅销牌子的奶粉，每月限购５罐。２月２日　中国人民政治协商会议第十二届全国委员会委员名单特邀澳门人士２９人，另７人循其他界别入局。马万祺、区宗杰、刘衍泉、何鸿燊、潘汉荣、梁庆庭退任。４日　立法会全体大会细则性通过《订定在横琴岛澳门大学新校区适用澳门特别行政区法律的基本规范》法案。负责横琴岛澳门大学新校区设计的中国工程院院士何镜堂批评有关其设计抄袭的言论是别有用心，并保留法律追究权利。６日　终审法院驳回路环九澳村一幅涉及“纱纸契”的霸地扩建个案上诉，指出由于“纱纸契”不能作为承认土地为私有财产的文件，根据《民法典》规定，其物权在法律上不存在。社会协调常设委员会全体大会确认调升残疾金和社会救济金金额，分别至每月３０００澳门元及１９６５澳门元。７日　房屋局公布，至１月３１日止已累计出售及预配近６４００个经济房屋单位，“万九公屋”中全部经济房屋项目已推出配售及预配，合共提供７４００多个单位。１２日　新春期间大批居民及旅客过境，治安警在关闸边境大楼采取人潮４４３

　澳门概况　管制措施，近千旅客和居民滞留关闸广场，并因推撞而险酿人踩人事故。１８日　政策研究室公布，将专项研究内地居民澳门自由行政策的实施效果。１９日　政府展开《公共部门劳动合同制度》咨询，建议取消编制外合同和散位合同的聘用方式，改以“行政任用合同”聘用。２０日　时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国访问澳门。２１日　澳门基本法纪念馆开幕。２５日　澳门３所电信供应商在电信管理局推动下，下调所有月费用户在内地的漫游话音通话资费，幅度由１１％至２４％不等。２８日　广东省交通运输厅、中国人民银行广州分行、澳门特区政府交通事务局及澳门金融管理局联合举办粤澳公共交通一卡通乘车调研。葡萄牙共和国驻港澳总领事柯玛诺（ＭａｎｕｅｌＣａｎｓａｄｏｄｅＣａｒｖａｌｈｏ）离任。３月４日　中国人民解放军驻澳门部队宣布，马必强少将接任政治委员。行政长官批示委任立法会选举管理委员会成员，主席由法官叶迅生出任。６日　中共中央政治局常委、第十二届全国政协一次会议主席团会议主持人俞正声出席全国政协港澳联组会议。澳门区全国人大代表开会讨论政府工作报告。７日　中共中央政治局常委张德江出席澳门区全国人大代表团会议。环境保护局表示，鉴于城市清洁及垃圾收集清运服务评标仍未完成，将延长现时清洁专营公司的服务期至１０月３１日。８日　立法会选举管理委员会成员宣誓就职。１１日　中国人民政治协商会议第十二届全国委员会选出２９９名常委，其中５名来自澳门，分别是杨俊文、徐泽、曹其真、廖泽云和颜延龄。行政长官发布行政命令，订９月１５日为第五届立法会选举日；另发布批示，将各候选名单的选举开支上限定为５６４４２７８４６澳门元。１３日　政府刊登公告，首次以中央开考方式招聘高级技术员。１８日　国家主席习近平和国务院总理李克强会见行政长官崔世安。５４３

澳门蓝皮书政府代表团出席在瑞士日内瓦举行的联合国人权事务委员会会议，审议澳门执行《公民权利和政治权利国际公约》的情况。１９日　第十二届全国人大常委会第一次会议任命李飞担任澳门基本法委员会主任。２１日　外交部驻澳门特派员专员公署举行新春新闻界茶话会，特派员胡正跃表示，不会允许任何外部势力干预澳门立法会选举。民政总署和中国科学院华南植物园联合公布古树调查结果，显示澳门有６３种共７９２棵古树。２２日　中联办举行两会精神传达会，总结澳门区代表和委员的参与情况。２３日　社会各界响应世界自然基金会发起的“地球１小时”活动，２５９座政府和私人建筑物于２０时３０分起关掉非必要的灯光装置１小时。２４日　约１５０名市民到路环叠石塘参与保护山体活动，反对有开发商计划在田畔街兴建高层住宅大厦。２５日　运输工务司司长办公室表示，政府重视路环的发展与保育平衡。２７日　立法会全体大会细则性通过《食品安全法》。路环石排湾业兴大厦经济房屋项目的１５４４个１房单位接受申请，大批居民轮候领取和递交申请表。葡萄牙共和国驻港澳总领事薛雷诺（ＶíｔｏｒＳｅｒｅｎｏ）履新。２９日　联合国人权事务委员会就澳门落实《公民权利和政治权利国际公约》的情况发表结论性意见。４月４日　社会工作局宣布，５０００多个受领定期经济援助金的家团，在４月将获发放多１份全额援助金，涉及总金额约２５００万澳门元。６日　行政长官崔世安率领澳门代表团出席博鳌亚洲论坛年会。针对内地出现感染Ｈ７Ｎ９禽流感个案，政府启动机场红外线测温仪，探测旅客的体温。１５日　行政公职局发出新闻稿，解释领导层成员以公费支付家居网络的依据，并指事件涉及内部文件外泄。６４３

　澳门概况　１６日　金价大幅下跌，吸引大批居民和游客选购金饰。１７日　《澳门特别行政区公报》刊登运输工务司司长批示，宣告机场对开５幅土地续后批出的８幅地皮批给行为无效。澳门各边境口岸对持往来港澳通行证入境的旅客实施免盖章措施。２０日　四川雅安市芦山县发生７级地震，行政长官崔世安发出慰问信。２２日　行政长官崔世安召开跨范畴联席会议，评估澳门预防Ｈ７Ｎ９禽流感的情况，并细化各项防控预案。立法会全体大会细则性通过公共行政工作人员加薪法案，每一薪俸点增至７０澳门元，增幅６０６％。２４日　行政会完成讨论修改免费教育津贴制度行政法规草案，将津贴范围从２０１３／２０１４学年起伸延至７年级，以便推行中学小班制。２５日　行政长官崔世安列席立法会全体大会，回答议员提问。２６日　政府发表《善丰花园结构受损分析报告》，指出现爆裂的２楼停车场Ｐ９号结构柱的混凝土质量严重偏低是结构受损的主要原因，楼宇整体的混凝土质量不存在偏低问题。２７日　善丰花园业主举行会议，政府派代表出席，双方未能就报告内容和后续解决办法达成共识。２９日　澳门扩大入境口岸检测体温的实施范围至所有口岸。３０日　行政长官批示成立一个由运输工务司司长刘仕尧统筹的跨部门跟进小组，处理善丰花园善后。５月２日　港珠澳大桥隧道沉管浮运对接开始。清晨录得最低气温１６１°Ｃ，是３２年来５月的最低气温纪录。３日　政府委托第三方在毗邻善丰花园的３座大厦安装的检测仪器显示，有关大厦结构稳定，没有恶化迹象。６日　教育暨青年局宣布向在广东省珠海市及中山市就读高中的澳门学生提供学费津贴，每名学生每学年可享有最高津贴４０００澳门元。环境保护局公布“澳门城市清洁及垃圾收集清运服务”评标结果，由现７４３

澳门蓝皮书时负责的澳门清洁专营有限公司中标，服务期１０年。８日　受不稳定气流影响，澳门出现暴雨天气，多处地方出现不同程度的水浸，以氹仔最为严重。１１日　澳门律师公会主席华年达透露，已主动提出与葡萄牙律师公会暂时终止双边协议，并已于年初实施。１６日　交通事务局投资２０００万澳门元设置新的巴士报站系统。１７日　本日为佛诞节、醉龙节和谭公诞，澳门多处举行活动庆祝。其中鲜鱼行总会举办年度舞醉龙活动，并派发龙船头饭，也有团体向会员派发平安米；路环则举行“光辉路环四月八”巡游。２１日　立法会全体会议细则性通过《承诺在建楼宇的法律制度》。政策研究室召开记者会，澄清政府对非本地生留澳工作未有定案。２２日　地球物理暨气象局（气象局）在澳门半岛部分地区录得超过３２０毫米的降雨量，为３１年来最高的单日降雨量。澳门电讯部分预付３Ｇ流动通信、互联网服务凌晨出现故障，影响部分政府部门网站、电邮服务、企业短讯和流动网等服务。２３日　国际评级公司惠誉公布，澳门特别行政区长期本外币发行人信贷评级为ＡＡ－，展望为稳定。２７日　第五届立法会选举开始接受提名委员会申请确认资格。审计署公布《道路集体客运公共服务》衡工量值式审计报告，批评交通事务局在监督巴士班次、服务费结算支付程序、现金车资监督以及车辆环保标准要求等出现多项过失。交通事务局认同报告内容。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，将政府外判清洁及保安服务的最低时薪调升至２６澳门元。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，大幅调升社会保障基金多项津贴的金额。《澳门特别行政区公报》刊登社会文化司司长批示，增加研究生奖学金的名额和发放金额。３０日　政府就向联合国人权理事会提交澳门特区人权报告，向公众征集意见。８４３

　澳门概况　３１日　民政总署管理委员会会议议决横琴岛澳门大学新校区内公共街道的名称。６月３日　国家海洋局发出公告，指港珠澳大桥施工未有对周边海域环境造成明显影响。政府批准新增一个固定公共电信网络牌照，由ＭＴｅｌ电信有限公司经营，有效期至２０２１年１２月３１日。ＭＴｅｌ电信同日召开记者会，公布发展计划。４日　立法会选举管理委员会委员谭伟文向行政长官提交辞呈获准。行政长官委任民政总署管理委员会副主席罗永德填补空缺。５日　《澳门特别行政区公报》刊登运输工务司司长批示，许可威尼斯人路氹股份有限公司将四季酒店用地衍生的权利转让予旗下附属的路氹金光大道二号地段公寓式酒店（澳门）股份有限公司，但承批公司不得以任何名义销售或转让酒店住宿单位的使用权或业权。６日　第４届国际基础设施投资与建设高峰论坛开幕。７日　中级法院裁定有线电视部分上诉得直，禁止公共天线公司转播未经授权的电视讯号，并限令电信管理局在９０天内采取措施确保有线电视的专营权不受侵犯。经国务院批准，陈斯喜、仇鸿出任中联办副主任。８日　国务院任命徐泽为港澳事务办公室副主任。１０日　财政局公布的中央账目数据显示，本年首５月的公共财政盈余已超过全年预算。澳门葡人社群庆祝葡国日、贾梅士日暨葡侨日（即葡萄牙国庆日）。１２日　澳门国际龙舟赛举行，印尼国家队和中国南海九江队分别夺得男／女子公开组冠军。１３日　政府修改与自来水公司签订的供水服务附加合同，主要涉及变更自来水公司向政府缴交水资源费的计算公式的参数。１４日　粤澳合作联席会议在广东省中山市举行，并签署多份合作协议，涵盖环境保护、食品安全、会展相关的检验检疫便利、职业教育、养老保障等９４３

澳门蓝皮书领域。１６日　渔人码头公布重建计划，预计２０１６年完成。１７日　政府召开记者会，宣布向民政总署管理委员会主席谭伟文和副主席李伟农采取防范性停职措施，翌日生效，为期９０天。体育发展局局长黄有力以临时代理方式执行民政总署管理委员会主席职务、副局长戴祖义以代任方式担任局长。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，延长促进房地产市场可持续发展工作小组３年。２４日　中信国际电讯公布，已完成收购英国大东电报局及葡萄牙电讯合共持有的澳门电讯７９％股份。“第８届亚洲国际学者会议”开幕，超过１５００名学者出席，为澳门历来最大规模的学术会议。２５日　氹仔花城利鸿、利图、利伟和利业大厦（通称“鸿图伟业大厦”）业主召开记者会，指大厦水塔房内５条支柱爆裂，钢筋外露，怀疑是设于大厦商场内的百佳超级市场使用的水塔震荡所致。业主又声称该超市占用商场公共通道、拖欠大厦共同储备基金和天台维修费用合共逾４０万澳门元。行政长官崔世安向中央人民政府发出贺电，祝贺神舟十号飞船成功返回地球。路环石排湾业兴大厦经济房屋１房单位申请结束，房屋局共收到１５０３８份申请。２７日　统计暨普查局公布，２０１３年３至５月的失业率为１８％，为纪录新低。２８日　第五届立法会选举申请确认提名委员会资格截止，共有２２个有意参加直选的提名委员会申请确认，５个间选界别各自有一个提名委员会申请确认。７月１日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，任命立法会选举总核算委员会成员，由助理检察长米万英担任主席。０５３

　澳门概况　２日　政府开始发放本年度现金分享。３日　政府发言人表示，个人资料保护办公室已致函美国驻港澳总领事馆，了解美国政府监控外地通信计划是否涉及澳门。时任美国驻港澳总领事杨苏棣表示，未听闻美国政府监控外地通信计划，故对事件是否涉及澳门不便回应。５日　澳门首部电动巴士开放予公众免费试乘。６日　西江支流贺江的水质被检测含有害物质，港务局表示，并未对澳门的供水安全构成影响。７日　文化局局长吴卫鸣表示，联合国教科文组织专家团队已认可政府呈交的关于改善保护“澳门历史城区”的报告。８日　中级法院批准初级法院合议庭主席叶迅生自行回避审理涉及民政总署管理委员会主席谭伟文的刑事案件。澳门发行首张ＶｉｓａＰａｙＷａｖｅ信用卡。１０日　行政公职局张贴拟参与第五届立法会选举的候选名单总表，其中直接选举有２０个参选组别获确认合法存在，候选人总数共１４７名；间接选举５个参选组别获确认合法存在，候选人总数共１２名。政府公布处理中级法院关于电视讯号转播问题的判决的方法，由有线电视提供电视信号，利用公共天线公司现有的服务转播。治安警察局全面实施出入境免盖章措施，所有旅客经澳门各边境口岸出入境时会获发一张电脑打印的入境申报表。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，委任消防总长、消防局前副局长李盘志在台风委员会秘书处执行职务。１１日　国学大师饶宗颐捐赠一批艺术及学术作品予政府。１２日　首个由住户自行推动的重建项目福宁大厦举行动土仪式。１５日　审计署公布《氹仔北安码头的扩建规划设计及财务安排》衡工量值式审计报告，批评建设发展办公室在规划设计过程中，对客流和开支估算不足。建设发展办公室认同报告内容。１６日　立法会选举管理委员会公布第五届立法会选举３１个投票地点。１７日　粤澳合作产业园澳门投资项目准入要求公布。１５３

澳门蓝皮书行政公职局公布，第五届立法会选举直接选举有３名候选人不符合被选资格，部分经填补后最终参选人数为１４５人。１８日　港务局易名为海事及水务局。立法会全体会议否决议员区锦新提出则撤销有线电视专营权并依合约给予补偿的辩论动议。２０日　澳门特别行政区接管横琴岛澳门大学新校区，澳门特区海关和广东省公安边防部门举行交付仪式。广东省公安边防人员从校区北门撤出。２１日　氹仔花城开发商、中宝发展有限公司董事总经理冯志强澄清，大厦的住宅部分和商场部分在设计上互不相通，本应分开管理，不存在拖欠大厦共同储备基金和天台维修费用的问题，并保证住宅部分结构安全。２３日　行政公职局确定接纳第五届立法会选举候选名单。２４日　行政公职局举行参加第五届立法会直选候选名单在选票上排序的抽签。行政长官崔世安视察横琴岛澳门大学新校区。２９日　文化局发布“澳门ｅ文库”电子书应用程序。３０日　下环街原均益炮竹厂大楼拆卸，文化局指该建筑物并非具有历史价值的工业遗产；土地工务运输局指该建筑物已被列为残危楼宇，有必要尽早清拆。３１日　社会协调常设委员会召开会议讨论社会保障基金供款制度，劳资双方未达成共识。香港特区食物及卫生局局长高永文访问澳门。８月１日　台中市市长胡志强访问澳门。２日　政府修改《城市规划法》法案文本，删除特别赔偿制度，规划条件图（即街道准线图）不纳入赔偿范围。４日　世界女排大奖赛澳门站举行。５日　联合国世界旅游组织发表报告，指旅客在澳消费为全球之冠，平均每人２５万港元。２５３

　澳门概况　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，调升各级基础教育阶段学费津贴金额。６日　有线电视和１４间公共天线公司签署转播电视讯号的合作协议。电信管理局在仪式后宣布，接驳工程将从８月８日起，分区分时段展开。有线电视将提供４０条频道讯号转播，政府将向有线电视一次性缴付３８０万澳门元的费用，其后每月支付９８万澳门元，直至２０１４年４月有线电视专营合约期满为止。７日　《澳门特别行政区公报》刊登社会文化司司长批示，委任医务委员会成员。９日　立法会全体会议细则性通过修改《刑事诉讼法典》法案。１２日　立法会全体会议细则性通过《城市规划法》和《土地法》法案。房屋局公布，已完成处理“万九公屋”项目下的所有社会房屋轮候家团。１３日　立法会全体会议细则性表决通过《文化遗产保护法》法案。１４日　受台风“尤特”影响，气象局悬挂八号风球。民防中心共接获２９宗事故报告。１５日　行政长官崔世安列席立法会全体会议，回答议员提问。立法会主席刘焯华退任立法会主席，行政长官崔世安向其致谢。政府在第四届立法会会期结束之际，撤回《旧区重整法律制度》法案。１６日　新成立的医务委员会召开首次全体会议。政府举办本年首次土地批给旁听会，涉及位于路环竹湾的一个修道院项目。１９日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，将本年度敬老金金额调整为６６００澳门元。２０日　当局首次通过验收横琴岛澳门大学新校区内的建筑物。２１日　新一期社会房屋申请结束，房屋局累计收到约６１００份申请。立法会选举管理委员会发现《力报》刊登宣传相关竞选组别的名单和参选理念，因竞选宣传期尚未开始，已要求即时停止刊登相关报道。佛得角共和国卫生部部长访问澳门。２３日　澳门电讯、和记和数码通以优惠计划方式，下调在内地的漫游通３５３

澳门蓝皮书信费用。横琴岛澳门大学新校区启动试运转，为期３天。２６日　交通事务局开通首条通往横琴岛澳门大学新校区的巴士路线（３７Ｕ路线）。２７日　行政长官崔世安会见台湾方面大陆事务主管部门主任委员王郁琦。３１日　第五届立法会选举宣传期开始。９月１日　为配合博彩设施迁离社区，澳门赛马会关闭３所投注站。２日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，增加公务人员薪酬评议会中的非官方成员。４日　澳门天气不稳定，气象局两度发出暴雨警告信号，其中以路环雨势最大，部分道路需要封闭。行政长官崔世安在会见公务员团体时透露，政府拟向基层公务员发放生活补助、车辆维修费用补助和“平安通”（家居紧急求助按钮）一次性补贴。５日　社会保障基金公布，本年度公积金个人账户的利息收益已转入合资格的个人账户内，收益率为０１４８４％。澳门博彩股份有限公司与意大利设计品牌范思哲签订合作协议，在路氹城发展名为ＰａｌａｚｚｏＶｅｒｓａｃｅ的酒店项目，将提供２７０间客房。８日　行政长官崔世安率领澳门代表团前往贵州省贵阳市，出席第九届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会。１０日　政府宣布，黄有力由９月１７日起继续代任民政总署管理委员会主席，为期９０天。１３日　第五届立法会选举竞选宣传，晚上结束。１５日　本日为第五届立法会选举投票日。全日共有１５１８００名选民在直接选举中投票，投票率为５５０２％；共有４５２１名选民在间接选举中投票，投票率为７９５１％。１６日　第五届立法会选举点票结束，选管会公布核算结果。总核算委员会随后开始核票。４５３

　澳门概况　《澳门特别行政区公报》刊登行政命令，任命第一审法院法官和检察官各６人。１７日　鉴于第五届立法会选举总核算结果中，获分配议席与不获分配议席的候选人之间的得票相差不足１００票，立法会选举总核算委员会需复核有效票，为特区成立以来首次。１８日　立法会选举总核算委员会张贴关于第五届立法会选举直接选举的争议票和废票的核算结果。“世界旅游经济论坛”开幕。１９日　民政总署宣布，搁置西湾湖广场综合旅游项目。２２日　“天兔”逼近，气象局改挂三号风球。香港于傍晚发出八号热带气旋信号，海路交通暂停。澳门国际机场多班航机需要停飞或更改起飞时间。２３日　“天兔”昨晚在广东省汕尾市登陆后，于凌晨４时在澳门以北约１００公里掠过，没有对澳门市面造成影响。第五届立法会选举总核算委员会公布总核算最终结果。２４日　第四届中国与葡语国家机场会议举行。电信管理局局长陶永强透露，政府计划将电视信号转播服务分为免费服务和收费服务两种，免费服务由政府主导提供，收费服务属商业模式，由政府发牌。２７日　终审法院合并审理第五届立法会选举３个直接选举参选组别就总核算结果提出的司法上诉，裁定部分胜诉，其中５１张废票改为有效票，但不影响参选组别获分配的议席。３０日　行政长官崔世安强调，庄荷职位只由澳门居民担任的政策没有改变。政府发表《为物业管理服务范畴中从事清洁及保安工作的雇员订定最低工资》草案咨询文本，建议最低工资的标准介于２３至３０澳门元之间。本年度现金分享发放工作基本完成，涉及金额４８５９００多万澳门元。１０月１日　巴士服务商维澳莲运公共运输股份有限公司宣布，已正式申请破５５３

澳门蓝皮书产。政府及民间举行系列活动，庆祝中华人民共和国成立６４周年。２日　政府宣布，交通事务局由即日起接管维澳莲运原有的公共运输营运，为期６个月。６日　行政长官崔世安再次表示，庄荷职位由澳门居民担任的政策没有改变，并表示政府将尽快与６间博彩企业商议，采取支持本地居民的学习和向上流动的措施。中国银行澳门分行举行慈善跑活动，超过６００名居民参与，共筹得超过１０００万澳门元的善款。７日　《澳门特别行政区公报》刊登终审法院关于“澳门特别行政区立法会议员的直接选举和间接选举结果”的公告，确定选举总核算结果，并宣布当选的候选人名单。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，委任７名第五届立法会议员。《澳门特别行政区公报》刊登行政命令，任命唐晓峰出任中级法院法官、叶迅生出任初级法院及行政法院院长。９日　台湾方面教育主管机关宣布，在台就读的港澳生，在出入境前无须取得校方批准公函。廉政公署针对团体提出行政申诉发表分析报告，指公署现正检讨目前公共部门的资助方式、程序、规则和监管制度。１０日　内地和澳门官员为配合反腐运动，加强对澳门博彩业的规管。１１日　行政长官崔世安第三次重申，庄荷职位由澳门居民担任的政策没有改变，并指政府将研究以立法形式禁止庄荷、监场主任输入外地雇员。中级法院驳回一名购买御海·南湾（即机场对开１３幅土地发展项目）楼花的小业主的上诉，指小业主不具备正当理由参与土地批给无效的诉讼。政府发出消息，指已委托澳门大学对善丰花园结构受损事件作补充性研究调查。１２日　终审法院裁定，在一般共同财产制中，与继承人结婚的配偶具有提起财产清册程序的正当性。６５３

　澳门概况　１３日　第１１届妈祖文化旅游节开幕，同日举行妈祖神像巡游。１５日　经济财政司司长谭伯源指出，稳定庄荷就业是稳定整个就业市场的重要部署。１６日　第五届立法会任期开始，议员宣誓就职，并选出贺一诚为主席、林香生为副主席。初级法院新设劳动法庭和家庭及未成年人法庭。行政法院裁决，澳门律师公会拒绝澳门科技大学法学士申请注册实习律师的决议无效，主要理由为澳门科技大学属《律师通则》内有关“澳门之大学”的范畴。１７日　第１８届澳门国际贸易投资展览会揭幕。司法年度开幕，终审法院院长岑浩辉呼吁社会关注近年澳门社会出现“政治问题司法化”的现象。１９日　为执行《财产及利益申报法律制度》规定，终审法院网站公布须公开财产和申报利益人士的清册。约４０名善丰花园业主聚集大厦门外，促请政府尽快解决事件。２０日　第１８届澳门国际贸易投资展览会闭幕。本届展会录得超过１１６万参观人次，安排商业配对超过２０００场，并达成９８个项目签订。行政长官与运输工务司司长会见善丰花园小业主代表。行政长官在会上表示，事件必须通过法律解决，在重建的同时展开追讨程序。《食品安全法》生效，民政总署同日设立食品安全中心。２３日　仁伯爵综合医院新急诊大楼启用。２８日　《澳门特别行政区公报》刊登行政命令，委任林金城为行政会委员，自１０月３１日起生效。世界卫生组织推行２０１４至２０２３年传统医学战略的高层次会议在澳门召开，会上宣布，将在澳门成立传统医药合作中心。第５次世界气象组织国际季风研讨会在澳门召开。２９日　政府设立文化产业基金，启动资金为２亿澳门元。３０日　行政长官崔世安探访基层社区及社会服务设施。３１日　身份证明局开始向澳门居民换发非接触式智能身份证。７５３

澳门蓝皮书第５７届国际律师联盟大会举行。横琴粤澳合作产业园区项目收件结束，澳门贸易投资促进局共收到８９份申请。香港律政司司长袁国强访问澳门，与澳门商讨加强两地司法协助。１１月２日　民政总署向公众开放东望洋山军用隧道第２条参观路线。４日　国务院副总理汪洋抵澳，准备出席中国—葡语国家经贸合作论坛第四届部长级会议。国务院副总理汪洋会见行政长官崔世安，其间转达国务院批准粤澳新通道建设项目，并原则同意在澳门举办２０１４年的亚太经济合作组织旅游部长会议的决定。商务部部长高虎城与葡萄牙副总理波尔塔斯（ＰａｕｌｏＰｏｒｔａｓ）在澳门举行双边会谈。澳门特别行政区与东帝汶民主共和国签署旅游合作谅解备忘录。５日　中国—葡语国家经贸合作论坛第四届部长级会议举行，并签署《经贸合作行动纲领》。横琴岛澳门大学新校区举行启用仪式，国务院副总理汪洋及行政长官崔世安主礼。６日　中国—葡语国家经贸合作论坛举行对接会，提供农业、基础建设、制造业、能源和自然资源，以及中葡合作发展基金等项目对接洽谈机会。７日　立法会全体会议否决由议员高天赐和梁荣仔提出的《订定适用于预防家庭暴力、保护及协助其受害人以及家庭暴力刑事化的法律制度》法案。澳门有线电视开始直播立法会全体会议过程。８日　第１３届澳门美食节开幕。９日　第６０届澳门格兰披治大赛车第一轮赛事开始。１０日　第６０届澳门格兰披治大赛车举行老爷车巡游。１２日　行政长官发表２０１４年度施政报告，除延续各项惠民措施外，尚宣布建立“人才培养长效机制”，确保澳门持续发展。８５３

　澳门概况　１４日　廉政公署发表针对“道路集体客运公共服务批给”投诉的调查及分析报告，指交通事务局在处理现时公共巴士服务事宜上存在非常明显的违法问题，造成公帑不善利用和严重损害公共利益。交通事务局回应指，报告涉及廉署和局方对法律条文有不同的理解。第６０届澳门格兰披治大赛车第二轮赛事开始。１７日　第６０届澳门格兰披治大赛车结束，６日赛事共有１１１万人次进场。１８日　《澳门特别行政区公报》刊登社会文化司司长批示，订定学校在热带气旋及暴雨情况下所采取的措施。该措施于１２月１日生效。法务局公布，至２０１３年３月底为止，于澳门特区生效，立法年期在１９７６～１９９９年１２月１９日之间的法律和法令共有２１２３项，其中６７１项仍然生效，再其中的２７８项可通过整合文本，并根据《回归法》规定做适应化处理。１９日　澳门特别行政区与澳大利亚联邦签署打击非法移民活动谅解备忘录。澳门广播电视股份有限公司开始直播立法会全体会议过程。２０日　澳门特别行政区政府与广东省人民政府签署《粤澳两地电子签名证书互认的框架性意见》。２２日　金融情报办公室回应美中经济安全审议委员会年度报告，指澳门打击清洗黑钱的工作受国际组织认同，已达到一定的国际标准。英格兰足球名宿碧咸（ＤａｖｉｄＢｅｃｋｈａｍ，内地称作贝克汉姆）首度访问澳门。２３日　中国人民解放军驻澳门部队完成第１４次轮换。欧洲委员会主席巴罗佐（ＪｏｓéＭａｎｕｅｌＤｕｒãｏＢａｒｒｏｓｏ）抵澳，与行政长官崔世安共同主持庆祝欧盟与澳门签署贸易和经济合作协议二十周年活动。澳门特别行政区与欧洲联盟签署《中华人民共和国澳门特别行政区政府与欧洲联盟关于民用航空若干事项的协定》横向协议。澳门欧洲商会成立，集合目前在澳门的法国、德国、爱尔兰、葡萄牙、罗马尼亚及英国商会。２６日　澳门科技大学首次调查居民科学素质，结果为相当于发达国家２０９５３

澳门蓝皮书世纪８０年代末的水平。２７日　司警在外港码头设置的Ｘ光人体扫描机投入运作，以打击人体藏毒。为配合博彩设施迁离社区，５所角子机场关闭。２８日　行政长官崔世安会见菲律宾共和国驻澳门特别行政区总领事伊丹（ＤａｎｉｌｏＴＩｂａｙａｎ），表示政府决定拨款５００万澳门元支持菲律宾风灾地区的重建工作。１２月１日　政府公布２０１３年度授勋名单，４０名人士及实体获授勋章、奖章或奖状。立法会前主席刘焯华获授大莲花荣誉勋章（最高荣誉）。澳门国际马拉松赛举行。２日　《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，调升向处于经济贫乏状况的个人及家团发放援助金的最低维生指数，自２０１４年１月１日起生效。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会／世界气象组织台风委员会第８届综合研讨会及第２届培训暨研究组论坛在澳门举行。港珠澳大桥安装首片组合梁。３日　教育暨青年局公布澳门参与经济合作与发展组织２０１２年度学生能力国际评估计划（ＰＩＳＡ）调查结果，中学生在数学和阅读素养方面有显著提升。４日　初级法院民事法庭召开维澳莲运公共运输股份有限公司债权人大会，会后宣告该公司破产。仁伯爵综合医院儿科急诊和急诊药房迁往新急诊大楼。５日　初级法院开始审理民政总署管理委员会主席谭伟文等４人涉嫌渎职案。有外资灯具照明公司涉嫌在宣传单张上非法印有澳门特别行政区区徽图案，被海关行政起诉，为特区成立以来首宗。６日　全国港澳研究会成立，１３名澳门人士获聘为特邀会员。澳门基金会行政委员会主席吴志良当选为副会长。７日　澳门大学首次在横琴新校区举行毕业典礼，同场向蒋树声、沙治奥·０６３

　澳门概况　马沙度·山度士（ＳéｒｇｉｏＭａｃｈａｄｏｄｏｓＳａｎｔｏｓ）、薛捍勤及余光中授予荣誉博士学位。８日　第３０届公益金百万行举行，共筹得善款逾１５００万澳门元。９日　中国台湾方面大陆事务主管部门宣布，教育主管部门已修改规定，日后在台就读港澳学生如需出入境，无须事先申请。１１日　廉政公署发表２０１２年度报告，其中开立刑事调查卷宗的增幅达６３％。政府成立“康复服务十年规划跨部门研究小组”。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，黄有力由１２月１５日起继续代任民政总署管理委员会主席，为期９０天。１２日　原国防科学技术工业委员会科学技术委员会副主任叶正大向澳门特区政府赠送３套北斗卫星实时沉降监测系统，安装于澳门国际机场跑道。１３日　政府举行２０１３年度勋章、奖章和奖状颁授仪式。１４日　行政长官崔世安向中央人民政府发出贺电，祝贺嫦娥三号月球探测器成功在月球着陆。１６日　行政长官崔世安前往北京述职。政府开始接受输入内地家务工作雇员申请，名额３００个，其中来自广东省２００个，福建省１００个。１７日　国务院总理李克强会见行政长官崔世安。１８日　国家主席习近平会见行政长官崔世安。１９日　政策研究室公布《澳门人口政策框架公众咨询意见报告和意见汇编》。２０日　政府及民间举行系列活动，庆祝澳门特别行政区成立１４周年，包括“澳门拉丁城区幻彩大巡游”。２４日　天主教澳门教区主教黎鸿升发表圣诞献辞，呼吁公众学习修养德行。２６日　鉴于近月再收到涉及消防局内部运作的投诉，廉政公署决定公开《关于保安司司长对“终止消防局副局长定期委任的理据及对有关投诉的调　查报告”作出回复的分析及结论》。１６３

澳门蓝皮书政府公布《澳门青年政策（２０１２～２０２０）》。《澳门特别行政区公报》刊登行政长官批示，调升申请社会房屋之家团的入息及资产上限，由２０１４年１月１日起生效。２７日　中国台湾方面教育主管部门宣布扩大认可澳门高等教育机构的学历，政府表示欢迎。保安司司长办公室发出新闻稿，指保安司司长高度重视廉政公署的审查和劝喻。澳门恢复进口活羊，为停售７年后首次复销。２８日　第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，陈斯喜出任澳门特别行政区基本法委员会委员。３０日　政府公布新修订的《氹仔北区都市化整治计划》。政府公布《为物业管理服务范畴中从事清洁及保安工作的雇员订定最低工资》草案咨询总结报告。政府宣布，暂停审批渡船街１号Ｅ旧式楼宇拆卸工程准照的续期申请。３１日　行政长官崔世安发表２０１４年元旦献词，强调始终重视居民福祉。《澳门特别行政区公报》刊登运输工务司司长批示，转授权力予交通事务局局长与维澳莲运公共运输股份有限公司之破产财产签订商业企业租赁合同，继续使用其资产３个月。澳门多处举行活动，倒数迎接２０１４年。参考资料《澳门特别行政区公报》。中华人民共和国商务部网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｍｏｆｃｏｍｇｏｖｃｎ）。澳门文化局：《澳门中央图书馆ＩＳＢＮ中心２０１２年度报告》，２０１３。澳门行政公职局网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｓａｆｐｇｏｖｍｏ）。澳门社会保障基金：《２０１２年度报告》，２０１３。柳智毅：《澳门经济发展与居民收入分配研究》，澳门经济学会，２０１３。美国能源信息署数据库（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｅｉａｇｏｖ／ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ／ｄａｔａｃｆｍ）。澳门财政局公共会计厅：《２０１２年度预算执行情况报告》，２０１３。２６３

　澳门概况　澳门统计暨普查局：《工业调查２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《本地居民总收入２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《统计年鉴２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《博彩业调查２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《就业调查２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《澳门产业结构２０１２》，２０１３。澳门统计暨普查局：《澳门资料２０１３》，２０１３。澳门金融管理局：《２０１２年年报》，２０１３。澳门选民登记网站（ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗｒｅｇｏｖｍｏ）。３６３

澳门蓝皮书ＡｂｓｔｒａｃｔＴｈｅＢｌｕｅＢｏｏｋｏｆＭａｃａｕ：ＡｎｎｕａｌＲｅｐｏｒｔｏｎＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＳｏｃｉｅｔｙｏｆＭａｃａｕ（２０１３－２０１４）ｉｓｄｉｖｉｄｅｄｉｎｔｏＳｙｎｏｐｓｉｓ，ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬｅｇａｌＳｙｓｔｅｍ，ＥｃｏｎｏｍｙａｎｄＴｒａｄｅ，ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅ，ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙａｎｄＡｐｐｅｎｄｉｃｅｓ．ＴｈｅｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｐｒｏｖｉｄｅｓａｓｓｅｓｓｍｅｎｔｔｏｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｏｆＭａｃａｕｉｎ２０１３ａｎｄｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ｉｎｐｏｌｉｔｉｃｓ，ｅｃｏｎｏｍｙ，ｓｏｃｉｅｔｙ，ｃｕｌｔｕｒｅａｎｄｄｅｍｏｇｒａｐｈｙ，ａｎｄｐｒｏｖｉｄｅｓｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙｆｏｒｅｃａｓｔｓｔｏｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌ，ｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｉｎ２０１４．ＴｈｅＳｙｎｏｐｓｉｓｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｓｐｅｃｔｕｌａｒａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓｏｆＭａｃａｕ１５ｙｅａｒｓａｆｔｅｒＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ．ＳｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎｉｎ１９９９，Ｍａｃａｕｈａｓｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄａｍａｊｏｒｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｏｌｉｔｃａｌｌｙａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙ．Ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆ“ＯｎｅＣｏｕｎｔｒｙ，ＴｗｏＳｙｓｔｅｍｓ”，“ＭａｃａｕｐｅｏｐｌｅｔｏｇｏｖｅｒｎＭａｃａｕ”ａｎｄａ“ｈｉｇｈｄｅｇｒｅｅｏｆａｕｔｏｎｏｍｙ”ｈａｓｂｅｅｎｉｎｐｒａｃｔｉｃｅ，ｗｉｔｈａｓｔｅａｄｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｄｅｍｏｃｒａｃｙ，ｓｍｏｏｔｈｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｏｒｇａｎｓ，ｒｅａｓｏｎａｂｌｅａｎｄｐｒｅｃｉｓｅｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｏｆｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｏｌｉｃｉｅｓ，ａｌｌｏｆｗｈｉｃｈｈａｖｅｒｅｓｐｏｎｄｅｄｔｏｔｈｅｃｈａｎｇｅｓａｓａｒｅｓｕｌｔｏｆｓｏｃｉａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｅｍｏｄｅｒａｔｅｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅＩｎｄｉｖｉｄｕａｌＴｒａｖｅｌＳｃｈｅｍｅｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｂｙｔｈｅＣｅｎｔｒａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｈａｖｅａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄｔｈｅｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｆｉｘｅｄｃａｐｉｔａｌ，ｗｈｉｃｈｈａｓｄｉｒｅｃｔｌｙｓｔｉｍｕｌａｔｅｄＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｃｏｖｅｒｙａｎｄｔａｋｅ⁃ｏｆｆ．Ｔｈｉｓｐｒｏｖｉｄｅｓａｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｓｕｐｐｏｒｔｔｏｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｌｙｒａｉｓｅｔｈｅｉｎｃｏｍｅｏｆｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ｔｏｉｍｐｒｏｖｅｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｗｅｌｆａｒｅ，ｅｄｕｃａｔｉｏｎｆａｃｉｌｉｔｉｅｓａｎｄｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ａｎｄｔｏｐｒｏｓｐｅｒｔｈｅｃｕｌｔｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｈａｖｉｎｇａｃｈｉｅｖｅｄｔｈｅｓｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｐｒｏｇｒｅｓｓｅｓ，ｎｏｔａｆｅｗｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｈａｖｅａｌｓｏｅｍｅｒｇｅｄ，ｎａｍｅｌｙｔｈｅｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｐａｃｅａｎｄｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｒｅｆｏｒｍａｎｄｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｍｏｄｅｒｎｉｓａｔｉｏｎｉｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｅｎｈａｎｃｅｍｅｎｔｉｎｃａｐａｃｉｔｙｉｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ａｎｄｔｒａｉｎｉｎｇｏｆｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ．ＴｈｅＳｙｎｏｐｓｉｓａｒｇｕｅｓｔｈａｔＭａｃａｕｉｓａｔａｋｅｙａｎｄｔｈｅｂｅｓｔｐｅｒｉｏｄｉｎｉｔｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｈｉｓｔｏｒｙ，ｆｏｒｉｔｈａｓｅｎｔｅｒｅｄａｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｂｏｔｔｌｅｎｅｃｋｗｈｉｌｅｔｈｅｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌａｄｖａｎｔａｇｅｓｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｅｘｉｓｔ．Ａｔｔｈｉｓｍｏｍｅｎｔ，ｅｎｈａｎｃｉｎｇｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎａｎｄｒｅｆｏｒｍｉｓａｋｅｙｏｐｔｉｏｎｔｏｒｅｓｏｌｖｅｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓ，ａｎｄｉｓｔｈｅｏｎｌｙａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅ４６３

　Ａｂｓｔｒａｃｔ　ｔｏｓｅｅｋｆｏｒｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｎｌｙｔｈｒｏｕｇｈｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎｃｏｕｌｄｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｌｓｐａｃｅｂｅｅｘｐａｎｄｅｄ，ｔｈｅｖｉｇｏｕｒｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｂｅｍｏｔｉｖａｔｅｄ，ａｎｄｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｂｅａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄｔｈｒｏｕｇｈｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ｏｎｌｙｔｈｒｏｕｇｈｒｅｆｏｒｍｃｏｕｌｄｔｈｅｐｏｔｅｎｔｉａｌｆｏｒｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｎｎｏｖａｔｉｏｎａｎｄｍｏｄｅｒｎｉｓａｔｉｏｎｆｏｒｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｃａｐａｃｉｔｙｂｕｉｌｄｉｎｇｂｅｒｅｌｅａｓｅｄ．ＴｈｅｐｅｏｐｌｅｏｆＭａｃａｕｓｈｏｕｌｄｂｅｃｏｎｆｉｄｅｎｔａｎｄｂｒａｖｅｅｎｏｕｇｈｔｏｆａｃｅｔｈｅｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ，ａｎｄｔｏｗｏｒｋｈａｒｄｔｏｒｅｌｅａｓｅｔｈｅｅｎｅｒｇｙｏｆｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎａｎｄｒｅｆｏｒｍｓｏｔｈａｔｔｈｅｆｒｕｉｔｓｃｏｕｌｄｂｅｓｈａｒｅｄａｎｄａｍｏｒｅｂｒｉｌｌｉａｎｔ，ｂｅｔｔｅｒｆｕｔｕｒｅｃｏｕｌｄｂｅｃｒｅａｔｅｄ．ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＬｅｇａｌＳｙｓｔｅｍｓｅｃｔｉｏｎｏｂｓｅｒｖｅｓａｎｄｒｅｆｌｅｃｔｓｏｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓ，ｒｅｓｕｌｔｓａｎｄｉｍｐａｃｔｏｎｔｈｅ５ｔｈＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｅｌｅｃｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｉｎ２０１３，ｔｈｒｏｕｇｈｗｈｉｃｈｔｈｅｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅｅｌｅｃｔｏｒａｌｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｆｕｔｕｒｅｐｏｌｔｉｃａｌａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕａｒｅｅｘｐｌｏｒｅｄ．ＴｈｅｓｅｃｔｉｏｎａｌｓｏｐｒｏｖｉｄｅｓａｎａｎｎｏｕｎｔａｎｄａｎａｌｙｓｉｓｏｎｔｈｅｃｏｎｔｉｎｕｉｔｙａｎｄｃｈａｎｇｅｓｉｎｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｃｅｎｅｏｆＭａｃａｕｉｎ２０１３，ｔｈｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓａｎｄｕｌｔｉｍａｔｅｓｏｌｕｔｉｏｎｓｔｏｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗ，ｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｉｎｔｈｅＬａｗｓｏｆＭａｃａｕ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｉｎｐｒｏｖｉｄｉｎｇｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓａｎｄｔｈｅｉｒｐｏｌｉｃｉｅｓ．ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｃａｎｄＴｒａｄｅｓｅｃｔｉｏｎｄｉｓｃｕｓｓｅｓｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｕｉｎ２０１３，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｉｍｐａｃｔｔｏＭａｃａｕｔｅｎｙｅａｒｓａｆｔｅｒｔｈｅｓｉｇｎｉｎｇｏｆｔｈｅＣｌｏｓｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ（ＣＥＰＡ），ｔｈｅｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓ，ｓｕｐｐｏｒｔｐｏｌｉｃｉｅｓｆｏｒｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ，ｇａｍｉｎｇｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅｃｉｖｉｌａｖｉａｔｉｏｎｍａｒｋｅｔ．ＴｈｅＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅｓｅｃｔｉｏｎｅｘｐｌｏｒｅｓｉｓｓｕｅｓｓｕｃｈａｓｔｈｅｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅ，ｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｌｏｇｙａｓａｎａｃａｄｅｍｉｃｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅ，ｐｏｌｉｃｉｅｓａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｃｕｌｔｕｒａｌａｎｄｃｒｅａｔｉｖｅｉｎｄｕｓｔｒｙ，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｎｏｎ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｍｏｖｅｍｅｎｔ，ｔｈｅｓｏｃｉａｌｅｆｆｅｃｔｓｏｆｔｏｕｒｉｓｍａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｔｈｅＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＦｕｎｄａｎｄｔｈｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ．ＴｈｅＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙｓｅｃｔｉｏｎｆｏｃｕｓｅｓｏｎｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｄｅｍｏｇｒａｐｈｉｃｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ｔｈｅｅｌａｂｏｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｆｒａｍｅｗｏｒｋｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓｏｎａｌｌｏｗｉｎｇｎｏｎ⁃ｌｏｃａｌｓｔｕｄｅｎｔｓｔｏｗｏｒｋｉｎＭａｃａｕ，ｈｏｕｓｉｎｇ，ｕｒｂａｎｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙａｎｄｉｔｓｅｆｆｅｃｔｓｏｎｂｕｉｌｄｉｎｇａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ．Ｆｏｒｅａｓｙｒｅｆｅｒｅｎｃｅ，ｔｈｅＡｐｐｅｎｄｉｃｅｓｓｅｃｔｉｏｎｐｒｏｖｉｄｅｓｔｈｅｌａｔｅｓｔｓｔａｔｉｓｔｉｃａｌｆｉｇｕｒｅｓｏｆＭａｃａｕａｎｄａｃｈｒｏｎｏｌｏｇｙｏｆｅｖｅｎｔｓｉｎ２０１３．５６３

澳门蓝皮书ＣｏｎｔｅｎｔｓⅠ　ＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔＢ１　ＩｎＳｅａｒｃｈｏｆＬｏｎｇ⁃ＴｅｒｍＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｗｉｔｈＶｉｇｉｌａｎｃｅＷｕＺｈｉｌｉａｎｇ／００１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＭａｃａｕｈａｓｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄａｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｐｏｌｉｔｉｃａｌｌｙａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｌｙｓｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎｉｎ１９９９．Ｓｐｅｃｔａｃｕｌａｒａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓｈａｖｅｂｅｅｎｍａｄｅｏｖｅｒｔｈｅｐａｓｔ１５ｙｅａｒｓ，ｗｉｔｈｐｏｌｉｔｉｃｓｂｅｉｎｇｄｅｖｅｌｏｐｅｄ，ｅｃｏｎｏｍｙｂｅｉｎｇｐｒｏｓｐｅｒｏｕｓ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙｂｅｉｎｇｓｔａｂｌｅ，ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄｂｅｉｎｇｉｍｐｒｏｖｅｄ，ａｎｄｃｕｌｔｕｒｅａｎｄｅｄｕｃａｔｉｏｎｂｅｉｎｇｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ．Ｉｎｔｈｅｍｅａｎｔｉｍｅ，ｔｈｅｃｈａｌｌｅｎｇｅｓｅｍｅｒｇｅｄｆｒｏｍｍｏｄｅｒａｔｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｕｒｂａｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｐａｃｅａｎｄｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｒｅｆｏｒｍａｎｄｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ，ｍｏｄｅｒｎｉｓａｔｉｏｎｏｆｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｅｎｈａｎｃｅｍｅｎｔｉｎｔｈｅｃａｐａｃｉｔｙｏｆｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｔｒａｉｎｉｎｇｏｆｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓａｒｅｎｏｔｓｍａｌｌ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｒｏｐｏｓｅｓｔｈａｔｃａｒｒｙｉｎｇｏｕｔｆｕｒｔｈｅｒｏｐｅｎｎｉｎｇａｎｄｒｅｆｏｒｍｉｓｎｏｔｏｎｌｙａｋｅｙｏｐｔｉｏｎｔｏｒｅｓｏｌｖｅｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｂｕｔａｌｓｏｔｈｅｏｎｌｙａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｔｏｓｅｅｋｆｏｒｌｏｎｇ－ｔｅｒｍｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｎｌｙｔｈｒｏｕｇｈｏｐｅｎｎｉｎｇｃｏｕｌｄｔｈｅｖｉｇｏｕｒｏｆｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｂｅｍｏｔｉｖａｔｅｄ，ａｎｄｃｏｕｌｄｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｂｅａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄｔｈｒｏｕｇｈｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ．Ｏｎｌｙｔｈｒｏｕｇｈｒｅｆｏｒｍｃｏｕｌｄｔｈｅｐｏｔｅｎｔｉａｌｆｏｒｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｎｎｏｖａｔｉｏｎａｎｄｍｏｄｅｒｎｉｓａｔｉｏｎｆｏｒｇｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄｃａｐａｃｉｔｙｂｕｉｌｄｉｎｇｂｅｒｅｌｅａｓｅｄ，ａｎｄｃｏｕｌｄｔｈｅｂｅｎｅｆｉｔｓｉｎａｔｔｒａｃｔｉｎｇａｎｄｕｔｉｌｉｓｉｎｇｔａｌｅｎｔｓｉｎｆａｉｒｔｅｒｍｓｂｅｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅｄ．Ｔｈｅｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆａｂｒａｎｄｎｅｗｓｏｃｉａｌａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌｌａｎｄｓｃａｐｅｃｏｕｌｄｔｈｕｓｂｅｐｏｓｓｉｂｌｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ；Ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ；Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ；Ｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎ；Ｒｅｆｏｒｍ６６３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　Ⅱ　ＰｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄＬｅｇａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢ２　ＯｌｄＳｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄＮｅｗＣｈａｎｇｅｓ：ＡＲｅｐｏｒｔｏｆｔｈｅ５ｔｈＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙＥｌｅｃｔｉｏｎｓａｎｄＩｔｓＩｍｐａｃｔＬｏｕＳｈｅｎｇｈｕａ／０１１Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｌｅｃｔｉｏｎｓｗｅｒｅｈｅｌｄｆｏｒｔｈｅ５ｔｈＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｉｎＳｅｐｔｅｍｂｅｒ２０１３，ｉｎａｃｃｏｒｄａｎｃｅｗｉｔｈｔｈｅｅｌｅｃｔｏｒａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｒｅｖｉｓｅｄｉｎ２０１２．Ｄｕｒｉｎｇｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅｄｉｒｅｃｔｅｌｅｃｔｉｏｎｃｏｎｓｔｉｔｕｅｎｃｙｈａｄｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄａｎｉｎｔｅｎｓｅｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ，ｗｉｔｈｃａｎｄｉｄａｔｅｇｒｏｕｐｓｉｎｑｕａｎｔｉｔｉｅｓ，ｗｈｉｌｅｔｈｅｌａｃｋｏｆｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎａｍｏｎｇｔｈｅｉｎｄｉｒｅｃｔｅｌｅｃｔｉｏｎｃｏｎｓｔｉｔｕｅｎｃｉｅｓｃｏｎｔｉｎｕｅｄｔｏｅｘｉｓｔ．Ｉｎｔｅｒｍｓｏｆｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓ，ｔｈｅｐｏｌｉｔｉｃａｌｌａｎｄｓｃａｐｅｒｅｍａｉｎｅｄｔｈｅｓａｍｅｄｅｓｐｉｔｅｍｏｒｅｎｅｗｃａｎｄｉｄａｔｅｓｂｅｉｎｇｅｌｅｃｔｅｄ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｃｏｕｌｄｎｏｔｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅａｐｌｕｒａｌａｎｄｂａｌａｎｃｅｄｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅｉｒｒｅｇｕｌａｒｉｔｉｅｓｗｅｒｅｒｅｂｏｒｎ．Ｉｎｔｅｒｍｓｏｆｉｍｐａｃｔ，ｉｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｔａｂｉｌｉｔｙｃｏｕｌｄｂｅｍａｉｎｔａｉｎｅｄ，ａｌｔｈｏｕｇｈｔｈｅｒｅｗｏｕｌｄｂｅｍｏｒｅｅｘｔｒａ⁃ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎｓ．Ｓｐａｃｅｆｏｒｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｅｘｉｓｔｓｉｎｔｈｅｅｌｅｃｔｏｒａｌｓｙｓｔｅｍｉｔｓｅｌｆ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＥｌｅｃｔｉｏｎＰｒｏｃｅｓｓ；ＥｌｅｃｔｉｏｎＲｅｓｕｌｔｓ；ＥｌｅｃｔｏｒａｌＩｍｐａｃｔ；ＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙ；ＭａｃａｕＢ３　ＡｎＡｎｎｕａｌＡｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅＳｏｃｉａｌＳｅｒｖｉｃｅＦｕｎｃｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓａｎｄＰｏｌｉｃｙＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓＰａｎＧｕａｎｊｉｎ／０２６Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＩｎＭａｃａｕ，ｌｏｃａｌａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｈａｓｕｔｉｌｉｚｅｄｃｏｍｍｕｎｉｔｙｒｅｓｏｕｒｃｅｓｅｆｆｉｃｉｅｎｔｌｙｔｏｄｅｌｉｖｅｒｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｔｈｕｓｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｆｏｌｌｏｗｉｎｇｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｔｉｍｅｓ，ｓｏｃｉａｌｃｈａｎｇｅｓｄｅｍａｎｄａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｔｏａｄｊｕｓｔｔｈｅｃｏｎｔｅｎｔ，ｔｈｅｔｙｐｅ，ａｎｄｔｈｅｆｏｒｍｏｆｔｈｅｉｒｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｔｏｉｍｐｒｏｖｅｓｅｒｖｉｃｅｌｅｖｅｌｓａｎｄｔｏｅｎｈａｎｃｅｓｅｒｖｉｃｅｑｕａｌｉｔｙ．Ｉｎｔｈｉｓｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅｓｅａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓａｒｅｎｏｔｏｎｌｙｃｏｎｓｔｒａｉｎｅｄｂｙｆｕｎｄｓ，ｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｓｐａｃｅ，ａｎｄｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ，ｂｕｔａｌｓｏｆａｃｅｔｈｅｃｈａｌｌｅｎｇｅｉｎｉｎｔｅｇｒａｔｉｎｇｔｈｅｑｕａｌｉｔｙａｎｄｑｕａｎｔｉｔｙｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ．ＤｕｒｉｎｇｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｅｌｅｃｔｉｏｎｓｉｎ２０１３，ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｙａｒｏｓｅｆｏｒｔｈｅｕｎｃｌｅａｒ７６３

澳门蓝皮书ｄｅｍａｒｃａｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｉｎｄｅｌｉｖｅｒｉｎｇｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓａｎｄｉｎｐｏｌｉｔｉｃａｌｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ．Ｉｎｏｐｔｉｍｉｓｉｎｇｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｉｎｄｅｌｉｖｅｒｉｎｇｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅ，ｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｎｏｔｏｎｌｙｔｏｅｎｈａｎｃｅｈａｒｄｗａｒｅａｎｄｓｏｆｔｗａｒｅｓｕｐｐｏｒｔ，ｂｕｔａｌｓｏｔｏｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎａｎｄｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｓｕｃｈｆｕｎｃｔｉｏｎ．Ｌｅｇａｌｄｅｔａｉｌｓｓｈｏｕｌｄｂｅｄｅｆｉｎｅｄｔｏｃｌａｒｉｆｙｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓａｎｄｐｏｌｉｔｉｃａｌｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｂｙａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ．Ｆｏｒｔｈｅａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓｔｈｅｍｓｅｌｖｅｓ，ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｓａｒｅａｌｓｏｎｅｃｅｓｓａｒｙｉｎｏｒｄｅｒｔｏａｃｈｉｅｖｅｃｏｍｐｌｅｍｅｎｔａｒｉｔｙｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｏｍａｋｅｓｅｒｖｉｃｅｓｍｏｒｅｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌａｎｄｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ；ＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅｓＢ４　ＣｏｎｔｉｎｕｉｔｙａｎｄＴｒａｎｓｉｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎ２０１３ＺｈａｏＪｉａｑｕａｎ／０４８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｈａｐｐｅｎｉｎｇｓｏｆｔｈｅｙｅａｒ２０１３ａｒｅｄｅｓｔｉｎｅｄｔｏｂｅｒｅｃｏｒｄｅｄｉｎｔｈｅｈｉｓｔｏｒｙｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ，ｗｈｅｎａｔｉｔｓ１４ｔｈｙｅａｒ．Ｐｏｌｉｔｉｃａｌｅｖｅｎｔｓ，ａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅｉｒｉｍｐａｃｔａｎｄｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ，ｍｉｇｈｔｔａｋｅｙｅａｒｓｔｏｂｅｕｎｄｅｒｓｔｏｏｄ，ａｎｄｔｈｉｓｎａｒｒａｔｉｖｅｏｆ２０１４ｉｓａｎａｔｔｅｍｐｔｏｆａｃｈｒｏｎｏｌｏｇｉｃａｌｎｏｔａｔｉｏｎ，ｗｈｉｃｈｍｉｇｈｔｓｅｒｖｅａｓａｗｉｔｎｅｓｓｒｅｃｏｒｄｆｏｒｆｕｔｕｒｅｓｔｕｄｉｅｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＰｏｌｉｔｉｃａｌＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ＰｏｌｉｔｉｃａｌＰａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＭａｒｋｅｔＢ５　ＰｒｉｎｃｉｐａｌＣｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓａｎｄＦｉｎａｌＳｏｌｕｔｉｏｎｓｔｏｔｈｅＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗｏｆＭａｃａｕＴａｎｇＸｉａｏｑｉｎｇ／０６０Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｏｆＭａｃａｕｅｎａｃｔｅｄｔｈｅ“ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗ”ｉｎＡｕｇｕｓｔ２０１３，ｗｈｉｃｈｗｏｕｌｄｂｅｃｏｍｅｅｆｆｅｃｔｉｖｅｆｒｏｍＭａｒｃｈ２０１４．ＡｌｔｈｏｕｇｈｔｈｉｓｂｉｌｌｗａｓａｐｐｒｏｖｅｄｅｖｅｎｔｕａｌｌｙｉｎｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙ，ａｌｏｔｏｆｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓｅｍｅｒｇｅｄｄｕｒｉｎｇｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｓｓ．ＴｈｅｓｅｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓａｒｅｌｉｋｅｌｙｔｏｒｅｍａｉｎｗｈｅｎｔｈｅＬａｗｉｓｔｏｂｅａｐｐｌｉｅｄ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｒｅｖｉｅｗａｎｄｃｏｍｍｅｎｔｏｎｓｏｍｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓｄｕｒｉｎｇｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｓｓ．８６３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕｓＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗ；ＳｔｒｅｅｔＡｌｉｇｎｍｅｎｔ；ＰｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆＮｏｎ⁃ｒｅｔｒｏａｃｔｉｖｉｔｙ；ＩｎｖａｌｉｄａｔｉｏｎｏｆＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇ；ＩｌｌｅｇａｌＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＢ６　ＱｕｅｓｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅＬａｎｇｕａｇｅｉｎｔｈｅＬａｗｓｏｆＭａｃａｕ：ＤｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓａｎｄＰｒｏｓｐｅｃｔｓＨｕａｎｇＨｏｎｇｇｅｎｇ／０６９Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＳｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｉｎｔｈｅＬａｗｓｏｆＭａｃａｕｈａｓｕｎｄｏｕｂｔｅｄｌｙｂｅｃｏｍｅａｃｏｍｍｏｎｓｃｅｎｅ，ｂｕｔｉｔｓｑｕａｌｉｔｙｉｓｓｔｉｌｌｆａｒｆｒｏｍｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ．Ｒｅｇａｒｄｌｅｓｓｏｆｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ，ｊｕｄｉｃｉａｌｏｒｅｘｅｃｕｔｉｖｅｏｒｇａｎｓ，ｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｒｅｍａｉｎｅｄｐｅｓｓｉｍｉｓｔｉｃｉｎ２０１３ｕｎｄｅｒｔｈｅｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｆａｃｏｕｐｌｅｏｆｆａｃｔｏｒｓ，ｓｕｃｈａｓｃｒｉｔｉｃｉｓｍｆｒｏｍｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｏｎｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ，ｆａｉｌｕｒｅｔｏｆｕｌｌａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｉｎｊｕｄｉｃｉａｌｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ａｎｄａｎｉｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｏｎｌｅｇａｌｒｅｆｏｒｍｂｙｔｈｅｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｇｅｎｃｉｅｓ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｓｅｓｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎｅｓｅｌａｎｇｕａｇｅｉｎｔｈｅｌａｗｓｏｆＭａｃａｕｂｙｔｈｅｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ，ｊｕｄｉｃｉａｌａｎｄｅｘｅｃｕｔｉｖｅｏｒｇａｎｓ，ａｎｄａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｐｏｔｅｎｔｉａｌｓｏｌｕｔｉｏｎｓｆｏｒｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＲｉｇｈｔｔｏＬｅｇａｌＤｉｓｃｏｕｒｓｅ；ＬｅｇａｌＬａｇ；ＬｅｇａｌＲｅｆｏｒｍⅢ　ＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄＴｒａｄｅｓＢ７　ＡｎＯｂｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓＡｎｎｕａｌＥｃｏｎｏｍｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎ２０１３ＬｉｕＺｈｉｙｉ／０８０Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｍａｉｎｌｙａｎａｌｙｓｅｓＭａｃａｕｓｍａｃｒｏ⁃ｅｃｏｎｏｍｉｃｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｉｔｓｐｒｉｎｃｉｐａｌｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｉｎ２０１３，ａｎｄａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｆｏｒｅｃａｓｔｔｈｅｍａｃｒｏ⁃ｅｃｏｎｏｍｉｃｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｙｅａｒ．ＡｌｔｈｏｕｇｈｔｈｅｇｌｏｂａｌｅｃｏｎｏｍｙｂｅｃａｍｅｕｎｃｅｒｔａｉｎａｓａｒｅｓｕｌｔｏｆａｐｏｓｓｉｂｌｅｅａｒｌｙｅｎｄｔｏｔｈｅｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅｅａｓｉｎｇｐｒｏｇｒａｍｍｅｉｎｔｈｅＵＳ，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｒｅｃｏｖｅｒｙｏｆｔｈｅＵＳｒｅｍａｉｎｅｄｓｌｏｗ，ｗｈｉｌｅｔｈｅｒｅｃｅｓｓｉｏｎｉｎｔｈｅＥＵｈａｄｒｅａｃｈｅｄｉｔｓｂｏｔｔｏｍ．Ｍａｃａｕｓ９６３

澳门蓝皮书ｅｃｏｎｏｍｉｃｇｒｏｗｔｈｗａｓｓｔｅａｄｙｉｎ２０１３，ａｎｄｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｏｈａｖｅａ１０％ＧＤＰｇｒｏｗｔｈｆｏｒｔｈｅｅｎｔｉｒｅｙｅａｒ（ＧＤＰｆｉｇｕｒｅｓｆｏｒｔｈｅ４ｔｈｑｕａｒｔｅｒａｎｄｔｈｅｅｎｔｉｒｅｙｅａｒｏｆ２０１３ａｒｅｄｕｅｔｏｂｅｐｕｂｌｉｓｈｅｄａｆｔｅｒｍｉｄ⁃Ｍａｒｃｈ）．Ｌｏｏｋｉｎｇａｈｅａｄｔｏ２０１４，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｕｓｈｏｕｌｄｎｏｔｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｔｏｏｍａｎｙｃｈａｎｇｅｓ．Ｉｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔａｓｔｅａｄｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇａｎｄｔｏｕｒｉｓｍｓｅｃｔｏｒｓｗｏｕｌｄｌｅａｄａｓｔａｂｌｅａｎｄｓｕｓｔａｉｎｅｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｏｔｈｅｒｓｅｃｔｏｒｓ，ａｌｔｈｏｕｇｈｉｎｆｌａｔｉｏｎａｎｄｃｏｎｆｌｉｃｔｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｓｕｐｐｌｙａｎｄｄｅｍａｎｄｏｆｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓｗｏｕｌｄｐｒｅｖａｉｌ．Ｂｙｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆａｍｏｄｅｌｗｈｉｃｈｉｓｂａｓｅｄｏｎｐａｓｔｅｃｏｎｏｍｉｃｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅｆｉｇｕｒｅｓ，ｉｔｉｓｅｘｐｅｃｔｅｄｔｈａｔ，ｉｎｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｖｅｔｅｒｍｓ，ｔｈａｔｔｈｅＧＤＰｗｏｕｌｄｇｒｏｗｂｙ１０％ｉｎ２０１４．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＥｃｏｎｏｍｙ；ＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＡｎａｌｙｓｉｓ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＯｕｔｌｏｏｋＢ８　ＴｅｎＹｅａｒｓｏｆＣＥＰＡ—ＩｍｐａｃｔｔｏＭａｃａｕｓＥｃｏｎｏｍｙＪｉａｎｇＳｈａｎｓｈａｎ，ＬｉｕＷｅｉｈｕａ／１０５Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＩｔｉｓｏｆａｇｕｉｄｉｎｇｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｆｏｒｔｈｅｓｉｇｎｉｎｇｏｆｔｈｅＣｌｏｓｅｒＥｃｏｎｏｍｉｃＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔ（ＣＥＰＡ）ｉｎ２００３ａｎｄｔｈｅａｎｎｕａｌｓｕｂｓｅｑｕｅｎｔｓｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｒｙａｇｒｅｅｍｅｎｔｓ．ＴｅｎｙｅａｒｓｓｉｎｃｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆＣＥＰＡ，ｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｃｏｍｍｅｒｃｉａｌｅｘｃｈａｎｇｅｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅＭａｉｎｌａｎｄａｎｄＭａｃａｕｈａｓｄｅｅｐｅｎｅｄ．Ｍａｃａｕｗａｓａｂｌｅｔｏｇａｉｎｎｅｗｍｏｔｉｖｅｓｆｏｒｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｅｓｔｈｅｃｏｎｔｅｎｔｓａｎｄｍａｉｎｐｏｉｎｔｓｏｆＣＥＰＡ，ａｎｄａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｉｍｐａｃｔｏｆｔｈｅＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｔｏｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｏｆＭａｃａｕ，ｉｎｔｅｒｍｓｏｆｃｏｍｍｏｄｉｔｙｔｒａｄｅ，ｓｅｒｖｉｃｅｔｒａｄｅａｎｄｔｈｅｇａｍｉｎｇａｎｄｔｏｕｒｉｓｍｓｅｃｔｏｒｓ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｆｉｎａｌｌｙｐｒｏｐｏｓｅｓｔｈａｔｔｈｅＡｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｄｅｆｉｎｅｍｅａｓｕｒｅｓｔｏｏｐｅｎｕｐｍａｒｋｅｔｓｆｏｒｃｅｒｔａｉｎｓｅｒｖｉｃｅｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｗｉｔｈＭａｃａｕｓｌｏｃａｌｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＴｅｎＹｅａｒｓｏｆＣＥＰＡ；ＭａｃａｕＥｃｏｎｏｍｙ；ＣｏｍｍｏｄｉｔｙａｎｄＳｅｒｖｉｃｅｔｒａｄｅ；ＳｐｅｃｉｆｉｅｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＢ９　ＴｈｅＣｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆＭａｃａｕｓＴｏｕｒｉｓｍＣｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｉｎ２０１３ＰａｎｇＣｈｕａｎ，ＳｏｎｇＹｕ／１２２Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｉｓｏｎｅｏｆｔｈｅｍａｉｎｅｃｏｎｏｍｉｃ０７３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　ｄｒｉｖｉｎｇｆｏｒｃｅｓｉｎＭａｃａｕ．Ｗｉｔｈｔｈｅｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｙ，Ｍａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｙｈａｓｍａｉｎｔａｉｎｅｄａｒａｐｉｄｇｒｏｗｔｈ．Ｉｎｔｈｅｆｉｒｓｔｔｈｒｅｅｑｕａｒｔｅｒｓｏｆ２０１３，ｖｉｓｉｔｏｒａｒｒｉｖａｌｓａｎｄｐｅｒ⁃ｃａｐｉｔａｓｐｅｎｄｉｎｇｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｗｅｒｅｇｒｏｗｉｎｇ．Ｇａｍｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅｈａｓｒｅａｃｈｅｄａｎｅｗｈｅｉｇｈｔ．ＴｈｅｂｉｇｇｅｓｔｉｎｃｒｅａｓｅｉｎｎｕｍｂｅｒｓｏｆｖｉｓｉｔｏｒａｒｒｉｖａｌｓｗａｓｆｒｏｍＭａｉｎｌａｎｄＣｈｉｎａ，ｗｈｅｒｅａｓｔｈｅｎｕｍｂｅｒｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｆｒｏｍｔｈｅｔｅｒｒｉｔｏｒｉｅｓｏｆＨｏｎｇＫｏｎｇａｎｄＴａｉｗａｎｄｅｃｌｉｎｅｄ．Ｔｈｅｐｅｒ⁃ｃａｐｉｔａｓｐｅｎｄｉｎｇｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｈａｓｉｎｃｒｅａｓｅｄｂｙ１４４％．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｇｉｖｅｎｔｈｅｐｒｉｃｅｌｅｖｅｌｏｆｔｏｕｒｉｓｍｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｈａｓｉｎｃｒｅａｓｅｄ，ｔｈｅａｃｔｕａｌｇｒｏｗｔｈｗａｓｎｏｔｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ．Ｔｈｅｔｏｔａｌｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｈａｓｂｅｅｎｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｓｔａｂｌｅ．Ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｉｎｓｈｏｐｐｉｎｇｈａｓａｃｃｏｕｎｔｅｄｆｏｒｔｈｅｈｉｇｈｅｓｔｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎ，ｗｈｅｒｅａｓｔｈｅｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎｏｆｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｉｎｅｎｔｅｒｔａｉｎｍｅｎｔｈａｓｂｅｅｎｌｏｗ．Ｔｈｅｔｏｕｒｉｓｍｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓａｎｄｓｈｏｐｐｉｎｇｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｆｒｏｍｄｉｆｆｅｒｅｎｔｐｌａｃｅｓｏｆｒｅｓｉｄｅｎｃｅｗｅｒｅｑｕｉｔｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔ．Ｂｅｃａｕｓｅｏｆｔｈｅｈｉｇｈａｃｃｏｍｍｏｄａｔｉｏｎｃｏｓｔｓａｎｄｔｈｅｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｓｉｇｈｔｓｅｅｉｎｇｓｐｏｔｓ，ｔｈｅａｖｅｒａｇｅｌｅｎｇｔｈｏｆｓｔａｙｔｉｍｅｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｈａｓｂｅｅｎｓｈｏｒｔ．Ｔｏｄｅｖｅｌｏｐｉｎｔｏａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ，Ｍａｃａｕｎｅｅｄｓａｒｅａｓｏｎａｂｌｅｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｐｌａｎｎｉｎｇ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＭａｃａｕＴｏｕｒｉｓｍ；ＶｉｓｉｔｏｒＳｐｅｎｄｉｎｇ；ＯｖｅｒｎｉｇｈｔＶｉｓｉｔｏｒｓＢ１０　ＡＲｅｖｉｅｗｏｎＹｏｕｔｈＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＳｕｐｐｏｒｔＰｏｌｉｃｉｅｓＭａＺｈｉｙｉ／１４３Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｐｒｏｍｏｔｉｎｇｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐｈａｓｂｅｃｏｍｅｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙｉｍｐｏｒｔａｎｔａｓｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓａｒｏｕｎｄｔｈｅｗｏｒｌｄｓｅｅｋｔｏａｄｄｒｅｓｓｙｏｕｔｈｕｎｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ，ｔｏａｄｊｕｓｔｔｈｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｒｏｗｔｈａｎｄｔｏｐｒｏｍｏｔｅｓｏｃｉａｌｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．ＴｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅｓＰｏｌｉｃｙＡｄｄｒｅｓｓｉｎ２０１３ｆｉｒｓｔｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈｅｃｒｅａｔｉｏｎｏｆａｎｉｎｔｅｒｅｓｔ⁃ｆｒｅｅｌｏａｎｓｃｈｅｍｅｄｅｓｉｇｎｅｄｔｏｈｅｌｐｉｎｓｐｉｒｅｄｙｏｕｎｇｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｗｈｏｌａｃｋｒｅｓｏｕｒｃｅｓｏｆｆｉｎａｎｃｉａｌｓｕｐｐｏｒｔ．Ｂｙａｎａｌｙｓｉｎｇｔｈｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐ，ｔｈｅｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｉａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕａｎｄｃｏｍｐａｒｉｎｇｓｉｍｉｌａｒｐｏｌｉｃｉｅｓｗｉｔｈｏｔｈｅｒｔｅｒｒｉｔｏｒｉｅｓ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｐｒｏｖｉｄｅｓｏｍｅｆｅａｓｉｂｌｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｐｏｌｉｃｙｍａｋｅｒｓｏｎｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇｙｏｕｔｈｅｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐｉｎＭａｃａｕ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｙｏｕｔｈ；ＥｎｔｒｅｐｒｅｎｅｕｒｓｈｉｐＳｕｐｐｏｒｔＰｏｌｉｃｉｅｓ１７３

澳门蓝皮书Ｂ１１　ＴｈｅＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＩｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕｓＧａｍｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎＳｙｓｔｅｍＬｕＫａｉｙａｎ／１５６Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＳｔａｒｔｉｎｇｆｒｏｍａｂｒｉｅｆｒｅｖｉｅｗｏｆｔｈｅｈｉｓｔｏｒｙｏｆＭａｃａｕｓｇａｍｉｎｇｈｉｓｔｏｒｙ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅｅｖｏｌｕｔｉｏｎｏｆＭａｃａｕｓｇａｍｉｎｇｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ．ＴｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｐｌａｙｅｄａｐｏｓｉｔｉｖｅｒｏｌｅｉｎｔｈｅｐａｓｔｄｅｃａｄｅｓｆｏｒＭａｃａｕｓｇｅｎｅｒａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ａｌｔｈｏｕｇｈｔｈｅｐｏｔｅｎｔｉａｌｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎａｎｄｒｅｌａｔｅｄｐｏｌｉｃｉｅｓｍａｙｂｅｃｏｍｅｕｎｃｅｒｔａｉｎｆａｃｔｏｒｓ．Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｗｅｒｅａｌｓｏｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；ＲｅｇｕｌａｔｉｏｎＢ１２　ＭａｃａｕｓＣｉｖｉｌＡｖｉａｔｉｏｎＭａｒｋｅｔ：ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＰｒｏｓｐｅｃｔｓＴａｎｇＪｉｚｏｎｇ／１６８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｇｌｏｂａｌｅｃｏｎｏｍｙｉｓｇｒａｄｕａｌｌｙｒｅｃｏｖｅｒｉｎｇ，ｔｈｕｓｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｔｈｅｄｅｍａｎｄｆｏｒａｉｒｐａｓｓｅｎｇｅｒｓａｎｄｃａｒｇｏｅｓｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｔｈｅｍａｒｋｅｔｏｆｇｌｏｂａｌｃｉｖｉｌａｖｉａｔｉｏｎｗａｓｅｘｐａｎｄｉｎｇｄｕｒｉｎｇ２０１３．ＷｉｔｈｍｏｒｅｔｈａｎｆｉｖｅａｉｒｐｏｒｔｓｃｏｍｐｅｔｉｎｇｉｎｔｈｅＰｅａｒｌＲｉｖｅｒＤｅｌｔａＲｅｇｉｏｎｍａｒｋｅｔ，ｔｈｅｓｈａｒｅｏｆＭａｃａｕｃｉｖｉｌａｖｉａｔｉｏｎｉｎｄｕｓｔｒｉｅｓｏｎｐａｓｓｅｎｇｅｒｓａｎｄｃａｒｇｏｅｓｉｓｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｓｍａｌｌｉｎ２０１３．ＴｈｅｏｂｊｅｃｔｉｖｅｏｆＭａｃａｕｓｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｓｔｏａｃｈｉｅｖｅａｍｏｄｅｒａｔｅｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｔｈｒｏｕｇｈｂｕｉｌｄｉｎｇａｗｏｒｌｄｃｅｎｔｒｅｏｆｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅ．ＷｉｔｈｔｈｅｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｒｅｇｉｏｎａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｌａｎｄａｎｄｓｅａｔｒａｎｓｐｏｒｔｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｂｅｔｗｅｅｎＭａｃａｕａｎｄｔｈｅｎｅｉｇｈｂｏｕｒｉｎｇｒｅｇｉｏｎｓ，Ｍａｃａｕ，ｗｈｉｌｅｂｅｉｎｇｉｎａｒｅｌａｔｉｖｅｌｙｗｅａｋｐｏｓｉｔｉｏｎ，ｓｈｏｕｌｄｐｒｏｍｏｔｅａｍｏｄｅｒａｔｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｌｏｃａｌａｖｉａｔｉｏｎｉｎｄｕｓｔｒｙ，ｆａｃｉｌｉｔａｔｅｃｒｏｓｓｂｏａｒｄｅｒ⁃ｆｌｏｗｏｆｐａｓｓｅｎｇｅｒｓａｎｄｇｏｏｄｓ，ａｎｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔａｓｅａｍｌｅｓｓｍｕｌｔｉｍｏｄａｌｔｒａｎｓｐｏｒｔｓｙｓｔｅｍ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＣｉｖｉｌＡｖｉａｔｉｏｎ；ＭａｒｋｅｔＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；Ｐｒｏｓｐｅｃｔｓ；ＭｕｌｔｉｍｏｄａｌＴｒａｎｓｐｏｒｔ２７３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　Ⅳ　ＳｏｃｉｅｔｙａｎｄＣｕｌｔｕｒｅＢ１３　ＴｈｅＣｕｒｒｅｎｔＳｔａｔｅａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅｉｎＭａｃａｕＬｉｎＦａｑｉｎ／１７６Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅＵＮＥＳＣＯＧｅｎｅｒａｌＣｏｎｆｅｒｅｎｃｅｉｎ２００３ａｐｐｒｏｖｅｄｔｈｅＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｆｏｒｔｈｅＳａｆｅｇｕａｒｄｉｎｇｏｆｔｈｅＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ，ｗｈｉｃｈｗａｓｅｎｄｏｒｓｅｄｂｙＣｈｉｎａｉｎ２００４ａｎｄｅｘｔｅｎｄｅｄｉｔｓａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｔｏＭａｃａｕｉｎ２００６．ＴｈｅｇｌｏｂａｌｔｒｅｎｄｔｏｓａｆｅｇｕａｒｄｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｈｅｒｉｔａｇｅｈａｓｅｘｔｅｎｄｅｄｔｏＭａｃａｕ，ｗｈｅｒｅｉｔｍｅｅｔｓａｒａｐｉｄｓｏｃｉａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｓａｒｅｓｕｌｔｏｆｔｈｅｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｄｕｒｉｎｇｔｈｉｓｐｒｏｃｅｓｓｏｆｇｌｏｂａｌｉｓａｔｉｏｎａｎｄｍｏｄｅｒｎｉｓａｔｉｏｎ，ｔｈｅｕｒｂａｎｌａｎｄｓｃａｐｅｈａｓｔｒａｎｓｆｏｒｍｅｄａｎｄｍｕｃｈｔｒａｄｉｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎｌｏｓｔ．Ｔｈｅｓｅｍａｄｅ“ｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅ”ａｃｕｌｔｕｒａｌｋｅｙｗｏｒｄｆｏｒＭａｃａｕｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ａｓｗｅｌｌａｓａｎｉｍｐｏｒｔａｎｔｓｏｃｉａｌｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ．ＴｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓａｎｄａｃａｄｅｍｉｃｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓａｒｅｔｈｅｔｈｒｅｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｆｏｒｃｅｓｂｅｈｉｎｄｔｈｅｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｆｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅ，ｔｈｅｒｅｂｙｆｏｒｍｉｎｇａｐａｔｔｅｒｎｉｎｗｈｉｃｈｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｌｅａｄｓ，ｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｐａｒｔｉｃｉｐａｔｅｓａｎｄｔｈｅａｃａｄｅｍｉｃｃｉｒｃｌｅｓｕｐｐｏｒｔｓ．ＢｙＤｅｃｅｍｂｅｒ２０１３，ｔｈｅｒｅａｒｅｔｅｎｉｔｅｍｓｅｎｌｉｓｔｅｄＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅｏｆＭａｃａｕ，ｓｉｘｏｆｗｈｉｃｈｗｅｒｅｅｎｌｉｓｔｅｄＮａｔｉｏｎａｌＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅａｎｄｏｎｅｏｆｗｈｉｃｈＷｏｒｌｄＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ．ＳｏｍｅｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙｐｒｏｇｒｅｓｓｈａｓｂｅｅｎｍａｄｅｉｎｃｏｎｓｅｒｖｉｎｇｉｎｔａｎｇｉｂｌｅｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅｉｎＭａｃａｕ，ｂｕｔｃｈａｌｌｅｎｇｅｓａｒｅａｌｓｏｅｍｅｒｇｉｎｇ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｐｒｏｐｏｓｅｓｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｏｓａｆｅｇｕａｒｄｉｔｓｆｕｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＩｎｔａｎｇｉｂｌｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅ；Ｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎ；Ｐｒｅｓｅｒｖａｔｉｏｎ；ＭａｃａｕＢ１４　Ｍａｃａｏｌｏｇｙ：ＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｓａＤｉｓｃｉｐｌｉｎｅａｎｄＡｃａｄｅｍｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＺｈａｎｇＺｈｏｎｇｐｅｎｇ／１９０Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ２０１１，ｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＭａｃａｏｌｏｇｙａｓａｄｉｓｃｉｐｌｉｎｅｈａｓｅｎｔｅｒｅｄａｎｅｗｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｓｔａｇｅ，ａｎｄｒｅｓｅａｒｃｈｏｎＭａｃａｏｌｏｇｙｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｐｒｏｄｕｃｅｍａｎｙｎｅｗ３７３

澳门蓝皮书ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈｓ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｉｎｔｈｅａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｏｒｙ，ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｖｉｅｗｓ，ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ，ｉｓｓｕｅｓ，ｍａｔｅｒｉａｌｓａｎｄｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ．Ｔｈｅｐｏｓｉｔｉｖｅｐｒｏｇｒｅｓｓｉｎｃｌｕｄｅ：ａｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｄａｔａ，ａｎｅｘｔｅｎｓｉｏｎｏｆｄｏｍａｉｎｓｏｆｒｅｓｅａｒｃｈ，ａｎｅｘｐａｎｓｉｏｎｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｈｏｒｉｚｏｎｓ，ａｆｕｌｌｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｍｅｔｈｏｄｓ，ａｌｏｃａｌｉｓａｔｉｏｎｉｎｒｅｓｅａｒｃｈｌｏｇｉｃ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｏｌｏｇｙａｌｓｏｈａｖｅｍａｎｙｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇａｎｅｎｈａｎｃｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｔｅａｍ，ａｎｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｆｏｃｉ，ａｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆａｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｒｅｓｅａｒｃｈｐｌａｔｆｏｒｍａｎｄａｂａｌａｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎｒｅｓｅａｒｃｈ，ｔｒａｉｎｉｎｇａｎｄｓｅｒｖｉｃｅｔｏｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．Ｉｎｔｅｃｈｎｉｃａｌｔｅｒｍｓ，ｄａｔａｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎａｎｄｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｆａｃｔｓａｒｅｎｅｃｅｓｓａｒｙｉｎｏｒｄｅｒｔｏｄｅｅｐｅｎｔｈｅｋｎｏｗｌｅｄｇｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｂｕｉｌｄｉｎｇ，ａｎｄｔｏｄｅｆｉｎｅｔｈｅｎｅｃｅｓｓａｒｙａｎａｌｙｔｉｃａｌｔｏｏｌｓａｎｄｔｈｅｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｃｏｎｃｅｐｔｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｏｌｏｇｙ；ＤｉｓｃｉｐｌｉｎｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ＲｉｇｈｔｔｏＤｉｓｃｏｕｒｓｅ；ＧｌｏｂａｌＨｉｓｔｏｒｙ；ＬｏｃａｌｋｎｏｗｌｅｄｇｅＢ１５　ＭａｋｉｎｇＭａｃａｕａＣｉｔｙｏｆＣｕｌｔｕｒａｌＩｎｄｕｓｔｒｙ：ＡＲｅｐｏｒｔｏｎｔｈｅＣｕｌｔｕｒａｌＰｏｌｉｃｙａｎｄｔｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＣｕｌｔｕｒａｌＩｎｄｕｓｔｒｙｉｎＭａｃａｕＬｉＺｈａｎｐｅｎｇ／２０３Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｈｅｎｔｈｅｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｄｉｓｔｉｎｇｕｉｓｈｅｄｉｔｓｅｌｆｉｎｔｈｅｐａｓｔｓｅｖｅｒａｌｙｅａｒｓ，ｔｈｅｏｎｅ⁃ｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｓｔｒｕｃｔｕｒｅｉｎＭａｃａｕｉｓｔａｋｅｎａｓａｗｏｒｒｙｉｎｇｉｓｓｕｅｉｎｔｈｅｓｏｃｉｅｔｙ．ＷｉｔｈｔｈｅｐｒｏｐｏｓａｌｂｙｔｈｅｆｏｒｍｅｒＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅＨｏＨａｕＷａｈｉｎｍｏｄｅｒａｔｅｌｙｄｉｖｅｒｓｉｆｙｉｎｇｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｂｙｇｉｖｉｎｇｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙａｌｅａｄｉｎｇｒｏｌｅ，ｃｕｌｔｕｒａｌａｎｄｃｒｅａｔｉｖｅｉｎｄｕｓｔｒｙｈａｓｂｅｃｏｍｅｏｎｅｏｆｔｈｅｋｅｙｓｅｃｔｏｒｓｔｈａｔｃｏｕｌｄｂｅｄｅｖｅｌｏｐｅｄ．Ａｎｕｍｂｅｒｏｆｍｅａｓｕｒｅｓｗｅｒｅｔａｋｅｎｉｎａｓｓｉｓｔｉｎｇｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｙｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ｓｕｃｈａｓｔｒａｉｎｉｎｇｏｆｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓ，ａｌｌｏｃａｔｉｏｎｏｆｓｐａｃｅａｎｄｓｐｏｎｓｏｒｓｈｉｐｓｃｈｅｍｅｓ．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｓｕｍｍａｒｉｓｅｔｈｅｒｅｌａｔｅｄｍｅａｓｕｒｅｓｔａｋｅｎｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ｆｏｌｌｏｗｅｄｂｙａｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎｓｏｎｔｈｅｉｒｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓａｎｄａｎｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｐｒｅｓｅｎｔｓｔａｔｅｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｔｈｒｏｕｇｈａｎｕｍｂｅｒｏｆｃａｓｅｓｔｕｄｉｅｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＣｕｌｔｕｒａｌＡｆｆａｉｒｓＢｕｒｅａｕ；ＥｃｏｎｏｍｉｃＤｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ；ＣｕｌｔｕｒａｌＰｏｌｉｃｙ；ＣｕｌｔｕｒａｌａｎｄＣｒｅａｔｉｖｅＩｎｄｕｓｔｒｙ４７３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　Ｂ１６　ＴｈｅＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＮｏｎ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎＭｏｖｅｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕＬｉｎＹｉｊｉｅ／２１５Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｎａｔｕｒａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｕｒｂａｎｌａｎｄｓｃａｐｅａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｈｅｒｉｔａｇｅａｒｅｔｈｅｔｈｒｅｅｍａｊｏｒｃｏｎｃｅｒｎｓｂｙａｃｔｉｖｉｓｔｓｏｆｎｏｎ⁃ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｍｏｖｅｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ．ＳｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｌｉｂｅｒａｌｉｓａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｇａｍｉｎｇｓｅｃｔｏｒａｎｄｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅＩｎｄｉｖｉｄｕａｌＴｒａｖｅｌＳｃｈｅｍｅ，ｔｈｅｃｏｎｓｅｑｕｅｎｔｒａｐｉｄｓｏｃｉａｌａｎｄｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｈａｓｒｅｓｕｌｔｅｄｉｎａｄｒａｍａｔｉｃｃｈａｎｇｅｉｎｕｒｂａｎｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｓｂｅｔｗｅｅｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｈａｖｅｄｅｅｐｅｎｅｄ，ｌｅａｄｉｎｇｔｏｆｒｅｑｕｅｎｔｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｗｉｔｈｉｎｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．ＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓｓｈｏｗｔｈａｔｔｈｅｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｍｏｖｅｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕａｒｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｅｄｂｙｄｉｓｓｅｍｉｎａｔｉｏｎｏｆｉｄｅａｓ，ｄｉｓｏｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎａｎｄｅｘｔｒａ⁃ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｃｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｓｅｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｈａｖｅａｌｓｏｂｅｅｎｆｕｌｌｙｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅｄｉｎａｎｕｍｂｅｒｏｆｃａｍｐａｉｇｎａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｉｎ２０１３．Ｏｎｔｈｅｏｔｈｅｒｈａｎｄ，ｔｈｅａｐｐｒｏｖａｌｏｆｔｈｅＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇＬａｗａｎｄｔｈｅＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅＰｒｏｔｅｃｔｉｏｎＬａｗｂｙｔｈｅＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＡｓｓｅｍｂｌｙｉｎ２０１３ｗｏｕｌｄｂｒｉｎｇｓｏｍｅｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｎｔｈｅｆｕｔｕｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｍｏｖｅｍｅｎｔｉｎＭａｃａｕ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎＭｏｖｅｍｅｎｔ；ＵｒｂａｎＰｌａｎｎｉｎｇ；ＣｕｌｔｕｒａｌＨｅｒｉｔａｇｅＢ１７　ＴｏｗａｒｄｓａＷｏｒｌｄＴｏｕｒｉｓｍａｎｄＬｅｉｓｕｒｅＣｅｎｔｒｅ：ＴｈｅＳｏｃｉａｌＥｆｆｅｃｔｓｏｆＴｏｕｒｉｓｍＡｃｔｉｖｉｔｉｅｓｉｎＭａｃａｕＹｅＪｉａｑｉ／２２４Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｌｉｎｅｗｉｔｈｔｈｅ“ＴｈｅＯｕｔｌｉｎｅｏｆｔｈｅＰｌａｎｆｏｒｔｈｅＲｅｆｏｒｍａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅＰｅａｒｌＲｉｖｅｒＤｅｌｔａ”ａｎｄ“ＦｒａｍｅｗｏｒｋＡｇｒｅｅｍｅｎｔｏｎＣｏｏｐｅｒａｔｉｏｎＢｅｔｗｅｅｎＧｕａｎｇｄｏｎｇａｎｄＭａｃａｕ，”ＴｈｅＰｏｌｉｃｙＡｄｄｒｅｓｓｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｆｏｒｔｈｅｙｅａｒ２０１４ｍｅｎｔｉｏｎｅｄｔｈａｔｔｈｅＭａｃａｕＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＴｏｕｒｉｓｔＯｆｆｉｃｅ（ＭＧＴＯ）ｗｉｌｌｌａｕｎｃｈａ“ＴｏｕｒｉｓｍＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＭａｓｔｅｒＰｌａｎ”，ｉｎｗｈｉｃｈａｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｓｔｒａｔｅｇｉｃｐｌａｎｎｉｎｇｏｆＭａｃａｕａｓｔｈｅｐｏｓｉｔｉｏｎｏｆａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅｗｏｕｌｄｂｅｐｒｏｐｏｓｅｄ．Ｔｏｂｅｃｏｍｅａｎｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｔｏｕｒｉｓｍｃｉｔｙ，Ｍａｃａｕｉｎｅｖｉｔａｂｌｙｗｉｌｌｆａｃｅａｗｉｄｅｒａｎｇｅｏｆｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓｔｒｉｇｇｅｒｅｄｂｙｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｓｕｍｍａｒｉｓｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓ５７３

澳门蓝皮书ｅｍｅｒｇｅｄｆｒｏｍｌａｒｇｅ⁃ｓｃａｌｅｔｏｕｒｉｓｍａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｔｈｅｇａｍｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙａｓｗｅｌｌａｓｔｈｅａｎｎｕａｌＭａｃａｕＧｒａｎｄＰｒｉｘ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｒｅｆｌｅｃｔｔｈｅｐｏｓｓｉｂｌｅｉｓｓｕｅｓｔｈａｔｃｏｕｌｄｅｍｅｒｇｅｉｎｔｈｅｐｒｏｃｅｓｓｏｆｂｕｉｌｄｉｎｇＭａｃａｕａｓａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ．Ｏｆｔｈｅｓｅｉｓｓｕｅｓｉｄｅｎｔｉｆｉｅｄ，ｔｈｅｐｒｉｏｒｉｔｙｉｎｌａｎｄｕｓｅｂｅｔｗｅｅｎｖｉｓｉｔｏｒｓａｎｄｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｎｄｎａｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓｐｌａｎｎｉｎｇ，ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ａｎｄｔｈｅｕｒｇｅｎｃｙｔｏｔｒａｉｎｕｐｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓａｒｅｍａｊｏｒｃｏｎｃｅｒｎｓ．Ｏｎｌｙｔｈｒｏｕｇｈａｓｕｓｔａｉｎｅｄａｓｓｅｓｓｍｅｎｔａｎｄｒｅｓｐｏｎｓｅｔｏｔｈｅｓｅｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓｃｏｕｌｄｔｈｅｄｅｍａｎｄｓｏｆｂｏｔｈｃｉｔｉｚｅｎｓａｎｄｖｉｓｉｔｏｒｓｂｅｂａｌａｎｃｅｄ，ａｎｄｃｏｕｌｄｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｏｆＭａｃａｕｂｅａｄａｐｔｅｄｔｏｉｔｓｎｅｗｐｏｓｉｔｉｏｎｔｈｒｏｕｇｈｉｎｃｒｅｍｅｎｔａｌｃｈａｎｇｅｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＷｏｒｌｄＴｏｕｒｉｓｍａｎｄＬｅｉｓｕｒｅＣｅｎｔｒｅ；ＧａｍｉｎｇＩｎｄｕｓｔｒｙ；ＭａｃａｕＧｒａｎｄＰｒｉｘ；ＳｏｃｉａｌＲｅｓｐｏｎｓｅｓＢ１８　ＭａｃａｕＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＦｕｎｄ：ＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＣｈｅｎＪｉａｎｘｉｎ，ＣｈｅｎＨｕｉｄａｎａｎｄＷｕＺｈｉｌｅｉ／２３３Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｈｅｍｉｄｓｔｏｆｂｏｏｍｉｎｇｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｒｉｓｉｎｇｗｏｒｌｄｗｉｄｅｓｔａｎｄｉｎｇ，ｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓｓｔｉｌｌｆａｃｉｎｇｖａｒｉｏｕｓｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓ，ｓｕｃｈａｓｏｖｅｒｌｏａｄｉｎｇｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙ，ｔｉｇｈｔｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄａｇｅｉｎｇｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｕｓ，ｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｂｅｃｏｍｅｓｔｈｅｋｅｙｆｏｒｅａｓｉｎｇｔｈｅｓｅｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓ．ＳｉｎｃｅＲｅｕｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ，ｔｈｅｓｔａｎｄａｒｄｓａｎｄｃｏｖｅｒａｇｅｏｆＭａｃａｕｓｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙａｎｄｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅｓｙｓｔｅｍｈａｖｅｂｅｅｎｉｍｐｒｏｖｉｎｇｇｒｅａｔｌｙａｎｄｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ．ＴｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓａｌｓｏｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇｔｈｅｓｅｃｏｎｄｔｉｅｒｏｆｒｅｔｉｒｅｍｅｎｔｂｅｎｅｆｉｔｓｙｓｔｅｍｏｒｃｅｎｔｒａｌｐｒｏｖｉｄｅｎｔｓａｖｉｎｇａｃｃｏｕｎｔｓｙｓｔｅｍ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｃｏｎｃｅｒｎｓ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ，ａｄｅｑｕａｃｙ，ｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙａｎｄｒｏｂｕｓｔｎｅｓｓｏｆｔｈｅｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｆｕｎｄａｌｗａｙｓｃａｔｃｈｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓａｔｔｅｎｔｉｏｎ．Ｅｘｐｅｃｔｅｄｌｙ，ｔｈｅｐｕｂｌｉｃｃｏｎｓｅｎｓｕｓｉｓａｍｕｓｔｆｏｒｔｈｅｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｆｕｎｄｂｅｃｏｍｉｎｇｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｎａｌｙｓｅｓｓｏｍｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｏｎｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｆｕｎｄ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｓｔｈａｔ，ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｒｅｓｏｌｖｅｃｏｎｃｅｒｎｓｓｕｃｈａｓａｄｅｑｕａｃｙａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ，ｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙａｎｄｒｏｂｕｓｔｎｅｓｓ，ａｃａｒｅｆｕｌｒｅｆｅｒｅｎｃｅｔｏｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｆｒｏｍｏｔｈｅｒｒｅｇｉｏｎｓｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙ．Ｃｏｍｂｉｎｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｎｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎ，ｒｅｓｉｄｅｎｔｓｏｆＭａｃａｕｓｈｏｕｌｄｅｖｅｎｔｕａｌｌｙｈａｖｅａｆｕｌｌｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇａｎｄｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎｓｏｎｔｈｅｐｏｌｉｃｙ．６７３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｙｓｔｅｍ；ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＦｕｎｄ；Ａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ；Ａｄｅｑｕａｃｙ；Ｓｕｓｔａｉｎａｂｉｌｉｔｙ；ＲｏｂｕｓｔｎｅｓｓＢ１９　ＨｅａｌｔｈｃａｒｅＳｙｓｔｅｍｉｎＭａｃａｕ：ＰｒｅｓｅｎｔＳｉｔｕａｔｉｏｎａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＬａｉＷｅｉｌｉａｎｇ／２４４Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅａｉｍｓｔｏｉｄｅｎｔｉｆｙｋｅｙｆｅａｔｕｒｅｓｏｆｔｈｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍｉｎＭａｃａｕａｎｄｔｏｄｉｓｃｕｓｓｉｔｓｐｏｌｉｃｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｉｓｓｕｅｓ．ＴｈｅｓｙｓｔｅｍｉｓｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｅｄｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｍａｊｏｒｒｏｌｅｉｎｆｉｎａｎｃｉｎｇｔｈｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｔｈｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｎｄｐｒｉｖａｔｅｓｅｃｔｏｒｓｉｎｔｈｅｓｅｒｖｉｃｅｐｒｏｖｉｓｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅｂｒｏａｄｃｏｖｅｒａｇｅｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｎｄｓｕｂｓｉｄｉｓｅｄｈｅａｌｔｈｃａｒｅ．ＷｈｉｌｅｔｈｅｌｅｖｅｌｏｆｈｅａｌｔｈｃａｒｅｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｉｎＭａｃａｕｉｓｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅｌｙｌｏｗ，ｔｈｅｈｅａｌｔｈｓｔａｔｕｓｏｆｔｈｅｃｉｔｉｚｅｎｓｉｓｈｉｇｈｌｙｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ．ＩｔｉｓｔｈｅｒｅｆｏｒｅｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔＭａｃａｕｈａｓａｎｅｆｆｉｃｉｅｎｔｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ．Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅ，ｉｔｉｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄｔｈａｔｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｐａｙｓｅｒｉｏｕｓａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｔｈｒｅｅｐｏｌｉｃｙｉｓｓｕｅｓ：ｔｈｅｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎｏｆａｎｏｔｈｅｒｅｆｆｅｃｔｉｖｅｗａｙｏｆｈｅａｌｔｈｃａｒｅｆｉｎａｎｃｉｎｇａｐａｒｔｆｒｏｍｔａｘａｔｉｏｎ；ｍｉｎｉｍｉｓｉｎｇｔｈｅｉｍｐａｃｔｏｆｔｈｅｈｅａｌｔｈｃａｒｅｖｏｕｃｈｅｒｓｙｓｔｅｍｏｎｓｅｒｖｉｃｅｆｅｅｓｉｎｐｒｉｖａｔｅｃｌｉｎｉｃｓ；ａｎｄｓｔｕｄｙｉｎｇｔｈｅｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙｏｆａｕｎｉｖｅｒｓａｌｓｏｃｉａｌｈｅａｌｔｈｉｎｓｕｒａｎｃｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；Ｈｅａｌｔｈｃａｒｅｓｙｓｔｅｍ；Ｈｅａｌｔｈｃａｒｅｐｏｌｉｃｙ；ＨｅａｌｔｈｃａｒｅＳｅｒｖｉｃｅｓⅤ　ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙＢ２０　ＭａｃａｕｓＰｏｐｕｌａｔｉｏｎ：ＰｒｅｓｅｎｔＰｏｐｕｌａｔｉｏｎａｎｄＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓＬｉＪｉａｚｅｎｇ／２５８Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｒｅａｒｅ６０７，５００ｉｎｈａｂｉｔａｎｔｓｉｎｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎｂｙｔｈｅｅｎｄｏｆ２０１３．Ｉｎｔｈｅｐａｓｔ３０ｙｅａｒｓ，ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇｔｒｅｎｄｏｆＭａｃａｕｓｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｈａｓｂｅｅｎ：ａｓｔｅａｄｙｎａｔｕｒａｌｇｒｏｗｔｈ，ｆｌｕｃｔｕａｔｉｏｎｓｉｎｃｈａｎｇｉｎｇｒａｔｅｏｖｅｒｔｈｅｓａｍｅｐｅｒｉｏｄａｎｄｃｈａｎｇｅｓｉｎｇｅｎｄｅｒｒａｔｉｏ．Ｉｎｔｈｅｍｅａｎｔｉｍｅ，ａｇｉｎｇ，ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｓｌｏｗｎａｔｕｒａｌｇｒｏｗｔｈｈａｖｅａｌｓｏｅｍｅｒｇｅｄ．Ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｄｅａｌｗｉｔｈｓｕｃｈｓｉｔｕａｔｉｏｎ，ｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓａｄｏｐｔｅｄａｎｕｍｂｅｒｏｆｐｏｌｉｃｉｅｓｔｏｅｌｅｖａｔｅｔｈｅ７７３

澳门蓝皮书ｄｅｍｏｇｒａｐｈｉｃｑｕａｌｉｔｙ，ｔｏｃｏｐｅｗｉｔｈａｇｉｎｇａｎｄｔｏｉｎｔｒｏｄｕｃｅｆｏｒｅｉｇｎｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｉｎｒｅａｓｏｎａｂｌｅｔｅｒｍｓｔｏｍａｋｅｕｐｔｈｅｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｃｙｏｆｈｕｍａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓ．ＩｔｈａｓｐｒａｃｔｉｃａｌｌｙｐｒｏｖｅｄｔｈａｔｔｈｅｓｅｐｏｌｉｃｉｅｓａｒｅｐｌａｙｉｎｇａｃｔｉｖｅｒｏｌｅｓｉｎｌａｙｉｎｇａｆａｖｏｕｒａｂｌｅｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｆｏｒｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＰｒｅｓｅｎｔＰｏｐｕｌａｔｉｏｎ；ＣｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓＢ２１　ＴｈｅＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙｏｆＭａｃａｕｉｎＰｕｒｓｕｉｔｏｆａＬｏｎｇ⁃ｔｅｒｍＥｃｏｎｏｍｉｃＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＣｈｅｎＺｈｅｎｙｕ／２７８Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｉｓｏｎｅｏｆｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｓｉｎｆｏｒｍｕｌａｔｉｎｇｔｈｅｆｕｔｕｒｅｐｌａｎｎｉｎｇｍｏｄｅｌｏｆｔｈｅｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕ，ａｎｄｉｓａｌｓｏｏｎｅｏｆｔｈｅｉｍｐｏｒｔａｎｔｐｒｅ⁃ｒｅｑｕｉｓｉｔｅｓｉｎｐｌａｎｎｉｎｇＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｉｃ，ｅｄｕｃａｔｉｏｎ，ｈｏｕｓｉｎｇ，ｍｅｄｉｃａｌｃａｒｅａｎｄｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙｓｙｓｔｅｍｓｉｎｔｈｅｌｏｎｇｔｅｒｍ．ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｈａｓｂｅｃｏｍｅｏｎｅｏｆｔｈｅｍａｊｏｒｓｏｃｉａｌｉｓｓｕｅｓｉｎＭａｃａｕｉｎ２０１２／２０１３，ｗｉｔｈｔｈｅｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎｏｆａｃｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎｄｏｃｕｍｅｎｔｏｎｔｈｅ“ＦｒａｍｅｗｏｒｋｏｆＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ”ｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｆｏｌｌｏｗｅｄｂｙｔｈｅｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓｏｎｉｓｓｕｅｓｒｅｌａｔｅｄｔｏａｌｌｏｗｉｎｇｆｏｒｅｉｇｎｓｔｕｄｅｎｔｓｔｏｗｏｒｋｉｎＭａｃａｕａｎｄｉｍｐｏｒｔｉｎｇｆｏｒｅｉｇｎｗｏｒｋｅｒｓｉｎｓｐｅｃｉｆｉｃｓｅｃｔｏｒｓ，ａｎｄｔｈｅｐｒｏｐｏｓａｌｂｙｔｈｅＣｈｉｅｆＥｘｅｃｕｔｉｖｅｉｎｈｉｓＰｏｌｉｃｙＡｄｄｒｅｓｓｔｏｉｎｓｔｉｔｕｔｅａ“ｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｍｅｃｈａｎｉｓｍｆｏｒｎｕｒｔｕｒｉｎｇｔａｌｅｎｔｓ”．Ｔｈｒｏｕｇｈａｎａｌｙｓｉｎｇｔｈｅａｆｏｒｅｍｅｎｔｉｏｎｅｄｃａｓｅｓ，ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈａｔｔｈｅｃｏｒｅｏｆｔｈｅｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｐｒｏｐｏｓｅｄｂｙｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｓｃｅｎｔｒｅｄｏｎｔｈｅｐｕｒｓｕｉｔｏｆａｌｏｎｇ⁃ｔｅｒｍｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ａｎｄａｎａｌｙｓｅｓｔｈｅｐｏｓｓｉｂｌｅｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎｏｆｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｔｈｅｌａｂｏｕｒｆｏｒｃｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ；ＬａｂｏｕｒＦｏｒｃｅＢ２２　ＴｈｅＣｏｎｔｒｏｖｅｒｓｙｏｎＡｌｌｏｗｉｎｇＮｏｎ⁃ｌｏｃａｌＳｔｕｄｅｎｔｓＷｏｒｋｉｎＭａｃａｕａｎｄＰｏｌｉｃｙＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓＪｉａｎｇＨｕａ／２９１Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｉｓｓｕｅｏｆａｌｌｏｗｉｎｇｎｏｎ⁃ｌｏｃａｌｓｔｕｄｅｎｔｓｔｏｗｏｒｋｉｎＭａｃａｕｈａｓｔｒｉｇｇｅｒｅｄｅｘｔｅｎｓｉｖｅｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎｓａｎｄｄｅｂａｔｅｓｉｎｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙｉｎ２０１３．Ｓｕｐｐｏｒｔｅｒｓ８７３

　Ｃｏｎｔｅｎｔｓ　ｂｅｌｉｅｖｅｄｔｈａｔａｌｌｏｗｉｎｇｎｏｎ⁃ｌｏｃａｌｓｔｕｄｅｎｔｓｔｏｗｏｒｋｉｎＭａｃａｕｗｏｕｌｄｈｅｌｐａｌｌｅｖｉａｔｅｔｈｅｓｈｏｒｔａｇｅｏｆｔａｌｅｎｔｓｉｎＭａｃａｕａｎｄｗｏｕｌｄｐｒｏｍｏｔｅａｄｉｖｅｒｓｉｆｉｅｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆＭａｃａｕｓｅｃｏｎｏｍｙ，ｅｎｈａｎｃｉｎｇｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓ．Ｏｐｐｏｎｅｎｔｓｗｏｒｒｉｅｄｔｈａｔｉｔｍａｙｉｍｐａｃｔｔｈｅｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔｏｆｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ｉｎｔｅｒｆｅｒｅｔｈｅｓｏｃｉａｌｍｏｂｉｌｉｔｙｏｆｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓ，ａｎｄｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅｂｕｒｄｅｎｏｆｓｏｃｉａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｓｏｃｉａｌｗｅｌｆａｒｅａｎｄｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓ．Ｔｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｓｕｍｍａｒｉｓｅｄａｎｄａｎａｌｙｓｅｄｄｉｆｆｅｒｅｎｔｃｏｍｍｅｎｔｓｆｒｏｍｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，ａｎｄｐｒｏｐｏｓｅｄｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｏｎｔｈｅｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎａｎｄｅｘｅｃｕｔｉｏｎｏｆｔｈｅｆｕｔｕｒｅｐｏｌｉｃｙｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇｎｏｎ⁃ｌｏｃａｌｓｔｕｄｅｎｔｓｔｏｗｏｒｋｉｎＭａｃａｕ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｎｏｎ⁃ｌｏｃａｌＳｔｕｄｅｎｔｓ；ＷｏｒｋｉｎＭａｃａｕ；Ｊｏｂｓ；Ｔａｌｅｎｔｓ；ＨｕｍａｎＲｅｓｏｕｒｃｅｓＢ２３　ＲｅｖｉｅｗｏｎＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙａｎｄＨｏｕｓｉｎｇＤｅｍａｎｄａｎｄＰｏｌｉｃｙＳｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓＬｉＮｉｎｇ／３０３Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓｐａｐｅｒｆｉｒｓｔｒｅｖｉｅｗｓｔｈｅｈｏｕｓｉｎｇｍａｒｋｅｔｉｎｔｈｅｒｅｃｅｎｔｐａｓｔｙｅａｒｓ，ｗｉｔｈｐａｒｔｉｃｕｌａｒｆｏｃｕｓｏｎｔｈｅｍｅａｓｕｒｅｓｔａｋｅｎｂｙｔｈｅＭａｃａｕＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｏｃｕｒｂｔｈｅｆｒｅｎｅｔｉｃｕｐｓｕｒｇｅｏｆｈｏｕｓｉｎｇｐｒｉｃｅｓｔｈａｔｈａｓｂｅｃｏｍｅａｍａｊｏｒｃｏｍｐｌａｉｎｔｆｒｏｍｔｈｅｉｔｓｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｉｔｈｅｎａｔｔｅｍｐｔｔｏａｎａｌｙｓｅｔｈｅｐｒｏｓａｎｄｃｏｎｓｏｆｖａｒｉｏｕｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｐｏｌｉｃｉｅｓｔｈａｔｈａｖｅｂｅｅｎｏｒｗｉｌｌｂｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ．ＢａｓｅｄｏｎｔｈｅｎｅｗｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙｏｆｔｈｅＭａｃａｕＳｐｅｃｉａｌＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＲｅｇｉｏｎ，ＩｗｉｌｌａｌｓｏａｎａｌｙｓｅｔｈｅｈｏｕｓｉｎｇｍａｒｋｅｔｓｉｔｕａｔｉｏｎｔｈａｔＭａｃａｕｗｏｕｌｄｐｏｓｓｉｂｌｙｆａｃｅｉｎｔｈｅｎｅａｒｆｕｔｕｒｅ，ａｎｄｔｈｅｎｐｒｏｖｉｄｅｓｏｍｅｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓｔｈａｔｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｃｏｎｓｉｄｅｒａｎｄｃｏｕｌｄｐｏｓｓｉｂｌｙｈｅｌｐｔｏｅａｓｅｔｈｅｕｎｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔｏｆｔｈｅＭａｃａｕｒｅｓｉｄｅｎｔｓｒｅｌａｔｅｄｔｏｈｏｕｓｉｎｇｉｓｓｕｅｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＨｏｕｓｉｎｇＤｅｍａｎｄ；ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ；ＨｏｕｓｉｎｇＰｏｌｉｃｙＢ２４　ＵｒｂａｎＣａｒｒｙｉｎｇＣａｐａｃｉｔｙａｎｄｔｈｅＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＷｏｒｌｄＴｏｕｒｉｓｍａｎｄＬｅｉｓｕｒｅＣｅｎｔｒｅＺｈａｏＷｅｉｂｉｎｇ／３２１Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｔｏｔａｌｎｕｍｂｅｒｏｆａｒｒｉｖａｌｓｔｏＭａｃａｕｈａｓｒｅａｃｈｅｄａｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｈｅｉｇｈｔｉｎ２０１３，ｅｘａｃｅｒｂａｔｉｎｇｔｈｅｎｅｇａｔｉｖｅｉｍｐａｃｔｓｏｆｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｔｒｉｇｇｅｒｉｎｇｄｅｅｐｃｏｎｃｅｒｎｓ９７３

澳门蓝皮书ｏｖｅｒｔｈｅｕｒｂａｎｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙｂｙｔｈｅｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．ＤｏｕｂｔｓｗｅｒｅｗｉｄｅｌｙｃａｓｔｅｄｏｖｅｒｔｈｅｐｏｓｉｔｉｏｎｉｎｇｏｆＭａｃａｕａｓａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ．Ｆａｃｉｎｇｗｉｔｈｔｈｅｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ，ｔｈｅＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｈａｓｐｒｏｍｉｓｅｄｔｏｒｅｖｉｅｗｔｈｅＩｎｄｉｖｉｄｕａｌＴｒａｖｅｌＳｃｈｅｍｅａｎｄｔｏｃｏｎｄｕｃｔａｓｔｕｄｙｏｎｔｈｅｄｅｍｏｇｒａｐｈｉｃｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙ．Ｍｅａｓｕｒｅｓｗｅｒｅａｌｓｏｔａｋｅｎｔｏｄｉｖｅｒｔｖｉｓｉｔｏｒｓｔｏｏｔｈｅｒｎｅｉｇｈｂｏｕｒｈｏｏｄｓ．Ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｌｙｓｐｅａｋｉｎｇ，ｃｏｎｔｒｏｖｅｒｓｉｅｓｏｖｅｒｕｒｂａｎｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙｉｓａｑｕｅｓｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｃｙｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ，ｗｈｏｓｅｃｏｒｅｌｉｅｓｉｎｂａｌａｎｃｉｎｇｔｈｅｉｎｔｅｒｅｓｔｓｂｅｔｗｅｅｎｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓａｎｄｖｉｓｉｔｏｒｓｉｎｏｒｄｅｒｔｏｓａｆｅｇｕａｒｄａｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｉｎｂｕｉｌｄｉｎｇａｗｏｒｌｄｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｃｅｎｔｒｅ，ｂｏｔｈｅｌｅｍｅｎｔｓｏｆｔｏｕｒｉｓｍａｎｄｌｅｉｓｕｒｅｍｕｓｔｂｅａｃｃｏｕｎｔｅｄｆｏｒ．Ｔｈｅｃｒｅａｔｉｏｎｏｆａｌｅｉｓｕｒｅａｔｍｏｓｐｈｅｒｅｉｓｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅｗｉｔｈｏｕｔａｎｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ，ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｂｙｌｏｃａｌｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｉｔｃａｎｂｅｆｏｒｅｓｅｅｎｔｈａｔｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｓｂｅｔｗｅｅｎｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｇｒｏｗｔｈａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｃａｒｃｉｔｙｗｉｌｌｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｅｘｉｓｔ．Ｉｎｖｉｅｗｏｆｔｈｉｓ，ｉｔｉｓｓｕｇｇｅｓｔｅｄｔｈａｔｔｈｅｕｒｂａｎｃａｒｒｙｉｎｇｃａｐａｃｉｔｙｃｏｕｌｄｂｅｅｌｅｖａｔｅｄｔｈｒｏｕｇｈｏｂｔａｉｎｉｎｇｎｅｗｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｕｔｉｌｉｓｉｎｇｅｘｃｅｓｓｉｖｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｓｓｈｏｕｌｄａｌｓｏｂｅｇｉｖｅｎｔｏｒｅｄｕｃｅｔｈｅｎｕｍｂｅｒｏｆｖｉｓｉｔｏｒｓｉｎａｎａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｍａｎｎｅｒ，ｏｒｔｏｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅｖｉｓｉｔｏｒｓｔｏｎｅｉｇｈｂｏｕｒｈｏｏｄｓｗｈｉｃｈａｒｅｓｔｉｌｌｃａｐａｂｌｅｏｆｒｅｃｅｉｖｉｎｇｔｈｅｍ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｍａｃａｕ；ＣａｒｒｙｉｎｇＣａｐａｃｉｔｙ；ＴｏｕｒｉｓｍａｎｄＬｅｉｓｕｒｅ；ＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ；ＲｉｇｈｔｓｏｆＲｅｓｉｄｅｎｔｓ０８３