澳門人文社會科學研究文選．政治卷 - 在線閱讀

余振原籍广东开平，加拿大多伦多大学政治经济系毕业，美国夏威夷大学政治学博土；现职为澳门理工学院理事会顾问；曾任教于美国马里兰大学、日本国际基督教大学、澳门大学和香港浸会大学。中文编著（包括合著和合编）有《澳门：超越九九》、《澳门华人政治文化》、《澳门政治与公共政策初探》、《当代中国经济改革与社会发展》、《双城记：港澳政治、经济与社会发展》、《中国藏区的现代化：理论、实践和政策》、《澳门回归前后的问题与对策》、《澳门公共行政的改革》、《澳门的历史、文化与社会》、《双城记II——回归后港澳的政治、经济及社会发展》等。英文专著有ThePolitical Culture of China's University Students及Macau in Transition: From Colony to SpecialAdministrative Region;编著有China in Transition:Issues and Policies及The China Threat:Perceptions,Myths and Reality。林媛澳门科技大学管理学博士，曾先后获得南开大学经济学学土学位和英国伯明翰大学公共行政管理硕土学位。主要研究方向和领域包括：行政主导体制、港澳政治发展、澳门公共行政改革与澳门居民生活素质等。发表中英文论文20余篇，包括《澳门特区行政主导体制下的公共行政改革》、《探讨澳门政治参与模式的调整》、《澳门老人问题的现状与思考》、《澳门的劳动力市场与工作状况》、Exploring theFunctions of Conflict and Harmony in Hong Kongand Macao等。

出版说明一、2004年，澳门基金会推动、组织了首届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动；2006年底，又主办了首届澳门人文社会科学大会。这两项活动，均得到澳门内外人文社会科学学者的广泛支持，为进一步推动澳门人文社会科学的发展创造了良好的条件。二、在此背景下，澳门基金会决定编辑一套丛书，对过去1/4世纪的澳门研究学术成果进行系统地梳理和总结。2007年初，澳门基金会邀请了一批专家学者，围绕《澳门人文社会科学研究文选》的编辑工作展开了讨论和论证，并取得共识。三、为了扩大与深化澳门人文社会科学研究的传播和影响，2009年中，澳门基金会与社会科学文献出版社达成多项图书出版合作计划，其中《文选》系列成为首批合作出版书目，全国发行。四、《文选》分政治卷、行政卷、基本法卷、法律卷、社会卷、文化艺术卷、历史卷、教育卷、文学卷、经济卷、语言翻译卷和综合卷共12卷，每卷一册或多册。五、文章选取标准为：①原则上主要在已发表的学术论文中选取；②文章研究的范围以澳门为主体；③作者以澳门人为主；④所选文章需具有较高水平，在发表当时具有一定代表性；⑤文章的发表语言以中文为主，外语发表的暂时不收，由外文译成中文的可适当挑选。六、文章的收集年限由各卷主编决定，但以20世纪80年代以来至编辑时出版、发表在期刊内的论文为主。七、由于未能联系到作者而无法解决版权问题，主编选出的某些文章未能收入。八、由于整套丛书原预计在2007年底前出版，最新发表之论文未能收入。待这套丛书出齐后，希望每两年不分学科再出一卷，以同样的标准收录最新的研究成果。

目录第一篇“一国两制”理论与实践 “一国两制” ——现代宪法学与政治学理论与实践的一大创造..............杨允中/003“一国两制”在澳门的成功实践................................杨允中/017 论“一国两制”在澳门成功实施的基本因素 ——纪念澳门特别行政区成立五周年........................骆伟建/027第二篇政治制度与政治体制澳门政体设计的比较与评论....................................吴国昌/035澳门行政权与立法权之间的制衡................................叶志强/055港澳政治制度比较：澳门的挑战................................吴志良/077第三篇政治发展澳门政制的演变与前瞻........................................吴志良/089 001

澳门人文社会科学研究文选•政治卷澳门的政党政治和民主发展的局限..............................伍成昌/095从20世纪到21世纪澳门政治的发展..............................吴国昌/129关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐..........................林媛/161民间社团、制度资源与澳门政治发展............................娄胜华/181第四篇治理模式澳门的市政传统、制度及其发展 ——兼谈香港的经验......................................吴志良/193 “二元政治”的客观存在与重新整合 ——兼议澳门特别行政区管治模式的构筑....................冷夏/205澳门法团主义体制的特征分析..................................娄胜华/218旧区重建、社区建设与社会发展................................吴志良/245利益团体政治模式的文化语境..................................陈震宇/255社会合作主义与澳门治理模式的选择............................娄胜华/269第五篇政治参与澳门的选举制度与1992年立法会直选............................余振/287从社会行动看港澳两地的政治发展..............................莫荣添/297澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析....................郑玉群/315 政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究.....................余振卢兆兴/330建构澳门的市民社会..........................................吴志良/347建构澳门的市民社会..........................................吴志良/347港澳市民的政治参与和民主价值取向............................余振/35920世纪澳门社会的冲突、危机与秩序重构........................娄胜华/376第六篇政治文化香港和澳门的大众政治文化....................................余振/389九十年代澳门大众政治文化纵向研究............................余振/409 002

目录回归后澳门的大众政治文化....................................余振/422港澳选举文化比较研究...................................余永逸余振/432第七篇施政报告与参选政纲何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践 ——夜读何厚铧特首的四份“施政报告”....................黄汉强/455 连续性与发展性 ——何厚铧04《参选政纲》与99《参选政纲》文本比较............................................娄胜华/466 智慧的选择 ——对2005年施政报告的理论分析..........................苏东斌/474从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政................林媛/492 003

前言：澳门政治研究的回顾与思考余振林媛为了总结过往20多年来澳门政治研究的历程，《澳门人文社会科学研究文选•政治卷》收录了在本澳及其他地区已公开发表的 30 多篇中文论文，通过回顾过去并分析现状，探讨澳门未来政治研究的发展方向。本卷所收录的论文涵盖了“一国两制…理论与实践、澳门政治制度与政治体制、政治发展、治理模式、政治参与、政治文化、施政报告与参选政纲等七个范畴，基本上梳理了自1980年代以来政治领域的主要学术观点。澳门政治研究是澳门研究(Maeau Studies)或“澳门学”①的组成部分。希望文选能够抛砖引玉，引起本地和境外学者关注澳门政治研究，发扬“澳门学”。一澳门政治研究的回顾在1980年代之前，很少有社会学家留意或研究澳门社会的状况，专题研究澳门政治制度或政治发展的学术文章更是凤毛麟角。相反，一些历史学家出自对葡萄牙文化在东方传播的兴趣，饶有兴致地透过历史的视角观察并研究澳门这个小城。自从 1981 年澳门第一间现代大学东亚大学(1991年改名澳门大学)成立以来，尤其是随着 1970、1980 年代澳门经济的高速发展，澳门这个小城开始吸引更多的社会学家与学者投入研究的精力。东亚大学于1987年成立澳门研究所《后改名澳门研究中心），翌年出版了所刊《澳门研究》创刊号。1985年，由澳门一班学者和文化界人士成① “澳门学”的概念是由本澳学者陈树荣、杨允中和已故的黄汉强先生于1980年代中后期首先提出的。见黄汉强、徐新《澳门社会科学学会书列总序——为“澳门学”催生》，载余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998。 001

澳门人文社会科学研究文选•政治卷立的“澳门社会科学学会”，亦有出版会刊《濠镜》。一些学者开始在《澳门研究》和《濠镜》上发表论文评论澳门政治。自从《中葡联合声明》于1987 年4 月签署后，澳门进入过渡期。《中葡联合声明》承诺给予澳门地区高度的政治自主权，并承诺1999年后不会将内地的社会主义制度和政策延伸到澳门，澳门将会保留已有的社会、经济、法律制度和生活方式50年不变。1993 年3 月全国人大正式通过澳门基本法，详细说明了来来澳门特别行政区政府的基本结构，但澳门回归后的政治发展还有很多不明朗的因素。澳门可以成功实施“一国两制”的方针政策吗？澳门的政治文化是否与传统文化一样，过于依赖权威统治呢？政权移交后如何衔接和发展政府体制？如何增强澳门特别行政区政府的认可性(legitimacy)和立法会的代表性？如何促进澳门民主政治的发展？出于对上述问题及对澳门政制和政治发展的关注，1990年代澳门政治研究开始蓬勃发展，涌现了不少专著或论文集，包括①余振、刘伯龙、吴德荣(1993年)，吴志良（1993、1995、1998年），魏美昌（1994年），李炳时(1994年)，杨允中（1995年），余振（1993、1994②、1998年）和卢兆兴(LoShiu Hing,1995)等。回归前的澳门政治研究或从历史的角度分析澳门政制的沿革与政治发展，或分析过渡期澳门的政治、社会现状及过渡期急需解决的法律本地化、公务员本地化与政制衔接等问题，或以实证研究的方法探讨澳门的华人政治文化，亦有从比较政治学的角度比较香港和澳门两地区的政治制度和政治发展。回归初期，有关论文和专著更聚焦在回归前后澳门的政治、社会和经济发展，可参考余振（1999、2001年），吴志良、陈欣欣（2000年），余振、李炳康、丘曼玲（2000年）和杨仁飞（2000年）。回归后，澳门的政治和社会面貌焕然一新。特别是随着赌权开放后经济与社会的高速发展，政治领域中也出现了一些新矛盾与新问题，引发了学者们的研究兴趣。研究焦点转向了探讨新时期特别行政区政府的政制、政治发展与治理模式，可参考吴国昌（2003年），骆伟建（2003、2005年），吴志良(2004年)，① 本文所列专著或论文集并不包括全部有关澳门政治研究的成果。个别对澳门政制及政治发展的评论文章散见于国内外学术期刊租论文集，不能尽录。② 由余振主编（1994年）的《澳门政治与公共政策初探》包括几篇有关澳门政治发展的论文，其中以伍成昌的《澳门的政党政治和民主发展局限》分量最重，最有参考价值。 002

前言：澳门政治研究的回顾与思考娄胜华 (2006年)。吴国昌 (2003年) 回顾了澳门近一个世纪的政治发展，指出澳门21世纪的政治建制发展存在不少变数，要考虑民主参与的增加，由民间社会推动较高层次的民主政治改革。一直以来，社会上对于行政主导体制的争论不绝于耳。骆伟建（2003、2005年）曾就特区行政主导的特点及行政主导与立法、司法的关系进行了论述，指出行政主导是宪政实践的结果，是民主代议制的一种常态，并不是反民主的制度。对于澳门的治理模式，学者们也作出了有益的探索。吴志良（2004年）认为，历史上澳门有社群主义的传统，但鉴于社团组织的原子化、多元化扩散及其功能的扩展与分化，潜伏着的个人主义思潮已经对社群主义的传统造成冲击和威胁。由于社会正处于转型的关键时刻，澳门有必要重温并重建社群主义传统。娄胜华（2006年）提出，回归后的澳门，在现实需求与基础条件等方面，均存在借鉴社会合作主义治理模式的现实可能性，值得进一步研究。也有学者注重比较回归后港澳两个特别行政区的政治和社会发展（余振、余永逸、邝锦钧，2003年）。香港在政治民主化过程中的经验与教训，对澳门有一定的借鉴作用。更令人欣慰的是，研究澳门政治的青年学者涌现，推进了澳门政治研究的广度和深度。这些青年学者的代表包括娄胜华(2004、2006年)，聂安祥（2005、2006年），林媛（2005年）和余永逸（2007年）等。娄胜华与聂安祥两位学者以社团为切入点，深入探讨澳门和谐或协商政治的发展前景。两位学者都肯定澳门社团的政治作用，认为通过与政府互动，社团可以发挥传统“拟政府”的功能，构建和谐的社会。娄胜华（2006年）并建议，通过完善澳门现行的咨询制度，在澳门推行咨询式的民主制度。林媛探讨港澳特别行政区政治发展中的冲突与和谐，认为澳门应允许有限度的政治冲突，促进民主发展。余永逸则指出，澳门赌权开放后，代表赌场利益的政治势力，通过贿选，或利用澳门良莠不齐的社团，扩大他们的政治影响力，并意图影响政府的博彩政策，将对澳门政治发展添加不明朗和不稳定的因素。有些学者也对“一国两制”原则及在澳门的实践、对特别行政区政府历年的施政报告或行政长官的参选政纲等纲领性问题保持关注。这些学者包括杨允中（2004年）、骆伟建（2004年）、黄汉强（2003年）、苏东斌（2005年）等。对澳门落实“一国两制”经验及特别行政区政府施政理念 003

澳门人文社会科学研究文选•政治卷的总结，有助于把握澳门社会的发展规律并提升治理理论，从而更好地发挥过往一些成功因素的优势，探索未来的发展道路。二澳门政治研究的现状、局限与机遇由澳门大学澳门研究中心编辑，澳门基金会出版的《澳门研究》双月刊，是学者发表社会科学研究论文的主要渠道。另外，由澳门特别行政区政府行政暨公职局出版和编辑的《行政》杂志季刊，亦刊载不少有关澳门政治、公共行政和法律的论文。从发表的数量上分析，近三年来在《澳门研究》发表的有关澳门政治的论文共 27 篇，占论文总数的6.8%，略高于澳门公共行政（占 5.0% ），但远低于澳门社会（占 10.6% ），澳门历史、人物（占16.6% ）和澳门经济（占 20.7%）方面的论文 ( 见表1)。这反映出澳门政治在澳门研究中的比重不高，而澳门历史和经济是“澳门学”的显学。近三年《澳门研究》所刊载的澳门政治论文取材各异，其中有正面评价“一国两制”的（共七篇，占政治论文总数的25.9%），也不乏纯学理探讨的学术论文，如上面提及的娄胜华（ 2006年)、聂安祥（2005年）和林媛（2005年）。另外台湾学者宋镇照（2005年）对澳门特别行政区的政治发展的分析很有创见、发人深省，而内地学者关红玲、雷强（2005年）对外资进入澳门博彩业可能带来的社会、政治影响的分析亦值得深思。但总的来说，近年有关澳门政治的论文不论在量或质方面都有待提升。表1 《澳门研究》刊载论文的学科分布（2004- 2006年）学科 2004年 2005年2006年总数（百分比） 1.澳门政治政治制度政治发展选举 “一国两制”的理论与实践澳台关系政治文化、社团政治其他 2. 澳门公共行政 3. 澳门法律 7 0 0 2 4 1 0 0 48 15 1 5 2 2 1 2 2 585 0 1 0 1 0 0 3 1117 27 (6.8%) 1 6 4 7 2 2 5 20 (5.0%)33 (8.3%) 004

前言：澳门政治研究的回顾与思考续表1 学科 2004年 2005年2006年总数（百分比） 4．澳门经济 5．澳门社会、教育、社会福利 6．澳门历史、人物 7．其他与澳门有关的研究（文学、文化、环保、城市规划等） 8．与澳门无关的研究 36 14 21 1026 25 14 32 192521 14 13 1730 82 (20. 7%) 42 (10.6%) 66 (16.6%) 46 (11.6%)81 (20.4%) 论文总数 126 143128 397 (100%) 通过统计 2003-2006 年在本澳举行的研讨会①，笔者发现有关澳门政治的研讨会并不多，只有18次，分别只占 2003、2004、2005和 2006年举办的研讨会的 1.8%、6.4%、1.9% 和 4.4%。严格来说，真正严谨的学术研讨会不多，其中以2004年5月15日由本澳政治团体“建设澳门联盟”主办的“香港澳门政制发展”研讨会的学术性比较强。该研讨会主要讨论香港普选和对人大释法的争拗，剖析和探讨两地政制发展的情况（见表2）。其他研讨会，如于2003 年12 月21 日举办的“‘一国两制’下粤港澳地区的协调与发展”研讨会，2004年1月10 -11日举办的“21世纪的机遇与挑战”研讨会，2004年6月20日举办的“全球化时代可持续发展中的地方公共行政改革的理论与实践”研讨会，2005年4月15日举办的“当代公共行政管理趋势”研讨会及2006 年10 月31 日举办的“21世纪的公共管理：机遇与挑战”国际研讨会，目的都是通过理论与实践结合，为现实的政治利益服务。至于由澳门基本法推广协会主办的“一国两制”研讨会，如分别于2004年4 月15 日举办的“依法治澳和特区的发展”学术研讨会，2004年12月18日举办的“‘一国两制，——澳门特区成功发展的保障”研讨会，2005年3 月22 日举办的“依法治澳经验与前瞻”学术研讨会及2006年 3月31日举办的“基本法构建和谐社会的根本保障”学术研讨会，目的更明显是“非”学术性②的，而是以宣传、推广澳门基本法及促进“一国两制”在澳门成功实施为主要目的。① 根据《澳门研究》编辑组辑录的在本澳举行的研讨会。② 笔者的说法或许有欠公允，因为宣传和推广澳门基本法和“一国两制”的研讨会大都冠以“学术研讨会”之名。 005

澳门人文社会科学研究文选•政治卷表2 2003～2006年在澳门举办之澳门政治研讨会研讨会名称开会日期主办单位主要内容 1．“‘一国两制’：2003 论坛”学术研讨会 2003/03/24 ～ 25澳门科技大学可持续发展研究所从不同角度剖析“一国两制”在港澳的实践现状和前景 2．“澳台关系2003论坛” 2003/11/29澳门科技大学可持续发展研究所澳台关系 3．“‘一国两制’下粤港澳地区的协调与发展”研讨会2003/12/21澳门法律公共行政翻译学会及广州中山大学行政管理研究中心公共行政比较研究、当代中国政府间横向关系协调研究4．“21世纪的机遇与挑战”研讨会 2004/01/10 ～ 11澳门行政暨公职局、中山大学行政管理研究中心、澳门大学、澳门基金会21世纪公共预算与财政改革、政府与危机管理、港澳的发展与制度改革、公共管理改革等5．“‘一国两制，：港澳 2004论坛”2004/03/27 ～28澳门科技大学可持续发展研究所港澳政治体制发展与“一国两制”的政治原理传统6．“依法治澳和特区的发展”学术研讨会 2004/04/15法务局、澳门基本法推广协会、北京大学港澳台法律研究中心、澳门大学澳门研究中心及澳门科技大学法学院推进澳门正确及全面理解基本法的理论，进一步提升“一国两制” 的信念和对基本法的认同 7．“香港澳门政制发展” 研讨会2004/05/15建设澳门联盟主要讨论香港普选和释法的争拗，剖析和探讨两地政制发展的情况8．“全球化时代可持续发展中的地方公共行政改革的理论与实践”研讨会 2004/06/20澳门科技大学可持续发展研究所以两岸两地的公共行政改革经验为澳门行政改革提供参考 9．“‘一国两制，——澳门特区成功发展的保障”研讨会2004/12/18澳门基本法推广协会从不同层次阐述“一国两制”对澳门发展的有力保障10．“依法治澳经验与前瞻”学术研讨会2005/03/22澳门基本法推广协会、澳门立法局、民政总署和教青局推动对特别行政区五年实践“一国两制”经验总结与交流，同时也作出分析与评估，对未来的发展做初步的展望11．“当代公共行政管理趋势”研讨会 2005/04/15 澳门行政暨公职局、澳门大学 21世纪公共领域管理中的新趋势，以及为面对新的挑战而应采取的措施 12．“澳门特区政治发展：方向与重点” 学术研讨会 2005/04/22 澳门大学澳门研究中心以行政主导的政治体制在澳门的理论与实践；“一国两制”的“澳门模式” 006

前言：澳门政治研究的回顾与思考续表2研讨会名称开会日期主办单位主要内容 13．第二届公共管理学术研讨会 2006/02/12澳门行政暨公职局、澳门大学、澳门基金会研讨公务员改革、公共部门改革、政策分析、社会参与和政治改革、贪污和政治改变等14．“一国两制”2006 论坛 2006/03/28 -29澳门科技大学可持续发展研究所评估港澳特区的发展情况，探讨跨越边界的合作系统15．“基本法构建和谐社会的根本保障”学术研讨会 2006/03/31澳门基本法推广协会、北京大学港澳台法律研究中心、法务局、民政总署和教青局探讨基本法与构建和谐社会、经济、政制及法制等问题 16．“澳门可持续发展的机遇与挑战”专题座谈会 2006/04/01 澳门基本法推广协会、澳门经济学会、澳门发展策略研究中心探讨如何构建社会和谐、就本澳产业适度多元等问题即可持续发展的方向进行讨论 17．“21世纪的公共管理：机遇与挑战” 国际研讨会 2006/10/31 澳门行政暨公职局、广州中山大学行政管理研究中心、澳门大学、澳门基金会包括区域合作与公共治理、公务员制度与人力资源管理、社会转型期公共行政的发展战略和公共危机 18．“特区政府施政回顾与展望”研讨会 2006/11/23 澳门理工学院针对2007施政报告发表意见通过对近年在《澳门研究》发表的论文及在澳门举办的有关澳门政治的研讨会的主要内容分析，我们可得出下列几点观察：第一，澳门学术团体对严谨的、学术性和理论性强的政治课题兴趣不大，反映出澳门社会不重视学术研究和欠缺研究文化(research culture)。第二，澳门的政治研究过于功利主义，大多为现实的利益服务。①第三，澳门的政治研究有“政治化”的趋势，宣传和统战的味道很浓，虽然有助于提升澳门人爱国爱澳的情怀，或有助于建立和谐社会，但对政治学的学科发展帮助不大。综上所述，澳门政治研究不只阐释性和批判性的成果非常缺乏（郝志东，2006:125），实证性的研究亦很少。究其原因，主要是由于澳门政治研究受到不少客观因素的局限。第一，澳门地域狭小、人口不多，人口素质不高，严肃的学术专著缺乏市场。在实行资本主义的澳门，没有商业价① 郝志东（2006年）和聂安祥（2005年）有类似的结论。 007

澳门人文社会科学研究文选•政治卷值的学术研究，自然不被重视。第二，有关澳门政治的专著，也因缺乏市场，很少有国际出版社愿意出版；英文学术论文亦因被编者认为澳门是一个小地方，在大中华区微不足道，而不容易在竞争激烈的国际学术期刊上发表。第三，澳门相对于香港而言，国际知名度明显不足，学者的焦点多放在香港，如有关香港回归及政治发展的中英文专著不下数十本，但有关澳门同类题材的专著则寥寥可数。内地研究港澳特别行政区的学术机构亦多侧重香港研究。第四，政治研究题材比较敏感，由于澳门的传统，个别题材成为学术禁区。根据统计资料，近20年来内地大学有关澳门研究的博士论文，只有三篇涉及澳门政治研究①，只占论文总数的8.5%。第五，如上所述，相对于经济发展、行政和法律改革及社会问题，澳门政府及社会不大重视对澳门政治的研究，投放的资源和科研经费亦相对不足。上述因素在不同程度上限制了澳门政治研究的发展。澳门回归后，特区政府励精图治。2002年赌权开放，澳门经济在龙头博彩业的带动下腾飞，高速增长，人均GDP于2006年超越香港，达 28000美元。2006年 9月访澳的内地“自由行”旅客首度超越香港。而澳门的赌场收入，在美资博彩业巨企的名牌效应推动下，在2006年超越了美国拉斯维加斯，成为世界第一赌城。近两年澳门的国际知名度骤升，成为外资投资和国际传媒争相报道的热点。澳门不再是一个微不足道的小城。随着外资尤其是美资大举进入澳门，海外雇员急剧增加，对澳门政治将添加不明朗的因素，造成一定的冲击（关红玲、雷强，2005年）。另一方面，在经济增长的带动下，澳门社会亦日渐多元化，中产阶层日渐壮大，对政治参与的诉求，要求民主的呼声日渐增强。根据余振教授于 2002年6月在澳门进行的电话问卷调查，82%的受访者认同民主政制是最好的政治制度，76%的受访者更认为澳门已经有条件实行民主政制。澳门人不会再容忍一个行政效率低和缺乏政治问责的政府。特别行政区政府亦意识到政治改革的急切性，行政长官何厚铧在 2006年11月16日发表《澳门特别行政区政府2007财政年度施政报告》，承诺在2007年开始向社会公开咨询2009年第三任行① 见《学术动态之四：国内大学澳门研究博士论文标题一览》，载《澳门研究》，第25期，2004年12月，第 355 - 357 页。一共辑录 35 个论文题目，其中法律（占25%）和历史（占23%）的论文数量最多。 008

前言：澳门政治研究的回顾与思考政长官选举和第四届立法会选举的准备工作。澳门经济、社会和政治的急剧变化，澳门国际地位的提升，是从事澳门政治研究的学者难得的机遇。我们有没有做好准备迎接新时期的挑战呢？三结语：澳门政治研究的几点思考社会科学研究的成果是积累而成的，未来的研究应建立在以前的研究成果的基础上。我们除了要做好学术传承的工作，更要开拓研究的新领域和壮大科研队伍。笔者在这里提出对澳门政治研究的一些看法，还望各方不吝指正。第一，对澳门政治制度和政治发展的研究，可以沿着吴志良(1993、1995、1998年 ) 的脚印，对澳门政制和政治发展作深入和系统的研究。并编写一本高质素的澳门政治教科书，作为大学本科通识教育课程及成人公民教育之用。第二，继续深入展开实证性的研究，如对政治文化、选举文化和社团文化的研究。探讨回归后政治、选举文化的延续和变化，并分析在新时期传统社团的政治角色定位。第三，深入研究博彩业开放后，可能带来的社会和政治冲击，包括外资博彩企业与本地博彩业有关团体的利益冲突，以及对政府政策可能作出的干预。当然，外资（美资）的进入亦可能带来正面的政治后果，如引入西方开放、公平竞争和民主的思想。我们对外资的进入不用反应过度，应该抱着客观的态度和平常心去分析外资可能带来的政治变化。第四，行政长官何厚铧曾在2007财政年度的施政报告中，指出民主社会的选举文化和政治对抗与 “和谐社会” 建设并不矛盾，更不会影响澳门正确落实“一国两制”的大局。我们应该根据澳门基本法，利用检讨2009年及以后政制发展的契机，提出澳门民主政治发展的路线图和时间表。第五，澳门是一个小地方，研究范围和内容相对容易控制，而且学术的圈子亦较小，不同社会科学学科的学者容易聚首一堂、互相交流，为跨学科研究创造机会。本地高等院校可起带头作用，成立科研小组，促进对本澳经济、社会、政治和其他人文学科的跨学科研究。第六，学术研究的延续和发展主要是靠学术接班人。本澳从事研究澳 009

澳门人文社会科学研究文选•政治卷门政治的人才严重不足。建议澳门大学设置政治和国际关系学系，招收本科生、硕士和博土研究生，为本澳培养澳门政治和政治学研究的接班人。1970、1980年代澳门经济高速增长，澳门这个小城的政治、经济和社会发展引起社会学家关注。1990年代初，社会科学包括澳门政治学的研究，从无到有，实现了量和质的飞跃发展。进入21世纪，澳门赌权开放，百业兴旺，澳门的经济、社会和政治都遇到数百年难得一见的大变局。澳门国际知名度急升，将会吸引更多社会科学家和有关学术机构关注澳门的发展。我们相信澳门社会科学包括政治学的研究将会实现另一次质和量的飞跃发展。我们期望澳门和境外的政治学者，尤其是青年学者，从不同的视角，采取不同的研究方法（实证、阐释、批判或哲学），深入分析澳门的本土政治，同时推动澳门的政治学研究。参考文献1．余振、刘伯龙、吴德荣：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993。2．余振编《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社，1993。3．余振编《澳门政治与公共政策初探》，澳门，澳门基金会，1994。4．余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998。5．余振编《澳门回归前后的问题与对策》，香港，名流出版社，1999。6．余振、李炳康、丘曼玲编《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000。7．余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II--回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003。8．吴志良：《澳门政治制度——沿革、现状和展望》，澳门，澳门公共行政管理学会，1993。9．吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995。10．吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1998。11．吴志良：《旧区重整、社区建设与社会发展》，《行政》，总第66期，澳门，行政暨公职局，2004年12月，第945 -954页。 010

前言：澳门政治研究的回顾与思考 12．吴志良、陈欣欣：《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000。13．李炳时：《澳门总督与立法会》，澳门，澳门基金会，1994。14．魏美昌：《澳门纵谈》，澳门，澳门基金会，1994。15．伍成昌：《澳门的政党政治和民主发展的局限》，载余振编《澳门政治与公共政策初探》，澳门，澳门基金会，1994，第1 - 39页。16．杨允中：《澳门与澳门基本法》（修订版），澳门，澳门基金会，1995。17．杨允中：《“一国两制”在澳门的成功实践》，《澳门研究》，第25期，2004年12月，第24 -33页。18．杨仁飞：《澳门近代化历程》，澳门，《澳门日报》，2000。19．骆伟建：《论特别行政区的行政主导》，《行政》，总第60期，澳门，行政暨公职局，2003年6月，第397 -405页。20．骆伟建：《论“一国两制”在澳门成功实施的基本因素——纪念澳门特别行政区成立五周年》，《行政》，澳门，行政暨公职局，总第66期，2004年12月，第931 -936页。21．骆伟建：《论行政主导的权力设定、结构设计及其他条件》，《行政》，总第69期，澳门，行政暨公职局，2005年9月，第879 -890页。22．娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004。23．娄胜华：《令民意表达更加畅通——参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想》，《澳门研究》，第32期，澳门，澳门基金会，2006年2月，第37- 47页。24．娄胜华：《社会合作主义与澳门治理模式的选择》，《澳门理工学报》，澳门理工学院，2006年第4期，第39 -49页。25．聂安祥：《澳门近20年来政治学研究述评》，《澳门研究》，第29期，澳门，澳门基金会，2005年8月，第29 -40页。26．聂安祥：《社会交往与认同——澳门社会结构探析》（博士论文），中国人民大学国际政治与国际关系学院，2006。27．林媛：《关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐》，《澳门研究》，第29期，澳门，澳门基金会，2005年8月，第18- 28页。28．郝志东：《社会科学的责任：论当前澳门的社科研究》，《澳门研究》，第33期，澳门，澳门基金会，2006年4月，第118 -129页。29．宋镇照：《澳门特区政治发展的挑战与机遇：一个台湾学者的观点》，《澳门研究》，第30期，澳门，澳门基金会，2005年10月，第37 -47页。30．关红玲、雷强：《外资进入澳门博彩业带来的社会政治影响》，《澳门研究》，第 011

澳门人文社会科学研究文选•政治卷 31期，澳门，澳门基金会，2005年12月，第68 - 73页。31．吴国昌：《从20世纪到21世纪澳门政治的发展》，载余振、郑炜明、崔宝峰编《澳门历史、文化与社会》，澳门，澳门成人教育协会，2003，第33 -67页。32．苏东斌：《智慧的选择——对2005年施政报告的理论分析》，《澳门研究》，第28期，澳门，澳门基金会，2005年6月，第6 -14页。33．黄汉强：《何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践——夜读何厚铧特首的四份“施政报告”》，载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003，第109 -120页。34. Lo,Shiu Hing (卢兆兴), Political Development in Macau,Hong Kong: The ChineseUniversity of Hong Kong, 1995.35. Yee,Herbert S. (余振), Macau in Transition: From Colony to Autonomous Region,Houndmils and New York: Palgrave, 2001.36. Yu,Eilo Wing-yat(余永逸),"Formal and Informal Politics in Macao Special Administra-tive Region Elections 2004 -2005"，Journal of Contemporary China, 2007. 012

澳门人文社会科学研究文选政治卷第一篇 “一国两制”理论与实践

“一国两制”——现代宪法学与政治学理论与实践的一大创造杨允中*由1980年代初“一国两制”这一陌生词语的出现，到今天它成为一个人们耳熟能详的专用术语，期间经历了理论界的认识深化过程，也经历了港澳两地的现实实践过程。本文谨就这一划时代的构想在理论与实践上的重大意义提出一些基本分析，不妥之处望学术界和读者予以指正。一 “一国两制”的基本概念和特征（一）基本概念“一国两制”(One Country Two Systems)系“一个国家，两种制度”的简称，就是在一个国家的前提下，在中国主体部分坚持社会主义的同时，容许在发展背景特殊的局部地区和局部范围内保留原有的资本主义制度，以利于在大的范围内壮大和发展社会主义。或者说，拥有12亿人口的中华人民共和国整体上实行社会主义制度，在香港、澳门、台湾这三个有限的地区实行原有的资本主义制度并保持50年或更长历史时期不变。这个措施非但无损于社会主义基本原则的贯彻、无损于国家的尊严，而且为有中国特色的社会主义发展模式增添了新的生动内容，为加速社会主义现代化事业增加了新的借鉴与支持力量。“一国两制”构想最后形成和完善于1980年代，1990年代开始具体贯* 澳门理工学院“一国两制”研究中心主任，教授级研究员。 003

澳门人文社会科学研究文选•政治卷彻实行。由于构思的史无前例性、实事求是性以及推行的坚定不移性和彻底性，“一国两制”构想十多年来不仅为港澳两地各界居民所认同与接受，而且受到中外法学界和国际舆论界的密切关注，迎来了越来越高的评价与赞誉。1. 实行“一国两制”的前提和基础是“一国”，“一国”就是中华人民共和国为了维护国家统一和领土完整，考虑台湾、香港、澳门的历史和现实，中央作出了实行“一国两制”的决定。社会制度可以不同，但在国际上代表中国的只能是中华人民共和国。正是在这个前提下，两种制度并存。依据《中华人民共和国宪法》第31条规定，在台湾和平统一和恢复对香港、澳门行使主权后，都要设立特别行政区。特别行政区是中华人民共和国的一个地方行政区域，直接受中央人民政府管辖，两者的关系是中央与地方的关系，具有垂直隶属性质。而制定并颁布特别行政区基本法的权力由最高国家权力机关——全国人民代表大会来行使。2. “一国两制”下的特别行政区享有高度自治权，即享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权特别行政区现行的法律基本不变，现行的社会、经济制度和生活方式不变。它的立法机关、政府工作人员由当地永久性居民组成。国家统一后，香港、澳门、台湾可以“中国香港”、“中国澳门”、“中国台湾”的名义单独与各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协定。3．“一国两制”的“两制”是具有不同性质、地位和作用的两种根本不同的制度这是在包括社会经济、政治、法律、教育制度等各方面都根本不同的制度。这两种根本不同的制度实行于不同地区。与此同时，“两制”也存在许多共同性或趋同性因素，如居民同属中华民族，语言文化传统一致，加速经济、社会发展是共同性目标。因此，内地实行社会主义制度和政策，香港、澳门、台湾不改变现有的资本主义制度和生活方式，具有现实可行性。这两种根本不同的制度，在社会主义中国的地位和作用是不同的。邓小平指出：“中国的主体必须是社会主义。大陆十亿人口实行社会主义制度，但允许某些地域实行资本主义制度，比如香港、台湾。大陆开放一些 004

“一国两制” 城市，允许一些资本主义进入，这是作为社会主义经济发展的补充，有利于社会主义生产力的发展。”①香港、澳门、台湾经济较发达，但它们的人口总共约占内地人口的2.2%，面积总共约占内地面积的0.3%，无论怎样发达，也绝不可能在全国经济中占主导地位，不会改变中国的社会主义性质。（二）基本特征从理论与实践观察，“一国两制”具有如下特征。1．统一共处性“一国两制”的构想产生于1980年代，即国际范围内出现和平与发展为主旋律的新时代。这个时代的特点是以发展为压倒一切的大目标，不管原有基础如何，内地与港澳台都需要继续向前发展，唯共处方可化解矛盾，把握时机，加速发展，以统一带动共处，以共处促进统一。2．主次从属性“一国两制”一方面意味着作为国家主体部分的内地实行社会主义制度；同时允许香港、澳门、台湾三个局部地区实行资本主义制度；另一方面意味着体现国家主权的是中央人民政府，而特别行政区是中央政府领导下的地方行政区域。3．辩证科学性“一国两制”是有同有异的关系。首先是“一国之同”，即同属于一个主权国家，这个主权国家就是中华人民共和国；其次是“两地之异”，内地和香港、澳门、台湾三地社会制度不同，但其居民同属中华民族，“两地之异”要服从“一国之同”，在“一国之同”的前提下，保持“两地之异”。通过基本法的原则性规定，既维护了国家主权，又确保高度自治，确保特别行政区继续繁荣稳定。两者之间的平衡与协调体现了“一国两制”高度的科学性。4．法律认同性体现“一国两制”方针政策的法律文件，已经全国人民代表大会审议批准，成为国家意志并具有法律效力和保障。中英、中葡政府就香港、澳门问题所发表的联合声明，是具有广泛国际影响的法律文件。港澳两部基① 邓小平：《一个国家，两种制度》，1984年6月22- 23日。 005

澳门人文社会科学研究文选•政治卷本法的制定更表明“一国两制”构想已进入具体实践阶段，受到中外越来越多的赞誉。5．长期延伸性“一国两制”的实行，不是短期行为，而是长期目标。在1997年和1999年先后收回香港、澳门主权，以及将来大陆同台湾和平统一以后，这种状况至少保持50年不变，因而具有较高稳定性。“一国两制”的理论和实践，不仅在国内具有深远意义，而且在国际上形成极大的震撼力量，这一模式将有可能发展成为解决更多国际争端的可行办法。因此，它在世界上产生的政治影响必将越来越深远。6．过渡完善性尽管“一国两制”的推行具有较长时间的稳定性，但按社会发展规律，最终将为“一国一制”所取代，至于如何取代，何时取代，则取决于相关各方的自我完善程度。总之，“一国两制”的构想具有解决国际争端的和平性、两种制度结合的突破性、保持稳定繁荣的可靠性、中央与地方政府分工的协调性、国家组织形式的创新性等一系列前所未有的特征。二 “一国两制”理论形成的历史必然性“一国两制”的完整构想是中共十一届三中全会以后逐步形成的，其基本出发点是尊重历史、尊重现实，有利于中国的现代化建设和中华民族的繁荣昌盛，体现中国各族同胞和平统一祖国的共同愿望。其实，中华人民共和国成立后，“中央人民政府根据澳门和香港的历史和特殊地位，作出了‘长期打算，充分利用’的决策，同时又公开表明了香港、澳门是中国领土，我国不承认外国强加于中国的一切不平等条约，并将在适当时候通过和平谈判解决这一历史遗留问题的严正立场。这在今天来看，可以说是在一个国家的前提下，并存两种社会制度思想的萌芽”。①1979年元旦，全国人民代表大会常务委员会发表《告台湾同胞书》，首次宣布“尊重台湾现状和台湾各界人士的意见”的和平统一祖国的方针。① 鲁平：《基本法——澳门新时代的蓝图》，在澳门基本法研讨会上的讲话，1995年5月26日。 006

“一国两制” 同年 1 月，邓小平提出“只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度”。1981年9月30日全国人民代表大会常务委员会委员长叶剑英发表讲话，阐明关于台湾回归祖国，实现和平统一的九条方针政策，建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判，共同完成祖国统一大业。在国家统一后，“台湾可作为特别行政区，享有高度自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务”；“台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变。私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯”；“台湾当局和各界代表人士，可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理”①等，明确表述了体现“一国两制”精神的基本构想。1982年9月，邓小平在会见来访的英国首相撒切尔夫人时，正式确认了“一国两制”的提法，提出可以用“一个国家，两种制度”的方案来解决历史遗留的香港问题。同年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这样“一国两制”便获得宪法依据。1984年5月，第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《政府工作报告》，正式把“一国两制”方针确定为中国政府为实现祖国和平统一大业而实行的一项基本国策。“一国两制”的构想首先运用于香港问题的解决，继之运用于澳门问题的解决。按照“一国两制”的方针，1984 年12 月19 日和1987 年4 月13日，中国政府先后与英国政府和葡萄牙政府正式签订了《中英关于香港问题的联合声明》和《中葡关于澳门问题的联合声明》，圆满解决了中国政府将于1997年7月1日和1999 年12 月20 日分别对香港和澳门恢复行使主权的问题。两个联合声明分别宣布中华人民共和国对香港、澳门恢复行使主权时，将依据宪法规定，设立中华人民共和国香港特别行政区和中华人民共和国澳门特别行政区并确定对香港、澳门实行的基本政策。1985年和1988年全国人民代表大会分别成立了香港特别行政区基本法起草委员会和澳门特别行政区基本法起草委员会，分别负责起草两个未来特别行政区的基本法。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》经过五年的努力，两次① 《人民日报》，1981年10月1日。 007

澳门人文社会科学研究文选•政治卷广泛征求包括香港地区同胞在内的全国人民的意见，于1990 年4 月4 日，由第七届全国人民代表大会第三次会议审议通过。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》经过约四年半的起草与咨询过程，于1993年3月31日由第八届全国人民代表大会第一次会议审议通过。两部基本法的结构大同小异，基本内容大体一致。这样，体现有中国特色社会主义政治制度的“一国两制”构想便进入法制化新阶段。现在香港特别行政区的筹备工作正紧锣密鼓地进行，而澳门距成立特别行政区的时间间隔也越来越短，这些都进一步标志着香港、澳门的主权回归和“一国两制”的具体实施已进入倒计时阶段。这项体现中华民族智慧结晶的伟大构想，从正式提出那一天起便受到与其直接相关的港澳台三地同胞、外籍人士和全球各地舆论界的普遍关注。经过逐步深入的宣传推广，港澳各界居民对“一国两制”的理解也越来越清晰明确，对前景信心的增强超出一般人的预料。国际上一些著名的研究机构都高度重视和认真评价这个战略构想，认为“这是20世纪世界战略史上从来没有攀登过的新高峰”，并指出，“这个战略构想是从邓小平一贯的解放思想、实事求是的哲学观点派生出来的”，“这个构想抓住了人心，经济实力是当代世界吸引人心的最大磁场。今后全世界进入以经济实力为中心，进行大较量、大竞赛的时代。谁抓住了经济发展这个内核，谁就能成为时代的俊杰”。①以固执自负著称的英国前首相撒切尔夫人说，由于“一国两制”，历史上遗留下来而无法解决的问题通过对未来富有想象力的做法得到解决；国际生活中的分歧能够通过保持有关社会的自治和特性得到解决。②一些国际知名学者表示，“在一个国家内保持两种政治、经济和社会制度的设想是一个高瞻远瞩的设想”③，“一国两制”思想的提出，“可以为未来的政治哲学开一新纪元”。④美国一些高级专家更认为，邓小平的“一国两制”思想从战略的全局来看，其作用与意义可能超过“星球大战”，可称为超级战略，可视为一项战略方程式，其总目的一是为了求证三个未知数，即中国特色的社会主义，苏联模式的社会主① 转引自《邓小平“一国两制”思想研究》，沈阳，辽宁人民出版社，1992年，第5页。② 《人民日报》，1984年12月4日。③ 《人民日报》，1984年12月7日，第一版。④ 梁厚甫：《谈一个国家，两种制度》，载《明报》，1984年6月15日。 008

“一国两制” 义，美、日、西欧的资本主义制度，谁优谁劣，谁能在经济上发展得更快、更健壮；二是为了达到两大战略目标，即由“一国两制”转化为“一国一制”，由“一球两制”向“一球一制”作示范式推进。①三 “一国两制”的理论价值与实践价值（一）对科学社会主义政治学说和国家学说的发展1．对国家社会属性的再认识“一国两制”是中国几代领导人为实现祖国和平统一，在十一届三中全会以后逐步形成的伟大构想。“这既是祖国和平统一的需要，又是国家和民族繁荣富强的需要；它既有利于国家和民族的长远利益，又有利于内地、香港、澳门和台湾人民的现实利益；既有利于内地的现代化建设，又有利于香港、澳门和台湾的稳定繁荣。”②因此，它决不是某一时期或某位领导人一时的权宜之计，而是中国现实和发展的根本需要。“我们不否认一般原则，但是我们要求对具体运用这些一般原则的条件进行特殊的分析。”③国家不仅具有阶级属性，同时还具有社会属性、民族属性，而且阶级属性也是一个不断变化、不断调整中的动态概念。在和平发展时期，国家面临的首要任务，是尽快发展社会生产力，这是压倒一切的中心任务，也是中华民族总体的根本利益。作为社会主义国家，要充分发挥国家在建设方面的重要职能。通过“一国两制”的模式，便可充分调动海峡两岸两种不同的制度发展社会生产力方面的积极性和潜力，既调动内地社会主义制度发展社会生产力的积极性，又调动台湾、香港、澳门地区资本主义制度发展社会生产力的积极性，共同促进祖国繁荣富强。调动两种社会制度发展社会生产力的积极性，无疑是符合关于国家社会属性的思想的。这是在新的历史条件下发挥社会主义国家的社会职能作用，为科学社会主义的国家学说增添了新内容。① 《报刊文摘》，《解放日报》，上海，第275期，1985年4月2日。② 鲁平：《基本法——澳门新时代的蓝图》，在澳门基本法研讨会上的讲话，1995年5月25日。③ 《列宁全集》，第12卷，第273页。 009

澳门人文社会科学研究文选•政治卷 2．对国家基本功能学说的创造性运用国家的产生和存在，“表示这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”。①“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”②中国现在正处于社会主义初级阶段，即处于社会发展的一个“特殊时期”。中国所面临的现实是，内地实行的是社会主义制度，台湾、香港和澳门实行的是资本主义制度，用社会主义方法去改造台湾、香港和澳门的资本主义制度，台湾、香港和澳门广大居民现在还不能接受；用资本主义方法全面解决中国社会现实问题，这与历史发展背道而驰，也违反内地亿万人民的根本意愿。实行“一国两制”就是你不吃掉我，我也不吃掉你，在这样的“特殊时期”充分发挥国家作为社会调节器的作用，便可把社会主义和资本主义两种不同社会制度的矛盾和冲突保留在宪法和法律规定的“秩序”范围之内，用和平的方法调节和解决各方之间的矛盾和冲突，缩小各方之间的差异性，扩大相互间的共同性，达到民族振兴繁荣、国家兴旺发达的目标。3．国家结构形式的新突破国家形式一般包括国家政权组织形式和国家结构形式；从历史上看，国家结构形式一般分为两种——非单一制（复合式）和单一制。复合制又分为联邦制和邦联制。单一制又称“单一国”，是由若干行政区域构成单一主权国家的制度。其特点是：一是全国只有一个统一的立法机关、一个宪法和一个中央政府，中央政权机构是国际交往中的主体，是国家主权的集中代表，地方政府的权力或自治权是中央政府授予的，统归中央政府领导。单一制的国家结构形式是中国固有的政治文化传统。从秦始皇统一中国起，迄今两千多年，一直实行单一制的国家结构形式。一个主权国家，只能是一种国体。在国家结构形式上，或者是实行单一制，或者是实行联① 《马克思恩格斯选集》，第4卷，北京，人民出版社，1972，第166页。② 《马克思恩格斯选集》，第4卷，北京，人民出版社，1972，第168页。 010

“一国两制” 邦制；不论是实行哪一种国家组织制度，其根本的社会制度是单一的。“一国两制”突破了中国的政治文化传统和一般的单一制国家模式，允许在一个统一的主权国家内部，在特定的地区实行不同的政权组织形式，这在国家结构上，是实行兼有复合制某些特征的单一制国家。这就是说，中国和平统一，实施“一国两制”以后，全国只有一个最高的权力机构——全国人民代表大会及其常务委员会，只有一个最高国家行政机构——国务院，全国只有一部统一的《中华人民共和国宪法》，中央人民政府是中华人民共和国在国际交往中的权力主体。但是，在台湾、香港、澳门将设立特别行政区，成立特别行政区政府，享有高度的自治权，即享有其他省、市、自治区所没有而自己独有的某些权力，甚至超过了许多联邦制国家成员国的权力，如享有立法权、独立的司法权和终审权等。“一国两制”的国家结构形式，是世界上一种崭新的国家结构形式；既不同于单一制的国家结构形式，也不同于复合制的国家结构形式，而是具有中国特色的国家结构形式。这将是国家结构形式有史以来的新创造。《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的通过，使“一国两制”这种新型的国家结构形式由理论开始变为现实，从而既保证了国家对香港、澳门恢复行使主权，又保证了香港和澳门的长期稳定和繁荣。（二）对和平共处理论的发展和平共处是在1917年10月俄国社会主义革命胜利后，基于一个世界、多种制度的现实，处理不同社会制度国家之间相互关系的基本原则；是处理当代国际社会内不同社会制度国家之间，乃至社会制度相同的国家之间相互关系的一条重要原则。“现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题。和平问题是东西问题，经济问题是南北问题。”①这里所讲的经济问题或南北问题，指的就是发展问题。这一极其精辟的论断，是对现代世界的本质特征和发展趋势的科学概括。事实上，这个论断宣告以和平与发展为两大主题的这一时代的来临，也意味着“战争与革命时代”这一20世纪初提出的结论已经成为过去。邓小平总结内外形势和社会实践的新特点，明确地指出：“现在进一步① 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》 (增订本)，香港，三联书店有限公司，1987，第96页。 011

澳门人文社会科学研究文选•政治卷考虑，和平共处原则用之于解决一个国家内部的问题，恐怕也是一个好办法。根据中国自己的实践，我们提出‘一个国家，两种制度，的办法来解决中国统一问题，也是一种和平共处。”①这无疑是和平共处理论的最新发展。基于内地、香港、澳门和台湾的历史和现状，互相之间不宜采取以大吃小或以小吞大的解决办法，不宜诉诸武力，强行解决，因为对各方都不利。用“一国两制”的构想来解决台湾、香港、澳门问题，可以避免在亚太地区乃至国际社会引起政治动荡，有利于世界和平及动员各方面力量共同振兴中华的现代化大业；内地、台湾、香港、澳门居民共属中华民族，共同的民族感情、民族利益和民族精神，以及共同的民族文化传统和共同的民族心理素质，决定了可以采取和平方法，以“一国两制”构想解决民族统一和共同繁荣问题。因此，“一国两制”为仍处分裂状态的国家实现和平统一提供了崭新的途径和模式。一国两制”的和平共处具有以下重要特点。第一，用和平手段而非诉诸武力来解决一切争端，尊重历史、尊重现实，双方谁也不吃掉谁，和平共存，友好和解，共同繁荣。第二，它是在一个国家内部和平共处，具有不同于国家之间和平共处的特点，其“主体必须是社会主义”②，“一国两制”的中国只能是社会主义性质且主权统一的中华人民共和国，行使国家主权的是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会和国家最高执行机关的国务院。香港、澳门、台湾的特别行政区政府只能行使符合国家主权并由全国人民代表大会赋予的自治权，它们与中央人民政府的关系是地方与中央的关系，即下级与上级的关系。“一国两制”的和平共处在外部是以国家间的和平共处为前提和先决条件的，如果中华人民共和国及有关国家，如英国、葡萄牙、美国等，不能实现和平共处，那么，也就谈不上同香港、澳门、台湾实行“一国两制”的和平共处。第三，“一国两制”的和平共处具有特殊的法律保证。从中国来说，现行宪法已有专条对特别行政区作出明文规定。从对外关系来讲，《中英关于香港问题的联合声明》、《中葡关于澳门问题的联合声明》，实际上是一种国际条约形式的保证。① 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第84页。② 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第47页。 012

“一国两制” 总而言之，“一国两制”的和平共处，是内地的社会主义制度和香港、澳门、台湾现行的资本主义制度并存、共处在中华人民共和国的境域内，并存、共处在中华民族大家庭之中的新型和平共处体制。（三）对统一战线理论的发展统一战线思想是过去中国革命取得成功的三大法宝之一。十一届三中全会以后，整个国家进入了一个新的历史发展时期。统一战线也出现了新形势、新格局。“一国两制”构想的提出，使新时期爱国统一战线在性质、对象和任务等方面形成了许多新的特点，使统一战线的理论和实践，增添了许多内容，从而发展了传统的统一战线理论。“一国两制”的构想，使新时期统一战线在性质上大大不同于过去，爱国、民族统一，成为统一战线的旗帜。只要尊重自己所属的中华民族，拥护祖国统一，都是爱国统一，都是爱国统一战线队伍中的成员。邓小平在阐述新时期统一战线性质时说：“凡是炎黄子孙，不管穿什么衣服，不管其立场是什么，起码都对中华民族有自豪感。香港人也是有这种自豪感的”；“未来香港政府的主要成分是爱国者。……爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定”；“我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国、爱香港。”①“一国两制”充分反映和体现了这种民族要求，从而使内地人民和香港、澳门、台湾居民在民族独立、国家统一的旗帜下集合起来、团结起来，因此新时期统一战线的爱国主义性质比以往任何时候都更加突出。在“一国两制”科学构想的指导下，爱国统一战线既包括内地广大工人、农民、知识分子和其他劳动者、爱国者，也包括香港、澳门、台湾同胞和海外侨胞在内的所有拥护祖国统一的爱国者，可以说，包容了一切有爱国心的炎黄子孙。这样，“一国两制”就为如何扩大和加强爱国统一战线提供了新的可行方式，是实现祖国统一、民族大团结的最好模式和最佳选择。① 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第48 - 50页。 013

澳门人文社会科学研究文选•政治卷（四）对利用资本主义生产要素建设社会主义思想的发展如何发展社会生产力、提高劳动生产率、求得有限资源的优化配置与有效利用，从而提高全面的物质与文化生活水平，是每一个主权国家都面临的紧迫问题。由于现代国际经济发展已出现了一个统一的国际市场，而且作为生产力第一要素的科技的发展一日千里，因此，合理地开拓与利用境外资源、开拓与利用整个国际市场所提供的机遇，就成为发展社会主义生产力的一项极为关键的内容。现代社会的物质财富和精神财富，都是人类整体文明的组成部分，它难以被政治因素或民族因素所分割、所垄断。因此，不利用资本主义所达到的科学技术和文化上的成就，处于初级发展阶段的社会主义就不可能实现向中级阶段、高级阶段的提升。这就是说，经济文化落后的社会主义国家要赶上甚至超过在科学技术和经济上占优势的资本主义国家，必须合理利用资本主义世界已积累起来的资金、科学技术和管理经验等。今日的台港澳已基本达到或接近中等发达国家的发展水平，且直接构成国际市场的组成部分，充分利用三地资源就成为社会主义现代化建设成功的有效途径。“特区是个窗口，是技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口，也是对外政策的窗口。从特区可以引进技术，获得知识，学到管理。管理也是知识。”①香港、澳门在实行“一国两制”后，具有超级经济特区性质，香港作为具有巨大引力场和辐射力的多功能国际经济中心，其巨大影响力将继续加强；澳门虽小，但发挥与其地位相称的特殊作用也是不容怀疑的。通过香港、澳门、台湾这些“窗口”、“桥梁”，可以更好地直接了解世界经济形势；可以从发达的资本主义国家引进资金、技术、人才和管理经验，可以扩大原料、材料和产品的出口贸易；可以大规模地培养训练现代化的管理人才。当前港台澳已分别占内地引进“外资”的第一、二、八位，对内地十几年来的改革开放发挥了极为重要的作用，主权回归和实现统一后通过三地与内地关系的全面加强，必将大大推动整个国家的现代化建设。① 邓小平：《建设有中国特色的社会主义》（增订本），第41页。 014

“一国两制” 四 “一国两制”使中国特色社会主义宪法的包容性扩大建设有中国特色的社会主义包含三层意义：一是从研究中国的具体实际即特殊情况出发搞社会主义；二是根据中国国情制定和实行适合中国实际的特殊的建设社会主义的路线、方针和政策；三是以中国独创性的社会主义道路丰富发展了科学社会主义学说，对国际社会作出自己独特的贡献。这三层意义有其紧密的内在联系。十一届三中全会以来，中共中央总结新中国成立以来的历史经验教训，并根据中国具体国情，解决了落后国家如何建设社会主义的许多理论和实践问题，提出了包括“一国两制”在内的一系列关于建立有中国特色的社会主义的理论和方针政策，并取得了相当成效。江泽民在十四大报告中谈到建设有中国特色的社会主义理论的主要内容时指出：“在祖国统一的问题上，提出‘一个国家，两个制度’的创造性构想。在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，香港、澳门、台湾保持原有的资本主义制度长期不变，按照这个原则推进祖国和平统一大业的完成。”①内地在公有基础上建立社会主义市场经济，对内搞活、对外开放，并实行以内地的社会主义经济为主体，香港、澳门和台湾的资本主义经济为补充的经济领域的“一国两制”。这是一种新的社会主义发展模式，是中国特色的社会主义的一个极其重要的组成部分，是对原有社会主义理论框架的重大突破，是社会主义宪政建设的新创造。“一国两制”构想的丰富内涵包括“一国两制”与中国改革开放和分三步的发展战略相适应的关系问题，关于必须在坚决维护国家主权和领土完整的前提下体现原则性与灵活性相结合的问题，关于“一国”是“两制”的前提和“两制”的任何一方都不能改变对方，河水井水互不相犯的问题，关于高度自治与保留中央一定权力的关系问题，关于港人治港、澳人治澳必须以爱国者为主体的问题，关于必须按照循序渐进的原则推行适于港澳情况的民主政制以保持港澳稳定的问题。这就使得“一国两制”的构想进一步系统化和理论化，并构成了邓小平建设有中国特色社会主义理论体系的一个重要组成部分。① 《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，北京，人民出版社，1992，第15页。 015

澳门人文社会科学研究文选•政治卷五 “一国两制”对中国和国际法学界、政治学界提出全新研究课“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的内容。”①邓小平关于“一国两制”的战略构想，就是现实地反映了和平与发展为主题的现代本质特征，是同以往的时代“具有非常不同的内容”的当代有中国特色的理论新思维、新视野。“一国两制”构想的产生，只能放在和平与发展为主题的这一现代的全球大背景下考察，才能有一个合乎时代和历史逻辑的正确命题与正确解释，并使历史的逻辑同理论的逻辑达到前所未有的和谐与统一。“一国两制”是邓小平的一个深思熟虑的科学构想，不仅对于实现国家和平统一具有重要意义，而且对政治学与科学社会主义理论的创造性运用和发展具有重要意义，同时也为和平解决国际争端提供了可资借鉴的新经验、新方法，具有现实的国际意义。它属于建设有中国特色社会主义的崭新内容和理论突破，是政治学探索与研究的一项具有历史意义和划时代意义的重大成果，也是现代宪法学和现代政治学研究的全新课题和重要组成部分。（原载黄汉强、冯少荣主编《澳门研究》，第5期，澳门，澳门基金会，1997年1月）① 恩格斯：《自然辩证法(1873-1883》，载《马克思恩格斯全集》，第20卷，北京，人民出版社，1972，第382页。 016

“一国两制”在澳门的成功实践杨允中*“一国两制”展现的中华文明与东方智慧“一国两制”是新中国三代领导人政治智慧的结晶，也是古老中华文明与东方智慧在当代条件下的创造性运用。“一国两制”构想是邓小平理论的最有代表性、最核心的一个方面，是毛泽东、周恩来原有构想的理论化、系统化。邓小平“一国两制”思想的形成有其历史必然性，更有其科学合理性与客观可行性。（一）强大而自信的民族要开放邓小平把开放当做一个需长期坚持的战略问题，“我们将长期实行对外开放，愿意在和平共处五项原则基础上，同世界一切国家建立、发展外交关系和经济文化关系”，“如果说在本世纪内我们需要实行开放政策，那么在下个世纪的前50年内中国要接近发达国家的水平，也不能离开这个政策”。“如果开放政策在下世纪前50年不变，那么到了后50年，我们同国际上的经济交往更加频繁，更加相互依赖，更不可分，开放政策就更不会变了。”①不开放，人类文明的成果就吸收不进来；不开放，就不能互通有无，不能把别人的知识、经验“洋为中用”；不开放必然会导致封建意识、个人专断、一言堂作风泛滥；不开放，就没有发展的参照物，就不能显示我们* 澳门理工学院“一国两制”研究中心主任，教授级研究员。① 《邓小平文选》第3卷，北京，人民出版社，1993，第32、70、103页。 017

澳门人文社会科学研究文选•政治卷所选定制度的先进性。故此，开放打开的不仅是国门，还是蕴藏巨大潜能的民族智慧之门。（二）实事求是、尊重客观规律是事业成功的基础邓小平认为解决香港问题“只能有两种方式，一种是和平方式，一种是非和平方式，而采用和平方式解决香港问题，就必须既考虑到香港的实际情况，也考虑到中国的实际情况和英国的实际情况，就是说，我们如何解决问题的办法要使三方面都能接受。如果用社会主义来统一，就做不到三方都接受。勉强接受了，也会造成混乱局面。即使不发生武力冲突，香港也将变成一个萧条的香港，后遗症很多的香港，不是我们所希望的香港”。①邓小平承诺实行“一国两制”50年不变，是倡导实事求是认识论的典范。业已由香港基本法和澳门基本法这两部根本大法加以法制化、定型化的“一国两制”思想，绝对不存在变的理由，不存在变的空间，当前不能变，今后也不能变。正是“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。②当然，50年不变绝不可变成保守、封闭、不求进取的代名词，这里强调的是原有社会制度不变，“一国两制”方针也不变，而社会、经济发展则不仅要“变”，而且要“大变”，即大发展、大进步。（三）宽松兼容、海纳百川是民族大团结、大统一的基调五千年来，多元一体的中华民族就是宽松兼容、海纳百川的结果，一体多元的中华文化也是博采众长、兼容并蓄的产物。如今，这个世界上最大的民族，这个世界上包容量最大的文化又因“一国两制”而增添异彩。海峡两岸之间在经济上、文化上实际已经在加速一体化进程，政治上的最后和平统一绝不可能遥遥无期，虽然仍存阻力，但历史潮流不可抗拒。由于实行“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治既是一件新事又是一件难事，既是实践又是创新，因此，在坚持基本原则大前提下多讲① 《邓小平文选》第3卷，第101、如1页。② 《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社，1994，第2版，第146页。 018

“一国两制”在澳门的成功实践联合、多讲团结，力求不断完善原有关系准则，力求营造一个大包容量、大聚合力的社会环境，把人、财、物这些体现人类文明物化成果的基因、元素凝聚在身边，力求把宽松、宽厚、宽大的“和合”前景多方位、多层次、多向度地展示在世人面前，是需要认真关注并积极推进的。因为唯“宽”字当头方能形成公平竞争，方能化解矛盾纠纷，方能减小前进中的摩擦与阻力，从而方能有效地调整智力的储存与释放，使民族伟大复兴的人类壮举更早地实现。（四）求同存异、互补共存有利于化解矛盾、变敌为友，有利于资源合理开发与充分利用邓小平指出：“世界上有许多争端，总要找个解决问题的出路。我多年来一直在想，找个什么办法，不用战争手段而用和平方式，来解决这种问题。”“世界上的许多争端用类似这样的办法解决，我认为是可取的……这样能向人民交代，局势可以稳定，而且是长期稳定，也不伤害哪一方。”①邓小平关于新时期统一战线的思想表明，只要尊重自己所属的中华民族，拥护祖国统一，都是爱国者，都是爱国统一战线队伍的成员。“未来香港政府的主要成分是爱国者。……爱国者的标准是尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”“我们不要求他们赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国、爱香港。”②这是民族大团结、国家大统一的需要，也是资源开发合理化、思维取向科学化的标志。（五）唯理念创新、大胆突破方可成就大业基于历史与现实，基于理论的科学性和实践的可行性，推出“一国两制”本身就是前所未有的大胆创新；提前制定特别行政区根本大法——基本法，以确保过渡期的稳定、发展、繁荣，并确保政权顺利交接，是独具匠心的创新；特别行政区实行以行政长官为核心的行政主导体制，推进以爱国者为主体的治港、治澳班子的组成和最广泛的爱国者大团结、大联合，① 《邓小平文选》第3卷，第39页。② 《邓小平文选》第3卷，第60 - 61页。 019

澳门人文社会科学研究文选•政治卷以及坚持循序渐进发展民主，都是崭新的富有生命力的创造性安排。（六）以民为本、人文导向“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律制定”，这是由宪法第31条作出的庄严规定，根据这项规定制定的特别行政区基本法是“一国两制”方针的具体化、法制化。作为特别行政区根本大法，澳门特别行政区基本法为国家对澳门恢复行使主权作出明确指引，为特区依法施政设计了以行政长官为核心的行政主导体制，也为实行以爱国者为主体的“澳人治澳”、高度自治提供了有效的保障。在特别行政区，以民为本、人文导向，是依法施政的基本要求，也是其最终归宿点。“民为邦本”这是古已有之的基本理念，也是现代民主政治的认识渊源。作为“一国两制”主要组成部分的以爱国者为主体的“港人治港”、“澳人治澳”理念经两个特别行政区的多年实践已展现出毋庸置疑的必要性、可行性。（七）“一国两制”的基本要素互具关联性总之，“一国两制”是个科学的理论体系，它由不可分割的基本原则所组成，其基本内涵可以归纳为：“一国两制” = “一个国家” + “两种制度”= A（坚持一个中国，由中央政府对特殊地区恢复行使主权，特别行政区要正确体现国家主权、要维护中央政府的权威，这是前提与基础） +B （国家主体部分的社会主义十国家非主体部分的原有资本主义，即制度上的“井水不犯河水” + 发展目标上的互补共进）= A + B + C（爱国者为主体的澳人治澳、港人治港） +D（高度自治） + E （五十年不变） = A + B + C + D + E--—个有完整科学内涵的法制保障体系①作为一个完整的科学的理论体系，“一国两制”所涵盖、包容的五个相① 杨允中：《“一国两制”：实践在澳门》，澳门，澳门基本法推广协会，2002，第261页。 020

“一国两制”在澳门的成功实践关内容，或五个基本要素，互相关联，不可分割。现在，随着国家对香港、澳门恢复行使主权，“一国两制”已不再是构想，它已经被正确地付诸实践，并在香港、澳门两个特别行政区的实践中日益显示出巨大的生命力，日益显示出无比的正确性和高度的可行性、可操作性。“一国两制”的成功实践，在中华人民共和国55年光辉历史上增添了一大亮点，增添了既新颖别致又务实理性、值得大书特书加以总结归纳的一章。二自我完善、继续攀升澳门特别行政区成立五年来，在何厚铧特首强有力的带领下，澳门特别行政区的依法施政已取得有目共睹的明显成果：社会稳定祥和；经济迅速复苏并转入新的快速发展周期，前四年平均增长为 8.1%，其中 2003 年为15.6%；人民基本上安居乐业，信心指标一再上升；国际社会也予以良好评价。可以讲，澳门已进入前所未有的良性循环阶段，澳门的前景令其45万居民感到振奋，也令全国人民为之高兴。在澳门特别行政区成立一周年庆祝大会上，江泽民指出：“事实有力地证明：‘一国两制’、‘澳人治澳’、高度自治的方针是完全正确的，澳门人是完全有能力管理好澳门的。”“接天莲叶无穷碧，映日荷花别样红。”澳门确实是一块福地、一块莲花宝地。生活在澳门的人是幸运的，生活在当代澳门的人尤其幸运。这不仅因为澳门被安排的规格很高和受到中央政府、全国人民以及海内外同胞的高度重视，同时也是因为亲眼见证这场历史性转变之后，他们正在谱写新时代的一部自身发展史；不仅因为他们享有“一国两制”和基本法的全面保障，同时也因为他们有一位好特首在引路，有一个令人嫉羡的宽松和谐的发展环境；不仅因为他们生逢其时，与历史同步前进，同时也因为他们实实在在地成为自己命运的主宰者。澳门应进一步做好自我定位，不仅要在政治上为实践、验证“一国两制”作出应有贡献，而且要考虑通过努力尽快发展成一个中等规模、全方位开放、国际化程度日益提高的国际明星城市。为此，要推动建立起一个真正高效、廉洁、问责的政府和一支“以民为本”、服务意识强烈的公务员队伍；要在国际上树立广被认同的良好形象；要培养起眼界开阔、自强不息、与时俱进的社会群体，包括具有现代企业家精神、敢于迎浪而上的经 021

澳门人文社会科学研究文选•行政卷营者队伍；同时，也要积极探索切实可行的发展目标和发展思路，使新一轮发展更具方向性和目的性。进入新世纪后实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的澳门，其发展目标可调整为联系与服务西珠三角及粤西、联系与服务海外华人世界、联系与服务中国一葡语国家交流合作的海内外中小企业合作平台、亚洲区域性综合服务中心。其产业结构是以多元化、有特色的博彩旅游为龙头，以发达的服务业为基础，带动其他产业共同发展，即朝着实施“一国两制”原则的中等规模、全方位开放的国际性“明星城市”的目标全速进发。“一国两制”是澳门未来发展的一大优势、一大保障，要设法用好政策、用尽政策。中等规模、全方位开放、高国际化是三个前提，规模有限但发展水准无限，要努力加大社会性的开放和扩大国际化程度，使澳门能尽早发展成为一个各项经济指标与社会指标都不断提升的明星城市，并在区域经济一体化进程中有所作为、有所贡献。对于澳门，不是要不要发展的问题，而是如何发展下去、如何发展更好的问题。这里至关重要的一环是要建立新理念、新思维、新观点、新构想，既脚踏实地、实事求是，又积极探索、大胆创新。对于澳门这个有自身特点的古老而年轻的城市，提倡建立当代新文化内涵、当代新思维是重要而可行的。澳门不应冀望单一产业的发展，包括博彩业在内都不能讲没有风险、没有变数，保持产业结构相对多元化、保持发展思路的多选择性是绝对必要的；澳门不宜继续被“依赖偏好”所左右，要真正建立自强自立、自决自信的坚定信念，顺境时不放松，逆境时不动摇；澳门不宜满足于小生产、小市场、小利益主体的发展格局，要设法建立大市场观、大竞争观、大生存观，要适应经济全球化潮流，设法找寻自己的位置；澳门不宜过分看重短期得失，要建立清醒而务实、积极而可行的长远行动纲领，“人无远虑，必有近忧”，有一个较为科学而务实的发展目标，是有责任感、理性化、成熟化的标志；澳门不宜过多地在原有模式下打转，而要通过创新意识的建立与发挥，通过全面而深入的论证，掌握好发展规律，设法向更高目标寻求突破。在人类文明快速推进的21世纪，要正常生存就要培育自身的生机活力，就要训练与释放自身的潜在智慧，就要提高自身的生命价值和生存意义；要加速发展，就要正确认识发展的基本规律，就要提升自身的竞争力，就 022

“一国两制”在澳门的成功实践要建立科学、理性、务实的现代市场观、价值观。在任何情况下，建立优势、参与竞争，首先要解决一个挑战自我、战胜自我的问题，即每个人都要做好自我心理调整，都要放下沉重的历史包袱，轻装上阵。我们已经告别贫困、落后，我们还要告别封闭、保守；我们既要告别自私贪婪，也要告别无知幼稚，既要告别封建意识体系的狭隘，也要告别资本主义的短视。“关键仍在于全体市民在各自的起点上把握机遇，凭本身不懈的努力和前瞻的智慧，契合社会的潮流与时代的走向，从中创造自己灿烂的明天。这正是我们信心之所在，奋进方向之所在，更是全体澳门市民未来福祉之所在。”①现代文明的真谛是什么？可以讲，其真谛就在于合理利用资源与理性开发智力。现代文明同传统文明的根本区别是什么？可以讲，其根本区别就在于社会主流群体的理性思维得以全面形成、坚持与完善。现代文明的核心推动力在哪里？可以讲，其核心推动力就在于坚持“公平竞争”这几个字。现代文明的发展目标是什么？可以讲，其发展目标就在于使每个人普遍享有民主、自由，享有高质量的生活，进行高效益的建设性活动，使泰的生存价值得到有效的体现，使平等的人格得到最大限度的尊重。人们经常“现代化”不离口，现代化不仅标志着各项发展指标位居国际前列，具有可以站得住脚的国际竞争力，而且也标志着人的观念跟上时代潮流，其思维属开放型、创新型、共赢型；不仅意味着各项经济活动伴随着合理的效益，包括时间在内的社会资源得到充分开发利用，而且也意昧着这个社会不论整体还是个体都充满活力，都是公平竞争的积极参与者；不仅预示着在竞争中可以立于不败之地，至少是胜多负少，而且预示着会囊到包括竞争对手在内的普遍重视与尊重。这里涉及社会结构的优化、社会信心的再造、社会文明的重塑，既有具体的经济活力问题，又有非经济层面的政治信心问题，既有影响深远的竞争力重塑问题，又是适度的合理导向问题。澳门存在着多种声音的正常表达机制，存在多种利益的合理协调机制，存在着多种前景的清醒选择机制。在澳门，基于公平竞争又照顾到历史传统，其发展遵循多元共存、多维发展、多体受益的原则，当然偶尔发生鼠① 何厚铧：《2002年财政年度施政报告》，澳门，澳门特区政府印务局，第35页。 023

澳门人文社会科学研究文选•政治卷窃狗偷、虚讲排场、争名夺位现象也不稀奇。在澳门，勇于开拓、敢于取胜、积极创新、共进双赢的现代理性思维业已扎根，渐成主流；团结向上、求实进取、诚信服务、与时俱进的科学探索精神受到公认、得到扶持；而低沉消极、自私损人、毁信食言、内耗摩擦等社会行为难以畅行无阻。因为人们越来越明白，防止幸运之神擦肩而过的最好办法是自己保持清醒，是自己善于捕捉机遇，是自己肯于保持健康心态、保持活力常在、斗志不减。因为挑战和机遇这两个动态性、相对性概念，从来不是互相孤立的两回事，而是有其内在联系的一个整体。挑战的背面是机遇，机遇的背面是挑战，故此，正常而准确的表述似应为“挑战中的机遇或挑战性机遇”，“机遇中的挑战或机遇性挑战”。世间从不存在十全十美的社会，但要力求使我们社会的基本制度和运作模式不断完善；现实中难以形成百分之百的公平公正，但要想方设法使权利的行使和利益的分配有最大合理度。我们要全力营造的既应是一个法制社会，又应是一个法治社会，亦即既应是一个法制相对完善的社会，又应是一个官方依法行政、执法到位，民间法治意识强烈的社会。而为了做到这一步，政府的指引、推动，坚持公平、公正、公开、民主、廉洁的原则是至关重要的，要求有尽可能多的社会成员理解、支持、主动配合、形成合力，也是不可或缺的。实践“一国两制”的过程，既是一场制度创新过程又是一场观念转换过程，既是一场价值提升过程又是一场命运开拓过程，既是一场能量聚合过程又是一场知识积累过程。在澳门，实践“一国两制”这篇大文章刚刚开篇，新实践要求新思维、新理念、新创造、新作为。澳门这个舞台不大，但上演的剧目是空前的一场大戏；这里的空间小，但要建立大视野。小和大只是事物的基本属性、基本特征之一，而非全部，大的体系有其大的优势，小的体系也有小的长处；正因为小就更应坚持走出一条精品化发展路线，整体发展要力求精品化，个体发展也要力求精品化；小而美可以形成共识，可以形成统一体，可以形成发展模式，要在“微”字上做足工夫，在“小”字上动够脑筋；小但发展速度不慢，小但发展层次不低，小但作用可观，小但同样可以受到别人的重视与尊重。 024

“一国两制”在澳门的成功实践三认真探索实践“一国两制”的澳门模式作为实践“一国两制”理论的有效载体，或者讲作为验证“一国两制”发展模式正确性、可行性与有效性的载体，澳门特别行政区可以发挥的作用是多重的，也是多向的。它的验证示范作用、导向指引作用、平衡协调作用在广泛共识基础上有条件得到充分发挥。这个小社会发生了大转变，这个小舞台上演的是大剧目，这个小地方可以有很大作为。它得天独厚，潜质突出，前景广阔。在中华民族实现伟大复兴的进程中，它应该也可以发挥一份不容无限夸大、更不容轻易低估的重要作用。尽管澳门特别行政区政府依法施政取得良好开局，尽管在澳门实践“一国两制”已取得巨大成功，不过要对其作出比较准确、比较公正的评估，并寻求认识的系统化，仍然是项难度极大的挑战。但深入探讨一下“一国两制”在澳门特别行政区的实践模式并非不具现实必要性和迫切性。依笔者观察，实践“一国两制”的澳门模式，其内涵至少应包括以下八点内容。（1）一个国家：中华人民共和国，简称中国，是13亿各族人民的共同祖国；拥有一个统一的主权、一部规范13亿人行为的宪法。（2）两种制度：整个国家主体部分的社会主义制度与港澳地区原有资本主义制度，两制形成互补；目前全国有两个特别行政区、两部基本法。（3）三个有利：特别行政区依法施政的成效要以是否有利于体现国家主权、有利于稳定繁荣和长治久安、有利于增进居民福祉和社会协调均衡采验证；三大管治权力——特别行政区依法享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。（4）四个不变：原有的社会经济制度不变、原有法律基本不变、原有生活方式不变、自由港地位不变；四种意义——实践“一国两制”具有历史意义、现实意义、国际意义、理论创新意义。（5）五大原则：国家主权原则、爱国者为主体澳人治澳原则、某些领域保留中央最后决定权的高度自治原则、循序渐进推进民主原则、原则性灵活性相结合——充分调动资源、团结大多数原则。（6）六种意识：主权意识，即国家意识、民族意识；主人翁—爱国者意识；法治意识，或宪法意识、基本法意识；公平、公正、公开、民主、 025

澳门人文社会科学研究文选•政治卷廉洁意识；公仆服务意识；开拓创新意识。（7）七大作用：特别行政区正在发挥其无可争议的验证作用、示范作用、导向作用、平衡协调作用、孵化催生作用、缓冲中和作用、加固支撑作用。（8）八种关系：要处理好“一国”与“两制”的关系，尊重中央政府与高度自治的关系，稳定与繁荣发展的关系，行政主导与合理制衡的关系，经济发展与社会发展的关系，改革创新与循序渐进的关系，依法施政与正确理解基本法的关系，坚定信念与理性思维的关系。作为澳门当代居民，我们要不断调整与完善发展理念，不断深化对社会核心价值的认同。在进入特别行政区的全新时空条件下，爱国爱澳、法治至上、公平竞争、自主开发、和谐共进等项都应成为社会核心价值的重要因素与基本要求。我们都有责任为“实现澳门人综合生活素质全面、持续的提升”而献计献策、付出自己一份努力。澳门已进入其历史发展的崭新阶段，澳门已选定其健康发展的最佳路向。在这里，“一国两制”的巨大生命力得到充分展现；在这里，“一国两制”的可靠说服力受到高度认同；在这里，资源的重组、优化、开发得以快速推进；在这里，智慧的种子有条件生根、开花、结果。我们为澳门这块莲花宝地的美好明天祝福，我们为伟大祖国的美好明天祝福。（原载黄汉强、冯少荣主编《澳门研究》，第25期，澳门，澳门基金会，2004年12月） 026

论“一国两制”在澳门成功实施的基本因素——纪念澳门特别行政区成立五周年骆伟建*澳门特别行政区成立至今，已经走过五个年头。经过特别行政区政府和市民的共同努力，澳门社会发生了许多变化，呈现社会稳定、市民齐心、经济发展、前途光明的景象。在庆祝澳门特别行政区取得成就之余，应该好好地思考一下，澳门在落实“一国两制”和执行基本法过程中，有哪些成功的因素呢？当我们寻找到一些原因之后，可以使我们今后更理性、更自觉地掌握澳门社会发展的规律，发挥成功因素的优势，开创更美好的未来。抱着这个目的，本文试图作一分析，以抛砖引玉。“一国两制”在澳门实施，不可避免地遇到两个基本问题。第一，如何理解“一国两制”方针政策的内容。第二，如何解决“一国两制”实践中遇到的问题。这两者之间是互相关联的，对“一国两制”理解得越准确、越全面，越有利于“一国两制”的实施和解决好“一国两制”实践中产生的问题。反之，妥善解决“一国两制”实践中产生的问题，有利于树立对“一国两制”的信心，有利于证明“一国两制”的生命力。澳门特别行政区政府和居民在过去五年内，用行动和事实，对上述如何理解“一国两制”的内容，如何解决“一国两制”产生的问题，作出了有益的探索，取得了值得总结的经验。“一国两制”有三个基本的核心内容，即： “一国”与“两制”的关系；“澳人治澳”；高度自治。下面，笔者将按照这三个核心内容，来分析一下澳门的实际情况。* 澳门大学法学院教授，中国社会科学院法学博士。 027

澳门人文社会科学研究文选•政治卷一 “一国”与“两制”的关系（一）“一国”的前提是以国家统一为基础，实行“两制”的目的也是为了巩固国家的统一。所以，没有“一国”的思想，也就搞不好“两制”（1）对国家认同，是澳门居民接受“一国”原则的重要的意识和文化基础。澳门居民普遍具有国家认同感，将爱国视为理所当然。第一，在居民中间，没有所谓的“亲中”与“民主”的对立，用“民主”的旗号去模糊国家认同，挑战国家认同，甚至反对国家认同，完全没有市场。第二，“亲中”不是贬义的政治标记，不是政治毒药，不是落伍的代名词，相反，居民认同和亲近国家，不疏离国家是一种社会美德。政府、社团、市民打正旗号，宣传爱国，教育爱国，并且要薪火相传，已成为社会的主流意识。（2）对国家尽责，是澳门居民维护“一国”原则的政治和法律基础。澳门居民比较清醒地认识到，“一国”与“两制”是有机的统一体，缺一不可，它们不是一种依附关系，可以随时分离。特别行政区作为中华人民共和国的一部分，特别行政区居民作为国家居民的一分子，有义务履行对国家的责任。这种对国家的义务感，在居民中构筑起了道义上、政治上和法律上的约束力，他们视维护国家统一和安全为己任。第一，在维护“一国”原则方面，落实基本法有关特别行政区自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为的规定上，主流民意认为，这是特别行政区政府的法律责任，也是居民的法律义务。支持立法，无须讨论要不要立法，要讨论的是如何根据基本法和澳门的实际情况立法。第二，因为澳门居民有对国家的义务感，所以，不把“一国”与“两制”看作对立的两个方面，不认为两者不能相容。相反，澳门居民认识到，只有尽到了对国家的责任，国家才会成为特别行政区发展的坚强后盾，居民也会从中得益。维护国家统一成为居民自觉的行为。 028

记“一国两制”在澳门成功实施的基本因素（二）“两制”是以“一国”作平台，“两制”的共存和发展，不能脱离“一国”的范围。所以，离开“一国”讲“两制”，只能损害共同发展（1）和而不同。 “一国”下的“两制”应该是和平共处、互相尊重，不能采取一方吃掉另一方的思维模式。两种制度可以不同，求得一个“和”字，但不能为了一个“和”字而消除一切的不同。澳门居民中的主流，能够比较正确地对待和而不同。一方面，在保持澳门的社会制度、“澳人治澳”、高度自治的同时，不破坏国家的统一；另一方面，也从没有想用自己的社会制度去改变或影响内地的社会制度，以求合二为一。他们将澳门特别行政区的角色和作用放在一个比较恰当的位置上。（2）共同发展，合则两利，分则两害。因为有一个统一的国家，所以，澳门居民有一个大家庭的观念。在一个大家庭之下，特别行政区与内地之间，不是老死不相往来，更不采取那种所谓保持自己的独特性，拒绝互相合作的态度。那样的“态度”只会损害本身的发展。相反，特别行政区积极采取互相合作的态度，以谋求共同发展和繁荣。澳门在这方面做了许多尝试，如建立与珠海共同合作开发的跨境工业区等，并且取得了一定的成效。所以，澳门特别行政区比较好地处理了“一国”与“两制”的关系，在“两制”下，做到了维护“一国”的根本利益，在“一国”下，谋求共同发展，给“两制”带来实惠，使“一国两制”充满旺盛的生命力。二 “澳人治澳”“澳人治澳”是“一国两制”的重要一环，也是实践“一国两制”的关键。“一国两制”政策确定了，基本法制定了，能否有效，能否成功，很大程度上取决于人的执行。（一）以爱国爱澳者为主体的管治队伍基本形成澳门是中华人民共和国的特别行政区，特别行政区政府直辖于中央人民政府，当然行使管理特别行政区权力的人，必须是爱国爱澳者。爱国者 029

澳门人文社会科学研究文选•政治卷就是要拥护国家的统一，维护国家的利益；爱澳者就是要维护澳门的利益，相信澳门人能管理好澳门。爱国爱澳者是治澳的主体。五年来，不论是行政机关的主要官员、各级公务人员，还是立法机关议员以及各级司法机关的司法官，从他们对“一国两制”的认识和态度，执行“一国两制”的信念和所为，可以看到爱国爱澳者的主体已逐步形成。（二）爱国爱澳的社会团体得到巩固和发展“澳人治澳”除了行政、立法、司法机关的管理人员参与之外，在澳门不能离开社会团体对社会管理的参与。社会团体凝聚了社会各方面、各阶层的人士，尤其是澳门，作为社团政治作用十分明显的社会，其影响非常之大。社团不仅是政府与市民沟通的桥梁，也是协助政府施政的帮手。所以，社团的宗旨，是否坚持爱国爱澳；社团的活动，是否维护国家和特别行政区的根本利益，将直接影响特别行政区政府的施政。五年来，不论是传统的社团，还是新成立的社团，就主体而言，仍然体现和保持了爱国爱澳的特点，成为澳门社会稳定的重要支柱。（三）社会各界均衡参与制度基本确立“澳人治澳”体现的是澳门居民当家做主的精神，所以，“澳人治澳”要吸引广大的居民参与社会公共事务的决策和管理。一方面，采取直接参与的方式，政府发布资讯，建立咨询渠道，收集民意，化解民怨，让市民发表意见，提供建议。另一方面，在现行条件下，主要的是间接参与的方式，居民通过自己的代表，参与公共政策和公共事务的管理。所以，建立一套社会各界均衡参与的制度十分重要。该制度，既能体现多数人的意见，也能听到少数人的意见；既能保护多数人的利益，也能照顾少数人的利益；能够平衡社会各方面的利益，建立社会的和谐。现阶段，澳门特别行政区行政长官的产生办法和立法会产生办法，基本能满足上述的要求，体现均衡地参与。此外，政府设立的各类咨询组织，采取各种咨询的方式，与民间共同举办各种活动，调动了居民参与社会公共事务的积极性，发挥了居民参政的作用。 030

论“一国两制”在澳门成功实施的基本因素（四）澳门居民人心稳定，齐心协力发展经济五年来，随着特区社会稳定，经济发展，澳门居民的人心越趋稳定。人心的稳定，说明一个问题，就是居民的基本诉求和愿望，在政府的施政中得到了体现。从另外一个侧面看，这反映了居民的参与，得到了实现，他们对政府的政策，表现出了信心，投下了信任票。所以，政府的政策，不是少数人意志的体现，也不是反映少数人的利益，而是澳门居民意愿的体现，代表绝大多数人的利益。因此，可以说，特别行政区政府的声望，正是建立在以民为本，实现澳门居民根本利益基础之上的。三高度自治高度自治，意即在中央授权下，澳门特别行政区享有行政权、立法权、独立的司法权和终审权。自治权如何行使，与“一国两制”的成败关系密切。这涉及两个问题，一是如何处理好自治权内部的关系，即行政权与立法权司法权的关系；二是如何运用好中央授予特别行政区的自治权，结合澳门的情况，制定有利于澳门发展和提高澳门居民生活水平的政策。（一）澳门的行政主导的体制基本确立，运作正常正如上面所说，自治权由三方面的权力构成，行政权、立法权、司法权部仅互相独立，互相制约，而且还应该互相配合。如果行政权与立法权之间，经常争论，烽烟四起，互相扯皮，两者不合作，政治体制运作就会出问题。其结果是影响政府管理公共事务的效率，受损的还是澳门居民的利益。澳门特别行政区根据澳门基本法的规定，按照行政主导的原则，比较好地处理了行政与立法之间的关系。行政长官作为特别行政区的最高首长，居政治权力的核心位置，既对中央负责，又对特区负责，决定了行政主导是以行政长官为核心的主导。当然，行政主导，既不是行政长官个人集权，也不是政府集权，更不是说立法机关是行政机关的配角，行政机关依然要向立法机关负责。政府向立法会提交的法案，立法会在认真讨论、提出修改意见后，及时通过，为政府施政提供法律保障。政府对立法会的审议也予以充分的尊重，对立法会提出的修改意见，从善如流地接受。对 031

澳门人文社会科学研究文选•政治卷立法会就政府工作中的问题提出的质询，政府也给予认真的回复，采取措施改善，形成了政府与立法会之间良好的沟通和合作的关系。可以说，澳门今天有政通人和的局面，离不开行政与立法的合作。（二）运用自治权，制定适合澳门发展的政策澳门享有高度自治权，是政府制定政策的前提条件，但是，不等于有了高度自治权，政府一定有好政策，关键要看政府如何运用好自治权。五年来的实践表明，特别行政区政府把握时机，充分运用中央给予的自治权，针对澳门的实际情况，制定出适合澳门发展的、以博彩旅游业为龙头的经济政策，并取得了一定的成效。澳门经济走出低谷、稳步增长。同时，政府加强治安管理，扭转治安不靖的乱象，建立了良好的社会秩序，创造了安居乐业的新局面。凡此种种，说明只要政府审时度势，抓住社会关注的焦点，提出切实可行的解决办法，得到民众的支持，政策就能取得预想的效果。以上笔者就“一国两制”的三个核心内容，结合澳门的实际情况作了分析。可以说，澳门特别行政区基本做到了三个核心内容的要求。那么，检验“一国两制”是否成功的标准又是什么呢？按照澳门基本法的序言规定，主要有两条：第一，能否维护国家的统一和领土完整；第二，能否有利于澳门的社会稳定和经济发展。用这两条标准来衡量澳门特别行政区五年的实践，可以得出一个公正、客观的结论，即澳门特别行政区实施“一国两制”和基本法是成功的。当然，在肯定澳门特别行政区实施“一国两制”成功因素的同时，也不应该忽视存在和需要解决的问题。特区政府五年的努力，基本确立了权威，但市民对政府提出了更高的要求，并寄予厚望，所以，政府要以民为本，解决好公共行政的廉洁奉公、勤政效率的问题，提升施政的水平。同时，解决好法律制度的完善问题，使法律及其制度切实保障市民的利益，做到公平公正。另外，特别行政区政府当然还要居安思危，进一步搞好社会经济的发展，采取各种措施，实现提高居民综合生活质素的目标。（原载《行政》杂志，总第66期，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2004年12月） 032

澳门人文社会科学研究文选政治卷第二篇政治制度与政治体制

澳门政体设计的比较与评论吴国昌*澳门目前的地方政体形式是依照现行葡萄牙共和国颁布的《澳门组织章程》所规定的，而1999年后澳人治澳的澳门特别行政区地方政体，则将会由符合中葡联合声明内容的中华人民共和国澳门特别行政区基本法所规定。目前尚未产生澳门基本法草稿，所以只能按《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》来描述。澳门的政体从来都不是一种国家政体，而是一种地方政体，故此，政体设计除牵涉内部的牵制和支配外，还牵涉本地跟中央权力机构的关系。由于澳门将要成为中华人民共和国内的特别行政区，我们也不妨把这个特别行政区的政体形式跟中国国内的地方政体作一比较。“图1”是根据现行《澳门组织章程》来描绘的澳门地方政体的拣选任免及指令支配的权力构图。“图2”是根据现行《中华人民共和国宪法》来描绘的不设区之市政体的拣选任免及指令支配的权力构图。“图3”是根据中葡联合声明内容描绘的未来澳门特别行政区政体的拣选任免及指令支配的权力构图。本文在比较这几个政体权力构图的基础上，再进一步跟近年几篇评论澳门政体形式的论文和讲稿展开对话。一三种政体设计的比较在分析这些构图之前，我们必须分开“职能牵制”、“指令支配”和* 澳门特别行政区立法会议员，香港中文大学社会科学学士。 035

澳门人文社会科学研究文选•政治卷 “拣选任免”这三种不同的权力关系。凡是把权力划分为几个部分，由不同的机构各掌管一部分权力，则这些各司其职的机构之间总会有某种程度的“职能牵制”作用。例如，纵使行政首长可以随意解散立法议会，但只要行政首长的财政预算不经立法机构讨论就不作正式生效的话，立法议会就算是在财政预算方面有“职能牵制。作用，尽管行政首长可以解散它。又例如，法官有权依法解释立法议会所通过的法律，这也是一种“职能牵制”，尽管立法议会连宪法也可以修改，连法官也可以罢免。凡是同一种权力内的上下级关系，即存在着“指令支配”的关系，但“指令支配”的权力不等于“拣选任免”的权力。拥有“指令支配”权力的上级可能没有权力拣选任免他的下属。譬如，在大机构里，人们的拣选任免掌握在人事部门方面，而上级对于下属的拣选任免只有提议而无决定权。“图1”、“图2”、“图3”只着重考虑“拣选任免”和“指令支配”权力的关系，至于立法、司法、行政等权力在职能上的牵制关系则作为已知条件，无须在图中列出和另行讨论。现行《澳门组织章程》规定：● 澳门总督由葡萄牙共和国总统任免并授予职权。（第7条）● 政务司不超过五个，由澳门总督提请葡萄牙共和国总统任免。(第16条)● 公共机关的人员（公务员）一律隶属澳门地区本身的机构，只受有关部门的管辖及领导。（第68条）● 澳门总督对于非葡萄牙共和国主权或立法会范围内的所有专属于对澳门有利事宜，可通过法令行使立法权。（第13条）● 基于公共利益的理由，经由澳门总督建议，葡萄牙共和国总统得命令解散立法会。（第25条）● 立法会系由有选举资格之市民中选出17人为议员所组成，其中5名由澳门总督委任，6名由直接选举产生，6名由间接选举产生。（第21条）● 澳门法院及检察官公署的法官由葡萄牙最高法官委员会委任。(第51条)● 澳门检察长直属葡萄牙共和国检察长管辖，在高级及初级法官中委任之。（第52条） 036

澳门人文社会科学研究文选•政治卷图l 澳门现行组织章程规定的澳门地方政体权力架构图由于作为行政首长的澳门总督可行使部分立法权，澳门现时基本上不能称为三权分立的地方政体。 037

澳门人文社会科学研究文选•政治卷在澳门总督与立法会之间，显然是澳门总督占了优势，除了可分占立法权外，还可委任部分议员和提议葡萄牙总统解散澳门立法会。澳门的司法权机构则相对我行我素，跟澳门本地行政和立法机构都没有“指令支配”或“拣选任免”的关系。澳门本地公民可以透过直接及间接选举方式来拣选70.59%的立法会议员；一些澳门葡国公民可以参加投票选举葡萄牙总统。由于立法机构实权较弱，而澳门葡国公民的选票量对葡萄牙总统竞选产生的作用极微，所以澳门公民在这种政体设计下基本上不能保证正规统治机构履行本地公民的公共意志。现行《中华人民共和国宪法》第三章“国家机构”的内容规定：● 不设区的市人民代表大会由选民直接选举。（第98条）● 不设区的市人民代表大会代表受选民监督。（第102条）● 人民代表大会选举并有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员。（第103条）● 市人民代表大会选举并有权罢免本级人民政府的市长和副市长；选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，但选出或罢免人民检察院院长须报上级人民检察院院长提请该级人民代表大会常务委员会批准。（第101条）● 人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府不适当的决定和命令，依照法定权限决定国家机构工作人员的任免。（第104条）● 地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作，对上一级国家行政机关负责并作报告工作。全国各地各级人民政府都服从国务院。（第110条）● 地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。（第128条）● 上级人民检察院领导人民检察院的工作。（第132条）● 地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责。（第132条） 038

澳门政倆设计的比较与评论图2 现行中华人民共和国宪法规定的不设区之市政体权利架构图注： *占一定百分比席位 039

澳门人文社会科学研究文选•政治卷市人民代表大会（及其常务委员会）有权拣选和任免地方行政首长和公务人员，有权拣选任免或提议拣选任免地方司法首长人员。这种情况，可视为以地方人民代表大会（立法机关）支配地方上的行政机构和司法机构。如果人民代表大会能遵循人民公共意志的话，它是有权指使行政权履行人民公共意志的期望的。不过，市人民代表大会是要服从上一级人民代表大会的决定的，而上一级人民代表大会常务委员会又有权撤销其下一级人民代表大会的决定。再者，市行政机关的司法机关除了向人民代表大会负责外，还要直接受上一级行政机关的司法机关的指令支配。因此，地方上各种政治权力都受上一级相应的权力直接支配，地方上的自主性也就很有限。另一方面，中国地方人民代表大会代表的直接选举，跟澳门现行立法会议员直接参选的办法有很大分别。澳门立法会直接采用候选人自行组织小组参选的办法，用比例法原则按V. d'Hondt计算法进行议席分配。中国地方人民代表大会代表直选则牵涉一系列的选前协商筹备过程：由上一级的选举办公室组织一个选举委员会，由选举委员会定出各分区负责人，每分区内又分若干个选民小组；选举的初步名单首先由选举负责人汇集整理公布，交给选民小组，选民小组经过协商，挑出其中一批名单呈交选区负责人；选区负责人原则上以每选民小组占一票的形式再挑出其中票数较多者下达选民小组，进行选举。基本上是分区由区内候选人以个人身份竞选。相比之下，澳门现时立法会直选的方式较少依赖私下协商的过程，较多依靠公开的宣传竞争，而比例法原则亦较有利于让中间势力分取一些议席，因而较有利于鼓励公民的民主参与。《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》附件一“中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明”内指出：● 澳门特别行政区行政长官在澳门通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，掌行政权。● 担任主要职务的官员（相当于原“政务司”级官员、检察长和政府部门主要负责人）由澳门特别行政区行政长官提名，报请中央人民政府任命。 040

澳门人文社会科学研究文选•政治卷图3 中葡联合声明附件内规定的将来澳门地方政体权力架构图注：*未确定百分比议席● 行政机关必须遵守法律，对立法机关负责。● 澳门特别行政区立法机关由当地人组成，多数成员通过选举产生，掌立法权。 041

澳门人文社会科学研究文选•政治卷 ● 澳门特别行政区的审判权属澳门特别行政区法院，终审权由澳门特别行政区终审法院行使。● 澳门特别行政区法院的法官，根据当地法官、律师和社会名流组成的独立的委员会的推荐，由行政长官任命。● 法官只有在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下，才能由行政长官根据终审法院院长任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。● 终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法机关成员组成的审议委员会的建议决定。● 公务人员应根据本人资格、经验和才能予以任命和提升。澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级的制度基本不变。二未来政体有利民主自治但须付成本这个政体设计构图由于未经“基本法”的具体化，当然存在着很多未能确定的地方，其中较显著的包括以下几方面。（1）对于司法机关主要人员的拣选任免已有清楚交代，但对于立法机关之解散和对于行政长官之罢免尚未说明。立法机关在任期内是否不可被解散呢？行政长官在任期内是否不可被罢免呢？看来，为了避免在任期内完全不受约束的现象，不可能不可解散或不可罢免，而解散立法机关的提议权和决定权，以及罢免行政长官的提议权和决定权的布置，则会具体地从法定设计上界定行政权和立法权之间的强弱制衡情况，以及中央对澳门行政长官任免权力之强弱程度和中央对澳门立法机关是否有某一些权力。（2）在这种政体设计内有一些地方可能导致澳门地方权贵集团的出现。例如，行政长官可能由协商或经过协商程序而产生，被界定为参与协商的人如果不限于当届立法机关的成员的话，就很可能出现一些凭特殊社会关系（而非公平的法定渠道）而对正规统治机构有特殊影响力的名流集团。另一方面，由当地法官、律师和社会名流组成的委员会去推荐法官，也可以产生类似后果，但程度会较轻微，因为法官人选对政治领域的正面影响力远及不上行政长官人选。无论如何，在民主政治的尺度下，如果必须存在这些非由专业技术理由或由公平渠道而对正规统治机构有特殊影响力的 042

澳门政体设计的比较与评论人物，其产生方法至少应由立法机关去界定和修改。(3)中葡联合声明中没有说明将来澳门特别行政区人民透过什么方式产生代表出席中华人民共和国全国人民代表大会。究竟是中央委任，还是本地权贵集权人士私下协商推介，抑或由澳门中国人民选举产生呢？不可忘记，澳门现在和将来都是中国的一部分。澳门除了在资本主义世界中要保留一个工业出口地的位置外，还必须适应和推展中国的发展，特别是珠江三角洲的发展。在政治参与方面，澳门人不只要参与澳门地方政体，还要参与中国的国家政体，透过本区人大代表（应该是充分代表本区人民意见的代表）参与讨论和制定中国中央政治决策，参与实现中国的现代化和民主化。撇开上述还未明确和具体化的地方，中葡联合声明勾画出的澳门特别行政区政体轮廓，显然比起现行澳门地方政体设计和现行中国国内市政体设计，都更有利于地方民主自治的发展。除了国防和外交事务外，将来澳门特别行政区的立法、司法、行政机关都不受中央的直接“指令支配”权和完整“拣选任免”权的管束。将来澳门的立法机关拥有本地完整的立法权，跟目前的立法会大不相同。将来澳门行政长官由澳门人拣选，并由澳门人士出任，不再是中央派来的大员。将来澳门立法机关的决定不会像内地地方人民代表大会的决定那样随时可被上一级人民代表大会常务委员会撤销。将来澳门的政务官员由以澳门人士出任之行政长官所拣选。终审权设在本地，也是目前中国国内地方和葡国国内地方所没有的。这些从地方民主自治观念看来是颇有进步的政体形式转变却不是澳门地方公民社会力量争取回来的成果，而是中葡政府政治谈判下（以及参照香港的例子）达成的协议后果。因此，在政体形式和公民社会的关系方面，澳门现时不是由公民社会主动推动的政体形式的进步，而是由客观的政体形式进步刺激起公民社会的活力，并期望公民社会发挥活力去完善这次政体形式进步，以及期望公民社会能负担起这种政体形式运作的社会成本。三近期的政体评论近期澳门有关政体形式的论文，也都围绕着现时本地政体形式，未来澳门特别行政区政体形式，以及两者之关系来进行讨论。 043

澳门人文社会科学研究文选•政治卷李炳时曾经在《权力分配与危机》①一文中检讨现时《澳门组织章程》内可能导致行政首长与立法会冲突的因素。李炳时所提出的因素，大致可分为两方面。(1)《澳门组织章程》给予以澳督为首之行政权甚少约束的政治权力，而立法院则是一院制，没有两院制的内部互相牵制作用，故此，当某集团在立法会内占支配地位及采取强硬立场，便可能跟行政首长产生冲突。由1976 -1984年两届立法会中议员群类的比重分别为：葡籍议员占47.06%，华人议员占35.29%，澳督委任葡籍议员17.65%。葡籍选任议员占支配地位，结果就产生了行政权与立法会间一连串的冲突，导致1984年立法会被解散。(2) 按《澳门组织章程》规定，澳督和立法会都有立法权。立法会有专有的立法权，其余范围则属澳督与立法会共有的立法权。但立法会专有的立法权在《澳门组织章程》内有纲无目，内容不明确，遂难以解决纷争。笔者认为，《澳门组织章程》内对澳门地方政体的设计根本不是立法、司法、行政三权分立的设计，澳门总督全掌行政权和分占立法权，由葡萄牙共和国总统亲自拣选任免，显然占尽优势，并且凭此优势去履行葡国总统委托其管治澳门地区的任务；至于立法会的设置，只是一种让地方势力可以在正规统治机构内占有局部决策权力，借以协调中央和地方利益的安排。在这种政体设计下，澳门总督和立法会的冲突可视为中央大员跟地方势力代表的冲突，而政体设计已保证这个中央大员一旦认为立法会被既不合作又不充分代表地方势力的集团操纵时，可要求调动中央权力重新委任和选举立法会内成员以便让地方势力考虑是否仍然由现有议员去代表地方势力。故此，1984年解散立法会事件只是政体设计内预设了的正常事件而已。事实亦已经证明，过去跟当时中央大员不合作的立法会内主导势力不能充分代表澳门的地方势力。或者我们可以认为，这种政体设计在地方民主自治的原则看来是比较落后的，至少，中葡联合声明所勾画的澳门特别行政区政体设计，在地方民主自治的原则看来就比它先进得多。① 李炳时：《权力分配与危机》，载《纪念文集84--86》(1987)，大专毕业人士（澳门）协会出版。 044

澳门政体设计的比较与评记后来，李炳时在《澳门三权分立政制及改革》①一文中认为，三权分立在澳门虽然存在，却不完备，原因是总督和澳门司法机关分别隶属于不同的葡国主权机构，立法会不隶属于葡国任何一个主权机构，没有有力的后盾支持。故此，行政权强，立法权弱，而司法权可以独立地根据立法会制定的法律行使司法权，从而协助保障立法会有一定的独立性。因此，他建议缩短立法权与行政权的强弱差距，扩大立法会议席，增加选任议席比例，减少重任议席比例，并削减澳督的立法权；在立法权未充分独立之前，行政权与司法权的本地化必须步调一致，避免一方走得太快，另一方仍很大程度上靠葡国支持。这样一来，三权分立的平衡就难以建立起来。四现时澳门政体并非三权分立制衡式笔者认为，澳门现行政体设计根本不是立法、司法、行政三权分立的设计（谈不上立法权与行政权谁强谁弱），而是一个由葡萄牙驻澳中央大员领导，加上葡萄牙司法机构之延伸，再配上地方势力在立法权上一定程度之参与而组成的设计。为了过渡向未来澳门特别行政区的三权分立设计，以及按地方民主自治的尺度衡量，加强立法机构的权力和选任性质无疑是适当的。至于司法权与行政权的本地化，目前两者都很缓慢，故此应该不存在谁跑快了的问题，只有谁跑慢了的问题。黄汉强在《澳门政制现在和未来的探索》②一文中曾经把澳门现有地方政体与中葡联合声明内的未来地方政体作了对比，从而说明过渡时期政制改革的要点。他对现时澳门地方政体特点的概括是：● 形式上三权分立，有限度的三三制衡，总督权力最大。所谓“三三制衡”是指立法会（以及咨询会）议席结构，从议员的成分来看，大体上是华人占1/3，土生葡人占1/3，官方人士占1/3；从立法会的议员来看，1/3来自社团间接选举，1/3来自民间的直接选举，1/3来自总督委任；① 李炳时：《澳门三权分立政别及改革》，载《暨南校园创刊号》(1987)，广州，暨南大学澳门同学会出版。② 黄汉强：《澳门政制现在和未来的探索》，载《濠镜》第二期( 1987)，澳门，澳门社会科学学会出版。 045

澳门人文社会科学研究文选•政治卷 ● 本质上还是一种殖民政制，主要权力来源是宗主国，不过带有较民主的色彩；● 总的来说是民主主义不足，殖民主义有余，三权制衡不足，行政长官专权有余。笔者在上文已经指出，澳门现行地方政体根本不是立法、司法、行政三权分立的设计，而是由葡萄牙驻澳大员领导，加上葡萄牙司法机构的延伸，再配上地方势力一定程度的参与而组成的设计。不过，由于未来澳门特别行政区的政体己被粗定为立法、司法、行政三权分立的形式，故此，凭三权分立的概念来衡量现时地方政体也有一定意义。这里要提出注意的是，华人、土生葡人与官方人士之“三三制衡”并非政体设计规定的结果，作为澳督咨询机构的咨询会的成员结构是由澳门总督自行决定的，至于立法会的议席，固然规定有 29.41%由总督委任，但余下来的 70.59%的议席分布很大程度上视乎公民社会和各种势力的公开制衡或私下协商的结果。例如，1984年立法会议员直选中，要不是获得工联会鼎力支持，土生葡人所占的议席便可能少得多。而1988年立法会改选后，所谓“三三制衡”可能会被打破。同时“三三制衡”的群类划分，也未必是最适合的政治分析分类，因为它未顾及社会组织势力的划分和阶级势力的划分。黄汉强对于未来澳门特别行政区政体设计中尚未具体化的部分提出了以下补充：● 归根到底，行政长官的权力是来自澳门的居民，是澳门居民授予的，因此，应该规定行政长官领导的行政机关要对澳门立法机关负责，而不是对中央人民政府负责；● 行政长官通过选举产生或协商产生的问题，以澳门的历史传统和现实情况，相信一开始不宜由一人一票直选产生，也不宜由闭门会议产生，最好是由一些代表人物先行开门协商（由立法会及社团代表组成“大选举团”来协商)，提出二至三名候选人，报请中央同意，然后再直选产生；● 立法会议员的来源，可有1/5或1/4规定给予土生葡裔人士，其余全部由直选或间选产生；● 市政厅和咨询会继续存在，但咨询会应改为行政及立法的咨询机构，不只是澳门总督的咨询机构。 046

澳门政佈设计的比较与评论笔者认为，作为中华人民共和国主权下的澳门特别行政区的行政首长，如果要规定不向中华人民共和国所有主权机构负责，看来不可能。在中葡联合声明中已声明：澳门特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，享有高度自治权。或者，从法定关系分析上可以界定，除外交和国防事务外，澳门特别行政区行政长官不需受中央政府“指令支配”关系的约束，而只受部分的“拣选任免”关系的约束；将来基本法对于这个行政首长罢免权行使的设计，则是中央对澳门行政长官拣选任免权强弱程度之关键所在。如果中央可以无须地方立法机关动议而罢免这个行政长官，中央便对这个行政长官较有强的任免权力；如果必须经地方立法机关动议才能够罢免，则任免权力就较弱；如果只能任命而不能在任期内罢免，则行政长官在任期内便缺乏约束了。从民主政治的尺度衡量，闭门协商选出行政长官或选出行政长官候选名单，都是最不可取的。鉴于现实政治情况，第一届澳门特别行政区行政长官用闭门协商加直接选举产生，应该是比较开明的办法。比较关键的问题倒是第一届行政长官之后的各届继任人如何产生？是否每一届都要有“大选举团”？这种“大选举团”是否形成一团变相的地方权贵，巩固了乡社式人际关系和家长权威的存在？从民主政治的尺度衡量，“大选举团”不宜久存。至于澳门特别行政区立法机关的议席留下一小部分给土生葡裔人士，看来实际上大有可能。这种安排，将会促使土生葡人内部产生一个具有全面团结性和代表性的种族组织。五过渡时期的政制改革《澳门政制现在和未来的探索》一文中还提及了过渡期的政制改革，最主要的重点是：● 政制的本地化——中文合法化、法律本地化和公务员本地化；● 政制的民主化——改善选举制度、健全法制和保障自由。关于“政制的民主化”，黄汉强认为有一个民主的底线，就是不能损害澳门经济繁荣发展这个大目标。这种讲法，跟最近出现的“繁荣诚可贵，民主价更高”的讲法有一定矛盾，尚有待进一步商榷。关于“政制的本地化”，黄汉强所提出的三个重点环节（中文合法化、 047

澳门人文社会科学研究文选•政治卷法律本地化和公务员本地化）中，以中文合法化的筹备工作进展最为缓慢，不仅缺乏具体行动，连针对此间题的官方研讨会也未举办过。中文合法化诚然牵涉很多技术问题，但更主要的是利益问题。至少，直觉上看来，中文合法化进展愈缓慢，对延续葡裔人士在澳门官方的特殊地位和利益就愈有利（可惜，对澳人治澳和治权顺利移交则愈不利）。至于公务员本地化，黄汉强提出三个内容：（1）逐步扩大公务员中本地人的比例，使其达到90%以上；（2）逐步扩大本地人公务员中华人的比例，使其达到全体公务员的60%以上；（3）公务员中，不仅华人要懂得葡语，而且本地葡裔人士也要熟练掌握华语和中文。本来应否为公务员本地化定下数量标准，是见仁见智的。定下数量指标当然有促进和警醒作用，但定得太细就令人难以接受，定得太粗，又可能产生肤浅指标而导致的畸形现象。（例如大量招请扫街打杂华人公务人员便可以迅速满足第二项要求）笔者无意新创什么数量指标，但必须指出，公务员本地化除了上列三个内容外，还须注意：①在高层和主管级公务员中，本地人的比例需要有显著的扩大；②在高层和主管级公务员中，华人的比例更需要有显著的扩大。唯有这样才能够应对目前葡国官员占据澳门公务员系统大量高层和主管岗位，而土生葡人又占了大量中层岗位的现象。六公务员本地化与本质变革据1987年3月澳门行政政务司透露，澳门现有公务员8400人，只有5.7%来自葡国，但来自葡国的公务员占据了公务员管理督导的50%。又据1985年8月的官方统计，澳门公务员中懂中文的占65%，懂葡文的占51%；懂广州话者占86%，懂葡语者占52%；能同时精通中葡语文者只占1%以下。自1986年以来，澳葡政府推动公务员本地化的活动主要有三个方面。（1）推行公务员中葡双语教育，在公务员中开办中文课程和葡文课程；（2）1986年10月以后，招聘公务员的权力集中于行政暨公职司，并规定向不懂葡文（但愿意受葡语训练）的华人开放门路，结果报名人数激增；(3)吸纳具有高等学历的当地人担当公务员主管。其具体办法是彰挑选 048

澳门政体设计的比较与评论报名的高等学历人士赴葡国学习一年，回澳实习三年，然后当公务员主管。计划每年两批，每批20人（近传这个计划受拖延，如属实，对公务员本地化是不利的）。澳门的公务员系统无可避免地要进行重大的变革。关于公务员系统的变迁，我们不妨回顾西方资本主义发达国家公务员系统变革的历史。第一阶段发生于西方工业革命、民族国家运动、资产阶级革命相继兴起的时代，原本为皇权效命的行政官僚被清洗了封建贵族将权的性质。政府官员不再由具备特定贵族品位、血统和亲戚关系的权贵集团所包揽，而开放给那些跟一般国民的语言、文化和生活习惯一致的普通人充任，并且经过一连串反对“个人瞻徇”和“政党分肥”的斗争，使公务员财富收入也接近社会一般水平。这个改变，是官僚法治化、效率化和受外力有效依法监控的基础。第二阶段发生于19世纪垄断资本主义兴起之后。由于各国家政府不得不应付国家经济危机，积极介入处理经济民生事务，于是，官僚系统迅速扩大。为支配庞大的官僚系统，于是在公务员系统内设置了集中管理人事和培训的核心部门，执行公务员招聘、培训、考核、调配，推动整个公务员系统的科学化管理。同时，立法部门、司法部门和公民社会舆论，也从外部依法加强了对公务员的监督和控制。第三阶段发生于20世纪。20世纪特别是第二次世界大战后，公务员工会变得强大和活跃，积极争取中下层公务员的权益，跟高层管理者周旋，形成了公务员系统内管理者与被管理者互相监视和控制的局面。双方分别向外争取公民社会的支持；使公务员权益争权，由非政治化的行政问题变成为政治化的阶层权益问题。香港已出现了这个变革。把这些历史经验印证于澳门，可以发现以下三点。(1) 澳门公务员系统还没有完成第一阶段的变革。虽然澳门公务员系统不至于存在封建贵族包揽的性质，但存在着种族性和特权性质；公务员待遇（包括薪酬、假期、福利和其他收入）颇优于社会一般水平，尤以高级公务员为甚。官方语言与社会语言脱节，导致公务员有种族性偏向。(2) 由人事管理部门推动科学化改革的公民社会舆论监控等第二阶段的特性已经存在，但人事管理部门似乎仍依赖政务官员推动，没有足够自主的革新动力。立法部门和司法部门对公务员系统的监控功效尚不显著。 049

澳门人文社会科学研究文选•政治卷故此，第二阶段变革之特性也不完备。(3) 公务员公会已组织成立，但尚在起步阶段，故第三阶难变革虽已奠定基础，尚未正式实现。笔者认为，澳门公务员系统变革的主要困难是它仍未完成第一阶段的变革，使其余的变革也缺乏产生良好效果的条件。要清除公务员系统的种族性偏向，唯有落实以绝大多数市民生活的主要语文作为官方主要行政语文的政策；要清除公务员系统的特权性质，唯有使公务员的薪酬福利（及其他收入）调整限制在仅稍高于社会一般同级工作的水平。这些变革可能因为跟澳门现时中上级公务员的利益有冲突，故目前尚未有任何一方的政治力量敢于正面提出这种澳门公务员系统变革的根本需要。由于目前中上级公务员在澳门社会水平上特殊优厚的待遇，加上政府开放门路，近年已出现了华人知识分子纷纷向公务员系统集结的现象。他们将会跟现有多年政府行政经验但无高等学历的中层公务员竞争高层和主管职位。那么，相比较而言，由已具多年行政经验并以土生葡裔占多数的管理层管理政府好，抑或是让青年一辈华人知识分子管理好呢？或者，两者的比重应如何分配呢，公务员系统中管理层人员配置，须依据公务员系统内部的规章制度安排，不是直接民主决定的结果。但原则上，澳门公务员系统变革不仅要回应治权移交的需要，还要回应社会经济发展的需要，故此，管理层人员配置也应该根据这两项需要来决定。澳门公务员系统需要执行的任务包括诱导澳门工业走向高技术化和多元化，控制与策动大规模城市扩建、统筹改革学校制度、迎接处理将来社区问题与阶级冲突等各方面的具体措施。因此，管理层必须是积极奋发、励精图治的班子，而不是因循守旧、少变动多福利的群类。同时，为了适应澳人治澳，公务员系统的管理层必须能够跟未必懂葡文的行政长官与政务官员顺利沟通，处理、制作中文文件，切实执行指令和接受监督，并且还须在专门管理范周内按行政长官的要求提供技术方案和详细阐释。七法律本地化与社会成本至于法律本地化，澳葡政府1987年从葡国请来法律专家举办了隆重的研讨会后，现正筹划推行。 050

澳门政体设计的比较与评论魏美昌在《澳门过渡时期的法制改革》①发言讲稿中指出了法律本地化多项需要克服的困难。•长期以来，本地法制很不完善，至今未有人对本地各种法律、法令、条例等做过全面、准确的统计。对许多人来说，哪些仍有效，哪些已失效，一片朦胧。•翻译法律比翻译其他专业要求的准确性更高，译者不仅要精通两种文字，而且要求译者有一定的法律修养，对法律词汇和术语要真懂。翻译澳门法律的人不仅要精通中葡两种文字，而且必须懂得和熟悉欧洲大陆法及其在葡国的运用，从而创造出适合于澳门而有别于香港和内地的一套中文法律词汇。澳门目前缺乏这种“三个精通”的人才。•司法改革中的重要一步是逐步建立中级和高级法庭，使许多案件和上诉，能够就地审理而不用送到葡国。要在1999年前实现澳门的司法独立，这是异常艰巨的任务。除了重组法庭外，还要在法庭上使用双语。这就更加困难，因为至今尚无有能力操中葡两种语言的法官。•澳门只有33名律师、大律师，没有一个是华人。在香港有1791名律师、大律师在私营机构工作，220名在律政司的司法部门工作，法官和律师中有不少是精通中英文的华人。1992年香港大学法律系将培养出首批操双语的律师。反观澳门，条件比香港就差得多。笔者较早前也曾在《海洋法、大陆法，能适应当时当地发展就是好法》②一文中指出：香港目前通行的英式海洋法，根据中英协议，今后肯定继续通行。香港司法和法律界发展比较成熟，效率高、规模大、人才多，而且有培养华人律师的大学。反观澳门司法和法律界，无论在效率和规模方面均尚在低度发展阶段，法律服务市场被土生葡人垄断，且由于能够隔除香港法律界的竞争，缺少改进的动力。一旦澳门治权转移，而资本主义经济制度不变，那么，从澳门整体经济效益着眼，如果希望有一个现成的、有效率和先进的法律服务体系，最佳选择就是干脆趁葡国大陆法在澳门尚未完备生根，转而采用香港的法律，利用邻近的资源来建立适应工商金融①魏美昌：《澳门过渡时期的法制改革》，发表于“第二届澳门社会科学年会”， 1987，澳门社会科学学会主办。②吴国昌：《海洋法、大陆法，能适应当时当地发展就是好法》载《活流》季刊第26期(1986)，澳门教区青年牧民中心出版。 051

澳门人文社会科技研究文选·政治卷业发展的法律服务体系。的确，以澳门这样小的经济规模，要承担一个孤立的法律系统，实不划算。在珠江三角洲经济区内，混杂大多从属于不同法系的山头地区，也不利于引进外资的经济开发。可是，为了避免导致目前效率低下的法律界受太大冲击，为了保持法律的延续性，以及为了保持葡国人的尊严，我们看来绝不可能干脆改用香港的法律。唯有强行承担，付出巨大的社会成本，建立本地的法律系统。现在，为了迎接司法机构及法律转移的事实，除了依仗澳门总督和其他葡国领导层安排本澳司法机构的扩张外，东亚大学也将成为培养有关法律界人才的基地。笔者同意魏美昌的建议，须成立一个由葡国、本地、内地和香港的一些法律界、翻译界专家组成的专业班子，经过一段学习训练，在熟悉、弄懂大陆法和精通中葡文的基础上，将本地已经清理过的法律，分轻重缓急，由葡文译成中文。东亚大学似乎很有可能承担安排这项工作的责任。耗费大一点，也不能计较。即使如此，估计到1999年新生的中葡双语澳门特别行政区法律体系还是免不了出现这样或那样的漏洞，但只要到时澳门存在着在民主政治尺度下比较成熟的公民社会和立法机关，则法律上的漏洞是可以逐一弥补的。八行政主导应予改变魏美昌在《澳门过渡时期法制改革》中除了论述澳门法律本地化问题外，还提出了关于澳门政体的见解。•根据《澳门组织章程》的规定，立法会和澳督是两个互相制衡的立法单位。•在总督与立法会之间的矛盾不可调租时，总督可向葡萄牙共和国总统建议解散立法会，而立法会解散期间，立法权只属澳督。•在过渡时期，澳门立法机关与葡国立法机关之间的从属关系将逐步减少，故需对《澳门组织章程》作适当修改，以扩大本地的立法权，包括总督与立法会的立法权。在修章时可以考虑以下几点：一、扩大立法会的代表性；二、提高立法议员的质素；三、提高咨询会的质素；四、改善立法权与行政权之间的制衡关系（把章程中模糊和易起争议之处明确起来）；五、现行的行政主导模式不宜大动。 052

澳门政体设计的比较与评论笔者认为，较有争论的是“行政主导”的问题。在香港的政制改革讨论中，有人认为将来港人治港的政府应该保证使行政机构服从港人民主自治的立法机构，实行立法主导，也有人认为香港的行政机构公务员系统向来效率很好，应继续实行行政主导。可是澳门的公务员系统在本地化和效率上跟香港大有距离。在澳门现行地方政体设计当中的“行政主导”性质，主要是指：①同时并存着一个具全部行政权力及兼具部分立法权力的“行政机构”，以及一个只具立法权力的立法机构；②前者在拣选任免权力关系上优于后者，前者可以指定后者内部29.41%的成员，又可提议把后者解散。魏美昌在《澳门过渡时期内法律改革》中的意见是现行的行政主导模式不宜大动，一方面要保证民主立法，另一方面不能削弱总督的控制权和决定权，并且认为适宜同时增加澳督和立法会的立法权。可是，李炳时在《论澳门三权分立制及改革》中则认为，不能等量增加澳督和立法会的权力，应在扩大立法会议席之同时，增加选任议席的比例和减少澳督委任议席的比例，并削减澳督的立法权，使立法会拥有完全立法权；只有此消彼长，才能缩短强势的行政权（“行政机关”）和弱势的立法权（立法机关）之间的权力差距而使之趋于再衡；一旦排除了行政权（“行政机构”）之介入和立法权（立法机关）取得充分之独立性，双方权力界限重叠模糊的问题亦随之迎刃而解。笔者认为，如果从民主政治的观念衡量，在过渡期内把澳门本地人对立法会内部成员的拣选任命比重增加，以及扩大一定程度的人民控制之立法机构权力而缩小葡国中央驻澳大员的权力，是有利于地方民主自治的；如果从安定繁荣的观念衡量，情况就比较复杂：如果现时公民社会没有强烈的要求，行政主导的形势维持不变，自然是有利于目前之稳定。可是，到了1999年，当澳葡政府中的葡国领导官员撤走，而政体设计又要由现行的“行政主导”性质改变为中葡联合声明所规定的三权分立，恐怕又反而因准备不足而手足无措，引起混乱。故此，笔者认为在过渡期内把处于弱势的立法会强化，逐步吸收掉澳督的立法权力是较适当的。因为它不仅符合民主政治的原则，而且似乎也较符合将来安定繁荣的原则。目前中葡联合声明中所界定的澳门特别行政区政体形式，虽然还有很多有待基本法填充的部分，而填充后的结果可能 053

澳门人文社会科技研究文选·政治卷使政体设计实际上倾向于“行政主导”、“立法主导”或“平等制衡”，但无论如何，在澳门过渡期间，澳门人有较充分的时间去学习操作的是立法会，而不是行政首长岗位。透过今后的选举和参与，澳门人的立法议会政治将会成熟起来；但澳督和大部分政务官员之职位，在短期内还不可能交给澳门人去实习。因此，在1999年要实现稳定的政体移交转接，很大程度上须依赖澳门人较成熟的议会政治文化支持下的立法机关所发挥的力量，而那时的行政领导班子恐怕还在尝试管理的阶段。一直以来，由于作为葡国驻澳大员的澳门总督有立法权力，可以不断自行颁布法令，而总督带来的政务司和大批随员则成为向总督提供策略研究和法令构思的幕僚支持系统；立法会即使陷于议而不决，澳门政府仍然能够针对现况颁行法令。可是，澳门特别行政区的领导层则面对不同的情况。(1)行政长官和政务官员基本上由澳门人出任，将没有现时澳督和政务司那种来自外地的超然身份和后台势力；因此，澳门特别行政区行政长官和政务官员必须跟本地人民建立更密切的联系和争取更积极的支持。(2)行政长官将不可能像现时澳督那样随时从葡国调来大批随从。因此，除了需要公务员系统之管理层充分合作，提供技术方案和阐释外，还需要有协助进行政治性策略研究的幕僚系统。(3)到时行政长官不再具立法权力。立法机关的议员背后必须有经常协助草拟既考虑全局又够具体化的提案和经常协助评议政府施政动向的幕僚组织，才可能使立法职能顺利产生作用。(4)拥有全部立法权力的立法机关的议席，将是很有吸引力的政治位置，将来议席竞争更趋激烈。要竞争成功，必须付出更多人力物力并建立群众基础。上述各种因素，都会促使将来澳门特别行政区行政长官（及政务官员）和立法机关议员建立帮助研究政略和争取支持的组织性力量。公民社会将受到一定的冲击和须付出一定的社会成本。弱化日前澳门政体行政主导的性质，将有利于及早刺激公民社会作好迎接新政体的准备。（原载林达光、黄汉强等编《澳门研究》，创刊号，澳门澳门东亚大学澳门研究所，1988年6月） 054

澳门行政权与立法权之间的制衡叶志强* 一直以来，行政、立法、司法三权分立，-相互制衡，是大多数西方国家所推崇的一种理想的政治体制。自1976年《澳门组织章程》颁布以后，这种三权分立的政治体制亦大致上在澳门建立起来。根据《澳门组织章程》的规定，总督与立法会是澳门政治体制内两个既不相互从属，又互相监督的机构。这种政治体制的设计，目的在于防止行政与立法间任何一方出现滥权，以致失却政治上的均衡。然而，在过去的18年中，行政与立法之间究竟是否起到了相互制衡及监督作用？本文尝试从立法的角度检视立法会过去所做的工作，期望能找到答案。至于本文所采取的研究方法，则是对立法会所通过的法律作一概括的统计分析，并选取一些较重要的法案作个案研究，希望能使读者借此了解立法会在制衡及监督政府方面所起的作用。一《澳门组织章程》1974年4月25日，葡萄牙国内发生政变，独裁政府被推翻，建立了民主政权，宣布实行“非殖民化”政策，不再把澳门当作殖民管治地，而且另行制定与澳门情况相适应之章程，承认澳门是中国领土而由葡萄牙管理的特殊地区。1976年2月10日，葡萄牙共和国总统高美士根据当时革命委员会的命令，颁布实施《澳门组织章程》（2月17日法律第1/76号）。从1976年至今，《澳门组织章程》作过两次修改。第一次是1979年，*澳门特别行政区政府财政局顾问高级技术员。 055

澳门人文社会科技研究文选·政治卷透过9月14日第53/79号法律，将立法会议员任期由三年改为四年；第二次是1990年，透过5月10日第13/90号法律，将原《澳门组织章程》作大幅度的修改，目的是要符合中葡联合声明关于在过渡期内加强澳门地区立法、司法自治权之精神。根据《澳门组织章程》，澳门地区享有行政、经济、财政及立法的自主权，而总督及立法会是澳门地区的两个本身管理机关。（一）总督及其权限总督由葡萄牙共和国总统任免并授予职权，向总统负责。按规定，总统在任命总督前，必须通过澳门立法会和澳门利益的主要代表组织，咨询当地居民意见。根据《澳门组织章程》第3、11、13、16、17、21、25、31条及第37 条，总督有以下权限：(1)在澳门地区内代表共和国总统、共和国议会及共和国政府；(2)在对内关系上代表本地区，在对外关系上代表共和国总统；(3)承担对内安全事宜之责任，而在地区之对外安全事宜的权限属共和国总统；(4)根据法律采取必要之措施恢复公共秩序；(5)行使立法职能，签署法律及法令之颁布，规范法律及法例之执行，宣布训令及批示；(6)提请宪法法院审议立法会发出的任何规定有否违宪或违法；(7)领导本地区之总政策，订定货币及金融市场的结构；(8)领导整个公共行政及管理当地财政；(9)向共和国总统提请任免政务司，并授予其职权；(10)保障司法当局的自由、执行职务的全权性，以及其独立性；(11)以公共利益为理由，向共和国总统建议解散立法会；(12)任命七名立法会议员；(13)列席立法会，但无表决权。（二）立法会及其权限根据《澳门组织章程》规定，立法会是澳门地区本身管理机关之一， 056

澳门行政杈与立法权之间的制衡是澳门主要的立法机关和行政监督机关。立法会由23名议员组成，其中由总督委任的7名，通过直接选举和间接选举产生的议员各占8名。① 每届立法会为期四年，即由四个立法会会期组成，每个会期不超过八个月，也可依法延长。根据《澳门组织章程》第13、30条及第31条，立法会有以下权限：(1)监视在当地对宪法规则、章程规则及法律的遵守，并提请宪法法院审议总督发出的任何规定有否违宪或违法；(2)授予总督立法许可；(3)订定当地社会经济、财政及行政政策总方针；(4)对《澳门组织章程》发表意见及建议修改；(5)核准行政当局每年收支预算的建议；(6)审议总督、政务司及行政当局的行为；(7)审览本地每一经济年度账目；(8)表决对施政方针的弹劾动议；(9)就本地区事务向葡国总统及总督提出意见；(10)对于未保留予葡国主权机关或总督的一切事宜制定法律；(11)制定税务制度；(12)就人的权利、自由及保障、罪行刑罚、保安处分以及刑事诉讼程序等事项立法；(13)订定有关违反纪律或行政秩序的惩罚以及有关程序的一般制度；(14)制定租赁的一般制度、货币制度及度量衡标准；(15)制定地方行政法律制度的大纲，以及当地中央行政机关与地方行政机关之关系的法律制度；(16)订定或修订公务员的职级及薪酬；(17)订定当地公共行政制度纲要；①根据4月1日第4/91/M号法律所通过之立法会选举法第15条第Ⅱ款之规定，间选议员透过下列选举团选出：(1)雇主利益选举团选出四名；(2)劳工利益选举团选出两名；(3)专业利益选举团选出一名；(4)慈善、文化、教育、体育等利益选举团选出一名。 057

澳门人文社会科技研究文选·政治卷 (18)订定本身的选举制度及议员通则。由上可见，《澳门组织章程》赋予总督的权限十分广泛，包括①：(1)代表权（总督权限中第1、2项及第3项）；(2)执行权（总督权限中第8项及第9项）；(3)政治权（总督权限中第4项及第7项）；(4)牵制权（总督权限中第5、6、10项及第11项）；(5)宪制权（总督权限中第12项及第13项）；(6)立法权（总督权限中第5项）。而立法会所拥有的权限则包括②：(1)立法权（立法会权限中第2项、第10至18项）；(2)牵制权（立法会权限中第1、3项、第5至9项）；(3)宪制权（立法会权限中第4项）。由此可见，总督与立法会所拥有的各种权限，既有分立，亦有重复及互有牵制。分立方面，总督有代表、政治及执行权；而立法会有其专属立法权。重复方面，主要是双方都具有一定的立法权，而具体的立法权将在下节中有较详细的论述。牵制方面，双方均可透过葡国宪法法院对对方所做的立法行为作出审查，以达到相互制衡的目的。然而，在这种相互牵制的过程中，彼此并不处于对等的位置上，最明显的是总督可以透过向葡国总统作出建议，而令立法会被解散，相反，立法会并不能因弹劾总督的施政方针而令总督下台。总的来说，总督权力还是较立法会权力为大。二澳门立法体制的特色一般学者和论政人士都认为澳门的立法体制具有两层双轨的特点。所谓两层，是指葡国主权机关同澳门立法机关都可以制定澳门法律，双轨则是指澳门本地的立法机关（总督和立法会）都享有立法权，而这种立法权是并行、互不隶属的。 ①黄显辉：《澳门政治体制与法渊源》，澳门，东方葡萄牙学会，1992，第35- 37页。②黄显辉：《澳门政治体制与法渊源》，第40-42页。 058

澳门行政杈与立法权之间的制衡根据葡国宪法，葡国的主权机关为共和国总统、共和国议会、政府和法院。①根据葡国宪法和《澳门组织章程》的规定，主权机关（指享有立法权的共和国议会和政府）对澳门的立法权限包括以下两个方面。(1)批准《澳门组织章程》以及澳门立法会对该章程的修改建议，但若葡国主权机关对立法会的修章建议作出修改，须经立法会同意后方可颁布。(2)就非属澳门地区专门利益和澳门立法会权限的事项制定法律。根据上述两点所制定的法律，必须经过在《澳门政府公报》上刊登这一程序才可在澳门实施。目前在澳门适用的葡国五大法典②，经修改后的《澳门组织章程》及《澳门司法组织纲要法》均经上述程序，才能在澳门地区生效。过去，由于澳门没有本身的立法机关，故此只能大量地将葡国法律引申至澳门。自1976年起，随着《澳门组织章程》的通过，澳门开始有自身的立法机关（澳门立法会及总督），葡国法律延伸到澳门适用的情况日渐减少，立法会创制法律则日渐增加。到1980年代中期以后，澳门的法例基本上都源自澳门。葡国主权机构对澳门立法尽管日渐减少，但在法律上，这种权限并没有缩小，而是通过自我约束解决罢了。葡国主权机构的立法如果同澳门本地立法有抵触，按照《澳门组织章程》第41条之规定，分下列两种情况安排优先顺序：一是葡国主权机构创制的法律，内容上属于澳门本地管理机构专属权限的，则以澳门本地法律为优先。但如抵触的是有关《澳门组织章程》第31条第1款a至f，i、n 及o项所涉及事宜的，则以葡国立法为优先。由于总督能以颁布“法令”的形式行使立法职能，此举可大大增加行政当局的权力。加上总督本身所拥有的行政权，容易形成权力一边倒的情况，甚至架空立法会。为此，《澳门组织章程》第15条订定了追认程序的细则，目的在于牵制总督之立法行为。根据该条文之规定，任何法令（除总督行使《澳门组织章程》第13条①葡萄牙共和国宪法第113条第l款。②即刑法典、民法典、商法典、刑事诉讼法典及民事诉讼法典。 059

澳门人文社会科技研究文选·政治卷第3款规定之权限所制定之法令外）均受追认程序约束。法令的追认应由六位立法会议员在有关法令公布后首五次立法会议内向立法会执行委员会提出书面申请，并指出该法令的名称及颁布的日期。主席在接到申请48小时内应决定是否接纳申请。一旦接纳，即交全体会议讨论。如获得通过，则予以追认，该法令将继续有效；反之，该法令则从主席的有关报告在政府宪报上颁布之日起停止实施。但若拒绝追认是基于该法令与宪法规则、章程规则或与共和国主权机关发出之规定有抵触时，则立法会便应提请葡萄牙宪法法院审理，而立法会及总督须遵守该法院之判决。此外，如果立法会对该法令作出修改的话，则该法令连同其修正案一起加以追认，并继续实施。总督若对立法会拒绝追认感到不满意，更可以“公共利益为理由”向总统建议，由总统下令解散立法会。1984年2月，正值立法会第二届会期，当时总督高斯达就曾建议解散立法会而获总统恩尼斯接纳，立法会即时被解散。1983年11月21日总督在宪报颁布第41/83/M号“规定编制及执行本地区总预算册及地区公共会计之办法”及第42/83/M号“撤销民政厅、澳门及海岛市行政局以及路环行政分所，设立行政暨公职署”法令，由于该两项法令未经立法会讨论通过，立法会部分葡籍议员认为此举严重地侵犯了立法会的专有权① ，于是决定在1984年1月23日召开立法会大会，由华年达、林绮涛、马丁士、李安奴、李德勋及欧若坚等六人联名提出对上述两项法令进行追认及修订，最后大会一致通过并由立法会主席宋玉生将该两项法令送去宪报，并在2月6日发表，但又未经澳督签署。对此总督高斯达在2月11日的《政府公报》上发出一项批示，以“此追认未经澳督签署”为理由，宣布立法会的追认和对这两个法令中若干条文的修改全部无效，仍维持原颁布之法令。随后，立法会于2月16日举行闭门会议，讨论澳督否决立法会对两①根据当时的《澳门组织章程》第31条，总督所行使之权限属立法会专有职权。有关立法会与行政权之间的政治斗争，见李炳时《1976- 1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，澳门，东亚大学硕士论文，1987年12月。 060

澳门行政权与立法权之间的制衡个法令的“追认”的问题，并．提出派出一个小组飞赴里斯本，向葡国议会及总统反映情况，寻求公平解决方法，但经华人议员劝告，取消了此项行动。2月23日，澳督高斯达向葡国总统恩尼斯呈送了要求解散澳门立法会的建议书，并列举了七大理由。这些理由包括“立法会现时的组织反映不出本地区各社会的社会政治结构”， “立法会全体会议对重要事项的工作叙述不存有最低限度的资料”， “所采用的选举程序，患有明显的缺点”，“少数议员所代表大多数人的立场未能成为决议”等。①2月28日下午，正当立法会举行全体会议，就澳督向葡国总统建议解散立法会一事进行讨论时，接获澳督秘书长送来公函，谓总统恩尼斯接纳澳督高斯达的建议及理由，根据《澳门组织章程》之规定解散立法会。立法会随即议决通过结束会议。导致这届立法会被解散的表面原因，是因为立法会对总督所颁布的法令的追认问题，换言之，当时旧的《澳门组织章程》对立法会与总督权限的划分并不十分明确，例如，哪些事可以由总督以“法令”处理或哪些事必须经立法会通过，都没有清楚界定。至于导致这次政治风波的真正原因，相信是总督与立法会之间权力斗争的结果。回顾第一、二届立法会的组成，土生葡人都占绝大部分议席，华人议员力量微薄，②故此只要土生葡人团结起来，立法会便会完全受到他们控制。土生葡人可借此进一步向总督争权。据了解，就在立法会被解散前夕，立法会正准备讨论通过四部法律：修订《澳门组织章程》，订定反贪污法律，订定澳门自治机构法律及行政行为依据法律。③倘若上述四部法律草案在立法会获顺利通过，则立法会对执行权的控制能力便会大增。另外，立法会中土生葡人与总督长期以来有利益冲突。这主要表现在第一届及第二届立法会所通过的法律，很大部分都与公务员切身利益有关，而这些公务员则是两届立法会选举中主要的选民来源；④换言之，立法会通过与公务①《华侨报》，1984年2月25日。②该两届立法会17个议席中，土生葡人占12席，华人仅占5席。③《华侨报》，1984年3月14日；《大众报》，1984年2月29日。④根据旧选举法，选民资格其中一项条件为具葡籍，故此第一、二届登记选民分别为3600多人及4100多人，而投票人数亦仅为2800多人及2600人。 061

澳门人文社会科技研究文选·政治卷员利益有关之法律可视为对其选民作出交代的结果。而澳督高斯达在事后接受访问时亦明确表示，当时的《澳门组织章程》赋予立法会权力过大，立法会“还透过对组织章程舞文弄墨的理解方式将这些职权扩大，以至目前总督几乎无范围可管理”。①“立法会成为一些人的工具……因此，立法会应有更太的代表性，订定法律时，适宜有街坊会参与，透过新选举法，使居民有表达意愿的机会。”②故此，解散立法会，重新修订选举法，让广泛代表各阶层利益的代表进入立法会，可减少葡籍公务员再度控制立法会，从而可削弱他们与总督进行对抗及争权的能力。③两层双轨的立法体制是澳门特殊社会环境的产物。两层立法是澳门作为一种被管治地区的地位的反映，葡萄牙当局对其管治地立法的控制是理所当然的。双轨制的存在则能使总督的权力不受约束，因总督是共和国主权机关的代表，不可能受到地方自治组织（立法会）的制约。故此，若站在葡萄牙当局的利益立场来看，设计出双轨或双层立法体制自有其合理之处。简言之，这种立法体制的优点在于对澳门法制的建立起着巩固的作用，因为在《澳门组织章程》颁布之前，澳门本身没有制定法律的完善机制。故此，从葡国引申法律到澳门使用及为澳门订立专门适用法律都有助于澳门成为法治的社会。而此举亦为唯一可行之办法，对澳门整体社会经济的发展亦有利。至于双轨立法方面，总督可按社会的实际需要而订立合适的法律，同样对社会发展及健全法制起到积极的作用。然而，这种立法体制亦存有一定的缺点。例如，大量的行政立法会限制立法会的功能。此外，这种体制亦容易造成行政与立法方面的矛盾（如前述之 “法令”追认问题而导致“解散立法会”风波），并且令行政权过大。 ①对于上述观点，立法议员何思谦及论政人士兼议员吴国昌，均表示赞同。②《华侨报》，1984年3月14日。③为了对立法会被解散事件作深入了解，笔者访问了资深立法议员、现任立法会主席林绮涛博士。她表示早在立法会被解散前，总督与立法会之间已长期出现沟通不好、彼此意见不同的情况，她强调事件的发生并不涉及如外间报道的“私人问题”，而是总督与立法会整体问题。她认为真正原因可能是总督的个人领导风格， “着重他在葡国形象多于解决及了解澳门情况”。她强调这是“极端”的做法。她本人亦不接受总督向总统提出解散立法会的理由。 062

澳门行政权与立法权之间的制衡1999年12月，澳门特别行政区成立，立法权将完全属于立法会。故从现在开始，实有必要加强立法会的立法职能，以应付将来的转变。三各届立法会所通过法律之统计及分析《澳门组织章程》赋予总督及立法会双方以立法的权力，由总督所颁布的法例称为法令，而由立法会通过而经总督颁布的法例称为法律，而法律及法令在效力上相等。为了达到总督与立法会间相互监督、相互制衡的目的，总督可拒绝签署立法会所通过之法律，令法律不能生效；而立法会亦可以对总督所颁布的法令，通过追认的程序而对总督的立法行为加以牵制。在第一届立法会期内，由总督提交的法律提案为60个，获通过的为57个（见表1），比率达95%，而由议员提交的法律草案为34个，获通过的为32 个（见表2），比率达94%。可见，当时行政与立法之关系比较和谐。在第二届立法会期内，由总督提交的提案为50个，获通过的为34个（见表1），比率下降至68%，但不被讨论的总督提案多达14个，占28%，遭否决的有两个，可见当时的立法会与总督的关系比较紧张，双方分歧亦较大。而由议员提交的法律草案为18个，获通过为14个（见表2），比率下降至78%。表1 澳督的提案单位：个立法会期一二三四*动议通过否决不讨论撤回 60 57 0 3 050 34 2 14 053 48 0 4 114 7 2 3 2 资料来源： Vitalino Canas, Preliminares do Estudo da Ciencia Politica, Macau, Publicac6es o Direito, 1992, pp. 240 -260。*第四届立法会期统计数字截至1989年12月4日。 063

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表2 议员的草案单位：个立法会期一二三四*动议第一轮表决中通过否决不讨论撤回 34 32 0 2 018 14 0 4 020 14 0 4 210 1 0 8 1 资料来源： Vitalino Canas, Preliminares do Estudo da Ciencia Politica, Macau, Publicac6es o Direito, 1992, pp. 240 -260。*第四届立法会期统计数字截至1989年12月4日。表3 澳督的政治及违宪否决单位：个立法会期一二三四*政治 4000违宪 0020在第二轮表决中不需修改通过 0000在第二轮表决中经修改通过 2010在第二轮表决中未有结论 0010未有召开第二轮表决 2 000 资料来源： Vitalino Canas, Preliminares do Estudo da Ciencia Politica, Macau, Publicac6es o Direito, 1992, pp. 240 -260。*第四届立法会期统计数字截至1989年12月4日。表4 议员的追认要求单位：个立法会期一二三四*动议劲修改准许不需修改准许否决不讨论 3 1 1 0 07 2 0 1 40 0 0 0 00 0 0 0 0 资料来源： Vitalino Canas, Preliminares do Estudo da Ciencia Politica, Macau, Publicac6es o Direito, 1992, pp. 240 -260。*第四届立法会期统计数字截至1989年12月4日。 064

澳门行政权与立法权之间的制衡第三届立法会期内，总督提案获通过比率有所上升；至于第四届立法会期，由于资料截至1989年12月4日，故未能取得详细资料以作分析。另一方面，澳督在第一届立法会期内，对立法会所通过的草案行使了四次政治否决，令草案返回立法会再作讨论。结果其中两个草案在第二轮表决中经修改获通过，另外两个草案则未召开第二轮表决（见表3）。在其后的几届立法会期内，总督亦曾行使过两次否决，其中一次后来获修改通过。此外，立法会对过去总督所颁布的法令亦采取过多次追认程序，以作为对总督权力的制衡。其中，在第一届立法会动议三次追认要求，法令经修改获准许为一个，不需修改获准许为两个；而在第二届立法会期内，立法会更七次动议对澳督所颁布的法令进行追认，结果只有两个法令经修改后获准继续生效，而一个遭到否决（见表4）。而在此后的两届立法会期内，立法会再没有对澳督的法令作追认动议。从上述的统计可以看到，澳督与立法会在过去四届会期内，彼此间的关系起伏非常大，在第一届会期内，双方充分合作，立法会的工作效率亦大大增加。但在第二届会期内，总督与立法会的关系发生急剧的改变，立法会多次对总督提案不作讨论，甚至对提案作否决。此外，立法会亦多次对总督所颁布的法令作追认动议，意图加强对总督的制衡。但此举引起总督的强烈不满，最后更导致立法会被解散。可以说，这一时期，双方从过往的友好合作发展为相互牵制，最后更以激烈冲突而告终，双方关系达至低点。在此后的两届立法会期，行政与立法的关系则渐渐恢复正常，平稳发展。四从个案看行政与立法之制衡（一）反贪污暨反行政违法性高级专员公署法案早在1983年，立法会便酝酿草拟反贪污法例，以达到肃贪倡廉的目的。但是，由于次年发生总督高斯达与立法会不和导致立法会被解散事件，草案未及提交大会讨论。到1985年，草案再度提交大会讨论并获通过。但当时总督高斯达与立法会个别葡籍议员的关系仍未有明显改善，政治气氛仍 065

澳门人文社会科技研究文选·政治卷较紧张，总督利用其否决权，拒绝签署该草案。草案被迫返回立法会，再进行表决，结果草案因未获2/3之议员支持而不能通过，反贪污法例再度被搁置。1988年底，立法议员安娜彼莉丝、华年达及何思谦分别提交“反贪污专员公署”草案及“行政申诉专员公署”草案，立法会随即成立“反贪污委员会”对两草案进行研究及修订，经过近一年的讨论，委员会决定将两个草案合而为一，改称为“反贪污暨行政申诉高级专员公署”草案，并在1989年10月提交立法会审议，结果该草案获一般性通过。鉴于草案内容涉及范围广泛，以及受到执行权的压力（执行权指出该草案可能“违宪”），加上旧《澳门组织章程》仍未完成修改，此时通过反贪污法案，专员所得权力便会大幅削减，故此委员会决定将草案收回，再作详细的研究。1990年4月，立法会邀请葡国申诉专员来澳门对草案提供技术性协助。5月，新的《澳门组织章程》颁布，立法会权力获得扩大，委员会加紧工作，争取反贪污法案能在该年度会期内通过。1990年7月，《反贪污专员草案》在立法会全体大会上作细则性讨论。会上，议员对草案条文逐一审议并发表意见。经讨论后，修改条文包括：专员的权利及特权、薪酬、公署的地位及权限等。与原来条文比较，大多仅作字眼上修订而保留原有的精髓。而整个草案最具争议性的是关于是否赋予专员直接向银行调查客户账目权力的问题。在原草案中赋予专员这方面（查账）的权力，在讨论通过时，有议员提出该条文与现行银行法有冲突，因为按现行银行法规定，只有客户同意或经法院下令，银行才可提供客户账目资料给有关机构。此外，此举亦可能会导致银行资金外流或银行间出现恶性竞争。相反，有议员指出只有该条文获得通过，专员才有足够权力去进行反贪污工作。经过激烈辩论后，该条文被删除。最后，经过冗长辩论，大部分条文获一致通过，而经历七载的反贪污法例终于诞生，澳门反贪污工作迈出重要的一步。1991年11月，反贪污专员薛克正式来澳上任。经过半年多的工作，专员于1992年6月向立法会提交建议书，希望立法会能对现行的反贪污法中的部分条文（第7条及第8条）作出修改，赋予专员向银行调查客户账目的权力。立法会在收到有关建议书后，经主席批示，交由经济、财政批给委员会做深入研究并提交报告书。7月底，立法会召开特别大会，委员会主 066

澳门行政权与立法权之间的制衡席在会上表示，由于专员建议修改的条文涉及银行法及司法权等问题，牵涉范围广泛，加上公署运作时间有限，立法会未能对其工作有具体了解及作出评价，故建议在下届立法会有足够的时间及条件下，再对专员的建议作考虑。而根据记录，在立法会第四届会期结束前，并未收到任何由议员提出的有关修改反贪污法的法律草案。从反贪污法例这个个案可以看到，立法会不仅是立法的机构，亦是一介政治角力的场所，而反贪污法亦成为一个政治工具。反贪污法案最初于1983年提出，其目的除肃贪倡廉外，亦希望借此法作工具，对行政当局加强监督、制衡。但是，由于次年发生行政与立法不和事件，法案未及讨论而被迫搁置。之后的几年，由于行政与立法间的关系比较融洽，立法会便不再对反贪污法案进行讨论，以免影响双方友好关系，这亦是政治妥协的结果。直至1988年，鉴于贪污风气日益严重，社会给予立法会强大压力，反贪污法被迫再度提上议事日程，以便向公众作出交代。然而，当时立法会内各议员虽原则上同意再广泛讨论此法案，但基于此法案一旦通过，对行政当局以至立法会本身都将产生巨大的影响（因反贪污法中针对的对象包括总督、立法会主席、政务司、立法会议员及各政府部门），故个别议员（以葡籍官委为主）便连同执行权（以政务司为代表）多次向提案人施加压力，以《澳门组织章程》未作修改，立法会所通过的反贪污法可能违宪，或可赋予专员权力将有所削弱等为理由，故意拖延法案的讨论及通过。但是，“丑妇终须见家翁”，当《澳门组织章程》修改后，个别议员便再没有任何借口对法案进行拖延，以免引起社会人士的不满，故此他们只能在法案条文中作出删改，以达到其政治目的。最明显的例子，就是关于赋予反贪污专员向银行查账方面的权力。来自银行界的议员一再强调，此举将对银行界产生巨大的负面影响，可能导致资金流走甚至金融体系动摇；但若与邻近地区香港作比较就会发现，香港的反贪污机构“廉政公署”有直接向银行查账的权力，而香港金融制度仍能稳健发展。由此可以证明，此议员所提出的理由，仅是个人揣测，而没有可靠证据，纯是以政治为出发点作考虑而已。然而，由于该名议员在立法会内以至华人传统社会中有强大的影响力及崇高的地位，故此，在他的一再“暗示”下，反贪污专员 067

澳门人文社会科技研究文选·政治卷向银行查账的权力便被删去，令专员成为二只“无牙老虎”，反贪污法亦在这种政治妥协的环境下获得通过。（二）《调查委员会》草案1991 年5 月，立法议员何思谦及立法议员曹其真、欧安利、汪长南及戴明扬分别向立法会提交《临时调查委员会的权力》及《调查委员会》两个法律草案。①《临时调查委员会的权力》法案内容只有一条，就是“澳门立法会的调查委员会享有司法当局本身调查的权力”。而《调查委员会》法案，内容共有12条，其中第4条“调查委员会享有司法当局全部的调查权力”；第10 条第1款“不列席，拒绝作供或不遵守正执行其职务的调查委员会的命令，即构成不服从罪，将处以不低于三个月监禁的处分”等条文由于涉及司法权问题，故草案公布后，引起社会各方面的强烈反应。这些反应包括：澳门大学社会科学院副教授萧扬辉博士认为：“（该项草案与）修改的《澳门组织章程》所规定的立法会权力和职能有抵触之嫌。根据《澳门组织章程》，立法会的职能是在整体上，监督政府的行政运作……立法会如果对执行权不信任，只能通过大会决议，向总统和最高司法部门陈述，由他们作出处理。”“只是由几位议员组成的调查委员会，强制性针对某一部门或官员进行调查，便会产生立法会越权的现象，不利于三权分立的政治架构”。论政人土吴国昌则表示“调查委员会章程草案获通过，虽然是标志着立法会有更明确的途径去监察政府，执行的方式亦相对具体化。但调查委员会组成之准则和条件是有问题的”，草案规定由三名议员提出，就能成立调查委员会，他认为“以目前立法会普选产生的成分不高的情况下，只是几位议员提出便能组成这样大权力的委员会，很容易成为上流社会或利益团体来制衡政府，迫使政府达成利益交易的手段”②。此外，多位立法议员亦对该草案发表意见：吴荣恪认为“立法会负有监察政府行为是否适当的责任，设立调查委员会可起作用”③。艾维斯指出“立法会成立调查委员会的草案，①《调查委员会》法律草案全文可见《澳门日报》，1991年5月17- 18日。②《大众报》，1991年5月15日。③《澳门日报》，1991年5月26日。 068

澳门行政权与立法权之间的制衡（立法会经济、财政及批给事务）委员会仍在研究之中，考虑到有议员提出设立此委员会后，可能会导致立法会与执行权之间出现权力不平衡的问题，委员会希望透过公开的咨询……找出协调办法，再讨论通过调查委员会法案”。①提案人汪长南表示“法案本身旨在健全立法、行政、司法三权的分立而又相互协作，相互制约的机制，完善立法会监察政府的制度，是对事不对人”，对于出现争论的有关委员会享有全部司法权力方面，他个人同意作出修改，而保留司法调查权。②1992 年3 月3 日，立法会举行全体大会，对两草案进行讨论。会上，各议员对调查委员会是否应具司法调查权展开激烈辩论，结果在进行一般性表决时，由何思谦提出的法案（《临时调查委员会的权力》）在七票赞成，九票反对及三票弃权下遭否决；而另一个由曹其真等人提出的法案（《调查委员会》）亦在七票赞成，十票反对及两票弃权下遭否决。③而由《调查委员会》草案所引发的政治风波亦告一段落。《调查委员会》草案这一个案，反映出立法会内不同背景议员对制衡政府所采取的不同态度。《澳门组织章程》赋予立法会监督行政当局行为的权力，而《调查委员会》草案正好是将这种监督具体化，从法理上，是有其根据的。鉴于该草案矛头直指行政当局，故引起行政当局的强烈不满，作为执行权代表的政务司在列席立法会时多次强调草案内条文可能“违宪”，亦暗示草案即使获立法会通过，总督亦有可能拒绝签署。在这种政治气氛下，在表决时，全部的官委葡籍议员均投反对票或弃权票（九票反对票中，官委占五票，三票弃权票中，官委占两票）。其余与内地关系较密切的议员，亦加入反对的行列，而赞成票主要是来自提案人及民选议员。《调查委员会》草案遭否决，再一次证明立法会的组成及会内的不同派别，对制衡政府所采取的不同态度。官委议员不愿意制约政府，与内地关系较密切的议员则碍于中葡友好关系亦不愿意采取对抗行动。余下的仅为民选议员，他们希望积极地负起监察政府的责任，可惜孤掌难鸣，纵有良①《澳门日报》，1991年6月13日。②《澳门日报》，1991年6月13日。③《澳门日报》，1992年3月4日。 069

澳门人文社会科技研究文选·政治卷好意愿亦难达到。《调查委员会》法案个案亦可视为政治妥协的典型例子。（三）《担任公共职位透明度》草案 1991年12月，立法议员何思谦向立法会提交《公开监管政治职位权利人的财富》法律草案。根据草案规定，政治职位权利人包括总督、政务司、立法会主席、反贪污高级专员、立法议员、各市政厅主席和委员、咨询委员、法院及检察院法官、反贪污高级专员助理等，还有等同于政治职位的人员，包括公共企业、机构、经营公共财产企业、公共服务承批公司，持有专利权的公司和信用机构的管理人员、董事、经理、干事、稽查部门成员等，此外还包括本地区政府委派在任何承批公司的代表、来自本澳公营机构或专营公司的基金会行政委员会成员、自治机构和基金会以及各市政机构、公务员的领导层成员或主管人员等。草案建议上述“政治职位权利人应签署容许反贪污暨反违法性高级专员的调查，撤销其在本地区内外所开立的银行户口的银行保密声明书”①（第7条）。随后，草案交由专责委员会负责研究及修改。1992 年5 月，委员会向立法会全体大会提交草案修订本以代替原文。修订本主要修改包括：将受监管人士的范围缩减为总督及政务司、立法会议员、咨询会委员、市政职位权利人、本地区公共机构包括自治机构和基金会及各市政机构的领导职位权利人等；而受监管人财产声明书的储存机构，由原来规定的反贪污公署改为司法高等法院。由于草案第7条涉及银行保密法，引起议员激烈辩论，最后，大会一般性通过委员会的修订本，但细则条文则交回委员会重新研究，在下次大会上再作讨论。1992年7月23日，立法会召开特别大会审议《担任公共职位的透明度》法案（即原《公开监管政治职位权利人的财富》法案）。会上，政务司表示，总督及政务司已按照葡国国会第9/90号法律管制而作出财富申报，并存案于葡国检察官公署，故不应受本草案监管，否则会出现双重监管。官委议员艾维斯随即建议将总督、政务司、反贪污专员及助理②从受管制范①《澳门日报》，1992年1月3日。 ②《担任公共职位的透明度》草案重新将反贪污专员及助理列入受监管范围。 070

澳门行政权与立法权之间的制衡围内剔除。接着，官委议员罗立文进一步建议不应将市政人员、立法议员、咨询委员及有政府参与股份公司的政府董事或代表、司长等列入被管制范围。连同艾维斯的建议，被管制只剩下最后一项“其他按照法律而将被包括者”。这些建议引起部分立法议员强烈不满。何思谦指出，草案是否违宪应交到宪法法庭判决；梁金泉质问：为何1987年通过《贿赂处分制度》法律时，总督列入受监管范围，而现法案则不可以？汪长南更激动地指出：如果花了这么多时间所讨论的法律只剩下一项管制对象，这个法律还有什么意义？”①最后，大会对草案条文逐一表决，结果，被监管对象仅余立法会议员、咨询会委员、市政机构成员及其他按照法律而将被包括者。而对予有关政治职位人士在作出财产声明时，应该同时声明放弃银行保密法的条文亦被删除。草案通过在宪报刊登时，名称亦从原来的《担任公共职位的透明度》变为《政治职位权利人财产利益的声明》。《担任公共职位的透明度》草案，是立法会继《贿赂处分制度》法及反贪污法后又一对政府及其他出任政治职位人士作出监管的重要法案，借着本草案更可配合肃贪倡廉工作的推行。然而，由于监管对象包括总督、政务司及反贪污专员等政府重要官员，故再度引起执行权的强烈不满，强调上述政府官员已受葡国有关机构所监管，没必要再受澳门的监管，双重监管可能违宪。而宫委议员更一再表态，支持政府的看法。结果，在表决时，除澳督、政务司等在葡国已受监管的官员不列入受管制范围内之外，连一些在葡国不被监管的官员包括司长及公共机构领导人等亦可免受监管。这进一步表明个别议员，尤其是官委葡籍议员不主张订立对政府作出制衡法例的倾向，这亦是直接导致草案被大幅删改的重要原因。（四）财政监督近年来，政府财政收入充裕，屡有盈余，然而，政府财政超支情况非常严重。以1990年为例，当年预算支出为41.6亿多澳门元，结算支出则为54.8亿多澳门元②，结算高出预算32%。如何有效地监督政府的财政运作，便成为立法会的一项重要职责。根据《澳门组织章程》规定，立法会于每①《华侨报》，1992年7月24日。②《统计年鉴1990》，第345 -346页。 071

澳门人文社会科技研究文选·政治卷年12月15日前“核准行政当局按照总督为翌年而作的建议，征收收入与支付公共开支，且在有关许可的法规内，订定编制和执行预算应遵守的原则和标准”。换言之，立法会只能对总督所提交的施政方针提供意见及批评，而不能对政府预算案具体内容以至数目作出修改。当然，立法会可否决总督的施政方针，但此举会直接导致政府下年度运作瘫痪及出现行政与立法间的强烈对立。况且，否决总督施政方针必须获立法会2/3的议员同意，以目前立法会组成来看，通过弹劾政府施政方针的机会可以说是微乎其微。此外，按照《澳门组织章程》规定，立法会有权对政府账目进行省览；以检视政府各项预算的具体执行情况，对政府是否合理使用公帑进行监督，并提出批评及建议，以作为将来审查预算案的参考。过去，立法会一直未有对政府账目进行省览，究其原因，是按照旧的《澳门组织章程》规定，政府决算账目必先经行政法院审核后连同意见书一起送交立法会，但碍于法院人手不足，故未能及时对政府账目加以审查及编制意见书，立法会亦因此不能履行省览政府账目的责任。随着新的《澳门组织章程》的颁布，执行权必须在每年12月31日前，将上一年度的账目（不论是否具备行政法院的意见书）送交立法会进行省览。1991年底，政府第一次按章程规定，将1990年度的政府财政决算账目提交立法会，立法会随即组成账目分析委员会对账目作仔细分析，并草拟报告书。1992年7月，委员会向立法会提交报告书，报告书指出，1990年度财政预算在制定时由于不严谨以致出现严重超支的情况；亦由于该预算案是由上一届政府所编制，现届政府并不需负任何责任。委员会亦建议政府应节省开支，严格按照预算案执行各项财政支出。最后，大会通过省览账目的决议。立法会对执行权账目的省览决议，虽然没有法律的约束力，但一定程度上可起到监督的作用。（五）小结从上述个案可以看到，立法会在过去18年来，一直肩负着监督政府运作的重责，并希望透过立法的形式进一步落实监督政府具体工作的执行，以达到立法与行政相互制衡的目的。然而，碍于既定法制（《澳门组织章程》）及立法会内部（组成）问题的影响，立法对行政的制衡未能取得最大的效果。以上述个案为例，当立法会希望制定一些对行政当局有较大约束力的 072

澳门行政权与立法权之间的制衡法例时，便会受到很大的阻力，轻者则受到不同程度的删改（如《反贪污法》及《担任公共职位的透明度》法例），重者则遭到否决（如《调查委员会》草案）。究其原因，与立法会的组成有直接关系。目前立法会23个议席中，官委占七席(30%)，间选占八席(35%)，直选占八席(35%)。当立法会要讨论通过一些对行政当局作出制衡的法案时，官委葡籍议员往往站在政府的一方；加上个别“亲中派”议员（不论是直选或间选）基于中葡关系良好，亦不大愿意采取对立的态度。这可从投票中反映出来，他们或投反对票或投弃权票，这可算是政治妥协的一种表现形式吧！余下来的直选议员及个别间选议员虽有心（制衡）但已无力（通过）。若要阻止这种政治妥协现象的出现，唯一可行的办法就是改变立法会的组成，逐步减少以至取消官委议席及间选议席，增加直选议席，才能更有效地通过立法对行政当局作出制衡。但是，碍于基本法的限制，这种改变，最快也要在2009年以后才能出现。①此外，《澳门组织章程》的限制，亦给立法会对行政当局的监管带来一定程度的障碍。以财政监督为例，立法会只能对政府施政方针提出意见，却不能动议修改（这方面在基本法中将有所改变），而弹劾政府施政方针则是极端的做法，可能性极微。而立法会只可通过省览政府账目方式，对政府财政进行监督。故整体而言，立法会对政府财政监督力十分有限。五从基本法看行政与立法间之关系 1993年3月31 日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议审议通过《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，并由中华人民共和国主席江泽民签署中华人民共和国主席令第三号，公布《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，并于1999年12月20日起实施。（一）行政长官及其职权根据基本法规定，行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民①根据基本法附件二第3条的规定，2009年以后立法会组成可经2/3全体议员通过及行政长官同意而作出修改。 073

澳门人文社会科技研究文选·政治卷政府任命，代表澳门特别行政区，对中央人民政府和澳门特别行政区负责。①根据基本法第50、52条，行政长官有以下职权：(1)领导澳门特别行政区政府；(2)负责执行本法和依照本法适用于澳门特别行政区的其他法律；(3)签署立法会通过的法案，公布法律；(4)提名并报请中央人民政府任命主要官员；(5)制定行政法规并颁布执行；(6)委任部分立法会议员：(7)任免行政会委员；(8)决定政府政策，发布行政命令；(9)任免各级法院院长、法官和检察官；(10)提名并报请中央人民政府任命及免除检察长；(11)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令；(12)代表澳门特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务；(13)依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；(14)解散立法会。（二）立法会及其职权立法会是澳门特别行政区的立法机关，议员由选举及委任产生。② 根据基本法第71条，立法会有以下职权：(1)依照本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律；(2)审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告；(3)根据政府提案决定税收，批准由政府承担的债务；(4)听取行政长官的施政报告并进行辩论；(5)就公共利益问题进行辩论；(6)接受澳门居民申诉并作出处理；①《澳门特别行政区基本法》，第45、47条。②《澳门特别行政区基本法》，第67条及附件二。 074

澳门行政权与立法权之间的制衡(7)对行政长官提出弹劾案，报请中央人民政府决定。从上可见，基本法赋予行政长官的权力非常大，形成一个以行政为主导的政治体制。其权力具体表现为：行政长官可委任部分立法会议员，任免全部行政会委员，任免各级主要官员、法官、检察官以至可直接解散立法会（目前，解散立法会权力属葡国总统）。然而，立法会在基本法中所获得的权力，除对政府财政预算的监督权有所增加外，其余的并没有得到加强。而目前立法议员所享有的自由提案权，还将会受到一定程度的限制：根据基本法第75条规定， “澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支，政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意”。由于“政府政策”涉及范围十分广，行政长官可以此为理由，阻止立法会议员递交议案，故间接加强了行政长官对立法会的牵制。此外，虽然基本法赋予立法会弹劾行政长官的权力，但立法会通过弹劾案，罢免行政长官存在非常大的困难。根据基本法第71条第7款规定，“如立法会全体议员1/3联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院院长负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定”。基于立法会部分议员由行政长官委任，要获得他们支持通过弹劾案的可能性不大，即使弹劾案获得通过，罢免行政长官之权属于中央人民政府，与立法会无关。若与行政长官解散立法会的过程作比较，立法对行政的制衡可谓力有不逮。而行政对立法的制衡则有所增强，行政主导成为基本法中政治体制的一大特色。另外，若将行政长官的职权与总督的职权作一比较，可以发觉除立法权归还立法会外，行政长官的权力较现行总督的为大，尤其是在对立法会的制约方面。例如，行政长官可以直接解散立法会，限制立法议员的提案权等。而将来特别行政区立法会的权力与现行的立法会比较起来，除在监督政府在财政预算方面的权力有所增加外，其余的大致上相同。故此，从基本法可以预见，将来行政与立法间权力不平衡的情况会更加严重。虽然，行政主导可带来高效率的管治，有利于社会的发展。然而，失 075

澳门人文社会科技研究文选·政治卷却制衡的行政主导亦容易导致行政权力泛滥，甚至可能出现独裁管治的情况。六结语澳门现行的政制，基本上是一个行政、立法和司法三权分立的政治体制。与此同时，澳门由于仍然处于葡国的管治之下，澳门总督不仅是执行权的最高代表，同时也是葡国主权机构在澳门的总代表，为此，澳督也拥有一部分的立法权，以确保总督权力不会受到立法会的约束。因此，澳门现行政制实际上仍散发着浓郁的殖民政制的色彩，与西方民主国家实行的三权分立的政制比较，仍然存在着一定的局限性。《澳门组织章程》就是在这种情况下所衍生的政治产物，一方面，它给予澳门在一定程度下的自治权，另一方面，它亦建立了澳门内部的监察机制——总督及立法会，以达到相互制衡的目的。但是，总督与立法会的权力并不均等，从《澳门组织章程》的内容上，可明显地看到总督的权力在立法会之上。此举，亦是保证葡国对澳门维持有效管治的一个重要手段。过去，立法会亦试图透过立法，冲破这一政治上的局限，加强对总督的制约。可惜，结果导致行政与立法间产生严重的对立，立法会亦被解散，立法会的努力亦化为乌有。但是立法会并没有因此而放弃本身应尽的责任，仍努力制定一些对总督及行政当局有一定约束力的法例。虽然受到各方的阻力，立法会最终仍能通过如《反贪污法》及《贿赂处分制度》等法例，对行政当局的制衡产生一定的作用。从这一点来讲，立法会的工作是值得肯定的。制衡需要有平等作为支持，制度上规定了不平等的力量，难有什么制衡可言。基本法所勾画出的澳门将来的政制，将是“行政主导”的政制模式。故行政立法两极制衡将更难达到。总的来说，政治体制的模式，是决定行政与立法间相互制衡的关键因素。（原载余振编《澳门政治与公共政策初探——澳门大学中文公共行政课程部分学生论文集》，澳门，澳门基金会，1994） 076

港澳政治制度比较：澳门的挑战吴志良*近代以来，澳门由于人口、土地面积、港口条件、经济规模及其在国际贸易和金融上的重要性远不及香港，且长期在经济上对香港有很大的依赖性，即使人们不将澳门看成香港的附属，也通常视港澳为一体。很多时候，人们都忘记了港澳两地经历了不同的历史进程，政治、法律制度和社会现实也有极大的差异。在香港即将回归、澳门主权移交事务日渐受到重视的今天，确有必要在这方面进行深入的探讨。本文就港澳两地政治制度的异同，作一初步的宏观比较研究，以抛砖引玉。一澳门、香港政治制度的形成葡萄牙人在1553 -1557年间开始据居澳门，经商传教。1583年，居澳葡人依葡萄牙中世纪市政模式自发成立内部自治组织议事会(Senado)，管理葡人社群的各项事务。1586年，议事会获得葡属印度当局的承认，十年后才得到葡王的承认。居澳葡人议事会成立后，依葡萄牙的法律和风俗习惯进行内部自治，维护葡人社群的利益；与此同时，又遵守中国的法律，对广东地方当局恭顺臣服，并缴纳地租，实行双重效忠。而明清政府也一直视澳门葡人社区为“蕃坊”，并向澳门派驻官员，保持主权以及对居澳华人管理权的行使。葡萄牙自18世纪末开始关注其在澳门的主权问题，并于1783年颁布《王室制诰》(Providências Régias)，加强代表王室的总督的权力，削弱被指只顾商业利益的议事会的自治能力，而议事会亦于1834年正式被削权沦为一个纯*澳门基金会行政委员。 077

澳门人文社会科技研究文选·政治卷粹的地方市政机构。直至1849年亚马留(Ferreira do Amaral)总督将中国驻澳官员驱逐出澳后，才打破200多年华洋共处分治的传统格局。事实上，澳门在16～17世纪一度成为远东最繁盛的商业港口，澳门葡人也长期享有对华贸易的优先权，在明清闭关锁国的漫长时期左右逢源。英国人自17世纪中叶来华贸易后，一直希望拥有一个类似澳门那样的基地，并多次想方设法欲从葡人手中夺取澳门，但受到中国政府干预，无功而退。令清政府始料不及的是，当英国人获割让香港后，反而导致葡人向清廷提出改变澳门地位的要求。虽然葡萄牙于1822年已在颁布的第一部宪法中单方面将澳门作为海外属地列入其领土范围，但葡萄牙是在鸦片战争后，眼看英国通过《南京条约》获得香港，才利用清廷战败的弱势，试图仿效香港模式改变澳门的政治法律地位，全面夺取澳门的治权和主权。继1844年8月20日颁令澳门脱离葡属印度总督的管辖自成一省后，葡萄牙女王于次年1 1月20日宣布澳门为自由港，并选派亚马留总督赴澳推行殖民政策。不过，亚马留的殖民行动非但遭到华人的强烈反对，连习惯了议事会管理模式的居澳葡人也在浓厚自治意识的驱使下不表支持。这位极力推行葡萄牙中央政府殖民政策的总督，上任三年后被刺杀。葡萄牙“永居管理澳门”的权利，在1887年签订的《中葡和好通商条约》中获得承认。然而，由于该条约中没有明确划定澳门的地界，粤澳两地的边界纠纷和矛盾长期未解。粤澳关系虽在1928年《中葡友好通商条约》签订后转趋缓和，但澳门问题在条约中被刻意回避，澳门政治法律地位仍不明朗，从而大大影响了葡人管治澳门的合法性和权威。华人也一如既往，基本生活在葡萄牙法制之外。与此同时，澳门总督虽获赋予一定的自主权，并相继设立政务委员会、议例局和咨询局，吸收少数土生葡人（1844年）和华人（1917年）精英参与政治管理，以求提高管治效率和合法性，但里斯本对澳门始终没有一套连贯有效的对策，且中央集大权在身，不仅有关澳门政治经济组织和运作的法律全由葡萄牙起草通过，澳督的重大决策也都须经中央政府批准。自1917年葡萄牙颁布《澳门省组织章程》后，在不到60年的时间内更换了六个章程，澳门的政治行政组织伴随里斯本的政局翻来覆去，变化无定，对澳门社会经济的长远稳定发展造成严重的不良影响。这种情况，直到1974年葡萄牙推翻独裁统治、建立民主政制， 078

港澳政治制度比较：澳门的挑战并于1976年颁布《澳门组织章程》后才有所改善。① 相比之下，香港政制的形成要简单得多，其稳定性、自主性皆远较澳门强。英国人割占香港后，一方面吸取葡人在澳门的教训，从清廷中夺取了管治香港华人的权力，全面控制了香港治权和主权的行使；另一方面，1843年《香港宪章》(Hong Kong Charter)和《致砵甸乍訓令》(Instructions to Sir Henry Pottinger)授予港督组织政府、制定法律的高度自主权。这两个官方文件，成为1917年《英皇制诰》(Letters Patent)和《皇室训令》(Royal Intructions)的蓝本，而据此建立的香港政治制度，维持了100多年而基本未变。担任过港督的葛量洪(Alexander Grantham)都承认，“在一个殖民管制地里，总督的权威仅次于上帝”。②由此可见，港督权力之大，足以我行我素。即使在需要向伦敦理藩院请示的事项上，他亦可阳奉阴违或先斩后奏。他在施政过程中要做的唯一工作，便是获得民众尤其是商界和社会领袖的信任和支持，并在组织行政局和立法局时加以配合，以及随社会形势的变化，在议席分配及其代表方面进行改革和调适。例如，在香港开埠初期为创建港英政府作出不少贡献的葡人，在1929年便获留一个立法局议席。而对香港经济发展居功至伟的华人社会，更于1880年就有代表（伍廷芳）进入立法局，首任华人行政局议员周寿臣亦于1926年获委任入局。③因此可以说，港英政府的自主权，与1783年前澳门葡人议事会的自治权极为相似，只不过议事会为居澳葡人自发组织，仅负责葡人社区内部管理，而港府则由英廷指派的总督所建立和领导，统管香港华洋社会。当葡萄牙在澳门实行管治后，将中央集权式的统一管理体制基本原封不动地搬到澳门，澳葡政府反而失去了决策自主权，澳门葡人也失去了中国这个长期赖以依存的后盾和盟友。当拥有较优越的自然地理条件和营商法律环境的香港兴起之时，澳门则走向衰落了。①吴志良:《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995，第7-64页。又见吴志良《东西交汇看澳门》，澳门，澳门基金会，1996，第29 -36页。②Alexander Grantham,Via Ports,From Hong Kong to Hong Kong,Hong Kong University Press,1965， p． 107. ③王赓武主编《香港史新编》（上册），香港，三联书店有限公司，1997，第63 -86页。 079

澳门人文社会科技研究文选·政治卷二港澳政制的差异自19世纪中叶以来，港澳两地政制都是殖民性质的政制，总督代表伦敦或里斯本管治港澳，为本国的利益服务。然而，英、葡两国的管理哲学和模式并不尽相同，除因中央集权与否造成港澳两地总督的管治自主权和效率存在很大的差别外，管理华人的方式也明显有异。由于澳门政治法律地位一直悬而未决，鸦片战争后，中葡两国都未能充分在澳门行使主权。葡萄牙当局虽然在1909年颁布《华人风俗习惯法典》，对澳门华人的传统作出某些照顾，方便管理。但在原则和法律上，葡萄牙对本土与属土及其居民一视同仁，既不刻意隔离排斥，也不特别照顾，而澳门华人亦在没有特殊政策的情况下，乐意生活在澳葡政府的管治体之外，继续共处分治。1922年“五•二九”工人运动中，华人对澳葡管治的抵制情绪十分强烈，便是其中突出的表现。1966“一二•三”事件，使葡人管治澳门的权威和基础受到重挫，澳门一度陷入无政府状态。1979年中葡两国建交后，澳门华洋居民关系才转趋和谐，华人居民对公共事务才较为关注并逐步参与,澳葡政府才具有了起码的条件去执法和施政。英国在香港的管治政策则不同，港英政府极其注意对华人的管治。在实行种族隔离的同时，于1861年推行官学生制度，挑选英国学生到东方学习中文，然后安插到港府各部门，以制定适合华人的政策；设立中央书院（即后来的皇仁书院），培养懂英文的华人，扶植新一代华人领袖；出版《香港辕门报》——《宪报》的中文版，令华人可以阅读，了解政府施政，以加强官民沟通。①这些措施，既大大加强了英国管治香港的效力和稳定性，又为后来的“行政吸纳”政治模式②创造了条件。第二次世界大战结束后，港英政府曾拟出多个政制改革方案，但至1980年代中期，没有一次改革可以在开放性、民主性上跟1976年《澳门组织章程》颁布后的澳门政制改革相比。这一年，除了澳督咨询会以间选形式开放席位予社会利益团体外，澳门首届带有较浓民主色彩的立法会选举①王赓武主编《香港史新编》（上册），第98- 100页。②金耀基：《金耀基社会文选》，台北，幼师文化事业公司，1985，第201- 227页。 080

港澳政治制度比较：澳门的挑战诞生，17位议员中有六位由直接普选产生，六位透过利益团体间接选举产生，五位由总督委任。1990年，直选、间选和委任议员各增加两名，立法会增至23位议员，以期加强代表性。此一模式经过20年的实践证明，是适合澳门社会现实的，在1993年通过的澳门基本法中也获得认可，特别行政区成立后继续沿用并加以改良，将在特别行政区第二、三届立法会中逐步增加直、间选席位，扩大民主开放程度。1996年选举产生的澳葡管治下的最后一届立法会，除部分委任议员外，也大体可以坐直通车，过渡“九九”，运作至2001年。而港督彭定康1992年上任后提出的政改方案，却因违反中英达成的协议造成中英在香港后过渡期间题上产生争议，令香港市民和公务员困惑不安，1995年选举产生的立法会也不能过渡“九七”。可以说，彭定康的政制改革是失败的尝试。不过，香港“行政吸纳”政治模式的运作却比澳门成功。港澳都是以华人为主的社会，居民更关心社会秩序和经济繁荣。因此，港澳政制设计中都不同程度地注意在立法局（会）、行政局（咨询会）、市政局（市政议会）以及各种咨询组织中吸纳社会精英，以消解矛盾，寻求共识，使管治更具合法性和效率。但香港与澳门显著不同的是，近半个世纪以来，港英不仅大力培植本地精英和中产阶级的成长，创造条件加速香港本地公民社会的成熟，还循序渐进地将大批社会精英吸纳至行政机构即公务员系统中，很早便建立起一个本地化的政府。如前所述，香港政府在1960年代已着手培养华人统治精英，1946年开始实行公务员本地化政策，1951年政务官和专业级别的本地官员已达10. 75%。20年后，同级别的2874位官员中，已有52%属本地人士。①至1996年10月1日，184000名公务员中，超过99%为本地人员。② 中英政府将香港前途提到议事日程后，英国人有意无意地将行政权力交给本地公务员去执行，从而培养出一支强大高效的公务员队伍。金耀基教授一针见血地指出，“香港真正的统治权是落在一个庞大的现代化文官手中的。从比较的尺度来说，香港的行政体系是有很高的法治精神和专业水准的”。③更有①王赓武主编《香港史新编》（上册），香港，三联书店有限公司，1997，第134页。②《香港1997》，香港，香港政府印务局，1997，第15页。③金耀基：《金耀基社会文选》，第212页。 081

澳门人文社会科技研究文选·政治卷论者认为，“公务员制度是制约港督权力的有力机制”。①1980年代以来，世界各国的技术官僚在政制运作中扮演的角色越来越重要。在一个行政主导的社会，本地化的政府更是政权移交的关键。在香港，自称强势的行政长官董建华和强势公务员队伍正在考虑如何相处合作之时，过渡期只剩两年半的澳门虽然政制民主化开放得更早，但由于种种原因，长期缺乏人才，尤其是中葡双语人才，行政现代化和文官制度化的过程甚为缓慢，公务员本地化的工作更在1980年代末才起步。至1996年12月31日，高级技术员和技术员级别还有15.2%从外地招聘，655位领导及主管人员中，也有23.4%为外聘人员，司长级的官员本地化程度更低。即使是已本地化的公务员，大多数也因为晋升过程急速和行政经验不足要面对极大的挑战。况且，澳门中产阶级还在成长中，尚未形成一股强大的政治力量，而澳门公民社会也未臻成熟。在这种情况下，澳门政制会怎么发展？三澳门政制的挑战澳门政制的设计，是比较符合澳门政治法律特殊地位的。建制内各种咨询组织也吸纳了部分社会精英，而这些精英在不同程度上代表了各个阶层或集团的利益。然而，澳门政制在法律上的自主性，由于主权治权分离、居民参与程度低下以及缺乏一个强大而自主的本地化官僚执行架构，并未能在实际上完全达致有效地维护社会公共利益。随着中产阶级的兴起和成熟及其议政参政意识的加强，可以预见“制度及个人的因素、正式及非正式的制度和安排、强大的个体利益及相对地被忽视的公众利益，交叠起来左右未来的政治关系和行为”②。归根到底，过渡期的澳门社会仍未从根本上改变历史形成的共处分治的局面，一个外来给定的政制，长期以来由一批外来且不稳定的官僚控制操作，始终难以有效地制定和执行适应和符合本地现实状况的政策，而绝大多数本地居民一直对政制漠不关心，从而导致官民疏离，社会经济的自①杨奇主编《香港概论》，香港，三联书店有限公司，1993，第20页。②刘兆佳编著《香港的政制改革与政治发展》，香港，广角镜出版社，1988，第25页。 082

港澳政治制度比较：澳门的挑战主性远大于政府政治的自主性，政府不可避免地受到既得利益集团的过多影响或不合作，政府的统治权威也难以真正树立。正如一位研究香港政制发展的学者所说：一个自主的但不能并合权力的政体通常是一个软弱无能的政体。相反来说，在没有自主的政体的情况下来并合权力，表示由狭隘利益集团支配政治，而政治权力则被用来达到私有的目标，并损害公共利益。在后一种情况下，政府便沦为处于支配地位的社会经济利益集团手上的工具了。①有趣的是，葡萄牙自1970年代中期以来在澳门推行的政制改革，既未促成支持政府的本地政治领袖的出现，亦未见反对政府的本地政客冒起。政制内的斗争，仍然局限于葡人之间，许多时候华人社会组织和领袖还充当调解人的角色。而一个由本地公务员组成的官僚队伍，尚未真正成长起来，获得应有的力量和应变能力。面对这种情况，尤其是考虑到随着过渡期的终结，政制自主性还有待加强，但各种利益团体对政治参与的兴趣日趋浓厚的事实，在1999年政权移交后，在主权治权合一、实行“澳人治澳”的情况下，会带来什么样的发展和挑战？根据澳门基本法，从宪制安排上，澳门特别行政区的政制及其架构的关系是十分清楚的。但是，“一个社会所达到的政治共同体水平反映着其政治体制和构成这种政治体制的社会势力之间的关系”②。所以，展望政治发展，又必须考察政制与其所在社会势力之间的关系。政治体制和社会势力之间没有明确的界限，每个集团的权力都通过政治机构来行使，而这些集团的代表或政治活动家隶属和认同各种政治机构的多寡，在很大程度上决定了一个社会政治发展的水平。随着社会势力日益盘根错节，政治机构必须相应地变得更加复杂和权威化。③然而，澳门由于长期主权、治权分离，原有的带着殖民色彩的政治体制与社会势力之间的界限是较为明显的，换①刘兆佳编著《香港的政制改革与政治发展》，香港，广角镜出版社，1988，第II8 -119页。②[美] 塞缪尔·P. 亨廷顿著《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，北京，生活• 读书•新知三联书店，1989，第8页。③[美] 塞缪尔·P. 亨廷顿著《变化社会中的政治秩序》，第9-10页。 083

澳门人文社会科技研究文选·政治卷言之，某些社会势力集团并不完全或不严格依照制度化的规则通过政治机构来行使权力，其影响力有时也超出政治机构，因此，政治机构虽日渐复杂，但权威性和自主性明显不足。“就自主性而言，政治制度化意味着并非代表某些特定社会团体利益的政治组织和政治程序的发展”， “政治机构的自主性也是各社会势力相互竞争的结果”。①一如前述，澳门现行政制是外来给定的，并非各社会势力相互竞争和并合发展而成，自主性也是十分脆弱的。因此，要建立一个强有力的政治制度去确定和实现社会的共同利益，就必须解决现行政制的权威性和自主性问题。无可否认，随着中文官方化、法律本地化、公务员本地化的深入进行，随着本地统治精英力量的成长壮大，澳门政制的权威性和自主性可望加强，其操作性和效率亦可望提高，但是，由于澳门的原有政治制度并不发达，根基也不够巩固，在政治行政过渡时间十分紧迫、过程十分急促的情况下，又产生一些令人担忧的现象：“在所有受社会变革影响的社会里，各种集团纷纷崛起问政。在那些没有自主性的政治体系中，这些集团不经认同现有政治组织或默认现有政治程序就进入了政坛。这些政治组织程序抵挡不了新社会势力的影响。相反，在发达的政治体系中，足以限制和缓解新生集团冲击力的那些机制却能够保护体系的自主性。这些机制或减缓新集团参政的步伐，或通过政治社会化的进程，迫使新生集团中那些在政治上最激进的成员改变其态度和行为。在制度化程度很高的政体中，只有那些先在非重要职位上得到训练的人才有望按正常渠道获得最重要的邻导职位。复杂严密的政治体系设置了各种各样的部门和职位，使从政人士在获取最高官阶之前得到锻炼，从而有助于加强该体系的自主性。……意欲进入核心的人必须首先通过它的过滤。这样，政治体系便可在不损害一根毫毛的情况下，同化新的社会势力，吸收新的从政人士。在没有这层防护措施的政治体系中，新人员、新观点、新社会势力在体系核心内相互替换的速度之快，令人眼花缭乱。”②①[美]塞缪尔．P．亨廷顿著《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，第19页。②[美]塞缪尔.P.亨廷顿著《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，第20—21页。 084

港澳政治制度比较：澳门的挑战因此，要根据基本法建立一个良好、高效且强有力的政治制度，就必须致力于排除纷乱的干扰因素，创造有利的条件，维持和发展一个更多元、开放、公平的社会环境，大力扶植中产阶级的成长，加速培养本地政治行政精英，建立量才用人的良好机制，逐渐提高市民的公民意识和政治参与，并令其参与制度化。有了良好、高效和强有力的政治制度，又可促进社会政治发展和现代化，令更多的居民产生历史使命感，从而勇于承担、乐于贡献，接受时代的挑战，不断努力进取，共同将澳门建设成为一个具有特色、人人安居乐业的城市，将澳门特别行政区建设得更加繁荣富强，全面实现“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的远大目标。（本文发表于“港澳社会发展研讨会”，香港珠海书院，1997年6月21日；后刊于吴志良、陈欣欣著《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000） 085

澳门人文社会科学研究文选政治卷第三篇政治发展

澳门政制的演变与前瞻吴志良*一自6世纪中期葡萄牙人抵达据居后，澳门便逐渐发展成为中国领土内一个独特的商贸文化海港城镇。葡人为巨额贸易利润所吸引，居澳人数日众，并于1583年依葡萄牙中世纪市政组织模式建立议事会，管理内部事务。葡人议事会是自发选举产生的机构，主要和根本目的是为了维护葡人社群的利益。触发议事会成立的直接原因，是团结一致，共同防范已兼并葡萄牙的西班牙人前来分享对华贸易的利润。因此，澳门议事会成立后，要求葡属印度当局予以确认，以便依西、葡合并的管理原则维持澳门居留地的自治。确认于1586年4月10日获得，10年后，国王颁令予以承认。明朝政府经过激烈辩论，最终亦以另类蕃坊的方式默认葡人据居澳门的事实，要求葡人在天朝土地上遵守中国法律，并设置关闸加以控制。作为葡人政治组织的议事会，在进行内部管理的同时，也基本上对明朝尤其是广东地方当局恭顺臣服，一直奉行双重效忠的原则。议事会的成员——检察官，在与广东当局交往中，便时时以明朝官员自居，称自己为“督理濠镜澳事务西洋理事官”。由于天高皇帝远，议事会与葡萄牙及其印度总督的关系并不密切，更多的是与香山县政府打交道。虽然1624年葡萄牙开始派驻总督代表王权，但总督仅有军事权，议事会依然我行我素。直至1783年，女王唐娜•玛丽娅一世颁布《王室制诰》，表示对澳门议事会的极度不满，认为议事会只为*澳门基金会行政委员。 089

澳门人文社会科技研究文选·政治卷自己的商业利益而向中国当局恭顺称臣，完全将葡萄牙的国体尊严抛诸脑后。因此，她加强了代表王室权力的总督的权力，议事会的重大决策均须获得总督的同意，其自治能力渐失。葡萄牙自1640年推翻西班牙统治复国后，便着手加强中央集权，削减地方政府和海外属地的自治权力。但其过了一个多世纪后才开始关注澳门，主要是因为国际局势的变化。虽然荷兰人在1641年便攻占马六甲，从葡萄牙手中夺取海上霸权，并多次威胁到澳门的安全，但真正强大的殖民者是在工业革命中崛起的英国。18世纪末期，英国已经具备称霸世界的能力和条件，并加速对东方的殖民掠夺。法国也不甘落后，急起直追。葡萄牙眼看自己在这场世界比赛中被抛在后面，于是加强对殖民管制地的管理，并试图以此防范以英国为首的其他西方殖民者侵夺澳门。议事会1834 年1 月9 日正式被削权沦为一个纯粹的市政厅前，英、法均有多次侵夺澳门的企图。澳门得以保存，主要是明清政府的军事保护。事实上，中国政府一直视澳门为中国主权领土，采取可行有效的政策管理澳门。只是随着国际局势的变化，西方列强殖民势力日益壮大，清王朝则积弱成疾，走向衰落。19世纪中叶，葡萄牙中央政府逐渐加强对澳门的管治，总督的权力也不断坐大。1846年亚马留总督走马上任后，更于1849年赶走中国驻澳衙门，开始全面推行殖民管治。双重效忠的议事会虽大权旁落，但仍心有不甘，于1847年3月向里斯本当局控诉亚马留的所作所为，惜大势已去，议事会次年被亚马留解散，进行重新选举。1849年为澳门受葡萄牙殖民管治的开端，不过，在鸦片战争中败北且被迫向英国割让香港的清王朝，并没有承认葡萄牙对澳门单方面实行的殖民管治。直至1887年，由于鸦片税厘并征，清廷才在英国的诱逼下，与葡萄牙签订《中葡和好通商条约》，确认葡萄牙“永驻管理澳门”。葡萄牙虽承诺“未经大清国首肯”，“永不得将澳门让与他国”，但从此对澳门实行全面的殖民管治，其政治法律制度得以逐渐移植扎根于澳门。二虽然总督的权势超越了议事会，取代了议事会的绝大多数职能，且清政府签订了《中葡和好通商条约》从某种意义上承认了葡萄牙对澳门的管理， 090

澳门政制的演变与前瞻但实际上，澳门华人依然故我，生活在葡萄牙法律之外，甚至不服从总督的管治。亚马留只执政3年就被村民所杀，便是华人不满其统治的强烈表示。葡萄牙为令其对澳门的管治更加有效，逐步赋予澳门更大的自主权，以便总督可以视当地的情况更好地照顾本地的利益。一方面，相继设立政务委员会、立法委员会和咨询局，吸收土生葡人（1844年）和华人(1917 年)精英参与政治管理，试图使其管治更具合法性；另一方面，在移植葡萄牙法律时，认识到本地化的重要性。尽管延伸至澳门生效的葡萄牙本土法律必须在《澳门宪报》上刊登仅是形式，但从中可以看出当政者的此一用心。管治当局注意到当地华裔居民的风俗习惯，承认大清律例的效力，甚至将中国法例吸纳编人澳葡法例中，以便在华人社会中应用。其中突出的例子，是1909年通过的《澳门华人风俗习惯法典》。《澳门华人风俗习惯法典》将当时华人社会的风俗习惯制度化和合法化，几乎全部采纳了华人在民事法尤其是婚姻家庭和遗产继承等方面的传统方式，例如承认夫权至上，丈夫差不多随意可以纳妾休妻，离婚后儿女、财产归男方等。这一切，对葡萄牙本土法制来说都是不可思议的，更为葡萄牙人信仰的天主教教义所不容。即使该法典在1948年被废除后，华裔居民在家庭法和继承法上仍只接受中国传统法律的约束，继续实行“一地两制”。直至1987年颁布《澳门民事登记法典》，实行强制性民事登记，此一状况才有所改变。此一改变，似乎不全是澳葡政府努力的结果。自1949年中华人民共和国成立后，许多婚姻家庭和遗产继承方面的旧风俗已被破除，澳门华人社会的旧观念也有质的变化，而1979年中葡建交发表的联合公报和1987年中葡联合声明的签订，亦正式从政治和法律上确认了葡萄牙至1999年12月19日对澳门行使管理权的合法性。这在某种意义上，也直接促进了在澳门华人社会中实施在澳门本地制定和颁布的法律，并加速将葡萄牙法例延伸适用于澳门。我们很难确切知道，葡萄牙法例过往在澳门华人社会中的执行程度如何。但不可置疑的是，葡萄牙人制定的法律并未深人民间和人心。根据科英布拉大学苏保荣(Boaventura Santos)教授所进行的一项调查，华人很少寻求透过司法途径来解决争端，绝大多数的民事纠纷均依风俗习惯由某些社团或知名人士来调解，连由律师楼起草的许多商业契约也加上“遗漏之处依现行法例 091

澳门人文社会科技研究文选·政治卷或风俗习惯办理”之类的字句。由此可见，澳门大多数居民仍生活在葡萄牙法律之外，这一点，曾在澳门大学任教的罗萨(J. A. Oliveira Rocha)教授也深表赞同。澳门政治制度也如是，无论在议事会还是殖民时期，一直是“一地两制”。在议事会时期，华洋两种制度和平共存，并行或混合管治。亚马留总督开始殖民统治后，虽然采取强硬手段实行葡式管治，并且尊重华人社会的某些风俗习惯，以博得华人好感和支持，但效果有目共睹，根本得不到华人社会的拥护和参与。“一二•三”事件那样公开不服从葡萄牙人统治的情况虽属个别事件，但足以证明殖民管治的脆弱性，缺乏起码的基础。因此可以说，殖民时期实际上是“两制”的分离时期，华洋社会基本上各行其是。尽管期间葡萄牙多次调整策略和修改澳门内部管理的章程，但依然不能摆脱殖民统治的本质，与澳门现行政制仍相去甚远。三1974年葡萄牙推翻独裁统治建立民主政制后，才真正赋予澳门自治，本地区政治制度才获得较为独立自主地发展，这在1976年颁布的《澳门组织章程》中得到充分体现和具体化。根据《澳门组织章程》，澳门地区拥有两个自我管治机关——总督和立法会。除了司法机关外，总督代表所有葡萄牙主权机构——总统、政府和国会，并与澳门立法会共享立法权。虽然法律规定某些事项（如税务）的立法权限专属立法会，但很多时候总督都获得立法会授权去进行有关这些事项的立法，而共享性立法权更几乎全部由总督行使。因此，总督（执行权）的立法量远远超出立法会本身的立法。立法会并不监督总督的施政，与总督建立某种程度上的权力平衡而非西方议会制度里的制衡关系。立法会23位议员中有7位由总督委任，方便总督意愿在立法会中得到反映和推行。立法会每年审议通过总督提出的旅政大纲和预算，并可对总督提出弹劾，但不能提出罢免。相反，总督无法与立法会合作时，可以向葡萄牙总统建议解散立法会，由于总督是由总统委任且获得总统信任，总统一般会接受总督的提议。 1990年修订《澳门组织章程》后，总督的权力得到进一步扩大。原属 092

澳门政制的演变与前瞻立法会专有的修改《澳门组织章程》的动议权，也延伸至总督，即总督也可在他认为适当和需要的时候，向葡萄牙国会提议修改《澳门组织章程》。《澳门司法组织纲要法》1991年颁布后，虽然《澳门组织章程》第75条规定总统在条件成熟时才向澳门法院授予完全和专属审判权，且总督和立法会法例的合宪性及其行为的合法性仍分别由葡萄牙宪法法院和最高行政法院裁定，但总督已经依澳门最高司法委员会和司法委员会的提议委任各级法院的法官和检察官，实际上已代表了葡萄牙的另一主权机构——司法机关，真正成为葡萄牙各主权机关派驻澳门的全权代表和最高权威。尽管澳门政治制度“三权分立”以行政（总督）主导的雏形粗具，但必须指出，这种局面的形成是从上而下而非从下而上的，换言之，是中葡两个国家达成政治共识的结果，并非澳门居民政治意识成熟而达致，故而缺乏民众参与的基础。1976年首届立法会选举时。只有合资格葡籍人士可以参加选举和投票，当时投票选民为2000多人，选举6位议员；1980年第二届立法会选举情形大致相同，直到高斯达总督1984年解散立法会，才立例放宽选民资格限制，扩大选民基础，持有效证件的澳门居民和居住香港但在葡国驻香港领事馆登记的澳门人，无论国籍，都有选举权。这一年登记选民激增至51454 人，投票者也有28970 人。1988年第四届立法会选举的登记选民更达67604人，但投票人数则略有下降(20049人)。1992年第五届立法会选举的登记选民有所减少（48137人），投票率却有改善（69.24%)，投票人数达28520人。1996年第六届立法会选举的登记选民至冷已超过11万之众，估计届时竞选更为激烈。澳门居民的更多参与，令立法会的部分民意基础得以扩大，但并不能根本上改变立法会的性质。立法会并非真正的民意代表机构，不对澳门居畏负责，也没有多少实际权力参与重大政治决策。它和总督一样，都旨在协助葡萄牙形成其管治澳门日常事务的政治意愿。直选和问选机制的创立，仅为使得此一政治意愿及其政策更符合澳门的现实，以获得澳门社会各利益团体的支持，方便施行。第六届也是过渡期内最后一届立法会，因为大部分议员可以坐直通车进入特别行政区立法会，投票踊跃可期。在“一国两制”的大原则下，中葡联合声明和《澳门特别行政区基本法》从形式和内容上都将源于葡萄牙的政制给予原则认可，并保证“五十年不变”，且未来特别行政区行政长官和立法会的产生过程将有居民的更多 093

澳门人文社会科技研究文选·政治卷民主参与。行政长官和立法会须对特别行政区负责，权力来源亦完全不同。对澳门居民特别是华人社会来说，现行政治制度是外来的，虽然在整个移植过程中曾照顾到华人的一些传统习惯，但并没有真正获得他们的认同。由于历史造成的原因，澳门没有形成稳定的职业文官制度，行政系统的开放性和公务员、尤其高级公务员的流动性都很大，随着1999年的接近，相当一部分的原政制操作者——葡萄牙人和土生人士都可能渐渐离去，新一代华人近10多年才有较多机会接受高等教育和学习葡语及葡式行政制度，开始进入公共行政系统，准备当家做主，虽然可塑性甚强，也不似香港公务员那样“洋化”，但相对来说，对澳门政制的认知程度和操作经验都较浅。因此，一方面在社会中积极推广宣传现行政治制度，寻求更多市民的认知和参与；另一方面，加强对华人公务员的培训，加速中高级公务员的本地化，提供交流机会让他们和其他从政人士在更高更重要的职位上熟识政制模式及其运作，创造条件令政制落地生根，是决定政制未来发展、调适和现代化的基础。只有这些工作在后过渡期中进展顺利并取得成绩，将来澳门政制的运作才能协调，才有效率。参考文献1．张天泽：《中葡早期通商史》，姚楠、钱江译，香港，中华书局香港分局，1988。2．吴志良：《澳门政制》，澳门基金会，澳门，1995。3．苏保荣(Boaventura de Sousa Santos)：《论司法与澳门社会：过渡时期的社会问题、行政当局与社会组织》，载《行政》杂志第13/14期，第705 -725页。4．J．A Oliveira Rocha，《论澳门法律制度之可行性》，《行政》杂志第13/14期，第777- 789页。5.Jorge Noronha e Silveira, Substdios para a Hist6ria do Direito Constitucional de Macau,1820--1974, Macau, PublieaC6es o Direito, 1991. 6. Montalto de Jesus, Macau Hist6rico, Livros do Oriente, Macau, 1990. （原载张硕城主编《学术研究》，总第140期，广州，广东省社会科学界联合会，1996年第7期） 094

澳门的政党政治和民主发展的局限伍成昌*澳门经过四百多年的变迁和发展，已经从一个专制落后的殖民式社会形态，转向一个较为开明进步、政治多元化的社会形态。在澳门迈向现代化和都市化的路途中，经济不断发展，人口不断增加，社会上所蕴藏的各种政治势力，都各自为本身所代表的社群争取更大的利益。澳门虽无名义上的政党，但各种政治势力通过有组织的活动，角逐立法会的议席，争取更大的政治参与权，企图对政府施政发挥更大的影响力，实际上便是政党政治的雏形。因此，本文的第一个研究目的是要探讨澳门政治势力的分布情况，换言之，澳门有哪些主要的政治团体？1992年澳门立法会选举出现了史无前例的九个组别之政治团体去角逐八个直接选举（以下简称直选）议席，使人联想起多党制国家的民主政治。澳门政治的多元化竞争证明了民主化的存在，但澳门民主的发展情况究竟如何？是否与澳门政治团体的发展有关联？这便是本文的第二个研究目的。本文将回顾历届立法会选举的某些现象和澳门民主发展的关系。在澳门的政治势力中，传统社团被视为保守派系，由于是最大既得利益者，倾向于维持现状不变；新兴社团则被视为开明派系，竭力打开局面，寻求更大的政治参与权。因此，这两股势力虽不至于互不相容，但很多时候都不可避免地出现利益冲突。本文假定新兴社团的态度是支持推动澳门民主化，从而分析新兴社团的活动对澳门民主化是否有帮助，究竟有何帮助？这便是本文的第三个研究目的。如果政治参与程度的高低是衡量民主化的一个指标，则香港的民主化程度可以说是高于澳门，因为香港市民的论政风气比较浓厚。在香港，人*澳门特别行政区政府卫生局会计处处长。 095

澳门人文社会科技研究文选·政治卷们随时可以透过报纸、杂志、电台和电视台看到或听到有关对政治的议论。在澳门，论政的风气比较淡薄。这当然与澳门特有的政治环境和气候有直接关系。本文的第四个研究目的，便是要探讨对澳门民主发展的各种掣肘因素，包括中、葡两国的关系，总督和立法会的关系，澳门现行的政制，未来澳门特别行政区的政制，传统社团对立法会的控制等。澳门立法会的直选竞争激烈，但间接选举（以下简称间选）往往只有唯一候选名单，不符合民主发展的要求。本文亦会加以讨论。本文的研究结果可以作为澳门民主化进程的一个检讨，而一个社会的民主化程度，亦是衡量这个社会现代化程度的重要指标。一个迈向现代化的社会，由于经济发展迅速，导致中产阶级的壮大，以及要求扩大政治参与的压力增加，因而促进民主的发展。但澳门的中产阶级尚未壮大，因此澳门的民主化并非由中产阶级推动，而是由参政制度的建立而带动。本文将对此观点加以印证。一澳门的政治团体政治团体是指那些在政府政策制定过程中，尝试影响政府施政方针的团体或组织。政治团体可包括压力团体和政党，前者以游说为主要手段去影响政府政策的制定；后者则以参选为主要手段去分享或独占政府决策权。①在澳门，政府的决策权虽纯粹由总督拥有，但政治团体仍然可透过选举而取得立法会的议席，然后在立法会提出动议，向总督施加压力。（一）澳门政治团体的特色澳门的政治团体可分为两种类型，一种是没有固定组织形态的，另一种则是有固定组织形态的。没有固定组织形态的政治团体，是指那些在选举时才出现，目的是为了推举候选人竞选的提名委员会。②如参加第五届立法会选举的“群力促进①李彭广：《浅论香港政治团体的发展》，载《香港政治团体剪影》，香港，香港坚尼地城明爱社区中心，1993，第1页。②立法会选举法第20条规定，候选人必须由公民团体或提名委员会提名，并以其名义参选。 096

澳门的政党政治和民主发展的局限会”、“同心协进会”、“民主新澳门”、“劳工同盟”、“未来澳门建设联盟”、 “友谊协进会”、“三联”、“民主民生协进会”及“联合”等。这一类政治团体的最大特色是于竞选完毕后便可以解散，不需要长期保存下来。有固定组织形态的政治团体，是指那些在政府立案成立的社会团体或组织。①它们绝大部分属代表社会某阶层或专业人士利益的压力团体，如中华总商会、工联总会、街坊总会、公职人员协会、新澳门学社等。在立法会选举中，它们通常都不会以本身名义推举候选人，而是组成临时的提名委员会，一方面是为了突出本身的政纲和形象，另一方面是便于不同社团之间的合作。②如在第五届立法会选举中， “同心协进会”的候选人便包括工联总会、青年商会总会、水电工会等社团的成员。③ 而土生葡人及华籍商人亦组成“联合提名委员会”参选。④因此，澳门具有政治势力的团体，实际上是那些有固定组织形态的社会团体。（二）澳门政治势力的派系：组织发展和政治取向根据各社团的历史背景和共同点，澳门的政治势力可划分为四大派系。⑤1．传统社团传统社团的形成可溯源至20世纪初，但蓬勃发展时期是在中华人民共和国成立之后。当时在澳门的华人纷纷成立了包括工、商、渔、农等行业①根据澳门《自由集会结社法》规定，成立社团只需将其组织及章程刊登于《澳门政府公报》及当地一份报纸，并将有关组织及章程连同刊登章程的《澳门政府公报》呈交身份证明司备案后，凭所发收据即可取得法人资格。见黄汉强、吴志良主编《澳门总览》 “社会篇”，澳门，澳门基金会，1994，第353 -354页。②在1988年第四届立法会选举中，何思谦将其姓名加在其参选团体中（何思谦友谊协进会），作为号召，结果该组得票率为各组之冠。其后立法会于1991年修改法例，禁止提名委员会使用专有名字。见《立法会选举法》第20条。在1992年第五届立法会选举中，汪长南抢先以“民主民生”作为号召，在尚未提交候选人名单便先报上“澳门民主民生协进会”的名称和组成人员名单，防止其他团体采用同一名称。见《华侨报》，1992年7月15日，“读者来论”。 ③《华侨报》，1992年9月3日。④《华侨报》，1992年9月4日。⑤吴国昌将澳门政治势力分为A、B、C、D、O等五个系统。见吴国昌《澳门社会力量简列》（上、下），分载《资讯传真》，台北，资讯传真股份有限公司，第1期及第2期，1991年2月及3月。 097

澳门人文社会科技研究文选·政治卷的团体，甚至街坊、妇女等各个层面的社团组织，以“支持新中国”、“抵御外侮”、“互助团结”等为共同目标。①这些社团的成立，最主要目的是为了维护华人社会的利益，因为当时的澳葡政府非常封闭，与华人社会之间缺乏正常的沟通。正因如此，澳门才有了1966年底发生的“一二，三事件”。②当时传统社团受中国内地政治形势的影响，动员整个华人社会对澳葡政府及居澳葡人进行抵制，迫使其就范。自此之后，传统社团便成为华人社会与政府进行交涉的代理人。传统社团组织庞大，结构复杂，有本地资本的团结组织，如中华总商会、厂商会、出人口商会、建筑置业商会等；有劳工阶级的团结组织，如工联总会及其成员工会；有社区性团结组织，如街坊总会及各区街坊会；有各行业小商人和手工业者的行会，以及渔民、农民和小贩的团结组织；此外，还有学校、医院、戏院、传媒、文娱康体等组织。③因此，传统社团的成员几乎遍及社会的各个阶层。传统社团内各阶层能够保持团结完全是基于一项共识，即完全接受中国内地有关澳门政策的精神：维持社会安定繁荣。因此，传统社团内就算出现矛盾，也只会通过协商解决，从未发生激烈对抗。由于传统社团要维护不同阶层的既得利益，处事的作风倾向于保守僵化，同时亦不热衷于推动政治和社会的改革。传统社团控制着社会的大部分资源，立法会、咨询会、市政议会、社会协调常设委员会、教育委员会、社会保障基金行政委员会等重要组织内都有传统社团的成员。④在第五届立法会，传统社团占据了十个议席（六个间选，四个直选）。 2．教会澳门的教会包括天主教会及基督教会。澳门天主教会成立于16世纪，①汤家耀：《民主派对传统社团分析、策略和前景》（上），载《资讯传真》，1991 年7月，第7页。②余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会， 1993，第72、73页；吴国昌：《民主派》，香港，香港青文书屋，1990，第13I—132页。③吴国昌：《民主派》，第136页。④《澳门工会联合总会成立四十周年纪念特刊》，澳门，澳门工会联合总会，1990，第33页。 098

澳门的政党政治和民主发展的局限由于葡国国教为天主教，天主教会在澳门享有崇高地位，澳门现在的选区亦是以教区来划分。①澳门天主教徒超过两万多人，除本地葡人外，还包括各阶层的华人②；而葡人之中又包括各层级的政府官员。因此，天主教会在澳门有一定的政治影响力。澳门基督教会成立于19世纪，信徒较天主教徒少，政治影响力亦不及天主教会，但近年它积极吸纳新中产阶级和新移民，亦很关注社会事务。③教会虽然抱持政治中立的超然态度，但亦不反对信众参与政治。在第五届立法会选举中，新兴社团的何思谦组和吴国昌组，便标榜候选人的教徒身份去吸引信众支持。④ 3．土生葡人土生葡人，是指在澳门出生的葡裔，绝大部分为中葡混血儿，他们以澳门为永久居所，除精通葡语外，还懂粤语。他们的根源可追溯至18世纪，当时很多葡人来澳营商及定居，有些更与当地华人通婚，逐渐形成一个有别于华人文化和葡人文化的群体。⑤据估计，现在澳门土生葡人不足一万人，约占澳门总人口的2%。⑥他们大部分属中产阶级，有高薪的职业，过着舒适的生活。⑦土生葡人虽然只占澳门人口的少数，但由于血缘和语言的关系，他们大多可以担任政府公职，并且成为葡人和华人社会沟通的桥梁。他们积极参与政治，不但和葡国的政党保持密切关系，还组织政治团体参加立法会①澳门共分七个堂区，除两个属离岛外,其余分别为圣安多尼堂、望德堂、风顺堂、大堂和花地玛堂。②卢汉豪：《无神论与有神论的对立与共处》，载《濠镜》，澳门，澳门社会科学学会，总第3期，1988年4月，第34页。③陈欣欣：《澳门发展现况》，香港，广角镜出版社有限公司，1993，第83页。④见两组的竞选宣传小册子。其中友谊协进会的第一至第五名候选人均为天主教徒,民主新澳门的第一候选人为天主教徒，第二候选人为基督教徒。⑤[葡]施白蒂：《澳门土生：一个身份的问题》,载《澳门研究》,澳门，澳门基金会，第1期，1993年10月，第128页。⑥魏美昌：《迅速变革社会中的多元主义：兼论澳门的政治法律改革》,载《濠镜》,澳门,澳门社会科学学会，总第8期，1991年4月，第10页。⑦中产阶级主要是指处于社会上、下阶层之间的群体，他们在意识形态上崇尚工作、勤奋、诚实、平等、民主、和平、自由、重法纪、讲究个人修养、反对暴力行为等价值规范，并以核心家庭模式为典范，亦较重视闲余生活的享受。他们大都是专业人士、白领人员或技术性劳工，有一定的教育程度及固定的收入。 099

澳门人文社会科技研究文选·政治卷竞选，以保障既得的利益。①土生葡人团体如公民协会、澳门民主联盟和澳门自由协会等，曾在第一及第二届立法会中垄断了全部直选议席，但随着华人的参政意愿转趋积极，这些政治团体的活动亦渐趋沉静。②在第五届立法会中，只有一名土生葡人取得直选议席，两名土生葡人则通过传统社团的支持而获得间选议席。八名委任议员几乎都是土生葡人。 4．新兴社团所谓新兴社团，是指独立于传统社团以外，在1980年代开始形成的华人社团，成员主要是出生于1950年代，在澳门土生土长的华裔人士。他们大多是新中产阶级分子，对于澳门社会有浓厚的归属感，积极争取更多参政机会，希望能真正做到“澳人治澳”。③新兴社团内积极参与政治的派别有“民生派”和“民主派”，前者的代表人物有何思谦、梁金泉、甘永庄、汪长南等，后者的代表人物有吴国昌、区锦新、陆伟聪等。④“民生派”的发展始于1980年代期，以关心社会、服务大众为己任，主要的吸纳对象为新移民和草根阶层。“民生派”并不以民主为号召，只强调改善民生，认为当市民在生活得到改善后，便自然会明白民主的重要性，从而争取民主。⑤“民生派”曾在第四届立法会得到三个直选议席，但在第五届立法会只能保留一个直选议席。“民主派”崛起于1980年代末期，着重民主的推动与实践。“民主派” 主要包括两个组织：澳门民主发展联委会和新澳门学社。前者以较激进的姿态出现，活动范围包括：关注本地民生事务，关注本地政制人权及关注中国民运，主要以社会行动来表达意愿，如集会、游行、请愿等。⑥后者较①如华年达和艾维斯是亲社会党的，安娜彼莉丝初时亲社会党，其后亲社会民主党。见富权《第四届立法会的葡人政治平衡》，载《市民日报》，1988年10月31日。②吴国昌：《民主派》，第141页。③陈欣欣：《澳门发展现况》，第83页。④陈欣欣：《澳门发展现况》，第86页。⑤何思谦第四届立法会选举时被誉为“民生派”，但可能因为他是独立于传统社团的新兴力量，平时敢于为市民说话，再加上他当时与香港“民主派”议员如司徒华、李汝大等关系密切，因而使社会人士误认他为“民主派”。见秦西行《无派的民主与有派的缄默》，载《澳门论坛周报》，1988年10月15日。至于他以民生为基础的言论，见《华侨报》，1992年9月8日。⑥陈欣欣：《澳门发展现况》，第86- 87页。 100

澳门的政党政治和民主发展的局限具专业性与学术性，着重从理论层面去研究澳门社会，并监察政府的施政。①两个组织的主要负责人都属同一批人物。“民主派”在第五届立法会取得一个直选议席。除了上述四个派系之外，有些个人或群体亦拥有一定的政治力量。来自葡国的官员，包括总督和政务司等，由于拥有一定的决策权力，控制社会资源的分配，是一股强大的政治力量，倾向于维护本国及其人民在澳门的利益。②澳门娱乐有限公司及其附属集团，虽然从未直接参与政治，但拥有足以左右政策决定的经济力量，同时亦可动员属下员工支持某些政治团体。此外，有些有参政野心的商人，亦可凭着他们在工商界的地位而参与立法会选举。如在第五届立法会选举中，崔耀和曹其真便分别成立团体参选。（三）澳门的民主化所谓民主化，亦即民主发展，是指在一个实行现代化的社会中，同时推动民主实现的过程。③早期民主化的理论研究始于1960 -1970年代，其中亨廷顿(Samuel Huntington)强调建制(institution building)对民主化的重要性。建制包括三项措施：权威的合理化、新政治功能的分化和政治参与的增加，目的是为了吸纳因社会发展及经济成长而兴起的社会势力。④在一个政治制度中，如果统治权威的施政能普遍为人民所认同，在制定政策时能照顾多数人的利益及尊重少数人的意愿，同时又容许人民有表达利益的机会，自然可以实现民主；相反，便会出现专制独裁。澳门的政治团体是在立法会成立，并开放部分民选议席（2/3）后，才有正式机会参与政治，而立法会选举亦催生了不少新的政治团体，造就了不少政治精英。另一方面，立法会的成立亦使澳门从一个缺乏民主的社会，发展成为一个有限度民主的社会。市民虽然没有选举和罢免政府的权利，但仍可透过立法会去影响和监督政府的施政，而政府为了要作合理的管治，亦不能完全漠视民意。①陈欣欣：《澳门发展现况》，第86 - 87页。②澳门很多主要工程，如山顶医院扩建、垃圾焚化炉、新大桥、机场等都有葡国公司参与。③陈欣欣：《澳门发展现况》，第81页。④叶明德：《香港之民主化》，载《问题与研究》，台北，政治大学国际关系研究中心，第31卷第6期，1992年6月，第1-2页。 101

澳门人文社会科学研究文选·政治卷因此，澳门的民主发展非常符合亨廷顿的建制理论，而澳门的政治团体，尤其是新兴的政治团体，在推动民主化的过程中，发挥了重要的作用。本文在下一节将着重讨论澳门民主化在历届立法会选举中的进展过程，以及与政治团体之间的互动情况。二澳门的立法会选举与民主发展1974年4月25日的葡国革命是澳门迈向民主化的转捩点，当时一批葡国军人发动军事政变，推翻了专制的政权，建立了多党民主制。①葡国在民主革命后，将其所属的殖民管制地实行非殖民化，让他们先后独立。但由于澳门的主权属于中国，在将其归还中国之前，只能将澳门的政制作有限度的民主化改革。因此，葡萄牙便在1976年颁布《澳门组织章程》，成立具有民选成分的澳门立法会。②立法会成立以前，总督控制了全部的立法权，施政容易倾向独裁。立法会的成立为民意表达提供了较广泛的渠道，亦为澳门民主化开辟了新途径。根据亨廷顿的理论，立法会选举制度的建立为澳门提供了政治参与的机会，从而促进了民主化。立法会的选举制度经历了数次转变，而每次转变都促进了澳门的民主发展。（一）1984年以前的立法会选举1976年所颁布的《澳门组织章程》除了规定立法会可和总督分享立法权之外，还规定了立法会的产生方式。立法会由17名议员所组成，其中五名由总督委任，六名由间接选举产生，六名则由直接选举产生。立法会选举，不论是直选或间选，均采用了汉狄(Hondt) 比例代表制，每参选组别的第一候选人获选民投予该组选票的全数，第二候选人获全数的1/2，第三候选人获全数的l乃，以此类推。这种选票分配的方式一直采用至1991年的中期补选。③ ①吴国昌：《民主派》，第133页。②黄鸿钊：《澳门史》，香港，商务印书馆，1987，第200页。③余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第74页。 102

澳门的政党政治和民主发展的局限 1976年第一届和1980年第二届立法会选举的情况都很相似：选民登记人数很少，投票率却极高。两届的登记选民分别为3674人和4195人，投票率却分别达到76.92%和61.98%（见表1）。这主要是由于参与这两届立法会选举活动的大都是土生葡人，绝大部分华人对于新建立的政治参与制度采取观望态度，因而导致立法会的社会代表性不足，所有直选议席都被土生葡人所垄断。无怪乎总督高斯达于1984年解散立法会之后表示， “在立法会拥有发言权的绝大多数或全部为葡籍公务员所选举的议员”。①表1 澳门历届立法会投票情况年份登记选民（人）实际投票者（人）投票率(%)1976 1980 1984 1988 1991 19923674 4195 51454 67492 97648 481372826 2600 28970 20049 18204 2852076. 92 61.98 56. 30 29.71 18.64 59.25资料来源：参见余振、刘伯龙等《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993，第93页。虽然如此，立法会的成立为澳门民主化带来的第一项进步是华人获选进入建制之内，第一届立法会有七人，第二届立法会亦有六人。②虽然都只是通过间选及委任途径（除在第一届曹其真因参加土生葡人的政治团体而获直选议席外），但亦大大提高了华人社会表达利益的机会。可惜华人代表大都是传统社团的商界领袖，不能代表社会各阶层的利益。第二项进步是催生了民主化过程中不可缺少的政治团体，协助推动社会的政治参与和利益整合。但这些团体全都是土生葡人所组成的参政团体，如公民协会、澳门协进会、民主协会和自由协会等。③传统社团并没有参加这两届立法会的直选，而新兴的政治团体尚未出现。因此，政治团体的活①李炳时：《1976- 1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，澳门，东亚大学硕士论文，1986年12月，第7页。见该文第41页之附录一。②李炳时：《1976 - 1984 年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，第7页。见该文第41页之附录一。③李炳时：《1976 - 1984 年澳门立法会与执行权之间关系的危机》第7页。见该文第41页之附录一。 103

澳门人文社会科学研究文选·政治卷动只限于特定社群。第三项进步是立法会挑战总督的管治权威，企图攫取更大的权力。行政权和立法权之间的权力斗争在民主国家中是正常现象，但澳门这场斗争的背后其实只是土生葡人和外来葡人之间的利益冲突。事缘政府为了实行行政架构改革，从葡国招聘大量的专业技术人员来澳担任高级职位，使土生葡裔公务员的晋升机会大减，因而引致土生葡人不满。①在他们控制下的立法会通过要追认总督所颁布的三项法令，作为对总督权力的挑战，结果被葡国总统下令解散。②立法会和总督的斗争和解决方式完全依据《澳门组织章程》的规定进行，符合民主政治的法治精神。③但这一事件亦充分反映了澳门政制不民主的一面。（二）1984年及1988年的立法会选举总督高斯达为了分化土生葡人在立法会的影响力，特别重视第三届立法会选举，除放宽选民登记资格外，还亲自率领政务司到各登记站发表演说，以吸引更多华人登记为选民，结果在1984年登记为选民的人数超过五万。④同时又于立法会竞选期间运用种种手段，鼓励各种政治团体参加竞选，促使这一届立法会选举的投票率达56. 3%。⑤正因如此，第三届立法会在民主化进程上的第一项进步是广泛的澳门华裔居民拥有行使公民权利和义务的机会。虽然这一届立法会选举受到政府刻意的推动，未必能反映真正的公民意识，但居民仍然可以通过亲自参与（不论是自发性的或是被动的），体验民主政治活动的某些特色，包括直接选举、一人一票及秘密投票。第二项进步是新兴社团的崛起，打破了传统社团和土生葡人对澳门政治的垄断局面。中产阶级分子何思谦组成“澳门友谊协进会”参选，结果① 李炳时：《1976- 1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》第30页。见该文第41页之附录一。②李炳时：《1976- 1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》第10页。见该文第41页之附录一。③见1976年《澳门组织章程》第25条；李炳时《1976 -1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，第43页。④见表1。⑤富权：《第四届立法会选举杂谈》，载《市民日报》，1988年9月29日；见表1。 104

澳门的政党政治和民主发展的局限他获得了一个直选议席。①至于何思谦当选议员后对澳门民主化所起的作用，在下一节再详加讨论。传统社团亦首次与土生葡人合作，组成“联合提名委员会”参加直选，结果“联合”获得四个议席，三个属于土生葡人，一个属于传统社团的丁会领袖（见表2）。这不但开创了传统社团和土生葡人合作的先例，同时亦为传统社团参加以后的立法会直选奠定基础。表2 1984年第三届立法会直选结果组别第-候选人得票（全票）第二候选人得票 (1/2)第三候选人得票 (1/3)第四候选人得票 (1/4)得票率 (%)活力澳门会 3690 （欧巴度）18451230922.514.57联合提名委员会 16003 （宋天生） 8001.50 （波治）* 5334.33 （刘焯华）* 4000.75 （欧安利）*58.87民协会 20031001.50667.67500.757.37旭日初升会17048525684266.27澳门友谊协进会3514 （何思谦）*17571117.333878.5012.97*当选为直选议员。资料来源：《1984年新闻年报》，澳门政府新闻处，1985，第，30页。第三项进步是华人在立法会中所占的议席已超过半数，除商界代表外，还有中产阶级和劳丁界的代表，使立法会有更广泛的社会代表性。九名华裔议员中，有一名委任议员，六名间选议员及两名直选议员。1988年的登记选民仍有六万多人，可惜同年第四届立法会选举的投票率却下降至29.71%。②造成投票率偏低的原因主要有二：一是政府高层没有再大力宣传立法会选举，鼓励选民投票；二是选民认为过去四年立法会对社会利益关注不足，不能改善他们的生活而感到失望，因而产生“政治冷感”。③事实上，在第三届立法会中只有新兴社团的何思谦较为关注草根①Lo Shiu-Hing,“Political Mobilization in Macau:“The 1992 Legislative Assembly Elections", Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993,p. 90 (footnote) ②见表1。③文戈：《直选后检讨》，载《市民日报》，1988年10月1 1日。 105

澳门人文社会科学研究文选·政治卷阶层的生活，其他来自中、上阶层的议员并不热衷于改善民生。虽然如此，第四届立法会在民主化进程的第一项进步是新兴政治团体参加直选的组别增加至两组，显示有更多的中产阶级分子有志于参政。除何思谦外，上届支持何思谦竞选的成人教育协会会长崔宝峰亦成立组别参选。虽然崔宝峰组未能获得议席，但所得选票按组别计也居于第三位（见表3）。表3 1988年第四届立法会直选结果组别第一候选人得票（全票）第二候选人得票 (1/2)第三候选人得票 (1／3)第四候选人得票 (1/4)第五候选人得票 (1/5)第六候选人得票 (1/6)得票率 (%)澳联 1150（柯万乘） 575（欧宝莲） 383.33（李文钦） 287.50（贾比安） 230.00 （包路士） 191.67 （黄炎华） 6.2民主友联促进会 1189 （潘志辉） 594.50 （温健华） 396.33 （蒙地路） 297.25 （欧汉琛） 237.80 （李万祺） 198.17 （刘鑫龙） 6.4联合提名委员会 6298 （宋玉生）* 3149 （刘光普）*2099.93 （欧安利）* 1574.50 （戴明扬） 1259.60 （崔世安） 1049.67 （彭为锦） 34.1何思谦友谊协进会 8245 （何思谦）*4122.50 （梁金泉）*2748.33 （汪长南）*2061.25 （洪光顺） 1649 （廖达光） 44.6公民权益协会 1610 （崔宝峰） 805 （陆伟聪） 536.67 （姚小雅） 8.7*当选为直选议员。资料来源：《华侨报》，1988年10月10日。第二项进步是新兴社团何思谦组所获得的选票竟然比由传统社团和土生葡人共同组成的“联合提名委员会”还多，显示新兴力量在社会中获得普遍的支持，而传统势力不能再墨守成规。新兴社团“民生派”在立法会直选的胜利不但促使传统社团调整其社会策略，亦间接导致选举制度的改变。至于详细情况，在下一节再作讨论。第三项进步是华裔议员在立法会的数目由九人增至十人，包括由直选产生的三名新兴社团成员、一名传统社团成员，以及由间选产生的五名商界领袖和一名工会领袖。①由于新兴力量增至三人，使立法会的社会代表性①《澳门日报》，1988年10月10日。 106

澳门的政党政治和民主发展的局限更加全面，其中汪长南为新移民，更能代表新移民利益。（三）1991年的立法会中期补选葡国于1990年修改了《澳门组织章程》，将立法会的成员由17人增至 23人，委任、间选和直选议员均增加两名。①为了符合规定，澳门第四届立法会便于1991年进行中期补选。当年的登记选民数目为9.7万人，但实际上是以1980年代累积下来的数字为基础，再加上补办登记的选民人数而得出的结果。②当年的投票率只得18.64%，是历次立法会选举中最低的。③其主要原因是选民并不重视这次选举，因为只属补选，公开角逐的席位只有两个，任期亦只有一年。无论如何，这次中期补选所标志的民主化进程仍有两点。第一点是新兴社团朝向多元化发展。“民主派”吴国昌为了实现政治理想、推动政治改革而首次参加立法会竞选，并且得到“民生派”何思谦的大力支持，为澳门民主化增添了一分动力。新兴社团共有三组参选，除吴国昌组外，汪长南亦支持洪光顺组参选；而陈锡侨则在毫无有力集团的支持下参选。④从民主政治的角度分析，多元化竞争是推动社会进步的重要因素，因为通过不同意见的表达和整合，才可以建立一套正确的价值观念。但从战略运用的角度分析，新兴社团由于实力的分化而未能多获议席。传统社团集中力量支持一组参选，结果该组得票为8584张，囊括了两个直选议席，而第二候选人所获得的票数，为4292张（见表4）。新兴社团三组相加的总票数为 6625张，较传统社团组别的第二候选人的票数为多。⑤ 如果新兴社团在这次中期补选中能团结合作，选举结果便可能有所不同，因为他们所争取的选民对象都基本相同，因而互相分薄票源。⑥无论如何，新兴社团的多元发展，对于澳门民主化的发展有积极的意义。①见1990年修订后之《澳门组织章程》第21条。②叶明德：《香港之民主化》，第94页。③见表1。④叶明德：《香港之民主化》，第88 - 89页。陈锡侨在1991年中期补选虽未获“民生派”支持，但其后在1992年第五届立法会选举中是何思谦组的候选人之一，可见他和“民生派”关系密切。⑤余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第89页，表5.1。⑥ 余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第88 - 89页。 107

澳门人文社会科学研究文选·政治卷第二点是传统社团不再故步自封，开始加强组织的活动能力，培养新一辈的精英人物参政。这一点留待下一节再作讨论。表4 1991年立法会补选直选结果组别第一候选人得票（全票）第二候选人得票(1／2)得票率(%)建澳协会 255 （陈锡侨） 127.50 （梁佐权） 1.48汪长南、洪光顺友谊协进会 2817 （洪光顺） 1408. 50 （叶炳基） 16.40何思谦民主民生发展协进会 3553 （吴国吕） 1776.50 （甘水庄） 20.68群力促进会 8584 （粱庆庭）* 4292 （高开贤）* 49.98柯万乘民谊会 1968 （柯万乘） 984 11.46*当选为直选议员。资料来源：参见余振《澳门的选举制度与I 992年立法会直选》，载余振编《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社有限公司，第42页。（四）1992年的立法会选举 1992年第五届立法会选举虽然仍采用汉狄比例代表制，但选票计算方法和以前有分别。新的计票方法对各组别的第一及第二候选人的票数分配并无影响，但第三候选人只获分配1/8，第四候选人获分配1/16，以此类推。①这使第三候选人的选票较以前减少50%。这个新的计票方法是由已故前任立法会主席宋玉生所促成的。至于前因后果则留待下一节再作讨论。1992 年，所有已登记的选民都要再重新登记，结果仍然有4.8 多万人进行了登记，而投票率亦达59.25%。②这较1984年的56.3%还高，显示出澳门市民的政治参与转趋活跃。第五届立法会选举为澳门民主化进程所带来的信息有三点。第一点是从前为土生葡人所垄断的直选议席几乎完全为华裔议员所控制，显示出澳① 见表1。②余振；《澳门的选举制度与1992年立法会直选》，载余振编《澳门：超越九儿》，香港，广角镜出版社有限公司，第43页；见表1。 108

澳门的政党政治和民主发展的局限门已成功造就了一批勇于参政的华人精英分子，他们亦是实现“澳人治澳” 的骨干分子。第五届立法会仍有13名华裔议员，其中七名为直选议员，六名为间选议员。第二点是由于立法会议席的增加和选举制度的修改，澳门的政治社会进入多元化竞争的阶段。直选议席增加至八个，加上新选票计算方法的应用，使弱小的政治团体赢得议席的机会大大提高，因此第五届立法会直选的参选组别共达九个，是历届最多的一次。传统社团和新兴社团都分别有三组角逐。传统社团由于群众基础较雄厚，近年又积极改善与社会的关系，通过全力动员和适当分配票源，结果两个嫡系组别“群力”和“同心”共取得四个直选议席。新兴社团的两个“民生派”组别，何思谦组和汪长南组，所争取的选民对象主要都是新移民和草根阶层。这些人亦是传统社团动员的目标。结果，只有何思谦能侥幸保留得议席。“民主派”的吴国昌则受到中产阶级和知识分子支持而当选，所得票数以组别计排第三位，以个人计亦排第四位。①弱小的政治团体获得议席的机会增加，亦激发起一些独立人士成立组别参选。从传统社团独立出来的两名商界人士——曹其真和崔耀，凭着雄厚的财力和广泛的社会关系，所领导的组别在立法会直选中亦有不错的成绩，前者获晋身立法会，后者则以些微票数被淘汰出局。②此外，由公务员团体支持的土生葡人组别也取得一个直选议席，可见土生葡人在澳门政坛中仍有一定的实力（见表5）。表5 1992年第五届立法会直选结果组别团体得票得票率 (%)名次候选人 F 群力促进会 6956 25.25 1粱庆庭6956*高开贤3478*姚汝祥1739梁庆球869 B 同心协进会 6543 23.75 2唐志坚6543*崔世安3271"梁玉华1635李振铎817 H 民主新澳门 3412 12.39 3吴国昌3412* 汤家耀213陆伟聪1706 吴家宝106区锦新853 卓永生53郑妙珊426 林少洪26①余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第88 -89页。②曹其真和崔耀本来打算参加立法会的间接选举，但由于传统社团已将两间选议席名额分配给土生葡人，遂改而参加直选。见《华侨报》，1992年8月4日及5日，“读者来论”。 109

澳门人文社会科学研究文选·政治卷续表5组别团体得票得票率 (%)名次候选人 G未来澳门建设联盟 2201 7.99 4曹其真2201*马地喇137戴明扬1100余君慧68马加莲550麦广恩34罗安达275李林17 l劳工同盟 2037 7.39 5罗拔度2037*方永强1018何广才509姗桃丝254 A 友谊协进会 1965 7.13 6何思谦1965*陈恩赞122梁金泉982陈永源61蔡梓瑜491甘永庄30陈锡侨245 C 三联 1788 6.49 7崔耀1788凌世豪894陈潘迎447骆福昌223 E民主民生协进会 1696 6.16 8汪长南1696洪光顺848黄玉浈424谭国粱212 D联合提名委员会 9483.449飞文基948 李文钦59崔煜林474 飞加华29何桂玲237 巴东尼14斐明道118 *当选为直选议员。资料来源：余振：《澳门的选举制度与1992年立法会直选》，余振编《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社，1993，第43页。第三点是“民主派”虽然在竞选时所宣扬的政治理想在层次上远较其他组别为高，如在政纲中要求修改“基本法内忽略保障人权和妨碍民主政制发展的成分”，坚持“澳门居民有权批评澳门官员，监督澳门政府”，以及“捍卫居民基本权利，促进立法行政制衡”等，但仍然得到不少选民支持。①这些涉及敏感问题的政治提议，从来都是其他参政人士所避免触及的，一来是害怕激怒澳葡政府和中国政府，二来是认为澳门居民尚未有足够的意识和兴趣去谈民主。因此，“民主派”吴国昌被选人立法会这一结果极具启发性，表示澳门其实有很多人支持民主。这批人便是澳门民主化的基本推动力。新兴社团在立法会的议席减少了，并不表示民主化的倒退，因为在民主社会中，有竞争就自然有淘汰。虽然竞争未必公平，但总算是公开。同时在竞争中迫使对手进步，亦是社会整体的进步。①《华侨报》，1992年9月6日。 110

澳门的政党政治和民主发展的局限澳门政治精英通过立法会选举制度的建立而得以参与政治，符合亨廷顿有关民主化的理论，而新兴社团更是澳门民主化的一股重要推动力量。这并不是说其他社团对民主化没有贡献，因为民主化必须是多元参与才可以实现的。新兴社团加入角逐，改变了传统社团对政治的故步自封态度，使它作出相应的内部调整，以回应社会发展的现实，便是民主化进程中的重要成果。本文下一节会集中讨论新兴社团对澳门民主发展所起的作用。三新兴政治团体对澳门民主发展的影响（一）“民生派”所扮演的角色“民生派”以关注民生作为吸引市民的一种策略，纯粹是应社会的实际需要。根据1991年所作的一项调查研究显示，澳门大部分人，包括一般市民、大学生甚至政治活跃分子，都认为“听取民意、照顾市民利益”是一个民主政府的首要条件，表示澳门居民对于政治或政府的要求，只着重物质利益，忽视政治理想。①澳门居民之所以忽视政治理想是因为：一来是基于澳门殖民式的政治体制，市民觉得自己对政府施政的影响力有限；二来是由于澳门居民大部分都属草根阶层，他们热衷于追求生活理想多于政治理想。因此，“民生派”以改善民生作为号召，完全是针对普罗大众的心态和需求。它虽然没有以民主改革作为推动民主化的手段，但其对民主化的发展，却扮演了“催化剂”的角色。立法会一向是由传统社团和土生葡人所组成的传统势力所控制，这两大社群的成员在历届立法会都垄断了过半数议席，对立法会的议案起了重要的决定作用。在第一及第二届立法会中，除少部分议员是来澳定居的葡人外，其余议员都是传统社团成员或土生葡人。土生葡人在立法会刻意为自身群体争取利益，在1977年已颁布的12项法律之中，有八项是和公务员有关的。②传统社团成员大都来自商界，在讨论社会事务时难免会偏重本身①余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第37、116、117、132页。②李炳时：《1976 - 1984 年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，第3页。见该文第41页之附录一。 111

澳门人文社会科学研究文选·政治卷利益。例如，在讨论劳工法的制定时便有华裔议员提出要维护工商业的利益，但当时没有能代表劳工界发言的议员。①因此，在第一及第二届立法会发言的，通常只有代表公务员的“声音”及代表社会上层的“声音”。总督高斯达亦认同立法会的代表性不足。② “民生派”的代表人物何思谦晋身第三届立法会后，便成为第三个“声音”，代表中下阶层发言。他在立法会内虽然势孤力弱，但仍以“敢于说话，敢于提议”而赢得赞誉。③他以实干著称，积极处理各种社会事务，其中有两件是他从政生涯中影响最为深远的。第一件是为教育界争取利益，使不牟利私校及教员取得律贴。④第二件是为新移民争取利益，亲自前往香港游说立法局议员，促使香港移民局接受在澳门居住满七年的市民申请前往香港旅游及定居。⑤“民生派”不但打破传统势力在立法会的垄断局面，而且还促使更多的社会事务在立法会内得到讨论。何思谦于1984当选为立法会议员后，便在中区设立了澳门首个议员办，事处，接受市民以电话、书信或直接到访方式投诉，然后将各类问题，包括教育、劳工、无证学生、消费者利益、公共事业、小业主权益、环境污染等，或在立法会提出讨论，或转交有关政府部门处理。⑥何思谦的议员办事处成为市民和政府沟通的重要桥梁。当时政府并没有与民间沟通的直接渠道，接受市民申诉的部门，如公众服务暨咨询中心要迟至1986年才成立，1988年才脱离行政暨公职司独立运作。⑦因此，何思谦便扮演着“冤情大使”的角色，而他的议员办事处亦成为他赢取选民支持的基地。其后在立法会选举中当选的华裔直选议员，如汪长南、刘光普、梁庆庭、高开贤、唐志坚、崔世安、吴国昌等，都纷纷设立了办事处，接受市民的投诉。甚至立法会本身亦设立了议员总办事处，于1993年5月正式投①李炳时：《1976 -1984年澳门立法会与执行权之间关系的危机》，第17页。见该文第41页之附录一。②《华侨报》，1984年3月14日。③《市民日报》，1988年8月4日。④《市民日报》，1988年8月4日。⑤文戈：《直选后检讨》，载《市民日报》，1988年10月11日。⑥《澳门论坛周报》，1988年10月11日。 ⑦《澳门政府90年刊》，澳门，行政暨公职司，1990，第74页。 112

澳门的政党政治和民主发展的局限入服务，由议员轮值接见市民。① 澳门大部分需要寻求协助解决问题的市民，都会先去议员办事处，而不是政府有关部门。根据1991年所作的调查研究显示，只有14%的被访者对政府部门会认真替他们解决问题有信心。②虽然立法会议员办事处的作用可能引致市民忽略立法会的立法功能，但立法会亦可以由此而搜集到政府施政所出现的弊端，从而发挥监督和批评政府施政的功能，迫使政府作出改善。“民生派”何思谦在第三届立法会任期内，由于积极为基层社会解决民生问题，使他的组别在第四届立法会选举中取得三个直选议席，气势上压倒了传统社团。因此，传统社团便加强街坊会的社会功能，以便收复在民生事务上所失去的优势。澳门街坊会传统上以组织文娱康乐活动和提供社会福利服务为主，于 1966年“一二，三事件”以后才扮演一个比较特殊的政治和社会角色。当时曾设立不同的委员会负责动员澳门居民参与城市清洁、灭蚊运动、打击犯罪活动、防火防风等工作。③在1980年代中期，由于组织开始老化，加上处事作风低调及保守，街坊会的受欢迎程度在社会大众心目中，反不及何思谦议员办事处。为了改善和社会基层的关系，街坊会的老一辈领袖便开始扶持新一辈的实干分子，让他们积极参与社会事务，如替市民办理选民登记和换领身份证，帮助市民申请经济房屋和社会房屋等。④对于所处理的事情又公开报道，以提高知名度，同时大力推举他们参与立法会直选。⑤“民生派”积极参与社会事务，促使传统社团作出社会策略的调整，同时又改变和土生葡人的合作关系，全力支持本身推举的候选人参加立法会选举。传统社团的直选议员更仿效“民生派”议员的做法，设立办事处来接受市民投诉。因此，传统社团的进步是和“民生派”竞争的结果。①《华侨报》，1993年5月24日。②余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第36页。③余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第72-73页。④吴国昌：《从ADO模型分析直选纵论大势（上）》，载汤家耀主编《资讯传真》，第22期， 1992年10月，第2页。⑤《澳门日报》，1992年9月7日。 113

澳门人文社会科学研究文选·政治卷 “民生派”在第四届立法会选举中取得三个直选议席，不但影响其后土生葡人和传统社团的合作关系，还促使当时的土生葡人领袖宋玉生提出修改选票的计算方法，以利于其社群成员至少可以取得一个直选议席，及防止新兴社团过于壮大，而在以后的立法会选举中囊括大多数直选议席。传统社团在饱受新兴社团威胁之下，亦同意这次修改。①这次选票计算方法的修改使每组的第三名候选人更难被选人立法会，但所产生的后果却是鼓励了弱小政治团体的参政意欲，促进澳门政治朝向多元化发展。因此，第五届立法会便出现了前所未有的九个政治团体参与角逐八个直选议席的局面。不但独立人士如崔耀、曹其真等有兴趣组成团体参选，连传统社团及新兴社团都分化成不同的团体参选，其中“民主派”更表现突出，成为澳门民主化的一股重要推动力。（二）“民主派”所发挥的作用澳门“民主派”在1980年代末的兴起，是对当时各地所发生的民主运动之回响。但澳门“民主派”与香港“民主派”并不能相提并论。在l991 年香港立法局选举中，香港的“民主派”团体共取得18个直选议席的15 个，气势凌厉。香港“民主派”的势力强盛，主要是由于中产阶级的壮大。1980年代，中英联合声明的签署及《香港特别行政区基本法》的草拟和落实，刺激了中产阶级和知识分子的政治意识，他们纷纷组织论政团体，对香港的政制和政府的施政发表意见。当时香港政府又开始建立参政制度，定期举行市政局和区议会等政治层次较低的选举，使很多论政团体都蜕变为参政团体。②随着政府将部分立法局议席于1991年开放直选，很多政治团体都扩展成为政党组织，香港的“民主派”团体便是其中的代表者。③它们提倡较开明的政制改革，致力于提高政府施政的透明度，因而获得中产阶级分子普遍的支持。①Lo Shiu-Hing,Political Mobilization in Macau:The 1992 Legislative Assembly Elecions, Issues Studie. Vol. 29, No. 5,Taipei:Institute of International Relations, 1993,p. 101 (footnote).②李彭广：《浅论香港政治团体的发展》，载《香港政治团体剪影》，第1-2页。③黄康显：《政治的隐形客与变形体：评香港的所谓政党》，载《香港政治团体剪影》，香港，坚尼地城明爱社区中心，1993，第5页。 114

澳门的政党政治和民主发展的局限澳门由于中产阶级还未壮大，既得利益者只属社会少数阶层，他们与澳葡政府保持着良好关系。因此，在中葡联合声明签署和《澳门特别行政区基本法》草拟期间，澳门社会并未如香港社会般对前途有深切忧虑，以及对未来政制有激烈争论。无论如何，澳门“民主派”对澳门民主化的推动，仍发挥了一定的作用。“民主派”代表人物吴国昌在当选立法会议员后，对于政府施政锲而不舍的加以监察和批评。他将议员应有的权力都尽情发挥，以实现他在竞选政纲中所作的承诺。他刚上任便运用动议权，向立法会提议成立两个临时委员会，分别处理修改市政章程和检讨输入劳工政策。①他又行使书面质询权，先后向总督韦奇立质询了关于在京都夜总会火灾和澳门电台“今日脉搏”节目被停播两事件中政府的态度和处理方式。②至于在立法会议程前发言的机会，他亦不会错过。据统计，吴国昌在担任立法会议员的第一年内，所提出的动议共20项，以书面质询总督达11次，在立法会就社会事务作议程前发言共33次。③他所作出的努力，在一定程度上起到了向政府施压的作用。以京都夜总会火灾为例，总督韦奇立其后下令成立一个跨部门小组去研究公众场所的防火安全问题。④因此，“民主派”对政府施政所进行的监督，可以迫使政府正视其弊端。对总督的施政方针进行审议是立法会每年一度全面检讨政府政策的重要活动，各负责有关政策的政务司亦会列席立法会，接受议员的质询和进行答辩。吴国昌在1993年及1994年的施政方针审议期间，不但出席了全部会议，并且对所有领域的政策都提出了质询。⑤在1994年的施政方针审议中，吴国昌对施政内容的质询和批评共22项次，较排第二位的议员多出一倍（见表6）。由此可以看出，作为“民主派”议员，吴国昌对于政府施政的监督较其他议员积极，从而亦可带动其他议员加强工作表现，以促使政①翔翔：《专访新任立法会议员吴国昌》，载汤家耀主编《资讯传真》，第23期，1992年11月，第5页。②翔翔：《专访新任立法会议员吴国昌》，载汤家耀主编《资讯传真》，第5页。③新澳门》，第四期，新澳门学社暨吴国昌、区锦新议员办事处，1994年2月，第8页。④翔翔：《专访新任立法会议员吴国昌》，载汤家耀主编《资讯传真》，第5页。⑤吴国昌：《促进民生、监督政府，各派议员检阅》，载汤家耀主编《资讯传真》，第25期， 1993年1月，第2页；《新澳门》，第四期，1994年2月，第4页。 115

澳门人文社会科学研究文选·政治卷府在制定政策时更加审慎和全面。“民主派”这种监督政府施政的作风，亦引用至政治层次较低的市政议会内。“民主派”另一成员区锦新在1993年当选为第二届市政议会直选议员后，在任的半年内，除出席每次市政议会外，还列席旁听其他无须参与的市政执委会会议。他亦利用提出动议权和议程前发言权，对各项市政工作提出质询、敦促、批评和建议，力求发挥市民监督市政工作的职能。①可见“民主派”内部对于参与政治早已有共同信念及共识，这对于解决在民主发展过程中所遇到的困难非常重要。“民主派”议员在立法会内势孤力弱，加之“民生派”议员也没有实力向固有的传统势力（包括传统社团、土生葡人和政府代表）寻求政治利益，要维护社会整体利益只能设法在个别民生事务上加强彼此的共识，以及在具体工作上加强合作。②“民主派”和传统社团的直选议员均曾在立法会上提出过有关检讨输入外地劳工政策的动议，基于观点和立场的差异，传统社团成员并不支持“民主派”议员的动议，但“民主派”议员对于传统社团直选议员的两个类似的动议均投了支持票。③由此可见， “民主派”议员欲排除意识形态的障碍，在民生事务上与观点和立场接近的传统社团成员谋求达至共识。表6 立法会议员质询／批评施政方针情况④ 施内政方针容经济财政税务金融统计工程工务土地基建交通运输水电通信海事捕鱼房屋民防治安传播旅游文化行政公职高等教育一般教育青年体育司法行政法律资讯卫生社福劳工消费环保合计（次）直选议员：吴国昌xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx22梁庆庭xxxxxxxxxxx11唐志坚xxxxxxxxxx10 何思谦xxxxxx6①《新澳门》，第10页。②翔翔：《专访新任立法会议员吴国昌》，载汤家耀主编《资讯传真》，第5页。③《新澳门》，第4页。④《新澳门》，第4页。 116

澳门的政党政治和民主发展的局限续表6x 表示曾经作出质询或批评。此外，在立法会辩论1993年度施政方针期间，吴国昌、何思谦、唐志坚和梁庆庭等，一同提议在施政方针中加入检讨职业税章程和提高免税额。①可见不同派系的议员在关乎民生的具体工作上，仍有合作的可能。“民主派”议员在立法会中寻求合作和共识的精神，是政治多元化社会①吴国昌：《促进民生、监督政府，各派议员检阅》，载汤家耀主编《资讯传真》，第2页。 117

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的正常现象，有利于各种价值和利益的整合。另一方面，作为“民主派”议员的智囊组织，新澳门学社的主要功能是对政府的政策进行研究分析，然后提出一些改善的建议。它根据社会上不同领域的事务制定了系统化的政纲，同时成立不同的专责小组按照政纲的原则，对政府有关的政策加以研究和批评。它共有13个专责小组，分别是政制人权、经济发展、公共财政、教育文化、社会福利，劳工、妇女、卫生环保、城市建设、公共行政、消费权益、青年及市政等。①为了向政府施加压力，各专责小组经常在报章上就本身对政府某些事务政策的观点发表声明，以引起广大市民的注意。根据资料统计显示，新澳门学社的专责小组在1993年3月至1994年3月的一年内，先后发表了30 项内容不同的声明，，其中以涉及公共财政者为最多（见表7）。这些舆论攻势对在立法会及市政议会内的“民主派”议员具有一定的“声援”作用。1992年底，吴国昌曾向立法会动议在施政方针中加入制定推行普及免费教育的日程，但遭到否决。于是新澳门学社便连同教育组织，如公民教育服务社、教育学会、教育工作者协会、成人教育协会等，以及教会组织，如教区青年牧民中心、基督徒关怀澳门协会等，对投反对票的议员表示质疑。②1993年底，相同的动议终于在立法会获绝大多数议员的支持而得以通过。③类似的情况亦出现在市政事务上。1993年夏季澳门受台风吹袭，以致清洁专营公司多天未能清理堆积各区的垃圾。新澳门学社便连同市政议员区锦新，要求市政厅及工务运输司严格执行《清洁专营合约》的规定，下令该公司尽速清理堆积的垃圾，提交今后的应变计划及按章罚款。结果该公司在市政厅监督之下迅速清理垃圾，而当局亦按章罚款五千元。④这种在议会外“声援”议会内议员的策略，是民主政治中发挥舆论压力的有效手段。立法会和政府对于合理的要求，不能置之不理。①《新澳门学社特刊》，1992年，第9 -31页；《新澳门》，第8页。②吴国昌：《促进民生、监督政府，各派议员检阅》，载汤家耀主编《资讯传真》，第2-3页。③《新澳门》，第4页。 ④《新澳门》，第2页。 118

澳门的政党政治和民主发展的局限表7 新澳门学社专责小组论政情况专责小组讨论内容小计（个）政制人权示威集会法、基本法、立法会主席薪酬 3经济发展严审金融投资公司资本、分析劳工法律草案 2公共财政提高职业税免税额、东方基金会资源运用、支持修改博彩批给合约、政府财政政策、监管政府收支许可 5教育文化反对将科目课程划一、教育委员会欠透明度、教师退休保障 3社会福利调整老人援助金 1城市建设青洲石屋居民安置、经济房屋新法令 2劳工输入劳工及工序外移、在职及转职培训 2妇女争取妇女平等权、落实执行保障妇女劳工法例、托儿所缺乏、管制出售色情刊物 4青年促青年委员会完善运作 1卫生环保卫生饮食、成立专科医生资格甄审 2公共行政警民加强合作、打击贪污及行政违法活动 2消费权益 0市政市议会内部选举、垃圾堆积、加强监察清洁专营公司 3总计30资料来源：《华侨报》，1993年3月9日- 1994年3月13日。新澳门学社还有一大功能，就是作为“民主派”议员的资料库和参谋部。各专责小组透过分工合作，搜集与政策有关的资料，经过分析整理后，便交给有需要的议员作为参考。1994年度施政方针在提交立法会后的30天内，新澳门学社各专责小组便赶制了一份包括《总体评价》和《1994年度澳门政府施政方针系统评议》，在立法会正式审议施政方针前，送交八位直选议员参考。①在市政事务上，新澳门学社又制定了一系列推行清洁宣传运动的成效测量指标，由区锦新向市政厅提出。②这种以集体智慧去协助议员监察和影响政府施政的方式，是政党政治中重要的活动。相信其他立法会和市政议会议员，亦会加强其幕后的支援能力，使工作能有更佳的表现。新澳门学社还致力于推行公民教育，以加深市民对澳门社会情况的了解。在1992年7月至1993年10月的一年多，新澳门学社先后举办了室内讲座八次，学习班三次，户外论坛五次，实地视察政府施政要点进展情况①《新澳门》，第3页。②《新澳门》，第10页， 119

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的环澳旅游一次。①其中讲座和论坛所研讨的内容包括澳门的教育、政制、社会保障、公共财政等。②学习班包括社会调查班，该班学员更进行街头问卷调查实习，询问市民对公务员和立法会主席加薪的意见。③ 通过种种既有理论亦有实践的活动，不但可以提高新澳门学社的知名度，同时又可以启发市民的公民意识，促使更多市民关心社会事务，形成澳门民主发展所需的潜在力量。从以上分析可知，新兴社团对于澳门的民主发展起了直接及间接的作用，不但通过激烈的竞争而使传统社团改变故步自封的态度，同时又通过对政府的监察和批评，使政府施政的透明度提高。假若没有新兴政治团体的出现，澳门的政治可能仍停留在1980年代初期的局面，只着重维护社会少数阶层的利益。四澳门民主发展的局限澳门的民主化，由于参政制度的建立而得以启动，但澳门的民主发展仍很缓慢。亨廷顿曾经指出，社会动员和政治组织、制度的承受力必须互相适应。④一个充分民主化的社会，由于参政的渠道大开，使社会动员和政治参与的压力越来越大，因此政治组织和政治制度必须作出相应的改变，以求能承受这些压力，使社会得以保持稳定，使民主政治得以实现。但澳门社会的政治参与压力并不很大。根据1991年的一项研究显示，澳门大部分华人从未参与过一些政治行动，如向政府部门投诉，向议员或社团寻求协助，写信、致电报馆、电台等传媒，找社团帮忙，以及请愿、游行、示威、静坐等。此外，亦只有少数的华人加入或曾加入任何社团组织。⑤虽然近年来由于街坊会和立法会议员办事处积极介入社会事务，引致很多市民“都寻求他们的协助”，但这些人只占澳门整体人口的少数。因①《新澳门》，第8页。 ②《新澳门学社特刊》，第38 - 39页；《华侨报》，1993年5 月22 日，10月11日和1994年3 月13日。③《新澳门》，第三期，1993年10月，第9页。④雷竞旋：《香港政治与政制初探》，香港，商务印书馆，1987年，第19页。⑤余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第70 -71页。 120

澳门的政党政治和民主发展的局限此，澳门的政治组织和政治制度并没有遭受巨大的改革压力。当然，两者并不是自始至今都毫无改变，如街坊会近年来积极介人社会事务、议员办事处纷纷设立，以及选举制度的修改，都属于扩大政治参与的变化，只是这些变化所带来的政治参与程度仍然偏低。这表示澳门的民主发展受到一定的局限，短期之内难有重大的突破。造成澳门民主化步伐缓慢的主要因素是澳门的“共识政治”、澳门的政制以及传统社团的垄断性地位。（一）澳门的共识政治所谓共识(consensus)，意思是达到意见一致。澳门的共识政治主要体现在统治阶层对澳门政策的一致意见。在中葡关系的层面上，葡国政府是澳门现时的统治者，希望在1999年能光荣撤离澳门；中国政府是澳门未来的统治者，希望澳门能平稳过渡。因此，两国政府对澳门政策的共识便是要维持澳门社会的安定繁荣。两国早在1979年建交前后，已经就澳门问题形成了谅解和合作意愿。①1987年签署的中葡联合声明，更是两国就澳门问题上达成共识的具体表现。中葡两国在正式建交以后，甚少在处理澳门事务的问题上发生重大意见分歧，就算出现不同的观点，很快便能透过协商解决。例如南湾填海区的批地发展问题，最后亦通过谈判而圆满解决。作为葡国代表的澳门总督，亦明白与中国政府保持良好合作关系对管治澳门的重要性。1984年总督高斯达于解散立法会后曾向记者承认，在澳门没有—件事情是没有获得中国的同意而实行的。②现任总督韦奇立更曾多次到中国内地访问，加强彼此的沟通。③澳门并不会出现如香港那样的政制改革问题。葡国政府既以保持澳门平隐过渡为大前提，除非获得中国同意，否则绝不会随便变动澳门的政制。因此，澳门民主化的进展不可能再依赖外来力量。虽然如此，在现状不变之下，澳门民主化亦不会受外来力量所扼杀。至于总督与立法会之间在历届立法会选举中都有一个不成文惯例，就是在直选和间选议员产生之后才决定委任议员的人选，目的是为了平衡立①赵理海：《澳门问题的回顾与前瞻》，载黄炳坤编《一国两制法律问题面面观》，香港：三联书店有限公司，1989年，第39页。②《华侨报》，1984年3月6日。③《华侨报》，1992年4月8日。 121

澳门人文社会科学研究文选·政治卷法会内葡裔和华裔议员的势力，避免某一方的议员占绝对优势而控制立法会，妨碍政府施政。例如，在第一及第二届立法会，土生葡人垄断直选议席，华人只占部分间选议席，总督便将部分委任议席分配给华人作为平衡。其后土生葡人在立法会直选中失去优势，传统社团的华裔议员又垄断间选议席，因此总督又将全部委任议席配给葡人及土生葡人作为平衡。立法会实际上是三方势力的均衡，包括代表总督的委任议员、土生葡人和传统社团的成员。除前两届立法会外，这三方势力一向都协调着立法会的运作，新兴社团的成员并未产生重大影响力。因此，总督在决定立法会委任议员人选时，一方面要考虑维护葡裔的利益，另一方面要考虑维持立法会内存在已久的均衡局面。新兴社团成员如果被委任为议员，既会削弱葡裔议员的势力，又会改变立法会内的均衡局面，可能会出现不协调的情况。在可以预见的将来，总督委任新兴社团成员为议员的机会甚微，这种共识政治不利于民主发展。立法会与政府的共识，可以从立法会审议法案的态度表现出来。在第五届立法会的首个会期内，政府所提交的十份法律提案中，有九份获得立法会的顺利通过。相反，由议员所提交的16份法律草案中，只有四份获得通过，三份遭否决，其余九份要搁置到下一个会期才能再审议。①因此，立法会给人的印象是其立法功能偏重于通过政府所制定的法律，而非本身所制定的法律。但政府所制定的法律却往往由于缺乏广泛咨询而不切合社会的实际情况。《道路法典》中很多条例便由于过分严厉，因而被暂缓执行，以平息民怨。此外，立法会又尽量避免与总督产生对抗局面，因而对于议员触动总督权力的动议，都不会通过。例如， “民主派”议员提出修改《收支许可》法案，限制总督追加预算权力的动议，便以绝大多数遭大会否决。②这反映出立法会内的既得利益者，对澳门民主发展产生很大的阻力。（二）澳门政制对澳门民主化的限制澳门总督的权力来自葡国总统，他的行为只需向葡国总统负责，无须①《华侨报》，1993年7月23日。②《华侨报》，1994年4月13日。 122

澳门的政党政治和民主发展的局限向澳门市民或立法会负责，因此他的施政不一定要符合社会大众的意愿。但总督为了提高其政府在澳门社会的认受性 (legitimacy)，施政时也不能漠视民意。关于澳葡政府认受性的建立，可用功能学派的理论阐释。它将政治视为一个过程，其一端是“输入”，另一端是“输出”，政府和各种制度作为一个政治体系，处于两者之间，将输入转化为输出。输出主要是指各种由政治体系所制定的法律、规则、决定、政策等。①输入则分为两个部分，其一是要求，其二是支持。市民对政府的支持越大，政府的认受性便越高，而支持的产生，主要是在具体要求得到满足之后。功能学派将输入中的要求分为四大类：实质利益和服务、行为的调节、政治体制的参与，以及荣誉。②葡国政府透过立法会的成立，企图解决上述后三种对澳门政治体系的输入要求。但一来立法会的议席并非全部由民选产生，二来民选议席也不是完全由普选产生，三来立法会对总督亦无制衡的权力，因此这三种要求的满足程度实在有限，不能有效提高澳葡政府的认受性，而澳门民主发展亦因而受到很大的局限。澳葡政府又试图以输出来满足市民对实质利益和服务的要求，以提高其认受性。但澳葡政府在制定政策时缺乏透明度，未能向社会进行广泛咨询，以致所制定的政策往往不符合社会大众的利益，如《道路法典》的制定。因此，澳葡政府这种精英决策模式，以少数精英分子的意见代表社会整体的意愿，实在有碍澳门民主化的进展。 1991年所作的调查研究显示，澳门市民对政府施政的评价只大致上合格，有过半数的被访者对澳门经济发展的情况感到满意，但亦有过半数的被访者对澳门的社会福利制度和治安情况感到不满。③这反映出澳葡政府以输出来提高认受性的收效不大，因为社会大众的要求既然未能得到满足，对政府的支持便不积极。另一方面，澳门未来的政制早已在1993年3月所颁布的基本法中落实。根据基本法的规定，澳门未来特别行政区有两项较为明显的变化，一项是①雷竞旋：《香港政治与政制初探》，第13页。②雷竞旋：《香港政治与政制初探》，第15页。③余振、刘伯龙等：《澳门华人政治文化》，第56 -57页。 123

澳门人文社会科学研究文选·政治卷澳门未来的行政长官由选举产生，①另一项是澳门未来的立法会拥有全部的立法权。②此两项变化表面上将会加快澳门民主化的步伐，但实际上可能会有相反结果。按照有关规定，澳门特别行政区首任行政长官由推选委员会通过协商或协商后提名选举的方式产生，而推选委员会有成员200人，来自不同的功能界别。③由于传统社团成员在大部分功能界别中都居于领导地位，因此推选委员会的成员很可能大部分都属于传统社团，而首任行政长官亦很可能由传统社团成员，或与传统社团有密切关系的人出任。行政长官基于政治利益考虑，在委任立法会议员时，只会从传统社团成员或土生葡人中挑选，而不会选择新兴社团成员。再加上传统社团成员控制绝大部分的间选和直选议席，到时行政长官和立法会皆为传统社团所操纵，则新兴社团被排挤出建制之外的可能性便很大。当然，乐观的看法是，基于点缀民主的理由，新兴社团仍可在受控制的范围内进行活动。此外，1999年后澳门居民的基本权利表面上和现在差不多，但由于基本法中对这些权利的规定不甚具体，条文内容之间可以产生“政治陷阱”。例如，澳门居民有信仰自由，而信仰除宗教信仰外，能否包括政治信仰却没有提及。④澳门居民享有言论、出版、结社、集会等自由，但到时候能否公开批评政府，能否在报章上揭露政府的缺失，能否组织政治团体或政党等，尚是未知之数。⑤虽然立法会可以制定法律来加以具体规定，但由于全国人民代表大会常务委员会对基本法有最终的解释权，并对澳门立法会所制定的法律有否决权，基于不同社会的法律观点，澳门居民认为合法的行为可能被视为违法。⑥因此，澳门民主化的过程在1999年后可能会是荆棘满途。当然，澳门现时有限度的民主能否在1999年后继续存在完全视乎中央领导人对澳门的政策取舍。如果“一国两制”的政策真能实现，民主在澳①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第47条。②《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第67条规定立法会是立法机关，但有关行政长官职权部分并无规定其有立法权。③《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，澳门，澳门基本法咨询委员会，1993年4月，第44- 45页。④《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第34条。⑤《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第37条。⑥ 《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第47条及143条。 124

澳门的政党政治和民主发展的局限门便可以有生存空间，因为民主可以被限制在一定范围内发展，作为保持社会安定繁荣的一种手段。（三）传统社团的垄断地位传统社团在第五届立法会中共有10名成员，控制了接近一半的议席。在间选议席方面，取得八个议席中的六个，其余两个议席则分配给土生葡人（包括现任立法会主席林绮涛），作为对他们的扶助。由于绝大部分有选举权和提名资格的利益团体都属于传统社团阵营，传统社团有足够的能力垄断所有的间选议席，非传统社团成员不易获得足够团体的支持参选，以致传统社团成员通常都以唯一的候选名单，在毫无对手的竞争之下当选。就算非传统社团凑到足够利益团体提名其参选，亦很难获得足够的票数当选。因此，在可以预见的将来，传统社团仍会牢牢控制立法会的间选议席。在直选议席方面，传统社团在第五届立法会亦占有八个议席中之一半。传统社团拥有雄厚的群众基础，所属团体和组织成员人数据估计超过20000 人。①因此，传统社团拥有很大的“铁票”来源。在财力方面，传统社团有财雄势大的工商会领袖为后盾，再加上没有竞选经费的上限，更有利于传统社团去支持成员参选。例如，可雇用大量的助选人员和进行广泛的宣传活动。②在人力方面，传统社团成员众多，可以预先部署好竞选工作。例如，可发动属下组织如工会、街坊会、学校以及中资机构等，替选民代办登记手续。③在竞选期间，传统社团又可利用不同的集会机会去发动属下会员支持其提名的候选人。④在选举当日，又可进行紧密的拉票活动，由助选人员以电话催促未投票的支持者去投票。⑤在物力方面，传统社团可以物质①富权：《国内物价失控，澳门民心失控？》，载《市民日报》，1988年10月13日。②Lo Shiu-Hing, Political Mobilization in Macau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, p. 102 (footnote) .③Lo Shiu-Hing, Political Mobilization in Macau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, pp. 98-99 (footnote) .④Lo Shiu-Hing, Political Mobilization in Macau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, pp. 100 -101 (foot- note) .⑤Lo Shiu-Hing, Political Mobilization in Maeau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, p. 102 (footnote) . 125

澳门人文社会科学研究文选·政治卷利益去吸引选民投票支持他们所推举的候选人，例如向选民提供免费午餐和交通工具。①传统社团更可利用其所属的报刊替其支持的候选人大肆宣传。②传统社团之强大而全面的动员能力，是促使其所支持的组别在第五届立法会选举中获得最多选票的重要因素。新兴社团不但群众基础薄弱，而且财力、人力和物力亦不足，动员能力无法与传统社团相比。因此，传统社团在立法会选举中便占有绝对的优势。但很多被传统社团动员去投票的选民，特别是上了年纪的选民，可能只是受到动员而投某一组别的票，很多人对于该组别候选人的名字也可能不甚清楚。这可被视为民主选举中的非民主现象，对民主发展造成了障碍。支持新兴社团者大都是具有独立思考能力、不易受别人左右的人，但可惜只占选民总数的极小部分。因此，积极推行公民教育是澳门民主发展的唯一出路。五结语澳门的政治势力之中，主要以传统社团、土生葡人和新兴社团属下的政治团体最热衷参与立法会选举，争取对政府施政的影响力。立法会的组成亦是以这三股势力的骨干分子为主，其中传统社团拥有最多议席，土生葡人次之，两者为了巩固既得利益而互相合作，基本上控制了立法会的运作。新兴社团由于势孤力弱，在立法会只能发出反对的“声音”，而没有足以影响政局的力量。虽然如此，民主化在社会多元竞争之下仍逐渐发展起来。澳门的民主发展可引用亨廷顿的建制理论来加以解释。澳门由于立法会选举制度的建立，打开了民间参与政治的大门，因而出现了民主化。其后选举权的扩大，导致华人在立法会内所拥有的议席超越葡人。新兴社团的兴起，打破了包括传统社团和土生葡人在内的固有势力之垄断局面，更①Lo Shiu-I-ling, Political Mobilization in Macau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, p. 102 (footnote) .②Lo Shiu-I-Iing, Political Mobilization in Macau: The 1992 Legislative Assembly Elections, Issues & Studies, Vol. 29, No. 5, Taipei: Institute of International Relations, 1993, pp. 101 - 102 (foot- note ). 126

澳门的政党政治和民主发展的局限标志着民主化的一大进步。正由于新兴力量在立法会选举中的骄人成就，使固有势力感受到威胁，因而修改立法会选举的游戏规则——选票的计算方法，结果导致政治势力朝向多元化发展的局面。这亦是澳门民主化进程的一大成就。在澳门民主化的进程中，新兴社团发挥了重要的作用。“民生派”所发挥的是间接的催化作用，其议员不但尽力在立法会内为社会大众争取利益，还透过所设立的办事处尽力解决低下阶层市民的民生问题，赢取社会大众的普遍赞赏，迫使传统社团作出积极的回应，促使街坊会进行改革，以在民生事务上进行竞争。促使传统社团更关注社会事务、重视与社会基层的关系，是“民生派”在澳门民主化进程中的一项成就。“民主派”对澳门民主化所发挥的是直接的推动作用。“民主派”主要是通过对政府政策的不断监督和批评以产生压力，促使政府改善其施政。 “民主派”议员又努力寻求与其他派系议员的合作，以加强立法会监督政府的力量。“民主派”的政治性组织——新澳门学社对“民主派”议员发挥了策援的功能，除在议会外协助批评政府施政外，还担当资料搜集者和分析者，为“民主派”议员提供议政所需的材料。此外，新澳门学社还发挥对会员施行公民教育的功能，有助于培养民主力量。新澳门学社具有正规的政治组织形式，有发展成为政党的可能。事实上其负责人之一的吴国昌亦承认他们正以此为目标。这样做虽然无助于改变传统社团的垄断地位，但可促使其作出相同的行动，有利于顺利接掌澳门在1999年后的管治权力。①如果传统社团真的成立政党，则其他政治势力亦会争相仿效，到时将掀起政党化热潮，对澳门民主发展很有利。但澳门民主化的进展其实是荆棘满途的。现行政制以至1999年后的政制都使民主的发展受到限制，不能有重大突破。中葡两国政府对澳门问题的共识使澳门政制发生变化的机会甚微，仍然会维持“行政主导”的政制模式。立法会和总督致力于维持立法会内现有政治均衡的默契，新兴力量只能靠自己去壮大。立法会事事避免挑战总督权威，亦造成民主发展的限制。①1994 年1 月27 日对吴国昌的访问。吴国昌认为以现时传统社团的松散组合，在接管澳葡政府权力后，由于未有协调各方利益的机制，可能会出现混乱局面。 127

澳门人文社会科学研究文选·政治卷澳门的民主化能否继续进行，最终要视乎中央政府对澳门的政策会否改变。依照现时情况推断，社会既未出现不稳定的因素，经济仍然继续发展，为了保持社会稳定，有限度的澳门民主化是可以被接受的。传统社团的垄断性地位是造成澳门民主化不能正常发展的一大障碍，使民主程序受到操纵而产生非民主的结果。但只要中产阶级的力量不断壮大，加上公民意识的觉醒及政治参与的意愿转趋热烈，能够独立思考的人大大增加，传统势力就算拥有大量的“铁票”，也未必能控制选举的结果。因此，新兴社团应继续努力去推动澳门的公民教育，向市民灌输正确的民主概念和价值观，这亦是促进澳门民主化的主要方法。（原载余振编《澳门政治与公共政策初探——澳门大学中文公共行政课程部分学生论文集》，澳门，澳门基金会，1994年） 128

从20世纪到21世纪澳门政治的发展吴国昌* 一前言本文以20世纪前、中、后期和21世纪初期为分段，借回顾澳门近代的政治发展，检讨澳门由20世纪踏入21世纪的政局。因此，20世纪初期的澳门政局，仅作为既往的背景。20世纪中期分三节。当时澳门政局深受中葡两国的政治大变局所影响。先是在第二次世界大战后，政治平衡暂时被维持。继而在响应“文化大革命”的反殖斗争冲击下形成特定的围而不攻的紧张态势；然后在葡国革命之后缓和政治对立局势，开始在形式上延伸法理层面的人权保障和建立极有限度的民主参与政制。 20世纪后期分七节。先是内地的改革开放促使澳门人口急剧增长、工业化和城市扩建进程加快；继而是中葡联合声明签订，澳门进入回归前的政治过渡期。葡方启动澳门的政治体系，推行撤退前的国策，使得澳葡政府在回归过渡期的施政体系，在输入、运作和输出三方面，呈现特殊的态势。21世纪初期分六节。澳门特别行政区由传统左派长期培养的商界协调人领导，经营澳人治澳。 “固本培元”的施政方针被证明不能回应期望之后，特别行政区政府的施政体系，在输入、运作和输出三方面，呈现跟过去不同的态势。特别行政区市民愈来愈希望建立适当的施政体系，以回应民意和发挥管治效能。2009年将是推动政制改革的时机。*澳门特别行政区立法会议员，香港中文大学社会科学学士。 129

澳门人文社会科学研究文选·政治卷二 20世纪初期葡国人从1557年起，开始占据澳门部分区域。在澳门的葡人建立了议事会处理其公众事务。到了18世纪后期，中国清政府对英国的鸦片战争失败后，由葡国派来的总督即在1849年采取行动，逐走中国清政府驻澳官员，在澳门不断扩大占地，夺取管治权，进行殖民统治。由占据澳门的葡人组成的议事会亦被解散，使大权集中于由葡国派驻进行殖民管治的总督。20世纪上半期的澳门，是在葡国人政府的殖民管治下，一个人口流动剧烈的地方。澳门因中国内地的历次战乱而成为中国其他地区人民的暂时避难及移民中转地，居住人口有大幅度和剧烈的数量变化。例如，1920年澳门人口约8万人；1924年增至19万人；1936年回降为12万人；1939年增至245000人；1940年高达40万人；1945年急降回45万人；1950年又上升至19万人。这种巨大幅度的人口流动，并非殖民政府所能控制，而政府对居住或逗留在此的中国人的生计和教育，亦没有承担。殖民管理者采取放任自流的态度，而大量流经澳门的人，怀着暂时避难的心态，对本地的政治制度没有要求，对葡国官员与本地葡裔社群间的权力抗争，也漠不关心。居住或逗留在澳门的华人，自行透过守望相助和组织社团的方式，解决生活需要。三 20世纪中期（一）外在政治环境剧变后的政治调整20世纪中期，第二次世界大战结束。澳门成为中葡两国各自的政治转变牵引下之小旋涡。在葡国方面，拥有不少殖民地区的葡国政府，试图在战后发展中地区民族独立的觉醒的压力下，重整殖民地区管理，在一定程度上加强吸纳当地人参与殖民地区政制。1963年，葡国颁布“澳门省自治行政章程”，设置总督、政务委员会和立法会等三个自治机关。总督是行政和立法的领导者。立法会是在立法上的监察机关，且有少量的财政监察权，包括审议经济发 130

从20世纪到21世纪澳门政治的发展展计划、通过财政预算大纲和批准政府举债。立法会成员包括澳督、两名政府官员、检察官、纳税人推选的代表、四名由社团间接选举的代表、三名直选议员和一名由澳督委任的华人代表。政务委员会只是咨询机构，成员包括澳督、四名政府官员、检察官、三名立法议员。澳门总督是代表葡国前来统治的殖民长官，大权独揽。战后的本地政制开放，只是极有限度地容纳在澳门的葡裔社群居民参与。可是，经历20世纪初期大幅人口流动之后，在澳门安定居住下来、占澳门人口95%以上的华人却在澳门政制中继续处于边缘地位。澳门的华人民间社会，跟澳葡殖民政府保持着隔阂状态。当时政制上的直选和间选活动，基本上只是葡裔社群参与。政制上所指定的对华人代表的吸纳（一名立法委员），实际上只注重商界。在华人社会中，以经济划分，除了属资产阶级的商人外，还有更大量的小商户、小贩和劳工阶级。他们全被摒诸政治参与的门外。这种隔阂，不仅存在于参政层面。事实上，整个殖民政府的中上层，都使用葡语，而政府又不推广葡语，甚至不介入支援普及教育。因此，殖民政府的中上层继续成为葡裔人士的天下。在中国内地方面，中国共产党政权在世界大战后的内战中，取得决定性胜利，而中国国民党政权则退守台湾。尽管对于在澳门的华人民间社会而言，澳葡政制仍是遥不可及，但华人民间社会的政治化却另有源头。基于中国共产党和国民党全面斗争的形势，左右两大阵营的政治社会对垒几乎无处不在。1950年代，澳门华人亲北京共产政府的结社运动如火如茶，跟在澳门华人社会原已建立根基的亲台北国民党当局的社团分庭抗礼。 20世纪五六十年代的澳门政制，没有回应当时在下列三个方面存在和激化中的矛盾。首先，十多万定居下来的华人无可避免地开始注意到跟殖民政府的个别部门或人员日常接触当中的不满遭遇，以及个别部门或人员欺市民不懂葡语而任意欺压的恶行。殖民政府中上层跟这个主体人口的民间社会的长期隔阂，正使华人群体日益滋长不满情绪。这种现象是第二次世界大战后各地反殖民主义运动的情绪起点。其次，澳门华人社会内的极端政治化和日趋尖锐的左右阵营对抗，在澳门政治建制内找不到任何可作调解的机制。 131

澳门人文社会科学研究文选·政治卷再次，澳门继续实行殖民统治，但统一北京共产党政权在20世纪五六十年代已巩固了统治根基，在军政层面完全具备了接收澳门统治权力的实力。（二）反殖政治围而不攻局面1966 年8 月5 日，毛泽东在北京揭起“文化大革命”的战幕，亦同时推进了澳门民间反澳葡政府的抗争情绪。 1966 -1967年发生在澳门的“一二·三”反澳葡政府抗争事件，是前述在五六十年代发展着的矛盾的总爆发。事件的触发点是澳葡政府阻止澳门坊会组织在离岛未经申请兴建小学。在警民冲突中有43名市民受伤。华人社会的左派阵营派出各界代表到澳督府抗议。在12月3日，各界代表被请进澳督府内后遭受围殴，街头抗议行动迅速升级。澳葡政府不仅在镇压行动中使用暴力，而且在执行戒严令中屡次开枪射击。八名澳门华人在事件中死亡。随后有组织的街头抗争行动日趋激烈和具有破坏性。1967年1 月，左派阵营组织的各界代表决定不交税，不向执掌澳葡政府的葡籍人土出售物品或提供服务。广州、珠海的红卫兵组织不断声援。广东省的炮艇在贴近澳门的河面游弋。“一二·三”反澳葡政府抗争事件以澳葡政府承认错误和接纳华人社会左派阵营的要求告终。在表面的条件（将肇事官员撤职查办、赔偿死伤者、准建学校、公开道歉等）之外，“一二•三”事件还导致了多项政变。殖民政府官员对华人低下层的欺压行为，有显著的收敛。不过，政府亦纵容各种不依法例的行为。在民间社会组织网络方面，亲中国台北政府的右派阵营全部组织被迫撤离澳门。事件发生后的学校和服务机构在抗争行动中受到多次冲击，事件发生后教会刻意对澳门社会事务采取非政治化态度。各阶级、阶层、行业、区域的组织者纷纷依附入左派阵营，奠定左派阵营长期掌握澳门华人民间社会霸权的基础。不过，令人感到意外的是，中国政府没有乘势收回澳门。暂缓收回的原因是要在香港之外保留一个缓冲地，去对付以美国为首的西方资本主义阵营对中国的围堵政策。同样令人感到意外的是，“一二•三”事件没有导致政制的开放。 132

从20世纪到21世纪澳门政治的发展作为胜利者的澳门左派阵营，本来已经准备一旦中国政府要接收澳门时，便可控制社会，组织政府。由于中国政府未决定接收，就只好长期保持围而不攻的状态：在民间社会保持政治文化上的霸权，稳定团结各界代表，在民间社团层面按自己的一套办事，不容澳葡政府随便干涉，但也不要求政制改革，让澳门的殖民政制继续运作。围而不攻的状态让澳葡政府维持低效能的统治，亦逐渐在左派阵营造成多方面的变化。首先，在一次足以取代政府的斗争胜利之后，却没有接收政府，以致组织者没有进一步发挥的空间，只能留守原有的组织岗位。“各界代表”的社团领袖岗位和国内各级人民代表、政协委员等衔头，就作为道义上的报酬，变相成为一种终身制，甚至带有家族承袭期望的权位。这样的社会组织网络，既容易变得僵化，失去活动的积极性，亦不利于公平培养人才。其次，在中国“文化大革命”的观念中，政府只是一种动员和镇压的机器，而忽视了政府的管治职能。之所以围而不攻，不要求参与也不要求改革政制，就是以为可以随时另起炉灶，但结果是不能及早培养出接收政府或另组政府所需的管治能力。再次，以低下阶层华人为主力的抗争胜利后，却吊诡地导致阶级政治低迷的局面。在铲除了右派工团势力后，左派工联独自代表澳门各业劳工阶级，没有竞争对手。由于传统左派阵营致力于统战资产阶级代表人物和试图稳定控制民间社会，劳资冲突被安排在传统左派阵营内协商缓解，而尽量避免发动劳工阶级集体行动去争取。（三）葡国革命后的政治与法制影响 1974年葡国的民主革命为结束中葡在澳门的政治紧张局面创造了条件。葡国民主政府宣布放弃殖民政策，承认澳门是暂由葡国管治的中国领土。1976年，葡国颁布《澳门组织章程》，称澳门为一个“地区”，而不再是葡国的一个“省”。《澳门组织章程》规定设置总督和立法会两个自治机关。在行政上的咨询机构称为咨询会，再没有“自治机关”的资格。这份《澳门组织章程》直到1999年（期间有局部修订），长期作为澳门政治建制的根本规范。根据《澳门组织章程》，澳督不再是葡国殖民部门的官员，而是由葡国总统任命的地区领导人。总督连同自己提名给总统委 133

澳门人文社会科学研究文选·政治卷任的政务司（五至七人）到澳门执政。“政务官”和“事务官”的划分是现代公共行政学普遍接受的概念。可是，澳葡政府的“政务官”并不局限于澳督和几个政务司。，过去为了方便澳督来执行殖民统治，澳门的各级政府部门负责人，包括政务司之下的司长、副司长、厅长、处长等，都不是依章晋升上来的“事务官”，而是由澳督和几个政务司安排，作出政治任命的，具备“半政务官半事务官”的身份。这种由政治委任各级领导员的公务员系统，特别方便来自葡国的澳督和政务司任用他们信任的人。这无疑是殖民统治色彩的延续。这些领导职位，不是由葡国来的葡人出任，就是由澳门的葡裔人士出任。两者之间的利益，互相依存又互相抵触。由葡国来的执政者，当然喜欢任用自己熟悉的亲信，但不能不依靠懂华语的澳门葡裔人士协助；澳门的葡裔人士不满意太多葡官占据领导职位，但无奈澳葡政府的权力根本是来自葡国。根据《澳门组织章程》，澳督掌握行政和立法权力，而立法会有立法和小量的财政监察权力（审议经济发展计划、通过财政预算大纲和批准政府举债）。关乎公职制度、公民基本权利的立法，则为专属立法会的权力。立法会成员包括五名由澳督委任的人士、六名由社团间接选出的代表和六名直选议员。立法会主席由议员互选产生，而议员提出法案亦无须澳督同意。葡国民主政府制定《澳门组织章程》时，咨询了澳门人的意见。其中，主要是澳门葡裔人士的意见。澳门葡裔社群的期望，亦有一部分在章程内体现。澳门的葡裔社群，以律师和公务员为主要职业，入息水平在澳门市民中是较高的，但其人口总数不及澳门总人口的5%。客观上，为着葡裔社群的利益，最重要的是可以让当上立法议员的律师们自由提出法案，由本地葡裔人士通过议会互选当上立法会主席，以及在有关公职制度、公民基本权利的立法上把关。至于政府财政的运用，以及面对整个城市的经济社会事务所需的各种立法，倒乐得由总督和政务司们去伤脑筋。立法会每届任期四年。在1976年和1980年的第一和第二届澳门立法会选举中，六个直选议席均由澳门葡裔人士的参选团体囊括。澳门葡裔人士还在社团间接选举中取得两个席位。另外四个间选席位由华人社会左派阵营支持的商界人士取得。通过议会互选，立法会主席由澳门葡裔人士出任。跟当时澳门华人社会基本上不理会葡国革命的态度相反，当时本地葡 134

从20世纪到21世纪澳门政治的发展裔社群中青年一代掀起了政治热情，陆续成立了响应葡国本土各主要政党的政治关注团体和公民团体。在议会内，本地葡裔议员亦跃跃欲试地去制衡澳葡政府。接下来，澳门葡裔人士和由葡国来的执政官员集团之间的抵触，就通过由澳门葡裔人士占优势的立法会跟澳督之间的权力争执表现出来。有些时候，反而要由华人社会左派阵营支持的商界议员来缓和冲突。民主革命之后的葡国政界，对独裁统治深切反省，搜罗吸纳了欧洲人权实践的法理经验，制定了一部包含七十多条具体人权保障条款的宪法。尽管当时澳门华人社会对此缺乏关注，但这些葡国宪法上的人权保障，亦成为澳门法律系统的宪制性条文。四 20世纪后期（一）中国改革开放下的城市发展1970年代末期，以邓小平为首的第二代领导集体开始在中国推行改革开放。改革开放在1979 - 1984年间为澳门带来了约65000名主要来自广东和福建村镇的新移民。廉价劳工配合上欧美对澳门较优惠的进口配额制度和因香港地价工价提高而转来的制造业投资，促成澳门1980年代的出口工业起飞。制造业劳动人口曾骤升至占总劳动人口36%以上。香港经济在改革开放政策影响下的加速成长，推动了澳门的博彩旅游业。出口工业起飞推动了澳门北区的城市发展，而博彩旅游业的增长则推动了澳门南区的都市化。建筑地产业在城市扩建中迅速蓬勃，其后更因内地驻澳营商单位大量介入房地产炒卖，把房地产市场推上没有承接力的高峰。澳门华人社会由左派阵营掌权十多年后，“各界代表”的名位基本没有改变。这个稳定不变的阵营，在1980年代已成为老字号的传统左派社团。在中国的改革开放政策下，澳门华人社会的传统左派阵营对于参与澳门政治建制采取了较为正面的态度。许多传统左派社团都向政府注册。城市经济发展，本应迫使政府从基建、交通、治安和社会服务等各方面介入社会民生事务。但殖民政府只愿意作出最低程度的必需的回应。例 135

澳门人文社会科学研究文选·政治卷如，为回应制造业的大量劳资纠纷问题，制定了以处理制造业劳资关系为主体的劳工法和工业场所安全及卫生规章，但对制造业以外的劳资问题就视而不见；人口大幅增加固然能够提供廉价劳动力，但大量人口导致的子女教育需要，政府却袖手旁观；大量法例，跟市民公共活动息息相关的市政条例，都没有制定中文本。不过，城市经济发展客观上造就了至少三种较强大的社会力量，分别是新进的资本家、中产阶级和新移民。这当中，中产阶级并非最有实力的群体，但来自中产阶级的自由开放阵营却首先在公众事务领域崭露头角。过去由1950年代定居下来的10多万华人的新一代，在1980年代已经成为在澳门土生土长的新一代成年人。比诸他们的上一代，新一代澳门华人对澳门有较强的归属感，对于内地的感性认识较少，对本地公众事务比较关心。由于香港大众传媒发展比较发达，而且覆盖澳门地区，这些在澳门土生土长的新一代，在成长过程中亦深受香港大众传媒的感染，因而较上一代更加容易认同在香港已流行的现代化价值观。在经济成长和政治环境比较宽松的环境下，新的青年和知识阶层活动在1980年代初期开始蓬勃起来，出现在愈来愈多议论时政的场合。相对于传统左派社团阵营，这时期在传统阵营外逐渐形成了以知识阶层和青年人为主的新兴自由开放阵营。 1980年代经济起飞时期壮大起来的新进资本家，尽管都加入传统左派阵营的商会，但始终不能取代在1960、1970年代已进入体制领导层的商界家族已填满了的核心地位。1979 - 1989年的合法新移民人口约有75000人。他们大都继续寻求使家人来澳门团聚和在澳门生儿育女。1990年3月29日澳葡政府在混乱中办了一次无证人土登记，结果又为40000多个无证人士发出逗留证。新移民数量庞大，占澳门人口比重超过三成。新进资本家的力量，在20世纪最后阶段才发挥主动的政治影响力，而大部分来自农村、文化水平平均较低的新移民社群的力量，亦在20世纪最后阶段才被诱发出被动的政治影响力。总的来说，中国的改革开放政策对澳门产生巨大冲击，促成了正面的社会发展。政府被动式介入处理城市发展中的社会民生事务，也刺激起市民对政府有更多意。可是，华人社会参与政治建制的途径仍是封闭着的。 136

从20世纪到21世纪澳门政治的发展在这个时候，澳门葡裔人士透过立法会跟澳督进行的权力争执已经白热化，达到摊牌的阶段。（二）有限度民主参与及活动能力挑战 1984年，澳门立法会在本地葡裔社群议员的主导下，通过追认澳督颁布的一个法令，以显示立法会在这方面的专有权力，亦即指责澳督侵犯了立法会的专有权力。总督的反应是要求葡国总统解散立法会。当立法会解散后，澳督自行立法放宽选民登记上的资格限制，并以免收身份证续期费为利诱，吸引华人登记作选民。结果，选民人数由数千人激增到五万人。占人口少数的澳门葡裔社群垄断直接选举的时代宣告终结，而澳门华人踏出了广泛地参与政制的第一步。由于直选议席只占立法会中的少数，而总督又有权撇开立法会去颁布法令，这项具有普及性的选举活动，在政治体系中只是有限度的民主参与。立法会在法理上是一个法制规定的场所，而在现实社会中，同时又是一个政治运作的场所。每一次重新产生议员，都是政治体制和民间社会互动的机会。因应不同的议员产生机制，立法会选举引起强弱程度和政治性质不同的互动效果。在澳门，围绕着立法会产生的政制与民间社会互动，最具动感的莫过于通常四年一度的立法会直选。特别是由1984年第三届立法会直选开始，周期性地在民间社会发动了广泛的为参与政制而产生的政治动员。1976年第一届立法会直选的投票人数2846人。 1980年第二届立法会直选的投票人数4195人。 1984年第三届立法会直选的投票人数28970人。 1988年第四届立法会直选的投票人数20049人。在澳葡政府管治时期的六届立法会直选，从投票人数的显著变化，可分出三个阶段。第一和第二届立法会直选在民间社会的动员比较狭窄，集中于占澳门总人口不足5%的葡裔社群。相应的，当时循直选进入立法会的都是葡裔社群人士。传统左派阵营为寻求总督与其敌对的澳门葡裔社群之间的妥协，一方面积极支持澳督安排的新选民登记并参与选举，另一方面在竞选中支持这些澳门葡裔社群人士取得立法会部分议席。 137

澳门人文社会科学研究文选·政治卷 1984年立法会六个议席直选中，共有五个组别角逐，其中一个属传统左派阵营，两个属新兴社团网络。结果，传统左派阵营得票率达59%，获四个议席（其中三个给了所安抚支持的葡裔人士）；新兴的自由开放阵营得票率19%，获一个议席；其他组别得票率22%，仅获一议席。选举结果未令传统左派阵营感受到威胁。新兴的自由开放阵营的当选议员则努力从事和宣传个案辅助工作，争取市民的支持；在处理民生事务上，对掌握民间霸权但组织僵化的传统左派阵营发动起活动能力的挑战。1984-1988年，澳门华人社会的传统左派社团跟新兴的自由开放阵营处于和平共存的状态，而前者尚未认真注意到活动能力挑战的影响力。 1988年澳门第四届立法会选举，共有五个组别角逐，其中一个属传统左派阵营，两个属新兴社团网络。结果，传统左派阵营得票率急降至34%，幸获三个议席（其中两个分配给所支持的葡裔人士）；新兴社团得票率达 53%，获三个议席；其他组别得票率为13%，没有获得议席。四年前传统左派社团支持本地葡裔社群领袖循直选进入立法会，在选票上取得压倒性优势，但这次传统左派阵营发动群众投票去支持本地葡裔社群领袖循直选进入立法会的安排，已显然不为群众接受，估计部分选票流向发动活动能力挑战的自由开放阵营，更有部分放弃投票（这亦是该届立法会直选投票人数下降的一个原因）。经此一役，传统左派阵营一方面决定不宜以主力支持葡裔人土参选，另一方面积极改革和加强阵营内庞大的基层，特别是坊会和工会组织的个案辅助、文康活动和传媒宣传的工作，与新兴社团参政力量展开良性竞争。跟直选相反，官委和间选立法议席就完全没有公开竞争。间选议席表面上是有选举，但每一届都是等额选举。被提名者必然当选。社团领袖之间的私下争逐，全在决定提名人选之前闭门进行，完全没有公众的监察和参与。第一、二届立法会间选议席的提名由葡裔社群的领袖们协商争取，而第三届及以后立法会间选议席的提名，则由华人社团领袖作出决定。由于完全没有公开竞争，间选机制在民间社会完全没有动员公众参与的作用，反而是周期性地印证着社团领袖政治分肥的特权和政治势力间的妥协。很明显，本地传统左派社团可以完全控制间选议席，但却将间选议席的一部分分给葡裔人士，体现了中方对葡裔人士的统战意图。 138

澳门人文社会科学研究文选·政治卷（三）澳门进入回归过渡期1980年代后半期，继中英开始谈判香港前途问题后，展开了中葡关于澳门前途问题的谈判。这一谈判在当时的澳门葡裔社群和华人社会中，有截然不同的反应。中葡之间整个关于澳门前途的重大决定，澳门居民本身是没有机会参与的。澳门葡裔社群因为恐惧葡人将在澳门丧失管治权而感到不安，并且通过若干次室内的集会表达社群的焦虑。相反，澳门华人社会对此表现得很平静。1986年，中葡签订了关于澳门前途问题的联合声明，中华人民共和国由1999年12月20日起，对澳门恢复行使主权，实行“一国两制、澳人治澳”。部分对前途缺乏信心者只是默默筹划移民，而部分关注公众事务的华人知识阶层，包括传统左派社团和新兴社团的参与者，则略带兴奋地共同研讨澳门“过渡期”、“基本法”和“澳人治澳”的安排。事实上，《中葡关于澳门问题的联合声明》跟较早前的《中英关于香港问题的联合声明》，内容大致相同，但有几项显著分别：①由于葡国早已承认澳门是中国的领土，故澳门的治权移交，不像香港那样视作主权的转移； ②中方只承诺澳门将来的立法会成员大多数由选举产生，而非像香港般全部由选举产生；③将来除中文之外的官方语文是葡文，而不是英文；④有别于香港，中方没有承诺维持在治权移交前退休的澳门公务员的利益； ⑤由于法系的不同，中方无须像对于香港那样承诺外地法庭判例的继续适用；⑥有别于香港，中方的承诺没有提及两个国际人权公约；⑦中方承诺维护澳门葡裔居民的利益，有别于对香港承诺的维护新界原居民的利益； ⑧在国籍问题上，中葡未能取得一致意见，葡方声明将澳门居民的葡国护照继续有效，中方声明在澳门的中国人所持葡国护照仅当作旅游证件。除上述分别，中方在政治制度的承诺上，可以说是照抄对香港问题的承诺。因此，澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法和终审权；政府和立法机关均由当地人组成；原在澳门任职的公务员可继续留用。新华通讯社在1987年设立澳门分社，接掌了以前南光公司在澳门传统左派阵营中的指导地位，开始处理澳门过渡期的问题。澳门回归中国在本地葡裔社群内引起很大震动。澳门葡裔社群中，响应葡国本土主要政党的 139

从20世纪到21世纪澳门政治的发展政治活动从此式微，无奈地被关于面对不明朗前景的检讨活动取而代之。反之，在本地华人社会，无论是有广泛代表性的传统左派阵营，抑或是新兴的自由开放阵营，都接受“一国两制、澳人治澳”作为澳门政治前途的适当出路。对于传统左派阵营而言，自斗争胜利，围而不攻，终可以在30 多年的等待之后，有机会把治权接过来了。因此，本地的社会代表不认同把港澳合一的观点。这方面，倒又跟葡方的立场一致。澳门回归，获得占人口绝大多数的本地华人社会认受，但在迎接澳人治澳的工作上，亦存在一些隐忧。通过中葡联合声明安排的澳门管治权移交，跟“一二•三”事件时期一度打算的把澳葡政府撵走另起炉灶的方式大不相同（在“一二•三”事件的抗争行动中，除了推倒殖民主义的铜像外，更具象征意义的是捣毁立契官公署的文件，意味着可以随时不要澳葡政府的管治文件）。在中葡联合声明安排下，澳门原有的法律和公务员系统，基本上要保留和接收过来。否定了“文化大革命”路线，实行改革开放的中央政府，显得十分重视维持澳门特别行政区政府的管治职能。可是，亲北京的澳门传统左派阵营尽管在“一二•三”事件中战胜了澳葡政府，成功取得并维持民间社会霸权，但恰恰就在“文化大革命”的政治观念下，没有培养执政的管治能力，没有试图造就各种便利接掌原法律和公务员系统的参与机制。因此，当中葡联合声明签订时，澳门民间社会虽然远比香港面对中英联合声明时来得平静，但在承接法律和公务员系统的准备上，却比香港糟得多。这时，澳葡政府中不仅高层政务官员全是葡人，连公务员系统的中上层领导者也差不多全是葡人（包括本地葡裔人士）。澳葡政府官方的内部文件，完全使用葡文，没有中文。尽管华人占澳门人口95%以上，但是懂葡语的不足5%。直至1986 年，在澳门通行的绝大部分法律、法令、训令和批示都没有中文本。重要的法典，如民法典、刑法典、民诉典、刑诉典等仍沿用葡国旧有法典。在司法事务上，不仅是法官、检察官，甚至连律师，也没有一个是华人。法院只有初审法庭，上诉都要送去里斯本。（四）八九政治风波的冲击及管治能力挑战1989年的澳门华人社会，起初是大学生和知识阶层，接着是传统左派阵营和教会组织，都受到内地政治风波的影响，并由此引发非针对本地政 140

澳门人文社会科学研究文选·政治卷府的政治性社会行动大量涌现。1989年政治风波后北京政治上的收紧，对草拟澳门基本法的人权和政制部分构成一定影响，但没有改变本地华人社会认同结束澳葡殖民统治的取向。《澳门特别行政区基本法》起草和咨询期间，传统左派阵营的各界代表发出的赞同声音，在数量上一直成为主流。包括“民主派”在内的新兴社团以及少量为关注基本法而成立的天主教与基督教教徒团体，则一直从争取人权保障和政制民主的角度提出批评意见。“民主派”曾经因为一度被拒进入咨询场地而示威。在法理上，《澳门特别行政区基本法》基本上落实了中方在中葡联合声明中所作的各项承诺。可是，1989年政治风波后，北京政治收紧，影响所及，香港和澳门基本法在草拟时，在人权保障和政制发展上难以得到开放的处理。当北京局势稳定后，澳门传统左派阵营立即回到北京当权派那边。另一方面，自由开放阵营内酝酿出政治路线鲜明的“民主派”参政力量。 1990年，澳门“民主派”发动了20000人签名运动，要求增加立法会直接选举议席的比重，尽管由葡裔社群和传统左派阵营合谋主导的立法会没有接受（通过了官委、间选、直选议席各加两个的方案），但这是澳门华人社会首次要求本地政制民主化的社会行动。1991年，由于增加两个直选议席，要进行补选。传统左派此时才发觉早已充分回应了活动能力的挑战，把群众动员的优势完全抢回来了。这次补选共有五个组别角逐，其中一个属传统左派阵营，三个属自由开放阵营。结果，传统左派阵营得票率急升回50%，获两个议席；自由开放阵营得票率只有 39%，没有获得议席；其他组别得票率为 11%，没有获得议席。事实证明传统左派阵营通过基层组织加强联系群众的努力，成功回应了活动能力的挑战，而这种加强和加固了的动员能力，并没有因1989年政治风波冲击而受显著影响。1992年第五届立法会直选，八个直选议席共有九个组别来角逐，其中三个属传统左派阵营，三个属自由开放。结果，传统左派阵营得票率为 52%，获得四个议席；自由开放阵营得票率只有 26%，获得两个议席；其他组别得票率为20%，获得两个议席。在这次立法会直选中，自由开放阵营当中的“民主派”成为传统左派阵营外得票最高的组别。而在1993年的澳门市政议会直选中，亦是一样。 141

从20世纪到21世纪澳门政治的发展 “民主派”的竞争方式是发起管治能力的挑战，透过全面监察政府各领域的施政，来跟传统左派阵营比较监察管治的能力。而对澳葡政府的批评监察传统，将可能延伸到1999年后来自传统左派的新执政者。在“民主派”的挑战下，过去历年原封不动通过的政府年度施政方针，在1992年底被改掉三条；1993年底改掉七条；1994年底改掉九条；1995年底改掉二十五条。以往在立法会中才有的批评政府发言，在第五届立法会之后，变成了每次大会的必备项目。（五）过渡期内的政治体系运作特点本来，在20世纪后期，各个资本主义国家和城市的政府，在多方面直接介入社会民生事务。市民生活的处境，变得经常需要公共权力和公共资源的配合，同时生活的质素亦经常受法律、公共政策和措施的影响。可是，面对1980年代急剧的经济起飞和城市发展，澳葡政府只愿意作出最低程度的必需的回应。直到中葡开始谈判澳门前途问题，葡方才制定对澳门的国策，使澳葡政府扮演非常积极的推动者角色。基于葡国对于处理澳门前途的国策，葡方在1986年撤换了军人出身的总督和全部政务司，派遣文官出身的总督、政务官员以及由各政务官员挑选的幕僚到澳门，开始着手各项影响深远的建设工作。例如：策划实行包括国际机场、深水港、新大桥、新澳港码头、垃圾焚化炉、医院扩建等 “大型建设”；策划实行各项社会服务上的新制度，包括遍布全澳的卫生中心、形式上先进的社会保障制度、低于市价出售的大规模经济房屋计划和推行（打算强制教葡文的）普及免费教育；把澳门一笔资源安排到葡国去以便将来能继续支持澳门的一些文化活动和保存一些具有历史价值的建筑物；大量制定本地的法例，其中既包括大部头的民法典、刑法典、民诉典、刑诉典、商法典的草拟工作，也包括各范畴的立法（以劳工立法为例，过去澳葡殖民政府只是被动地为回应制造业大量的劳资纠纷问题，制定了以处理制造业劳资关系为主体的劳工法和工业场所安全及卫生规章，政府于1988年主动成立专责劳工事务的社会协调常设委员会，1989年制定商业场所写字楼及服务场所安全及卫生规章，1991年制定建筑安全及卫生规章，1993年制定职业噪声法令、1995年制定职业病法令、男女工作平等法令，等等）。各项工作的总方针，是要在把澳门交还中国之前，充分调动澳门本 142

澳门人文社会科学研究文选·政治卷地的财政资源和利用政治权力，从事各项建设和安排，为葡国在澳门的统治留下功绩。平心而论，这些建设中，有不少是在参与管治的能力尚未发育的本地民间社会未有提出，甚至未有想到，但却是澳门城市发展所需要的建设。澳葡政府在回归过渡期的施政体系，在输入、运作和输出三方面，呈现出特殊的态势。(1)在施政体系的输入方面，主要的来源是葡国派来的特使们（葡国来的总督、政务官员以及由各政务官员挑选的幕僚）。 (2)在运作方面，既沿用旧有缺乏效率的官僚架构，又随时通过委任部门主管或安插外来人员的方式，在此官僚架构内插入为推行特定建设或安排所需的幕僚。 (3)在输出方面，既以原有低效率的方式回应或拖延搪塞各种民间需要，但又保证高效率限期完成葡国特使们期望的建设和安排。要保障上述有特色的施政体系的存在，葡方调动和运用了几个有利条件，包括在法制上充分使用《澳门组织章程》容许的双轨立法制，不断由总督避开立法会直接颁布法令；在财政上充分行用《澳门组织章程》未明定立法会通过政府财政预算的缺口，随时运用和超额运用公帑；在财源上充分利用博彩专营公司的贡献（在一段时期也利用批地收入）；在外交上利用中英在香港问题上争拗之机，在国际层面刻意跟中方友好，换取对澳门内政的主导权；在本土政治上利用在一般事务上对传统左派阵营的资助和配合，换取在管治工作上不受议会力量和群众力量的抗衡。受政府资助，跟政府合作的民间组织，倒不是完全认同政府的施政，而是经常怀疑政府的施政，但没有真正动员群众来质疑。在群众当中，流传着“西洋鬼政府有鬼用”、 “等回归先至算”的消极想法。这些想法，正是上述有特色的施政体系的在本土继续存在所需的意识形态。当这套有特色的施政体系受挑战时，管治者就不惜以利益缓和矛盾，再出手段解决问题。例如，作为保护施政体系的镇压性机器，纪律部队的决策权基本上是半握在葡国来的官员手上，本地资历深厚但学历不高的中层骨干在澳门回归之前都难有机会晋升决策层，日积月累存在众多不满，终在1990年发生纪律部队人员集体示威，乃至在澳督府前殴打立法议员的事件。政府的处理方法是不仅没有追究责任，反而显著提高纪律部队的待 143

从20世纪到21世纪澳门政治的发展遇，但随即设立高等警校，让有一定学历（不计较资历）的警务人员乃至尚未入职的人士攻读，这批幸运儿刚好可以在回归前毕业，单凭高等警校的学历便接替纪律部队决策层。结果是令本地资历深厚但学历不高的中层骨干在澳门回归之后都没有机会晋升决策层，而这批刚毕业的幸运儿更绝不会挑战提拔者的权威。（六）经济逆转漏弊丛生背景下迎接回归澳葡政府施政上被拿出来批评的并非完全是小问题，而相当一部分是基于葡国对于处理澳葡前途的国策的各项影响深远的安排。国际机场、新大桥、新澳港码头、医院扩建等“大型建设”项目虽然确实陆续动工完成，但超支严重，支出分别是原定合约的 400%、283%、172% 和 209%。在公众和议会毫不知情之下，澳葡政府在1989、1990、1991、1992、1993和 1995年分别超出预算支出12亿、19亿、21亿、11 亿和20 亿澳门元，各占当年财政预算的20% - 30%。经常被批给作政府公共工程第一手承建商的葡资德力公司和森美公司先后出现财政困难，一度令多项公共工程停顿。策划实行各项社会服务上的新制度中，形式上先进的社会保障基金能提供的保障却只及本地工资中位数的20%。建筑地产商不顾市场实际需求一窝蜂建出50000空置上价楼宇。1986年提出的普及免费教育长期受企图附带强制教葡语的政策困扰，经十年反复，才在1995年9月开始推行覆盖近五成小学生的局部的七年免费教育。这段延误期，导致数以千计主要源自新移民家庭的子女自小不能人学，加深了日后的边缘青少年问题。暗中安排把澳门数十亿资源调到葡国去的行为，亦在第五届立法会期内被指责，成为中葡之间争执的和澳门新兴社团多次向葡国总统追究的 “东方基金会问题”。后来，立法会还陆续揭发末代总督以权谋私拨走澳门发展与合作基金会5000万元，末代政务司以权谋私拨走澳门基金会的款项。众多的施政缺失，连同客观上的经济停滞，令回归前的澳门愁云密布。靠廉价劳工配合上欧美对澳门较优惠的进口配额制度而兴旺起来的劳动密集型加工出口业，在中国内地和东南亚地区进一步经济开放之下，从1990年代初期起已陆续外移，使澳门进入后工业化时期；1993年中国政府厉行管制资金外流的宏观调控政策，令澳门已推上没有承接力的高峰的房地产市场迅速崩溃；本地垄断经营的博彩业在外围竞争和治安不靖之下陷于停滞。 144

澳门人文社会科学研究文选·政治卷澳葡政府在管治末期早已察觉由制造业和建筑业萎缩产生的失业大军，随时会为生计不保而冲击政府，因此在1997年已特地向博彩专营公司取得 5000万元作为失业救济金。可是，澳门阶级政治低迷的局面始终没有改变。工会没有动员起来向政府施压。受失业贫困之苦的家庭，继续受困于“西洋鬼政府有鬼用”、“等回归先至算”的消极想法。葡国来的特使们亦惊讶于失业救济金竟无用武之地，尽管订出很多项发放途径，直到治权转移，失业救济金只动用了几百万元，只相当于5000万元的利息。相对于经济不景气下的私营企业而言，政府这个雇主却显得特别阔绰。澳门的公务员是在本地社会上人息偏高的阶层。澳葡政府人员的薪酬分布由第100点入职点至2376点。其中，最低的第100点入职点的年薪已达到澳门劳动人口人息的中位数以上，而澳督的年薪比葡国总统还高。当澳葡政府开始积极吸纳有大专学历华人的时候，知识阶层和有大专学历的青年便争相加入。尽管在政府体系内由葡国来的特使们操控实质的决策权力，大专学历华人加入政府仍多是投闲致散，但薪酬待遇相对优厚。事实上，过去澳门没有推行普及教育，能达大专或以上学历的人士只是少数。大部分知识阶层和有大专学历的青年被政府吸纳，客观上令民间社会缺少了向政府施压的有生资源。澳葡管治末期，正当的民间压力没有施展，反而是黑帮造反起来。除了黑帮利益的仇杀，更有政府官员一个接一个被当街枪杀，而案子一个都破不了。回归前的民意调查一致显示出澳门居民认为治安不靖是澳门最大的问题。澳门回归前的腥风血雨，除了有黑帮斗争的因素外，亦有政府施政上的原因：澳葡政府利用垄断的博彩专营公司的财源，相应就对其放松了管制，纵容没有法制监管的赌团、赌厅和中介人运作，让黑帮争逐巨大的利益；在纪律部队的领导权安排上，刻意排挤本地资历深厚但学历不高的中层骨干，造成基层单位变相怠工的局面；廉政不彰，警黑勾结，乃至连警队内部都存在不同黑帮势力的人事斗争。此外，还有一个令黑帮放胆大干的政？台因素：澳葡政府是即将撤走的政府。（七）世纪末的最后探戈在澳门这种稳定的和进展缓慢的过渡安排下，在传统左派阵营较外围 145

从20世纪到21世纪澳门政治的发展的人士，包括有资产实力的人士，较难有发挥机会。在这种情况下，1996 年的第六届立法会直选成为传统左派阵营的外围人士表现其社会动员力和影响力的重要机会。为了迎接这个重要时刻，澳门在1995年的选民登记期间出现了大规模有组织的预先订票现象。结果，该年的新登记选民人数，达到平常年份的三倍半。 1976年第一届立法会直选的投票人数2846人。 1980年第二届立法会直选的投票人数4195人。 1984年第三届立法会直选的投票人数28970人。 1988年第四届立法会直选的投票人数20049人。1992年第五届立法会直选的投票人数28520人。1996年第六届立法会直选的投票人数72502人。1996年，在澳葡管治下的最后一届立法会直选，突然产生了强大的社会动员。在提名参选方面，共12组62人竞逐8个席位。投票人数更超过 70000人，完全超越了过去的水平。澳葡最后一届（第六届）立法会直选投票人数激增，突然冒起的商界阵营夺得过半选票。笔者认为这次客观上是新进资本家，发挥主动的政治影响力，而平均文化水平较低的新移民社群亦被诱发出被动的政治影响力。此外，至少有三个因素对1996年的投票人数急升有贡献： (1) 第六届立法会可以过渡至2001 年，1999年的治权转移促使未有缘进入政界的商人赶紧参与，以便分享治权转移后的政治利益：(2) 第五届立法会对市民关注的各项公众事务有较以往更频密的讨论；(3) 贿选现象猖獗体现为贪污文化世纪经典之作。表1 1996年澳葡最后一届立法会直选单位：人，% 背景候选组别名称得票数目（票）得票数目小计（票）得票率(%) 商界阵营经济民生协进会（二人当选） 12029 36740 50. 68 建设澳门同盟（一人当选） 7516 繁荣澳门同盟（一人当选） 7439 经济建设同盟 5085 福民协进会 4671 146

澳门人文社会科学研究文选·政治卷续表1背景候选组别名称得票数目（票）得票数目小计（票）得票率(%)传统左派阵营群力促进会（二人当选）110452157029.75 同心协进会（一人当选）10525自由开放阵营民主新澳门（一人当选）6331898112.39友谊协进会1690 民主民生协进会960本地葡裔社群根在澳门210021002.9 其他娱职联谊会310731074.29 总有效票 72498100.00在1996年9月的立法会选举之前，第五届立法会以5:6票否决了笔者所提出，赋予澳门反贪污暨反行政违法性高级专员公署侦查贿选权力的法案。等到这次选举之后，立法会才在1997年通过法案，赋予澳门反贪污暨反行政违法性高级专员公署侦查贿选的权力。立法会的直选机制，加上市政议会的直选机制所产生的周期性政治动员，促生了一些经常参与选举活动的参政团体。在20世纪末期，仍然经常出现的参政团体有传统左派社团背景的群力促进会、同心协进会，民生派的友谊协进会和“民主派”的新澳门学社。其中，群力促进会、同心协进会和新澳门学社在1996年后都继续在澳门立法会取得议席，而友谊协进会亦继续维持运作。参政团体的作用，除了在竞选时期进行政治动员外，更重要的是不断综合民间不同利益寻求符合总体利益的方案并向政治建制输人资讯，促其回应社会的要求。澳门由1999年踏人21世纪迎接澳人治澳的权力交接的选举活动，则在澳门特别行政区推选委员会进行。200个澳门永久性居民（其中，工商、金融界60人，文化、教育、专业界50人，劳工、社会服务、宗教界50人，原政界人土、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员40人）组成的行政长官推选委员会，协商后提名选举的方式，产生行政长官的人选。这个行政长官又会随即挑选包括五名司长（地位相当于1999年前的七 147

从20世纪到21世纪澳门政治的发展名政务司）在内的主要官员、七名官委立法会议员和十名行政会委员。在这些可分配的高层权力空当中，行政长官和五名司长的实权最大。在澳门这种保留着殖民主义色彩的，以政治委任方式选用政府各级领导人的公职制度中，行政长官和一群政务司对于政府各级领导职位的人事分配，将有决定性影响力。跟香港的情况不同，澳门没有曾经出任过澳葡政府政务司而又有资格可成为澳门特别行政区主要官员的人士。相比之下，10名行政会委员职位最具特殊的吸引力。这些行政会委员将可以预知和过问澳门特别行政区政府的所有重要决策，而无须公开向公众交代。结果，在传统左派阵营内长期培养的商界协调人，以压倒性优势在200 人选举团中当选成为澳门特别行政区第一届行政长官。政治权力架构移交所产生的新的政治权力空当，大部分由传统左派阵营内渊源深厚的商界家族瓜分。基于统一战线的需要，1970年代以来已作为传统左派阵营的资产阶级人士及其子侄辈当成为最显著的受益人。基层组织干部的权位和影响力是由组织所赋予的，这些干部脱离开组织后的独立影响力较弱。在行政长官选举，筹备回归大典的同时，黑帮火拼的时期终于在中央政府强力支援和部署之下结束。从宏观层面看来，这反映出澳门的黑帮团伙基本上没有实力和意志跟中国政府较量。黑道的头目很清楚这样的故事：当中国共产党解放大上海时，首先拿出来枪毙的不是敌对的国民党，而是 “大天二”。五 21世纪初期（一）澳人治澳的开局 21世纪，澳门传统左派阵营转变成政治建制中的执政集团，正面临迎接管治能力的挑战。澳门需要一个有为的政府领导这个城市，继续在珠江三角洲城市群中竞争生存。澳门政府的管治职能表现，是影响澳门能否在珠江三角洲城市群中竞争生存的一个重要因素。从结束殖民统治和参与国家整体发展而言，香港和澳门的回归无疑有重大的正面意义。在必然要结束殖民统治的条件下，一国两制对澳门来说，是一个适当的安排。对澳门 148

澳门人文社会科学研究文选·政治卷人来说，保证在一段时期实行一国两制比立即融入一国一制好。如果没有一国两制的保障，澳门的相对自主性更缺乏延续的机会。以澳门的情况而论，占人口绝大部分的中国人早就难以忍受澳葡政府的无能管治。一国两制，澳人治澳，是给澳门人的一个转机。如果说，港澳实施一国两制的可行性，不能仅建基于联合声明和基本法等文件，而必须建基于从现在到将来的政治经济的动态发展。那么，港澳实施一国两制的可行性，一方面要视乎香港人和澳门人的自我管治能力，另一方面是看中国整体的发展态势。如果中国的发展客观包含着加强地方自治能力的需要，体现各个层次人民民主监督的需要，甚至在不同的地区因经济发展程度、教育文化与公民意识发展程度、原有制度和生活方式的独特性，而经历不同的现代化进程的需要，那么澳门实行一国两制、本地人自治就是中国走上现代化之路的积极尝试和实践。澳人治澳开局最好的一面，是在中央政府强力支援和部署之下解决了黑帮火拼的治安问题。尽管造成20世纪末期治安不靖的内部因素未解决，但至少特区的警队基本上能够正常执法，无须过分担忧黑帮的报复。由传统左派阵营内长期培养的商界协调人担当特区首届行政长官，其管治地位没有遭受政府内部或社会上的有力挑战。行政长官会同十名行政会议成员（包括全部五名司长），成为政府政治上的决策层。这十一个人当中，有六人是传统左派阵营资深商界家族成员，有三人是没有鲜明政治背景的技术官僚，只有两人象征性地代表基层的意志，分别是以工联系为主的同心协进会支持的直选议员和以坊会妇联系为主的群力促进会支持的直选议员。这个传统商界色彩鲜明的领导层没有及时意识到澳葡官员早已觉察的危机。2000年5月澳门爆发了一连串大规模的失业工人示威。从政治分析的角度看来，失业工人在特别行政区成立后迅即忍无可忍的原因，是原有保护着澳葡施政体系的意识形态功能失效。过去“西洋鬼政府有鬼用”、“等回归先至算”的想法，不仅对特别行政区政府失去保护作用，反而促使市民对特别行政区政府有所要求。事实上，特别行政区成立后，市民对政府官僚的批评正在增加。澳门华人社会对政府无求的时代已经结束。一个象征性的对比是：澳葡政府从博彩专营公司取得的5000万元失业救济金在回归前竟无用武之地， 149

从20世纪到21世纪澳门政治的发展但在澳门特别行政区成立不足两年，便已完全花光。在20世纪末期大部分知识阶层和有大专学历的青年被政府吸纳，客观上令民间社会缺少了向政府施压的有生资源的形势，已开始逆转。由于在 1995年开始实行逐步的普及免费教育，具有大专学历的青年人正逐年增多，反之，政府的公务员系统在澳葡管治末期已过度膨胀，迫使新毕业的具大专学历的青年人当官无路，流人民间社会。特别是在形势逆转的初期，当官无路的人士目睹学历相同但已当官的师兄姐，薪酬待遇比自己高几倍，但工作表现和服务态度颇有可议之处，自然是火上心头。这种形势逆转初期的逆反心态，会随着一批又一批毕业人士不能当官而转淡，但知识阶层流人民间社会，客观上令民间社会增加向政府施压的有生资源，加强要求民主参与的力量。大体上，行政长官和主要官员均为本地人，新政府对本地的民情和民意理应较为熟悉。然而，澳门传统左派阵营在斗争胜利后的1970年代没有要求参与政府，培养管治人才，在1990年代又因本地挑战力量不强而无意像香港传统左派的政党组织那样培养有一定程度自主性的参政人才，而澳葡政府也没有提供机会培养澳门华人政务官员。因此，这一执政集团的管治能力问题，逐渐迫使传统左派阵营基层组织不断在公众事务上须在维护政府抑或批评政府之间作出抉择。澳门葡裔人土原有的在政治建制中的影响力，日趋边缘化。（二）行政与立法关系的开局大致上，澳门特别行政区行政与立法关系的开局，没有超越笔者事前的预期。其中，一些显著的特色和问题，是值得论述和关注的。笔者在《澳门立法会在澳门转变中的法制与政治运作及其与行政权的关系》一文中，有下列总结性的预期。澳门特别行政区成立初期，立法会与行政权的整体关系将以合作为主。在以往1976至1984年间的立法行政权力冲突早已完结。在1984至1999年间，由传统左派社团代表和亲政府葡裔议员合占议会主流而在对行政权的关系上已是避免冲突，维持稳定，而对澳葡政府的批判性监察只体现为议会内部的争论。在澳门特别行政区成立以后，特别是在2001年澳门特别行政区第二届立法会产生之后，传统左派社团代表本身将成为议会主流及主 150

从20世纪到21世纪澳门政治的发展导会务行政工作，而在对行政权的关系上，不仅会维持避免冲突，维持稳定的意识，并且基于行政长官在产生程序中已注定是由传统左派拥护的人士出任，议会主流甚至会采取更加亲政府的立场。这种议会整体上向行政权妥协而将对政府批判性监察体现为议会内部争论的政治局面，只有在传统左派在议会内的代表与行政长官的关系出现分歧或者是议会席位大幅增加直选比重之后，才可能改变。澳门特别行政区行政长官处理行政立法关系的态度，亦是一个足以影响澳门特别行政区成立初期立法会与政府间常规运作的重要因素。行政长官如果愿意一改澳葡管治时代总督的怠慢态度，而愿意经常亲自列席立法会接受议员公开质询和指定有关政务官员长期负责列席立法会代表政府作出即时反应的话，是有机会在公众舆论上争取政府与立法会暂时性双赢的局面的。要从制度上确立议会对行政长官的制衡和人民对当政者的监督，就必须全面直选立法议员和直选行政长官。要非民选的当权者同意改革非民主的建制固然困难，而市民本身培养出履行民主政治之素质，亦非轻易。如果澳门居民整体有较为平等的起步条件，并且有机会在澳门特别行政区参与较为地道的和多层次的权力机构决策，逐步培养出有监督能力和变革潜质的民间社会，再由活跃和理智的民间社会推动较高层次的民主政制改革，当为和平的民主改革的正途。事实上，“立法会与行政权的整体关系将以合作为主”的关系，早在澳门成立以前的提早运作的阶段已经开始。1999年10月至12月，提前运作的澳门特别行政区立法会和候任行政长官办公室就在同一座大厦之内办公，紧密合作，在限时内完成《回归法》、《政府组织纲要法》、《核准法规的公布与格式》、《就职宣誓法》、《核准国旗、国徽及国歌的使用及保护》、《澳门特别行政区居民办理国籍申请的具体规定》、《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》、《司法组织纲要法》、《司法官通则》和《澳门特别行政区审计署组织法》等11项法案文本，在1999年12月20日凌晨表决通过。这11部法律都是澳门治权转移，成立澳门特别行政区，履行基本法规定所必须及时制定的法律。此外，同样性质的法律还有廉政公署的组织法、海关的组织法、市政机构的组织法和执行公共财政预算的纲要法等。其中，廉政公署的组织法、海关的组织法先后在澳门特别行政区第一届立法会会 151

澳门人文社会科学研究文选·政治卷期内获得通过，而市政机构的组织法和执行公共财政预算的纲要法，均由于有专属权力的行政长官未能提出法案，未及在澳门特别行政区第一届立法会审理。凭笔者个人的实践经验，可以证实特别行政区政府确实在一定程度上改变了澳葡管治时代政府对议员质询的怠慢态度。笔者在特别行政区立法会第一届会期内向特区政府提出的书面质询，有九成获得政府回应。尽管回应内容不一定能解决问题，但比起澳葡政府时代只有两成的回应率，已有很大进步。由于立法议员在这段期间提出的书面质询共135份，其中105 份是笔者提出的，故笔者个人的记录应可大致上反映整体情况。笔者相信，特别行政区政府这种较为积极回应的态度，是有利于“在公众舆论上争取政府与立法会暂时性双赢的局面”的。可是，对立法议员提案议案的权力重重设限，却显然是一种退步，而且产生出宪政上的问题。跟澳葡时代的立法会让议员对本地事务自由提出议案的原有情况不同，《澳门特别行政区基本法》第75条规定，立法议员不可提出涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，而立法议员提出的议案纵使不涉及公共收支、政治体制或政府运作，若涉及政府政策，亦必须在提出前得到行政长官的同意。对于立法会立法职权上的法制退步，法学家Gomes Canotilho和Antonio Eduardo都分别指出，在没有实质理由支持之下架空立法会的职能，粗暴打击了分权原则的核心。评价澳门特别行政区行政与立法关系的开局好不好，视乎评论者的要求高不高。倘若只求有问有答，在技术事务上互相合作，现在的开局情况是过得去的。倘若要求体现政治制衡，则不仅乏善可陈，且存在未解的宪政问题。要在政治制衡上有所改进，将直接触及政制发展问题。（三）行政与立法关系的宪政问题由于对立法议员提案权的限制，而行政长官又没有负起责任及时提出执行公共财政预算的纲要法法案，结果在整个澳门特别行政区第一届立法会的全部会期内，立法会对特别行政区政府公共财政根本不能进行常规性的监察。如果跟香港特别行政区相比，港澳议会审察政府财政开支的工作实有天壤之别。香港特别行政区立法会设立除主席外全体议员均参加的财务委 152

从20世纪到21世纪澳门政治的发展员会负责审察政府财政开支的工作。财务委员会在每星期五下午举行公开会议，审查及批准政府提交的公共开支建议，审查政府提交立法会的财政开支预算。财务委员会辖下设置人事编制小组委员会及工务小组委员会，分别负责审核政府当局有关公共行政人员开支和审核政府公共工程开支。以1999 -2000年度会期为例，香港特别行政区立法会财务委员会共举行16 次会议和5次简报会，人事编制小组委员会及工务小组委员会分别举行过 11次及16次会议。经人事编制小组委员会及工务小组委员会审核交财务委员会决定的有关人员财政开支及公共工程开支的个案共78个。反观澳门特别行政区立法会，除了每年通过政府财政预算外，无论是全体大会还是所有委员会，都无须为审察政府财政开支的工作举行任何会议和作出任何决定。原因是至今澳门特别行政区还未制定适应基本法要求，由立法会审察政府财政开支的制度。根据《澳门特别行政区基本法》第75条的规定，这类涉及公共财政收支和政府运作的法案，只准由行政长官提出，不能由议员提出。可是，直到澳门特别行政区第一届立法会的全部会期结束，行政长官仍未提出关于执行公共财政预算的纲要法法案。提出法案的权力在行政长官。如果行政长官不提出法案，立法会就不能切实履行监察财政开支的工作。政治责任是十分明确的。这种不幸的现状，倘发生于居民公民意识强和议会制衡意识强的地方，早就可能导致宪政危机。由限制议员提案权引起的另一个宪制性问题是行政长官可能以行政法规架空立法会立法权力的问题。 1999年12月20日，澳门特别行政区行政长官以第1/1999号行政法规制定行政会委员通则，其中包括行政会委员的报酬制度。这个特区成立后第一个行政法规立即揭开了架空议会立法权力的序幕。应该由立法机关通过立法以规范的事情，被行政长官避开立法机关以行政法规处理，立法机关的权力就是被实质性地架空。另一个例子是笔者于2000年6月15日把修订《入境、逗留及定居的一般制度法令》将香港旅客逗留澳门的期限延至一年的法案提交行政长官，寻求行政长官的书面同意（因为法案涉及政府政策，按基本法第75条规定，议员须征得行政长官书面同意方可正式提出），于6月底遭行政长官在没有具体理由的情况下书面回绝，但行政长官随后于2000年7月21日颁布第27/2000号行政法规，内容跟笔者提出的草案一样，将香港旅客逗留澳门 153

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的期限延至一年。要质疑的是，行政长官以回避立法机关的手段去修改本应由立法机关审议的立法工作，架空立法机关的权力，关乎宪政问题。在澳葡时代，法律和法令是相同效力、相同层次的法规。澳葡时代的法律和法令，当过渡到澳门特别行政区，其效力和层次也是没有分别的。如果行政长官和行政会认为可以随时用行政法规去修改澳葡时代的法令，是否亦可以随时用行政法规去修改澳葡时代的法律？进一步说，是否亦可以随时用行政法规去修改澳门特别行政区立法会通过的法律？当行政长官以行政法规设立纲领性的或重要的规范，而不是向立法会提交法案制定法律进行规范，议员纵有不同意见，也不能在立法过程中表达；市民纵有不同意见，也不能透过公开的立法程序获得资讯从而有所反应。根据《澳门特别行政区基本法》第75条的规定，涉及公共收支、政治体制或政府运作的法案，都只能由行政长官提出，不准由议员提出。涉及政府政策的法案，议员没有预先获得行政长官书面同意就不能提出。如果行政长官滥用行政法规，在涉及公共收支、政治体制、政府运作或政府政策范围以行政法规设立纲领性的或重要的规范，或修改立法会所通过的法律，立法会即使不同意，立法议员即使有异议，都不能有效地以立法程序加以改变。（四）特区的有限度民主参与澳门特别行政区第一届立法会的议席数量和结构，承接澳葡管治时期第六届（即最后一届）立法会的议席数量和结构，即总共23个议席，其中 7个官委，8个间选，8个直选。2001年澳门特别行政区的第二届立法会议席共27个，其中7个官委，10个间选，10个直选。2005年澳门特别行政区的第二届立法会议席共29个，其中7个官委，10个间选，12个直选。 2001年澳门特别行政区首次（第二届）立法会直选在廉政公署全力宣传反贿选和市民本身反贿选的意识有所提高的背景下进行。这在一定程度节制了贿选的因素，投票人数却比1996年的立法会直选更多。在提名参选方面，共15组96人竞逐10个席位。投票人数更超过80000人，完全超越了过去的水平。 154

从20世纪到21世纪澳门政治的发展表2 2001年澳门特别行政区第一次立法会直选单位：人，%背景候选组别名称得票数目（票）得票数目小计（票）得票率（%）商界阵营繁荣澳门同盟（二人当选） 100162318128.63社会经济文化改革促进会（一人当选）9955 旅游娱乐文化促进会2360 浩然朝阳促进会850传统左派阵营同心协进会（二人当选）129902426629.97 群力促进会（二人当选）11276自由开放阵营民主新澳门（二人当选）169612224127.47 亲民协会2216民主民生协进会1250中层人士同盟877 职工同盟700 民权协进会237本地葡裔社群新希望455161207.56 根在澳门1569 其他娱职联谊会（一人当选）517051706.38总有效票80978100.002001年立法会直选的结果，在得票分布上反映出传统左派阵营、自由开放阵营和商界阵营三分天下的局面。在传统左派阵营内部，维持着以工人联系为主的同心协进会和以坊会妇女联系为主的群力促进会得票相若的传统，体现了组织上的纪律性，共四人当选；在自由开放阵营内部，提名参选达六组之多，体现了多元参与的原则，但这次得票集中于民主新澳门，共两人当选；商界阵营共三人当选，其中繁荣澳门同盟开创了本地商界政团持续参政的传统。15组当中，本身没有强大的群众组织，财力单薄，但以反恶法、反官僚、平抑物价、疏解民困为号召的民主新澳门，成为最高得票的组别。 155

澳门人文社会科学研究文选·政治卷由于直选议席仍只占立法会中的少数，而行政长官又不时以撇开立法会颁布行政法规的方式立法，这项具有普及性的选举活动，在政治体系中仍只是有限度的民主参与。特别行政区政府领导层一度的主观取向，其实并非要增加民主参与，反而是要减少民主参与。这一点，可以从特区政府借取缔两个市政局，撤销有直选民主参与的市政议会，代之以全凭官方委任人土操控的民政总署，得以证实。（五）“固本培元”之后特别行政区施政体系的特点澳门特别行政区成立初期，行政长官强调“固本培元”，未能及时回应社会危机。在失业工人大规模示威冲击和民怨日增之下，政府施政的总方针急需调整。行政长官的2002年施政方针讲话，以制定法律改革时间表，批评部分主管及领导级官员的表现和推出纾解民困措施作为主要内容在政治姿态上回应了反恶法、反官僚、解民困的民间要求。对于现存法律，行政长官承认“许多法律、法规和行政程序已经难以适应澳门社会的发展，并在很多情况下构成政府施政困难的源头”，因而在开展法律改革上定出在明年首季度公布法改时间表的承诺。对于民怨甚深的“官僚”问题，特首的讲话承认主要问题在部分的主管及领导级官员：“相当一部分主管人员只是机械执行上级的指令，未能发挥必需的主动性和灵活性。更有一些人员，办事文过饰非，互相推诿，甚至将责任推向上级部门。”“对急需改善的问题缺乏主动性，或者解释问题的诚意有余，但解决问题的意欲不足。一些官员只埋首于日常事务性工作，未有充分进入指挥角色和负起应有的领导责任。” 纾解民困列出十项措施，除依惯例提及的公共工程开支外，纾困措施分三部分，其一是主要惠及中上阶层人士的各项减税措施，共耗25000万元；其二是资助单亲家庭、伤残人士、长期病患者以及补助贫困学生文教用品费用，总共2000万元，不及减税措施耗款的1/10;余下的是四亿元职业培训计划。本来“固本培元”，意味着施政体系缺少输入的状态。在社会行动和民意冲击下，特别行政区政府的施政体系被逼从“固本培元”的树荫里走出 156

从20世纪到21世纪澳门政治的发展来，在输入、运作和输出三方面，开始呈现一种有待改变的态势：(1)在施政体系的输入方面，由行政长官吸纳本地的民意要求；(2)在运作方面，旧有缺乏效率的官僚架构未有深刻的变革；(3)在输出方面，由各部官员分别演绎，效能质素不一。特别行政区成立后，政府承接澳葡遗留的公职系统。过去由葡国来的特使们已撤走，特别行政区的一些司长、局长级新贵虽有安插自己的家属或亲友进入公职，但这些新贵亲友并不能发挥澳葡政务官员安插幕僚以操控实权的作用。这种局面，本应有利于主管及领导级官员发挥正常职能，但旧有的缺乏效率的官僚架构未进行深刻的变革，而行政长官的管治意图并未跟主管及领导级官员的工作计划有机结合。以施政方针为例，行政长官提出最惹人关注的培训、减税和援助的纾困措施，涉及经济财政、社会文化和运输工务三大领域。其中经济财政、社会文化的施政领域内容，竟然完全没有提及相关的纾困措施。经济财政领域完全没有提及宽减税捐，更遑论交代有关原则及影响。特首要推出四亿元职业培训，但职业培训委员会全年根本没有开过会。社会文化领域既没有提及特首打算通过澳门大学、理工学院和旅游学院施行的职业培训计划，也没有为特首要推出的资助单亲家庭、伤残人士、长期病患者以及补助贫困学生文教用品费用作出任何规划。行政长官批评主管及领导级官员的官僚问题，可是，相关的行政法务施政领域基本上没有承接解决。行政改革工作的方向仅限于检讨一般公职人员的纪律、入职、离休和评核。完全不触及特首所针对的主管及领导级官员。长此下去，官僚问题难有显著改善。特别行政区政府的施政体系跟回归前澳葡政府的施政体系，面对着截然不同的客观政治环境。过去澳葡政府凭传统左派阵营的意识形态维护，令低效率的官僚架构获得容忍；特别行政区成立之后，传统左派再不能以局外人身份发挥这种意识形态维护功能。连阵营内的基层组织本身都面临在维护政府抑或批评政府之间的抉择。过去澳葡政府在施政体系的输入方面，主要是葡国打算在撤离澳门时完成的国策，而在输出方面，主要目的是确保这些国策的效果；特别行政区成立之后，新领导层本身只望“固本培元”，缺少主动的输入，但因过去 157

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的意识形态维护功能消失，被逼要接受本地民意期望，作为一个主要的输入来源，可是，本地民意期望并不会仅集中于个别目的，因而整个低效率的官僚架构遭受质疑。过去澳葡政府通过大批随时安插的幕僚去掌握政府部门的实权，使领导层的主要施政意图和官僚架构内的局部权力取得有机结合；特别行政区政府须依靠官僚架构内的主管及领导级官员，但不能取得有机结合。不能取得有机结合的主要原因，一方面是旧有低效率的架构没有深刻改变，主管及领导级官员既不参与政务决策，也无目标管理式的常规评核；另一方面是施政领导层本身缺乏稳定而有推动性的施政纲领，只是被动地向民意作政治表态，令主管及领导级官员难以掌握定向。当旧有缺乏效率的官僚架构未进行深刻的变革，而行政长官的管治意图并未跟主管及领导级官员的工作计划有机结合时， “行政长官”跟“政府”的脱节就暴露出来。“行政长官”占据吸纳民意的输入部分，可以建造较佳的形象，但承担运作和输出功能的“政府”跟不上，效能不一，成为被质疑的对象。当然，政府领导层的传统商人治澳色彩并不因接受民意的输入而改变。在输入外劳问题引致社会抗争后，政府借口怕引发内部矛盾，始终坚拒公开各企业的外劳配额数量资料。这实质上是袒护特权，不敢增加透明度，让公众监察，投资者互相监察。（六）政制改革2009 客观上，由1976年起，澳门立法会直选议席所占比重只有35.32%，直至14年后的1990年才有发展机会，却基于当时的政治形势错失了发展时机，反而采取官委、间选、直选各增两席的保守方案，将澳门立法会直选议席所占比重微降至34.78%。澳葡政府在1987 - 1999年的过渡期内，没有推出任何政治民主化的改革构想。于是，在1990年错失机会后又要再等 11年，才开始有轻微的发展。按澳门基本法的规定，直到2009年，澳门立法会直选议席所占比重也只不过是41.38%，连一半都远远不够。21世纪的澳门政治建制发展存在不少变数。《澳门特别行政区基本法》设定了澳门政制的基本轮廓，但《澳门特别行政区基本法》本身是可以修改的。行政长官的产生办法和立法会的直选成分，在基本法起草期间，部 158

从20世纪到21世纪澳门政治的发展分社团已经要求过更加民主开放的制度。这种要求，在21世纪的澳门继续存在，并会在适当时间转化成行动。2009年是澳门特别行政区政制改革的一个重要推动时机。《澳门特别行政区基本法》在附件一和附件二内分别规定了在2009年修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法的机制。尽管特别行政区政府领导层的主观取向，其实并非要增加民主参与，反而是要减少民主参与，但民间社会向政府施压的有生资源正在增加，过去阻挠居民要求政府回应民意的意识形态已经消亡。在外围环境方面，2007 年香港特别行政区会先对政制改革进行取决，而在这几年间中国加入世界贸易组织后的改革开放更是不可逆转。政治的转变是不以目前特别行政区政府领导层的主观取向为转移的。代表澳门人参与中央政制人士的产生办法亦应民主化。本来，澳门的人大、政协人士，在澳门民间社会只视为一种荣誉安排，鲜有市民要求这些人士作出交代。基于日益密切的内地与澳门关系发展，澳门市民对于代表澳门人参与中央政制人士的要求，将会有所提高。既然内地基层的人大代表已是选举产生，而作为中国一部分的台湾也能够直选产生最高领导人，那么，要求直选产生澳门行政长官、澳门立法会全部议员和澳门区全部全国人大代表，虽然会受到既得利益的阻力，却是难以避免的。基于人口数量的对比，1950年代定居澳门的华人及其新一代（无论是传统左派阵营还是新兴社团）在政治社会上的影响力，稍后亦要在相当大程度上让位于1980年代以后来澳华人的新一代参与者，或与其分享。在21 世纪初期，1980年代以后来澳的华人新移民约占澳门人口的四成。由于澳门基本法规定澳门永久性居民在澳门以外所生的中国籍子女有澳门居民资格，加上内地与澳门之间关系更加密切，华人新移民及其新一代的人数不久将会占澳门人口半数以上。正如1950年代初定居的一辈长期没有参与本地政制，直至1980年代才渐次活跃；现时1980年代以后来澳的华人新移民在政治参与方面也很被动，但是2010年代，将是新移民土生土长的新一代发挥的时候了。“一国两制”本身蕴藏着必然的不平等和不相同，包括在政治方面中央政府高于特别行政区政府，以及在两制之间的人民的权利和生活方式。不 159

澳门人文社会科学研究文选·政治卷平等和不相同所蕴藏的不稳定性，并不意味着整个模式不可以在历史上存在。“一国两制”当中的“两制”原本有特殊的含义，意指社会主义计划经济和资本主义市场经济的根本分别。可是，随社会主义计划经济阵营在全球层面的崩溃，亦随着中国本身的发展与变化，这种具特定含义的两制分别将变得愈来愈“含糊”。中国加入世界贸易组织，逐步实行跟资本主义体系接轨的变革，港澳跟内地的经济运作方式日益接近，“两制”的政治内涵亦会更加“含糊”。无论如何，笔者重申：促使澳门居民整体有较为平等的起步条件，并且有机会在澳门特别行政区参与较为地道的和多层次的权力机构决策，逐步培养出有监督能力和变革潜质的民间社会，再由活跃和理智的民间社会推动较高层次的民主政制改革，为和平的民主改革的正途。澳门的政治、改革，就是中国的政治改革的一部分。期望在澳门的中国人，应该参与中国的进步，不要拖民主进步的后腿。（原载余振、郑炜明、崔宝峰编《澳门历史、文化与社会》，澳门，澳门成人教育协会，2003） 160

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐林媛* 一前言香港特别行政区和澳门特别行政区在回归后，政治发展呈现不同的态势，可以概括为以无休止的政治冲突为特色与以“政通人和”为主调的和谐局面。从字面的意思上来讲，“冲突”这个概念带有负面的色彩，它经常与斗争和暴力等联系在一起。而“和谐”则是与包容、稳定、平衡相联系，带有积极和正面的意义。如果仅从字面含义理解香港和澳门目前的政治发展，会产生厚此薄彼的冲动与误解。其实，对于冲突的研究，学术界已经提出了冲突不仅具有破坏性的作用，也存在一定良性功能的论点。和谐也不仅仅是保持单一的平和，而是要包容差异、不排除矛盾甚至冲突的更高层次的统一与协调。由此可见，对于政治发展中出现的冲突与和谐等现象不能简而言之，相反，通过回顾并分析港澳特别行政区在回归后政治发展的经验和教训，对冲突与和谐进行哲学思考，探索两者之间的辩证关系，寻求利益最大化的政治发展之路，则有助于展望未来的政治发展。香港特别行政区的政治冲突主要表现在近两年的回归纪念日和元旦假*澳门科技大学管理学博士。 161

澳门人文社会科学研究文选·政治卷期，“民主派”人士和普通市民都积极组织并参与了大规模的示威游行作为展现其政治诉求的舞台，①凸显了香港市民对民主化发展和政治改革的渴望。每次游行集会都成为各大传媒竞相报道的头条新闻，每次游行集会的人数、口号和气势，俨然变成了民意强弱的指示针。在游行集会中，又有不同政治派别分庭抗礼的表现，由于彼此的政治倾向不同，甚至出现相互攻击的冲突局面。诚然，作为表现香港市民基本人权的游行集会，不仅受到法律保障，而且也提供了让市民发泄对政府执政不满的“出气口”，还可以作为展现政治诉求的“通道”。如果游行集会能够以和平的方式进行，口号能够理性克制，目标是传达民意而不仅是发泄情绪，作为体现民愿手段之一的游行集会是可以在推进政治发展的征程中发挥许多正面作用的。但是，如果不同的政治派别只因为占据言论空间的需要，在今后发起更多对抗性的游行集会从而引发政治冲突，会对香港的政治发展带来什么影响，确是值得关注的地方。综观过往的经历，在每次的“七一游行”和 “元旦游行”中，要求“双普选”和“全面民主化”的呼声越来越多。如果只是顺从民意的导向而以维护社会表面平和为借口贸然行事，未必会带来好的结果。因此，寻求一种既不破坏香港社会的稳定和繁荣，又能促进香港市民争取民主的有效途径，是备受学术界和其他各界人士关注的问题。用经济学的视角研究冲突理论，其意义在于研究如何避免最大的损害以达到合理分配资源的双赢局面，避免出现对一方有利的选择却往往对另一方造成损坏的现象。在政治学的范畴中研究冲突，也应该以寻求双赢为原则，即减少政治冲突的破坏力量和负面影响，减少对政治参与中统治集①2003年7月1日香港主权移交中国六周年，在反对政府立法的民间人权阵线的号召下，50万香港市民在烈日下走上街头，抗议港府执意推动基本法第23条立法，即通过《国家安全（立法条文）条例草案》。这次游行，声势远超预期，不仅震动香港，而且震撼全球。2004年元旦，香港举行了10万人的集会，呼吁香港指定政治改革的时间表，最主要的诉求包括在2007 年直接选举香港下一任行政长官以及在2008 年直选立法会议员。2004年7月1日，数十万市民在香港市区延续“七一游行”，主题为“争取07、08普选”，要求尽早实现全面民主。2005年元旦早上，由“香港自由经济稳定关注组”及“证券及期货职工会”组成的“捍卫香港稳定大联盟”发起了以“反政客乱港”为主题的集会游行。由于南亚发生海啸， “民主派”取消了原先发起的“反对官商勾结、消除贫富悬殊、争取07、08年普选”的游行。、 162

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐团、被统治集团与各利益集团的相互伤害，用和谐观引导参政者更好地利用冲突和把握冲突，在政治发展的进程中驾驭冲突与和谐的双桨。这种思考对于香港的政治发展是有促进作用的。作为另一个特别行政区的澳门，回归后的政治发展相对较为和谐。这一局面的取得，一方面，受益于回归后特别行政区政府的英明领导、经济快速增长和社会安定显著改善等利好因素；另一方面，得益于澳门社会特有的以“爱国爱澳”为主流的社团文化、“以和为贵”的社会气氛和“共识政治”的管治传统。回归五年来，特区政府的施政与管治得到民众较高比例的满意和认同，①从一个侧面证明目前的政治发展模式的成功。与香港以政党活动为特色的政治生态不同，澳门的政治体系仍保持着以社团为主体的模式。由于社团基本上已经成为不同行业界别和各阶层民众的代言人，因此造就了不少的政治精英，掌控着澳门政治发展的脉搏。虽然在1980年代出现的“新兴社团”组成了“民主派”的阵容，但在政治舞台上占主流的还是以工商业界人士为主体的传统社团。澳门的政治环境相对平和，市民主要通过议员办事处、街坊会等社团组织来表达心声，影响和监督政府的施政。民主运动不论从规模还是声势上，都还是处于弱势，更没有类似香港“游行政治”的现象出现。综观澳门的历史，不难看出澳门具有一种可以平衡冲突、在和谐中求发展的特殊能力。在澳门这个弹丸之地，有着不同种族、不同宗教信仰和不同文化背景的人们和睦相处了几个世纪。不论是在葡萄牙统治时期，澳门一直保持着“华洋共融”的和谐局面；还是在近代，众多社团组织和社团精英在处理社会冲突与政治危机时所表现出的融合作用，都反映出澳门凭借着其独特的社会管治模式和宽容精神维护了社会的和谐发展。澳门作为一个小规模社会，极具特色的社团文化渗入政治、经济和社会生活的方方面面，培养出的政治精英有能力利用其人脉关系来协调各方势力和各种冲突。当然，一些客观的政治和经济因素，也为澳门的平稳发展创造了外部条件。比如，葡萄牙在殖民时期对澳门采取的间接管治模式，使其政权撤离时未对澳门的管理和秩序造成直接的损害；1999年澳门回归时中葡双方平稳完成了澳门政权的交接，也使澳门社会仍可继续保持平稳发展。又①民意调查显示，澳门行政长官何厚铧经常获得接近八成的公众支持率。 163

澳门人文社会科学研究文选·政治卷如，澳门受自身自然条件的限制，对内地有充分的依赖。例如，澳门在澳葡管治时期，依托内地来与葡萄牙的殖民统治制衡；在回归后，中央政府通过实施“一国两制”政策和落实基本法，而采取的各项经济扶持政策，例如CEPA、“自由行”等，都使澳门受益匪浅。在现阶段，澳门政治发展面临的主要问题是如何保持和谐的局面来协调那些要求政治更开放和社会更民主的呼声。澳门的民主发展落后于香港、台湾和内地等周边地区，但是近年来随着经济和社会发展带来的促进作用，澳门的中产阶层逐渐成熟，知识分子的数量也在不断增加，即将成为一股不可忽视的民主力量。随着社会阶层和政治参与力量的转变，传统上由主流社团和政治精英把持的政治舞台出现了新的变数。如何纾缓新晋政治力量要求开放政治及参政渠道的呼声，是澳门政府必须加快民主步伐所面对的主要挑战。虽然澳门的政治发展在现阶段欣欣向荣的经济带动下是和谐与稳定的，但也要正确面对随着发展可能出现的政治或社会的冲突。相信澳门有能力传承其秉持和谐的澳门精神，从周边地区追求民主化发展的血的教训中学习经验，寻求一条充分发挥“一国两制”的政策理念及和谐地促进民主发展的道路。在香港和澳门两个特别行政区目前的政治发展态势下，本文提出了如何平衡冲突与和谐关系的问题。如果单纯的政治冲突与和谐都不是推动政治发展与民主进步的灵丹妙药，如何根据时势的发展而选择一种最优的组合，是对执政者政治艺术的考验。从现实社会的政治发展考虑，不仅需要一种和谐的社会模型，同样需要一种冲突的社会模型。简单来说，因为社会中存在的不同利益团体在寻求权利和利益分配的过程中，必然会产生各种冲突。这些政治冲突也必然会对社会的发展带来一些破坏作用，但如果有效引导，同时也能成为推动发展的动力。当统治与被统治集团的权力制衡暂时达到平衡时，社会的和谐便会产生，同时也蕴藏着下一轮权利争斗和政治冲突的不和谐因素。从理论上分析，在冲突中增加和谐的理念，并积极发挥冲突的良性作用，可以尽量转化政治冲突带来的破坏性后果；在和谐中面对冲突的挑战，就需要尽量包容其中的不和谐与矛盾，将冲突变成一种发展的动力，力求推动政治发展前进的步伐。但是，这种理论上的分析是否能够为实践中的政治发展带来良性循环，是需要进行具体的实证研究的。本文通过一些学 164

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐者对有关冲突与和谐以及冲突功能的论述进行回顾，进而分析目前在香港和澳门两个特别行政区的政治发展中政治冲突与和谐的表现，来尝试探讨香港特别行政区如何在目前的政治冲突中发挥和谐因素带来的利好功能，减少政治冲突带来的负面效应，以及澳门特别行政区如何在民、主进步、社会稳定和政治发展的前提下寻求协调冲突与和谐的最佳途径。二文献回顾：冲突与和谐 20世纪西方社会对有关冲突理论的研究相当丰富，较有代表性的是以T．帕森斯为代表的结构功能主义，美国的L.A．科瑟尔的“冲突理论”、乔纳森-H.特纳对“冲突政治”的理论研究、阿瑟，本特利提出的“集团冲突”，以及德国的R．达伦多夫提出的“和谐与冲突”等理论。下面谨对各学派和学者对于冲突功能的理论研究以及对有关冲突与和谐的论述稍作回顾，来分析政治冲突与和谐在推动政治发展和民主化进程中的不同作用。1940年代中期以后，以T．帕森斯为代表的结构功能主义占主导地位。他强调社会成员共同持有的价值取向具有维系社会整合、稳定社会秩序的作用，将冲突视作健康社会的“病态”，努力寻求消除冲突的机制。帕森斯提出的社会系统是趋于均衡的社会系统。这种社会系统强化冲突带来的恶性效应，使之被认为是一种破坏性力量。 1950年代中后期，随着第二次世界大战后短暂稳定的消退和冲突现象的层出不穷，一些社会学家开始对帕森斯理论的精确性产生怀疑。他们吸取古典社会学家，特别是K．马克思、M．韦伯、G．齐美尔等人的有关冲突的思想，修正了结构功能主义的片面性，逐渐形成了冲突理论。美国的 L.A．科瑟尔在《社会冲突的功能》中最早使用了“冲突理论”这一术语。他反对帕森斯认为冲突只具有破坏作用的片面观点，认为冲突具有正功能和负功能。他认为，在一定条件下，冲突具有保证社会连续性、减少对立两极产生的可能性、防止社会系统的僵化、增强社会组织的适应性和促进社会的整合等正功能。科瑟尔提出了冲突具有的良性功能，特别是提出冲突减少对立两极产生的可能性和促进社会的整合等功能，而不是仅仅会造成社会的分化和断裂。 165

澳门人文社会科学研究文选·政治卷乔纳森·H.特纳是冲突理论研究的里程碑式的人物，他通过对前人冲突理论的整理把冲突理论构建成了一个完整的理论体系。乔纳森·H特纳提出的冲突政治是“一部分政治主体力图剥夺、控制、伤害或消灭另一些政治主体的政治互动，这同政治主体的其他意愿相形对照。纯粹的政治冲突是战斗，其目的在于政府，以同化、摧毁或以其他方式伤害对手。在非纯粹的现实世界中，某些公开的政治斗争依照政治规律导向限定的政治目标；于是对峙的政治行动便由此而变成为了赢得根本的政治目标而非伤害对手；那么我们通常称对手遭遇为‘政治竞赛’。某些政治竞赛渐渐和政治分歧融合，在这里最基本的政治目的是以某一政治主体的看法或主张的政治合法性、正确性或引人之处去确证或劝说对手或别人”①。乔纳森．H．特纳对纯粹的政治冲突进行了描述，同时也指出了政治冲突以战斗、摧毁或以其他方式伤害对手的破坏性功能。克劳斯，冯·柏伊姆在他的《当代政治理论》中从“冲突模式”的角度对其功能进行了分析。他提出：“人们理解政治的基本概念通常是在两极之间进行选择，要么是一体化模式、秩序模式或稳定模式，要么就是冲突模式。但是，当认真研究时就会发现没有任何一个概念是具有单一性的。一体化概念、稳定概念或权力概念，作为秩序模式都是从现代的冲突理论中获得支援的。反之，只有从一体化概念、稳定或秩序概念入手才能理解冲突理论，冲突理论是以前者为参照物的。无论怎么说，秩序理论和冲突理论都只是对政治体系生存形态的一种不同侧面的反映，秩序理论是把整体一和谐一本体论化理解为增强社会凝聚力的力量；而冲突理论则是把分裂力量一冲突一本体论化，其目的是推动社会的活力。虽然强调政治体系运动的双向度——稳定与冲突，但学者们认为政治理论本质上是趋向形成秩序模式的。虽然冲突模式有利于政治结构的活力，但有时学者们认为冲突模式与稳定模式相比，负功能高于正功能。”② 刘易斯，科塞在他的《社会学导论》中对冲突功能的论述是“虽然不是所有的政治冲突都会产生良性结果，但是许多政治冲突却带来了意想不①[美] 乔纳森-H．特纳著《现代西方社会学理论》，范伟达译，天津，天津人民出版社，1988，第246页。②[德] 克劳斯·冯·柏伊姆著《当代政治理论》，李黎译，北京，商务印书馆，1990，第257页。 166

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐到的长期的好处”①。哲学家杜威也提出关于冲突的良性结果的论点，“冲突是思想的牛虻，它激发我们去观察和记忆，它煽动我们去发明，它鼓励我们去摆脱绵羊般的怯懦，它推动我们奋勇前进……冲突是思考和创新所必须具备的条件”。与冲突相对应的是和谐。从西方哲学史的角度看，和谐一词最早指的是“数的和谐”。古希腊哲学家毕达哥拉斯曾将数视为万物的本源，认为自然界的一切现象和规律都是由数决定的，都必须服从“数的和谐”，即服从数的关系。和谐的第二种含义当属音乐中不同音符之间的合成与流动。当音节之间的音程具有同样的（数的）比例关系时产生和谐和美。不言而喻，交响乐就是由不同乐器奏出的不同声音的合成与流动。政治发展中的和谐是上述两种含义向政治领域的延伸。政治也像音乐，追求社会的和谐。社会和谐的根本在于社会的公正，让生活于其中的社会成员在享受到必要的物质生活保障的同时感觉心情舒畅，没有太多的顾虑和担忧。毕达哥拉斯曾说过，“一定要公正。不公正，就破坏了秩序，破坏了和谐，这是最大的恶”。以后的西方思想家对公正与和谐的理解，均是沿着这个思路进行的。西方政治哲学家对“社会和谐”的论述，基本上是从当时社会的不和谐，即社会所面临的具体问-题出发，寻找和设计用以求得社会和谐的理论观念。从柏拉图的“理想国”到卢梭等政治启蒙思想家的 “社会契约”，从古典政治经济学家亚当，史密斯的“经济和谐”到新自由主义思想家格林的“政治和谐”以及罗尔斯的“公平正义”，始终贯穿着对“和谐社会理论”的种种构想以及实现途径的设计。和谐在中国古代哲学中是以“和”的范畴出现的，且有多重的含义。其一，指充分尊重创造性、差异性，兼收并蓄，博采众长，在矛盾和冲突中寻求统一。较有代表性的记载见于《国语•郑语》中，西周太史史伯为郑桓公分析天下大势时指出，西周将亡，原因是周王亲小人、远贤臣，不顾人民的意愿，且“去和而取同”。史伯认为：“和实生物，同则不继。”这里把“和”与“同”作为对立的范畴列出， “和”就是综合多种因素，使之相互配合协调来组成新的事物或达到理想的效果。它包含多样性、承认①[美]刘易斯，科塞著《社会学导论》，杨心恒译，天津，南开大学出版社，1990，第 609 -610页。 167

澳门人文社会科学研究文选·政治卷差异性、不排斥矛盾甚至冲突，但最终达成更高层次的统一与协调，即和谐。史伯又从反面论证这一问题：只有一种声音谈不上动听的音乐，只有一种颜色构不成五彩缤纷，只有一种味道称不上美味，只有一种东西就没法进行优劣的比较。只有允许不同的事物存在，才能有对比、有竞争、有发展、有提高，才能造就五光十色、欣欣向荣的局面，即史伯所说的“和实生物”；否则便陷入单调、乏味、萧条、冷落乃至死亡的境地，即史伯所谓“同则不继”。其二，“和”表示人与人的关系处于最佳状态中。孔子的弟子有子提出“礼之用，和为贵”。孟子提出“天时不如地利，地利不如人和”。这里的 “人和”指人民的团结，人民齐心合力团结一致是取得胜利的决定性条件。其三，“和”指人与社会的关系处于最佳状态中。先秦思想家把“和”作为最高的政治伦理原则，作为政治理应达到的一种效果。《尚书》说： “克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓。百姓昭明，协和万邦，黎民于变时雍。”强调首先把自己的宗族治理好，使之团结和睦，上下一心；然后治理自己的诸侯国并协调各诸侯国之间的关系，这样一来，天下臣民都友好如一家。这是一种十分理想的社会形态，家庭和睦，国家安宁，人人各得其所，各尽其能，彼此没有冲突。值得注意的是“和”与“同”之间的辩证关系。中国比较文学学会会长、全国外国文学学会理事乐黛云在一次演讲中曾提出：“无论是为了维护一个多元文化的和谐社会，还是为了认知方式本身发展的需要，重视‘差异’、坚持‘和而不同’原则都是当前一个十分重要的问题。但要真正做到这一点却并不容易，主要障碍来自当前盛行的两种思潮：第一种思潮是全球主义意识形态，包括普遍主义、新雅各宾主义、新保守主义等；第二种思潮属于后殖民时代的绝对民族主义、文化相对主义、文化孤立主义等。”①“作为‘全球意识形态，的对立面而存在的后殖民时代的民族主义思潮，认为普遍主义者指为‘普遍，的东西多是独断的、僵化的，并有强加于人的暴力倾向；他们反对任何结构的制约，认为不存在中心，也没有所①中国比较文学学会会长、全国外国文学学会理事乐黛云在“创造的多样性：奥林匹克精神与东方文化——北京2008奥运国际论坛2004大会”上发表了题为《东方和谐文化对当代 “文明冲突”的启示》的演讲。 168

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐谓普遍性，只有互不关联的特殊性。他们强调的后现代主义的‘无深度概念’消解了一切现象与本质，必然性与偶然性、普遍与特殊、能指与所指之间的联系（所谓能指的漂浮），使一切事物成为既无时间连续性，又无空间相关性的孤立个体，他们都只强调差别而忽视联系。文化孤立主义与文化相对主义都是为保持既有差异而反对相互影响交流和压制更新的。其实，只承认‘差别’远远不够，重要的不是各自孤立的、不同的个体，而是通过相互理解和尊重联结起来的，同时又保存着原有差异的不同个体所组成的群体。中国古训中‘和实生物，同则不继’强调的就是各种因素虽各有不同，但绝不可能脱离相互的关系而孤立存在，‘和，的本义就是要探讨诸多不同因素在不同的关系网络中如何共处，也就是如何协调各种‘不同’，达到新的和谐统一，使各个不同事物都能得到新的发展，形成不同的新事物。”①对于政治发展中冲突与和谐关系的论述，有的学者将两者的关系对立化。例如，乔纳森．H．特纳将政治发展描述成分离的利益集团之间一系列规范政治权力冲突的结果。作为现代冲突政治理论代表的马克思也曾提出 “一个政治体系的正常状态不是稳定和秩序，而是不断的冲突和变迁。政治发展不可能没有政治冲突”②。他把政治发展史看做一连串的阶级冲突和从一个集团的统治转变成另一个集团统治的特定的政治过程。马克思认为，政治发展必然充斥着不间断的冲突与争执，并以此作为推动其前进的动力。然而，印度圣雄甘地却主张非暴力的抗争，主张以德报怨，用生命和宽恕感动众生。甘地追求的是一种和谐的政治发展态势，与马克思主张的政治在冲突中发展背道而驰。此外，也有学者提出政治发展中冲突与和谐两者循环发展的观点。较具代表性的是阿瑟，本特利提出的“集团冲突”政治理论，虽然其集团理论是以冲突为视角的，但冲突过程中所贯穿的均衡观念、一致观念却是引起学界关注的焦点。他认为一切组织良好的集团具有某种一致性，这与民主条件下追求均衡和稳定的政治传统有关，在这种传统民主政治文化因素①中国比较文学学会会长、全国外国文学学会理事乐黛云在“创造的多样性：奥林匹克精神与东方文化——北京2008奥运国际论坛2004大会”上发表了题为《东方和谐文化对当代“文明冲突”的启示》的演讲。②[美]刘易斯，科塞著《社会学导论》，第608页。 169

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的作用下，集团冲突通常是温和的，并以民主选举形式体现出来。所谓的一致性就是一种非组织化的利益，这种利益是一种潜在的甚至是观念性的东西，并非是人民非常明确的，却是人民不可缺少的。它通常是人们取舍、选择和判断利益的标准，也可称为集团冲突的博弈规则，或某种普遍性政治文化共识：个人自由和尊严、公正的冲突整合、民主的模式及福利制度的半平等的观念。德国的R．达伦多夫则认为，社会现实有两张面孔，一张是稳定、和谐与共识，另一张是变迁、冲突和强制。社会学不仅需要一种和谐的社会模型，同样需要一种冲突的社会模型。为此，社会学必须走出帕森斯所建构的均衡与和谐的“乌托邦”，建立起一般性冲突理论。他认为，社会组织不是寻求均衡的社会系统，而是强制性协调联合体。社会组织内部的各种不同位置具有不同量的权威和权力，社会结构中固有的这种不平等权威的分布，使社会分化为统治和被统治两大彼此对立的准群体。在一定条件下，准群体组织表现为明显的利益群体，并作为集体行动者投入公开的群体冲突，从而导致社会组织内部权威和权力的再分配，社会暂时趋于稳定与和谐。但权威的再分配同时也是新的统治和被统治角色的制度化过程。和谐中潜伏着冲突的危机，一旦时机成熟，社会成员就会重新组织起来，进入另一轮争夺权力的冲突。社会现实是冲突与和谐的循环过程，而“权力和抵制的辩证法乃是历史的推动力”。由学者关于政治冲突与和谐的不同表述中可以看出，冲突与和谐是政治发展中的两张面孔，好像“太极鱼”一黑一白相形相伴，发挥着推动力和凝聚力两种不同的功效。冲突中贯穿着和谐与一致，和谐又需要冲突的参照来映衬，二者相辅相成。而政治冲突是会带来良性的推动功能还是恶性的破坏作用，就要视乎参政者与掌权人对冲突的把握，对权利和利益进行合理地协调与分配。因此在现实生活中，单纯地利用冲突推动民主进步和政治发展或仅仅维系平和的天下太平的局面，都有其发展的局限性。参政者要运用冲突与和谐这一张一弛的两个工具，尽量避免冲突造成的破坏后果，用和谐观探讨如何达成不同政治力量间的协调共处，才能取得政治利益的最大化，才是促进政治发展的最优选择。 170

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐三香港特别行政区的政治冲突与民主发展回归后，香港特别行政区表现出的政治冲突与社会动荡引起了世界的关注。其中的原因是多方面的，归纳来看可以包括回归后政党政治的积极发展、各派力量对“民主化”认识迥异造成的分歧，以及在追求民主发展的方式选择上采用了以“示威游行”为主的较激进方式等。香港“民主派”的势力强盛，主要是以壮大的中产阶级和政党组织为支撑。在1980年代的回归过渡期，由于中英联合声明的签署及《香港特别行政区基本法》的草拟和落实，对回归后的政治制度、人权、自由、民主等敏感议题的讨论刺激了中产阶级和知识分子的政治意识，他们纷纷组织成立了论政团体，对香港的政制和政府的施政发表意见。当时又适逢香港政府开始建立参政制度，定期举行市政局和区议会等政治选举，使很多论政团体从基层的民主选举中得到锻炼，从而蜕变为参政团体。随着政府将部分立法局议席于1991年开放直选，很多政治团体又扩展成为政党组织。①政党政治在1991年立法会选举后开始蓬勃发展，然而，正如一份研究文件指出，鉴于内地因素、结构性的限制及有限的公众支援，香港的政党在1997年以前的政治体制中只能担当有限的角色。②回归后，在基本法和“港人治港”的政策保障下，香港的政党在与时并进的政治改革和民主发展中发挥着更重要的作用。目前香港的政治舞台已经形成了民建联和民主党两大政治派别，并伴随着自由党、45条关注组等其他政党。不同政治派别之间对许多基本问题的认识大相径庭，直接导致了政治纷争的接连不断。例如，对于香港民主发展的认识，民建联等派别认同中央的提法，认为回归后香港的民主得到了长足的进步，相比英国总督治理时期，由大权独握的总督决定一切，现在的香港已变得民主多了。民主党等派别仍然坚持香港的民主有限，提出“60名现任立法会议员中只有一半是由直接选举产生的，而现任行政长官是由800名亲北京的专业人士和商界①黄康显：《政治的隐形客与变形体：评香港的所谓政党》，载《香港政治团体剪影》，香港，香港坚尼地城明爱社区中心，1993,第5页。②Jermain T.M. Lam, "Party Politics in Hong Kong during the Political Transition",The AmericanAsian Review, Vol. 15, No.4, 1997, pp. 71 -95. 171

澳门人文社会科学研究文选·政治卷行政人员组成的委员会推选出来的”，在屡次的游行示威中都坚持以“争取07、08普选”为主题。从表现形式上看，回归后的香港民主发展可以说是以冲突为主旋律的，游行集会已经成为这一时期政治文化的标志性特色。虽然过往的经历还保持着和平与理性的态势，但是也不难感受到那欲爆发的火山中隐藏的燥热。政务司司长曾荫权在2004年4月份向行政长官提出的报告中指出：“许多问题刚好发生于特区要面对近40年来最严峻的周期性和结构性经济困难的时期，加上禽流感、非典型肺炎和有关落实基本法第23条的争论，令市民对生活集聚不少怨气，因而对特区政府的管治产生怀疑，导致不少市民以种种方式表达不满。”①法制相对比较健全而且人民比较尊重法治精神，这是香港最大的优势。香港社会没有深刻的族群矛盾和政府高压聚集的民间怨恨，目前最大分歧是不同派别对民主化意见的分歧和对特别行政区政府施政管制的不满。因此，香港有可能在政治冲突与和谐的良性循环中寻求实现民主的道路。但是，香港目前出现的以游行示威为特色的政治冲突，从一个侧面反映了香港社会的政治成熟度还有待提升。一个政治成熟的社会，除了秉持民主、自由、正义和法治的基本价值，还要有成熟的政治运作方式，有理性的政客和选民。如果仅停留在游行中的各种口号和激进的人身攻击，缺乏冷静与理性的思考与号召，那只会导致狂热的政治宣泄与政治闹剧，最终带来的将会是民粹的高涨与社会的动荡。考虑在目前尚未造成大规模伤害的政治冲突中增加和谐的因素，是要“善用”冲突，而不是用力量消减冲突，要包容政治冲突中的负面作用，辩证地看待冲突，可能会带来事半功倍的效果。因为在尚未实行全面民主之前，游行集会将会继续成为民怨民愤的出口。高瞻远瞩地看待政治发展，各派势力与其互相声讨互相伤害，不如合力把游行集会提升，使它变成和平、理性、具有香港特色和创意的政治活动。转化政治冲突产生的破坏力量，减少政治冲突对香港的国际形象和社会稳定的损伤，更有助于香港政治和民主运动的健康发展。另外，香港社会不同政治派别之间需要和解与包容，减少相互之间不信任的内容，将注意力集中在如何设计香港的政制①《市民怨气转化普选诉求》，《明报》，2004年4月16日，第A23版。 172

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐改革，如何团结精英阶层和草根阶层的力量，寻求公平分配社会资源和社会利益的最大化途径，减少诱发冲突产生的陷阱。这也有利于民主化的和谐发展。四澳门特别行政区政治和谐的现状与展望澳门特别行政区在回归后，“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治等政策得到了较好的落实，澳门的政治发展也相对平稳。究其根源，一方面是得益于特别行政区政府以“博彩旅游业为龙头产业，其他产业协调发展”定位的准确，以及中央政府实施的CEPA、“自由行”等政策取得了成效，促使澳门特别行政区的经济迅速发展，近两年的GDP都是以两位数快速增长；另一方面得益于回归后治安明显改善、社会安定、民心所向等利好因素的作用，为政治发展创造了良好的外部条件。从总体而言，澳门民主发展的呼声和步伐落后于香港、台湾和内地等周边地区。这主要是因为澳门还没有形成政党政治， “民主派”是以1980 年代形成的新兴社团为代表，但在传统社团为主流的澳门政坛，其影响力受到了限制。此外，由于相对传统和保守的政治文化，澳门居民的政治意识较淡薄，公民的政治参与度不高。随着澳门经济的快速发展，澳门中产阶层不断壮大，将会形成民主力量的主力军。如果政治参与的各方力量对比出现变化，政治环境也将随之改变，孕育着不可预期的政治冲突的可能。如何保持澳门稳定和谐的政治环境，寻求和谐的民主发展之路，是一个需要深入研究和探讨的问题。澳门的民主政治虽然尚不健全，但已确立且有了近1/4世纪的经验。遗憾的是，作为一个共同体的政治社会尚未真正形成，离民主决策的目标还很远。①值得注意的是，澳门民主政治的发展初期也带有政治冲突的特色。 1966年发生的“一二•三”惨案使华人多年对澳葡政府管治的不满和积怨得到爆发，“为澳门带来了消极的负面影响——法治丧失、经济萧条、社会不安以及道德价值观的混乱，这是任何大规模群众运动非理性、过激、极①吴志良：《建构澳门的市民社会》，载吴志良、杨允中；冯少荣编《澳门1999》，澳门，澳门基金会，1999。 173

澳门人文社会科学研究文选·政治卷端行为后不可避免带来的后果”①。“一二•三事件”引发的群众运动与冲突，对民间社团的发展产生了很大的影响，亲中社团成为协调民意的重要组织，从而兴起“共识政治”的管治模式，使社会力量变得单一化。之后又发生了高斯达总督解散议会的政治风波，但这次政治风波的确促进了华人参政议政的局面出现。冲突的起因是在1976-1984年第一、二届澳门立法会运作期间，立法会犹如当年的议事会，主要由土生葡人控制，他们极力维护作为极少数来自葡萄牙的高层统治者和占人口绝大多数的华人社会的中介人的传统利益，与代表葡萄牙主权机关的总督产生几乎不可调和的争权和冲突，最后导致高斯达总督要求解散立法会。②高斯达总督在1984年初提议解散立法会之举至今仍备受争议，但不可否认的是，其结果是澳门民主政治的进一步开放和澳门华人居民对社会公共事务的更多参与，客观上为政制发展排除了一些障碍，为澳门政制的现代化创造了必要的条件。③澳门的民主政治发展在华人的中产阶级及其政治团体参与立法会选举的过程中不断得到磨炼。1980年代，澳门经济飞跃发展，澳门的社会结构亦发生很大的变化。当时出现了一个主要由专业人士和受过良好教育的青年人构成的中产阶级，其中有参政欲望的华人代表开始在澳门的政坛上崭露头角，打破了过往主要由土生葡人控制立法会的局面。在1984年的第三届立法会选举中，代表中产阶级利益的何思谦首先以直选议员身份进入立法会。在1988年的第四届立法会选举中，何思谦的组别表现更加出色，夺取了六个直选议席中的三个议席。澳门的中产阶级开始形成一股不可轻视的政治力量，但是在传统社团等垄断势力的把持下，澳门中产阶级和“民主派”的政治影响力仍然是很有限的。澳门由于立法会选举制度的建立打开了华人参与政治的大门，因而出现了民主化发展的雏形。其中，不可忽视的重要力量是新兴社团。新兴社团的兴起打破了包括传统社团和土生葡人在内的固有垄断局面，促进了政治势力朝向多元化发展，标志着民主化的发展与进步。所谓新兴社团，是①吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1998，第286页。②吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，第286页。③伍成昌：《澳门的政党政治和民主发展的局限》，载余振编《澳门政治与公共政策初探》，澳门，澳门基金会，1994。 174

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐指独立于传统社团以外，在1980年代开始形成的华人社团，成员主要是出生于1950年代、在澳门土生土长的华裔人士。他们大多是新中产阶级分子，对于澳门社会有浓厚的归属感，积极争取更多参政机会，希望能真正做到 “澳人治澳”。①在澳门民主化的进程中，发挥了重要作用的新兴社团包括“民生派”②和“民主派”③两大类。进入回归过渡期的澳门，由于民主政治已经有所发展，在中葡联合声明签署和澳门基本法草拟期间，澳门社会并未如香港社会般对回归后的前途产生深切忧虑或对未来政制发展发生激烈争论。乃至在回归以后，政治发展仍可以保持和谐态势，澳门的政治文化没有出现香港人积极参政议政后表现出来的对抗性。除了社团参与政治的特殊因素之外，澳门现行政制还存在着民主认识不足、政治舞台狭小和政治参与不均衡等缺陷。由于相对传统和保守的政治文化影响，澳门居民的政治意识普遍较淡薄，对民主的认识大多停留在“民主政府最重要的是‘听取民意、照顾市民利益’的民主观”的水平。④，西方民主政制不可或缺的要素——民选政府，似乎并未在澳门社会中获得应有的重视，因此还没有出现太多要求普选、争取民主的呼声。由此可见，澳门的民主政治在近1/4的世纪的发展中，公民社会未显著增长，知识分子和年青一代还没有公开争取更大的政治空间和更全面的民主直选，“民主派”的活跃分子也以不触怒中央政府为底线。有学者提①余振、刘伯龙、吴德荣：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993。②“民生派”的发展始于1980年代中期，以关心社会、服务大众为己任，主要的吸纳对象为新移民和草根阶层，代表人物有何思谦、梁金泉、甘永庄、汪长南等人。 “民生派”并不以民主为号召，只强调改善民生，认为当市民在生活得到改善后，便自然会明白民主的重要性，从而争取民主。“民生派”所发挥的是间接的催化作用，其议员不但尽力在立法会内为社会大众争取利益，还通过所设立的办事处，尽力解决低下层市民的民生问题，赢取社会大众的普遍赞赏，迫使传统社团作出积极的回应，重视与社会基层的关系，以在民生事务上进行竞争。③“民主派”崛起于1980年代末期，着重民主的推动与实践，代表人物有吴国昌、区锦新、陆伟聪等。当时的“民主派”主要包括两个组织：澳门民主发展联委会和新澳门学社。前者以较激进的姿态出现，活动范围包括关注本地民生事务，关注本地政制人权及关注中国民运，主要以社会行动来表达意愿，如集会、游行、请愿等。后者较具专业性与学术性，着重从理论层面去研究澳门社会，并监察政府的施政。 “民主派”对澳门民主化所发挥的是直接的推动作用，主要是通过对政府政策的不断监督和批评，以产生压力，促使政府改善其施政。“民主派”议员努力寻求与其他派系议员的合作，以加强立法会监督政府的力量。④余振、刘伯龙、吴德荣：《澳门华人政治文化》，1993。 175

澳门人文社会科学研究文选·政治卷出，澳门民间社会存在着的明显的去政治化现象，还表现在澳门传媒的立场上。澳门的媒体大多是亲政府的，在新闻选择和资料使用上鲜有站在政府施政的批判角度，传媒对政府的监察功能较弱。现在澳门唯一公开的政治舞台是立法会，除了直选议席透过全民选举产生外，间接选举和保留官委议员的制度对政治力量进行制衡，限制了民主力量在政府施政中的影响力。在2001年澳门回归后的第一次立法会选举中，十个间接选举的议席全由亲中社团囊括，加上政府委任的七个立法会议员，“民主派”只获得了直选议席中的两个席位。从政治参与力量也可以看出，工商界等传统社团为代表的政治精英占据立法会大多数议席，以中产阶层为代表的“民主派”只在政治架构中占一个很小的比例，代表性明显不够均衡。按照西方国家的政治发展理论，评定一个地区的政治制度先进与否，需要视乎历史沿革、经济结构、公民教育水平等多方面的复合条件。政治改革则是从现有的政治制度中寻找并剔除掉妨碍政治发展的“不适应”因素。澳门今后的政治发展就取决于如何修正上述的缺陷，并面临加快民主开放的挑战。加拿大滑铁卢大学政治系副教授卢兆兴认为，随着经济发展，澳门的中产阶层会形成一股有别于传统左派的新兴社会力量，由于中产人士会要求更开放及民主的政府，故他们是要求澳门民主化的主要声音。不可忽视的一个重要因素就是澳门社会气氛比香港和谐得多，这个因素会令一切改革较易推行，不会出现香港般的对抗局面。他预期何厚铧政府会因应社会诉求增加立法会议席，让中产人土有更多参政渠道，然而民主化步伐不会太快。亨廷顿曾指出： “社会动员和政治组织、制度的承受力必须互相适应。”。①一个充分民主化的社会，社会动员和政治参与的压力会越来越大，因此政治组织和政治制度必须作出相应的改变，以求能承受这些压力，使社会得以保持稳定，使民主政治得以实现。澳门目前就面临着这个压力，因此不可避免地要考虑到如何改变政府的政策和相应的制度来满足不断增加的民主参与的需要。政治环境的改变、政治参与的各方力量对比出现变化，也可能会发展成为无法预期的政治冲突。从好的方面预期，一定程度的冲突与变革会为澳门的政治发展提供新鲜的动力与活力，打破20多年来形成的传统社团占主导的政治格局，促进澳门民主力量的成熟与发展。但①雷竞旋：《香港政治与政制初探》，香港，商务印书馆，1987，第19页。 176

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐是如果放任冲突的发展，则会带来许多负面的影响。因此，需要有效地引导冲突和利用冲突，不是以武力来打压冲突使冲突升级为流血与暴力，而是要发挥冲突的良性功能，用和谐观来引导冲突。如前所述，如果社会上只有一种声音是很难发展和提升的，只会带来乏味与萧条，是一种“同而不继”的局面。因此，要促进民主力量的发展，必然会出现不可预期的矛盾与冲突，必然要发挥和谐的理念，寻求更高层次的包容与稳定，即“和而不同”的境界。回顾澳门历史的进程，最大的收获在于其族群的融合、文化的融合，这种“包容异制，一体多元”的澳门精神，会在新时期焕发出新的生命力。澳门在民主发展初期已经付出过血的代价，香港和台湾等地区的民主化发展的经验也有一定的借鉴作用。因此，发挥冲突的推动作用，发扬澳门历史传承的和谐精神，维护和谐稳定的社会和政治环境，同时又可以促进政治改革和民主的发展，可作为澳门成功实现“一国两制”政策中的又一有益探索。五结语香港和澳门两个特别行政区在回归后的政治和民主化发展方面各有千秋，如今两个特别行政区都进入了第二届政府执政的时期，政制改革、全面普选和基本法第23条的立法等敏感问题都被放进议事日程。香港社会在过去的几年里对这些问题的处理存在着严重的分歧，吵吵闹闹的游行示威也没有为问题的解决带来太多实质进展。澳门借鉴了香港的经验，采取了延迟处理的方式。但是，这些棘手的问题也是衡量特别行政区政府施政、技巧的最好问卷，国际社会和中央政府都在等待这两个特别行政区的答案。政治改革和全面普选都牵涉民主化发展的问题，虽然“民主”算是大多数人熟悉的词语，但是在政治冲突和争拗中贴上民主标签来争取人民支援的时候，民主这个概念仍然有被曲解和滥用之嫌。2003年的《人类发展报告》中说，“要民主发展成功，同时需要合法的政府和合法的反对力量”。但是，在现今高度文明和经济全球化的时代，政府与反对力量在追求民主化的道路中并不应只是以冲突和暴力为必由之路，而应该以维护社会稳定和平衡为大前提。在许多时候，民主也提供了一套处理冲突的规则。如果 177

澳门人文社会科学研究文选·政治卷每个群体只是把民主视为争取他们要求的论坛，那么社会就可能从内部分裂。如果政府为达成共识而施加太大的压力，那么社会就可能被来自上面的压力碾碎。冲突必须在特定的限度内解决，在加入和谐的力量后达成妥协。解决冲突并没有单一或轻松的方法，偏重任何一方都可能破坏整个社会的均衡。民主不是一部输入正确的原则及程式后就可以自动运作的机器，民主化发展的社会需要持不同政治派别民众的支援，需要他们承认冲突之不可避免以及和谐容忍之必需。公民、社团及政党必须至少愿意容忍彼此的分歧，认识到对方拥有的权利及观点，都应以妥协的精神相互理解。从这个角度考虑，在冲突与和谐的交织中追求的民主不是一套不变的真理，而是一个寻求真理的机制，这个机制要适用于不同政治文化的环境和土壤。和谐可以理解为一种最为复杂、最为完美的组织系统，是一种制约事物生存与发展的逻辑，是一种包容的秩序、一种作用的秩序。因此，它包容一切，包容一切中的一，包容一中的一切。民主是重实效的，任何观点和解决问题的方法不是靠僵化的意识形态来检定，而要在现实世界中试验，在现实世界中可以对任何观点及解决问题的方法加以讨论、更改、接纳或摒弃。反观香港特别行政区和澳门特别行政区的政治改革和民主发展，应该是在真正体现“一国两制”的精神之下发展的，在与经济发展和社会安定等因素协调下进行的。这也是可以实现政治和经济双赢的基本保证。虽然大多数香港市民和所谓的“民主派”人士已经提出要用普选的方式来选举所有立法会议员和行政长官，但是这个要求也不能以破坏他们数十年来享有的稳定和繁荣为代价。如果只是因单纯的政治考虑而进行残酷的“政治竞赛”，就会带来影响经济和政治发展的恶果。基本法规定，到2007年会进行检讨，因此在现行阶段应该多进行一些积极的尝试，不断总结经验，在整个社会逐步取得共识来逐渐发展和改革。与香港不同，澳门的民主力量还有待培养和发展，要利用目前社会安定和经济发达的时机推行民主政治，寻求民主多元化的发展。和谐的秩序对澳门政治和民主有利，但也要允许一定程度的冲突存在，即避免“同而不继”的衰退，追求“和而不同”的境界。总之，港澳两个特别行政区都应该追寻最适合自己的民主发展道路，而且关键在于如何循序渐进地进行。埃尔斯特在其《宪政与民主—— 178

关于港澳特区政治发展中的冲突与和谐理性与社会变迁研究》中说“作为冲突的偶然结果是民主制度”。①，希望在两个特别行政区看到的是在冲突与和谐的共同推动下出现民主化发展和成功的政制改革。参考文献 1．[美]乔纳森．H．特纳著《现代西方社会学理论》，范伟达译，天津，天津人民出版社，1988。2．[美]刘易斯，科塞著《社会学导论》，杨心恒译，天津，南开大学出版社，1990。 3．[美]埃尔斯特、 [挪）斯莱格斯塔德著《宪政与民主——理性与社会变迁研究》，潘勤译，北京，生活，读书，新知三联书店，1997。 4．[美]戴维，杜鲁门：《政府之进程》，纽约，阿尔弗雷德•诺夫公司，1971。 5．[德]克劳斯•冯•柏伊姆著《当代政治理论》，李黎译，北京，商务印书馆，1990。6．雷竞旋：《香港政治与政制初探》，香港，香港商务印书馆，1987。 7．余振：《澳门政治与公共政策初探》，澳门，澳门基金会，1994。 8．余振、刘伯龙、吴德荣：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993。 9．吴志良、杨允中、冯少荣：《澳门1999》，澳门，澳门基金会，1999。 10．吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1998。 11．娄胜华：《转型时期澳门社团研究》，广州，广东人民出版社，2004。 12．娄胜华：《澳门法团主义体制的建构》，《行政》，第64期，澳门，行政暨公职局，2004年6月。 13．陈明球、卢兆兴：《澳门特区五周年评析》，载《信报财经月刊》，香港，信报财经新闻有限公司，2004年12月。 14．谢晓阳：《社团文化构造影子政府》，载《亚洲周刊》，香港，亚洲周刊有限公司，2005年1月。15．宋衍涛：《冲突政治学体系的形成》，载《南京社会科学》，南京，南京市社会科学界联合会、中共南京市委党校、南京日报社，2003年第11期。16．黄康显：《政治的隐形客与变形体：评香港的所谓政党》，载《香港政治团体剪①[美）埃尔斯特、[挪]斯莱格斯塔德著《宪政与民主——理性与社会变迁研究》，潘勤译，北京，生活，读书•新知三联书店，1997，第69页。 179

澳门人文社会科学研究文选·政治卷影》，香港坚尼地城明爱社区中心，1993年。17.《香港政制发展的反思与前瞻》，载《中国评论月刊》，香港，中国评论通讯社，2004年5月。18．陈水扁：《人权台湾民主蜕变》，载《台湾日报》，2003年11月2日。 19．立言：《港澳政治生态有分别政制改革须切合实际》，载《讯报》，2004年6月12日。20．马岳：《民主实践香港条件胜台湾》，载《香港经济日报》，2004年3月24日，第A34版。21．[美]戈登•怀特：《“公民社会”、“民主化”和发展》，载“世纪中国”网页，2000年10月13日。 22．杨联明、张步文：《试析“文明冲突论”》，载“中国法学网”，2004年8月17日。（原载杨允中主编《澳门研究》，第29期，澳门，澳门基金会，2005年8月） 180

民间社团、制度资源与澳门政治发展娄胜华*政治学把探寻与设计最美好的政治制度作为该学科古老且恒久不衰的中心议题。长期以来，在政治学视野里，政府（国家）始终占据着核心地位，而政府之外的政治行动单位遭遇长久的忽视，它们很难进入政治学研究视野。直到20世纪，随着政治行为主义的兴起，政治学家们超越传统政治学以国家或政府为中心的狭隘分析范畴，开始把眼光投向政府之外的政治行动单位。作为行为主义代表性人物之一的大卫，伊斯顿(David Easten) 用政治系统来分析现代复杂的政治生活与政治现象，从而将过去被认为外在于国家政治制度结构的政党、利益集团、大众传媒，甚至家庭、学校、教会、工会组织等纳入政治分析的视野之中。由此，民间非政府组织与政府之外的其他政治单位一起开始受到政治学的重视。之后，无论在多元主义理论，抑或在国家一社会关系理论中，非政府组织都取得了与国家（政府）几乎同等重要的分析价值。冷战的结束和全球化、民主化浪潮进一步推动并彰显了民间组织作为政治实践者的优越功能，也引起了政治研究者的学术关注与理论倾斜。在后行为主义政治学中，以市民社会理论与第三部门理论为代表，对民间组织的政治价值进行了持续深入的发掘，而善治(good governance)理论同样把民间组织视为构成公民社会的主导性力量而加以珍视。事实上，民间组织从边缘化到中心化的过程，正是政治理论在追寻政治实践发展过程中不断调整学术焦距的结果，因此，该过程也反映了人类社会政治发展的基本逻辑。对于澳门来说，纵然它经历了非同寻常的独特政治历程，但是，在思索它的政治发展与政治未来时，同样需要用人类政治文明发展的宽阔视野去分析、反思它的历史制度遗产并设计规划它的未来政治路向。*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。 181

澳门人文社会科学研究文选·政治卷一作为澳门特殊社会生态的产物，民间社团在澳门具有悠久的历史，然而，真正意义上的澳门民间社团本土化、多元化、自主化的高速发展却是从1970年代中期开始的。从澳门民间社团发展的动力考察，自1970年代中期以来，澳门经济发展越过波动期进入大幅跃升期，①经济增长的速度、结构与方式出现前所未有的转变。经济发展引起社会人口及就业结构、社会收入水平、社会生活方式乃至社会心理需求等多方面的变革。经济增长与社会发展，特别是澳门顺利回归的预期与实现，共同推动澳门社团的数量剧增与结构分化。现将澳门生产总值( GDP)规模、人口、社团数量与社团密度列表如下。表1 1980年代以来澳门经济、人口与社团发展单位：亿澳门元，人年份本地生产总值人口社团社团密度 (‰) 产值± (%)人数 ± (%) 累积数 ± (%)ABCDEFGF/D1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 199571.6 85.7 106.5 109.5 124.7 160. 3 187.2 220.6 261.8 303.3 395.2 451.9 501. 1 553.3-+19.7 +24. 3 +2.8 +13.9 +28.5 +16.8 +17.8 +18.7 +15.9 +30.3 +14.3 +10.9 +10.4261713 276911 288774 290633 301480 312207 319786 330410 339510 363782 377983 389984 403570 415030-+5.8 +4.3 +0.6 +3.7 +3.6 +2.4 +3.3 +2.8 +7.1 +3.9 +3.2 +3.5 +2.8 370 397 452 488 542 595 656 701 768 841 929 1027 1126 1218-+7.3 +13.9 +8.0 +11.1 +9.8 +10.3 +6.9 +9.6 +9.5 +10.5 +10.5 +9.6 +8.21.41 1.43 1.57 1.68 1.80 1.91 2.05 2.12 2.26 2.31 2.46 2.63 2.79 2.93①需要说明的是，澳门经济进入1990年代中期后一度衰退。特别行政区政府成立后，通过明确经济发展定位与赌权开放等一系列举措，推动澳门经济重新驶回高速发展轨道。 182

民间社团、制度资源与澳门政治发展续表 1年份本地生产总值人口社团社团密度 (‰) 产值± (%)人数 ± (%) 累积数 ± (%)1996 1997 1998 1999 2000 2001552.9 558.9 519.0 490.2 497.4 498.0-0.7 +1.1 -7.1 -5.5 +1.5 +0.1415172 419417 425190 429632 431506 436686 +0.1 +1.0 +1.3 +1.0 +0.4 +1.21393 1482 1580 1724 1837 1983+14.4 +6.4 +6.6 +9.1 +6.6 +7.93.36 3.53 3.72 4.01 4.26 4.54 资料来源：古万年、戴丽敏：—《澳门及其人口演变五百年（1500 - 2000年）人口、社会及经济探讨》，澳门，统计暨普查司，1998;《本地生产总值估计修正1982 -1998》，澳门，统计暨普查局， 2000;《统计年鉴200l》，澳门，统计暨普查局，2002;澳门身份证明局社团登记资料。表1所列资料显示了1980年代以来澳门经济规模(GDP)、人口与社团的发展在总体走势上体现出同步性与一致性，经济增长的“黄金时代”，也是社团发展的“黄金时代”。经济规模(GDP)、人口与社团之间以“因果链”表达的关联方式表现为，经济增长吸引移民人澳，推动了人口增加与社会分化，社会分化促进权益与需求多元化，导致结社运动蓬勃发展。从 1980年代以来，澳门民间社团的自主性、多元化发展在总量、结构、密度、趋势上表现出诸多特征。（一）社团总量上，社会总量呈几何级跳跃式增长在已注册社团①中，20世纪最后20年新注册社团1445个，占全部社团总数1983个的72.9%。从增长速度看，1980年代新注册社团422个，十年内新立社团超过之前所有注册社团数的52.3%。在1980年代的高增长基数上，1990年代的增长速度更是史无前例，十年内新注册1023个社团，较1980年代增长了142.4%，年均递增14.2%。如果以工作日折算，也就是说，澳门政府身份证明司（局）每两个半工作日就要办结一个新社团的注册登记手续。对该时期的社团发展，以五年为一个时间单位，表示如下。① 本文以澳门特区身份证明局、澳门基金会提供的截至2001年的澳门社团登记资料作为分析依据。 183

澳门人文社会科学研究文选·政治卷表2 1970年代以来澳门社团的发展时间段数量（个）比重(%) 增长+(%)1979年之前 1980 -1984 1985 -1989 1990 - 1994 1995 -1999 2000 -2001277 173 249 425 598 26114.0 8.7 12.6 21.4 30. 1 13.2--+43.9 +70.7 +40. 7-合计 1983 100-资料来源：澳门特区身份证明局、澳门基金会提供。（二）社团结构上，知识社团与政治社团比重增大以1980 -2001年期间注册社团比较此前注册社团的结构变化，在可作对比的九类社团中，比重增加的类别依次是社会、文化、学术（科学）、教育、工商、政治六大类，比重下降的类别依次为体育、慈善、宗教三大类。值得注意的是，政治类社团是1980年代以后新出现的类别。文化团体、学术（科学）团体和社会类的专业协会团体在1980年代之前的漫长岁月里虽已出现，但为数甚微。从1980年代开始到20世纪末，文化、学术（科学）和专业协会三类社团快速发展，在全部社团中的比重明显增大。（三）发展动力上，外部动力式微与内部动力主导虽然澳门社团发展过程中始终受到内部与外部双重动力的作用，但是自1970年代中期以来，来自外部的影响明显减弱。内地新一代领导人邓小平放弃了毛泽东时代的政治浪漫主义行为，从过去发动国内阶级斗争与支援世界革命转向务实灵活的改革开放与现代化建设，更加注重于国内改革事务与经济发展。与此同时，澳门内部本土性动力成长为推动澳门社团发展的主导性力量。其具体表现在：经济起飞带动的产业结构变革，大型基础设施建设推进的都市化进程，新移民机械性剧增与中产阶级成长推动的社会结构两极化，有限政治开放促进的政治参与发展，澳门政府的自由结 184

民间社团、制度资源与澳门政治发展社政策与过渡期的来临等。（四）发展趋势上，明显的多元化与渐显的国际化外部影响的减弱与内部动力的增强，导致澳门社团发展出现多元化趋势。一是社团组建动因与目标性质的多元化。与以往社团组建的单一性集中性动因不同，新生社团既有出于公益性成立的，也有出于互益性成立的。甚至还有出于争夺资源或提高个人声誉（地位）而成立的。二是社团活动领域的多元化。与以往外部因素作用下社团往往以群状形式出现不同，新生社团领域分布极其广泛，既有传统的社会福利领域、教育文化领域等，也有科学学术、休闲娱乐，甚至还有环保、人权等领域。三是社团服务的对象与方式多元化。过去社团多以互益型为主，而新生社团既有封闭式的会员互益型社团，也有开放式的社会服务型社团。服务对象既有特定人群，也有跨行业、跨社区的非特定人群。服务方式既可以是物质形式，也可以是非物质形式的权益保护、技术辅助、咨询交流等。四是社团成立要素与资源结构的多元化。与过去以经费自筹的会员型组织不同，新生社团既有基于人群集合的会员型组织，也有基于资金集合的非会员性组织，如各种基金会。社团的收入结构中，在私人资助、会费与自营收入外，公共部门的资助开始成为社团收人的重要来源。五是社团关系网络的多元化。与以前社团以内地为主进行外部关系网络的建构不同，新生社团既与内地、台湾、香港建立联系，也与海外华人组织建立联系，有的还直接成为全球性组织的区域分支机构，社团发展的国际化趋势渐显。（五）社团密度上，持续增长形成的累积型社团数量，无论与人口之比，还是与面积之比，均呈现加速度扩张性增长趋势分析观察期内不同时间段形成的增长台阶，不难发现，从1982年到1988年的七年内澳门社团密度从1.41‰达到2.05‰，之后社团密度从2‰ 到3‰仅用了七年时间，从360到4‰用时短至三年。社团密度指数型扩张阶梯的形成一定程度上反映了澳门内部现代经济增长与社会发展驱动民间社团生成的乘数效应。与可获取资料的国家与地区NGO密度进行横向比较，澳门社团密度之高可谓首届一指，就连一些发达国家也无法比拟（法国NGO密度为11.05个／万人、美国NGO密度为5.18个／万人、日本NGO密 185

澳门人文社会科学研究文选·政治卷度为9.72个／万人），至于发展中国家（地区）更是望尘莫及，即使是那些被视为NGO比较较活跃或是民主等级上升较快的南非（NGO密度为2.52个／万人）、菲律宾（NGO密度为0.93个／万人）等国家（地区）①同样无可匹敌。二作为不同社会群体的利益或非利益聚合体，任何民间社团必然面对两组重要外部关系，即社团与社团之间的横向关系，以及社团与政府之间的纵向关系。如何处理上述两对关系，非但关系到社团分布与结构形态，更为重要的是，不同关系模式决定社团可否参与社会治理，以及参与社会治理的程度。换言之，并非所有承担一定社会功能的民间社团都获得了同等程度的体制化。在澳门，就法律地位而言，任何社团都是平等的。但是，在现实社会中，社团的实际社会活动与社会影响却千差万别、各不相同。其中的一个重要影响因素是政府的倾向性介入改变了社团之间的地位均势。在澳葡时代，政府对社团的影响方式主要包括：①社团合法性的授予。社团合法性认可权对于表达政府的社团偏好与掌控调节社团布局具有重要工具价值。②物质性社团资源的供给。物质性资源，在社团的生成、维持与发展过程中，其重要性是不证自明的。在澳门社团物质性资源获取的几种途径中，政府资助始终是社团经费的基本来源之一。历史上，澳门政府对华人社团的物质性资源供给规模不等地始终存在。相应的，获得与争取政府资源也成为某些社团组建动因或社团活动的经常性内容。③直接或利用非物质性奖励的间接方式操控社团领导人选。可见，社团合法性认可、物质性资源与非物质的选择性奖励(selective incentives)构成了澳门政府表达社团政策偏好、影响与支配社团发展以及调节社团生态格局的直接手段与间接方式。在政府的居间作用下，澳门社团发展被逐渐导入“政府一功能性代表社团一（次级功能性社团）一基层社团”的层级化结构。①王名等：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，北京，社会科学文献出版社， 2001，第105页；[美）朱莉，费希尔（Julie Fisher）著《NGO与第三世界的政治发展》，邓国胜等译，北京，社会科学文献出版社，2002，第172 - 175页。 186

民间社团、制度资源与澳门政治发展上述结构是由多重关系建构起来的，其中包含三对基本关系。首先，是政府与社团关系。政府的地位授予与资源输入在社团间的不均衡分布，导致某些社团获得了优先权与代表权，从而打破了社团与政府之间的等距离运动，形成由不同功能区域内代表性社团组成的核心社团丛，政府与社团关系体现出“政府一核心社团丛”的紧密联系与“政府一（核心社团）一非核心社团”的松散或间接联系等不同层面。其次，功能区域内社团关系。在相同功能区域内的不同社团并非构成相互竞争关系，也不是简单的平等关系（尽管有法人上的形式平等），而是形成“核心一周边”的层级秩序。处于核心层次的是功能区域内的代表性社团，处于周边层次的是功能区域内的基层社团，在核心层次与周边层次之间规模不等地存在着次级功能性社团。再次，功能性社团之间关系。功能性社团是非民主制度条件下社会不同群体利益表达与沟通的基本工具，它构成了澳门全部社团关系的组织基础。但是，澳门社团形成功能性分化后，并不意味着功能性社团之间处于对立或隔离状态。它们之间同样存在联系，常态下相互之间的利益边界较为清晰，各有不同的功能活动领域，在争取政府或社会资源时，相互构成一定的竞争关系。而在特殊时期或非常状态下，共同的利益突破相互间的功能边界，合作关系替代竞争关系成为主导面，尤其是功能性代表团体之间为应对共同危机往往凝聚成一个核心社团丛，并成立联合性社团组织形式。澳门政府与社团关系的结构正是在横向社团关系的功能化基础上形成以纵向层级化为主导的社团关系网络。同时，该结构之外，还存在着一些边缘化或体制外社团，它们通过非制度化方式保持与政府的联系。由此可见，功能性代表社团是连接政府与社会成员的中介性社会单位，也是澳门社会秩序化运行的基石。功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托一代理权，即既有政府所赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达（经基层社团初步综合）与协调的代理权。功能性代表团体在社会治理中的价值在于它的中介效应——社会成员利益的组织化而非无序化地表达，以及政府政策社会化的低成本渗透。政府与民间社会之间就是这样建立起常规性的互动体系。该体系的有效运转，使得政府实现了对民间社会的间接治理而不是直接介人。澳门政府与社会互动中出现的体制现象反映了法团主义(Corporatism) 187

澳门人文社会科学研究文选·政治卷制度①的本质。可以说，政府居间作用的结果造成了不同民间社团的体制化程度差异，从而引导澳门民间社团持续性功能分化与功能领域内代表性团体的形成，并最终在多轨异质的澳门社会中完成社会法团主义治理体制的建构。三澳门把殖民主义留在20世纪，从1999年12月20日起，它开始了后殖民主义时代的新航程。回首20世纪中叶以来殖民主义崩溃后的亚非拉诸国移植民主制或是模仿集权制的政治实验，无不留下痛苦的回忆与失败的教训。结果，多数国家（地区）走上了威权主义，少数国家（地区）至今仍然挣扎于社会动荡与无序的探索之中。它们的教训昭示，直接民主制易于刺激长期遭受殖民统治的民众政治参与的过度化，从而引起参与爆炸(partici-pation explosion)，最终导致社会失序与社会危机；集权制则易于导致新政府的权力因失去民间社会制约而成为与原来殖民权力无差别地凌驾于社会之上。无论前者抑或后者，都是澳葡政府撤退之后的澳门社会应当避免的。应当说，基本法确定的“一国两制、澳人治澳、高度自治”原则，为澳门政治发展与治理模式的探索预设了一定的制度空间。那么，如何更好地发掘澳门民间社团资源的治理价值与利用社会法团主义体制的制度资源来推动澳门步入善治之途呢？（一）以“强政府、强社会”为目标构筑澳门政府与社会关系模式政府与社会关系模式是政治发展与政治现代化理论的基本命题。G. A. 阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)认为，“政府的权力和效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准”。② S.P.亨廷顿(S. P. Huntington)指①P.C. Schmitter and G.Lehmbruch( eds.), "Trend Towards Corporatist Intermediation",London:Sage,1979；（英）大卫·米勒(David Miller)等：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京，中国政法大学出版社，1992；张静：《法团主义》，北京，中国社会科学出版社，1998。②[美]G．A．阿尔蒙德( Gabriel A．Aimond)：《发展中的政治经济》，载罗荣渠主编《现代化：理论与历史经验的再探讨》，上海，上海译文出版社，1993。 188

民间社团、制度资源与澳门政治发展出，政治现代化的主要内容就在于权威的合理化和参政的扩大化。①简单地说，政治发展与政治现代化是指：①从国家（政府）方面看，现代化意味着国家（政府）力量的增长与政治体系能力的提高；②从社会方面看，现代化意味着社会力量的增长，以及社会（公民）对政治体系的参与与影响的扩大。澳门回归后，确立了以行政主导为特征的管治体系，随着政治关系的优化、政府架构的完善、公职人员的培训等一系列措施次第展开，政府能力得以提升。与此同时，澳门民间社会悠久的结社传统得到延续，民间社团参与社会管理的范畴进一步扩大，政治参与功能日益增强。政府管治能力的提升与民间社团功能的完善，在推动过去澳门“弱政府、强社会”格局发生改变的同时，政府与社会关系中的理想格局——“强政府、强社会”模式初露端倪。在澳门建立以“强政府、强社会”为目标的政府与社会关系模式，既可以避免“强政府、弱社会”模式下易于出现的政府权力凌驾于社会之上导致社会（公民）处于被奴役与被支配的境况，又可以防止“弱政府、强社会”模式下易于出现的社会动荡与社会无序。同时，澳门民间社团的存量资源、社会法团主义制度遗产以及“一国两制、澳人治澳、高度自治”的政治原则为实现上述“最优选择”提供了难得的现实条件与历史机遇。（二）以协商与合作的方式处理社会关系与实施公共管理治理(governance)理论认为，公民是社会治理的主人，治理是政府与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。因此，政府不是公共事务治理的唯一主体，而是诸多主体之一。公共事务的治理过程不是政府凭借公共权威发号施令，实行单一向度的管理，而是一种上下互动的管理过程。②既然如此，公共事务的管理方式就不能够仅仅依靠强制与命令，而需要更多地采取协商与合作来完成。在澳门，政府与民间社团之间曾经有过长期合作管理社会公共事务的行为与过程，不但积累了丰富的合作经验，而且形成了广泛的合作网络。例如，政治事务领域①[美]S．P．亨廷顿(S．P Huntington)著《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，生活，读书，新知三联书店，1989。② 俞可平主编《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000，第5-6页；俞可平：《增量民主与善治》，北京，社会科学文献出版社，第161页。 189

澳门人文社会科学研究文选·政治卷内的社会协商与对话的渠道与机制，社会事务领域内的公共物品的供给参与和委托管理等。通过协商与合作而不是强制与竞争的方式实施社会治理，既有利于弥补特区政府有限的政治合法性，也有利于提高社会治理的绩效，实现“善治”的本质性内涵，即“民主的治理”。（三）以内部民主建设为重点加强民间社团的能力建设澳门民间社团的活动领域与功能承担，虽然存在着个体差异性，但总体上具有涉域的广泛性与历史的发展性两大特征。从涉及领域看，经济、社会、文化、教育、体育、政治等领域都有民间社团的参与。从历史发展来看，不同的历史时期，不仅不同社团之间的活动与功能各不相同，即便是同一社团的活动与功能也表现出一定程度的差异性，总体走向上出现增量性扩张和替代性增长趋势。随着澳门回归的实现，民间社团的政治法律环境与物质性资源保障得到持续改善，同时，民间社团的功能也面临着调整与转变。对于功能性代表社团来说，社团外部政治环境的改变拓宽了社团成员意见表达与政治参与的渠道，因而使代表性社团在团体成员的权益维护、利益表达与社会参与等方面面临着越来越大的压力；过去依赖社团领袖个人魅力获得内外部双重赋权(empowerment)的方式难以适应外部环境的急剧变化与内部成员与日俱增的诉求，因此，社团内部民主化建设日显迫切。实际上，民间社团的内部民主化建设，不但可以增强社团自身的利益代表性与合法性，而且可以推进吸纳功能性代表团体参与的澳门政治体系的民主化与合法性建设。（原载《行政》杂志，总第69期，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2005年9月） 190

澳门人文社会科学研究文选政治卷第四篇治理模式

澳门的市政传统、制度及其发展——兼谈香港的经验吴志良*根据《澳门特别行政区基本法》第95条，“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向特别行政区政府提供咨询意见”。第 96条还指出，“市政机构的职权和组成由法律规定”。正是由于澳门基本法所规定的“非政权性”这几个字，人们对现行市政制度的过渡存有疑问。政权机关与非政权机关的最大区别主要是看其能否行使国家权力。地方国家机关亦可行使地方国家权力，凡是不能行使行政管理权、立法权、司法权的机构，即无权行使国家权力者，就不是政权机构，而属于非政权机构。依香港基本法设立的区域组织和依澳门基本法设立的市政机构，是属于服务性、咨询性的非政权机构（杨静辉、李祥琴）。然而，在澳门现行法律制度下，澳门和海岛两个市政区均为拥有其本身管理机构的公法人，拥有本身的资产和享有行政财政自治权。两个市政区设有市政议会和市政执行委员会，市政议会大部分成员还由选举产生。从两个机关的职能来看，市政议会是权力机构、决策机构，市政执行委员会是市政议会的常设执行机构。换言之，澳门现行市政制度可能与澳门基本法不相符合。一澳门市政制度沿革澳门市政制度可以追溯至16世纪。据居澳门的葡萄牙人在1583年成立*澳门基金会行政委员。 193

澳门人文社会科学研究文选·政治卷内部自治机构——议事会（又称议事公局），在很长时期实行相当程度的内部自治管理，即担负着现今意义上的中央和地方行政的大多职能，主导澳门葡人的政治。自1783年葡萄牙《王室制诰》颁布后，议事会的大部分管治权力逐渐为代表王室的总督所夺取。1834年葡萄牙实行市政改革，从地方自治走向中央集权，澳门议事会的自治权进一步受到影响。1846年亚马留(J.Ferreira do Amaral)出任总督后，实现殖民管治，议事会最终只行使剩余权力。 1933年颁布的《殖民法》和《海外行政改革法》，更令地方行政权力受到限制，市政组织仅负责道路维修、城市卫生、市场、坟场管理、编制门牌和街道名称、发放车辆牌照和驾驶执照等。虽然1974年葡萄牙建立民主政制，开始非集权化，并于1984年修订法律，增加地方行政的权力，但澳门却一直到1987年才改革市政法律制度，试图恢复丧失了一个半世纪的市政传统。根据1988年第一期《行政》杂志刊登的有关研究报告和政府高官在市政改革研讨会上的发言，市政改革虽非政制改革，但其主导思想是 “还政于民”，恢复市政厅（议事会）的传统权力和早期的生命力，“令 1999年的（政权）移交变得更简单”。换言之，1980年代末的市政改革实际上带有将澳门中央政府职能空洞化的意图，建立或曰恢复地方政府，将大量政府职能向其转移，再将“减了磅”的中央政府交还给中国，以为这样才可以维持澳门居民的高度自治。当时澳葡政府改变市政制度的意图，很可能跟其对正在谈判中的澳门前途的信心有关。从马俊贤(Pinto Machado)总督聘请的工作小组所撰写的报告书可以看出，检讨市政制度的真正意图是将葡萄牙市政模式再度移植到澳门，从而达到恢复昔日议事会权力的目的。报告书第五点指出，澳葡政府将在1999年撤出澳门，葡萄牙在澳门的管理已时日无多，因此有责任将地方权力加以整顿，赋予其新生的力量，以便葡萄牙不“留下。一个杂乱无章甚至无政府主义的城市”。报告书还称，除开治安、华务、财政、经济计划及博彩业应完全归属政府、不应下放给地方外，“其余的应该归于市政厅”。虽然其时政府内部意见并不一致，行政政务司韦德霖(António Vitorino) 承认，市政权限是以地域而界定的，澳门只有17平方公里土地和35万人口， 194

澳门的市政传统、制度及其发展中央和地方政权管辖同样的地域，是否需要两个市政厅？市政机构如何与中央行政分享权力？十年后回头看，他当时提出的问题是很尖锐的，但1988年通过的市政制度，基本上依然接受了工作小组提出的改革方案：(1)澳门地区维持两个市政厅；(2)每个市政厅有决议和执行两个机构，决议机关部分成员由选举产生；(3)市政厅享有行政、财政和财产自治权，中央行政仅行使监察权；(4)增加市政厅功能和职权，增加市政厅人力和技术资源，扩大组织架构，建立自主的财政制度。二香港市政制度沿革 1988年澳门市政制度检讨小组的报告书虽然提及内地和香港的情况，但似乎并无借鉴。香港也有区域组织，市政局1936年成立，1952年便有民选议员。然而，市政局仅是法人团体，和区域市政局（新界）一样，负责向市民提供文化康乐、环境卫生等服务，不拥有地方政府通常享有的地方立法权和行政权。事实上，香港亦几次试图改革市政。1949年解放军挥师南下，港英眼看香港治权可能不保，乃于同年6月匆匆提出市议会方案，设市长和30名议员的市议会，负责市政管理、社会福利、城市规划等，财政来源则来自差饷和一般发牌费，与现今澳门市政模式颇为相近，目的是“还政于民”，建立一个政治实体以隔绝中国的影响，并帮助维护英国利益。但解放军并未跨过罗湖桥，此一方案也无疾而终。 1966年10月，市政局发表一份报告书，建议成立一个“大香港市议会”，要求除保安和外事由中央政府负责外，其他均由市议会负责。但由于次年发生“反英抗暴”运动，英政府决定加强中央集权，放弃了有关地方行政改革计划。 1971年8月，市政局再次发表白皮书，提出“如果真要有新途径，以便地方人士更广泛地参与政府事务，顺理成章的办法是容许甚至鼓励咨询机构发展起来，而不是把更多的权力授予地区议会或市政局本身”。后来的发展证明，港英的咨询政治是成功的。 1979年，港督麦理浩(Lord MacLehose of Beoch)访问北京，知悉中国 195

澳门人文社会科学研究文选·政治卷将于1997年恢复行使香港主权后，加速了撤退安排，1982年举行区议会选举，1984年改革区议会，推行代议政制。英国管治时期香港实行的市政制度，无论是市政局、区域市政局还是区议会，都是香港政府为处理地区性事务而设立的政策咨询机构，是法定组织而非独立自治的实体。换言之，香港并不存在类似澳门这样的地方行政自治，也没有这样的传统。香港的区域组织，职能大同小异，都是就文化康乐、公共卫生、公共设施及服务、社区公共建设、社区服务等向政府提出意见或建议，经采纳后，由政府交有关部门推行。而这个执行部门，便是布政司属下宪制事务司所管辖的市政总署。由于市政总署（包括港九政务署、新界政务署和各区政务处）是政府属下架构，人员也全部为政府公务员而非市政局职员，所以不受市政局领导。市政总署仅执行市政局通过并经港督批准的政策。市政局既不能罢免市政总署的职员，亦无权监督政策的执行，从本质上仍是港督征询民意并在形式上由市民参与市政管理的咨询机构。市民对区域组织的参与，主要是通过直接和间接选举选出代表参加市政局、区域市政局或区议会。这些代表，即议员，一般都为港督委任议员人数的两倍（1995年3月市政局和区域市政局选举中更取消了委任议席），因此，市民有足够的参与。其代表性与澳门市政议会相较，颇似海岛市政区（直选、间选、委任各三名），而澳门市政议会的13位议员中，总督仅委任三名，选举产生的议员更占绝大多数（第25/88/M号法律）。三澳门市政自治的重建及其经验澳门《市政区法律制度》（第24/88/M号法律）1988年9月3日颁布， 45天后生效。该法律前言中，指出“市行政在澳门具有悠久的传统，存在了数世纪的市政厅，便是最显著的说明”。根据新法律，澳门地区地方行政包括澳门市政区和海岛（含氹仔、路环两岛）市政区，“市政区是具有公权的集体，设有本身的管理机构，目的在谋取本身及有关居民的利益”。“市政区拥有其本身财产，并按法律规定具有行政和财政自主权。”（第l条） 196

澳门的市政传统、制度及其发展市政区的主要职责为：“①本身及属其管辖范围内资产的管理；②发展；③都市规划和建筑；④公共卫生和基本清洁；⑤文化、余暇和体育的活动；⑥环境和有关居民生活质素的维护和保障。”此外，“市政区应在遵从本地区总政策的方针及本地经济和社会条件下以及配合与法律赋予其他机构的职责下，执行其职责。”（第2条）为执行职责，设立市政议会和市政执行委员会为市政机构，市政议会主席由市政执行委员会主席担任（第5、18条）。市政执行委员会为市议会的办事执行机构，市议会对下列事情作出决议：①活动计划及有关修订； ②市政区预算及补充预算； ③市政区活动报告书及管理账目；④部门和固定人员的编制、部门的组织架构的通过和有关修订；⑤借款。此外，市议会还有权“①注视合法性的遵守；②监察决议的执行；③对有关执行委员会的行为，要求资料、报告及解释；④由本身作主动或应执行委员会的要求，对与市政区有关的任何事项发表意见。”（第17条）从《市政区法律制度》看，澳门两个市政议会明显是地方政权性机构，某些职权，如通过预算、订定市政部门组织架构及其编制、监察决议的执行、审议通过《市政条例》，几乎可以与立法会的职权相比拟，只是范围较小。虽然总督或其授权的一位政务司可以透过分析市政议会的会议记录来行使检查性监察权，也可以在批准市政议会决议时行使修正性监管权力，甚至可以解散市政议会（第46、47、48条），但事实上，由于市政议会在人力、财力资源充足的执行委员会的协助下，出现表面或形式违法现象的机会极微，除非是政治冲突，否则总督很难行使上述权力。即使发生政治冲突，因为市政议会成员绝大多数由选举产生，总督亦需三思才能决定修正某些有重大分歧的决议或解散市政议会。换言之，总督行使市政区的监管权力要付出政治代价，不会也不能轻易运用。即使如此，第一届澳门和海岛两位市政厅主席于1993年卸任前接受报章访问时还不约而同地批评中央行政当局没有真正给予市政厅自治权力，或称财政拨款不定，或怨事事要报批，或强调与中央行政机构的职权冲突。然而，第二届尤其是澳门市政区的市政议会和执行委员会的表现却令人刮目相看，在城市管理、卫生、 197

澳门人文社会科学研究文选·政治卷文化娱乐方面提供了合乎市民需要的良好服务，受到各方面的赞扬。在同一市政制度下，却产生很大差异的市政经验。原因何在？第二届澳门市政议会和执行委员会之所以取得引人注目的成绩，最根本的原因是在新颁布的市政财政制度（第11/93/M号法律）下获得令人垂涎的财政资源--80%的房屋税和物业转移税，许多牌费（包括汽车牌费）收入亦全数拨归市政厅。1995年，市政厅财政出现大量盈余，1996年亦财源充足，1997年其预算更达五亿多元，1998年的预算也有增无减，超过六亿元。有钱了，便好办事。另一方面，这一届的市政机构领导人也较善于管理，市政议会充分发挥反映民意的功能，将市民的要求和期望及时转达至市政机关，令市政工作迎合市民的需要，从而获得好评。然而，值得指出的是，近年澳门街道卫生弄得不错，城市干净了，是否与城市清洁私营化有关？道路修补快了，城市文化康乐活跃了，是否跟其他的中央政府部门行动太慢有关？换言之，市政厅不少工作（尤其是其他政府机关也应办的事务）做得不错，跟这些机关不做或做得不好不无关系。若进一步理顺职责权限，或其他机关享有同样的财政资源或换了领导人员，工作急起直追，情况可能会有所不同。第二届市政机构有关人员任期届满接受报章访问时，无不赞同现行制度的延续，这点可以理解。但若认为市政厅可以比中央政府机关更接近市民大众、更直接服务市民，则令人不敢苟同。莫非教育暨青年司、文化司、体育总署、社工司、房屋司、身份证明司、社会保障基金不为普罗大众服务？难道所有政府机关不应更接近市民，提供与市民生活息息相关的服务？四世界市政模式地区自治在当今世界是个热门的政治话题，也是非集权化民主进程的必然。地区自治政府的体制各适其式，往往取决于历史的传统和人民的意愿。当代市政自治模式主要有以下几类（桑玉成）。（一）市议会制这种体制的主要特征是当地政府只设议会而不设行政机构，由议会兼 198

澳门的市政传统、制度及其发展行议决权和行政权。英国各城市普遍实行这种体制，加拿大的多数城市以及德国的少数城市也采用此制。市长同时是市议会主席，兼行市决议和市行政首长之职权。（二）议会市长制这种体制的主要特征是市议决机构和市行政机构分设，但市议会在与市长的关系上明显处于优势地位。日本各城市都实行这种体制，美国部分小城市和少数大城市也采用这种体制。在日本市议会市长制下，市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。市长有权提出市议会议案，负有执行市议会决议之责，市议会对市长及行政机构还有监督权。（三）市长议会制这种体制的主要特征是市议决机构和市行政机构分设，但市长在与市议会的关系中处于优势地位。法国各城市和美国多数大城市以及德国某些地区的小市镇，都采用这种体制。在法国市长议会制下，市长由市议会在议员中确定候选人并选举产生，但一旦选任，市议会就无权将其免职，只能由国家内政部长给予撤职。市长兼任市议会主席，因此他可以用该职权限，对市议会的行为施加影响。另外，市长有义务执行市议会的决议案，在这方面对市议会负责。（四）委员会制这种体制的主要特征是城市的立法权和行政权同时掌握在一个由市民选举产生的委员会手中。美国五万人口以下的城市较多实行委员会制，加拿大也有一个省的城市实行类似的议会委员会制。在美国的市委员会制下，市的议决机构和行政机构合为一个市委员会，一般由三至七名委员组成，委员由市民选举产生；委员会兼行立法权和行政权。市委员会实行合议制，集体对选民负责；市委员会下设若干个行政部门，分管各方面的行政事务，每个委员分别担任一个或几个行政部门的首长。在市委员会产生后的第一次会议上，推选一名委员为委员会主席，该委员会主席即为市长。有些市委员会采取委员轮流主持市委员会会议的 199

澳门人文社会科学研究文选·政治卷制度，市长即为轮流担任的职务。（五）市经理制这种体制的主要特征是市议决权和行政权都掌握在市议会手中，但市议会将市行政权委托给一位市经理执行。美国相当一部分中等城市和多数小市镇都实行这种体制，加拿大各省中也有30多个城市采用市经理制。美国被认为是市经理制的发源地。在美国的市经理制下，市议会由市民选举产生，市议员有五至九名不等，少数也有超过九名的。市议会享有立法和行政的权力。市议员不得兼任市经理和各局局长。市议会聘任一位超党派、有学识、有经验的市政管理专家为市经理，依法授予他执行市行政职能全权，市议会也可解聘市经理职务。（六）监督委员会制这种体制的主要特征是监督委员会为市行政机构，其成员由市民或市议会选举产生，市议会在与市监督委员会的关系中处于优势地位。加拿大的安大略省中10万人口以上的城市、不列颠哥伦比亚省中人口1.5万以下的城市，多采用监督委员会制。在监督委员会制下，监督委员会由三至六人组成，其成员有的由市民普选产生，有的由市议会选举产生。市长为当然的监督委员会成员，由市民选举产生。市监督委员会具有双重职能，除了履行市行政机构的职权外，又与市参议员并行出席市议会，成为市议会的组成部分。市监督委员会对市议会负责，与市议会之间存在着某些制衡关系。五中葡地方行政制度以及澳门的市政衔接与发展澳门的市政模式，有点类似法国的市长议会制。葡萄牙的政制的确也与法国的较为接近，但是，1976年由葡萄牙颁布的规定澳门政制组织的《澳门组织章程》及其后的几次修订，都未提及澳门的市政模式，反而将澳门公共行政视为“当地行政”，即地方行政。而现行澳门市政议会和执行委员会的产生方式也与葡萄牙的有所出入。根据《葡萄牙共和国宪法》，除马德拉、亚速尔两个自治区有特殊规定外， “市政议会由各堂区执行委员会之主席，加上由市之选举团所选出、而人数不少于该等主席人 200

澳门的市政传统、制度及其发展数之成员组成”（第251条）。而“市政执行委员会为市之合议执行机关，由居住在该区域内之选民选出，主席为得票最多之名单内之第一候选人” （第252条）。换言之，葡萄牙地方政府市政执委会主席是由直接选举产生的，反而市政议会由间接选举产生。顺带一提，葡萄牙政党近来一直为地区化（Regionalizacao）问题争得不亦乐乎。根据《中华人民共和国宪法》，中国实行地方人民代表大会和地方人民政府制度，明确规定“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”（第96 条）。“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”（第97条）“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表常务委员会不适当的决定。”（第99条）“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”（第101条）很明显，中国实行的是地方自治行政体制，县以上人民代表大会（议会）由间接选举产生。必须承认，地方行政制度没有放诸四海皆准的模式，完全视每一地区的特殊情况和需要而定。可是，澳门23平方公里（不及国内的一个镇）、45万人口（相当于国内的一个县），是否需要二级政府？说到底，这不仅是现行市政制度延续与否的问题，而且是澳门政治行政组织模式如何设计的问题，不应孤立来考虑。有人说，市政工作成绩斐然，不必更改；有人说，市政厅历史悠久，不应改变好不容易恢复过来的组织架构和权力；还有人认为，市政议会和执委会主席由总督委任，市政执委会副主席和全职委员的职务也通常由总督委任的市政议员担任，市政机构不能算是政权性机关。这些论点，似乎都缺乏足够的说服力。总督委任市政议会部分成员和执委会主席并行使监察权的事实，只能说明中央行政对地方行政存在某种程度的制约机制和影响力，不能完全改变市政机构具有政权性的本质。这既涉及与基本法衔接的问题，又涉及澳门整体资源如何更有效运用的问题。 201

澳门人文社会科学研究文选·政治卷政府的重大责任之一是有效、合理地运用资源，为居民提供更好的公共服务，推动整体社会的发展。如果现行体制可以做到这点，当然可以不动；如果现行体制经修改后可以做得更好，自然应作出修改，以便提供更高效的服务。这种修改，既可以增加市政厅的职能，将文化司、社工司、环境技术办公室甚至体育总署等的一些职能合并其中，把它变成一个真正的小政府；也可以将其部分职能（如道路维修等）拨到其他政府机关，令其成为一个专责文化、康乐的市政组织。但无论是何种选择，都应考虑到有限资源的合理运用以及与中央政府职能的明确分工。显然，考虑到与基本法第95条的衔接，将市政组织变成小政府是行不通的。如果它们继续膨胀（澳门、海岛市政厅目前分别有1500名和780名员工，合计约占澳门政府公务员总数的13%），是否可以提供高质量的服务也难以估计。另外，由于市政机构与中央行政的职能分工不明确之处甚多，造成相当程度的资源浪费。因此，在反省澳门市政制度之时，我们首先要清楚澳门弹丸之地是否需要二级政府。事实上，在葡萄牙宪制上澳葡政府已是一个地方政府，澳门特别行政区政府也将是中国的一个地方政府。若不需要，那么便需依基本法的规定理清政府职能中哪些是文化、康乐、环境卫生的职能，该拨入的拨人，该拨出的便拨出。这样，澳门市政机构便有了明确界定的职责权限。为了尊重历史传统和照顾葡人及其后裔的历史情结，我们认为不妨保留澳门市政议会；至于历史较短的海岛市政区，考虑到离岛的发展，也可予以保留。但是，两个市政机构可合为一个，即保留市政议会，取消成员与市政议会重复的市政执行委员会，同时以澳门和海岛市行政机关为基础设立中央行政部门市政局，直属行政长官或有关司（相当于现在的政务司），经其批准后执行市政议会的决议。实际上，澳门市政厅最后的改组已为此做好准备，设立市政事务司（相当于特区的局），统管执行市政厅的事务，只是目前仍听从市政执行委员会的指示。待特别行政区市政局成立，尚可设立海岛市政分局，由市政局总管，以更好地运用人力财政资源。例如绿化等问题，市政局下设一个部门可统管澳门地区全境的绿化工作，犹如现行的车辆发牌制度，由澳门市政厅统筹。由于执行委员会的取消，《市政区法律制度》的修改便主要集中于如何将其有关职能技术性地转移到市政局。从前面的分析看，要使得现行市政 202

澳门的市政传统、制度及其发展制度与基本法衔接，取消市政执行委员会、设立市政局直属中央行政是较为简便的一个方法。这样，市政议会就没有当然的执行机构，可以逐渐过渡成为政策咨询性机关。无论如何，《市政区法律制度》都要进行修改，市政议会的权限会不可避免地受到影响。特别是可能与立法会权限产生冲突或重叠的地方，不宜保留。有关的修改应逐步进行，或由特别行政区筹委会，或由特别行政区政府，或由第三届市政议会，或由立法会主动提出，分步到位，与基本法接轨。但有关法律最终都要经立法会修订通过，事实上，由于澳门政治行政制度不完善之处甚多，根本难以一步到位地与基本法全面衔接。因此，循序渐进地改良，可以更好地保持社会稳定和发展。在修改市政制度时，市政议会的大多职权可以基本维持不变，只需加上一条“市政议会的决议经行政长官批准后交由市政局执行”。而市政议会的行政辅助亦由市政局提供。市政议会选举时，可考虑市政间选与立法会间选方法划一，以更好地体现其代表性。当然，立法会间选机制亦有不足之处，应增加专业利益界别的席位。市政议会成员可以全部为兼职，主席、副主席均由议员互选产生，这跟立法会也接近（立法会主席全职是近年的事，不甚可取）。市政局同样可享有行政、财政和财产自治权，但其领导成员（或管理机关）则由行政长官委任，并接受行政长官或其授权人（有关的司长）的直接领导。这样，既可解决现存二级政府的问题，又不损害市政议会加强与市民沟通的渠道。若市政议会主席、副主席由市政议员互选产生，还加强了其民主性。无论从历史还是现实的角度，澳门都可以维持市政制度，但必须意识到的是，澳门中央政府本身就是一个小政府，是一个地方政府，有义务接近居民、为居民服务。与香港相比，澳门公务员人数约为香港的1/10，而政府预算约为香港的1/30。仅香港市政局和区域市政局的预算，去年已超过澳门政府的总预算。另外，香港特别行政区政府正在检讨区域组织，拟取消市政局和区域市政局，由中央政府收回两局承担的职能并重新规划安排，力求精简架构，提高效率和公共服务的水平。同样是特别行政区，土地面积约为澳门的50倍，人口约为澳门的15倍的香港尚作如此变动，澳门市政组织没有必要成为架构庞大的地方政府。香港的经验未必适用于澳门，但不无借鉴意义。香港在1960年代末设 203

澳门人文社会科学研究文选·政治卷立民政主任制度，最重要的原因是大都会的行政结构已变得太大、太复杂、太科层化，以致与民众脱节，政府所为已非普通居民所能了解，从而产生设立区域组织架构加强政府与市民沟通的需要。这样，既可推销政府政策，又可搜集民意，令政府可以更好地适应和满足日益政治化的市民的要求。回望澳门，一是政府架构相对简单（当然还可以更简化）；二是公务员人数不算多（当然还可以精简，香港许多大公司雇员的人数远超澳门公务员队伍的规模）；三是地域很窄，东南西北只有不到半小时的车程；四是社会尚未泛政治化，居民的政治诉求不高。尤其是最后这一点，对管治者而言，是澳门比香港优越之处。社会越政治化，民众政治化倾向越强和社会动员程度越大，政府管理难度便越高。谁都不能否认，澳门有最温顺朴实的居民。因此，只要有一个高效率的政府，任何符合澳门社会实际需要的有远见的决策，都可以快速有效地得以实施。由此推论，不管市政制度和市政机构的职能产生什么变化，只要本着“服务市民、追求卓越”的目标，澳门市政发展的前景是乐观的。参考文献1．《中华人民共和国宪法》，北京，中国法制出版社，1995。 2．《葡萄牙共和国宪法》，澳门，法律翻译办公室，1993。 3，《澳门特别行政区基本法》，澳门，澳门基金会，1997。 4．《自治机构法例》，澳门，澳门市政厅，1994。 5．《香港1997》，香港，香港政府印务局，1997。 6．《市政厅在本地区生活所扮演的角色》，《行政》，第1期，澳门，澳门行政暨公职司，1988年4月。 7．史深良：《香港政制纵横谈》，香港，三联书店，1992。 8．吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995。 9．桑玉成：《自治政治》，香港，三联书店，1994。 10．杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，澳门，澳门基金会，1996。（原载黄汉强、冯少荣主编《澳门研究》，第9期，澳门，澳门基金会，1998年11月） 204

“二元政治”的客观存在与重新整合——兼议澳门特别行政区管治模式的构筑冷夏*一绪论澳门第一届行政长官产生在即，澳门特别行政区也即将诞生，未来特首将采取何种管治模式对澳门特别行政区进行有效管治，备受社会关注。管治模式是政体（或称政制）的重要内容。按照西方政治学开山鼻祖亚里士多德(Aristotle,公元前384-前322)的论述，政体有三种类型，一是“君主政体”，即我们平常所说的王位世袭制；二是“共和政体”，也就是“民主政体”；三是“贵族政体”，我们现在习惯称之为“精英政体”或 “贤能政体”。上述三种正宗的政体类型又有相应的三个变态类型：僭主政体为君主政体的变态，寡头政体为贵族政体的变态，平民政体为共和政体的变态。① 基本法对澳门特别行政区政体的设计，首先体现了国家的主权，同时也充分考虑了澳门的实际情况，真正体现了“一国两制”、“澳人治澳”的原则。按照亚里士多德的政治学说，澳门特别行政区的政体应该算是一种“精英政体”或“贤能政体”，即由澳门当地的华人精英（贤能）管治的政体；而这种政体是最符合澳门实际情况和长远发展的。“适于君主政体的社*香港调查研究中心特约研究员，华中科技大学等多所大学客座教授；曾任澳门政策研究所总干事和《澳门政策研究》杂志社社长。①引自[古希腊）亚里士多德著《政治学》，北京，商务印书馆，1965。 205

澳门人文社会科学研究文选·政治卷会应该是那里的民族或种姓自然地有独一无双的英豪，其才德优异的好人而又有乐于以自由人身份受贵族之辈统治的民众。适于城邦宪政（共和制度）的社会应该是那里自然地存在有胜任战争的民众（武士），那里在小康阶级之间按照各人的价值分配政治职司，他们在这样的制度中既能统治，也能被统治。”亚里士多德又认为，在上述三种正宗的政体类型中，“最优良的政体就该是由最优良的人们为之治理的政体。这一类型的政体的统治者或为一人，或为一宗族，或为若干人，他或他们都具有出众的才德，善于为政，而且邦内受治的公众都有志于，也都适宜于，人类多崇高的生活。”①澳门基本法为澳门特别行政区设计了一套“最优良的政体”。要最大限度地实现这“最优良的政体”的功效，未来的特别行政区行政长官应当采取“收编”（即“整合”或“统合”）的方法，主动地、有选择地将民间社团中爱国爱澳、才德兼备的优秀人才纳入政府和决策体系之中，并借此建立一种新型的政府与利益团体间的良性互动关系。为了更好地探讨这个问题，我们有必要先来了解和分析澳门几百年来管治模式的发展、演变情况。二澳门的“二元政治”形态是历史形成的不少研究澳门政制发展史的学者都认为，在16世纪中叶葡萄牙人盘踞澳门初期建立的内部自治组织——议事会，其实是由当地少数精英集团统治澳门的“寡头政体”（“贵族政体”的变态）的表现形式；而后，葡萄牙人逐渐在澳门推行殖民统治，有学者认为，这种殖民统治后来逐渐发展成为“威权政制”( authoritarian regime)。② 姑且毋论“威权政制”属何种类型的政体，也姑且毋论“威权政制”与。寡头政体”的关系，但有一点可以确定的是，不管是在“寡头政体”年代，还是在“威权政制”年代，“二元政治”始终断断续续地存在于澳门社会，从而形成澳门特有的一种政治形态和社会现象。二元政治”在澳门的演变形式和客观存在，有它的历史必然性。①引自[古希腊）亚里士多德著《政治学》，北京，商务印书馆，1965。②资料引自吴志良著《澳门政制发展史对未来的启示》，《澳门政策研究》，第l期。 206

澳门的市政传统、制度及其发展在1583年议事会成立之后开始的居澳葡人内部有限度自治时期，澳门始终在中国的体统之内，重大政治行政决定权、司法终审权一直由明、清中央政府控制，华洋共处分治的正统性和事实形态都是客观存在的。这个阶段的“二元政治”形态中的其中一元指的是葡萄牙人，他们以个人或民间的面目出现；而另一元指的是明、清中央政府，它们以国家的形式出现。自1840年代葡国开始对澳门实施管治，尤其是自1887年《中葡和好通商条约》获清朝政府承认之后，“二元政治”的“正统性”（或称中葡两国政府的认知）已经荡然无存。虽然如此，由于清朝政府仍然不时对葡人治澳进行各种各样的干预，以致澳葡当局管治的政治秩序始终不完整和不确定，加之占澳门绝大多数人口的华人社区的教育、医疗和其他社会福利服务一直主要由华人社团负责，澳葡政府也有意无意地将部分社会功能交由华人社团分担——其结果是华洋共处分治的“二元政治”形态仍然于不同的时期以不同的形式在不同程度上存在着。 1966年发生的“一二•三事件”，令澳门社会长期存在的华洋共处分冶的“二元政治”形态有了一个本质的飞跃发展。该事件对葡国的殖民统治造成空前冲击，澳葡政府威信扫地，对澳门的管治能力几乎丧失。亲北京的传统华人社团异军突起，趁势出面维护澳门的经济和社会秩序，并在此之后的一段时间内于澳门一度形成“强社会弱政府”的政治环境，华人传统社团势力骤增到足以与澳葡政府分庭抗礼。这两股主宰澳门命运的主要力量如两辆马车并驾齐驱于澳门发展的时空中，“二元政治”的形态赫然存在着。1976年，《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》先后颁布，澳门进行具有现代议会政治意义的第一届立法会选举，澳门从此开始走向民主化和非殖民化——当然，这种民主化是非常有限度的，至今仍然是这样。而传统华人社团也因此得以通过正式的渠道（晋身立法会），在政府建制之中参政议政，分享政府的权力。从第一届立法会到最新一届立法会的组成成员来看，华人在立法会的人数逐届增加，影响力逐年增强；当中的八个间选议席更一向被传统社团掌握，他们与七位官委议员协守“协调政治”的共识，对澳门社会的稳定起到了一定的作用。而澳葡政府建制中另一个连同立法会一起会同总督运作的咨询会，从 207

澳门人文社会科学研究文选·政治卷第一届起就有相常数量的华人代表出任委员。按照《澳门组织章程》的规定，咨询会委员享有与立法议员同等的特权和机制，政府的很多重要决策、法规，总督必须听取咨询会的意见。“虽然咨询会的意见没有约束力，但从其组织到权限来看，总督的重要决策和决定都希望在咨询会中讨论并寻求共识，避免重大决策的错误和争议。”①华人在咨询会中的人数比例也是逐届增大，并逐渐占了大比数。另外，在总督设置的多个专业性咨询机构中，不仅总督会委任一些社会知名人士（其中不少是华人）出任委员，而且一些重要社团（其中不少是华人传统社团）的代表也是当然的委员。在1970年代澳门开始实施有限度民主化进程之前，华人利益团体与政府共处分治是以民间的非法定的形式进行的；而华人在各级政府建制架构中参政议政，可以理解为澳葡政府以法定的程式化的形式承认和确定了 “二元政治”的客观存在。不仅如此，澳门社会的“二元政治”还包含着一种独特的政治现象：不少在澳葡政府建制中任职的华人同时在中国的各级建制架构，如人大、政协、青联、妇联、工商联中担任职位，有个别人甚至位居要职，如全国政协副主席、全国人大常委、全国政协常委。想必作为澳葡政府最高行政首长的总督在他的葡萄牙也未必有如此高的相应的政治任职。虽然1979年中葡建交时双方对澳门的主权、治权有了正式的法律确认（即主权在中国、葡国暂管），但是，在中方建制中任职的澳门华人同时在澳葡政府建制内参政议政这一事实本身，虽然“不能”（应该说是“不好”）诠释为他们在一定程度上（或者说是在一定意义上）代表着中国政府对澳门行使部分的管治权，但这为澳门社会“二元政治” （近20年这个阶段应该称为“二元领导”）的存在提供了不容置疑的、无懈可击的注脚。三 “二元政治”长期存在于澳门的政治意义在葡国对澳门实施殖民统治的一百多年时间里，长期断断续续存在于澳门社会的“二元政治”形态的其中“一元”指的当然是华人势力，而这些华①引自黄汉强、吴志良主编《澳门总览》一书，澳门，澳门基金会，1994。 208

澳门的市政传统、制度及其发展人势力往往是以利益团体的面目出现的。近半个世纪以来，这些利益团体又主要以亲北京的社团为主，以至于时至今日，虽然澳门的各类团体林立，数目众多，但在社会中起绝对性的主流作用的仍然是传统的亲北京的社团。以亲北京的社团为主要力量的华人势力与葡国管治者共处分治，在澳门形成“二元政治”的局面，有着积极的作用和深远的影响。至少，“二元政治”的存在，虽然主要是由于澳门的政治秩序和政治地位不完整和不确定而形成的，但它同时也反过来强化和巩固了这种不完整性和不确定性。主观上他们并不认为澳门脱离了中华民族的体统，客观上则造成了澳门的权益（主要是治权）始终由华人参与掌管的实际效果。所以，多年来，且不说中方或是澳门本地华人，就是在澳门推行殖民统治的葡人也不能理直气壮地认为澳门是葡国人的地方。最典型的莫过于“一二•三事件”之后，当时的葡国外交部长诺格拉(Franco Nogueira)说： “我们在澳门的管治已经触礁和搁浅……尚存主权的表象：国旗、货币和若干管理机关，但主权的实质元素已经消散，且比往时更甚。我们不拥有主权，我们只在他人的监督下，管理一间物业。”①这一点与香港的情况大不相同。从政治的层面来说，“二元政治”在澳门的存在，在很大程度和很大意义上维护了民族的尊严和华人的利益。四 “二元政治”有一定的时代局限性“二元政治”的客观存在有它的历史必然性，但也有它的时代局限性，这主要表现在以下几个方面。其一，长期以来，传统社团主要在社会救助、安老抚老、社会福利方面担当澳葡政府的部分社会功能，而无法介入政府的决策和咨询。1970年代起，一些传统社团代表和少数华人精英以不同方式晋身政府建制架构，开始涉足政府决策和咨询层面，但情况正如研究澳门政制发展的学者吴志良所说，“实际上，澳门第二自我管治机关立法会虽然已是现代意义上的议会，其成员超过2/3由直接或间接选举产生，但根本上仍是新集团主义的一①资料引自吴志良著《澳门政制发展史对未来的启示》，《澳门政策研究》，第1期，澳门，澳门政策研究所。 209

澳门人文社会科学研究文选·政治卷种表现形式，因为在立法会获席位的利益团体并未以组织严密的政党名义出现，亦无立场鲜明的政纲，而立法会本身非完全的民意代表机构，不必向市民负责……绝大多数本地居民至今仍对政制不甚关心，认识和认同不足，参与程度更低，从而导致官民疏离，政制运作效率不高”①。其二，传统爱国社团不断壮大，并且在社会上起到了中流砥柱的积极作用，但同时也导致澳门民间势力出现一面倒的态势。这种态势的形成和存在，固然有积极的意义——因这是代表着澳门社会“爱国爱澳”的主流性进步力量，但也不能忽视其负面的效果，那就是一旦有人不按传统社团的意志“埋堆”、“出牌”，则有可能被打入另册，遭排斥，被孤立。其或许是理性的声音可能因此遭埋没，结果是澳门社会日趋单一化，不利于澳门的良性发展。终其一生致力于创建一个结合“国家”与社会为一体的民主政治理论的著名学者卢梭(Jean-Jacques Rousseau,1712-1778)对这种现象有过精辟的论述：“具有相当知识水准的公民，若彼此间不互通声息，则他们各自所做出来的主张必须都会大同小异，足以构成这个社会的全意志，而这些主张也往往是好的主张。但如果这个社会有部分的人形成小团体，则小团体成员间或许仍存在着共同的主张，但这些主张对国家其他的成员而言，却可能格格不入而只是社会其中一部分人的特殊主张。我们因此可以说，如果社会中有小团体的存在，则做决定的便将不再是个人而是团体。社会也会因各团体间的差异，而产生越来越多的歧异。最后，如果有一个团体的力量超越过其他的团体而成为最后的决策者，则它必会依据自己的看法来拟定群体的政策，而不会去协调各团体间的歧异。此时，社会上将不复有全意志的存在，所有的只是一个占优势的个别团体见解。”②对利益团体政治研究颇深的台湾学者杨泰顺据此分析说，“卢梭并不认为人民必须透过其他团体的中介才得与闻国家政策的决定；相反，他认为中介团体的存在，将只会造成民意的扭曲与政权被少数人所垄断。易言之，如果人民参政必须透过团体的中介，则社会必会形成统治者与被统治者的分野，人民作为一个整体将无法真正成为自己的主人……卢梭因此强调，一个国家如果要拥有真正的全意志，便应允许各国公民可以直接地表达自①资料引自吴志良著《澳门政制发展史对未来的启示》一文。②引白杨泰顺著《利益团体政治》，台湾财团法人民主文教基金会，1994。 210

澳门的市政传统、制度及其发展己的观点，而不应允许中介团体存在于国家与公民之间。”①很明显，卢梭强调国家要重视个人意志，并力倡全民参政议政——当然，这种全民性的民主必须是理性的、有秩序的，民众的素质普遍较高是这种理性民主的先决条件。他同时又认为利益集团势力和影响力膨胀到足以垄断民意并左右政府决策时，社会的理性民主势必无法达致。五澳门社会近年隐现政治多元化的迹象正如上文所述，澳门“二元政治”的长期存在，主要是由于澳门的政治秩序和政治地位不完整和不确定而历史形成的。但是，即将诞生的澳门特别行政区是一个主权、治权合而为一的地区，基本法对其政制正统性从宪制上予以充分确认和保障；即将产生的行政长官又是一个既代表澳门利益同时又代表中央政府行使主权、治权的地方最高首长。时代转变，“二元政治”就没有存在的必要。事实上，正是由于时势的改变，澳门社会近20年来出现了很多变化。社会的演进，令“二元政治”的继续存在也变得越来越没有可能。由于澳门在1970年代开始推行有限度的政制民主化，更主要是由于1980年代中葡联合声明的签署，澳门进入回归祖国的过渡期，澳门人的国家意识和主人公意识增强，政治上的诉求越来越强烈，社会因而逐渐开放，并分化出多股取向不同的势力，最明显的表现是有别于传统爱国社团的团体逐年增加。根据一位资深的研究澳门社团发展史的学者所述，“专业性团体在八九十年代涌现，多崇尚个人发挥、专业知识与群体力量，要求社会重视中产阶层的声音，政治立场上比较中立及个性化，既重视与内地的关系，也重视与外国，以及与台湾、香港的关系。从1989年之后，澳门成立了主张实行西方民主的政治性团体如民主发展联委会、民主友联促进会、新澳门学社、友谊协进会、公用事业关注协会等，他们的支持力量是青年、学生和部分知识分子，教会力量对这些团体支持相当大。目前该等团体的会员不算太多，但能量不小，而且开始频频与台湾，以及境外民运组织发生关系，①引自杨泰顺著《利益团体政治》，台湾财团法人民主文教基金会，1994。 211

澳门人文社会科学研究文选·政治卷有不可忽视的影响。再加上不少“民主派”人土在政府部门、新闻界、教育界服务，其理念、作风一定程度上影响年青一代的政治选择。1990年代以来土生葡人的政治意愿表现十分明显，目前有影响的土生团体有振兴学会、根在澳门、土生协会及以土生为主的公职人员协会。他们有危机感，也有保留葡国文化在澳门存在的使命感，不想沦为将来的‘少数族群’，所以积极争取他们的权益，不断向中方、葡方反映意见，争取土生葡人在政府部门得到重用，在1999年后继续留在澳门。‘根在澳门’一成立就宣称自己是一个政治性的团体，为土生葡人谋求利益与社会利益。土生葡人已以各种方式团结在一起。”①近年涌现出来的各种政治取向、价值观念各异的团体，其社会影响力有限，更遑论是跟传统爱国社团共争日月、分庭抗礼。但是，这现象本身却说明了社会日趋多元化的态势不可逆转，有学者也因此认为澳门“市民社会”的迹象开始隐现。与此同时，“澳门现代政制经过20多年的运作，已取得一定的经验，由于新利益团体的不断兴起和强大，社会趋向更加分化和多元，大利益集团政治统合已经不似以往那么容易，它们以及其他权力中心在影响干预公共决策时也较为节制自律，并可望变得有序和规范化。”另一方面，“政府推行多年的公务员本地化计划初见成效，一大批熟悉民情、受过良好教育和培训的本地技术人员，逐渐进入公共行政和司法架构的中上层，虽经验尚浅，但假以时日，应该有信心、有能力确保政制的正常运作，并逐步改善其效率”。② 以上种种，昭示了随着澳门回归祖国的日子渐近，长期存在于澳门社会的“二元政治”已呈式微态势。在新的政体下设计一套切实可行、行之有效的管治模式，既是历史的必然，更是时代的呼唤。六 “多元政治”和“民主”政治暂不适合于澳门特别行政区按照亚里士多德的观点，“有关政体的建议必须以当代的固有体系为张① Liza著《有必要将澳门的社团重新定位》，《澳门政策研究》，第1期，澳门，澳门政策研究所。②吴忠良著《澳门政制发展史对未来的启示》，《澳门政策研究》，第1期，澳门，澳门政策研究所。 212

澳门的市政传统、制度及其发展本而加上一些大家所乐于接受并易于实施的改变。改善一个旧政体就有创制一个新政体那么困难，这恰相似于要人们忘掉一页老课程就有要人们诵习一页新课那么困难。所以实际政治家就不可自囿于上述的范围，他应该帮助任何现存政体，给予补救或改进”。①澳门特别行政区并不是从天而降，而是脱胎于葡国管治下的澳门，再跟香港特别行政区“嫁接”的结果——因澳门基本法很多内容是以香港基本法为蓝本的，尤其是澳门特别行政区的政制设计，借用香港特别行政区的模式更多。如此这般，正是充分考虑到澳门的特别性，延续和继承了原有的一些有利于澳门稳定繁荣的政制内容，并在此基础上借鉴外地模式，加以“改良”。这是对历史负责，更是对澳门的将来负责。未来特别行政区政府的领袖当然也不能割断历史，既要充分考虑到 “二元政治”长期存在的客观事实和积极作用，以及它的时代局限性，又要看到利益团体近年日趋多元发展的现实，同时更要严守澳门基本法对未来特别行政区的政制设计原则，并据此设计出一套新的管治模式。上文已述，由于时势转变，“二元政治”形态在澳门继续存在变得越来越没有可能。至于利益团体近年日趋多元发展，是否又意味着未来特别行政区应该顺势实施“多元政治”或完全民主化的管治模式呢？“多元政治”理论的发轫者是杜鲁门(David Truman)及道尔(Robert Dahl)这两位学者。按照“多元政治”理论的观点， “多元政治”的特点是，政府（政府首脑）“置身于团体竞争之外，待竞争有了结果，再采纳胜利者的想法作为政府政策”。这样一来，政府（、政府首脑）就始终处于被动决策的状态，没有决策的主动权；另一方面，“由于团体的相互结盟，使得竞争不仅可能将整个社会卷入，竞争者也会因壁垒分明而使意见强度增高，因此政府这个不介入态度，最后反倒可能助长了社会分裂的趋势，形成一个没有赢家的局面。”“由于社会已分化为几股主要的联盟性对立，其所引发的伤害将可能使整个社会付出庞大的代价。”②由此可见，倘若澳门特区政府采用“多元政治”的管治模式，行政长官就丧失了决策和施政的主动权，被动地被多元的利益团体牵着鼻子走；① [古希腊]亚里士多德著《政治学》，北京，商务印书馆，1965。 ② 杨泰顺著《利益团体政治》，台湾财团法人民主文教基金会，1994。 213

澳门人文社会科学研究文选·政治卷同时，多元利益团体的相互竞争和分裂，也有可能使社会陷入无政府状态，而行政长官则无法有效操控局面。至于高度民主化的管治模式，一般是指政府首脑由民众选举产生，立法权不是由个人行使而是形式上由公民大会或者公民选举出来的代表所组成的机关来行使。但是，就澳门的实际情况来看，未来澳门特别行政区并不具备高度民主化的条件。其一，澳门基本法作为澳门特别行政区的“地方性宪法”，已经对澳门未来的政制发展有了明确的法理规定。澳门特别行政区行政长官并非由全民投票选举产生，而是由一个人数有限的推选委员会在当地通过协商或协商后提名选举的方式产生，并由中央人民政府任命；“2009年及以后行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准”。至于澳门特别行政区立法会也并非完全的民选议会，第一、二、三届立法会除了部分议席由直选产生外，大部分议席都是由间选和委任产生。 “2009年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”① 很明显，无论是行政长官还是立法会，在2009年之前都不可以完全由民众直接投票选举产生，也就是说，特别行政区政府成立之后的好长一段时间内，在澳门推行高度民主化并没有法理依据。其二，民主政治的推行有一个重要前提，即那里的民众普遍具有较高的公民意识和较高的文化水平，唯有这样，民主政治才能理性地、有秩序地推行。但是，澳门目前并不具备这个先决条件。澳门虽然自1970年代起就开始推行有限度的民主化选举，但华人对政府决策和施政冷漠、麻木的情况并没有太大的改观，参与程度尤低，公民意识较弱。在这种情况下，政府若贸然急速推行民主政治，澳门社会则有可能出现非理性、无秩序的混乱和动荡状况。当然，民主化是世界的潮流，澳门不能抗拒民主发展的必然趋势。未来的特别行政区行政长官有必要创造一个融洽、宽松的社会气氛，充分发①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。 214

澳门的市政传统、制度及其发展掘潜藏于澳门的民心民智，调动市民关心社会发展的积极性，为使澳门循序渐进地迈向现代化、民主化铺筑坚实的社会基础。显而易见，在澳门特别行政区成立之后的好长一段时间内，澳门都没有推行“多元政治”或高度民主化政治的法理依据和社会基础。七未来特首进行政治“整合”势在必行要突破“多元政治”造成的社会分裂这个民主发展的瓶颈，并避免因民主化进程急速推行造成的社会震荡和混乱，同时又要考虑到如何将民间利益团体的力量为政府所用，政府首脑就必须要在政府和日趋活跃的民间利益团体之间建立一种新型的良性合作互助关系，其方法就是“整合”（“统合”），也就是我们日常所说的“收编”。“新统合主义”(neo-corpo- ratism)就是这种管治模式的理论概括。根据杨泰顺的表述，“新统合主义”是在欧洲国家独有的政治经济环境下，所发展出来的一种政府与利益团体间的互助模式。“新统合主义论者认为影响政策的力量若已自行整合成几股主要的联盟，政府便应顺势而为，将这些主要的势力纳入政府的决策体系之中，借由它们对政府决策程序的参与来化解这些势力所可能引发的对立与抗争。对于未自行整合的民间力量，政府甚至也有义务来帮助它们整合，以使得决策过程中可以包容较多不同而有秩序的声音。再者，研究美国利益团体活动的学者早已发现，利益团体的数目越多，各团体自利、短视的现象便越明显。这是因为多而小的团体将使各自利益目标明确，为了相互竞争支持者，合作妥协便越发不可能。因此，政府出现整合，不仅使得参与政府政策的对象可以减少，也会使得各种团体能趋于较理性的抗争。”“新统合主义的出现，在某种程度上便的确为未来利益团体与民主体制间的关系，找到了一个新定位。”①由于各国、各地方的实际情况不同，各国、各地方的政府对民间利益团体的整合方式也有所分别。欧洲国家挪威是较典型的实施“整合”政治的国家。挪威长期存在追求政治妥协的传统，政府政策往往早在提交国会前，便已由政府与相关团①杨泰顺著《利益团体政治》，台湾财团法人民主文教基金会，1994。 215

澳门人文社会科学研究文选·政治卷体达成妥协，国会往往只是使之合法化的程序，而不是真正决策所在。英国的决策体系也比较接近“新统合主义”的模型。传统上，英国的政治文化承认利益团体的重要性，不仅认为政府决策唯有得到利益团体的认同，才有可能顺利推展，甚至认为政府的咨询是利益团体的一项权利。故而，早在19世纪末，英国国会已通过法律，准许各部会延揽政府以外的专家及社会上有关人士组成咨询委员会，提供意见给政府决策者参考；而英国的贵族院体制，也为“新统合主义”提供了一个很好的注脚。贵族院议员由首相提名，英王任命，终身任职，这既是酬庸他们对社会的贡献，也是让他们能永远有公正、公开的管道表达自己对政府决策的意见。美国虽然因体制的限制及自由经济的传统，而无法将利益团体直接纳入政府体系，但各级政府依然建立各种对话渠道，征询利益团体对政府决策的意见；政府也长期借助民间利益团体协助政府推动针对老人、儿童、残疾人等的福利工作。当利益团体的影响力日益膨胀时，美国政府还采取了晋用利益团体成员为相关决策者，或辅助弱势利益团体等方式来协助他们“整合”，甚至以立法来规范居于优势的利益团体。所有这些措施，均与 “新统合主义”论者所揭示的方向不谋而合。①在邻埠香港，由于英国人在撤走前急速推行民主化进程，以致政党林立，特别行政区行政长官的施政常常受到政党或其他民间利益团体的挑战和质疑。有不少学者也因此提出“整合”的设想：“由于行政长官非由民主直选产生，面对反对政治势力的挑战，最直接的方法是将有关政治势力整合于政府的决策之中，这一方面有助强化政府的管治合法性，另一方面可让反对政治势力与政府共同承担政策失误的危险。而最佳的整合机构，应是行政会议，因为行政会议在基本法的原来构思中，只属咨询机构，弹性较大。”②我们回过头来审视澳门的情况。事实上，澳葡政府已经从1970年代起推行有限度民主化政制，其实也是有限度地逐渐实施了对民间利益团体 “整合”的策略。政府制定的法例规定，成立三年以上的团体可以参加立法会、咨询会和市政议会的间接选举；懊督又设置多个咨询委员会，并委任①杨泰顺著《利益团体政治》，台湾财团法人民主文教基金会，1994。②王家英著《民意变化与特区的管治法性问题》，香港，香港一国两制研究中心，1998。 216

澳门的市政传统、制度及其发展民间利益团体的代表为委员，旨在进行重大决策前能借此广泛征询、收集社会各方面的意见，达成共识，以便政策能顺利推行。澳葡政府对民间利益力量有限度“整合”策略的推行，其实也是因应社会的发展需要和民间利益团体影响力日盛的客观现实。民间华人利益团体长期以来与澳葡政府“共处分治”；民间团体的发展日趋多元化。这为未来特别行政区政府的“整合”提供了社会基础。澳葡当局推行的民主政制，也为特别行政区政府对民间势力的“整合”提供了 “临床实践”的经验。基本法赋予行政长官很大的权限，居澳华人从此可以以主人公的姿态当家做主，这更为特别行政区政府对民间利益团体进行 “整合”提供了法理依据和统合空间。比如，按照基本法的规定，行政长官可以“委任部分立法会议员”；可以“任免行政会委员”；可以“依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号”；“行政会委员的人数为七至十一人。行政长官认为必要时可以邀请有关人士列席行政会会议”。另外，基本法还规定，“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别区政府提供咨询意见”；“澳门特别行政区有关部门还可以聘请葡籍和其他外籍人士担任顾问和专业技术职务。上述人员只能以个人身份受聘，并对澳门特别行政区负责……”综上所述，对影响力日益膨胀、取向日趋多元化的澳门民间利益团体进行“整合”，并与他们建立起新型的良性互动合作关系，已是未来澳门行政长官必须要考虑的问题。而利益团体也应该把握时代转变的大好时机，以确保澳门的稳定繁荣、长治久安为己任，有意识地对自身进行改革，培养、挖掘、提拔一些“爱国爱澳”、德才兼备的精英成为社团的核心领导力量，为未来特别行政区政府的“整合”提供人才资源。至于行政长官将如何“整合”？“整合”的具体措施和方法如何？这些已不是本文所要阐述的问题了。（原载冷夏主编《澳门政策研究》，总第4期，澳门，名流政策（澳门）研究所，1999;后收入余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策（澳门）研究所，1999） 217

澳门法团主义体制的特征分析娄胜华*一社团网络：核心与周边的层级式“蛛网结构”任何社会组织都存在于一定的关系之中，澳门社团也不例外。澳门社团发展呈现的功能性区域化分布特征反映的是社团之间的横向关系，如果由此推导出澳门社团之间只存在平行关系的结论显然是片面的。同样，将澳门社团关系归结为竞争主导的论断也是值得商榷的。事实上，在澳门社团极其复杂的内外部关系中，社团与政府之间的关系具有极其重要的分析价值。对于澳门功能性社团而言，分析其与政府间的关系以及由此所造成的功能区域内社团之间的层级化联系，更加有利于准确把握澳门社团关系的实质。众所周知，自1849年中国官员被迫撤出澳门后，在一个半世纪内，葡萄牙人取得并实际行使对澳门的管治权。虽说澳门华葡共处，但人口分布上，华人远较葡人为多，而地理位置则毗连中国内地，来自内地的影响始终强大。面对特殊的治理环境与对象，历届澳葡政府都不能无视澳门华人社会的治理，事实上，对华人社区事务的漫不经心曾经导致过澳门历史上最严重的社会治理危机。正是在寻找维持澳葡当局在澳门的管治存在与稳定澳门社会治理秩序过程中，社团的治理价值得到了有效而充分的发掘。在澳门，就法律地位而言，任何社团都是平等的，但是，在现实社会中，社团的实际社会活动与社会影响却千差万别、各不相同。其中的一个重要*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。 218

澳门法团主义体制的特征分析影响因素是澳葡政府的倾向性介入改变了社团之间的地位均势。澳葡政府对社团有哪些影响方式呢？首先，是社团合法性的授予。在澳葡政府管治澳门的相当长时期内，澳门实行预审制的社团法律。在预审制社团法律条件下，澳葡政府可以方便地运用所掌控的社团合法性认可权来表达政府对民间结社的偏好。澳门早期成立的社团以慈善性社团为主的结构固然是澳门社会需要所催生的，同时也蕴涵了澳葡政府的意愿。即使对于“专行善举”的慈善性社团，政府在核准其成立的同时也持有监督权。对照同善堂发起人呈请总督批准同善堂成立的禀文所附章程草案与《澳门宪报》正式刊载的立案章程①，可以发现其中增列的一些监督性条款，除第24条“本堂值事每年将所进支数目，用华字开列清单，交予政务厅，以便照例而行”外，在草案文后增加了第7条的附款三，规定“嗣后如有公事，邀请各股友齐集会议事宜，该值年董事须先将聚会时日报明政务厅知悉，以便政务厅前赴会所听议”，在立案章程中增加了第9条的附款，即“如日后或要更改，或有新增各章程，则以本堂齐集公议允肯过半者为准，并由官宪准行方可”。澳门中华总商会的成立风波同样反映了在合法性认可上政府与民间的博弈。据记载，在20世纪初，受清政府鼓励海内外华商成立商会的影响，澳门华商设立商会。然而，葡萄牙政府下令撤销华商商会，改设葡萄牙商会，并立会章规定，凡是不入会的商店，皆不得视为商业。以此迫使华商加入葡商会，但是多数华商拒绝加入。1909年，香洲开埠，澳葡唯恐华商携资出走香洲，遂要求葡萄牙政府改变政策，澳门总督也表示赞成华商再次提出成立商会的要求。②1912年底，里斯本批准成立旅澳华商总会。1913 年，澳门中华总商会（时称“澳门商会”）正式成立，中华总商会在获准成立的同时被授予商事裁判权，由此奠定了其在工商领域内的代表性地位。运用社团预审制法律认可权，不但可以推延一些不能反映葡萄牙或澳①《同善堂章程》（禀文所附），澳门历史档案馆所藏澳门民政厅（Administracao Civil）档案， 1892年12月2日，第109号；《同善堂章程》（立案），见汤开建、吴志良主编《{澳门宪报）中文资料辑录(1850 -1911》，澳门，澳门基金会，2002，第211 -212页。②《东方杂志》，1909年第5期，第131页之“记事”部分。转引自费成康《澳门四百年》，上海，上海人民出版社，1988，第409 -410页。 219

澳门人文社会科学研究文选·政治卷葡当局偏好的社团产生，而且还可以取缔某些业已存在却被葡萄牙或澳葡当局视作危害其管治澳门的社团。已知的事实表明，澳葡当局大规模地取缔社团的行动分别发生于1922年“五二九”工运与1966年“一二•三”事件中。“五二九”工运发生后，澳葡当局严厉镇压，其借口工会未经注册，地位非法，从而一次性解散了68个工会。此后，澳葡当局颁行一系列限制市民结社集会法令，严格检查社团的登记注册，规定除宗教慈善团体外，凡政治性的社团不准公开成立与活动，政治性集会与宣传活动，同样被明令禁止。经此打击，澳门工人结社走向低潮，即使重新出现一些工会社团，也被迫以“公会”名义公开活动。由此，严重影响了澳门劳工界功能性代表团体的形成。与1922年的“五二九”工运结果相反，1966年的“一二，三”事件以澳门华人取得了对澳葡当局的胜利而告终。胜利成果之一就是澳葡政府回应广东省人民委员会外事处与澳门各界代表关于驱逐在澳亲台社团的要求，运用其所掌握的社团合法性认可权宣布取缔澳门工团总会、澳门中华自由教师联合会等亲台团体，以换取自身对澳门管治的存在。而澳葡当局关闭亲台社团的行动客观上结束了长期以来因政治对立而造成的澳门华人社团在功能区域内相互对立的状态（如澳门工会联合总会与澳门工团总会的对立、澳门中华教育会与中华自由教师联合会的对立），促进了劳工界、教育界等领域内代表性社团的最终形成。显然，社团合法性认可权对于澳葡当局表达政府的社团偏好与掌控调节社团布局具有重要工具价值。其次，是物质性社团资源的供给。物质性资源，在社团的生成、维持与发展过程中，其重要性是不证自明的。追溯澳门社团物质性资源的获取途径，不外乎：①会员缴纳的会费；②租业收入与其他经营性收入；③社团内部与社会性募捐；④政府资助。上述四种社团物质来源，在不同社团中所占比例未必相同，而来自政府的社团资助则构成澳门社团经费的基本来源之一。历史上，澳门政府对华人社团的物质性资源供给规模不等地始终存在。相应的，获得与争取政府资源也成为某些社团组建动因或社团活动的经常性内容。澳门政府对民间社团的资助分为定期资助与不定期资助两种形式。定期资助包括人员薪金资助和服务活动资助，也就是常规性活动的运作经费； 220

澳门法团主义体制的特征分析不定期资助是对民间社团为回应社区需求或自身运作需要所举办的偶发性活动或设备购置、设施维修的资助，①资助的实施通常由政府有关部门组织。但是，作为澳葡政府首脑，总督个人有时也参与某些社团的募捐或零星的资助社团活动。其中，以镜湖医院与同善堂获总督个人捐助为多。1941 年9月，镜湖医院拟建肺痨病院，需费2万元，澳督戴思乐( Gabriel Mauricio Teixeira)获悉后，捐款2万元。该院拟建成后命名为“戴思乐总督纪念医院”。1942年1月7日，镜湖医院人不敷出，澳督一次性捐助3万元。1944年9月28日，澳督戴思乐就任镜湖医院筹款大会名誉主席。②与镜湖医院一样，同善堂屡获历届澳督资助。1939年3月25日，鉴于澳督巴波沙(Artur Tamagnini de Sousa Barbosa)历年指拨巨款，补助经费达万元之多，同善堂值理公议“敬悬督宪玉照，永留纪念”。③继巴波沙之后，戴思乐总督也不时地资助同善堂。1941年10月，同善堂药局开张，戴思乐捐款3000元相助。④除慈善社团外，澳门中华妇女会也曾多次获澳督捐助。1944年12月，澳督为妇女会建会所捐款5000元。1946年5月，澳督捐400元资助妇女会办妇孺免费识字班。⑤可以说，在澳门历史上，总督捐助社团（尤其是慈善社团）的行为，数额不同、频率不等地始终存在。尽管来自总督个人的捐助对受捐社团来说仍是杯水车薪，但其中蕴涵着不容忽视的示范与导向价值。澳门政府的社团资助主要是通过政府有关部门来实施的。1930年代后期，澳门政府组织慈善救济委员会(Comissgo de Assistencia e Beneficencia) 专门负责对慈善社团的资助，来自该组织的资助构成澳门镜湖医院与同善堂稳定的经费来源之一。历年资助情况可见表l所示。①《民间福利机构／社团偶发性活动财政资助申请指引》，澳门，澳门社会工作局研究暨计划厅，2000。②《华侨报》，澳门，1941 年9 月21 日、1942年Ⅱ月6日；《市民日报》，澳门，1944年9月 28日。③同善堂本拟为澳督巴波沙塑铜像，因巴波沙本人不同意，表示愿将塑像款用于济贫。同善堂遂决议改为悬像纪念。见《华侨报》，澳门，1939年3月26日。④《华侨报》，澳门，1942年10月25日。⑤建会所被澳门许多社团视为事关自身生存与发展的大事，澳督捐助中华妇女会建会所的行为是支援该会长期存在的明确表示。《市民日报》，澳门，1944年12月6日、1946年5月7日。 221

澳门人文社会科学研究文选·政治卷表1 慈善救济委员会对镜湖医院与同善堂的拨款(1939 -1946年)单位：澳门元年份镜湖医院同善堂备注1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 19462000 4000 6333.34 5333.34 5333.34 8333.34 25000 23333.342500 2800 6300 2500 2500 2500 8900 8600慈善救济委员会预算拨款实际拨款实际拨款实际拨款实际拨款实际拨款实际拨款镜湖医院与同善堂预算收入资料来源：Boletim Official de Macau （《澳门宪报》），1939 -1946年各年所载。澳门政府慈善救济委员会对镜湖医院与同善堂的拨款分为固定与临时两部分。从1939年起，澳门政府慈善救济委员会每年固定向镜湖医院与同善堂各拨2000元，至1944年大幅增加。临时拨款通常以总督批示方式作出，或多或少，有时超过固定拨款数额。从同善堂与镜湖医院的预算册可以看出，来自政府慈善救济会的收入逐年增加。1938年同善堂总预算为 24670元，其中政府补助为630元，仅占2.6%。①至1946年，同善堂当年总预算收入38983元，来自政府慈善救济会的补助为8600元，占全部预算的22. 1%。②同样，1942年镜湖医院立案章程第6条罗列了镜湖医院慈善会的八项“财产及经费”，第一项即“澳门政府及慈善委员会所拨给本会之补助等费”③，镜湖医院在做年度预算时将澳门政府及慈善救济委员会的补助列收入科目的前两项。例如，1946年镜湖医院预算册中，收入预算中“政府补助”金额3333.34元，“慈善救济会补助”金额2万元，列在预算收入首项“上年结余”之后。该年镜湖医院总预算金额421948.75元，来自澳门政府及慈善救济会的补助占总预算的5.5%。可见，来自澳门官方的资助已成为维持镜湖医院与同善堂日常运转的经常性收入。①Boletim Official de Macau（《澳门宪报》），1938年第4期，第69页。②Boletim Official de Macau（《澳门宪报》），1945年第51期，第501, 502页。③Boletim Official de Macau（《澳门宪报》），1942年第19期，第350页。 222

澳门法团主义体制的特征分析实际上，政府公共救济总会（Comissao Central de Assisteneia Publica，由“慈善救济会”更名而来）对澳门华人社团的资助并非仅仅局限于镜湖医院与同善堂，时间上也绝非仅限于第二次世界大战期间。据《澳门工商年鉴》记载，该会于1958年资助的对象及数额涉及同善堂11250元、孔教会（孔教学校）8000元、妇女会及所属托儿所10950元、镜湖医院慈善会6 万元、青洲平民夜校（商会附设）2.5万元等。①至1960年代中期后，公共救济总会改为政府社会福利处，其资助社团的功能始终存在。1970年分别资助同善堂3.6万元、孔教会（孑L教学校）8000元、镜湖医院10万元、青洲平民学校（商会附设）5000元。② 进入1970年代中期以后，澳门政府加大了资助民间社团的力度，资助金额增加、资助方式多元、资助部门增多……逐渐形成政府与民间社团合办澳门教育、医疗、福利、慈善、体育等各项事业的格局。仍以澳门社会工作司（前身为政府社会福利处）为考察对象，该司对民间机构（社团）的财政资助逐年增加，具体情况见表2所示。表2 澳门社会工作司对民间机构／社团资助的变动单位：千澳门元1989年 1999年金额比重(%) 金额比重(%) ± (%)给予民间机构财政资助2055540.212736549.6 + 519.6给予个人财政资助2014639.43408713.3 +69.2其他1043120.49518637.1 +812.5总额51132100256638100 +401.9资料来源：1989年、1999年澳门社会工作司年度报告。可以向社团提供资助的官方部门，除澳门社会工作司外，还扩大到教育暨青年司、文化司署、体育总署、澳门市政厅、海岛市政厅、澳门基金会等多个机构。资助方式既有直接拨款，也有政府投资兴建公益性社会设施交给社团管理(如街坊会管理的某些老人中心、妇联管理的某些托儿所①《澳门工商年鉴(1958 -1959)》第4篇，澳门，大众报出版社，1959，第28页。②《澳门工商年鉴(1970 -1971)》第4篇，澳门，大众报出版社，1971，第48页。 223

澳门人文社会科学研究文选·政治卷等），还有政府向社团购买服务（如向工联属下学校购学额等）。由此可见，澳门主要华人社团，如镜湖医院慈善会、同善堂、妇女会（包括中华妇女会与妇女联合会）、工联、街总，甚至中华总商会（政府通过资助属下青洲小学），都不同程度地得到政府经济资助。可以说，有些社团正是得到政府长期资助而绵延发展。相反，在1970年代中期之前的澳门慈善救济会（公共救济会或社会福利处）资助的华人社团名录中，很难找到名不见经传的弱小社团，未经注册社团纵然有一定规模，也不能获得政府资助。即使是1970年代中期后，政府资源向社团投放并非绝对均衡，其分配格局仍然需要体现政府社团发展的政策偏好。那么，澳葡政府长期资助社团的行动是否仅仅出于政府的仁慈呢？当年澳门政府经济局长罗保(Pedro José Lobo)在谈到政府资助慈善社团时曾经指出：“假若没有许多慈善机构合力救济，使贫苦的人心感当局的仁慈，而诚心地服从当地的法律，遵守当地的秩序，那么，当局对于维护现状当然感到许多困难。”① 再次，是直接或利用非物质性奖励的间接方式操控社团领导人选。如前所述，澳门政府非但握有社团合法性认可权，即决定社团可否成为法人资格，而且还利用直接或间接手段操控社团领导人选，从而达到调节不同社团之间关系的意图。按社团章程规定，澳门社团领导人多数以选举方式产生，小部分以推举方式产生，也就是说，是通过民主形式产生的。可是，为什么民主形式下社团领导人一任几十年的“连选连任”现象却屡见不鲜呢？除了内地政权更迭与社团领袖的人格化因素外，还有一个重要因素是来自澳葡政府的影响。澳葡政府对社团领导人选施加官方影响通常分为直接和间接两种方式。直接方式表现为总督对社团领导人的产生行使部分监督权。按照1976年之前澳门结社法规要求，社团成立时即须关系人向澳门政府民政机关提出申请转呈总督批示，申请报告要求申请人具完全识别，且须注明领导机构及负责人姓名。获准注册的社团，若需要修改立案章程或迁址或社团领导人变更，均要报呈政府审核，澳葡总督也一向关注某些重要社团领导的任职。据记载，在1941年镜湖医院值理会的推选过程中，该任值理会两次面谒总督报告情况，总督介绍的人选戴恩赛、王德光、郭①罗保( Pedro José Lobo)：《澳门葡人办理的慈善事业》，《华侨报》，1941年9月18日。 224

澳门法团主义体制的特征分析秉琦、黄苏、刘叙堂、胡肇春、黄耀坚、赵七、梁后源、高福耀、董庆堂、吴伟佳等12位全部成为当年新任值理，戴恩赛为主席。几个月后，澳督巡视镜湖医院时表示政府新组织教育委员会，决定由戴恩赛出任主席，戴随即辞去镜湖医院主席职位。①戴恩赛在镜湖医院的任职与去职充分体现了澳督的意志。太平洋战争爆发后，澳督作出决定，暂停社团选举，由现任值理主持，何时改选再通令。②期间，澳门主要社团领导人的去留均由澳督掌控。“盖在战争期间……凡属社团团体之选举制度，不复适用，如商会主席，同善堂主席，华人代表等，曾被委任数载而尚未有改选，只有政府指定。”③第二次世界大战之后，社团内部“政潮”迭起，但争取澳督支援仍旧是各社团领导人稳定自身领导地位的重要筹码。以商会为例，在1949年内地政治转折之交，原理事长刘柏盈的去职与何贤出任商会理事长甚至是仰仗于澳督的直接干涉而实现的。④相对于直接方式的使用而言，澳门政府操控社团领导人选更显频繁与隐蔽的是运用间接方式。其中，向某些社团或社团领导人颁授各种非物质性的荣誉或奖励是澳门政府的常用方法。据不完全统计，澳门部分社团领袖曾获过葡萄牙、澳葡政府（澳督）颁授的多种荣誉，见表3所示。表3 澳门部分社团领袖所获葡国或澳葡政府荣誉统计姓名社团任职所获荣誉何连旺同善堂立案人 1884年获葡国基利斯督宝星(Cavaleiro da Ordem Militar de Nosso Senhor Jesus Cristo)卢九镜湖医院值理同善堂立案人1890年获葡萄牙国王勋章； 1894年获葡萄牙国王勋章①戴恩赛为孙中山先生的女婿，1941年3月起任镜湖医院值理会主席。当年6月，戴辞镜湖医院职，转任澳门政府华视学会视学官。见《华侨报》，澳门，1941年3月18日、6月14日。②澳门政府第 3208 号训令。见Boletim Official de Macau（《澳门宪报》），1941 年第 51期，第 875页。 ③《市民日报》，澳门，1945年10月16日。④在1950年商会换届选举中，出现两位已故会员（一说理事）的签名，经澳督干涉，宣布选举无效，后重新组织选举，何贤当选理事长。有关事情经过的记载，不同版本书籍记载存在一定差异。但何贤当选是经过重新选举而实现的事实是共同的。见关振东、陈树荣《何贤传》，澳门，澳门出版社，1999，第54 - 62页；谢常青《马万祺传》，北京，中国文史出版社，1998，第185页。 225

澳门人文社会科学研究文选·政治卷续表3 姓名社团任职所获荣誉卢廉若中华总商会主席镜湖医院总理 1913年获葡国三等嘉禾勋章； 1925年获葡国基督一等勋章高可宁中华总商会主席镜湖医院值理同善堂永远值理 1951年获葡国红十字会红十字勋章； 1952年获葡国基督勋章；一生共获得四次勋章，为同时代澳门华人获勋最多之人何贤中华总商会会长镜湖医院慈善会主席中华教育会会长 1952年获葡国基利斯督大勋章； 1953年获葡国红十字会荣誉十字勋章； 1984年澳门政府追授英勇金质勋章； 1984年澳门市政厅追授“荣誉市民”称号，为澳门历史上第一位获此荣誉的华人马万祺中华总商会会长镜湖医院慈善会主席中华教育会副会长 1995年获葡国商业功绩大十字勋章崔德祺中华总商会副会长同善堂主席 1966年获葡国慈善功绩司令级勋衔； 1980年获葡国慈善功绩爵士级勋衔； 1984年获澳门政府文化功绩勋章； 1989年获澳门政府英勇勋章； 1990年获葡国红十字会勋章； 1995年获葡国公民功绩高级军官勋章； 1998年获澳门市政厅杰出市民荣誉奖章； 1999年获葡国殷皇子十字勋章许世元中华总商会理事长镜湖医院副主席同善堂副主席 1999年澳门政府高级军官勋章崔乐其中华总商会副会长同善堂副主席 1996年澳门政府英勇勋章； 1999年澳门市政厅杰出市民荣誉奖章；还曾获葡萄牙殷皇子军官勋章及功绩绅士勋章、澳门政府文化功绩勋章及慈善功绩勋章刘焯华工会联合会理事长镜湖医院董事 1999年葡国功绩勋章彭为锦工会联合会副理事长 1999年葡国专业功绩勋章毕漪汶中华教育会理事长 1988年澳门政府劳绩勋章刘羡冰中华教育会理事长 1990年澳门政府文化功绩勋章罗柏心妇女联合会会长 1999年葡国高级军官功绩勋章注：均为主要社团职务，在同一社团内不同时期的任职，仅标注其最高任职。资料来源：吴志良、杨允中主编：《澳门百科全书》，澳门，澳门基金会，1999;以及各社团纪念特刊之相关人物传记。对于社团领袖来说，来自葡国或澳葡政府的奖章表征了管治当局的肯 226

澳门法团主义体制的特征分析定，同时，奖章所内含的社会暗示效果有利于巩固或提升社团领袖及其所在社团的社会地位。事实上，澳葡政府也直接表彰已注册社团，澳门重要的功能性代表社团都曾获澳门政府颁授的不同奖章。1985年9月10日，澳门总督在澳门中华教育会召开的澳门首届教师节庆祝会上宣布颁发文化功绩勋章予教育会。1988年6月8日，澳门政府颁发慈善勋章给同善堂。同年，澳门街坊会联合总会获澳门政府颁发的慈善勋章。1989年6月，澳门妇女联合会获澳门政府慈善功绩勋章。1990年，澳门工会联合总会成立40 周年，获澳门政府颁授慈善功绩勋章。①相应的，澳门非代表性社团及其领导人却很难获得澳门政府的奖章。非物质性的鼓励还包括澳督有选择性地出席社团新任理事的就职仪式、庆典及重要的社团活动等。在1940年代，澳督出席镜湖医院等社团新任值理的就职仪式，并致训词。每逢农历春节，澳督通常前往商会贺年。②一些重要社团的会所揭幕、社团纪念日庆典以及庆祝中国国庆的活动，澳督或亲自参加或委托重要政府官员代表参与。而当澳葡政府举办葡国国庆等重要活动时，澳门一些主要华人社团才能获得澳督邀请。至于在1970年代中期澳葡政府有限度开放政治后，能够进入体制内机构任职的华人，仍然是功能区域内代表性社团的领导人，且逐渐形成由代表性社团领袖主导澳门政治的基本格局。可见，社团合法性认可、物质性资源与非物质的选择性奖励(selective incentives)构成了澳门政府表达社团政策偏好、影响与支配社团发展以及调节社团生态格局的直接手段与间接方式。在政府居间作用下，澳门社团发展被逐渐导人“政府一功能性代表社团一（次级功能性社团）一基层社团”的层级化结构，以图1示之。①文化功绩勋章是颁给在文学艺术、文化教育方面有卓越功德的个人或团体。慈善功绩勋章是颁给为澳门社会提供重要服务，使澳门声誉更为提高、社会获益更大的个人或团体。各社团获颁澳门政府勋章详情，分别见《澳门中华教育会成立七十五周年会庆特刊》，第160 页；《同善堂一百一十周年纪念集》，第157页；《澳门街坊会联合总会十周年纪念特刊》，第2页；《澳门妇女联合会金禧纪念特刊》，第66页；《澳门工会联合总会成立四十周年纪念特刊》，第2页。②《市民日报》，澳门，1945 年5 月7 日、1945年2月15日；《华侨报》，澳门，1940年2月 10日；《西南日报》，澳门，1944年1月24日。 227

澳门人文社会科学研究文选·政治卷边缘化或体制外社团图1 澳门政府与社团关系模型图1直观地显示出，澳门政府与社团以及社团之间关系形成一种“蛛网式结构”。“蛛网式结构”是由多重关系建构起来的，其中包含三对基本关系。首先，是政府与社团的关系。政府的地位授予与资源输入在社团间的不均衡分布，导致某些社团获得了优先权与代表权，从而打破了社团与政府之间的等距离运动，形成由不同功能区域内代表性社团组成的核心社团丛 (Ⅰl，Ⅱ1，Ⅲ1，Ⅳ1，Ⅴ1…)。政府与社团关系体现出“政府一核心社团丛”的紧密联系与“政府一（核心社团）一非核心社团”的松散或间接联系等不同层面。其次，功能区域内社团之间的关系。在相同功能区域内的不同社团并非构成相互竞争关系，也不是简单的平等关系（尽管有法人上的形式平等），而是形成“核心一周边”的层级秩序。处于核心层次的是功能区域内的代表性社团，处于周边层次的是功能区域内的基层社团 (13，Ⅱ3，Ⅲ3，Ⅳ3，V3…)，在核心层次与周边层次之间规模不等地存在着次级功能性社团(Ⅰ2，Ⅱ2Ⅲ2，Ⅳ2，Ⅴ2…)。再次，功能性社团之间关系。功能性社团是非民主制度条件下社会不同群体利益表达与沟通的基本工具，其构成了澳门全部社团关系的组织基础。但是，澳门社团形成功能性分化后，并不意味着功能性社团之间处于对立或隔离状态。它们之间同 228

澳门法团主义体制的特征分析样存在联系，常态下相互之间的利益边界较为清晰，各有不同的功能活动领域，在争取政府或社会资源时，相互构成：—定的竞争关系。而在特殊时期（如第二次世界大战期间）或非常状态下，共同的利益突破相互间的功能边界，合作关系替代竞争关系成为主导面，尤其是功能性代表团体之间为应对共同危机往往凝聚成一个核心社团群体，并成立联合性社团组织形式。如抗日战争爆发后，由澳门中华总商会、同善堂、镜湖医院、中华教育会，联合各行业各阶层救亡力量组成的“澳门各界救灾会”。再如，在1966年“一二•三”事件中诞生的“澳门各界同胞代表会”。澳门政府与社团关系的“蛛网式结构”正是在横向社团关系的功能化基础上形成的以纵向层级化为主导的社团关系网络。同时，在“蛛网式结构”之外，还存在着一些边缘化或体制外社团，它们通过非制度化方式保持与政府的联系。需要说明的是，在澳门政府与社团关系的“蛛网式结构”中，并非任何功能领域内的社团关系均具有相同水平的成熟度。事实上，功能区域内社团的“核心一周边”关系模式包括典型与非典型两种形式。典型形式可以澳门劳工界为例，澳门工会联合总会属于劳工界的代表性社团，一些行业性的基层工会，如制衣工会、织造工会、手工业工会、香业工会等，构成劳工界的基层功能性社团，而制造业总工会、建造业总工会、服务业总工会等劳工团体则处于代表性社团与基层社团之间，属于次级功能性社团。由此，工会联合总会一制造业总工会一制衣工会等三级工会团体形成典型的“核心一周边”关系。同时，在澳门工会联合总会系统外，也陆续出现少数新兴工会团体，它们往往通过不同于工会联合总会系统的利益表达方式来表明自身的存在。非典型形式存在于文化等领域。虽然澳门也有一些综合性文化社团，却未能形成统一的代表性文化社团。对于不同功能领域的社团来说，利益边界越清晰，功能区域内的社团层级化关系越明显；反之，社团关系则趋向多元。利益边界模糊的领域内功能性社团关系非典型方式的存在，并非否定了功能区域内“核心一周边”社团关系的典型模式。它们的存在，本身已经构成了澳门政府与社团关系“蛛网式结构”的组成部分，同时也表明澳门社团关系网络的动态性建构。 229

澳门人文社会科学研究文选·政治卷二澳门式法团主义的体制特征1999年澳门的回归彻底终结了葡萄牙自1849年以来在该地区的带有殖民主义色彩的统治。1849年与1999年之所以成为澳门历史上至为关键的两个转折年，乃在于它们分别标志着中国政府对澳门主权的失落与恢复。①可见，殖民主义反映的仍然是一种权力关系，其本质性指向在于主权关系，而社会管理体制是管治者与被管治者之间互动与博弈的规范，反映的是治理权力关系，集中体现在政府如何处理与社会的关系上。葡萄牙管治澳门，在主权关系上体现了殖民主义的本质，但就其具体管理方式而言，则与殖民主义的暴力统治与极权政治存在明显差异，更不是自由主义或多元主义的竞争性政治与自主性表达。由前述对澳葡政府管治澳门的实践分析可知，功能性代表社团是连接政府与社会成员的中介性社会单位，也是澳门社会秩序化运行的基石。功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托一代理权，即既有政府所赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达（经基层社团初步综合）与协调的代理权。对于澳葡政府来说，功能性代表团体在社会治理中的价值在于它的中介效应——社会成员利益的组织化而非无序化表达与政府政策社会化的低成本渗透。对于澳门华人来说，无论是出于民族感情抑或实际需要，他们更乐意接受来自本族的功能范围内代表性社团的管理，而不是作为管治者的澳葡政府的直接管理。由此，代表性社团还须承担协调与管理的功能。协调包括内部协调与外部协调。代表性社团适应内部协调的需要而发展出权威式的科层化组织体系与结构；相同功能区域内社团适应外部协调的需要而进行社团整合，形成层次划分。处于高层级的代表性社团，近距离地与政府接触，同时承担协调与治理次级社团的功能。就是这样，澳葡政府与民间社会之间建立起常规性的互动体系。该体系以功能性社团①1976年通过的《澳门组织章程》及同年颁布的《葡萄牙共和国宪法》承认澳门为葡萄牙管治下的中国领土。至1979年2月8日，中葡两国建立正式外交关系，澳门作为“葡管中国领土。的政治地位得以明朗。人们通常将1999年12月20日视作葡萄牙共和国向中华人民共和国移交澳门治权日。 230

澳门法团主义体制的特征分析为基础形成功能区域内非竞争性的有层级秩序的社团结构安排，其中代表性社团既综合传达功能区域内社团成员利益，又有责任协调管理功能区域内社团成员。通过代表性社团的中介作用，澳葡政府实现了对民间社会的间接治理而不是直接进入。在澳门，政府与社会互动中出现的体制现象反映了法团主义制度的本质。实际上，澳葡政府管治澳门的过程就是不断地引导、建构与运用上述法团主义体制的实践。因为政府与社会力量的强弱差异以及各个社会不同的政治文化和历史传统，法团主义体制表现出不同类型与特征。在澳门，澳葡政府与民间社团（组织化的社会力量）之间并非始终处于均衡状态，而且澳门具有独特的社群结构与文化传统。受这些因素影响，澳门法团主义体制的建构体现出“澳门化”特征。（一）社会自组织主导的生成路径典型的国家法团主义体制，通常建立在强制性法律法规基础上。在法团主义典型的奥地利，实行义务会员制，每个劳动公民至少是一个职业委员会的成员。例如，最高工会组织可以操纵工人代表，全国的各个工会都是它的下属单位，而且在财政上依赖最高工会组织。①在葡萄牙本土，萨拉查(Oliveira Salazar)的“新国家体制”就是通过强制性法律构建起来的。如前所述，作为“新国家体制”的核心构件，国民职工会（工人与职员参加）、同业公会（企业主与商人参加）和职业协会（医师协会、律师协会、工程师协会）等不同类型的劳资协会团体都是根据1933年9月颁布的《劳动法》组建的。按照《劳动法》规定、葡萄牙国内所有能自立的国民（国家职员、自由职业者和农民外）均有义务参加其中的一个组织。对于农民与渔民，劳资协会制度规定，分别组织“人民之家”与“渔民之家”的劳资协会组织。“人民之家”联合从雇农到地主的所有“务农者”，有土地的农民必须加入“人民之家”。“渔民之家”建立在渔业中心，由渔船主或船长领导。除“国民职工会”、“人民之家”、 “渔民之家”外，还有企业主、商人、土地所有者参加的各种各样的同业公会、联合会、戎塔（junta，议①[英]戴维，米勒( David Miller)等编《布莱克维尔政治学百科全书》，北京，中国政法大学出版社，1992，第173- 176页。 231

澳门人文社会科学研究文选·政治卷会、委员会、评议会）。①由此可见，义务会员制作为国家法团主义的体制构建具有明显的强制性。因此，典型的国家法团主义体制是在政府主导下借助于法律赋予的某种强制性以自上而下方式建构起来的。尽管葡萄牙法律在葡管澳门与在葡国本土效力是相同的，但是澳门由华人主导的族群结构以及华人的侨民身份导致澳葡政府无法照搬葡国本土法团主义模式，而是采取以引导与激励为主的方式建构澳门的法团主义体制。由此，澳门华人社团的发展取得一定程度的自主性。对于侨居澳门的华人来说，从生存策略考虑，如果说加入葡籍是寻求保护的个人方式，那么，组建社团则是维护利益的集体方式。相比较而言，后者因其成效明显而成为众多华人的共同选择。华人社会内部的结社冲动转化为具体行动，从而推动了澳门华人社团的持久蓬勃发展，并使澳门华人结社体现出自组织性特征。这主要表现在以下三个方面。 1．社团变迁过程无论是澳门早期华人社团从宗教性组织到世俗性组织的发展以及世俗性组织内部的裂变与分化，还是20世纪华人社团从累积性的低度发展向跳跃性的高速增长演进，都不是由澳葡政府强制性外力介入的结果。澳门华人社团成员身份的特殊性，使得澳葡政府不可能像管理葡籍公民结社那样进行强制性干预。同时，中国政府（无论是国民政府还是人民政府）也不能像控制国内民众结社那样直接介入。正是澳门华人社区管治中存在的 “缝隙效应”，使澳门华人结社获得了一定程度的自主发展空间。 2．社团发展动力在推动澳门华人社团发展的双重动力中，纵然外部影响时强时弱地始终存在，但居于主导地位的不是外部动力而是内部动力。其中主要的内部动力有社团成员的需求变化、社会经济发展及其引起的社群分化、社团自身发展的惯性。 3．社团结构分化澳门社团发展的功能分化以及功能区域内代表性社团的形成，同样不是澳葡政府或外力强制安排的产物。首先，澳门社团的横向功能区域化分布导源于澳门社会经济与社会结构的长期发展。澳门社团发展的长程观察①[苏]格•尼，科洛米耶茨：《葡萄牙现代史概要》，南京，江苏人民出版社，1973。 232

澳门法团主义体制的特征分析结果表明，社团的多元化与专业化程度及速率是与澳门经济社会从低度发展向现代转型过程相一致的。其次，功能区域内社团的纵向层级化发展是在澳葡政府社团制度的引导下，社团成员适应组织化利益表达的需要进行逐级授权完成的。需要说明的是，肯定澳门华人结社的自组织性与社团的自主性发展并非否定影响澳门华人社团发展的制度条件与外部力量的作用。实际上，在外部因素作用下，澳门华人社团一度出现浓郁的侨团化气息。但是，从澳门社团发展的长程观察，构成澳门法团主义体制的功能性社团的层级化结构与代表性社团的生成是由社会自组织与外力推动共同作用的结果，其中社会自组织力量居于主导地位。由此可见，澳门法团主义体制是社会选择与政府选择相结合、以社会选择为主导，自下而上方式与自上而下方式相结合、以自下而上方式为主导进行建构的。由此路径所建构的澳门法团主义体制的类型表现，不是强制型法团主义，而是引导型法团主义。（二）以合作为主导的社团与政府关系当民间社会组织化力量的社团被视为缔造公民社会的基石时，往往因其可能阻止政府力量入侵民间社会，易于被视作政府的对立物而获得推崇。至于殖民主义管治下的民间社团更是难免被赋予反政府的联想。事实上，处于殖民政府管治下的任何一个民间社团，倘若其一直公然与政府相对立，必然面临或者遭遇被取缔或者趋向秘密非法存在的选择。澳门民间社团与政府之间既有合作也有对抗，从历史长程观察，合作关系居于主导地位。尽管在澳葡政府统治澳门的过程中，华人社团支援、组织与领导的反澳葡当局的行动时有发生，有时甚至诉诸暴力形式，但是大部分时间内华人社团与政府之间处于非对抗的合作状态，通过合作而不是对立来维持澳门华葡社区共处分治的治理格局。社团与政府之间存在的合作关系是建立在互相需要的共识基础上的。对于澳葡政府来说，维持社会稳定与统治秩序较之于其他目标更具优先价值；同样，追求稳定而不是动荡的生活是多数避居澳门的华人的共同意愿。作为两个理性的利益主体，澳门政府与华人社团正是在趋利避害中认识到，合作而不是对抗更有利于实现合乎双方利益的社会运行的秩序化。社团与政府间合作是通过互相赋权( empowerment) 方式来实现的。澳葡政府赋予代表性社团某些权力资源。例如，中华总商 233

澳门人文社会科学研究文选·政治卷会成立时被赋予的“商事纠纷裁判权”，即商会调处商务纠纷，“凡秉公会断结，视为与官厅判断无异，不论如何不得上控”。①此外，一些重要社团还可以为出口商品签发产地来源证明，代征职业税，代办无证劳工登记及发给临时居留证等。政府对代表性社团权力资源的让渡，使得代表性社团转变成管理性组织，约束与管理功能区域内的社团成员与社会事务。由此，政府从社会管治者转变为社团管治者，也就是说，政府从管理社会转向管理社团，通过管理社团达到间接管理社会的效果。而华人社团从澳葡政府取得合法地位，并接受某种权力资源形成或巩固其具有管理职能的代表性社团地位，其行为本身是对澳葡政府管治权的认可，有利于减弱澳葡政府的合法性缺失程度。反过来说，这也是民间社会对政府的间接赋权方式。例如，澳门政府教育行政机构——华视学会的法令长期通过中华教育会转达到澳门各华校。②澳葡政府的各种经济社会政策也是通过中华总商会等代表性社团的转介而为社会成员所知晓与执行的。为此，商会曾专设“商务咨询处”，配备葡文书记，以便会员查询澳葡政府的税收、贸易等多项法规政策。③正是商会、教育会等代表性社团的居中转介才使得澳门政府颁行的政策得以社会化。政府的政策能够得到社会成员遵循的事实表明，其社会治理权受到认可并得以履行。民间社团与澳门政府的合作领域与水平存在一个逐渐扩大与提升的过程。早期合作以慈善性社会服务为主，随着民间社团的法团化，合作逐渐从经济社会领域扩展到政治领域，代表性社团参与社会管理，并成为公共政策的咨询性参与者。至1970年代中期后，一些代表性社团的代表直接进入澳门立法会、市政议会等政治机关，分享部分政策动议权与社会治理权。进入1980年代，澳门主要华人社团更是一改过去消极被动参与政治的态度，积极参与澳门政治事务，其标志是1984年第三届澳门立法会选举。由于华人社团的积极介入，该届立法会议员组成改变了长期以来由葡人控制的格局。可见，澳门华人社团在其漫长的发展过程中始终保持着与澳葡政府的①《商会章程》，Boletim Official de Macau（《澳门宪报》），1913年，第9-1号。②《澳门中华教育会成立七十五周年会庆特刊》，澳门，澳门中华教育会，1995，第186页。③《华侨报》，澳门，1941年4月19日、5月31日、7月11日。 234

澳门法团主义体制的特征分析接触与合作，就合作的领域与水平以及社团主观意愿而言，经历了从被动到主动、从消极到积极、从零星具体事务合作到宽领域全面合作的转变。随着政府与社团合作范围的扩大、程度的提高，政府逐渐为与代表性社团合作创设制度性框架。事实上，政府与代表性社团的制度化合作构成了澳门法团主义体制的基本内容。在事实判断上，澳门华人社团与政府存在着长期的合作。那么，这种合作在价值判断上是否有什么特别意味呢？对于澳门华人来说，华人社团与政府的合作是以有利于保护华人权益与发展华人社区为目的的，即合作从善，绝非与澳葡管治者沆瀣一气，充当政府作恶为害的帮凶。合作从善而不是合作为害，此即澳门华人社团构筑其与政府合作体系的利益底线与价值底线。实际上，与政府合作扩展了社团权力，阻隔了政府权力向华人社区的强制性扩张，从而避免了澳葡政府对华人社区的深度殖民化。另外，合作与对抗是相互转化的。当澳葡政府的殖民行为威胁或超越了社团与政府合作的利益与价值底线时，澳门华人社团与政府的合作将转化为对抗，甚至是暴力方式的对抗。在澳门历史上，规模不等的华人反葡运动时隐时现，激烈的暴力冲突也不乏其例。澳门社会抗议水平的涨落表征了以社团与政府为核心的社会合约体系在不同时期的强弱程度。（三）以社团为中心展开社会整合澳门是民族、阶级、文化等多种异质性因素汇聚的社会。各种异质性因素的存在易于引发多元复合性社会矛盾与冲突，往往导致社会陷入无序与动荡的困境。因此，对于异质性社会而言，倘若缺乏化解矛盾、协调纷争的社会整合机制，就难以预防社会断裂与社会失序。社会整合包括市场整合、法律整合、行政整合、中间组织整合等多种形式。殖民主义体制普遍选择以政府为中心展开社会整合，政府通常会不遗余力地建立以行政性整合为主导的纵向垂直型社会控制体系。在澳门，社团的丛生与分化改变了澳门社会权力配置格局，并进一步导致澳门社会整合以社团为中心展开，形成了相异于其他殖民主义体制的社会整合模式。在殖民主义体制下，社会权力的配置通常呈现单极化特征，社会管理权高度集中在殖民政府。殖民政府总是设法建立对社会的单极统治，任何可能导致政府权力民间化的组织与团体的出现都会引起政府的疑虑与戒备。因此， 235

澳门人文社会科学研究文选·政治卷存在于殖民主义统治下的社团往往难以取得宽松的生存环境，数量有限，且法团化前景暗淡。但是，澳门民间社团却因特殊的“缝隙效应”而得以大量滋生。民间社团的存在与活动，改变了澳门社会权力配置的格局，权力不是朝向单极化，而是走向多极化，不是纵向化建构，而是横向化扩展。澳葡政府无法全然漠视众多华人社团的存在而无所顾忌地实行直接的极权统治，而是采取向代表性社团赋权方式取得对华人社会的间接治理。对于生活在澳葡当局管治下的众多华人来说，社团的存在改变了其在社会权力结构中的位置，并导致社会成员身份的转变。在社会治理与控制结构中，社会成员不再是直接面对政府的个人，也就是说，从“政府一个人”转变为“政府一社团一个人”。个人身份不再是单个的，而是团体的。各种社团在向其成员提供“庇护”的同时改变着澳门民众的忠诚次序。他们首先忠诚于自己所属的社团，获取团体人格，而后才考虑别的忠诚对象，甚至视团体忠诚对象为个人忠诚对象者也不鲜见。①社会成员以社团为契约对象，而不是以政府为契约对象。同样，对于政府来说，加入社团的个人更能够增强自身角色认知，不加入社团的社会成员才是社会秩序的潜在威胁力量。因此，澳葡政府选择社团作为赋权对象，而不是单个的社会成员。来自政府与社会成员的共同赋权，②导致澳门民间社团成为社会整合中心。在澳门，华人社团承担的社会整合涉域广泛，诸如个人的、家庭的、群体的、宫民之间的……这些社团甚至介入中葡两国之间的外交冲突。不同层次的社会矛盾与冲突可以由相应层次的民间社团协调与排解。社团内部会员之间的纠纷通常可以在社团内得到协调，相同利益群体内不同利益主体间矛盾可以由功能区域内社团间相互协调或由功能区域内上位社团协调与裁判，不同社会利益群体之间的纠纷（如劳资纠纷等）可以由功能区域内代表性社团进行调解。事实上，澳门工商界代表社团与劳工界代表社团之间保持着悠久的合作关系。同样，不同性质的社会不稳定根源可以由相应社团去化解。根源于贫困与灾害的，由慈善性社团去化解；根源于现代化的，由现代性社团（如行业性协会等）去化解；根源于社区发展的，由社① 在澳门曾经出现过政治上相互对立的华人社团，不同社团的成员因社团对立而对立。可是，一旦相互对立社团出现转化，其绝大多数成员往往随社团的转化而改变忠诚对象。只有少数社团骨干成员或因坚持己见而退出原有社团。②在澳门华人社团中，一些代表性团体还取得了中国政府所授予的部分处理侨民事务的代理权。 236

澳门法团主义体制的特征分析区类社团（如街坊会）去化解；根源于合法性的，由代表性利益团体去化解。由此可见，澳门华人社团的功能性分布与层级化结构构成了一个独立的非正式非官方的社会整合与社会控制网络，并成为澳门居民实际生活中不可替代的协调社会利益与社会冲突的社会整合机制。从这个意义上说，民间社团的存在和活动弥补了政府能力的结构性缺陷，促进了政府的能力建设(capacity building)。调节利益冲突，缓和社会矛盾，化解社会危机，保持社会多样性发展，且不对社会秩序构成威胁，这些成果的取得彰显了澳门以民间社团为中心展开社会整合的法团主义体制绩效。（四）以共同体为本位的价值认同美国人类学家克利福德•格尔茨(Clifford Geertz)认为，知识形态的建构必然总是地方性的。①澳门作为一个独立的区域性治理单位，其本位文化与本位价值观是什么呢？众所周知，澳门是中西文化的交汇点，也是一个移民社会，由此，澳门文化显现出移民文化所具有的多元性与相容性特征。是否可以据此认定澳门文化是以个人主义为本位呢？从人口分布与移民性质分析，作为移民社会的澳门，虽然历史上来自东西方各国的侨居者始终不断，但是澳门以华人为主体的人口结构从未因此而改变。移居澳门的华人，多数来源于邻近澳门的广东，以及福建沿海地区。澳门地域狭小，但华洋共处分治。华人移民集中居住，言语相通、风俗相同，在澳门形成一个俨然粤闽沿海“移植市镇”构成的华人社区。近距离大规模的华人移民与远距离小规模的非华人移民共同组成的澳门社会，属于拼盘式社会，而不是熔炉型社会。表现在文化特征上，来自中国与西方的移植型文化既相互区别又相互影响。中西合璧或相互影响在澳门留下的文化遗产并不鲜见，但并不会因此而改变中国文化在澳门居于主流地位的格局，特别是在澳门华人社区。文化适应是多数移民必须面对的问题，可是，来自粤闽的移民在澳门甚少出现文化不适应现象。实际上，澳门华人社区的文①[美]克利福德•格尔茨（Clifford Geertz）著《地方性知识——阐释人类学论文集》(Local Knowledge：Further Essays in Interpretive Anthropology)，王海龙等译，北京，中央编译出版社， 2000。 237

澳门人文社会科学研究文选·政治卷化建构是基于中国文化基础之上的，同时受到了西方制度文化等因素的影响。中国传统文化发轫于乡土社会，以伦理与自治为基础，以血缘、地缘为纽带，以家庭（族）、宗族、村落等“小共同体”为本位，以等级、权威、秩序、稳定、和谐等为核心观念，其集体性取向的本位观与以个人为本位的西方文化存在显著差异。从移民性质与类型看，多数迁居澳门的华人既非科举、经商等因素引起的主动移民，也非工业化引起的农民市民化，而是源于战争、动乱、灾难等因素的灾变型流动，甚至是循非法途径进入澳门，属于非常态的难民化移民。他们移居澳门后，失去或削弱了原先来自于家庭、村落等资源单位的供给与照应，“集体性记忆”驱使他们寻找新的庇护组织。由此，澳门类别多样的社团获得了持续发展的动力，并成为难民化移民期待与依赖的资源单位。由此可见，难民化移民构成了以共同体为本位的中国传统文化在澳门传播与发展的族群基础。即使在澳门华人社区，传统中国文化并非完全免受其他文化的影响与冲击。影响与冲击澳门传统文化，并留下深刻印迹的是内地的激进主义思潮与澳葡的制度文化。毗连内地的地理位置与华人的身份，使澳门易于受到内地主流社会思潮的影响。从1950年代后期至1970年代中期，“左” 倾思潮在内地兴起，并在1960年代中期走向高潮。受以阶级本位为特征的“左”倾思潮影响，澳门华人社团一度染上浓郁的意识形态化色彩。进步社团掀起了以帝国主义的澳葡当局与资产阶级的亲台社团为对象的斗争狂澜，并取得了成功。虽然澳门受到了以阶级本位为基础的“左”倾激进主义思潮冲击，但并不能据此认为澳门华人社区存在严重的阶级分化与阶级对立。实际上，澳门存在的政治对立社团并不是基于华人社会内部阶级分化基础上的阶级性社团或政党。纵然是工会团体，其性质仍属于功能性利益组织，而不是工人阶级的暴动组织，更何况澳门的工会与商会存在着长期密切的合作关系，而不是对立斗争关系。澳门华人结社不是源于阶级忠诚与阶级意识，而是源于团体忠诚与团体意识。对于澳门外部的政治力量来说，若想影响与控制澳门华人，不能寻找与针对澳门华人内部的阶级或家族施加影响，而必须影响与控制澳门的华人社团。澳门华人浓烈的爱国主义意识正是通过他们的共同体——社团培养出来的，即从团体忠诚而非阶级忠诚向国家忠诚转化。由此，澳门华人的认同次序以团体认同 238

澳门法团主义体制的特征分析而不是家庭（家族）或阶级认同为起点，乃其区别于其他华人地区的特点之一。作为澳门地区的实际管治主体，澳葡政府虽然缺乏华人正式的合法性认可，但其对澳门华人文化的影响依然存在，尤其是直接作用于社会的制度文化形态。澳葡时期的制度文化具有实用、理性、重利、契约等特点，重视程式化，强调事先的规则制定。受其影响，澳门华人社团普遍制定了成文章程，并有内部办事规则。社团运作中，即使是实质性的人格化操作，程式上仍然表现为循章办理。除此之外，澳葡制度给予澳门华人价值认同以深刻影响的是尊重与保护私人产权。也就是说，虽然澳门华人是以共同体为本位的，价值取向上反对个人至上，但强调尊重个人的产权制度，将个人的产权与其他权利分开处理。两种貌似冲突的价值理念相互结合，形成澳门华人的地域性文化。这种文化既相异于以家庭（族）本位、财产共有为特征的中国传统文化，以及来自内地的以剥夺私有产权为特征的激进主义思潮，又与主张一切个人权利绝对化的自由主义相区别。澳门法团主义体制正是建基于这种独特的价值文化认同基础上的。因此，我们就不难理解何以澳门本土化激进主义矛头从未指向资本主义的财产制度①，同样，也不难理解何以生活在资本主义制度环境中的澳门华人没有形成个人本位的文化认同。因为不同社会的力量构成、文化传统等方面存在差异，法团主义实践形态并非完全一致，毫无差别，而是各有特色。“澳门化”法团主义体制的建构反映了合作导向下的社团与政府关系，体现了以社团为中心展开的社会整合。其生成选择了社会自组织主导的路径，并得到了以团体认同为本位的文化价值支撑。它不是在一个完整的民族国家而是在一个管治区域内进行的长期建构。由此可见，“澳门化”法团主义体制不属于国家型法团主义，而属于区域型法团主义；不属于强制型法团主义，而属于引导型法团主义。它是一种区别于典型的国家法团主义体制的次级类型，即引导型的区域性社会法团主义体制。①在澳门，即使是最激进的革命主张，其矛头也不指向私有财产制度。这一点可以从澳门历史上华人发动的几次剧烈的底层社会反叛运动中得到证实。 239

澳门人文社会科学研究文选·政治卷三结语历史不可能完全决定未来，但历史确实可以为未来提供某种选择的可能性。综观澳门民间社团自身发展逻辑及其与政府的互动关系，我们可以得出以下结论。第一，社团发展始终存在双动力作用，即源于澳门社会内部需求与外部力量的共同作用。内部动力主要包括澳门经济发展、社会分化与人口结构、社团法律环境以及社团自身变革的路径依赖因素；外部动力则源于澳门特殊的管治状况与地缘因素，葡萄牙国内与内地的政权更迭及文化流变对澳门社团发展产生深刻影响。就影响程度而言，不同时期内外部动力强弱不均，可总体上经历了外来影响日趋式微与内部动力逐渐上升为主导地位并成为推动澳门社团本土化建构与自主性发展的主导性力量的过程。第二，社团发展形成阶段性标志与特征。澳门民间社团从起源、变迁到现代转型，期间经历了从神缘性组织到世俗性团体以及世俗性社团内部的裂变与分化两次历史性转变。而20世纪澳门世俗性民间社团的发展，以 1976年《澳门组织章程》的颁发为界，分为前后两大历史阶段，形成三次发展高峰。第一次高潮出现在1937 -1945年的澳门“中立”时期，为“结社赈难”时期；第二次高潮出现在1950年初期，为“结社对立”时期；第三次高潮出现在1970年代中期至1999年澳门回归中国，为“结社维权” 时期。从澳门社团在20世纪的发展脉络中，我们可以发现，本土化与非本土化、意识形态化与非意识形态化、多元化与非多元化构成贯穿其中的三条基本线索。一是从非本土化到本土化，即华人社团侨团性质的不断淡化。二是从非意识形态化到意识形态化的确立及其弱化。1945年国内抗战的胜利结束了民族覆亡的危机，国共两党由合作走向分裂，从政治对抗走向武装较量，最终以国民党失去大陆政权偏居台湾，与共产党在大陆建立的新政权进行长期政治对抗。期间，国共两党政治力量在澳门经历了消长起伏，但双方不是主动放弃而是想方设法扩大各自对澳门华人社群的政治影响，从而推动澳门社团走向意识形态化，不同意识形态的华人社团互相对立。直到1966年“一二•三”事件发生，澳葡政府驱逐台湾国民党在澳势力， 240

澳门法团主义体制的特征分析澳门华人社团政治分裂与对抗局面因此而告终。三是从有限走向多元化发展。进入1980年代之后，澳门居民取得自由结社权，经济起飞与都市化进程加速了澳门社会阶层的中产阶级化，推动了澳门社会的多元发展。多种因素的共同作用激发了澳门的结社潜力，结社活动空前活跃，社团数量呈跳跃式增长，社团结构与功能多元化发展。第三，社团发展出现持续性功能扩展与分化。澳门社会的双层二元治理结构，以社会公共产品供给中的“政府缺位”与有限政治参与中的“政党缺位”为特征。这导致民间社团成为部分“政府”与“政党”功能的替代性承担者。在公共物品供给、社会整合与动员方面，民间社团功能出现“拟政府化”；而在社会政治参与、利益综合与表达方面，民间社团功能出现“拟政党化”。从纵向观察，澳门民间社团的功能存在着因社团组织环境与成员需求变化而不断调整转移的过程。传统功能的弱化与新兴功能的拓展成为社团功能转移与变迁的基本方式。而从单一化经过综合多元发展逐渐走向专业化是澳门民间社团功能变迁的基本路径，即表现在过程上，社团总体性功能变迁经历了从单一化到多元化与从多元化到专业化的两个连续性发展阶段。从向华人社会提供简单的初级公共物品以满足居民起码的生存需求到社会政治参与以及公民权利与意识等新型文化价值观念的社会供给，体现了澳门民间社团功能发展的多元化进程。而在社团供给功能的实现上，随着澳门的经济社会发展，公共物品的社会化供给与社会需求层次的高级化引起社团功能的持续性分化，不断地削弱“全能型”社团的存在基础。两种趋势加速了澳门民间社团功能从追求综合性发展向追求清晰的专业化定位转变，推动了澳门民间社团的功能性分布格局的形成。第四，社团发展形成科层化组织与法理型精英。不断变革中的澳门社团组织体系与制度以垂直组织的层级化、水准组织的专业化与社团组织的制度化为总体趋向。至20世纪末，澳门社团的纵向组织结构大多完成了从两层到多层的转变，形成纵深型权力分化，一些综合性社团甚至出现双层次、多层级的复杂结构。与此同时，组织权力水准分化推进了社团横向组织机构的专业化发展，逐渐从初创时期的决策权、执行权与监督权“三权集中”的简单混合式机构设置转变为“三权分立”的复杂制衡式机构分设。社团行政幅度宽频化，一些社团甚至趋向巨型化。澳门社团的制度建设，在高起点基础上，采取坚持与改善并行不悖的途径进行，经过漫长的改良 241

澳门人文社会科学研究文选·政治卷过程，澳门社团的制度化水准得到提升，并趋于成熟。澳门社团组织变革中出现的纵向组织层级化、横向组织职能化以及社团组织制度化，也就是社团组织的科层化。与社团组织变革的科层化趋向相一致，澳门社团精英代际更替经历了从魅力型领袖到法理型权威的转换。澳门民间社团的魅力型领袖没有出现在社团组织初创及团体规范开始形成时期，而是在社团组织遭受挑战、不断克服危机的巩固与重建过程中逐渐形成的。随着社团外部生态变化与内部组织变革，澳门社团领袖的超凡魅力因素日益祛除，法理因素不断增加，导致社团精英“祛魅化”与法理型取向的双向建构成为澳门社团精英群体更替的基本趋向。澳门民间社团组织权威从传统魅力型向现代法理型转变可以视为不同时代澳门社团精英之间存在的本质性差别。魅力型社团领袖的人格化结构可以成为社团强制性稳定的条件，而体制化的组织结构与法理型的社团权威则是澳门社团秩序动态性稳定的基础。第五，社团发展形成功能性分布格局与“蛛网式”层级结构。作为民间社会自我救济的工具，澳门社团一度出现功能综合化现象。随着澳门的经济社会发展，公共物品的社会化供给与社会需求层次的高级化，社团的持续性功能分化不断地削弱了“全能型”社团的存在基础。同时，随着澳门殖民体制的消亡与社会自治的增强，社团原有的一些附加功能，如政治对抗与意识形态对立、身份证明、中葡沟通等，或趋于消亡与萎缩，或得到剥离与归位。上述两种趋势加速了澳门民间社团从追求综合性发展向追求清晰的专业化定位的转变，推动了澳门民间社团在社会分化基础上按利益区域生成的功能性分布格局的形成。同时，澳门民间社团的功能性分布格局也是澳葡官方与社团成员两个理性行为主体的共同选择。对于澳葡政府来说，功能性社团可以降低政府行政成本，避免社会力量无序分布而导致双重或多重秩序。社团领导群体可以因此而获取较多的名誉资本和关系资本，至于一般社团成员也可以经由功能性团体进行相对通畅的利益表达。由此可见，功能性社团的制度框架，绝非单方面行动的产物，它的存在使政府与民间社会达成一种正和博弈(positive game)状态。正因为如此，澳门政府运用社团合法性认可、物质性资源与非物质的选择性奖励(selective incentives)等直接手段与间接方式表达官方社团政策偏好，调节民间社团生态格局，控制与促进功能区域内代表性社团的形成与发展。在政府的居间作用下，澳门社团发展被逐渐导入“政府一功能性代表社团—（次级功 242

澳门法团主义体制的特征分析能性社团）—基层社团”的层级化结构，澳门政府与社团关系形成以纵向层级化为主导的“蛛网式”社团关系网络。同时，在“蛛网式结构”之外，还存在着一些边缘化或体制外社团，它们通过非制度化方式保持与官方的联系。澳门社团分化与功能性代表团体的发展说明，在缺乏正式民主制度条件下，功能性代表社团成为社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的非正规社会制度体系。这种非正规社会制度体系也就是存在于澳门显性殖民主义体制内的潜性法团主义结构，正是依靠法团主义结构来稀释、缓和与消弭因澳葡政府的非法性治理权力所引发的社会对立、紧张与冲突，从而实现了澳葡政府对民间社会的间接治理，并在一定程度上构成澳葡政府维持其统治权力在澳门长久存在的制度性谜底。“澳门化”法团主义体制不是在一个完整的民族国家而是在一个海岛型城市区域，不是在一个独立政治制度内而是在一个殖民管治制度内进行建构的。因此，它属于区域性社会法团主义体制。澳门式法团主义从社会自组织主导的生成路径、合作导向下的社团与政府关系、以社团为中心的社会整合、以团体认同为本位的价值支撑等特征上体现并代表了法团主义的一种实践形态。20世纪末，澳门结束了漫长的殖民管治遭遇，重新回归中国。她的回归象征着殖民主义奴役中国的历史终结。作为澳门管治者的葡萄牙人走了，如何治理澳葡政府撤退后的澳门成为继续生息于澳门的本土民众必须面对的课题。回望20世纪中叶以来殖民主义崩溃后的亚非拉诸国，或者移植西方民主制或者模仿苏联集权制的实验，无不留下痛苦的回忆与失败的教训。结果，多数国家（地区）走上了威权主义，少数国家（地区）至今仍然挣扎于社会动荡与无序的探索之中。它们的经验昭示，直接民主制易于刺激长期遭受殖民统治的民众政治参与的过度化，从而引起参与爆炸(participa-tion explosion)，最终导致社会失序与社会危机；集权制则易于导致新政府的权力因失去民间社会制约而成为与原来殖民权力无差别的凌驾于社会之上的权力。无论前者抑或后者，都是澳葡政府撤退之后的澳门社会应当避免的。对于特别行政区政府来说，在运用基本法确定的“一国两制、澳人治澳、高度自治”的制度空间探索澳门治理之道的过程中，澳葡时期的社会法团主义体制未尝不是一份值得重视与清理的制度遗产。 243

澳门人文社会科学研究文选·政治卷可以说，无论在澳门回归之前还是回归以来，有关澳门社会治理模式的主张与方案层出不穷，澳门未来社会体制发展方向的猜想与反驳彼伏此起。直接民主模式、多元主义模式、市民社会模式、葡式、中式、港式……都曾得以介绍，亦无可厚非。可是，倘若因为忙于借鉴域外治理经验而忽视本土化体制性资源，显然是得不偿失的。在此，土耳其现代化奠定者凯末尔总结土耳其经验时说过的一句话值得记取，他说：“我们只像自己！”（原载《行政》杂志，总第65期，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2004年9月） 244

旧区重建、社区建设与社会发展吴志良* 澳门特别行政区成立以来，经过五年的“固本培元”，政治、社会稳定，经济繁荣，取得了令人瞩目的成绩，从而进入了一个全新的历史发展时期。特别行政区政府在开展第二阶段施政之际，也比以前拥有更好的政治、社会和财政条件来处理、解决一些深层次的矛盾和问题，进行结构性的改革，逐步细化地理顺社会关系，尽量减少发展的不确定因素，以更好地迎接未来的挑战。澳门居民在特别行政区初创时期的摸索和实践过程中，对社会发展的诉求亦有了更加清晰的认识和表达，对未来愿景有了更加广泛的共识，对解决一些拖延已久的结构性深层次问题也有了更加迫切的期望和更大的信心。何厚铧先生在竞选第二任行政长官时，提出“同建优质社会，共创美好明天”的政治纲领，希望以此进一步团结和凝集社会各界的力量，全面提高澳门居民的综合生活素质和特别行政区的综合实力，将澳门引领进一个新的时代。其中之一项重要工作，便是旧区重建。他在解释政纲的时候，更加将旧区重建提升到落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的高度，足见这个问题的复杂性和重要性。一众所周知，旧区重建是任何城市现代化不得不面对的一个问题，也是一个非常复杂的难题，不仅要妥善处理旧区原有商户和居民错综复杂的经济利益，还需要照顾他们千丝万缕的感情因素，若有差错，很可能引起社*澳门基金会行政委员。 245

澳门人文社会科学研究文选·政治卷会的不稳定。因此，特别行政区政府没有在百废待兴的回归之际因应当时的一些呼声马上去展开重建工程，而是争取时间对相关问题进行认真研究和充分论证，并致力于创造良好的社会环境来配合，以增加成功的机会。如今，旧区重建势在必行。社会各界已经意识到，这关系到居民的生活素质，关系到澳门的形象，关系到城市的总体规划及其区域功能配置，关系到澳门的长治久安和长远进步。其一，随着博彩业的开放以及CEPA和“自由行”政策的推行，近年来游客激增，零售业、餐饮业也有较大起色。但是，有些商业区域仍然未能真正受惠，而且有些区域的营商和居住环境有恶化之势，如果不尽快整治，不仅可能引发潜在社会矛盾的激化，还可能威胁澳门的公共卫生和居民的健康。其二，小城的旅游景点和消闲地方不多且可拓展空间有限，需要更多、更分散的地域去吸引和消化日益增加的游客，以确保旅游业和整体经济的健康、可持续发展，而旧区改造可以快速提供这样的空间。其三，要提高综合生活素质，其中一个重要指标便是澳门的不同区域必须比较均衡地发展，令不同阶层的人士都能够受惠，这样才能营造社会整体欣欣向荣的局面，才能建设一个真正的优质社会。因此，无论从旧区的商户和居民的利益出发，还是从社会整体的可持续发展来考虑，政府都需要将旧区重建摆上议事日程。而且，目前已具有比较成熟的政治、社会、财政和技术条件来进行这项工作。澳门城市现代化的进程十分急促，大概只有20年的时间。在不到1/4 世纪的时间里，一个数百年历史的古城面貌发生了快速而惊人的变化。北区、新口岸、氹仔、路环相继兴起，而北区部分区域以及原来繁盛的商业区，如荷兰园、高士德、新马路等区域的营商和居住环境则每况愈下，更遑论内港一带了。有些街区的衰落十分急促，令人眼花缭乱，原居民感到无奈，老居民感到可惜，游客则感到陌生。由于澳门历史上是一个移民城市，特别经过1970年代末开始的移民的大量进入，人口中大约有一半不在本地出生，直至1990年代初，澳门居民的本土意识尚较薄弱。在许多人心中，“家”的概念还停留在对故乡的回忆中：“我是广东人”、“我是福建人”、“他是北方人”这类语言经常可以听到。如大多数第一代移民那样，澳门通常被视为寓居地。对这些新移民来 246

就去重建、社会建设与社会发展说，他们可能还没有意识到，甚至不知道某些街区曾经繁荣过。这些年来，澳门的人口结构开始稳定下来，移民的心态随着其第二代的出生已经没有那么浓厚。居民安居乐业，对本土历史文化逐渐关注和重视，特别是在政权移交的过渡期围绕特别行政区的建立而展开的讨论以及五年来对特别行政区建设的探索和实践，加速了居民对澳门这个共同体的感知和认同，形成了更加强烈的归属感和共建美好家园的坚定信念。另外，年轻人的思想观念也开始改变，不再认为离岛是遥远、生活不方便的地方，纷纷搬往新区，“内移民”现象十分普遍。但是，这不等于他们割断了对 “故居”的感情联系。通常而言，人们非常惦记其生长的地方及其周围的环境，对孩童和青少年时代的回忆念念不忘。因此，无论对老居民还是新移民，旧区都不仅仅指曾经商业繁华过的街区，也不仅仅是一个地理概念，其实还包含了更深层的文化意义，即代表了某个时代的某种集体记忆和价值认同，代表着某些曾经属于我们的东西。这些东西是家的感觉，是社区的和睦关系，是历史文化的空间。旧区之所以能够吸引居民和游客，正是因为它具有独特的历史文化的亲和力。时过境迁，旧区重建显然不是单从外表上恢复旧貌，不是复古，而是追回一个留在我们脑海深处的梦。为此，对“重建”这个词需要有两重意义的理解：一是外观上的，即器物层次的；二是历史记忆，即精神层面的。葡文以revitalização（恢复生命力）和reabilitação（恢复职能）来翻译“重建”，似乎更为传神。“重建” 传神了，才能达到其目的。要达到目的，除恢复旧貌或改造景观的土木工程外，还需要注入文化元素。开展寻梦工程，即在“重建”过程中，要追溯社区原有的历史文化轨迹，重构我们的集体记忆和文化空间，建立和巩固我们的邻里关系、认同感和凝聚力，提高居民的整体人文素质，并借此加强社区建设，促进社会发展，提升综合生活素质。也只有这样，重建后的旧区才具有恒久的生命力，才能树立城市鲜明的立体文化形象，才能以其独特性吸引居民和游客。二旧区重建，不能简单地理解为古老街区的“翻新”。在许多城市的现代 247

澳门人文社会科学研究文选·政治卷化过程中，不但有旧区改造不成功的经验，而且不乏新区缺乏生命力的例子。因此，旧区重建既是土木工程，又是文化工程，更是社会再造工程。换言之，是澳门进入第二阶段现代化的工程。也只有在这个意义上，我们才能理解为什么行政长官将旧区重建提升到落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的高度。作为文化工程，旧区重建意味着重构我们的集体记忆和文化空间，在全球化的背景下强化澳门的本土特色和澳门人的本土意识，在经济融合的过程中加强身份认同，更意味着在新形势下我们对“爱国爱澳”的心领神会和“一国两制”的全面实践。这考验我们对自身历史的正确理解、对澳门社会本质及其发展规律的洞识，考验我们挖掘和建构澳门文化精神和灵魂的智慧。作为土木工程，旧区重建不仅考验我们实施文化工程的仿真性及其所需的高超艺术和技巧，考验澳门人的创新能力和想象力，更为重要的是，重建过程中涉及产权、补偿、成本分担甚至噪声滋扰、交通堵塞等一系列问题。而且，重建的先后安排又涉及局部和全局、短期与长远利益，需要官、民互动，既考验受影响居民的谅解、合作和容忍程度及其集体观念，也考验政府的协调和应变能力，还可能需要修改相关的法律以配合。一句话，这考验“澳人治澳”、“高度自治”的综合管理能力和水平。由此可见，旧区重建是一个系统工程，牵一发而动全身，触动社会整体及其许多成员的利益，关系到政治、法律、经济、社会诸多方面，特别是政府与社会关系的重新调整、适应、定位和良性互动。在相当程度上，旧区重建已经成为社区建设和社会发展的问题，成功与否直接影响到特别行政区的建设和进步。在进入这个问题的讨论之前，有必要简要回顾一下澳门社区演变发展的历史。如前所述，澳门历史上是一个移民社会，早期社区的形成必然反映移民社会的特点。广州暨南大学博士生严忠明提出了澳门城市发展的 “双核三社区模式”。“双核”指中、葡两个权力中心，“三社区”指华人社区、葡人社会和中葡混合社区。换言之，澳门半岛初期居住区顺应航海商业社会的特征，从现在的内港一带开始发展扩大，形成中、葡以及中葡混合区三大块的城市布局，并配合当时的经济特色逐步形成产业链和商业区。在此期间建筑的教堂、庙宇、官绅和商贾的大宅虽然在历史长河中受到一 248

就去重建、社会建设与社会发展定程度的毁坏，而城市的扩展和现代化也大大改变了原有的格局和面貌，但重要的建筑文物在不同时期得到不同程度的修复，城市的特征得到较完整的保存，总的脉络至今还清晰可见。移民社会的另一特征，就是大量形形色色的社团组织的出现。澳门结社运动之炽热、社团密度之高，举世无双。如果我们追溯历史，不难发现澳门许多社团组织和社区一样是自然形成的。具有共同语言（方言）、文化、习俗的人自发自愿地群居，在日常生活中形成共同体，守望相助，以更好地维护自己的传统和利益。尽管在现代化过程中，早期的街区已不复往观，但从保存下来的很多街名仍然可以看出，某些街区隐含着共同信念、兴趣、职业、宗教、种族或乡族的轨迹，以此为基础组成的社团具有很大的凝聚力，其成员有相当强的归属感，而以血缘、亲缘凝结的社团，其向心力更强大。不能否认，历史上这种社区、社团、社群的规模不大，然而，正是在小规模的社会共同体中，居民认识到社群生活对确定自我认同、保护自身利益的重要性，认识到对话、沟通、互相尊重、谅解、容忍、妥协、信任和合作对社群公共生活的重要性，并获得了丰富而充分的自我管理经验，从而造就了澳门的社群主义(communitarianism)传统。由于澳门政治发展过程中长时间华洋共处分治的事实以及葡萄牙殖民统治没有真正深入华人社会的特殊性，此一传统得到进一步的强化。虽然在城市化进程中，这种传统无论从内容和形式上都发生了一些显著变化，特别近30年随着政治、经济和社会的开放、发展而出现了形式多样、数目众多的社团，但它们仍具有很强的历史连贯性，其精神本质并没有根本性的变异。事实上，在特别行政区初创阶段，澳门居民包容、忍耐、合作、信任的精神和自我管理的政治经验以及社团组织作为社会稳定的中坚力量所扮演的角色，对取得 “一国两制”的初步成功发挥了关键性的积极作用。由此推论，且我们深信，社群主义传统的挖掘和弘扬，可以大大促进社区建设和社会发展。三社区建设固然是街道、交通、公园、绿化等社区设施和环境（即“硬件”）的完善和优化，但更应注重“软件”的输入。但“软件”的主要内 249

澳门人文社会科学研究文选·政治卷容是什么呢？我们认为，追寻历史轨迹，社群主义可以成为一个很好而且十分重要的切入点。1980年代以来，面对新自由主义的滥觞，在推崇个人自由的美国兴起了一股社群主义的思潮。虽然有人认为社群主义是对个体主义的挑战，也有人认为社群主义是对自由主义的补充，更有人指出在经济社会越来越趋自由发展、人们越来越崇尚个人主义的东方社会，社群主义缺乏实践意义，但无论如何，作为政治社会分析的一种理论框架，社群主义对我们仍不无可取之处。社群主义的出发点是社群而不是个人，其价值取向着重强调公共利益而非个人权利。它与自由主义必须给予正义、公平和个人权利优先地位并强调个人自由选择权至上的最大不同，是把社群看作一个拥有某种共同价值、规范和目标的实体，其成员都以社群为认同和归属，把共同的目标视为自己的目标。换言之，社群成员在追求个人目标和实现个人价值的时候，并不强调个人优先而是照顾到社群的共同目标、价值和规范。成员基于对社群的忠诚，有时甚至愿意牺牲个人的目标来促进整个社群的利益。①社群主义认为，社群包含了成员之间的感情、信仰和归属等关系，具有很大的包容性。有学者称之为“完全性社群”(total community)，其特征为： (1) 它享有完整的生活方式，而不是为了分享利益而组合的； (2)社群的参与者的关系是一种面对面的关系； (3)社群成员彼此的利益紧密相连，休戚与共； (4)社群是其成员自我认同的核心，社群的关系、义务、习俗、规范和传统对成员有着决定性的意义。②对社群主义出现的背景，内地学者俞可平指出，“1970年代后兴起的新人权运动，或第三代人权运动，或许也为社群主义的产生提供了有利的条件。政治学家把基于个人主义原则之上的公民政治权利，称为第一代人权，其特点是争取个人的自由、限制政府的干预；把‘二战，以后由于政府的①有关社群主义的详尽论述，见[美）丹尼尔，贝尔(D．Bell)著《社群主义及其批评者》，李琨译，北京，生活•读书，新知三联书店、牛津大学出版社，2002；俞可平《从权利政治学到公益政治学》，载刘军宁著，王焱编《自由与社群》，北京，生活，读书，新知三联书店，1998，第66- 91页。②[美]杰克•克里特登（Jack Crittenden）：《超越个人主义：重建自由的自我》 (BeyondIndividualism - Reconstituting the Liberal Self) ，牛津大学出版社，1992，第132 - 133页。转引自俞可平前引文，第77页。 250

旧区重建、社区建设与社会发展积极努力，公民所得到的经济、社会和文化权利，称为第二代人权，其特点是通过政府的适当干预，而使个人得到利益；第三代人权则是指70年代后兴起的‘和平权’、‘发展权’和‘资源共享权’等集体地享受的权利，其特点是这些权利必须建立在社群关系之上，由一定的社群集体地共享。这种第三代人权的主体不像前二代人权那样是个人，而是社群”。①正是在这个背景下，社群主义“倡导扩大政治生活的范围”，“倡导个人积极参与社会的共同生活”，“大胆地主张包括政府在内的各种政治社群应当在保护和促进公民的公共利益方面更加有所作为，甚至为了社群的普遍利益可以不惜牺牲个人的利益”。②诚然，社群主义是在自由主义充分发展的基础上出现的，而且具有其局限性。例如，它强调社群利益，尤其是特殊社群的利益，而不甚关注整体社会、民族、国家的利益；它为恢复传统道德的约束力而不倾向改革；并非所有的社群都有益于社会，某些社群网络的过度发展，可能构成对民主制度和公众利益的威胁，甚至导致某些权力的过度集中和社会的不宽容。③正是在这个意义上，人们怀疑社群主义在东方社会的可实践性。回看澳门，澳门文化从本质上看是一种人的文化、生活的文化，澳门的社群在整合和裂变之前，基本上可以称为“完全性社群”。另一方面，澳门不同民族、文化、宗教和信仰的社群在历史发展的不同时期都可以求同存异、和睦相处，并没有掩饰其浓厚的民族主义倾向；国家认同、民族自豪感和爱国情怀也大致得以抒发，国家的利益始终得以充分体现。“不同而和，和而不同”，和谐发展，共同进步，已经成为澳门人的一种生活方式，这是澳门文化留给我们的最宝贵财富，也是澳门对人类文明的最大贡献。的确，没有足够证据显示自由主义曾经在澳门充分发展，在中华传统文化占主导地位而且政治、经济一向不很发达的小规模社会里，也缺乏这样的土壤和条件。不过，回顾近20年的澳门社团发展史，我们不难发现，社团组织的原子化、多元化扩散及其功能扩展与分化，在某种意义上隐含①俞可平：《从权利政治学到公益政治学》，第86页。②俞可平：《从权利政治学到公益政治学》，第81页。③韩震：《后自由主义的一种话语》，载刘军宁著，王焱编《自由与社群》，北京，生活，读书，新知三联书店，1998，第20—21页。 251

澳门人文社会科学研究文选·政治卷着个人主义的思潮。而这种思潮的快速扩张，已经对社群主义的传统造成冲击和威胁。如何在传统的社群主义和新兴的自由主义中进行选择或者取得平衡，将决定澳门社会未来发展的方向。澳门城市发展和现代化的另一个结果，是导致社会从人格化（熟人）往非人格化转变，而且这种趋势伴随经济、社会的急速开放正在加剧发展。我们不得不承认，澳门社会正处于转型的关键时刻，在新形势下，完全复原社群主义的传统显然已经是一件十分困难的事情。也正因为这样，在旧区重建和社区建设的过程中，更加值得我们重温并重建澳门的社群主义传统，并将这种传统精神注入政治发展和社会生活之中。无论是旧区重建还是社群主义的重建，都应强调全局利益，使不同社区和社群的利益不失去平衡。即使将澳门整体看成是一个单一的共同体，在维护自身利益和价值观、追求自身发展目标的同时，也决不能忘记了民族、国家利益。否则，共同体便失去了生存的基础。四在澳门政治、社会发展战略和方向选择这个问题上，我们认同娄胜华的研究结果。①他认为澳门可以继续走社会法团主义(Corporatism)②道路。法团主义的思想渊源，一是欧洲天主教义，强调社会和谐与统一(unified society)；二是民族主义，重视个体对民族利益的服从和牺牲；三是社会有机体理论，认为社会是一个整体。三者共同构成法团主义的思想传统——提倡和谐、一致的社会秩序。法团主义的价值主张是社会本位，而不是个人本位。它反对个人至上，但不反对资本主义的私人财产制度，并将私有权与私人的其他权利分开处理。法团主义的目标是追求社会稳定和有权威的秩序，为实现其所主张的目标而设计的途径，是寻找一种适合社会权利分配和运作的结构体系来限制无序冲突的制度安排，建立政府与社会功能①娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004。②[英] 戴维•米勒 (David Miller) 等编《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京，中国政法大学出版社，1992，第173 - 176页；张静：《法团主义》，北京，中国社会科学出版社，1998。 252

旧区重建、社区建设与社会发展组织间常规性互动体系。法团主义在澳门的表现形式是社会法团主义或自由法团主义。与国家法团主义不同，社会法团主义的主导力量在社会而不在政府，反映的是自下而上的组织关系。在多元社会背景下，澳门民间社团在不同历史时期成为协调社会利益和社会冲突的有效调解和整合机制，甚至弥补了政府能力的结构性缺陷，为推动社会健康和谐发展、政府能力建设以及官、民关系良性互动扮演了不可替代的积极角色。既然澳门具有良好的社群主义传统，社会法团主义在政治、行政运作中又有可靠的成功经验，那么，我们没有理由放弃这种行之有效的社会治理模式，也没有理由不把这种模式应用到旧区重建、社区建设和社会发展中来。当然，历史经验不能简单地模仿或复制，必须适应时代的变化。法团主义是在特定的政治、社会背景下出现的，它使国家（政府）与社会关系经历了一个“国家社会化”和“社会国家化”的双向过程。但是，不可以否认的是，政府与社会组织之间在良性互动中建立了更加制度化的协商、合作关系，逐渐摸索出新的伙伴关系模式，有关各方越来越强调权利与责任的共享和分担。值得一提的是，在个人与社会、个人与政府的关系上，眼下也越来越强调权利与责任的共享和分担，强调民主与权威的平衡，强调平等与公义，强调对弱势社群的保护，逐渐走向所谓的“第三条道路”。①在澳门，随着“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治政策的实行，社会治理环境与治理主体发生了历史性的根本转变；而博彩业开放引发的外部冲击以及经济结构调整，已经开始触动社会结构和社会关系的变化，也必将影响到政治发展和法律、行政改革。以旧区重建为突破口，搞好社区建设，推动社会发展，不仅是政府的责任，也是社会及其成员的共同责任。政府需要更加民主、开放，有意识地通过正式和非正式渠道将更多的社团组织吸纳进体制之内，进行更加制度化的磋商、协作，更加广泛、全面、有效地听取民意；另一方面，社团之间需要进行一定程度的整合，完善利益代表制度，以更好地代表和表达相关界别的利益和诉求，使得公共政策①[英]安东尼•吉登斯( Anthony Giddens)：《第三条道路》，北京，北京大学出版社、生活，读书•新知三联书店，2000。 253

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的制定和实施更加有效、更加符合社会发展的需要和广大居民的利益，使得社会更加和谐、有序地发展。在这一个过程中，政府能力建设和社团能力建设将受到考验。可以预期的是，政府依法施政和社团在法治精神下参与公共事务的能力和水平也肯定会有所提高，并最终探索出一个适应时代要求的有效的社会治理模式，为全面实现“一国两制”创造更好的条件，奠定更牢固的基础。（原载《行政》杂志，总第66期，澳门，澳门特別行政区政府行政暨公职局，2004年12月） 254

利益团体政治模式的文化语境陈震宇*一前言学术界对利益团体政治(Interest-Group Politics)模式的论争，主要是多元主义(Pluralism)、法团主义(Corporatism)和新右派(New Right)之间的论争。而了解利益团体政治的各种模式，以及了解研究对象政体相关的政治文化、政党制度、制度安排等，①有助于了解和确立该政体的治理模式。过去，澳门的学者和研究人士，大多利用多元主义的社会形态和治理模式为理论假设，对澳门社会的政治文化和公共政策问题等进行研究。②不过，透过对澳门社团的研究，娄胜华发现，澳门的治理模式其实应该是多元主义的“对立”或“进化”面，即法团主义模式；同时也不否认澳门的社会形态带有多元的性质。即便如此，澳门的治理机制并不以多元主义为理论基础。他的理据是：“作为多元主义基础的多元分殊、竞争性政治市场、代表制和开放选举等，在澳门，既无历史传统亦无现实基础。”③因此，多元社会中的法团主义体制，或曰“澳门式法团主义”体制，便成为了娄胜华确立澳门治理机制的重要理论基础。纵使娄胜华的研究以回归以前的澳门为研究对象，但在相当程度上也颇能反映回归后澳门的社会现实。*澳门科技大学管理学博士研究生。①Haywood A．，Politics, New York: Palgrave Macmi|lan, 2nd Ed．，2002,p.273. ②余振等：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993；谢英：《澳门特别行政区政府关于经济转型决策研究》，澳门，一书斋，2005。③娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004，第8页。 255

澳门人文社会科学研究文选·政治卷事实上，这种法团主义治理体制的论述，在行政长官2006年的施政方针里也得到一定程度的反映，当中有相当长的篇幅对优化澳门的治理进行了比较深入的理念阐述。行政长官指出，澳门现正处于“结构性的时代转换”时期，故此在提出“利用机制民主促进体制民主”的同时，也承诺对政府现有的咨询机制进行全面检讨，不但为了“优化现有咨询组织的功能”、“扩大政府执政力量”，也为了“建立一个面向各个层面、各个阶层的，具有广泛的民意代表性和充分专业权威性的全新咨询机制，对民意进行全面的吸纳和提炼，使民意更为集中，从而有利于政府政策准确反映社会发展的实际状况，有利于政府的施政得以进一步改善”。同时，他也承认“代表各个社群、族群、宗教、界别和阶层的团体”是澳门对落实“以人为本”施政理念的前景充满信心的其中一个依据。 ①另一方面，利用组织学理论中有关民族文化(national culture)的观点来与利益团体政治模式进行联结，不但有助于探讨各种利益团体政治模式的文化语境(context)，更有助于澳门在面对如行政长官所言的“结构性时代转换”的转型时期的时候，对澳门治理机制的文化语境和基础先进行梳理，也有助于政府和社会成员在这个“结构性时代转换”——实际上是“组织变革”(organisational change)的过程中，根据固有的文化语境因素来对变革拟定因应策略。本文透过探讨多元主义、法团主义和新右派的文化语境，尝试探讨澳门治理机制理论基础的文化语境，以期抛砖引玉。二组织学理论中有关民族文化的观点组织学理论中有关民族文化的观点的主要论争，是民族文化之间磨合的趋势究竟是趋同(convergence)还是趋异(divergence)。趋同的观点认为，随着各国走向工业化，技术的使用渐趋相同，以及组织的规模逐渐扩大，不论这些组织所在何处，组织的策略、结构和管理将渐趋相同。另一方面，随着国际之间贸易逐渐频繁，各国组织的管理方式也趋向国际化。最极端的例子就是大前研一(Kenichi Ohmae)的“全球组织”的概念，即一个机构的单位、分支、团队、功能和分区，全部都将在疆界之间紧密地①何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区2006年财政年度施政报告》，2005年。 256

利益团体政治模式的文化语境统合起来，并趋向一致。趋异的观点认为，不同国家之间语言、宗教信仰、社会组织、法律、政治、教育系统、价值观和态度的差异，必然使一个民族的文化与别的民族不同。其中的一个例子，是Knightley所发表的有关澳大利亚社会的著作中的论述。Knightley在这本著作里指出，由于澳大利亚在地理位置上与其他大陆隔绝，使得原住民，以及来自世界各地的人民，包括来自英国和爱尔兰的犯人和官员、战后难民和亚洲船民，建立了一套有别于世界其他地方的处世方式。因此，不同民族之间的文化差异对组织文化的影响不容忽视。①既然利益团体政治模式的论争是不同模式之间的论争，这就揭示了不同模式之间的文化语境也存在相当的差异。本文因此也以民族文化之间趋异的观点，来探讨这些模式的文化语境的问题。透过对万国商业机器(IBM)在50个国家聘用的11.6万名雇员进行问卷调查分析，Hoftstede G. 勾画出区分民族文化的维度，即可影响组织文化的民族文化的五种因素。（一）权力距离(Power Distance) 即一个社会如何看待权力和财富的不平等。权力距离越大，权力和财富的不平等越为社会所接受。相反，一个社会的权力距离越小，这个社会越会设法缩短社会成员之间不平等的距离。放在组织上而言，上司在作出影响下属决定的时候，需要征询下属的意见，而上司和下属的关系往往也被看成是平等的关系。（二）个人主义／集体主义(Individualism/Collectivism) 指个人与另一个人之间的关系。在个人主义社会里，人与人之间的关系比较松散。个人的自身利益往往由个人本身去维护，而个人的行动空间也比较自由。在集体主义社会里，人与人之间的关系比较密切。家团(ex- tended family)的观念在集体主义社会里是相当重要的，而且能延伸到工作单位和组织。个人往往被认为有责任维护本身团体的利益，而团体在个人①Senior B., Organizational Change, Harlow: Prentice Hall/Financial Times, 2nd Ed., 2002,p. 144. 257

澳门人文社会科学研究文选·政治卷出现困难的时候，也会向个人施以援手。（三）男权主义／女权主义（Masculinity／Femininty）指社会性别角色分野的清晰度。在高度男权主义社会里，两性之间的分野较深，同时具典型“男子气概”的价值观也渗透在这种社会里，较偏向于炫耀、重视利润和规模。而在女权主义社会里，人与人、性别与性别之间的关系则以关怀为主，较重视关系和生活素质，而且事事倾向于“小而美”。（四）避免不确定性( Uncertainty Avoidance) 即一个社会如何处理未知的将来。对不确定性越不避免，对不确定性越采取接受和乐观的态度，更愿意冒风险；而对不确定性越是避免，在处事上更着重精确和守时，设法避免模棱两可以至不熟悉的风险。（五）长视和短视的倾向( Long-term／Short-term Orientation) 即对美德(virtue)与真理(truth)之间的偏好。这个维度最早由Bond 与24名华裔研究人员初步提出，再由Hoftstede G. 加以确立。Hoftstede G.认为，一个目光长远的社会在确立价值系统(value systems)时，会回顾过去，探讨现在。生活在这种社会的人，往往能尊重传统和恪尽其社会义务，也讲求面子，但不相信绝对真理的存在；而一个目光较短浅的社会则较向前看，生活在这种社会的人在养成节俭和坚忍的习惯的同时，也重视分析能力和寻求真理。①另一方面，Senior B. 指出，自Hoftstede G. 提出这些维度以来，其他学者基本上只着重加强对前四种维度的研究，对“长视和短视的倾向”进行进一步研究的个案，要比前四种少得多。②同时，也有学者对Hoflstede的观点提出一些质疑。Hunt首先质疑Hofstede的研究对象，究竟是跨国公司中①Hoftstede G., Cultures and Organizations-Software of the Mind, New York:McGraw Hill,1991. ②Senior B., Organizational Change, Harlow: Prentice Hall/Financial Times, 2nd Ed., 2002,p. 148. 258

利益团体政治模式的文化语境不同族裔行政人员的文化差异，还是不同民族之间的文化差异；①而TayebM.也指出，Hoftstede的研究对象只局限于一所机构，缺乏更广泛的研究层面。②此外，Triandis更指出Hoftstede的研究带有种族中心论的成分。因为他在1980年所提出的前四个民族文化维度（即权力距离、个人主义／集体主义、男权主义／女权主义和避免不确定性）其实是反映出他个人的文化价值观，而不同的研究人员可能会判断出用以界别各民族文化的不同文化维度。③也有学者认为，只利用几类文化维度来界别各民族的文化特征，未免过于笼统。④而事实上，Hoftstede本身在提出前四类文化维度后的11年，再根据新的研究结果提出“长视和短视的倾向”这个维度，来填补对东方人价值观论述的空白；也有其他研究个案指出，即使是一些被认为是文化高度趋同的洲（例如欧洲），不同民族之间本身其实仍然存在着极为不同的文化差异，例如英国与整个欧洲的差异，以至欧洲大陆之间日耳曼语系国家和拉丁语系国家的差异等，从而影响了这些国家的管理模式。⑤即便如此，Hoftstede的民族文化维度的研究意义在于不同民族之间的文化特征，其足以影响不同组织的文化。同理，不同民族之间的文化特征，也能影响不同地方利益团体的政治模式，即治理模式的安排，同时也影响这些利益团体政治模式构筑的基础。三利益团体政治模式简述利益团体政治的模式，大致可分为多元主义、法团主义和新右派，各种模式具有自身的特点。借着探讨这些模式的特点，可推断这些模式本身的文化语境。①Senior B., Organizational Change, Harlow: Prentice Hall/Financial Times, 2nd Ed., 2002, p. 148. ②Tayeb M., Organizations and National Culture: A Comparative Analysis, London: Sage, 1998.③Triandis H. C., "Review of Culture's Consequences-International Differences in Work-RelatedValues", Human Organization, Vol. 41, Iss. 1, Spring, 1982. ④Deal T. E., Kennedy A. A., Corporate Culture, Reading-Mass: Addison-Wesley, 1982.⑤Calori R., De Woot P., A European Management Model Beyond Diversity, London: Prentice Hall,1994, pp. 22-29. 259

澳门人文社会科学研究文选·政治卷（一）多元主义从广义上来说，多元主义泛指对社会多样性(diversity)的一种信念(belief)，当中主要以政治、道德和文化为社会多元性的建构因素，即政治多元主义(zpolitical pluralism)、道德多元主义(moral pluralism)和文化多元主义(cultural pluralism)；也认为一个社会出现多样性是健康的，也是应具备的，因为只有这样才能保障个人的自由，也能促进辩论和理解。从狭义上来说，多元主义是关于政治权力分配的一种理论，认为政治权力在社会上是广泛而均衡地分配的，而并非集中于统治阶级或者精英的手里。个人大多透过作为组织团体成员来行使代表权，而所有组织团体都能实际参与政策制定的过程。①多元主义假定，所有团体和利益都有制定和获取进入政府决策的潜能。这些团体和利益的领导者能广泛代表其成员的价值观，而其政治影响力也是相对于它们的规模和获支持的强度。Dahl R.便指出，在决策过程中，人口中所有活跃与合法的团体都能在这个过程的不同关键阶段表达它们的意见。②另一方面，不同利益团体之间的竞争，最终会导致它们之间权力趋于平衡。③（二）法团主义外界质疑多元主义对团体和利益的自我组织能力的假设是否符合实际，也认为多元主义忽略了不同团体和利益之间因相互竞争而潜在产生的冲突。多元主义的这些理论缺陷，导致其在实践当中出现与社会组织环境不协调的状况，更导致社会分化。④另一种解释是，资本主义市场自我协调的失灵，使国家干预经济和社会事务的角色日渐被重视，各功能团体也从竞争转化为合作，透过进入决策机制影响国家决策，来达到保护自身利益的目的。换言之，经济与社会状况的进化，导致利益团体政治模式也从多元主①Haywood A．，Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2nd Ed.,2002,p. 78. ②Dahl R., APreface to Democratic Theory, Chicago: Chicago University Press,1956,p.145. ③Galbraith J. K., The Culture of Contentment, London: Sinclair Stevenson, 1992. ④张静：《法团主义》（修订版），北京，中国社会科学出版社，2005,第17页。 260

利益团体政治模式的文化语境义向法团主义转化。①因此，法团主义理论的重点，便放在协调和整合的问题上，使社会的运作更具秩序。从广义上来说，法团主义是把有组织的利益结合至政府过程(processesof government)里的手段。②根据国家与社会力量对比的差异，法团主义可分为两个次类，一类是“国家法团主义”，或曰“权威法团主义”，以中央科层协调为主体的政治体系为特征。在国家法团主义社会里，通常有一个政党取得支配性的地位，而行政权威往往有统一意识形态的传统。这种政治体系的成员，一般会透过“特别管道”来招募，而阶级或种族是这种政治体系的政治文化基础，另外也压制地方主义成长。③至于Haywood的国家法团主义观点，则反映出一些学者仍然把法团主义与历史上曾出现过的独裁体制进行联结。他认为，国家法团主义与意大利法西斯主义的意识形态和经济形态相关联，其特征是“对工业实施政治恫吓，并摧毁独立工会”④。另一类法团主义是“自由法团主义”，或曰“社会法团主义”，或“新法团主义”。自由法团主义通常出现在成熟的自由民主政体当中，有组织的利益会被赋予优待性和制度性，进入政策制定的过程，而达致这种待遇的机制则因情况而异，对团体整合的程度亦然。Haywood更认为，社会法团主义有助于强化团体与政府的关系，而他所定义的国家法团主义，则会导致双方的关系恶化。⑤Haywood也对法团主义的理论提出了不少颇为尖锐的批评，并可总结为以下四个方面。(1)法团主义明显减少了团体进入政府决策体制的数量和范围，并无可避免地偏袒经济和功能利益，从而忽略了消费者和发起者的利益。这是因为法团主义无可避免会导致代表政府、商界和工会三方利益的实体出现，即“三方主义”(tripartitism)概念的出现，使团体咨询工作变得制度化。“三方主义”的出现，会使得只有“尖峰”团体("peak" associations)才能进入制度化决策机制，而这些团体则被假设为代表着一系列的组织和利①张静：《法团主义》（修订版），第32- 33页。②Haywood A一Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2nd Ed.,2002,p.275. ③张静：《法团主义》（修订版），第32页。④Haywood A一Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2nd Ed.,2002,p.275. ⑤Haywood A.,Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2nd Ed., 2002,p.275. 261

澳门人文社会科学研究文选·政治卷益团体。(2)法团主义把利益团体看成科层排序，并由这些团体的领导者所支配。事实上，这些领导者未必直接对利益团体的成员负责，反而因为领导者为了要进入政府决策机制，而要使利益团体的成员依从最后的决策，从而使“咨询型政府”(government by consultation)变为控制社会的机制。(3)法团主义给代表性民主政治体制带来威胁，因为法团主义创造了民主控制未能达到的决策“幽灵”(spectre)，而公众也无从监督决策谈判的过程。(4)法团主义与政府“超载”(government "overload")联结起来，使政府被有资格参与咨询的团体“占据”，政府因而对这些团体的诉求也无法抗拒。①以上的尖锐批评，在新右派的论述当中，得到更系统的演绎。（三）新右派如果多元主义和法团主义是承认利益团体在政治上的存在价值的话，新右派就是对利益团体的存在提出最根本的质疑。从利益团体政治的角度而言，新右派绝对是多元主义和法团主义的对立面。新右派的意识形态基础，是古典自由主义和个人主义。古典自由主义和个人主义也是新右派的其中一个分支——新自由主义经济理论(neoliberaleconomics)的核心。正因为这样，新右派对利益团体的存在提出了根本的怀疑态度，特别是新右派提倡个人自力更生和创业精神的市场经济体系。新右派的反法团主义的理论基础是公共选择理论，特别是Olson的论点。②他认为，人选择加入利益团体，无非是为了保障公共物品的供应。但是，既然是公共物品，即使个人未有加入利益团体，也能分享利益团体所争取的成果。个人因此可以“自由驾驭”(free riding)各种公共物品所带来的利益，同时又无须付出团体成员要付出的代价。所以，共同利益并不代表利益团体需要存在，而团体政治只会使小型团体而并非大型团体分享到更大①Haywood A., Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2nd Ed., 2002, pp.275-276. ②Olson M., The Logic of Collective Action-Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge: Har-vard University Press, 1968. 262

利益团体政治模式的文化语境的权力，因为大型团体中的个人成员往往会认为，他们不参与团体的活动，不会对这些团体的效益构成影响，因此会使成员选择“自由驾驭”，最终影响到大型团体在权力分享上的整体效益。Olson还认为，利益集团是一个经济实体成败的关键：利益团体的实力和组织能力越强，经济增长越慢，经济实体因而越不繁荣。①因此，限制利益集团、国家只针对干预经济秩序和经济与社会政治系统化便成为国家在干预经济时要遵循的原则。②与新自由主义相反，新保守主义(neoconservatism)分支主张恢复国家过往的权威，并恢复家庭、宗教和民族的传统价值观。新保守主义者认为，两者是维护社会团结的稳定的支柱。此外，新保守主义也认为多元文化和多元宗教的社会往往是社会冲突的根源，因此对多元文化主义(muhiculturalism)多持怀疑的态度，并发展出一套较狭隘的民族主义观。③根据中国的国情需要，中国内地的学者在肯定新自由主义经济学理论中有关市场是有效配置资源机制、减少政府干预和开支、加强法制、尊重人权等主张的同时，④也曾对新自由主义进行过较为猛烈的批判，认为新自由主义所追求的只是机会平等、形式平等、过程平等或程序平等，而不是结果平等和实质平等；只追求交换公正，而不关注分配公正和社会公正。⑤此外，新右派过分强调个人，而忽略了社会结构的重要性，也忽略了利益团体在强化代表性、促进政策讨论、扩大政治参与、监督政府权力运用和维护政治稳定所起的正面作用。在主张绝对的经济自由的同时，又主张恢复过往的传统价值观，新右派有采取双重道德标准之嫌。新右派所主张的个人的完全行动自由，在复杂的现代社会里也根本不可行。最后，新右派理论的最大要害是本身未能透过深入研究，去进一步构筑一套具有说服力的理论，从而使新右派理论沦为一种理想化的模式。①Olson M., The Logic of Collective Action-Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge:Har-vard University Press, 1968. ②中国社会科学院“新自由主义研究”课题组：《新自由主义及其本质》，载《新自由主义评析》，北京，社会科学文献出版社，2004，第10页。③Haywood A. , Politics, New York:,Palgrate Macmillan, 2nd Ed. 2002, pp. 49- 50. ④中国社会科学院“新自由主义研究”课题组：《新自由主义及其本质》，载《新自由主义评析》，北京，社会科学文献出版社，2004，第29- 30页。⑤方福前：《论新自由主义经济学的两面性》，载《新自由主义评析》，北京，社会科学文献出版社，2004，第49- 50页。 263

澳门人文社会科学研究文选·政治卷四利益团体政治模式和“澳门式法团主义”体制的文化语境行文至此，相信笔者也可以根据Hoftstede G．区分民族文化的五个维度，对各种利益团体政治的模式所主张的文化语境作出一般性的比较。就权力距离而言，多元主义所主张的是在社会上广泛而均衡地分配政治权力，而所有的利益团体都能进入决策机制参与决策。因此，多元主义尝试利用政府决策建制，并主张利益团体进入决策机制的机会均等，缩短各个利益团体之间的距离。由于新右派认为利益团体的存在不利于经济发展，因此在主张个人的绝对自由的同时，又主张国家过往伸张权威的作用。与前两者相比较，法团主义则界于两者的中间，在不否定国家在主导协调和整合利益团体的同时，也主张透过咨询机制，有选择性地吸纳利益团体进入决策机制参与决策。新右派主张完全的个人自由，明显和个人主义的主张如出一辙。而法团主义所强调的“有组织的利益”和国家主导协调及整合利益团体的作用，揭示了在法团主义社会里，所有政策的制定和社会问题的解决，都以社会的利益为最终考虑。因此，集体主义的文化对法团主义机制的有效运行，起着相当重要的作用。而多元主义虽然也着重“有组织的利益”的概念，也信任所有利益团体的自我组织能力，但这种信任是以保护个人权益，而非社会整体利益为依归。因此，多元主义与个人主义的联结界于新右派和法团主义之间，或偏向于个人主义。透过鼓励市场主导经济，新右派寻求个人利益和经济利润的最大化，也是男权主义的主张；而法团主义对社会整体利益的考虑，对政府、私人生产机构和公民社会的关系的重视，以及政府对利益团体进行有选择性的吸纳，揭示了法团主义理论中一个文化语境的主体是女权主义。至于多元主义，则界于两者的中间：在谋求个人利益最大化的同时，也认识到政府和利益团体之间存在着密不可分的关系，具体表现在政治权力均衡分配的假设上。由于要减少错误的决策对社会所产生的负面影响，政府的决策往往要 264

利益团体政治模式的文化语境避免出错。故此，法团主义模式重视制度化的沟通、协调和咨询，在政府与利益团体之间获取最大的共识的同时，也降低了制定错误决策的风险。因此，法团主义模式有意识地避免把社会引向不确定的将来。新右派对个人利益和经济利润的最大化的注重，使新右派模式往往会甘愿冒着风险，来达到“最大化”的目的，也因此对将来的不确定性会较为容忍。与个人主义和男权主义的维度一样，多元主义界于两种极端的中间，但较倾向于不回避将来可能出现的变数。根据多元主义的原理，政府对利益团体的控制比法团主义松散，因此，相比法团主义能有效控制和避免社会在将来出现不确定性的情况，多元主义社会政府在这方面的能力偏弱。另一方面，谋求个人利益最大化的目的，也与新右派所主张的相若，而为了达到这个目的，利益团体之间也存在着竞争的关系，因此，多元主义社会也较能容忍对将来的不确定性。最后，法团主义社会往往有尊重过去传统的特征（尤以“国家法团主义”类型的社会为甚），也认为贯彻社会责任是社会成员的义务，故法团主义社会明显带有强烈的“长视倾向”的特征。另一方面，多元主义着重利益团体之间的竞争，也谋求个人当前和将来利益的最大化，其“短视倾向” 较为明显。新右派提出回复政府的权威和传统的价值观，也强调个人利益和经济利润。换言之，在提倡要回顾传统，甚至要“走回旧路”的同时，也认识到“向前看”在巩固个人主义思想方面的重要性。新右派的“长视倾向”的特征，被另一方面“向前看”的主张“拉短”。总结以上对多元主义、法团主义和新右派的文化维度的比较分析，可把利益团体政治模式的文化维度特征大致区分如表1。表l 利益团体政治模式的文化维度 265

澳门人文社会科学研究文选·政治卷根据澳门本身的法团主义体制的特征，①中国人传统的价值观和文化在这个体制中得到充分的反映。尤其是澳门的华人社群长期生活在澳葡当局的管治下，需要以组织社团的方法来保护社群自身的利益，更导致政府对社会的治理与控制转变为“政府一社团一个人”。②团体取代了个人成为澳葡政府的管理对象。这一模式更在回归，后的澳门得到特别行政区政府一定程度的承传。这种对固有事物的承传，其实也折射出澳门社会尊重传统的倾向。此外，在政府要维护澳门的社会稳定和经济发展，表明集体利益大于个人利益的同时，澳门地方细小、经济环境对外来因素的依靠相对明显等因素，也使澳门人往往避免冒险的处事方式，倾向于把将来的不确定性减至最低。这本身也符合中国人一般的处事态度。所以，与法团主义理论所主张的一样，澳门的法团主义体制也带有集体主义、对不确定性尽量避免和对价值系统带有“长视倾向”的文化语境因素。社会的治理和控制格局，使得政府重视与社团开展合作式的关系。随着澳门的政治地位于1974年后得到更清晰的定位，也随着澳门特别行政区的成立，澳门在进一步强化这种合作式的关系的同时，也透过公共行政改革的相关措施，越过社团而进一步拉近与作为个人的市民的距离。而从行政长官2006年的施政报告中，人们可以看到这种关系有进一步计划走向系统性分权化的倾向，同时又透过本身的政治资源来竭力维持政府一定的管治权威。因此，就权力距离而言，澳门的法团主义体制与法团主义理论的文化语境主张一致，但又指向把这种距离进一步收窄。而政府与社团以至民营商业机构之间对经营良好关系的重视，以及澳门社会较多重视民生事务的传统，也使澳门的治理机制带有一定的女权主义色彩。从上述比较分析可见，“澳门式法团主义”体制的文化语境，与法团主义理论所主张的文化语境接近。然而，“澳门式法团主义”体制可能比将权力距离的取态比作为范式(paradigm)的法团主义理论更具弹性：政府在重视与社团关系的同时，也出现重视与作为个人的居民的关系的取向，从而把上下之间的权力距离缩短。这种倾向，历史上是由于葡萄牙的法律未能①娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》，总第65期，澳门，行政暨公职局，2004年9月，第679页。②娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》，总第65期，澳门，行政暨公职局，2004年9月，第679页。 266

利益团体政治模式的文化语境与澳门的社群结构相适应，因而使当时的澳葡政府需要透过一系列的举措尤其是“赋权”来弥补本身合法性的缺陷。①到了回归后的澳门，权力距离的缩短，并非出自政府本身的合法性不足，而是民主化的其中一个环节。法团主义理论和“澳门式法团主义”体制的文化语境之比较，可列为表2。表2 “澳门式法团主义”体制与法团主义理论文化维度比较五结语运用组织学理论中有关民族文化的论述探讨各利益团体政治模式的文化语境，纵使会较易踏进机械式的公式化(stereotyping)误区，但可以对不同利益团体政治模式及其构筑基础的一般性影响，提供新的文化思考角度。把组织学理论中民族文化的论述与利益团体政治模式进行联结的意义在于：要使相关的利益团体政治模式行之有效，其社会成员的文化和价值观或许要与相应的文化语境相容。当然，这种相容还要包括文化以外的其他因素，而文化本身也可以因各种因素的变化而改变。这正是组织学理论中有关在组织变革中实现“文化变革”(cultural change)的课题，而“文化变革” 其实也是各种组织变革要素中最难实现的一个。随着回归后经济体系的进一步开放，澳门正处于历史上前所未有的如此深刻转变的时代。既然澳门治理体制的理论基础是法团主义，那么，了解既有的法团主义治理体制所需的文化语境有助于政府和社会成员根据这些因素来对变革拟定因应策①娄胜华：《澳门法团主义体制的特征》，《行政》，总第65期，澳门，行政暨公职局，2004年9月，第677页。 267

澳门人文社会科学研究文选·政治卷略，以求把澳门的治理机制进一步优化。本文利用有关影响组织文化的民族文化的五种因素，即权力距离、个人主义、男权主义、避免不确定性和长视倾向，来探讨利益团体政治主要模式的文化语境。就作为范式的法团主义而言，既着重政府在协调和整合的主导地位，重视和利益团体与民营商业机构维持良好的关系，也重视过去的传统和价值观。此外，法团主义还强调集体主义和女权主义，致力于避免把社会引向不确定的将来。这些都成为作为法团主义社会应具备的文化语境。至于对澳门本身的法团主义机制而言，其文化语境大多与作为范式的法团主义理论所主张的，以至中国人的传统价值观和文化相符，但对权力距离的取态，由于历史和实际政治发展的原因，可能要比作为范式的法团主义理论更为宽松。（原载杨允中主编《澳门研究》，第33期，澳门，澳门基金会，2006年4月） 268

社会合作主义与澳门治理模式的选择娄胜华*一社会合作主义的缘起及其治理价值的再发现作为一种社会治理实践，合作主义( Corporatism)①可谓久存于世。但是，作为一种政治思潮，因其在19世纪末20世纪初谴责与批判自由主义所推崇的个人竞争、社会主义所尊奉的阶级冲突，并倡导阶级和谐与社会有机统一而渐趋明晰。②虽然在其发端地——北欧斯堪的纳维亚地区(scandi- navia)得以长期适用，但是，因其在第二次世界大战期间一度受到某些法西斯政权的赏识与实践，从而在战后一段时间内提到它时难免令人产生独裁、专制的联想与疑虑。然而，随着自由主义与多元主义无法有效地处理治理实践中所面临的诸多困境，如合法性基础削弱、政策协议的困难、社会对立与冲突等，社会合作主义的治理价值得到重新发现，并成为许多西方国家与新兴工业化国家的治国良策。即使是一些被视为传统的自由民主国家（如英国、美国）也或多或少地在不同层次上借鉴社会合作主义来处理公共政策问题，并逐渐发展成为一种利益调节系统与公共政策的制定与*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。①又译“法团主义”、“社团主义”、“统合主义”、“组合主义”等，具体内容见 [英] 戴维•米勒 (David Miller) 等编《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京，中国政法大学出版社，1992,第173—176页；张静：《法团主义》，北京，中国社会科学出版社， 1998。又或 P. C. Sehmitter and G.Lehmbrueh eds.,Trends Toward Corporatist lntermedia-tion, London: Sage, 1979. P.J. Williamson, Varieties of Corporatism:A Conceptual Discussion,Cambridge University Press, 1984. ②Leo Paniteh, "Recent Theorizations of Corporatism: Reflections on a Growth Industry", BritishJournal of Sociology, Vol. 31, No.2,1980 (6). 269

澳门人文社会科学研究文选·政治卷实施机制，从而有效地促进了“经济问题的非政治化”，以及社会政治稳定。一般说来，作为制度结构的称谓，合作主义是由施米特(P．C．Schmit-ter)在1970年代末提出并加以系统概括的。合作主义的思想渊源，一是欧洲天主教教义，强调社会和谐与统一(unified society)；二是民族主义，重视个体对民族利益的服从和牺牲；三是社会有机体理论，认为社会是一个整体。三者共同构成合作主义的思想传统：提倡和谐、一致的社会秩序。合作主义的价值主张是社会本位，而不是个人本位。它反对个人至上，但不反对资本主义的私人财产制度，它将私有产权与私人的其他权利分开处理，它的目标是追求社会稳定和有权威的秩序。合作主义为实现其所主张的目标而设计的途径是寻找一种适合社会权利分配和运作的结构体系来限制无序冲突的制度安排，建立政府与社会功能组织间常规性互动体系。“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”①；“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支援等方面受到国家的相对控制”。②合作主义的主要内容有以下几个方面。①特别重视“稳定一整合”，即如何将社会冲突转化为秩序。研究如何将分散利益“组织化”为团体利益，并传递到体制内，关注“中介”(intermediation)角色与“协调”(regula-tion)手段。②在功能区域内形成政府承认的垄断性地位团体，其代表作用与执行作用是融合的，集结了“管制（控制）”与“政治（利益表达）”双重功能，既集聚、表达成员的利益，又有责任协调自己的组织，使其符合公共机构（政府）的要求。③代表性团体与政府之间互相赋权( empower-ment)，建立常规协商关系，也即社会组织与政府之间存在有目的的交换。①P. C. Schmitter and G. Lehmbruch eds., Trends Toward Corporatist Intermediation, London: Sage, 1979, p. 9. ②P. C. Schmitter and G. Lehmbruch eds., Trends Toward Corporatist lntermediation, London: Sage, 1979, p. 13. 270

社会合作主义与澳门治理模式的选择政府赋予代表性团体一定的公共政策咨询权（常见的表现形式是讨价还价）以及物质性或象征性资源，作为交换，代表性团体必须说服其成员与政府合作推进政策的有效实施。④团体为社会成员确立新的“位置”体系——“集体身份”。集体保护了个体交易的安全和预期稳定，降低了资讯成本，为个体行动者提供了资源、机会和位势。组织和集体是社会成员的身份体制(membership)。⑤通过合约体系建立社会均衡，先是个别社团间的合约，再是国家与社团代表之间的合约，从而达成广泛的社会合约。与多元主义强调的“零和”(zero-game)规则（即团体之间的谈判非赢即输）不同，合作主义遵循“增量和”(positive-sum games)原则（即合作使双方获益）。⑥政治过程的重心是功能团体（行业组织化的利益代表，最常见的对话者是雇主联盟、同业公会、工会及职业团体）与政府的关系。而不是多元主义的利益团体与议会关系，它反映的是一种制度化联系，而不是一种竞争性关系，以国家（政府）主导的分层代表制而不是多数竞争制为基础，形成合理的协调社会冲突的公共体制，使社会从广泛激烈的团体冲突中解脱出来，克服社会转型期出现的多重社会危机。由于各个社会不同的政治文化和历史传统，使得控制权力在政府和社会组织间存在差异。根据政府与社会力量对比差异，合作主义分为两种不同形态：“国家合作主义”和“社会合作主义”。“国家合作主义”结构的主导力量在国家而不在社会，反映的是自上而下的组织关系，国家对社会组织占据绝对主导地位，社团受政府控制；“社会合作主义”结构代表自下而上的组织关系，国家与社会组织平等合作，社团充分自治。两种合作主义形态的共同点是都强调“合作”的重要性，不同于多元主义模式下利益团体的竞争与冲突。可见，合作主义关注的是社会不同利益如何得到有序的集中、表达与协调，用各方同意的方式（合约）进入体制，以便使决策过程可以常规性地吸收与满足社会诉求，把社会冲突降低在可整合的范围内。正是出于将社会利益的集结和传输结构置于核心关怀的考虑，合作主义制度设计之目的在于建立一种制度化的利益集合秩序来化解社会群体间的结构性冲突。因此，“利益协调”(interests intermediation)就成为合作主义的中心概念。而作为一种制度化的结构，合作主义同样可以被视为一个包含不同治理层次的制度系统。它可以是宏观层次的、与传统的“区域一个人代表制”为 271

澳门人文社会科学研究文选·政治卷基础的议会政治相异的、以“国家一职能团体制”为基础的治理模式，如奥地利、瑞典等国，也可以是中、微观层次的政府具体政策部门与行业性代表团体的合作协商机制。而表现在中、微观层次的公共政策制定与实施过程中的合作协商机制可以说广泛存在于各个国家（地区），即使是合作主义程度较低的英美等国同样如此。在治理绩效上，合作主义同样具有不俗表现。以典型合作主义模式的瑞典为例，由于执政的社会民主党长期奉行社会合作主义，故而，虽然瑞典是世界上劳工组织力量最为强大的国家之一，但是，与其他欧洲国家相比，瑞典也是工人罢工次数最少的国家之一。相反，在欧洲，较少采行合作主义的法国却罢工连连、工潮频仍。而瑞典出现的“一强一少”（劳工组织强与工人罢工少）现象被认为应归功于社会合作主义。合作主义的治理绩效进一步增强了它的示范意义，推动了其实践范围的全球性扩展，在当今世界，不仅发达国家，如德国、奥地利、瑞典等，奉行合作主义体制，而且许多后发展国家（地区），如巴西、阿根廷、墨西哥、新加坡、坦桑尼亚、尼日利亚等，也积极采纳合作主义治理体制。合作主义的勃兴，除了得益于深厚的理论基础与显著的实践绩效之外，还与战后各国经济不断发展与社会结构变迁导致的公民权责(citizenship) 迅速扩展的趋势有关。公民权利尤其是公民责任的提出，影响并冲击了长期流行于西方国家的个人与社会相对立、个人自由优先于社会利益的价值信条，导致社会认同与个体依赖结构趋于集中化，从而促进了公共权威与公民权益的直接联系。可以说，合作主义治理体制正好契合了上述发展趋势的需要。因此，它的兴起与发展并非一时之偶然，而是蕴涵着深刻的理论传统与时代精神的。然而，不可回避的问题是，对于在历史文化与社会发展方面存在着诸多特殊性的东方社会——澳门来说，建基于欧洲治理经验的合作主义治理体制是否适合？或者说其适应性与可操作性何在？一澳门借鉴社会合作主义的可能性分析与其他任何地区一样，澳门社会的运转离不开某种治理体制。相对于其他地区来说，在某种意义上，以“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治为 272

社会合作主义与澳门治理模式的选择原则而设立的澳门特别行政区具有更加宽阔的政治空间来选择与实践具体的治理体制。问题在于，选择与探索的基本前提是必须立足于澳门社会自身发展的现实需求，而不是一味地追随与照搬西方或东方的某种民主标准或治理模式。因此，在分析社会合作主义在澳门实践的可能性之前，对澳门借鉴合作主义的必要性需要进行认真的考察，否则，有可能陷入“以理论剪裁事实、先人为主”的行为误区。众所周知，现实的澳门正处于史无前例的急速转变过程之中。自1999 年回归以来，澳门政治生态发生深刻变化。一是治理主体与政府形式从外来的高度集权的殖民政府转变为拥有高度自治权的以行政主导为特征的特别行政区政府；二是澳门居民的政治身份从过去作为被统治与被治理的对象转变为真实的政治主体；三是政府与社会关系从统治与被统治的关系转变为服务提供者与服务接受者的关系。在政治大变革的同时，澳门经济在中央政府的支持（如“自由行”、CEPA等）与内部政策调整（如博彩经营权的适度开放）的推动下，出现自1980年代以来的第二次飞跃。政治转变与经济跃升推动了澳门社会结构的分化重组，原有社会格局与秩序遭到冲击，具有不同利益需求与价值观念的多元社会力量陆续出现并渐次成形，社会进入新旧秩序交替时期。同时，这一时期也是社会矛盾与冲突的多发期。可以说，如何建构起容纳多元利益诉求、整合多元社会力量的治理体制，推动社会以较低的社会代价与社会成本顺利实现社会转型，是一个既紧迫又重大的现实问题。其现实迫切性主要体现在以下几个方面。(1) 促进经济高速增长、保持社会稳定发展的需要。尽管澳门经济在1970年代末至1990年代初曾经经历过快速增长，但是，受专营制度的限制，市场经济应有的活力与潜力难以得到充分发挥。至回归前，澳门经济更陷入停滞状态。澳门回归之后，特别行政区政府制定了“以博彩旅游业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展”的产业政策，并果断放弃博彩业专营制度，取而代之的是适度竞争。由此，蓄积多年的市场经济能量得到某种程度的释放，澳门经济再次驶入高速增长的轨道。相应的，由博彩业开放而带动的经济增长冲击了原有的利益平衡，引发了诸多新的矛盾。因此，澳门经济能否得以持续增长不仅在于经济政策本身，更关键的是寻找一种能够有效化解利益矛盾与冲突、保持社会稳定的治理机制，从而为经济发展营造良好的社会环境。社会合作主义，既可以为不同社群利 273

澳门人文社会科学研究文选·政治卷益表达提供合法的渠道，疏解社会不满，又可以利用功能性社团协助公共政策的执行，在政府和社会之间架设合作的桥梁，从而为保障社会稳定提供体制基础。由此，不难理解何以一些追求经济高速增长的后发展国家往往选择合作主义作为社会治理模式。(2)消除贫富分化、形成共享增长的需要。经济高速增长，在增大社会财富总量的同时，也推动了社会收入分配的两极分化。通货膨胀与生活费用的抬升对中下层居民生活造成一定的困扰。缩小收入差距、消除贫富分化的社会呼声此起彼伏、不绝于耳。与此同时，建设财富增长与全民共享的优质社会也被列为特别行政区政府的施政目标之一。通常情况下，人们将贫富问题视作社会分配政策的范围，解决的办法是利用税收杠杆加以调节。然而，对属于低税制与简单税制地区的澳门来说，税收的杠杆作用难以充分发挥。实际上，表面看来属于收入分配范围的贫富悬殊问题，其背后隐藏的是社会权利分布的失衡问题。因此，解决贫富问题，根本办法在于建立一套制度框架，并使之成为保障不同社会群体权利达到相对均衡的基础。合作主义提供的正是不同社会利益群体有组织地表达自身利益、主张自身权利，并通过互相合作与协商而形成权利均衡的机制。它强调在经济与社会结构变迁过程中政府的积极作为，在尊重社会分工的基础上，以组织化的功能团体为单元对社会力量进行重新整合，构建有序的利益表达、利益聚合、利益传输及利益配置方式，避免因过度竞争造成“胜者全得”的显失公平的利益格局。因此，它可以成为保障权利均衡、建立公平社会的制度基础，也是消除贫富分化、形成共享增长的根本之策。(3)提高政府决策效率、降低公共服务成本的需要。特别行政区政府成立以来，贯彻“以民为本”的施政理念，通过行政组织架构的重整、行政流程的再造以及公务员的培训，逐渐树立起亲民勤政的政府形象。但是，受法律制度、人员素质等因素影响，政府的决策效率、公共服务的水平与社会的发展、市民的要求尚有一定差距，存在较大的改善空间。如何利用澳门社会现存的资源构建制度优势来提升公共政策的制定与执行效率、增加公共物品的有效供给、降低公共服务成本，是政府能力建设面临的课题。在合作主义制度架构下，功能性团体与政府之间的关系不同于纯粹的利益集团只在政府之外向政府施加“压力”，而功能性团体是以政府伙伴的角色成为社会治理过程必不可少的一个组成部分。在公共政策制定方面，功能 274

社会合作主义与澳门治理模式的选择性团体作为参与方，可以明确地将所代表利益群体的诉求传递给决策者，使公共政策容纳利益相关方的不同意见，从而最大限度地增加政策目标的一致性，减小公共政策的执行阻力。在公共政策执行方面，功能性团体有责任协助政府执行公共政策，动员并约束所属成员的行为遵循政策规范，从而有效地降低公共政策的执行成本。在公共服务的供给方面，政府可以通过协定、委托等多种方式将政府公共服务交由各类非政府组织或非营利组织来创设与提供，以各类服务型社团为基础构筑社会服务与保障体系，从而达到降低公共服务成本、提高公共服务效率的目的。(4)维护族群和谐、促进多元共存的需要。作为具有悠久移民史的城市，尽管澳门移民的主体是来自邻近的粤闽地区，但是来自亚欧等其他地区的不同族裔同样细流涓涓、绵延不绝，从而使澳门成为多种族群相聚共居之地。作为源远流长的中西文明交汇点，澳门在制度、语言、文学、教育、宗教、建筑、绘画、风俗等诸方面更呈现少有的多元色彩，并因此而被赋予“远东博物馆式社会”之誉称。由于多元社会存在本质上易于发生冲突的倾向，因而，在多元社会如何获得稳定与秩序问题上，无论是彼此融合的积极乐观主张，还是隔离分立的消极悲观方案，无不显示出备受世人关注的情怀。同样，对于澳门来说，寻求维护族群和谐与促进多元统合的治理方式，既是现实之需，也是值得长久关注的。合作主义治理体制提供的是建立在承认差异相互尊重基础上的多元统合，而不是强制融合或多元同化的方式，因此，其内在的本质性规定与维护澳门族群团结与多元共处的价值需求相契合。尽管合作主义治理体制较为契合澳门现实治理的需求，但是，已有的经验说明，在治理制度的设计与运用上，任何浪漫主义的轻率都可能导致无法预料的后果，因此，谨慎的论证尤其必要。也就是说，仅有现实需求仍是不足够的，还应当考察澳门是否具备实行合作主义的基础条件。换言之，我们需要对合作主义适用于澳门的可能性展开分析。从组织基础到文化理念，合作主义具有某些特定的构成要素，而这些要素在澳门的发育程度是合作主义适用于澳门之可能性的分析基础。（一）数丰量硕且功能分化的民间社团至2006年6月末，澳门正式注册的民间社团超过3200个，数量之多与 275

澳门人文社会科学研究文选·政治卷密度之大，纵然是发达国家（地区）也无法比拟。虽说民间社团的存在构成了合作主义治理体制的组织基础，但是，民间社团的数量多寡并非是合作主义治理体制的必要条件，相反，民间社团的蓬勃发展往往被视为多元主义治理形态的标志性现象之一。合作主义治理体制所依赖的组织基础是功能化社团，而不是一般性社团，而澳门民间社团不同于其他地区社团的一个重要特征正是它的功能化与层级化分布态势。社团的功能化分布是指基于社会分工基础上的社团活动领域与社团功能发挥的集中化与专业化趋势，而社团的层级化分布则是指不同功能领域内的社团地位存在差异，基层社团与核心社团并存，而核心社团逐渐发展成为代表性功能团体。在澳门，社团活动的界别化较为明显，而且不同界别内陆续形成代表性功能团体，如工商界的中华总商会、劳工界的工联、教育界的中华教育会等。此类代表性功能社团虽然并非由政府直接组织成立，但是，同样可以成为合作主义治理体制的组织基础。（二）社会治理中的合作主义制度资源众所周知，澳门在回归之前受葡萄牙管治，从主权关系角度看，葡萄牙对澳门的管治当属殖民主义无疑。但是，若从社会治理角度看，在显性的殖民主义政治体制之外，澳门内部还存在着一种隐性的社会合作主义管治结构。社会合作主义的存在并非出自葡萄牙管治者的仁慈意愿，而是迫不得已的产物，因为澳葡殖民管治反映的是一个来自欧洲的小国远距离地取得了对一个世界大国某个微型区域的管治权，苦于资源不足与力量的不对称，其维持对一个在经济社会、文化传统拥有相对优势的异族社区的殖民管治，就无法简单地移植僵硬的原始殖民统治模式，即仅依靠暴力手段建立直接的殖民统治，而必须作出适应性变革——选择“间接方式”，通过寻找华人社会的代理人 (broker) 来维持一种低度的社会政治整合，实现对华人社群的松散型间接控制。同时，作为被管治对象的华人社群，即使在生存意义上也具有自身利益，同样需要寻找表达与沟通途径。于是，共同的需要促使殖民治理下社会自治资源得到深度发掘并且朝着制度化方向建构。这一现象具体表现在大量的社团组织丛生于政府与居民之间的管治中间地带，成为一种重要的体制外力量，其中，功能性代表社团作为社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的共同选择而成为连接政府 276

社会合作主义与澳门治理模式的选择与社会成员的中介性社会单位，也是澳门社会得以秩序化运行的基石。功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托一代理权，即既有政府所赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达（经基层社团初步综合）与协调的代理权。功能性代表团体所肩负的部分社会控制与管理职能使得作为特殊社会组织形态的民间社团组织功能超出了局限于第三部门范畴内的一般社团功能，兼有部分政府职能，出现了社团功能的“拟政府化”现象，甚至一度在某种程度上与澳葡政府分享部分社会管治权。这种合作导向下的社团与政府关系，导致社会整合以社团为中心展开成为可能，从而在澳门逐渐建构起区域型社会合作主义治理体制。①正是凭借合作主义隐性机制而有效地稀释、缓和与消弭了因澳葡政府的非法性治理权力所引发的社会对立、紧张与冲突，从而以“社团吸纳”的“共识政治”模式实现了政府对民间社会的间接治理，并在一定程度上构成澳葡政府维持其统治权力在澳门长久存在的制度基础。随着澳门的回归，长期形成的社会合作主义治理结构也成为特别行政区时代澳门承继的一份制度遗产，从另一方面看，也是澳门构筑新的社会治理模式时可以加以改造利用的制度性资源。（三）以和谐合作为取向的文化价值支撑作为中西文化的交汇点，同时也是移民社会的澳门，虽然其文化显现出移民文化共同的多元性与相容性特征，但是若据此而认为多元与个人取向即澳门本位文化价值观则不免偏颇。事实上，来自西方的移植型文化与中国文化在澳门的相互交流与相互影响并没有改变中国文化在澳门居于主流地位的格局。中国的传统文化发轫于乡土社会，以家庭（族）、宗族、村落等共同体为本位，以等级、权威、秩序、稳定、和谐等为核心观念，其集体性取向的本位观与以个人为本位的西方文化存在显著差异。在政治文化层面，占社会多数的澳门民众崇尚的是儒家政治文化，而儒家政治文化恰是由少数社会精英胸怀的救世主义与多数民众尊奉的庇护主义相辅相成①娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004。 277

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的混合体。普通民众，在政治意识与政治态度上，自主意识与参政意识较为薄弱，而权威意识与服从意识相对更为浓厚。在日常政治生活中，他们更多的是渴望得到“明君”与“清官”的保护，主张通过与政府的合作而不是冲突的方式来维护自身利益。可以说，以珍视秩序、和谐、合作等价值理念为主导的儒家政治文化是社会合作主义肥沃的文化土壤。而澳葡管治时代遗存的以实用、理性、契约为特征的制度文化，同样与社会合作主义的价值理念相一致。此外，由澳门基本法设计并运行的澳门现行政制架构，遵循的基本原则是“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，显示的基本内容包含着非完全竞争性的政治分配、协商一致与均衡参与的政治规则、行政主导以及循序渐进地发展民主等。由此可见，澳门基本法所奠定的澳门现行政治体制及其未来发展所应遵循的原则性规定非但与社会合作主义不相冲突，反而为合作主义治理体制在澳门的完善预留了相当的制度空间。由此不难看出，澳门基本具备了借鉴社会合作主义治理体制的必要条件与现实可能性。三澳门构建社会合作主义治理模式的基本设想社会合作主义治理体制的构建，虽然并不是由政府单方面独立完成，而是集合社会不同力量共同营造的，但是由于该体制具有政府主导的倾向，因此，在构建社会合作主义治理体制时，政府往往充当主体设计、积极引导与主动参与的角色。（一）指导与监督、合作与仲裁：政府角色的明确定位有别于独裁主义或全能主义政府的无所不能以及多元主义政府的脆弱难为，合作主义治理体制下的政府强大而非全能，无须事必躬亲，却非无所作为。政府不直接干涉市场机制中企业独立法人的内部事务，也不卷入社会机制中的团体利益冲突，而是超脱于各种矛盾之上，充当指导与监督、合作与仲裁的角色。如此，社会群体之间或利益团体之间发生的纠纷与冲突，其矛头通常不会直接指向政府，从而避免政府陷入各种社会矛盾的旋涡之中，可以较为从容地应对与驾驭复杂局势，维护公正公平、客观理性 278

社会合作主义与澳门治理模式的选择的政府权威形象。例如，社会雇工阶层与雇主阶层时常会围绕薪资、雇用条件等产生矛盾与对抗，政府促请劳资双方相互协商并营造一个对话平台，当双方矛盾激化时，政府以仲裁与调解人的身份出面调解。如此，既可以保持政府权威，又显得较为公正公平。（二）表达与聚合、赋权与约束：功能性代表团体的法律地位社会合作主义体制是以层级化的社团结构为基础、以功能性代表团体为纽带联结而成的。因此，有必要明确功能性代表团体的法律地位，使其角色与功能得到充分体现。功能性代表团体所特有的中介地位及其双重功能主要应由范畴不同的两类法律来明确：一类是规范治理区域内政治结构与政治生活的法律；另一类是规范社团关系及其行为的法律。前者赋予功能性代表团体参与治理区域内政治生活的权力，并设计不同的途径与渠道以利于功能性代表团体进行通畅的利益表达；后者主要引导与调节功能领域内社团之间形成委托一代理关系，从而顺利完成有序韵利益聚合，并促使代表性团体可以说服功能领域内的团体成员与政府合作推进公共政策的实施，约束功能领域内社团及其成员的行为。从目前澳门已有的相关法律来看，各功能领域内的代表性团体参与澳门主要政治机关的权利与地位，在澳门基本法以及与选举、结社相关的法律中，虽无字面上的明确宣示，却有实质性的内在保障，因为无论是立法会的组成，还是行政长官的产生，都离不开功能性代表团体的参与。相比较而言，政府部门如何建立与功能性代表团体的制度化法定联系渠道以保障代表性团体公共政策的咨询权，以及代表性社团如何增强与政府洽作治理的法律规范方面，相对比较薄弱。可以考虑在有关公共政策制定的法律法规中，从内容与程序两方面来保障功能性代表团体的咨询权，同时，在有关社团的法律中，增加体现代表性团体与政府合作治理的条款，如协助政府制定相关产品与服务的行业侄标准、协助政府执行公共政策等。（三）创设组织活动载体，改变资源输入方式，赋予部分管理权力，形成并鼓励制度化的联系与表达政府与功能性代表团体的角色定位是合作主义体制形成的基础。在此 279

澳门人文社会科学研究文选·政治卷基础上，能否成功地创设制度化联系机制使政府与社团各自应有的角色与功能得以发挥是推动合作主义体制建构及其运转的关键所在。可以从组织、资源、人员等不同方面进行具体筹划。1．设立半官方或准政府性质的咨询与管理机构在此类机构中，咨询性组织应以纵向的专业性为主，管理性机构则以横向的区域性为主。前者吸纳具有全澳性的功能代表团体，后者吸纳地域性团体，通过纵横交错的咨询与管理机构，从而将功能性代表团体与地域性主要团体及其代表人物纳入合作与调控体制之中。就目前情况而言，澳门现有政府性咨询机构尚须在重点政策领域、人员遴选以及运作方式等方面强化对功能性代表团体的吸纳，扩大重点政策领域咨询机构的议事范围，提高功能性代表团体的参与比例，创立类似“圆桌会议”的议事形式，使经济发展、人力资源、社会福利等方面的公共政策真正由政府与主要功能性代表团体（如雇主团体与雇员团体）共同制定，并切实反映澳门整体利益方向，以及兼顾不同社会利益群体的意见与立场。与咨询性机构相比，区域性管理机构在澳门显得极其薄弱。由于政府性区域管理机构的缺乏，某些非全澳性社团往往因其意见不能获得正式表达渠道而走向体制外的街头抗争，因此，相对来说，设置一些区域性的半政府或准政府管理机构疏解民意显得更加迫切。澳门可以参考新加坡的民众联络所管委会、居民委员会或人民协会等形式①来设计澳门的区域性管理机构，并以之吸纳社区性社团以及社区精英，填补某些功能性代表团体未能真正深入基层而形成的管理空白，强化政府与底层社会的联系与合作，促使政府管理性权力的下移，消除影响社会秩序的不稳定因素。2．以委派、交流与培训等不同方式提升社团领袖层质素功能性代表团体能否真正发挥其应有的联系政府、沟通成员的功能，一个重要的因素是其领导成员的能力与素质。同时，维持功能性代表团体作为政府的合作对象而不是对抗主体，一个重要的因素同样是代表性社团领袖群体的忠诚选择与价值偏好。因此，对于重要的功能性代表团体，除了赋予其应有的法律地位以及从组织上强化其与政府的联系外，政府还可①李路曲：《新加坡人民行动党的国家合作主义》，《山西大学学报》，1998年第2期，第42-46页。 280

社会合作主义与澳门治理模式的选择以通过人员的交流与培训等方式提升功能性代表团体领袖群体的质素。一些由政府出面成立的半官方、半民间性的咨询与管理机构一般可由政府委派人员担任其领导职务。那些重要的功能性代表团体的领导人，虽然不宜由政府委派或任命，但是可以创设一种交流机制（例如，可原则性而非必须性地要求被任命为具政治性的政府官员须具备社团任职的背景）以实现有目的地引导政府官员与代表性社团领袖相互交流任职，从而既可以预防代表性社团成为政府的对立力量，又能够提升社团领袖素质、促进社团自身能力的增长。目前，较为成熟与可靠的方法是政府提供资源资助或鼓励社团领导成员参加提升自身能力的增值培训。3．改变现行社团资源的输入方式，以集中的可选择的调控型输入代替分散的均衡型输入政府性资源的输入是社团持续发展与能力建设的基本动力之一。现行澳门社团的资助政策是由8月26日第54/GM/97号批示（俗称“民间社团财政资助政策”）以及各政府部门制定的资助相关范畴内民间社团的行政性规章来规范的。应该说，此资助政策在很大程度上促进了民间组织与民间社会的发育，但是，它与建构以层级化社团结构为基础的社会合作主义体制的方向与要求不尽一致。其存在的问题主要是资助主体分散、资助标准不统一、资助监督较为薄弱。因此，适应合作主义治理模式的需要，现行社团资助政策有必要进行改革。基本设想是设立集中型政府资助主体代替分散型的多部门资助，选择重点资助对象代替均衡型资助，以强化资助监督的方式介入社团管理，发挥政府资源输入的社会治理效应。具体方案可考虑，或以政府现时最大的且经验较为丰富的资助组织——澳门基金会来集中分散在各政府部门的资助业务，并扩大其编制，增强其资助监督功能；或新设立类似“民间组织资助与服务中心”的机构来统一分散于各政府部门的资助业务，并赋予其对受资助民间组织的管理性职能。在资助对象的选择上，应以各功能领域内代表团体为优选。为促进各功能领域内代表性团体的形成及其地位的巩固，甚至可以考虑实行定向、定期的资助政策，即政府在一定时期内仅对认定功能领域内某个代表团体进行定向资助，至于该功能领域内的基层或其他团体的资助申请改由该领域内的代表性团体负责审批发放。在实施步骤上，倘若上述方案难以一步到位，可考虑先制定统一清晰的资助指引，要求现有各政府部门发放的资助体现社会合作主 281

澳门人文社会科学研究文选·政治卷义的原则与方向。4．赋予功能性代表团体部分管理性权力社会合作主义体制下的功能性社团不同于一般的NGO或NPO。它既具有通常情况下NGO或NPO所具有的受政府委托或与政府合作提供社会服务的功能，又享有某些政府让渡或法律赋予的管理性权力。例如，在社会合作主义体制下，工商领域内的代表性团体（总商会或行业商会）往往被赋予调解商业纠纷的合法权力。拥有此项权力的商会组织既可能调处功能领域内不同企业之间的经济纠纷，也可以调解商家（企业）与顾客在消费、服务、价格等方面产生的纷争，有的甚至被赋予具司法性质的仲裁权。由于此类纠纷解决机制具有方便快捷、程序简单、成本低廉的优点，因而往往成为纠纷双方解决纷争的优先选择，同时，也有效地节省了政府提供此类公共服务的成本（在澳门，最典型的例子莫过于不堪重负的消费者委员会与债案积存的法院）。更重要的是，从合作主义的治理角度看，此举无疑有利于提高功能性代表社团的社会权威。在澳门，虽然一些功能性代表团体在实际生活中发挥了排解社会纠纷的功能，但是，此种功能的发挥更多地是出自社会信任而不是法律赋予，更不用说获得仲裁权了。因此，即使某些具功能性的代表社团也未曾出现在社会合作主义治理体制下常见的社团型仲裁机构。相应的，政府有关部门与法院的仲裁服务陷入供不应求的窘境就不足为奇了。可见，赋予功能性社团某些管理性权力并通过法律程序的修订（如规定一定数额之下的纠纷必须先经过调解程序）令其权力得以行使，无疑会一举多得。值得指出的是，类似的管理性权力还包括制定行业性服务标准、技术标准甚至违反职业伦理的纪律惩戒等内容广泛的项目。“安而不忘危，治而不忘乱。”①澳门特别行政区成立以来，在中央政府的支持下，特别行政区政府推行的“稳定澳门、繁荣澳门”的施政方针取得成功，澳门正步入经济繁荣与社会发展的变革时期。对于澳门特别行政区来说，现在正处于总结经验，积极探索适应澳门未来发展所需的社会治理模式之有利时段。因此，应当不失时机地在澳门基本法及其基本政治原则基础上，充分发掘澳门潜在的制度资源及其精神价值，综合运用法律、①《易经，系辞下》。 282

社会合作主义与澳门治理模式的选择经济、行政等多种手段，引导与调节现有社团结构，创设不同层次的组织载体与社会协商对话制度体系，按照理性设计原则分步骤地推进社会合作主义治理模式在澳门的实现。（原载李向玉主编《澳门理工学报》，总第24期，澳门，澳门理工学院，2006年第4期） 283

澳门人文社会科学研究文选政治卷第五篇政治参与

澳门的选举制度与1992年立法会直选余振*澳门立法会现时采用的选举制度是汉狄(Hondt)比例代表制。目前各国所采用的选举制虽然五花八门，但是归纳起来，大多为多数选举制和比例代表制，或一些兼有两种选举制特色的混合制。理论与实践证明，多数选举制有利于实力强大的政党或政治团体，比例代表制则有利于较为弱小的政党。美英及沿用英国传统代议制的国家多采用多数选举制（一般是单议席单票制），其结果是形成两大政党分庭抗礼的局面。欧洲国家，包括葡萄牙在内一般采用比例代表制或某种形式的混合制，结果形成多党制的局面。当然，对两党制或多党制的形成，不同的选举制不是唯一或最具决定性的原因，各国的政治传统及政治文化可能更起决定性的作用。可以说，一个国家或地区所采用的选举制，在一定程度上反映了当地的政治传统及政治文化。澳门现时采用的选举制有没有确切地反映出澳门社会的实际情况及需要呢？是否有助于过渡期的澳门政治发展呢？这是本文要探讨的主要问题。澳门是葡萄牙人管理的地方，很自然地，澳门的选举制源自葡国。葡国于1974年革命推翻独裁统治，建立民主政制。当时政党林立，采用比例选举制以容纳不同政见者，是一种政治上的需要，亦确实符合当时葡国的政治形势。1976年第一届澳门立法会选举举行，当时澳门的政治团体分布情况与葡国类似，尤其在葡人或土生葡人的圈子中，政治团体实际上是葡国政党政治的延伸。所以当时将葡国的比例选举制引用到澳门确实能够照顾和平衡当时澳门的各种政治力量。但是17年后的今天，历经四届立法会的选举，尤其是在葡人及土生葡人的政治力量日渐式微、华人的政治力量*澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。 287

澳门人文社会科学研究文选·政治卷如日中天的背景下，现时采用的比例代表选举制还适合澳门社会的实际情况吗？过去历届的立法会选举，包括1991年的中期补选，澳门都是采用传统的汉狄计算法，即每组候选名单的第一候选人获分配其组别所得的所有票数，第二候选人获分配一半票数，第三候选人获分配1/3票数，第四候选人获分配1/4票数，依此类推。换言之，每位候选人的实得票数等于其组别所得的选票数除以该候选人在其组内排列的次序，而席位则按所得的选票数目的多少依次分配。很明显，这个计算法对一个强大的候选名单或政党较为有利。1988年第四届立法会选举后，立法会通过修改选举条例，采用了一种新的计算法。新的计算法对各组别的第一及第二候选人所分配的票数没有影响，但是第三候选人则获分配其组别所得的1/4票数，第四候选人获分配1/8票数，第五候选人获分配1/16票数，依此类推。很明显，新的计算法极不利于实力强大的候选名单或政党，而有助于弱小政治团体候选人进入立法会。1992年9月20日的立法会选举就是采用新的汉狄比例选举计算法。1992年的立法会选举结果是，实力强大的F组群力促进会及B组同心协进会分别获得两席位，其余的四席位分别由实力较弱的H组民主新澳门、G组未来澳门建设联盟、I组劳工同盟及A组友谊协进会瓜分（见表1）。但是，如果采用旧的计算法，实力强大的F组及B组就会分别有三人获得席位，F组的第三候选人姚汝祥及B组的第三候选人梁玉华会分别以2316票及2181票当选，而将I组第一候选人罗拔度（得2037票）及A组第一候选人何思谦（得1965票）挤出立法会。这次立法会的实际结果清楚地显示出，新的汉狄计算法明显有利于实力较弱的政治团体。表1 第五届立法会直选结果组别团体得票得票率名次候选人票数F组群力促进会 695625.25%1梁庆庭（当选）6956高开贤（当选）3478姚汝祥1739梁庆球869B组同心协进会 654323.75%2 唐志坚（当选）6543崔世安（当选）3271粱玉华1635李振铎817H组民主新澳门 341212.39%3 吴国昌（当选）3412 汤家耀213陆伟聘1706 吴家宝106区锦新853 卓永生53郑妙珊426 林少洪26 288

澳门的选举制度与1992年立法会直选续表1组别团体得票得票率名次候选人票数G组未来澳门建设联盟22017.99%4曹其真（当选）2201马地喇 137戴明扬1100 余君慧68马加莲550 麦广恩34罗安达275 李林17I组劳工同盟 20377.39%5罗拔度（当选）2037方永强1018何广才509姗桃丝254A组友谊协进会 19657.13%6何思谦（当选）1965陈恩赞梁金泉982 陈永源61蔡梓瑜491 甘永庄30陈锡侨245C组三联1788 6.49%7崔耀1788凌世豪894陈潘迎446骆福昌223E组民主民生协进会1696 6.16%8汪长南1696洪光顺848黄玉贞424谭国梁212D组联合 9483.44%9飞文基948 李文钦59崔煜林474 飞加华29何桂铃237 巴东尼14斐明道118本澳有论政人士认为，新采用的汉狄计算法对实力强大的参选团体不公平，并会造成获得不足够“当选商数”票数的候选人当选。①支持传统汉狄计算法的论政人士，一般假设每个组别的候选人应该平均分配所获得的选票。譬如，某组别合共得9000票，三个候选人就各有3000名支持者，按传统汉狄式计算法，第三候选人也得3000票，这是公平的。但是如果用新的计算法，该组第三位候选人就只得2250票，这是不公平的。②上述假设是不成立的，主要原因是澳门的选举是圈选参选团体，而不是圈选个别候选人，所以我们没有办法知道每一个候选人的支持者的确实数目。如上述例子，某组别所得的9000票，其中可能有4000票支持第三候选人，3000票支持第二候选人，2000票支持第一候选人，但因为排名的关系，得最少支持票的第一候选人当选，而得最多支持票的第三候选人反而落选。这岂不是对第三候选人很不公平？当然，这个假设同样不成立。说到底，澳门的选举制是圈选参选团体，不是圈选个别候选人，所以并不会造成对某个别候选人的不公平现象。对于一种选举制度的优劣利弊，尤其是该选举制是否适合某一个国家或地区的实际社会情况，笔者认为应该以该种选举制所产生的实际效果为评价标准，对澳门现行的选举制的评价亦不应例外。①《华侨报》“见闻散记”部分，1992年9月15日。②《华侨报》“见闻散记”部分，1992年9月15日。 289

澳门人文社会科学研究文选·政治卷澳门立法会采用的汉狄选举制是一种比例代表制。比例代表制的理想选票分配是：如有10个席位，四组候选人参选，每组所获票数的百分比分别是40%、30%、20%和10%，该四组候选人就应按所得票数比例分别获分配四个、三个、两个及一个席位。当然，选举的结果很难产生这么理想的百分比分配，所以席位的分配就往往产生“超额获得席位”（即所得的席位数目比例大于它所得到的选票数目比例）或“超额损失席位”（即所得的席位数目比例低于它所得到的选票数目比例）这两种不甚公平的现象。一种好的比例代表制计算法，应该尽量减少这两种不公平的现象。我们试用1992年澳门立法会的选举结果来比较新旧汉狄计算法，看哪一种计算法比较接近比例代表制的理想选票分配。澳门立法会有八个直选席位，每席所需的选票比例应该是100% ÷ 8 = 12.5%。如表2所示，用新的汉狄计算法，除了 C、E及D三组分别因不获得任何席位而损失所有的选票之外，只有F组群力促进会有轻微的“超额损失席位”，该组的得票率比所得的席位数目比例仅多出0.25%。其他获得席位分配的各组别都是“超额获得席位”，但问题不算太严重，得票最少的A组友谊协进会亦只超额5.37%。但是如果采用旧汉狄计算法，“超额获得席位”的现象就十分严重。F组及B组同心协进会分别超额12.25%及13.75%（见表3），换言之，F组及B组各自“白得”一个席位。表2 参选组别实得席位与应需选票比例组别得票率 (%) 席位应需选票比例 (%)超额选票比例①(%)F组 B组 H组 G组 I组 A组25.25 23.75 12.39 7.99 7.39 7.132 2 1 1 1 112.5 × 2 =25 12.5 × 2 =25 12.5 12.5 12.5 12.50.25 -1.25 -0.11 -4.51 -5.11 -5.37①超额选票比例的计算法是以得票率减去应需选票比例。如某组别的得票率高于应需选票比例，该组别就超额“损失”席位，即所得的席位数目比例低于它所得到的选票数目比例；相反，如某组别的得票率低于应需选票比例，该组别就超额“获得”席位，即所得的席位数目比例大于它所得到的选票数比例。 290

澳门的选举制度与1992年立法会直选续表2 组别得票率 (%) 席位应需选票比例 (%)超额选票比例 (%)C组 E组 D组6.49 6.16 3.440 0 00 0 06.49 6.16 3.44事实上，如采用旧的选举法，所有获得分配席位的组别都是超额获得席位。其余的五个组别，虽合共得接近1乃的票数，但连一个席位都分配不到，造成严重的“超额损失席位”的现象。很明显，从超额“获得”或“损失”席位这个角度来比较新旧汉狄计算法，新的计算法是较为公平的。表3 用旧汉狄计算法所得各组别的席位与应需选票比例组别得票率(%)席位应需选票比例(%)超额选票比例(%)F组 B组 H组 G组 I组 A组 C组 E组 D组25.25 23.75 12.39 7.99 7.39 7.13 6.49 6.16 3.443 3 1 1 0 0 0 0 012.5 × 3 =37.5 12.5 × 3 =37.5 12.5 12.5 0 0 0 0 0- 12.25 - 13.75 -0.11 -4.51 7.39 7.13 6.49 6.16 3.44如用“选举商数”或“当选商数”法计算，以比较新旧汉狄计算法的优劣，所得的结论亦是一样。所谓选举商数法，就是以席位数目除有效选票数目以决定“选举商数”。①当一组候选名单所得的选票达到此商数，便获得一席位，所以又叫“当选商数”。譬如，1992年澳门立法会有效选票数目是28526张，而直接选举（以下简称直选）席位数目为8个，所以“选①另外一种计算“选举商数”的方法是将席位数目加一除有效选票数目再加上一，用公式表示：有效选票数目／（席位数目+1） +1 = 选举商数因用此法计算出来的结果与表4所示分别不大，因此从略。 291

澳门人文社会科学研究文选·政治卷举商数”是28526÷8=3566。从表4我们可以看出，如从选举商数法的角度来看，F组群力促进会及B组同心协进会应分别获得分配1.95席及1.83 席，而H组民主新澳门应得0.96席，其余各组为：G组0.62席，I组0.57席，A组0.55席，c组0.50席，E组0.48席及D组0.27席。很明显，用选举商数法计算出来的应得席位比较接近用新汉狄计算法计算出来的实得席位。如用旧汉狄计算法，F组及B组会分别“白得”一席，而应获分配超过半席的I组及A组就连一个席位都拿不到，这是很不公平的。表4 从选举商数法角度比较新旧汉狄计算法组别应得席位①席位（新计算法）席位（旧计算法）F组 B组 H组 G组 I 组 A组 C组 E组 D组1.95 1.83 0.96 0.62 0.57 0.55 0.50 0.48 0.272 2 1 1 1 1 0 0 03 3 1 1 0 0 0 0 0笔者不厌其详地分别从超额“获得”或“损失”席位的角度及选举商数法的角度比较新旧汉狄计算法，不外乎想指出每一种选举制及其计算法没有绝对的“好”与“坏”之分，或“公平”与“不公平”之分。一种选举制或计算法公平与否，主要是看其在所实行的国家或地区的实际效果。实践证明，如以澳门第五届立法会选举的结果为例，新汉狄计算法，相对旧计算法较为真实地反映了澳门选民的投票意愿。对参选的团体而言，新汉狄计算法较为公平。本澳有论政人士认为，新汉狄计算法会催生众多的小型政团，促成大小政团林立的“多党政治”，对本地区的政局稳定不利。而且论者认为，本①以各组别所得的选票数目除以选举商数就得出各组别的应得席位。如F组所得选票是6956，应得席位是6956÷3566（选举商数）=1.95。 292

澳门的选举制度与1992年立法会直选澳华人选民选“人”多于选“政纲”，而现时采用的汉狄选举制强迫选民选择不同政纲的参政团体，是不大适合澳门民情的。①因此该论者认为，着重于选“人”而不是选“政纲”的“多数选举制”比较适合澳门目前的政情。他提出一种“混合圈选法”，主张仍然由各团体分别提出自己的候选人名单，但选民不是投整份名单的票，而是投名单内个别候选人的票。换言之，这种选法是选民从多份候选名单中，自行将候选人“混合”起来，“圈选”出自己的名单，而由得到选票最多的数名候选人当选。②对于上述提议，笔者有不同的看法。首先，澳门根本不存在“多党政治”的问题。澳门立法会有23个议席，其中8个通过功能团体间选产生，7 个由官方委任，只有8个通过直选由澳门市民直接选出。众所周知，8个间选议席一向操纵在传统社团的手上，他们与7个由官方委任的议员，在“协调”政治的共识下，起到稳定澳门政局的作用。纵然所有的直选议席都由新兴社团或其他政治团体囊括，亦只占1/3的议席，更何况在现时澳门的政情下，无论用哪一种汉狄计算法，传统社团肯定会得到一半或以上的直选席位。如新兴社团或其他政治团体的候选人有幸进入立法会，只会增加立法会的不同“声音”，并通过对政府政策的质询，增加澳门政府施政的透明度。如果说三四个不同政治团体背景的立法会议员会给澳门的政局稳定带来不利影响，就未免小题大做，言过其实了。而且，这更是高估了立法会在澳门政治架构中的重要性。澳门政府一向是一个“行政主导”的政府，实权由澳督掌握。，澳督由葡国总统直接委任，所以澳督只向葡国总统负责，不需要向澳门市民负责，更不需要向立法会负责。因此，立法会对政府施政决策的影响很有限。当然，自1980年代以来，因澳门经济持续发展，社会渐趋多元化，市民的公民意识及参政意愿日渐提高，代表市民声音的立法会的地位亦日渐增高，在一定程度上扮演了监督制衡政府执行权的角色。其次，“混合圈选法”是否比“汉狄比例法”更适合澳门政情亦颇值得商榷。本澳华人投票时是否倾向于选“人”多于选“政纲”，在未有科学的有关选民的调查研究发表之前，笔者不敢过于武断，妄下结论。但是，选①《华侨报》“读者来论”部分，1992年9月16日。②《华侨报》“读者来论”部分，1992年9月16日。 293

澳门人文社会科学研究文选·政治卷 “人”不选“政党”或政治团体的“混合圈选法”，在精神上与蓄意照顾众多不同政见的大小政党或参政团体的汉狄比例法背道而驰。“多数选举制” 及“比例代表制”的优劣，学者已有公论，笔者在此不想再赘述。最重要的是，现时澳门采用的汉狄选举制是否适合本地区的实际情况呢？如果答案是肯定的，澳门就应该继续采用现行的选举制，而不应冒险试用未经实践证明的“混合圈选法”。让我们再看看第五届立法会选举的直选结果。除了传统阵营的四个议席外，其余四个议席分别由“民主派”的吴国昌、民生派的何思谦、代表公务员的土生葡人罗拔度及由传统阵营分裂出来的曹其真瓜分。实践证明，现行的比例代表制较为照顾弱势的团体尤其是日趋式微的土生葡人政治力量。在1992年的选举中，土生葡人试图以两种方式入局，其一是I组的劳工同盟，该组的四位候选人只有一个华人，其余三位都是土生葡人。其二是D组“联合”，由华裔居民“拾轿”，推土生葡人人局。但结果是I组第一候选人罗拔度获选，D组第一候选人飞文基则无缘入局。透过此次选举可知，土生葡人今后要靠自己了，不可能再像1984年和1988年那样，由华人扶助人局。而且，传统阵营内部对扶助土生葡人与否也不容易取得一致意见。因此，澳门只有继续采用比例代表制尤其是新的汉狄计算法，才能照顾到像土生葡人团体一类的弱势团体。其实，如真的在澳门实行“混合圈选法”，很多政治团体尤其是传统阵营的社团都未必容易接受。如各组候选人名单由选民自行“圈选”、自排名次，很可能出现本来是由社团排在第一位的候选人落选，而排在第二或第三位的候选人当选的情况。在一向注重论资排辈的传统华人社团中，排在第一位的落选候选人“面子”放得下吗？因此，纵然有人在立法会提出采用“混合圈选法”，相信也不会被大多数议员通过，因为这种选举制根本不适合澳门华人社区的政治文化。亦有论者提出在澳门采用“分区选举”的可行性，并提议由现时的8 个直选议席增至12个，由澳门半岛的五个堂区和一个离岛选区平均分配，每个选区分配两席①。①《华侨报》“读者来论”部分，1991年11月19日。 294

澳门的选举制度与1992年立法会直选从第五届选举结果来看，虽然参选团体在各堂区的表现并不一样，如传统阵营在圣安东尼堂区、花地玛堂区及离岛区占较大优势，而新兴社团则在圣老楞佐堂区、大堂区及望德堂区有较佳表现，但无论在哪一个堂区，都是传统阵营获得多数选票。因此，如果在澳门实行分区选举，对传统阵营可能极为有利，但对弱小政治团体则极为不利。而且，由于每个选区只有两个席位，可能造成两大政党或阵营的分庭抗礼，而将弱小的政治团体，如土生葡人社团挤出立法会。这样对澳门未来政局的稳定未必一定有利，而且更加不适合日趋多元化的澳门社会的需要。澳门在现阶段还只是一个中小型的城市，人口仅40万，面积不足20平方公里，根本不存在地区性的不同利益冲突。因此，澳门采用“分区选举” 制，在理论上很难站得住脚，在实际效果上则会削弱议员的代表性。因为在“分区选举”制下，个别议员只代表他们的选区，对选出他们的选区选民负责。可能的结果是，个别议员为了获得连选连任，只会关心他们选区内的事务，而忽略了从澳门的整体利益考虑，或从大局着想。长远来说，这可能将立法会的地位降至与市政议会同一水平，失却立法会传统上对执行权的制衡，不利于澳门的政制发展。小结在第四届立法会选举中，打出民生旗号的何思谦组以高票胜出。在旧汉狄计算法下，何组有三个候选人人局。这个结果震惊传统阵营，所以在1990年提出修改汉狄计算法，以防止同样的事情在第五届立法会选举中发生。具有讽刺意味的是，采用新汉狄计算法的第五届立法会选举，传统阵营只有四个候选人人局，如采用旧的计算法则有六个候选人人局。因此，有论者认为传统阵营的议员可能在本届立法会再次提出有利于传统社团的选举法，如重新采用旧汉狄计算法。对此，笔者有不同的看法。其实，传统阵营采用新的汉狄计算法，主要目的是分化新兴社团的力量，防止其坐大。从1992年的选举结果来看，这个目的达到了。因为在新的计算法下，每组别的第三候选人获选的机会很低，新兴社团被迫各自为战，结果有两个原第四届立法会议员都落选了，只有新冒出的吴国昌及两届资深议员何思谦入局。因此，传统阵营不必亦不会修改对自己有利的选 295

澳门人文社会科学研究文选·政治卷举计算法。在未来1996年的第六届立法会选举中，除非内地政局有重大的改变并因而影响到澳门的政治发展，否则，现时澳门的政治力量分布相信是不会有很大变动的。本文用1992年第五届立法会选举的结果，从超额“获得”或“损失” 席位的角度及“选举商数法”的角度比较新旧汉狄计算法，指出新的汉狄计算法相对旧的计算法是比较公平并适合澳门的政情的。当然，没有一种选举法是绝对公平或不公平，公平与否取决于公众的价值观。如澳门市民认为需要照顾微小、处于弱势的参政团体，则现行的比例代表制及其计算法就最公平、最适合不过了。说到底，选举制度只是一种游戏规则。选举法对政制发展的影响是有限的，如果市民的民主意识普遍较低，而社会又未有强大的中产阶级力量，任何选举制度都无法催生或帮助新兴政治团体壮大；相反，当促进民主政制发展的社会条件成熟，是没有任何选举制度可以压抑住民主政治发展的。韩国、中国台湾和中国香港的政治发展经验就是最好的例子。（原载黄汉强、吴志良主编《澳门研究》，第1期，澳门，澳门基金会，1993年9月） 296

从社会行动看港澳两地的政治发展莫荣添*随着社会的发展和公民意识的加强，人们已醒觉到政治参与的重要性。它不但能保障自己的权益及争取更多的利益，也能够对政府的施政作出或多或少的影响，借着政治参与也可以将自己的意见或问题公开，以求得各界的关注和回应。因此，社会行动已成为政治参与采用的一种普遍手法。由于历史的原因，港澳两地分别由英国和葡萄牙政府长期管治，基于不同的民族背景、不同的管治方法，形成了不同的社会文化和特色。而随着民主意识的抬头和公民教育的加强，社会行动已日渐普遍起来，它不但被市民所接受，也是表达民意的一种基本方式。本文主要想探讨的就是根据两地表达民意的社会行动，利用两个相同性质的个案作出分析，探讨在不同的社会文化和背景影响下，两地的政治情况究竟发展到什么阶段，以及其社会、政治特色。不少学者已从不同的角度，利用不同的方法研究过这个题目，但从社会行动的个案分析来反映这个问题，相信是较有新意的探索。分析的材料主要来自报章和书本的记载，并以访问作补充。个案选择则以其严重性、所涉及的范围、受影响的程度和持续性为依据。在此，我首先要感谢香港立法局议员刘干石先生和香港职工会联盟总干事李卓人先生，他们拨冗接受我的访问，提供了香港的社会行动、社会特色和政治状况的珍贵资料，表达了个人的宝贵意见。我还要感谢澳门立法会议员唐志坚先生、梁庆庭先生和吴国昌先生，没有他们的帮助，本文对澳门有关问题的讨论就不可能获得充足的资料。*澳门民政总署北区市民服务中心主任及综合服务中心职务协调员。 297

澳门人文社会科学研究文选·政治卷一社会行动概述1．社会行动的定义根据《社会学简明辞典》①的定义：“社会行动一词在西方社会学中有两种含义。其一，社会心理学上所说的社会行动……其二，社会工作学上所说的社会行动指群体本身的集体努力，即企图改变社会或经济制度的组织力量。社会行动常用的手段有宣传、请愿等。”笔者配合实际环境及本文所要讨论的范围，将其定义具体化为：“市民或团体为表达对社会各层面事务的不同意见或要求，而采取或激烈、或温和的公开行动，其目的是希望得到社会各阶层的认同和支持，借此影响社会事务或政府政策的发生及结果。”2．形成社会行动的要素(1)社会行动背后的精神——民主精神——民权：在民权的自由权利中，包含了组成社会行动最重要的两大自由，分别是精神自由和活动自由。精神自由包括思想自由、意见自由、言论自由、出版自由等；而活动自由则包括集会自由和结社自由等。②两大自由都是组成社会行动所不可或缺的。(2)争端的出现：社会行动的产生往往是由于市民或团体的利益受到损害，或是其不满某些公共政策的施行。政府不完善或不公平的政策通常都是争端产生的原因。(3)社会行动的发动者和参与者：社会行动的发动者可说是多种多样的。视乎其利益所在，他们可以是个人市民、压力团体、政治团体、学生组织，又或是社工等。至于参与者方面，则视乎其影响的层面而定。例如，行动是关乎整体社会利益，则一般的市民都会成为参与者；而个别工会的行动，则主要以该工会的成员为主。①李剑华、范定九主编《社会学简明辞典》，兰州，甘肃人民出版社，1984，第237- 238页。②有关民权的讨论，见乐靖《民主第一课》，香港，友禾制作事务所有限公司，1989，第57 -73页。 298

从社会行动看港澳两地的政治发展 3．社会行动的方式社会行动的方式可说是多种多样的。在港澳地区，基本的社会行动方式有记者招待会、递信、游行、示威、请愿、集会、静坐等，较为激烈的社会行动方式有罢工、罢课、绝食等。①社会行动的发动者会视不同的情况而采用不同的行动方式。4．社会行动的目的社会行动在不同的地方和不同的环境下会有不同的目的，但总的来看，社会行动基本上有两大具体目的。一是社会行动本身作为一个运动的过程，对提高市民的意识水平及其对社会问题或矛盾的思考能力产生作用。此外，社会行动作为一种策略，能发挥市民的权力，有改变不合理或不公平政策的目的。②二香港反对输入劳工社会行动的个案分析香港反对输入外地劳工的社会行动基本上开始于1987年末，但在此之前，已有近数万名的菲佣在香港工作。在1970年代后期，香港政府曾采用过变相输入外地劳工的“抵垒政策”，③来解决劳工短缺的问题。从1987年年中开始，困扰香港的劳工短缺问题达到不可容忍的地步。此后，九大商会④组成工商团体联席工作小组，指出香港当时缺乏20多万工人，⑤建议政府引入外地劳工。虽然香港缺乏劳工的呼声不绝于耳，但当时的劳工处长陈达文在1987①有关社会行动的方式，见吕大乐、龚启圣合著《城市纵横》，香港，广角镜出版社，第93页。②有关社会行动的方式，见吕大乐、龚启圣合著《城市纵横》，1989，第95页。③“抵垒政策”为香港在1970年代后期所采取的一种阻截非法入境者的矛盾政策。这一政策一方面大力阻截非法入境者，但另一方面又规定，非法入境者如能抵达市区，便可在港居留。在短短的三年间（1977- 1980年1月10日止），香港增加了22万劳动人口，解决了当时劳工短缺的问题。④九大商会包括：中华总商会、中华厂商会、工业总会、香港酒店业联会、香港建造商会、香港总商会、香港旅游协会、香港纺织业联会及零售业管理协会。⑤九大商会组成的联席工作小组委托数名经济学者，就有关输入外地劳工的问题提出解决方法及建议。该报告书在1989 年4 月份完成并指出当时香港缺乏20多万工人，但报告书中并没有列出计算的方法及标准。 299

澳门人文社会科学研究文选·政治卷年8月强调，香港不会放宽海外劳工来香港工作的政策。①同一时期，财政司翟克诚更肯定地说港府对于劳工短缺问题的基本政策是绝不会输入劳工，②随后更有多名高官③纷纷表示反对放宽输入外地劳工的政策。在同年9月7日政府高官首次与香港工业总会三位代表开会时，政府否决了该会提出的以输入外地劳工等方法来解决劳工短缺问题的建议。在当时来说，反对输入劳工的社会行动并不多，大多数都是在一些公开场合或报章上发表反对的声音。发表反对声音的有港九劳工社团联会、香港工会联合会等。1988年7月，政府表示有意在同年10月左右放宽输入外地劳工的政策。于是，1988年7月4日，建造业总工会等七个团体前往两局议员办事处请愿，反对雇主引进外地劳工。④虽然在此之前，港督卫奕信爵士在施政报告中曾经表示，香港政府一向的政策是大致上由市场供求力量决定工资和其他收入，因此并不接纳有关放宽香港入境的规定以便大量输入劳工的要求，但到了同年8月份，情况却急转直下，港府已原则上接受输入劳工的要求并首先为建筑业输入3000 - 4000名外地劳工。⑤消息一出，即引起香港社会工作者总工会、街坊工友服务处、劳资关系协进会、西九龙社区教会、基督教工业委员会五个团体的注意，这五个团体于同年8月12日前往两局议员办事处请愿，表示反对输入外地劳工，接见他们的议员也表示赞成他们的立场。六日后，香港建造业总工会的27名代表分别前往人民入境事务处及两局议员办事处请愿，要求当局调查已入境的13名韩国矿工是否为专业人才并立即停止输入其余百多名韩国矿工。反对之声此起彼落，有人认为不应在立法局休会的时候由港督和行政局来作出决策，因为行政局成员不但全是委任，而且部分成员更是大财团的董事或高级行政人员，他们当然维护资本家的利益。在各界就输入劳工问题议论纷纷之际，港督在1988年10月12日的施政报告中正式宣布港府无意改变容许外地人士来港就业的政策，不打算容①见《快报》关于《聘请海外劳工》的报道，1987年8月10日。②见《华侨日报》社论部分，香港，1987年8月30日。③包括工商司麦高乐、保安司班乃信、署理工商司杨启彦、首席助理教育及人力统筹司高德文、港府经济顾问马教廉、经济司陈方安生等高官。④见《信报》有关之报道，1988年7月5日。⑤《输入劳工要求，港府原则接纳》，载《明报》，1988年8月10日。 300

从社会行动看港澳两地的政治发展许从外地输入大量劳工。与此同时，香港行政局在前一日否决了输入3000名建筑劳工的建议。劳工界对港府这项决定表示欢迎。①据一项问卷调查显示，②有44%回应问卷的立法局非官守议员对港督在施政报告中否决改变现行政策，不拟放宽输入外地劳工感到不满。而且，基于政府对输入外地劳工的否决，九大商会组成的联席工作小组在1989年4月份发表劳工短缺问题研究报告，③列举输入外地劳工的重要性。政府在多方的压力下，终于在1989年4月4日决定进一步放宽输入技术劳工的政策。④对于政府的这项决定，工联会立即发表声明，表示反对大量输入外来劳工，并且要求澄清弹性处理输入技术劳工的准则。后来，两名立法局议员谭耀宗、彭震海和六名劳工顾问委员会代表在5月1日手持横额到港督府递交请愿信，要求港督关注输入外地劳工的问题。与此同时，拥有16000多名会员的洋务工会也在5月3日到两局请愿。虽然劳工界的反对声音众多，但政府对他们所发起的抗议、示威、游行等社会行动并不重视。同年5月10日，行政局接纳港府一个工作小组⑤的建议，同意最多可从外地输入3000名技术劳工。此项决定的出台表明大局已定。于是八个工联会⑥在5月21日和23日发动签名运动，反对政府放宽政策输入3000名外地劳工的决定。这可算是有史以来八个职工会不分党派所举行的第一次签名运动。5月30日，他们更发起从遮打花园游行至港督府的请愿行动。可惜的是，政府并未顾及劳工界的利益，也没有重视他们所发起的社会行动。1990年5月，政府再次向行政局建议放宽输入外地①见《文汇报》有关《港督否决输入劳工，劳资双方反应各异》之报道，1988年10月13日。②是项调查是由香港电台电视部专门报道立法局事务的“议事论事”制作组进行，共发出问卷46份，有23份回应。③九大商会组成的联席工作小组委托数名经济学者，就有关输人外地劳工的问题提出解决方法及建议。该报告书在1989 年4 月份完成并指出当时香港缺乏20 多万工人，但报告书中并没有列出计算的方法及标准。④输入技术劳工的政策在香港已有十多年的历史，但因香港的雇主并未能有效地加以应用，所以输入的人数并不太多，其中以外地女佣占大多数。而且因为技术性、半技术性和非技术性的定义很难界定，雇主和政府在输入技术性劳工问题上有很大的弹性。⑤该小组是由行政署长曾荫权领导的港府工作小组，它拟定了一份放宽输入外地技术劳工政策的报告。⑥八个职工会包括香港交通运输业职工联合会、香港公务员工会联合会、港九工团联合会、香港雇员工会联会、香港工会联合会、香港公务员总工会、香港工会教育中心及港九劳工社团联会。这八个职工会代表了200多个职工会及其30多万名会员。 301

澳门人文社会科学研究文选·政治卷劳工的政策，要求准许输入17000多名外地劳工。这使输入劳工的问题再次受到社会各界人士的关注。30多名“港九劳工社团联会”代表在1990年5 月26日到港督府请愿，强烈反对政府进一步放宽输入外地技术劳工的政策。香港职工会联盟的代表刘千石和香港民主同盟均抨击港府输入外地劳工的决定，并去信港督卫奕信爵士表示对此极为不满。随后，反对放宽输入外地劳工的抗议、示威、静坐等社会行动源源不绝，有人进行请愿，指名高呼邓莲如、李鹏飞和杨启彦三人下台，反对官商勾结；更有两位立法局劳工界议员及劳工顾问委员会六名劳方代表联合发起了“全港职工会抗议输入劳工大会”，并有190个工会派出近300名代表参加这一大会。直至1990年底，申请输入外地劳工的人数已比限额的17000人多出四倍。直到今天为止，反对输入外地劳工的社会行动从未停止过。综观整个为反对输入外地劳工所发起的社会行动，基本上可以将事件分为三个时期。第一个时期是酝酿期，即对输入劳工进行讨论和争议的时期，各自发表不同意见。第二个时期是热身期，政府曾表示有意输入少量的外地劳工，但最后被否决了，不少社会行动就是在这时发起的。第三个时期是战斗期，政府最终决定输入3000名技术性劳工，并于后期再次放宽到1万多个名额，劳工界对此表示强烈不满，反对输入外地劳工的社会行动在此时已进入了高峰期。在这三个时期，发动反对输入外地劳工的社会行动的团体主要是一些工会组织，由压力团体、立法局议员和教会组织等发动的社会行动也不少。他们在第一时期所发动的行动较少，规模也不大，多数从报章上发表反对的声音。但到了第二个和第三个时期，他们开始将社会行动升级，不再局限于发表反对意见的层面上，而是直接施行实际的行动，其组织及规模也随着事态的严重性而日益增强和增大。到了第三个时期的后半段，开始有政治团体直接参与反对输入外地劳工的行动。另一个较为突出的特点是，在第二个时期，八个不同派别的职工会联合发起的签名运动及游行，足以表现反对输入劳工的重要性。由于香港人是以本身的利益为主，对于能够为自己争取利益的团体，不论其是什么派别，都会表示支持。基于这个特点，亲中的工会组织要维持已有的群众支持和保持既有的群众力量，在大势的推动下，只好与其他派别的工会组织联手合作，以表示在政见不同下，仍坚持反对的态度。虽然亲中工会的行动与中方输出劳工而获益的政策互 302

从社会行动看港澳两地的政治发展相矛盾，但如上所述，工联会必须站在香港工人利益的立场，自然不可对输入劳工的问题退缩。中方亦容许工联会与中央不一致，以免与本地工人阶层脱离。因此，我们可以很明显地看到亲中工会对于这次联合行动是基于一定的政治取向。基本上整个社会行动的目的是要保障香港劳工能够分享到经济增长所带来的成果。输入劳工正好夺取了他们所创造出来的成果，因此反对输入外地劳工便是行动的中心点。从行动主要由工会组织发动我们便可明白这一点。但到了后期，“港同盟”所发起之行动则存有一定的政治目的，①因为1989年政治风波的发生令“港同盟”的成员声名大噪，他们一方面希望保持现有群众的支持，另一方面，他们是在部署1991年直选而努力争取劳工阶层的选票。②反观工联会，他们虽然在与中方利益有冲突的情况下仍需要反对输入劳工以表明立场，自然有解除违背港人利益之嫌、避免脱离群众而解体的目的，更重要的则是为1991直选铺路。他们在1990年中已宣布参加1991年的直选，突出了他们反对输入劳工中所包含的政治目的，因为在这个问题上的立场稍有动摇，不但会失去“饭票”，更有可能失掉“选票”。从发动者的身份来看，反对输入外地劳工的社会行动普遍受到社会各界人士的支持（工商界则例外）。不单工会组织，甚至公务员团体、教会组织和立法局议员等都是行动的发动者，可见其支持面之广。而从报章上的压倒性舆论可见社会的反应和回应也是比较积极的，市民对于他们的社会行动都采取接受的态度，因为输入外地劳工与市民也有着密切的利害关系。对于行动的结果，由于整体行动尚未结束，因此很难对其下结论。但可以发现的是，这些社会行动对政府的施政政策起着一定的拖延作用。如果没有这些反对的声音和行动，相信香港政府早已输入外地劳工，不需到1989年才开始输入第一批外劳。导致政府在1989年最终决定输入劳工的主①高新：《输人劳工与政治问题》，载《文汇报》社论部分，香港有同样见解，1990年6月4日。②“港同盟”成员之一，现任香港立法局议员刘千石先生在1993 年4 月16 日接受笔者访问时表示，“港同盟”当时仍未决定参与立法局之选举，因此并不赞同笔者的看法。但笔者认为，一个有系统有组织的政治团体，在距离1991年直选不足一年的时间，应该就参选的问题作出具体争取选票的安排。 303

澳门人文社会科学研究文选·政治卷要原因，是立法局内部和商界给予政府的巨大压力。①一项问卷调查显示，②有近半数的立法局非官守议员不赞同港督在施政报告中否决放宽输入劳工政策的决定。由九大商会组成的联席工作小组在1989年4月份发表的劳工短缺问题的研究报告，更是直接用数据报告向政府施加压力。很明显，政府输入劳工很大程度上是受他们的影响。由于九大商会主要是由中资和英资机构组成，政府不单要照顾英国人的利益，也要顾及中方的想法和中资机构的意向。所以在照顾到中方及英资财团利益的情况下，港府只好对此问题作出让步。另一方面，发动反对行动的组织虽然多，但能聚合的力量则不大，由于参与者并不多，这些组织不能与来自立法局内部和商界的力量对抗，因此政府在九大商会的报告完成后不久，最终决定要输入劳工。虽然行动并未能阻止政策的实行，却能唤醒社会上其他人去关心输入劳工的问题，这就达到了社会行动的其中一个目的。③三澳门反对输入劳工社会行动的个案分析澳门输人外地劳工的问题早在1984年即已出现。当时澳门所输入的是福建劳工，但很快引起了社会舆论的强烈反应和市民的不满，因此政府终于在1985年颁布了第50/85/M号法令，停止了合约劳工的继续输入。但问题并未因此解决，数年以来劳工界一方面大声疾呼反对输入外地劳工，以免影响工人的实际生活质素；另一方面，资方却表示已想尽办法，高薪招聘也找不到工人，于是便要求再度输入外地劳工，以加强在市场上的竞争力。1987年12月30日，澳门厂商联合会第21届会员大会举行，理事长彭彼得在会上表示，澳门制造业欠缺劳工的现象越来越严重，并呼吁政府有关当局正视这种情况。④但相反地，澳门工联与工会负责人在1988年1月4①香港立法局议员刘千石先生和香港职工会联盟总干事李卓人先生在1993 年4 月16 日接受笔者访问时表示相同的见解。②是项调查是由香港电台电视部专门报道立法局事务的“议事论事”制作组进行，共发出问卷46份，有23份回应。③吴国昌：《民主派》，有关社会行动的定义，香港，青文书屋，1990，第181页。④《劳工欠缺现象严重，促请政府注意解决》，《大众报》，1987年12月31日，第四版。 304

从社会行动看港澳两地的政治发展日开会表示，探讨解决有关劳工问题必须首先保障本地职工权益。虽然各方都有自己的立论并发表了不同的意见，但始终未将反对输入劳工诉诸行动，反对的态度亦未见强硬。于是，政府于1988年2月1日于宪报公布第12/GM/88号批示，对输入劳工作出了若干规定并即时执行。这项批示可以透过社会协调常设委员会①的协助加以改善。对于政府的这项批示，资方认为是合理明智的做法。而代表劳方的澳门工会联合总会副理事长彭为锦认为，输入劳工并非解决澳门劳工不足唯一的最好方法，他希望政府将输入劳工作为临时性解决办法的同时，作出具体限制以保障澳门劳工福利。②1988年5月16日政府公布了第49/GM/88号批示，规定总督得按照第12/GM/88号批示的办法，核准有专门技能的外地劳工或者在澳门不易招聘的外地劳工来澳工作。而根据统计暨普查司的资料，1988年2月至7月期间澳门共批准了3872 名外地工人进口，占申请工人总数（18132名）的21.4%。工联副理事长彭为锦在1988年9月份曾多次表示，输入劳工已导致工资被冻结。同年10月份，由澳门针织业互助会主办、何思谦议员办事处协办的“关注输入劳工问题座谈会”邀请了香港成衣制造业职工总会干事李卓人参加。基于输入劳工对工人及社会的负面影响越来越严重，因此在1988年10月初，澳门工联负责人与经济事务政务司会晤，反映本地工人对利益受损的不满，要求立即停止输入劳工。而数十名针织业工人代表在1988年11月10日到南湾澳督府请愿，并委托何思谦议员将一封附有300多个反对输入劳工及货源外移签名的请愿信转交澳督文礼治。③而某钢琴厂及某针织厂的员工分别在10月和11月到工①1987 年6 月1 日，政府以第31/87/M号法令颁布组织“社会协调常设委员会”，并于1988 年1 月8 日由澳督文礼治工程师主持就职。该委员会由总督任主席，成员包括资方、劳方及官方的代表各三名。主要功能是透过政府及劳资代表三方面的对话，寻求共识，以解决劳资双方发生之纠纷。②《劳工代表希望，输入劳工只临时性质，应该兼顾澳门工人福利》，载《澳门日报》，1988年2月2日。③《数十针织工昨督辕请愿，反对货源外移输入劳工》，载《华侨报》，1988年11月11日。 305

澳门人文社会科学研究文选·政治卷联及劳工所投诉，反映因输入外地劳工而受到的不公平待遇。虽然请愿的行动并不多，但基于众多的反对声音以及政府的继续输入劳工政策，何思谦、梁金泉、汪长南三位立法议员在1988年11月提出“中止输入劳工草案”。但在同月13日立法会全体会议中，上述提案以不记名的方式投票表决时，结果以11票反对、4票同意、2票弃权，遭到否决。①1989 年4 月22 日，由何思谦议员办事处主办的“港澳输入劳工问题交流会”在青牧中心举行，并邀得香港基督教工业委员会主席刘千石出席，与会者②皆表示强烈反对输入外地劳工。由于经济事务政务司薛民信于1989 年5 月16 日表示，政府为了维持澳门经济的稳定发展，仍会因应劳工市场需要而酌量批准输入劳工。于是，在5月中召开的工联常务理事扩大会议决定通过在短期内发动各业雇员签名以表示反对输入劳工，以及收集输入劳工后所造成的各种恶劣影响的具体情况。但因1989年政治风波，工联于1989年8月5日才正式发动签名运动，首先是由各业工会会员到所属工会或工联签名支持，并且在8月16、17日一连两日，在澳门各区发起签名运动，发动和号召澳门各行业工人和各界人士签名反对输入外地劳工，结果共有67879个签名。③工联副理事长潘玉兰、温泉、彭为锦和制造业总工会理事长吴素宽一行四人于1989年8月25日上午10时30分，带同所收集的67000多个签名前往澳督府请愿，他们向澳督递交了签名册和一封函件，由澳督秘书长罗绮敏接收转交澳督。④这个签名请愿的行动可算是将反对输入外地劳工的行动推向一个高潮，而且亦是整个反对行动中规模最大的一次。1989年11月12日澳门民主发展联委会社会事务关注小组在黑沙环三角花园举办“澳门论坛”，题目为“澳门是否需要输入劳工”。论坛由卢汉豪主持，并邀请针织业互助会理事长宗永生、专栏作家秦西行及“民联” 成员吴国昌担任主讲嘉宾。但具有讽刺意味的是，被邀的劳资团体均不愿①见《市民报》文戈专栏部分，1988年12月14日。②与会者包括立法会议员何思谦、梁金泉，工联秘书关翠杏、工人代表吴清华等人。③此数字为工联会统计所得，并且在首阶段共收集16648个签名。8月16、17两日的第二阶段共收集到签名51231个。④《工联四负责人赴督辕请愿，递交反对输入劳工签名册》，载《澳门日报》，1989年8月26日。 306

从社会行动看港澳两地的政治发展派出代表参加。在论坛上，对澳门是否要输入劳工，与会者多持反对意见。①接二连三的行动，其实并未使政府的政策有任何改动，因为在1990年政府施政政策内的经济政策中就有“继续进行招募非本地劳工政策”的条文。虽然民选议员汪长南提议删除此条文，但在表决时以5:7的票数被官委和间选的议员所否决，最后只能将其修改为“检讨进行招募非本地劳工政策”。②1990 年2 月3 日，澳门经济事务政务司范礼保曾表示政府决定重新修订现有的输入劳工政策，并将在1990年年中颁布法令代替当时的批示。其主要原因是政府考虑到大量输入技术劳工，会影响到澳门劳工的薪酬及就业机会。虽然政府有这样的决定，但针织业互助会仍在1990 年3 月15 日发动百多名工人前往澳督府请愿，表示对输入劳工及工序外移的不满。考虑到本澳当时劳工的整体情况，③澳督在1990年4月4日出版的《政府公报》副刊刊登其签署的批示，决定由当日起暂停执行有关输入劳工的政策，为期 90 天。而经济事务政务司在同月8日表示政府决定暂停执行有关输入劳工的政策与在 1990 年 3 月底登记了4万多名无证者有关。④劳工界普遍对政府暂停执行输入劳工的政策表示欢迎，但对于经济事务政务司在2月3日提出的输入劳工新法令草案则表示忧虑，因为其目的显然是将输入劳工由批示的暂时做法变为正式的法令。因此，制衣工会代表在同年6 月9 日到澳督府递信请愿，工联对此也作出了批评。⑤而织造业、手工业、珠绣塑胶五金职工会、鞋业工会和樟木杠业职工会分别在6月12日和15日向澳督和经济事务政务司递信请愿，表示对输入劳工和重订劳工①《澳门是否要输入劳工，与会者多持反对意见》，载《华侨报》，1989年11月13日。②《招募外地劳工政策，立法会通过作检讨》，载《澳门日报》，1989年12月12日。③《有关今日起暂停输人外地劳工，为期九十天新措施待颁布》内对澳督之访问谈话，载《澳门日报》，1990年4月4日。④《今日起暂停输入外地劳工，为期九十天新措施待颁布》，载《澳门日报》， 1990 年 4 月 4 日；《暂停执行输入劳工政策，与登记四万黑民有关联》，载《澳门日报》，1990年4月9日。⑤《认新订输入劳工政策，是漠视本地工人利益》，载《华侨报》，1990年6月10日；《工联批评政府倒行逆施，强烈反对草案立法精神》，载《大众报》，1990年6月10日。 307

澳门人文社会科学研究文选·政治卷输入法例的强烈不满。①基于需要对无证登记人士的资料甄别后才能重新检讨输入劳工的政策，因此澳督在1990年6月中决定将暂停输入外地劳工的措施延长两个月，直至同年9月底。随后，政府更决定再次将该措施延期到同年11月底。②代表劳工界利益的工联的反应是希望政府审慎检讨输入劳工政策，而资方厂商联合总会副理事长梁宋则呼吁政府照顾商人。而在暂停期结束后，政府依然执行着先前的输入劳工政策，虽然立法议员汪长南在1991年11月份提出了成立临时委员会全面检讨输入非本地劳工的动议，但是投票后遭到否决。③整个社会行动产生的基本原因是政府以澳门社会经济的稳定发展为借口，在资方的压力下，因照顾资方的利益而实行输入外地劳工的政策。行动的发动者以澳门工联及其属会为主，其他的组织只能发起一些研讨会之类的行动来带动舆论，并不似工联在行动中以代表劳方的姿态占主导地位。而从他们发起行动的规模、次数和激烈程度来看，工联在此次输入劳工问题上未尽全力。④原因是工联受到很大的局限，情况与香港十分相似。高呼缺乏劳工的是传统社团的厂商会，如果工联采取强硬态度的话，则会形成传统社团内的不协调和不统一现象，但如果连反对的声音都没有的话，则会受到劳工及市民的批评而失去他们的支持。所以在他们所发起的众多行动之中，除了签名运动规模较大之外，其他反对输入外地劳工的社会行动不仅规模小，而且参与的人数也不多，根本不能对政府施加任何的压力。工联能发动六万多人签名反对输入外地劳工，可见很多市民都是反对输入劳工的，并且反映出工联是一个具有代表性的工会组织，是拥有强大的实力来反对输入劳工的，但很明显，他们并未尽全力去做。从程度上看，反对输入劳工的行动显然未达激烈的地步。虽然反对的声音能带动舆论的压力，但行动的规模和激烈程度始终直接影响着行动成功与否。另①《两工会督辕递请愿信，促澳府停止输入劳工》，载《华侨报》，1990年6月13日；《珠塑等三工会上书当局，强烈反对继续输入劳工》，载《华侨报》，1990年6月16日。②《暂停输入外地劳工措施，澳府决定延长至9月底》，载《华侨报》，1990年6月19日；《输入外地劳工冻结期，政府决定延至11月底》，载《华侨报》，1990年10月2日。③《对全面检讨输入劳工动议，立法会辩论四小时终否决》，载《澳门日报》，1991年11月6日。④被访者吴国昌、刘千石和李卓人都同意笔者的论点，而唐志坚则持反对意见。 308

从社会行动看港澳两地的政治发展一方面，工联副理事长彭为锦在1988年2月2日的谈话，更显示出工联对反对输入外地劳工的态度未见强硬。①在此之前，立法会议员兼工联副理事长刘焯华在1988年1月30日的立法会发言中，亦有同样的表态方式。他表示从外地输入劳工不是解决问题的唯一方法，长远来说，更非一个妥善的方法。这种不强硬的态度与政府之后颁布第49/GM/88号批示有着一定的关系。虽然行动在缺乏进取性的情况下进行，但是有组织的。从工联在1989 年8月发动的签名运动和1990年6月工联属会发起的一连串请愿行动来看，他们都事前做好准备，并且分批进行行动，以达到一个连续的效应。由于绝大多数行动由工联所发起，在组织上比较容易协调，行动较为统一和一致。在一个中央力量强大的工会组织下，所发动的行动都具有强烈的组织性。但由于行动大多由工联发起，其政治的取向影响到行动的结果，未能充分反映出市民的强烈反对心态。社会上反对输入劳工的社会行动能够令各界人士对这个问题进行讨论，而且市民的反应普遍都是对反对输入劳工的行动表示支持，但可惜的是参与的市民不多。他们只从言论的层面上进行支持和作出回应，而用实际行动回应的事例却不多。因此，行动对社会带来的影响并不大，对社会没有造成任何大的冲击。市民对这种行动容易接受，因为此类行动是为广大劳工谋取福利，更因为行动不激烈，对社会的震荡不大，未产生太大的负面影响。反对输入劳工的社会行动次数虽然不多，但整个行动的持续性很高。由问题发生至今，行动虽然疏疏落落地发动，但仍随整个输入劳工的政策进展而发生。这表明输入劳工的政策仍在执行，反对输入外地劳工的社会行动并未达到制止输入劳工的目的。最后，值得注意的是，数位立法会议员曾经动议检讨或停止输入劳工政策，但最后也以大比数被否决了。这里反映了两个问题，一是提案的全是民生派的议员而不是劳工界的议员，这又一次证明了劳工界在这问题上的不进取心态。其次亦反映出官委和间选的保守势力十分强大。在议会层①《劳工代表希望，输入劳工只临时性质，应该兼顾澳门工人福利》，载《澳门日报》，1988年2月2日。 309

澳门人文社会科学研究文选·政治卷面上的失败加上代表劳工界的工联欠缺强硬态度， ①成为政府仍然执行输入劳工政策的主要原因之一。四香港和澳门总体政治状况对比分析从以上港澳两地的社会行动分析，可以看到相同性质的社会行动的不同或相同之处，这也表明了港澳两地存在着相同的和不同的政治和社会特色。这正是本文所要探讨的内容之一，从中亦可观察到两地在政治方面的发展情况。（一）相同点从反对输入劳工的行动方式来看，港澳两地的情形基本一样，他们都普遍采取一些申诉和少抗争性形式的社会行动方式，如游行、抗议、示威、递信、静坐等较为一般性的行动，而不采取绝食、罢工等抗争性较强的行动。这反映了港澳社会民间团体所发起之社会行动都比较注重社会的整体利益和稳定。因此，这些行动容易受到市民的支持，这种支持的获得不单是因为理由的合理性，更因其关系到民众切身的利益。另一方面，从反对输入劳工的社会行动过程，亦可反映出一个港澳社会上的政治现象，即在议会的层面上，民生、民主和劳工界所占的议席少，力量薄弱，而官委或间选的保守势力强大。 ②关于这个问题，香港的情况比澳门好。 ③澳门方面，从多次有立法会议员提出停止输入外地劳工议案均遭否决的情况，可知在议会的层面上，民主、民生和劳工界是势孤①刘千石和李卓人在1993 年4 月16 日接受笔者访问时表示，改变政府政策的方法只有两个，一个是从议会的层面上用投票取胜来改变，另一个是利用社会行动来对政府施加压力改变政策。②刘千石在1993年4月16日接受笔者访问时表示：“当时香港劳工界在立法局中只占两个议席，根本不能制止输入劳工的政策。”而1991年直选后，分区产生的18个民选议席加上两个劳工议席后只有20个议席，只占全部60个议席的1/3。就算他们齐心合力，也很难与官守、委任和间选的力量抗衡。③澳门的立法会共有议席23个，分别为官委7名，间选8名和直选8名。其中直选的8个席位中，民生、民主及属劳工的只占3席，再加上间选的1名劳工界议席，共4席，只占总数的约1/6，比香港的情况更差。 310

从社会行动看港澳两地的政治发展力弱的，尤其是劳工界普遍采取一种妥协的态度。这样不但不能充分表现出大众的意向和利益，更不能对政府的施政政策作出有效的影响。上述的政治情况也引出另一问题，就是劳工界的政治实力远低于资方。虽然港澳劳工组织曾发动多次社会行动反对输入外地劳工，但结果均不理想。政府对其的重视程度远远低于对资本家利益的重视程度，其原因显而勃见。首先，因为香港是一个资本主义社会，经济的增长是主要的目的，为求达到这个目的，资方的利益当然受到重视。其次，无论行政局或立法局，除了民选的议员外，其他的官守、委任或间选的议员大都是一些资本家。①高官退休的出路也以商界为多。②由于英国在香港有大量的投资，商界资本家在整个决策的过程中具有重要的影响力。另外，中方及中资机构的意向及压力是完全不能忽视的。这便是促使香港反对输入劳工的社会行动失败的原因。而澳门方面的情况却与香港有对象上的分别，因为葡国在澳门的投资并不多，商官退休后也多回到葡国而不是在澳门的商界发展。因此其主要维护的对象就集中在传统社团的资本家身上。政府在衡量过经济增长的重要性及资本家的利益后，便决定输入劳工，可见港澳两地的资本家对政府的政策都具有一定的影响力。反观反对输入劳工的行动失败的原因之一，就是两地发动行动的动员能力低，不能形成巨大的震撼力去改变政府的政策。在访问中，香港的刘千石和李卓人都同时表示，要影响政府的政策，除了在议会层面上利用政治手段外，还必须以社会行动对其造成巨大的震撼力，也就是说必须要有大规模的市民参与。但是每次行动的人数都不多，最多的一次只有2000人左右，主要原因是市民普遍存在一种坐“顺风车”的心态③以及“集体货财”的想法。④正因为如此，政府最后虽然作出若干的让步，但在整体的政策上，政府依然没有改变。而澳门的动员能力比香港更差，每次参与行动的人数只得一百几十人，原因之一是澳门人的一般教育水平比香港低，公①邢慕寰、金耀基合编《香港之发展经验》（第二版），香港，香港中文大学出版社，1986，第78页；李明：《变迁中的香港政治和社会》，香港，商务印书馆，1987，第86- 87页。②李卓人在1993 年4 月16 日接受笔者访问时有上述见解，并表示港英政府是一个比英国保守党更保守的政府，不只一切以商家的利益为重，更加是一个商界主导的政府。③李卓人在1993年4月16日接受笔者访问时表示香港确实存在这种情况。④有关“集体货财”的解释，见李明《变迁中的香港政治和社会》，第137- 138页。 311

澳门人文社会科学研究文选·政治卷民意识并不强。而且低下阶层的人占社会的多数，他们日夜为生活而忙碌，根本没有多余的时间去参与社会行动。中央政策在澳门有深远的影响。唯一有能力发动大规模示威、游行或罢工的工联对此并不积极，没有工会积极的组织，只有少量市民或工会会员采取行动。况且中方一向注重和谐，重视社会的安定繁荣、平稳过渡，不愿意看到社会上有大规模且具震撼力的社会行动发生。因此形成一个相同的社会现象，即港澳两地社会行动的参与人数都不多，相比较而言，澳门的情况更差。从港澳社会行动的个案分析中，我们可以看到香港和澳门社会的共同点就是市民虽然支持为维护本地利益而发起的社会行动，但不是以实际的行动作出回应，而是仅仅停留在口头或笔尖的讨论上，用舆论的方式支持这类活动。这是因为中国人一般喜欢稳定，心理倾向保守，不愿意冒险以争取较多的社会权益。人们认为与其个人参加社会行动，不如坐观以等待结果，既安全又不会丧失什么。这种根深蒂固的民族性使港澳两地的社会行动，即使具备深厚的群众基础，成效依然不大。（二）不同点香港和澳门的社会发展毕竟处在不同的层次上，这就决定了它们有各种差异。在反对输入劳工的行动中，对比香港社会行动的发动者和澳门此类活动的发起人，可以看出两者数量不尽相同，香港社会行动的发动者明显比澳门多。以劳工团体为例，香港有很多不同名义的劳工组织发起反对输入劳工的社会行动，澳门方面则完全不同。从性质上来看，香港的发动者显得比澳门更多样化。就以此次所采用的反对输入劳工的社会行动来比较，香港方面有各式各样的工会组织、压力团体、政治团体、教会以及立法局议员等。反观澳门的情况，发起行动的基本上只有工联及其属会，与香港众多不同性质的发动者比较，就显示出澳门社会是较为单一的。另一方面，从反对输入劳工所发起之社会行动的次数来看，香港比澳门多出数10倍。香港在这件事上发起的行动十分多，行动的频率非常高。澳门只在1989年底发动了多次行动，其余时间发起的行动少之又少，完全与民间的反对声音不符。行动少主要是传统社团和中央政策的掣肘所引致，关于中央的政策笔者已在个案分析中述及，而传统社团的掣肘主要是通过内部妥协而引 312

从社会行动看港澳两地的政治发展致的。从专为解决劳资问题而设的社会协调常设委员会的组成来看，资方的代表主要是传统社团厂商会的副理事长梁宋、老永等人。而劳方的代表则主要是工联的唐星樵、温泉、潘玉兰及彭为锦等人。其设立的目的是希望透过对话，寻求共识。很明显，传统社团通过这个途径进行内部妥协以达成共识，避免出现传统社团内讧的现象。而资方在传统社团中的地位比劳方更高也更重要，妥协的结果便是要接受输入劳工的事实，并且采取相应的行动。综合以上政治现象，可以分析出另一个港澳两地分野较大的社会特色，就是澳门社会内的势力较为单一化，香港社会的势力分布得较为均衡和多元化。虽然传统社团的势力在香港社会中的力量也很大，却未形成压倒性的局势。①形成澳门社会中势力较为单一化的主要原因要追溯到1966年的“一二·三”事件。②这是一场群众性的社会行动，由于澳门低下层华人长期受到葡国政府压迫，传统社团的呼声得到广泛的回应，大多数市民参加了这次行动。此后，亲台的社团便纷纷撤出澳门，其他不撤出的也归附于传统社团，从此澳门形成了一个较为单一化势力的社会。③社会的各种事务和政府的政策实施都与传统社团有着直接或间接的关系，市民生活中遇到重大的社会问题都普遍向街坊会求助或反映，如经济房屋的分配都是通过街坊会来进行的。而关系到劳资问题的社会协调常设委员会亦由传统社团中的工联作为劳方的代表，厂商会作为资方的代表，可见澳门是一个较为单一势力的社会。而香港方面也在1966年内地“文化大革命”影响下，于1967年5月初以新蒲岗人造胶花厂发生的劳资纠纷为导火线引起了一场大暴动，席卷了整个香港，暴动中亲中势力组织了“反对港英逼害斗争委员会”。香港是个多元化的社会，以政治态度而言，支持亲中的和支持亲台的都是少数，大多数市民的心态都希望有个安定的生活环境，对政治比较冷感。最后事件得到平息，其中，英国并未如葡国在“一二，三”事件上那①香港刘千石和李卓人在1993年4月16日接受笔者访问时有上述的见解。②元邦建、袁桂秀编著《澳门史略》，香港，中流出版社有限公司，1988，第311- 312页；吴国昌：《民主派》，第131页。③吴国昌在1993年4月30日接受笔者访问时作出了上述之评论。 313

澳门人文社会科学研究文选·政治卷样作出让步，以致香港的多元化社会能够长久地存在下去。①五结语社会行动作为一种表达不满意见的手段，不单突出了矛盾的所在，起到教育思考的目的，最重要的是借此改变不合理的政策。社会行动的酝酿、形成、进行或是结束，都会普遍受到社会的一些规范和政治情况的影响，反过来看，整个社会行动的内容和过程正好又反映了社会政治的发展情况。由于两地同是以华人为主的社会，地理环境接近，同是殖民政府管治下的中国领土，因此可以从上一节的总体分析中察觉到两地有很多相似的政治特色，表现出两地在政治的发展过程中有着一定的共同点。但由于两地的发展步伐和社会经历的情况都不尽相同，加上两地政府有不同的管治能力和管治方法，从而形成了最大分别点，即香港社会势力分布得较为均衡及多样化，澳门的社会势力则较为单一及集中。从各方面来分析，可以知道这种分别正影响着两地社会的政治发展路向。因此，可以看到香港的政治发展已到达一个多元化的阶段，澳门则因单一势力仍然占压倒性的优势，其他社会势力较弱，所以澳门政治多元化的发展还处于一个萌芽起步的阶段。（原载余振编《澳门政治与公共政策初探——澳门大学中文公共行政课程部分学生论文集》，澳门，澳门基金会，1994年）①摘录自鲁言等著《香港掌故》，第12集，香港，广角镜出版社，第16 - 18页。并参考郑德华、炎子《岁月留情——漫画香港史》（第l版），香港，三联书店有限公司，1993，第146页。 314

澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析郑玉群*自从中葡联合声明签署以后，澳门正式进入过渡期。由1999年12月20日开始，澳门便会正式回归中国，成为中国主权下的特别行政区，并实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治等政策。在这个过渡期之中，“澳人治澳”的实践是必须依赖更多的澳门人对其社会产生归属感和投入感。关心社会是全体市民必须履行的责任，但怎样才能令社会的个人与社会的关系联系得更密切呢？通过市民的政治参与活动正好能够满足上诉所需。然而，现今澳门市民参与政治的情况怎样呢？政治参与在澳门的前景又如何？鉴于政治参与所涉及的研究范围很大，基于方便研究分析的缘故，笔者只能在其中选择一项参与行为作研究分析对象。最后笔者选择了澳门立法会选举行为。根据《澳门组织章程》，立法会对澳督及其行政当局起着一定的制衡作用，再加上其立法的权力，它对澳门的民生和发展具有很大的影响力。所以，立法会选举被视为澳门的一项重要活动。然而，在立法会选举制度之中，能够体现民意的功能只在直接选举（简称直选）方面，这样，选举活动是否有助于促进澳门市民对社会的归属感和参与感？有什么诱因令市民对选举产生兴趣？选民的投票行为反映出澳门的政治参与是怎样？因此，本文以一些学者过去在这方面的研究结果为基础，借着对1992年第五届立*澳门特别行政区政府卫生局顾问高级技术员，澳门大学社会及人文科学学院公共行政学学士。 315

澳门人文社会科学研究文选·政治卷法会选举的投票参与情况作为个案研究，分析澳门现今的政治参与。政治参与(political participation)，根据社会科学新辞典的解释是指介入政治决策和政策实施的过程。政治参与是实现凡受某项政策影响的人应参与该项政策的制定过程。政治参与的主要目的，是保证所制定的政策和其他决策牵涉的个人和群体能够接受。简单来说，任何尝试影响政府决策的行动都称为政治参与。本文除采取上述广义的界定外，根据本文的情况狭义地把政治参与界定为凡参与第五届立法会选举活动者皆为政治参与的主体。此篇的研究方法主要是采用第一手问卷调查，并以西方学者的理论为基础，参考一些学者在有关范围内曾作研究之结果报告、问卷调查报告和访问结果，再加上其他有关的文献资料等来作出分析和推论。一选举制度的演进澳门立法会的组成，无论在过去、现在或将来，它的大部分议员都是经由选举产生的[包括1/3的直选议员和1/3的间接选举（简称间选）议员，议员的产生方法是按照选举制度实行的。回顾澳门立法会的选举制度历程，其产生和发展是与澳门政制的改变和社会的发展密切相关的。主要的变化有下列三方面：首先，澳门的选举制度的立法权经历了一个从葡国到澳门，从政府到立法会的转变。第二方面，澳门居民的选举权也经过几次改变。如1976年的《选举法》对于葡籍、华籍和外籍居民的选举作出不同的规定，但1984年的《选民登记》法令、1988年的《选民登记法》和1991年的《选举法》均规定不分国籍，对所有澳门居民采用同一标准规定其选举资格。最后，选举制度的立法在法律结构上也有改变。①因此，现行的《澳门立法会选举制度》及其附属的《澳门立法会选举法》是立法会对过去的选举制度进行修订的结果。其主要特点如下。在直选方面，按《选举法》规定，八名直选产生的议员是透过全面、直接和不记名方式由选民以一人一票选出。而直选的选民资格是指凡在澳①《澳门法律概述》（第1版），北京，中国政法大学出版社，1993，第36 -37页。 316

澳门的政治参与：1992年立法会选举个韋分析门连续居住最少七年、年龄在18岁以上并已作选民登记的居民。另外，具有选举资格而年龄在21岁以上的澳门居民享有被选举资格。但是，澳督、各政务司、反贪污暨反行政违法性高级专员、现职的法官及检察官、现役军人以及任何宗教或信仰的当权人则不享有被选举的资格。有意参与竞选的候选人，必须透过公民团体或提名委员会提出候选名单，任何公民团体或提名委员会所提出的候选名单不得多于一份，每一名选民只允许签名支持一份候选名单。而每一份直选的提名单内，不能少于四名候选人，每一个提名委员会最少必须有100名成员，并要在竞选前公布其政纲。在间选方面，《选举法》规定八名间接选举产生的议员中，四名代表雇主利益，两名代表劳工利益，一名代表专业利益，另一名则代表慈善、文化、教育及体育利益。一方面，在直选的计算选票方法方面，现行的《选举法》规定采用改良的汉狄比例制。①另一方面，间选的计票方法与上述直选无大差异，只在单一名单和任期方面将给获较多票数的候选人作出例外规定。二 1992年澳门第五届立法会选举立法会选举是澳门近年来政治事件中一项比较重要的政治参与活动。立法会自1976年成立以后，在法律的修订和制定工作方面促进了澳门法律的完善和法律本地化的进程。据统计，立法会先后修订和制定了242部法律，内容涉及政治、经济、文化、教育、社会保障、法律援助和环境保护等各个方面。其中第四届立法会审议通过的法律有53部，较重要的有选举法（修订）、土地法（修订）、反贪污暨反行政违法性高级专员公署法、订定有关非法移民的措施、出版法、环境纲要法、教育纲要法、工业税章程（修订）、法定利率法例、法定度量衡单位制度等。除了立法会本身的职权外，因为直选议员的设立而提供了一个相对正规的渠道让市民直接地或间接地影响政府的公共政策。基于此，立法会选举也有其决定性的选举意义①改良的汉狄比例制，见《澳门立法会选举法》之第三章第 11 条的选举准则。刊登于《政府宪报》，1991年4月1日。 317

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的一面。由于第五届立法会选举法的重新修订，这届的选举跟前后几届选举比较是有很多不同之处的。（一）选民的结构政府为了执行第4/91/M号法律之澳门需要重新调整所有的选民登记册条文，在1991年11月开始进行为期五个月的选民确认登记和选民补充登记工作。全澳包括离岛在内共分为七个选民堂区。如果以各堂区的旧选民数字与现有选民数字比较，资料（见表1）显示，除了路环区的选民出现增长之外，其他的六个堂区均出现了选民下降的情况。其中下跌幅度最大的是大堂区，选民数目由旧有的21744人跌至5099人，新选民数目只相当于旧选民数目的23.45%。关于1991/1992年选民登记数目下降的原因，不少评论皆认为这是选举法的改变而引致，例如新的选举法规定增加了对选民资格在澳居住年期的限制，即从原来的在澳门居住三年的资格改为五年，因此便剥夺了部分新移民的选民资格而导致选民数目下降。在鼓励市民登记工作方面，政府亦应该多采取一些较为积极和实质的宣传工作。例如通过公民教育鼓励市民去参与，或者可利用邮政服务，借助一些社会上的公共事业的帮助，将登记选民表格连同一些单据（如电话和电力等）寄往市民家中，并引导他们填妥。表1 1992年选民人数与旧选民人数比较堂区旧选民人数现有选民人数（1992年）旧有与现有人数差异差异比率 (%)风顺堂大堂望德堂圣安多尼堂花地玛氹仔路环7104 21744 10076 20015 35233 3003 4736627 5099 6522 15053 12504 1618 714-477 -16645 -3554 -4962 -22729 -1385 241-6.71 - 76.55 - 35.27 - 24.79 -64.51 -46.12 50.95合计 9764848137-49511资料来源：《1991/1992年选民登记报告》，澳门，政府行政暨公职司，1992年4月。 318

澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析表格后寄回指定地点收集卜尽量简化登记手续。澳门妇女也在不断与西方文化接触下，对自己在社会中的地位醒觉起来，如1991/1992年登记选民的性别结构里，女性占了48.2%，比以往的45.9%明显增加了。①另外，选民结构的其他特点包括：①如以国籍划分，拥有中国籍的占49. 1%，葡籍占43.6%，其他占7.3%。②按出生地划分，在澳门出生的占总人数的38.4%，葡国出生者占o．86%，在中国内地出生者占50.33%，其他地区出生者占10.41%。根据出生地点的资料，在葡国出生的登记人数的跌幅最大，由旧有的1223人下降至415人。虽然这个组别在整体的登记数字中的意义不大（只占0.86%），但是也说明了本地出生者和华人的参与增强了不少。③按年龄划分，最多选民的是35 - 39岁的组别，有16798人，占总数的34.9%。但是超过70岁的选民数字跌幅很少，仍保持旧有选民的94.76%。整体来说，选民的年龄看来有老化的情况出现，在旧选民登记中，小于40岁的选民占了66.3%，但是现有的选民只占56.2%，下跌了几乎10%之多。（二）参选组别据统计，第五届立法会选举共有九个团体共50位候选人角逐立法会直接选举的八个议席，是历届澳门立法会直选之中参选团体和候选人最多的一届，也是候选人的身份背景最为多元化的一届。(1)A组：“友谊协进会”，候选人为何思谦、梁金泉等七人。其中何思谦和梁金泉是第四届立法会直选议员。他们争取选票的对象是独立知识分子、教育机构员工等。(2)B组：“同心协进会”，候选人为唐志坚、崔世安等四人。其中唐志坚是第四届咨询会选任委员。主要争取对象为传统社团的工联总会会员、镜湖医院等民间机构员工、中资机构员工、亲中的专业人士等。(3)C组：“三联提名委员会”，候选人为崔耀、凌世豪等四人。主要拉票对象为体育界人士、独立商人和离岛农民等。(4)D组：“联合提名委员会”，候选人为飞文基、崔煜林等七人。主①有关登记选民结构的资料，见《1991／1992年选民登记报告》，澳门，政府行政暨公职司，1992年4月。 319

澳门人文社会科学研究文选·政治卷要拉票对象为亲中工商界人士、体育人土、土生葡人以及年轻厂商等。(5)E组：“民主民生协进会”，候选人为汪长南、洪光顺等四人，其中汪长南是上届立法会直选议员。该团体主要的拉票对象是澳门的草根阶层和来自内地的新移民。(6)F组：“群力促进会”，候选人为梁庆庭、高开贤等四人。上述两人均是第四届立法会直选议员，主要拉票对象为传统派的街坊会会员及中资机构员工等。(7)G组：“未来澳门建设联盟”，候选人有曹其真、戴明扬等八人。曹其真和戴明扬均是第四届立法会间选议员。主要拉票对象为企业主及其属下员工、土生葡人、文化界人士等。(8)H组：“民主新澳门”，候选人为吴国昌、陆伟聪等八人。该团体是以“民主派”人土组成的类似政党组织“新澳门学社”原班人马组成，是澳门“民主派”首个独立参选的组织，主要选票对象是知识青年、社工、义工和“民主派”人土。(9)I组：“劳工同盟”，候选人为罗拔度、方永强等四人。这个团体是以“澳门公职人员协会”领导机构成员组成，主要拉票对象为土生葡人和政府公务员。（三）投票结果第五届立法会选举在1992 年9 月20日（星期日）举行，经过11个小时的投票和7个小时的点票工作，并经地区选举委员会复核之后才公布结果。各报章杂志对当日投票情况的报道，均形容市民反应热烈和各投票站出现人龙。虽然选举委员会对选举情况作出了错误预算，使当日的投票站安排欠妥当，还令选民在一些投票站出现极为混乱的情形。然而，据统计，在直选的选民方面，正式登记为选民的48137人中，有28520人行使了投票权，投票率为59.25%，其中有效票数为27546张。这个投票率广为传媒所称誉，包括官方如行政暨青年教育事务司黎祖智也曾发表意见，他认为“这届选举的投票率具有代表性”。①最后获选为立法会直选议员的有梁庆庭（F组），6954票；唐志坚(B①《澳门日报》，1992年9月21日。 320

澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析组），6541票；高开贤（F组），3477票；吴国昌（H组），3412票；崔世安（B组），3270票；曹其真（G组），2201票；罗拔度（I组），2035票；何思谦（A组），1965票。获选间选议席的有马万祺、何厚铧、彭彼得、吴荣恪、刘焯华、彭为锦、欧安利和林绮涛。三从投票行为探讨澳门的政治参与基于上述第五届立法会选举结果的资料，接近六成的投票率确是立法会自从第三届直选以来投票人数和投票率较高的纪录。究竟是什么因素影响选民参与投票呢？一些学者的研究中指出，政治参与主要受两大方面的因素所影响：①市民作为参政本体，其主观的意识如何；②客观方面，社会的参与途径是否充足及有效。具体而言，市民的主观意识如何，基本上可从整体社会的政治文化去分析，而途径的充足或有效与否，则要视乎个别政治体制及统治哲学等。因此，政治文化及政府体制是两个影响政治参与的主要变项(varia-ble)，但其实两者之间是存有相互关系的。 ①根据美国学者阿尔蒙德及弗巴(Almond＆Verba)的分析，政治文化可以从市民对整个政治体系、体系的各部分，以及市民作为参与者等几个政治对象的取向反映出来。在此，政治取向可分为认知( Cognitive)、情感(Affective)及评价(Evaluative)三个层面。而对象(Object)则主要是整个政治体系，包括输入部分(Input)、输出部分(Output)及市民本身(Self)。 ②基于以上学者的研究和理论，既然政治文化是影响政治参与的因素，也同样地会影响选民的投票行为。因此，笔者通过借用学者分析政治文化的方式，即在选民对认知、情感及评价三个层面上探讨今届选民的政治取向。另外，笔者主要是采用一份澳门第五届立法会选举投票问卷调查结果为工具作以上的分析。这份问卷调查是由澳门大学社会及人文科学学院学①摘自香港大学社会科学会主编《政治参与在香港》，香港大学出版，1983，第4页。②摘自香港大学社会科学会主编《政治参与在香港》，第5页。 321

澳门人文社会科学研究文选·政治卷生在1992年9月21日开始用电话抽样访问形式向澳门市民作出的访问调查，调查的对象主要是选民。调查中一共访问了600人，其中430人给予有效的答案，调查以粤语方言进行。以下是从这份问卷调查结果中所得到的分析和发现。（一）市民对选举的认知我们发现澳门大众对于第五届立法会的认知能力颇高（见表2），有79.2%的被访者对于参选组别是有基本的认识的。其中能够回答四组至八组候选人的只占 29.9%，能够完全正确回答所有候选人组别的有 19.2%，而完全不知道或答错的答案则占20.8%。可是如果将他们对选举结果的认知程度作比较时，被访者的认知程度较低。被访者给予全错或不知道答复的比率是较高的，有23.3%，而能够完全答对当选人的却只有15.8%。这个现象说明一部分被访者如只认识一组参选团体，就只关心自己应去投的那一组票，对于其他组别是否当选是漠不关心的。另外，大众传媒和参选团体的宣传活动也是有助于市民去认识他们的有效途径之一，因为有53.7%的被访者是通过电台、电视、报纸和杂志等途径去认识候选人的，而通过候选组别的宣传活动如家访、传单等获知选举资料的也占被访者的44.9%。表2 被访者对选举参加组别的认知能力单位：%(1)问题：你知否今次立法会选举有边（哪）几组候选人？(2)问题：咁（那）你知唔（不）知道边（哪）个候选人当选？全错／不知道知一组知二组到三组知四组到五组知六组到八组全对（九组） 20. 8 7.9 22. 2 17.5 12.419.2 100全错／不知道知一个知两个到三个知四个到七个全对（八个） 23.3 10.5 26.0 24.415.8 100（二）市民对于选举的情感取向按调查结果显示，在选举日曾去投票的市民拥有较强的公民意识（见表3）。在调查中，有41.6%的被访者所持理由是为了尽公民责任、义务和 322

澳门的政治参与：1992年立法会选举个累分析权利，此点给人以强烈的政治信任的感觉。然而，很少被访的投票者是因为希望某些政策得到推行而去投票的（只占3.3%）。我们认为投票者行使他们的投票权利除了尽公民责任之外，参与的最终目的还应是为了将来立法会能够影响投票者所支持的现有或将来新制定的政策的推行。但持这个理由的比率相当低，因此在这方面选民是有些矛盾的。另一方面，问卷调查之样本答案对理性与感性的分别界定含糊（见表4），例如“个人表现好”、“过往政绩好”等样本答案均混合了理性和感性成分，只有“认识候选人”的样本答案能够鲜明地指出投票者的感性取向，可是选择这理由的比例却只有3.5%，如依此比例又很难引证投票者全是以感情投票的。因此，虽然投票行为有感情成分，但按这问卷的结果，不能明显地将市民的情感取向层面显示出来。表3 投票者去投票的理由单位：%问题：你点解（为何）会去投票呢？（可选多项）受亲友影响受传媒影响尽公民责任、义务、权利支持政制发展3.0 4.7 41.6 4.4支持某一候选人希望某些政策得到推行其他不知道／冇（没有）意见7.7 3.3 9.1 1.4注：曾去投票被访者人数：280人。表4 投票选择某候选人的理由单位：%问题：你点解（为何）投票选他呢？（可选多项）背景好（有学识、专业人士）个人表现好过往政绩好政纲好 3.5 20.5 12. 1 14.7认识候选人其他人介绍，口碑好其他冇（没有）特别原因／不知道3.5 7.0 14.2 3.7注：曾去投票被访者人数：280人。此外，“时间”是直接影响选民前往投票的一项重要原因。调查结果显示，不去投票的受访者所持的主要理由是没有时间，而认为没有兴趣或没有满意候选人的相对比例较少（见表5）。 323

澳门人文社会科学研究文选·政治卷表5 不去投票的理由单位：%问题：你点解（为何）唔（不）去投票呢？（可选多项）冇（没有）时间、唔（不）得闲冇（没有）兴趣唔（不）认识冇（没有）满意候选人18.8 1.4 1.2 2.8投咗（了）都有（没有）用其他不知道／有（没有）意见 1.2 10.0 0.7注：没有去投票的被访者人数：150人。出现这种情况有两个可能性：第一，有部分的选民由于经济关系而忙于工作导致没空去投票；第二个可能就是部分拥有经济资源的选民，他们或者会首先衡量付出的“时间”成本与可能得到的回报，然后才决定是否前往投票，因此“时间”也成为这些理性选民的借口。（三）市民对选举的评价取向笔者从调查结果中发现，被访者对于立法会选举的评价颇高（见表6）。有61.5%的回答者认为选举是有意义的，而接近一成的回答者认为选举是很有意义的，只有3%的回答者认为选举是毫无意义的。另外，接近一半的人觉得上一届立法会只能反映部分民意，认为完全不反映民意的回答者只有10.9%。由此可见，大部分被访者对于立法会选举是抱有期望的。这可能是因为一部分选民曾于上一届立法会期间得到某议员的帮助，或者由于澳门反映民意的渠道实在太少，因此寄望借此机会去实现他们的愿望。表6 被访者对立法会的评价取向单位：%(1)问题：你觉得呢（这）类选举有冇（没有）意义？(2)问题：你觉得上届立法会有冇（没有）真正代表或反映民意？很有意义有意义意义不大毫无意义不知道／冇（没有）意见 8.4 61.5 14.2 3.012.8 99.9完全反映民意只反映部分民意完全不反映民意只代表个别议员的利益其他不知道／冇（没有）意见4.4 54.2 10.9 2.8 2.625.1 100 324

澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析从以上三个层面的分析来看，被访者除了情感不甚显著之外，在其他的认知和评价方面均有较高表现。但是，这只是一个比较概括而欠缺细致的分析，例如被访的年轻人和老年人对于投票参与有没有显著的差异呢？拥有较高教育程度、收入和职位者对于政治事务的参与是否较为踊跃呢？现今澳门妇女对于社会事务还持被动的态度吗？以下是我们对上述问的继续探讨，主要是集中分析一些相关的变项，如被访者年龄、教育程度、收入、职位、性别等有关变项来解答以上问题。（四）年龄和投票行为的关系在很多的社会内，年轻人和老年人之间常常出现所谓“代沟”的问题，即他们对社会各样事情所持的态度和价值观常会有分歧，因而导致他们对事物的反应或行为也出现了很大的差异。从问卷调查结果看，“年龄”这个因素对于选举的认识方面有较为显著的影响。老年人的组别，如60岁以上的岁组，在回答关于立法会有哪组候选人参选和哪些候选人当选两个问题上，他们答“全错”的比例相对其他组别而言是最大的，分别是31.6%和43.6%；而20-29岁年龄组别分别只有17.5%和22.5%完全答错。这表示了年老岁组的选民对选举情况一般不太熟悉和明了。然而在投票方面，年龄因素却没有造成很大不同，如50-59岁组别和60岁以上的组别，曾去投票的比例分别占其组别的67.5%和71.8%，没有去投票的比例分别占其组别的32.5%和28.2%。年轻的选民，如18 -19岁组别和20 - 29岁组别，曾去投票和没有去投票的比例，两组皆是60%和40%。所以年轻和年老选民均有一半以上比例的人去投票，分别不大。表7 年龄与对立法会的表现的看法问：你觉得上届立法会有没有真正代表或反映民意？年龄完全反映民意(%)只反映部分民意 (%)完全不反映民意 (%)只代表个别议员的利益 (%) 其他 (%)不知道／无意见 (%)（人数） N18-19 20-29 1.3 20.0 51.3 33.3 18.8 6.7 2.5 6.7 2.5 33.3 23.8 15 80 325

澳门人文社会科学研究文选·政治卷续表7问：你觉得上届立法会有没有真正代表或反映民意？年龄完全反映民意 (%)只反映部分民意 (%)完全不反映民意 (%)只代表个别议员的利益 (%)其他 (%)不知道／无意见 (%)（人数） N30～39 40～49 50～59 60以上5.4 4.6 5.0 7.756.3 57.5 70.0 38.511.4 5.7 2.5 5.12.4 3.4 5.02.4 2.3 2.5 2.622.2 26.4 15.0 46.2167 87 4039 总计 428Chi Square = 41.79880 DF =25 Significance = 0.01889. 但是，从上述不去投票的比例来看，有一点令人深思，即为什么年轻选民没有去投票所占的比例比年老的选民所占的比例还要高呢？这种现象背后的原因可能有两个：第一，年轻人较老年人对于上届立法会的表现更不满意，所以他们便决定不去投票。如表7所示，50 - 59岁组别和60 岁以上组别，分别有 70%和 38.5%认为上届立法会只能反映部分民意，认为上届立法会完全反映民意的分别有5%和7.7%。但是，18 - 19 岁组别和20 - 29岁组别认为上届立法会只能反映部分民意的分别是20%和51.3%。而在18-19岁组别内则没有人认为立法会的表现是完全反映民意。20-29岁组别也只有1.3%回答立法会是完全反映民意。而且，超过30% 的18 -19岁组别和接近20%的20 - 29岁组别表示立法会“完全不反映民意”，相对地，只有2.5%的50 -59岁组和5.1%的60岁以上岁组持这种意见。因此，较为年青的一辈相对地较不满意立法会的表现。第二，问卷调查曾问及不去投票者之原因。大部分人均回答是因没有时间的缘故。持这种理由的共有81人，在他们当中，有60人是40岁以下，占74%，其余是40岁以上者，占26%。上述比例可以反映出选举当日投票环境这个客观因素对投票者的影响力。当天由于政府预先安排的失当，引致投票站不足和很多投票站产生混乱的情况，不少选民需要轮候多个小时才能进入投票站房间投票。所以假如当天年轻选民的投票意志不够坚决，又认为立法会选举的重要性不大，再加上环境气氛的影响，很容易便会放弃投票了。 326

澳门的政治参与：1992年立法会选举个案分析另一方面，究竟为什么年龄较大、对选举情况知识不多的选民，却能在当日投票站不足、投票要排上个多小时的环境下依然大力支持投票行动呢？首先，在问卷调查结果中，大部分去投票的被访者拣选了“尽公民责任”和“支持某一候选人”两个投票原因。在各岁组中，中年人(30 – 39岁和40- 49岁)组别基于上述理由去投票所占其组别的比例较老年组别为多。另外，被访者被问及选择候选人的理由时，各个岁组均有一个倾向以候选人的“个人表现好”和“过往政绩好”为理由的比例。但是以“政纲好”为选择标准的只有代表中年人岁组别所占比例较为显著。特别在老年人组别内，持“政纲好”标准的比例相对来说是最少的。既然老年人去投票的动机不以上述几个理由为主要推动力，当然是基于其他原因才去投票。根据一些报刊对选举日的实况报道，“在投票当日看到传统社团出动无数大小车辆，将大批老人家源源不断地送往投票站”①和“很多社团、单位都请饮茶后拉队去投票”②，均证明了大部分老人家本身缺乏一种积极和主动的态度基础，容易受他人影响和所谓“被动员”的现象而去投票。（五）个人地位和投票行为的关系第二个相关的变项与个人的教育程度、收入和职位有关。大多数西方学者曾指出，政治参与在一些现代化和已发展的社会比一些较为传统和正在发展中的社会高，因此政治参与与经济发展水平有正相关关系。③当然，经济发展的确带来了直接的生活改善，并促成知识水平的提升，教育水准越高，政治知识越丰富，参与度便越高。再加上经济发展使人民对生活的要求和期望也越来越高，这些概念都能在今次的问卷调查结果中印证出来。例如个人地位，包括个人教育程度、收入和职位等因素最为显著的影响表现在被访者对于选举情况的认识和评价的层面上。以教育程度因素为例，在认知方面，具有大专或以上教育程度的被访者能够完全正确①摘自汤家耀《第五届立法会选举结果小议》，载《资讯传真》，1992年10月31日，第3页。②有关登记选民结构的资料，见《1991/1992年选民登记报告》。③Rowena Kwok, Joan Keung and Ian Scott, Votes Without Power: The Hong Kong Legislative CouncilElections 1991, Hong Kong: Dept. of Political Science, The University of HK, 1992,p.57. 327

澳门人文社会科学研究文选·政治卷地把参选的组别和当选人答出者，分别占其人数的26.8%和33.9%；但未受教育或只有幼稚园教育程度的组别没有人能够做得到。另外在评价方面，大专或以上教育程度组别中，有64.3%的被访者觉得上届立法会只能反映部分民意，有5.4%的被访者回答上届立法会是完全反映民意；相对来说，未受教育和只有幼稚园教育程度的组别，有18.8%认为立法会只反映部分民意，12.8%觉得立法会完全能够反映民意。因此根据调查结果显示，个人拥有较高的教育程度、收入和职位者相对一些教育程度、收入和职位较低者而言，对于选举的认识较为清楚，并且对于立法会能够反映民意的标准和期望很自然地相应提高了。（六）性别和投票行为的关系最后，在探讨澳门妇女对政治事务是否已采取了一个较为开放态度的问题上，问卷调查结果提供了一个清晰和肯定的答案——“性别”因素在投票行为的各个方面均没有显著的差异。这包括了投票参与、对选举情况的认识、评价等。在这些方面，男性和女性所占的比例差距不大。这个结果与以前一些学者曾经对澳门妇女政治取向作出调查研究后的结论非常吻合。报告里指出“澳门女性已经不是传统中国社会的被动的任人支配的角色。经过长期的西方民主思潮的洗礼，澳门的妇女完全清醒过来了。她们再不愿意扮演一个无知的顺从的角色，她们希望在澳门的公共事务决策过程中，有妇女的声音，在未来澳门的政制发展中，有妇女的参与”。①四结语总括以上的分析，第五届立法会选举拥有一个相对较高的投票率也是合理的。以选民对选举的认识、情感和评价三个层面分析来说，结果均较为正面。但是从影响选民投票行为的相关因素的分析来看，结果却有点令人忧虑。例如澳门的选民结构中，有56.23%是40岁以下的选民，但问卷结果反映出他们去投票的比例相对40岁以上的选民为低。本文并不是反对年老选民的参与，只不过认为拥有投票权的选民对于投票的参与应是主动①摘录自余振编《澳门：超越九九》，香港、，广角镜出版社，1993，第36页。 328

澳门的政治参与：1992年立法会选举个騫分析而不是被动。市民行使其手中的投票权除了是尽责任之外，还应理性地选出不仅能保护自己利益，而且还能监督治理我们的政府的候选人。立法会选举为澳门市民提供了一个合法、正当参与政治活动的途径。在选举过程中，包括选民证记、参加竞选活动和最后的选民投票行为都能使澳门市民成为参与的一分子。从这些参与活动里，市民不但对于社会和政治事务的觉醒有所提高，而且也能帮助市民去关心社会，增强对社会的归属感和投入感。这些功能使立法会选举行为在澳门政治参与的范围中担当重要的角色。第五届立法会选举的投票结果是历届选举中较为突出的。当然，澳门市民参与选举投票背后的原因很多而且复杂，所以本文也只集中分析一些较为重要的影响参与的因素。例如分别分析了市民对选举的认知、情感和评价方面，再加上一些与其相关的因素，如年龄、个人地位和性别等。最后结果显示，以选举行为来看，澳门政治参与的前途是乐观的。从过去几届立法会选举来看，投票率无疑在不断上升，但是，这个上升的趋势是以届后立法会的表现是否能令选民满意为基础的。假如不是如此的话，选民之参与意愿是容易被动摇的。（原载余振编《澳门政治与公共政策初探——澳门大学中文公共行政课程部分学生论文集》，澳门，澳门基金会，1994） 329

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究余振* 卢兆兴**1995 年9 月香港举行1997 年香港回归中国前最后一届立法局的选举，翌年9月澳门立法会亦举行1999年回归前的最后一届立法会选举。所不同的是，香港应届立法局任期只有两年，到1997年7月1日前要—F车”，被“临时立法会”取代；澳门应届立法会则由正常的四年任期延长一年，直至2001年，当选议员可乘“直通车”过渡1999年。虽然命运不同，但港澳应届立法局（会）议员都是经过一番空前激烈的选举竞争，最后脱颖而出获选的。港澳两地的立法局（会）选举结果，在很大程度上反映了两地市民不同的政治参与水平及两地政治团体的政治动员能力。本文目的是用1995年香港立法局选举及1996年澳门立法会的选举个案，比较两地的政治参与及政治动员。一 1995年香港立法局选举香港立法局在1995年的选举中，分为直选、功能选举和选举委员会三个组别。立法局共60席，20席由直选产生，30席由功能团体产生，其余10席由经直选产生的区议员组成的选举委员会选出。新的功能组别包括渔农矿产、能源及建造界，纺织及制衣界，制造界，进出口界，批发及零售界，酒店及饮食界，运输及通信界，金融、保险、地产及商业服务界和公共、社会及个人服务界（见表1的甲组到壬组）。从新功能组别的选举结果* 澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。**加拿大滑铁卢大学政治系教授。 330

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究来看，“民主派”候选人只能在9席中得到3席（民主党的曾健成、郑家富和独立的黄钱其濂）。其他的议席大部分由商界候选人垄断，主要原因是功能组别结构上对商界有利，而且“民主派”人士暂时难以渗入商界组别。旧的功能组别方面（由癸组到支组），大部分的议席由商界，特别是自由党的候选人垄断。“民主派”人士只有罗致光、张文光和何敏嘉，而独立议员只有吴霭仪。故此，整个功能组别对立法局“民主派”议员的发展有很大局限。表1 1995年立法局选举结果：功能组别组别编号及名称候选人编号及姓名选举主任宣布在最后一轮点票中所获的得票数目结果甲渔农矿产、能源及建造界 11．曾健成 12．何世柱 13．潘杜泉 14．唐一柱 115925366 74933871 当选乙纺织及制衣界 21．陈铭僳 22．梁耀忠23．伍精民 24．陈国强 2638 104722957 5116当选丙制造界 31．陈明耀 32．李卓人 33．梁富华4931 30510 8535 当选丁进出口界 41．唐英年 42．关廉豪 24997 15539当选戊批发及零售界 51．周梁淑怡52．王国兴 23357当选己酒店及饮食界 61．蒋世昌 62．李汉城 63．陈荣灿 64．张宇人5176 33935614 3991当选庚运输及通信界 71．郑启明 72．刘健仪 73．叶国勋 74．卓少尔 75．张柏枝2324 14233 12055 12617 2042当选辛金融、保险、地产及商业服务界 81．吴锦津 82．郑家富 83．陈毓祥 84．陈炎光 85．陈东岳 86．冯志坚2348 25658 10514 5771 1699 18674当选 331

澳门人文社会科学研究文选·政治卷续表1 组别编号及名称候选人编号及姓名选举主任宣布在最后一轮点票中所获的得票数目结果壬公共、社会及个人服务界 91．黄钱其濂92．郭元汉 93．简炳墀 94．萧贤英 95．范国华40649 14452 629033596 2386 当选癸商界第一201．郑明训 —自动当选子商界第二211．黄宜弘 —自动当选丑工业界第二221．田北俊 —自动当选寅工业界第二231．倪少杰 —自动当选卯金融界241．李国宝 —自动当选辰劳工界（2个议席）251．李启明 252．郑耀棠 253．陆垣锵 254．李国强533 684109 262 当选当选巳社会福利界 261．罗致光 262．周永新1115 625 当选午旅游界 271．候叔棋 272．杨孝华175 413 当选未地产及建造界281．夏佳理 — 自动当选申金融服务界 291．陈葆心 292．詹培忠243 363当选酉医学界 301．杨幽幽 302．梁智鸿135 2371当选戌教育界 311．梁兆棠 312．张文光 4496 19558当选亥法律界 321．吴霭仪 322．叶天养323．李伟业723 444 159当选天工程界 331．黄秉槐 332．何锺泰1382 822当选干卫生服务界 341．庞曹圣玉342．何敏嘉1116 4968当选地会计界 351．周光晖 352．李家祥 353．陈普芬477 1376 299自动当选支建筑、测量及都市规划界361．何承天 —自动当选市政局 1．莫应凡 — 当选 332

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究续表1组别编号及名称候选人编号及姓名选举主任宣布在最后一轮点票中所获的得票数目结果区域市政局 1．谭景华 2．颜锦全16 21当选乡事界1．刘皇发—自动当选除了功能组别外，还有选举委员会组别。由于区议员来自不同的政治背景和势力，区议员互选议员进入立法局必定反映这个情况。因此，“民主派”的区议员亦不能垄断选举委员会的议席。“民主派”的区议员能够被选人立法局的仅有张炳良和谢永龄（见表2）。最重要的是不少亲中区议员被选人立法局，如罗叔清、蔡根培、刘汉铨、陈鉴林、叶国谦和朱幼麟等。表2 1995年立法局选举结果：选举委员会组别候选人编号及姓名选举主任宣布在最后一轮点票中所获的得票数值结果1．杨福广 2．李跃辉 3．冯光中 4．罗叔清 5．蔡根培 6．张炳良 7．刘汉铨 8．陈鉴林 9．梁广昌 10．罗祥国 11．叶国谦 12．谢永龄 13．朱幼麟 14．阮品强 15．林文杰 16．.粱永安 17．任善宁 18．陈圣光0 0 0 0 26 26 26 26 0 26 26 26 26 0 0 0 26 0 当选当选当选当选当选当选当选当选当选当选 333

澳门人文社会科学研究文选·政治卷在1995年香港立法局选举中，“民主派”议员在直选中取得压倒性的胜利。“民主派”当选的直选议员，计有民主党的李柱铭、杨森、黄震遐、司徒华、李华明、刘千石、涂谨申、陈伟业、黄伟贤、单仲偕、李永达和何俊仁（见表3）。其他当选的“民主派”独立候选人有陆恭蕙和刘慧卿；民主民生协进促进会的廖成利和冯检基亦当选。而亲中的民建联则有陈婉娴和张汉忠当选。在直选的20席中，“民主派”（包括民主党、民协、陆恭蕙和刘慧卿）共得16席。虽然民协在“民主派”中一向被视为较温和及亲中，但整体来说，非“民主派”的候选人仍惨败。可见在1995年的立法局直选中，“民主派”人士占了上风，左派或亲中力量在单议席单票制的单一选区之下，仍难以威胁有实力的民主党候选人。民建联领导人曾钰成败于民协的廖成利；副主席谭耀宗被民主党的李华明击败；秘书长程介南亦被民主党的杨森击败。总括来说，亲中力量虽然得票绝对不弱，但在单议席单票的单一选区下，仍未能取得足够的群众支持。表3 1995年立法局直选结果选区编号及名称候选人编号及姓名选举主任宣布的所得票数结果LC1 港岛中1．林贝聿嘉2．陆恭蕙1443727199当选LC2 港岛东 1．蔡素玉2．李柱铭14119 37459当选LC3 港岛南 1．程介南 2．杨森29910 32875当选LC4 港岛西1．黄震遐 2．林国雄 3．林乾礼31156 3979 11845当选LC5 九龙中1．曾钰成2．廖成利16691 22183当选LC6 九龙东北1．麦海华 2．陈婉娴23201 25922当选LC7 九龙东1．杜叶锡恩2．司徒华2385529627当选LC8 九龙东南1．谭耀宗 2．李华明29009 30133当选LC9 九龙南1．刘千石2．王绍尔26827 11572当选 334

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究续表3选区编号及名称候选人编号及姓名选举主任宣布的所得票数结果LC10 九龙西南 1．钟懿芳2．涂谨申3．薛浩然4．黄国桐1482 177312656 4929当选LC11 九龙西 1．黄燕平 2．冯检基 3．符树云1778 28996 12264当选LC12 新界中 1．陈伟业 2．吴伟光 3．谭大安25030 40974433当选LC13 新界西北 1．黄伟贤 2．邓兆棠21527 21470当选LC14 新界北 1．张汉忠 2．黄成智17026 16978当选LC15 新界东北 1．李鹏飞 2．罗沃启 3．张学明 4．张荣辉15216 472312256 11507当选LC16 新界东南1．黄宏发 2．温汉璋 3．高秉忠23666 11987 13828当选LC17 新界东 1．刘江华 2．刘慧卿27841 39265当选LC18新界南 1．许昭晖 2．单仲偕 3．林致良8179 260482594当选LC19 新界西南1．李永达2．丁衍华29801 15798当选LC20 新界西 1．陈云生 2．何俊仁 3．严天生6152 25255 15166当选资料来源：选区分界及选举事务委员会：《1995 年立法局普通选举报告书》（香港，政府印务局，1995年12月15日），附录1，第83 - 84页。事实上，香港的政治团体早于1992年（彭定康来港之前）已经对单议席单票制表态。亲中的团体如启联资源中心（即自由党的前身）支持本港 335

澳门人文社会科学研究文选·政治卷于1995年采用多议席单票制，但这一建议被立法局大会否决。结果采取单议席单票制，原因是“民主派”议员得到独立议员的支持，否决启联资源中心的建议。1995年立法局直选的结果显示，单议席单票制对“民主派” （特别是民主党）人士有利，所以亲中人士必定再尝试把单议席单票制改变。随着1996年临时立法会的成立，以及筹委会建议香港于1998年采用多议席单票制的情况下，①香港直选制度将会改变，但不一定采用澳门的比例代表制。二 1996年澳门立法会选举澳门立法会一共有23个议席，包括8个直选议席，8个由功能团体选出的间选议席，及7个由澳督委任的议席。澳门的直接选举采用汉狄(Hondt)比例选举制。每一参选组别必须提出3 - 6个候选人，并排出先后次序。根据1992年开始实施的新汉狄选举法，每一组别的第一位候选人会得到该组所获得的全部选票，第二位候选人会得到该组所获得票数的一半，第三位候选人会得到1/4，第四位候选人会得到1/8，其余类推。同1992年之前所采用的旧汉狄选举法②比较，新选举法明显有利于较小及较弱的政治团体。部分原因可能是由于实行新选举法，有破纪录的9个组别参加了1992年的立法会选举。在1992年立法会的选举中，传统左派的参选组别意图进一步控制澳门的政治，积极动员澳门社团及市民去投票。③自从，1966年12月3日由左派势力发动的抗议澳葡政府事件后，澳门政府遂将所有亲“台湾当局”的团体赶出澳门。例如中华总商会及其所属经济利益团体已垄断立法会所有的①《东方日报》，1997年2月13日，第15版。②根据旧的汉狄计算法，每组别的第一和第二位候选人所应得票数与新的汉狄计算法一样，分别获得该组所得选票的全部及一半，但第三位候选人则获得1/3选票，第四位得1/4，第五位得1/5，其余类推。实力强大的政治团体不难获得3 个议席，如1980 年以宋玉生为首的土生葡人与传统华人社团组成的选举联盟就取得 4 个直选议席，1988年何思谦领导的友谊协进会亦获得3个直选议席。③立法会选举的竞选活动参考Lo Shiu Hing， Political Development in Macau， Hong Kong:TheChinese University Press, 1995, pp. 88 - 84。 336

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究间选议席，街坊会及工联亦意图在1992年立法会的选举中占有大多数的直选议席。他们推出两个参选组别参与1992年的立法会选举，即由街坊会支持的“群力促进会”及工联支持的“同心协进会”。结果，“群力”及“同心”大热胜出，获取了4个直选议席及接近一半的选票。传统左派社团在1992年选举中所获得的压倒性胜利令他们信心大增，“群力”及“同心”积极筹备1996年的立法会选举，希望乘胜追击，再创佳绩。不过，1996年的澳门社会、经济环境已大异于四年前，亲中社团面-临一股新的、强大的政治势力挑战。除“群力”和“同心”外，还有10个参选组别参与1996年的立法会直选，包括5个由澳门独立（即有别于传统社团）商人组成的组别，1个由澳门娱乐公司职员组成的组别，1个由土生葡人组成的名为“根在澳门”的组别，及3个以“民主民生”为号召，分别以汪长南、何思谦和吴国昌为第一候选人的组别（见表4）。无论是参选组别的数目还是候选人人数（62人），1996年的立法会选举都是破纪录的，被澳门传媒称为“世纪之战”，可见其竞选战况之激烈程度。表4 1996年澳门立法会直选候选组别及主要候选人名单候选组别名称主要候选人背景A组：澳门经济民生促进会 B组：民主民生协进会 C组：同心协进会 D组：繁荣澳门同盟 E组：建设澳门联盟 F组：群力促进会 G组：娱职联谊会 H组：经济建设联盟 I组：民主新澳门 J组：友谊协进会 L组：福民协进会 M组：根在澳门陈继杰、廖玉麟汪长南、王家祥唐志坚、崔世安周锦辉、姗桃丝冯志强、陈荣林梁庆庭、高开贤郑康乐、罗泽泉陈泽武、关基荀吴国昌、区锦新何思谦、梁金泉颜延龄、吴在权马若龙、司徒民义独立民主民生传统独立独立传统独立独立民主民生民主民生独立独立（土生葡人）比较各参选组别的政纲，我们发觉它们的分别不大，当然每一组别对 337

澳门人文社会科学研究文选·政治卷同一问题的优先次序或所强调的有所差别。由于近年澳门经济不景气，所以几乎所有参选组别都主张采取以下具体措施去刺激经济增长。尤其是5个新加入竞选的由独立商人组成的组别，特别强调政府当局要采取以下具体措施：①加快澳门工业由劳工密集型转到资本密集型及高科技工业；②简化行政程序及实施优惠政策，改造投资环境，引进外资；及③加强对外经济联系与合作，争取加入国际经贸组织，拓展澳门经济发展的空间和国际市场。①只有汪长南的“民主民生协进会”及吴国昌的“民主新澳门”，在他们的政纲中，强调民主治澳及政治改革的重要性。“同心”及“群力”则呼吁当局健全社会保障和社会福利制度，完善房屋政策和医疗卫生政策，促进义务教育全面落实，发展职业技术教育和成人教育，关注老人问题及增加托儿服务等一般升斗市民最关心的问题，争取中下阶层特别是劳工阶级的选票。不过，我们颇怀疑竞选政纲对选民的选择的影响力。在选举当日，笔者与10个澳门大学学生在投票站出口的地方访问已经投票的280位选民，只有30%的被访者表示他们选择某个组别因为“他们的政纲好”；36%则因为候选人的“过往政绩好”而投票选他们；其他影响选民投票的因素包括候选人的学识、性格、人品及知名度。换言之，澳门选民的投票行为倾向于“候选人取向”，而不是“政党或政纲取向”。 1996年立法会选举参选组别主要采取下列三种竞选策略：①名人效应——很多候选人，尤其是新加入选举竞争的独立商人，在近两三年来都蓄意提高自己的知名度，参与社会事务。在竞选期间，他们以本身巨大的财力资源，邀请香港电影明星、流行歌星及其他知名人土到澳门助阵，举行歌唱联谊晚会招待支持者。②社团效应——有社团背景的参选组别都采用此策略，如“群力”和“同心”，娱乐公司职员的“娱职联谊会”及由福建移民组成的“福民协进会”。他们动员其属会的成员及成员的亲戚朋友等去投票。③金钱效应——以现金或其他形式的报酬去争取选票。个别参选组别被传用现金买票，每张选票出价葡币500 -1000元。事实上，除了汪长南的“民主民生协进会”、吴国昌的“民主新澳门”、何思谦的“友谊协进会”和马若龙等土生葡人组成的“根在澳门”，其他所有参与组别都有传①《澳门日报》从1996年9月8日至9月19日一连12天，每天以半版篇幅介绍一组参选组别的候选人及其竞选政纲。 338

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究闻涉及以某种形式（如赠送礼物、月饼、毛巾及请饮茶吃饭等）争取选票。上述四组别因为缺乏经济实力，所以没有采用任何形式的金钱效应竞选策略。如吴国昌组，他们只有一部竞选宣传车，相对拥有超过50部宣传车的商人组别，在形势上已经吃了大亏。吴组也有自知之明，他们将所有的竞选资源集中在争取澳门中产阶级、专业人士和知识分子的支持。吴国昌强调他过去四年在立法会的表现，尤其是他的敢于发言及批评政府的施政及政策。“群力”和“同心”在应届立法会的选举中，采取他们行之有效的社团效应竞选策略，基本上重复1992年立法会选举的竞选策略。他们积极动员争取所有传统社团或组织，如街坊会、工会、妇联、学校和银行等属下职工及职工的亲戚朋友的支持。另一方面，《澳门日报》对各参选组别的竞选活动有选择性地报道，如大篇幅报道传统社团候选人的活动，对“民主民生”派候选人的报道则如蜻蜒点水或索性一字不提，①大大增强传统参选组别的竞选声势。但是，传统社团在今届选举中，似乎犯了过于自信及轻敌的毛病。他们的竞选策略仍然是集中力量争取过往一向支持传统组别的草根阶层，而没有积极向社会其他阶层拉票。事实上，传统组别中较为年轻的支持者曾提议向不同阶层扩展票源，但为年纪较大、思想较保守的社团领导反对。②另一方面，一部分工会属下的工人对澳门政府不顾及本地工人的利益，在澳门经济不景气的情况下仍然大量输入外劳，表示极度不满。他们埋怨工联并没有尽全力去保障本地工人的利益，未能阻止政府继续输入劳工。传统组别因此流失不少工人阶级的选票。在1992年的立法会选举中，已登记选民或重新确认选民身份的只有48137人。在1996年的选举中，已登记选民大幅度增加至116445人，增幅高达1.4倍。分别有10008名市民、6225名市民、34595名市民，及17480 名市民于1993年、1994年、1995年及1996年登记为选民。③据传闻，有个①如有关9月15日由澳广视举办的“九六立法会直选论坛”报道，《澳门日报》在标题上用“十二参选组别候选人出席围绕民生等问题发表理念”，但在内容上只报道了其中九组主要候选人的发言，一字不提吴国昌、汪长南及何思谦三个组别。见《澳门日报》，1996年9月16日，第16版。②1996年10月5日与“同心协进会”第一候选人唐志坚的访谈。③选民资料见《行政》杂志，第33期，澳门，行政暨公职司，1996年，月，第724页。 339

澳门人文社会科学研究文选·政治卷别参选组别动员了他们自己属下机构的所有员工及有生意来往关系的机构的员工去登记成为新选民。他们先付给被动员去登记为选民的员工为数约100元或500元葡币的“首期”，并承诺于投票日付清余款(400 – 1000元)。虽然买票传闻满天飞，但政府当局包括选举委员会在内，并未采取任何积极措施去阻吓贿选活动。在选举当日，一大清早各参选组别已出动，尤其是经济实力雄厚的新兴富商组别及人力资源充足的传统社团组别，一车车地将他们的支持者送到投票站。未到9时（即正式开始投票时间），投票站前已出现排队人龙。那一天，整个澳门市面都沸腾起来了，尤其是酒楼餐厅更是门庭若市，因为很多食肆都被具有财力的参选组别包下来招呼他们的支持者。笔者进入其中一间属于某富商候选人的酒楼，发觉支持者被安排坐在不同的桌子，桌子上有标签标明投票站的名称。支持者可以随意进食，吃完后支持者被专车送到所属投票站投票。当支持者到达投票站后，又有另一批在投票站等候的助选人员负责接车，并指点或提示支持者去投某一个组别的票。不同组别的助选团成员分别穿上不同颜色的T-SHIRT，在各投票站迎接由专车送来投票的支持者。虽然澳门选举法规定不可以在投票站100米范围内进行任何竞选活动，但没有警察或选举委员会委员干涉或阻止助选团人员在投票站附近的活动。事实上，澳门选举法同时禁止警察进入投票站100米范围内，以免妨碍选民投票或对选民心理造成压力。在笔者亲自到现场观察的10个投票站中（一共有14个投票站），只有一个投票站有工作人员查验选民登记证并且不让笔者进内，其余的投票站都没有专人把关或把关不严，笔者都可以随意进入投票站内观察。据笔者观察，一大堆穿上不同颜色T-SHIRT的助选团成员围堵在投票站门前，不特对一般选民造成不便，更对选民造成很大的心理威胁。据有关人土指出，助选团人员中一部分彪形大汉可能是有黑社会背景的人士，这更加将澳门的选举复杂化，加入不稳定的政治因素。很多澳门市民，包括部分候选人对今届立法会选举结果都大感意外。传统左派的“群力”和“同心”只取得3个议席（见表5）。原任立法会议员、“同心”的第二候选人崔世安失去了他的席位。最令人感到意外的是，A 组“澳门经济民生促进会”获得最多选票，并根据新汉狄计算法取得立法会两个议席。其他3个直选议席分别由冯志强、周锦辉和吴国昌瓜分。其 340

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究他两个“民主民生”组别的第一候选人汪长南和何思谦都未能获选。以前任文化司司长马若龙为首的土生葡人组别亦无法获得一个直选议席。表5 1996年澳门立法会直选各参选组别所得票及议席候选组别名称所得票数百分比(%)所得议席A组澳门经济民生促进会 B组民主民生协进会 C组同心协进会 D组繁荣澳门同盟 E组建设澳门联盟 F组群力促进会 G组娱职联谊会 H组经济建设联盟 I组民主新澳门 J组友谊协进会 L组福民协进会 M组根在澳门12029 960 10525 7439 7516 11045 3107 5085 6331 1690 4671 210016.6 1.3 14.5 10.3 10.4 15.2 4.3 7.0 8.7 2.3 6.4 2.92 0 1 1 1 2 0 0 1 0 0 0此届立法会选举总共有75093名选民投了票，投票率高达64.5%，比1992年的选举高出约5个百分点。除去2128张废票和467张白票，一共有72498张有效选票。五个新兴商人组别（即A组、D组、E组、H组和L组）共得36740 张选票，或占50.7% 的有效票。属于传统左派的“群力” 和“同心”共得21570票，或占29.7%的有效票。三个“民主民生”组别（B组、I组、J组）只得8981 票，或占 12.4%的有效票。很明显，新兴富商组别是1996年澳门立法会选举的大赢家。如同1992年选举成绩比较，左派组别和民主民生派人士是大输家。（在1992年立法会选举中，“群力”和“同心”共获49%的有效票并取得4个直选席位；而“民主民生”组别共占25.7%的票数并取得2个直选议席。）为什么新兴富商组别能够异军突起，在这届立法会选举中取胜呢？除了他们经费充裕外，主要由于近年澳门经济不景气，人心思变。以鼓吹经济改革和改善投资环境为竞选政纲的新兴富商组别令人耳目一新。很多新 341

澳门人文社会科学研究文选·政治卷兴富商对由传统大家族控制的中华总商会只知因循守旧，未能有效地促使当局改善投资环境，表示极度的不满。左派集团中的离心分子，尤其是不满意政府继续输入劳工政策的本地工人阶级，转而支持新兴富商组别。另一方面，所有间选议席被传统社团垄断，新兴富商唯有倾全力争取直选议席。事实上，无论在社团组织和动员能力上，或在人力资源上，新兴富商组别都不可以同左派传统社团比较。唯一可用的是他们本身的财富。所以，他们不惜重金争取选票，借此突破传统社团对政治的垄断局面，就一点也不足为奇了。三比较香港立法局和澳门立法会的直选1995年的香港立法局选举和1996年的澳门立法会选举不同的地方如下。第一，香港的投票者取向似乎较倾向政党和明星效应，这个现象从直选结果可以反映出来；相反，澳门立法会选举中的选民取向似乎较倾向候选人的学识、性格和人品。第二，香港“民主派”政党因为发展迅速，地区工作亦较澳门政团积极，故此动员力量亦较澳门“民主派”强。澳门的传统社团动员力量不弱，但澳门的“民主派”候选人和独立候选人（如汪长南）却孤军作战，难以动员选民。第三，从澳门报刊的报道来看，澳门黑社会的势力似乎渗入1996年的立法会选举中，但香港的情况则不同。由于香港廉政公署监察1995年的选举，所以候选人不敢明目张胆地利用地方或地下势力以壮大自己的声势。第四，澳门选举中的“社团效应”似乎较香港强大。由于澳门传统势力依靠社团支持，街坊会俨如一个政党，在选举中发挥动员力量。相反，街坊会或互委会在香港的发展较为停滞不前，不少市民对它们的活动一向较冷淡。因此，在选举中香港的街坊会和互委会的动员力量远较澳门街坊会薄弱。当然，香港街坊会在一些旧区（即未开始社区重建的地区），如九龙城、土瓜湾亦发挥一定作用。但在新的屋村和区域（如小西湾等），街坊会和互委会的作用不大，而选民亦较有自主性，不一定依靠这些团体的动员去投票。第五，买票的情况在香港1995年的立法局选举中绝对没有澳门1996年 342

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究立法会选举所传闻的那么明显。由于香港的选举文化已经发展到较廉洁的情况，1995年的选举并没有如澳门那样的买票流言。大概这也反映出澳门市民可能比香港市民较不成熟，较愿意接受金钱的利益和较容易受到政治的影响并缺乏自主性。四对香港未来政治发展的启示由于英国殖民统治者在过渡期，特别是彭定康来港后，把立法局的民主步伐加大，而“民主派”乃最大得益者，故此中国政府和官员势必把香港政治改革拉回香港基本法规定的循序渐进的框架。长远来说，立法局内“民主派”的声音必会被削弱。事实上，从临时立法会及其亲中成分（当然是民主党自己不愿意加入临时立法会）可以预见“民主派”人士于1998年的选举中将面临更大的竞争。临时立法会的议员有不少是被“民主派”于1995年立法局选举中击败的候选人（如程介南、谭耀宗等）。故此，1995 年立法局直选中，“民主派”的胜利可能只是短暂的。其次，港澳两地选举制度亦可能渐渐趋向吻合(convergence)。比例代表制在香港的可行性已被香港政治精英留意。而民建联于彭督政改方案提出后，曾公开表示香港将来的立法局选举可参照澳门汉狄比例法。假如澳门的选举制度在香港应用，两地的选举发展将趋向吻合的道路。另一方面，商界精英势力为了保护自己的政治地位和利益，必会反对所有增加香港立法局民选议席的建议。根据《香港特别行政区基本法》，香港将于2007年讨论究竟政治改革应否加快步伐。在1995年的立法局选举中，商界在功能组别中已取得压倒性的优势，其领导人将维护功能组别的重要性和存在价值，争取其于2007年后仍能继续运作。因此，1995年立法局功能组别的商界胜利，象征着商人将会极力透过减慢政治步伐来维持他们政治上的利益。最后，选举委员会乃亲中精英的一大堡垒，而怎样去构成这个选举委员会将是一个政治问题。香港的推选委员会（即负责推选行政长官和临时立法会的机构）已经有成员公开表示希望推委会能推选1998年的立法局议员。因此，在预见的将来，选举委员会的产生办法必会政治化，亲中精英势力务求垄断选举委员会选出的立法局议席，使“民主派”（特别是民主 343

澳门人文社会科学研究文选·政治卷党）的政治力量削弱。五对澳门未来政治发展的启示同上届的立法会一样，左派传统社团垄断所有此届立法会的间选议席，取得四个代表雇主利益及两个代表劳工利益的席位。由传统社团提名的两名土生葡人，原任立法会议员欧安利和上届立法会主席林绮涛，分别取得代表专业利益和代表慈善、文化、教育及体育利益的间选席位。选举后不到三个星期，澳督韦奇立宣布七位委任议员的名单，包括三名代表葡国利益的现任官委议员和四名土生葡人。很明显，澳督意图通过官委议员去平衡以华人为主的立法会。此届立法会议席的分配是：九位传统左派议员，九位亲政府或亲葡议员，四位独立、代表商人利益的议员，及一位“民主派”议员。1996年10月19日，应届立法会举行第一次会议，由议员选出林绮涛和何厚铧分别连任立法会正副主席，展示出立法会中的亲葡及左派力量大致上保持平衡。这更显出四位独立商人议员的重要性，因为他们在立法会的表现和议政取向会影响亲葡和左派力量的平衡。现时形势还不太明朗，不知道四位独立商人议员会倾向支持左派或亲葡力量，还是保持一个独立议政的形象。有理由相信，由于四位独立商人议员与内地有不少经济或贸易利益关系，他们迟早都会与左派议员合作。传统左派力量，从总体利益或策略上的考虑，亦很可能设法吸纳新兴富商议员。此届立法会选举的结果，显示左派传统社团内部的力量组合已经发生很大的变化——传统大家族如马万祺、崔德祺和何厚铧（已故前中华总商会主席何贤之子）三大家族，已不能再控制传统集团。事实上，新兴富商在这届立法会选举中的胜出，从侧面反映出传统大家族的滑坡。今后澳门华人社会事务，再不能由两三个德高望重的家长级领袖说了算，而将会是由有才能的、年轻一辈的工业家和商人共同商议决定。在1999年澳门回归中国之前，亲葡议员会继续平衡传统左派议员在立法会的影响力，以确保澳葡政府在1999年之前仍然能够有效运作。当然，澳葡政府能否继续有效运作，在很大程度上要依赖左派力量的合作。1999年后葡国人离开澳门返回里斯本，葡人在澳门的利益只有依靠留在澳门的 344

政治参与及政治动员：1995年香港立法局及1996年澳门立法会选举比较研究土生葡人维持了。从最近两届立法会选举的结果可以看出，土生葡人靠自己的力量没有办法进入立法会，一定要在传统左派力量的支持下才可以在间选占两议席，或在政府支持下在官委占几个议席。将来葡国人离开了，土生葡人在澳门的政治角色如何定位，就要看未来特区政府的态度了。土生葡人的政治前景殊不乐观，因为很多澳门华人市民，对在 1966年“一二·三事件”之前，被葡国人和土生葡人欺凌的记忆犹新，他们很不愿意在葡国人走后仍然给予土生葡人过多的政治权力。澳门目前的经济还没有复苏迹象，而澳门经济规模不大，对中国内地的依赖很高。事实上，中国内地资金在澳门的房地产及金融市场影响越来越大。澳门很难像香港一样，产生一个经济上独立的专业中产阶级。没有一个独立的中产阶级为骨干，澳门的民主发展，很难像香港一样发展起来。传统左派力量在此届立法会直选虽然受意外的挫折，但他们一定会重新组织，在2001年的立法会选举卷土重来。六结语香港和澳门的政治发展主要受制于两个因素：中央对港澳的政策及港澳两地本身社会的变化。中央政府对港澳政策的指导方针基本上是“维持现状，尽量利用”。“一国两制”方针及“港（澳）人治港（澳）”政策如能真正落实，将会赋予港澳市民很大的政治自主权，对港澳民主政治的发展起积极作用。另一方面，如港澳两地经济能够持续发展，社会阶层日趋多元化，市民的民主意识日趋成熟，将会加速两地民主化的步伐。当然，如中国内地政治、经济日趋开放，社会阶层日趋多元化，领导及人民的民主法治意识日渐加强，中央政府将会更易倾向接受一个高度自主和民主的港澳特別行政区。说到底，一个民主开放的中国，是对港澳政治稳定发展的最大保障。后记1998年5月24日香港特区首届立法会选举首次采用比例代表制，结果民主党虽然在分区直选的得票率比1995年立法局选举微升0.7百分点，但议席只得9席，比1995年减少3席，而民建联的得票率由1995年的一成五 345

澳门人文社会科学研究文选·政治卷升至二成五，议席则由2席升至5席。很明显，亲中的民建联是比例代表制的得益者。选举的结果支持我们论文的结论，即“民主派”在立法会内的声音将会被逐渐削弱。1998年6月（1998年6月完稿。原载余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998） 346 无标题文档

建构澳门的市民社会吴志良*一引言邓正来先生在讨论建构中国的市民社会(Civil Society，又译公民社会)时指出，自鸦片战争以来，中国现代化便面临着严峻的结构性挑战：“作为现代化的迟——外发型国家，中国必须作出相当幅度的政治和社会结构调整，以容纳和推进现代化的发展。在这一结构调整过程中，需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，并转换成具有现代化导向的政治核心。”此一挑战，又构成了现代化的两难困境：“一方面要避免基于原有结构的政府权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政府动员社会资源的能力，避免因政治危机而引起的社会失序和动乱，为推进现代化提供必要的政治社会条件；另一方面，为了保证这种权威真正具有‘现代化导向’，必须防止转型中的政府权威因其不具外部社会制约或因社会失序而出现的向传统‘回归’。”因此，他认为应自下而上“营建健康的中国市民社会。透过中国市民社会的建构，逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成一种良性的互动关系，唯有如此，才能避免历史上多次出现的两极摆动，推进中国的经济体制和政治体制改革，最终实现中国的现代化”。①*澳门基金会行政委员。①邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，成都，四川人民出版社，1997，第1-2、3-4页。 347

澳门人文社会科学研究文选·政治卷自16世纪中叶葡萄牙人据居以来，尤其是鸦片战争后葡萄牙在澳实施殖民管治后，澳门已沦为半殖民地半封建社会，且由于其政治法律地位的长期模糊性，社会形态更加复杂，因此，澳门的现代化同样面临如何改造传统政治结构和权威形态的问题，更加需要理顺政府与民间社会的关系，建构一个健康的市民社会。二澳门的政治结构和权威形态澳门既非附属于他国的殖民地，亦非一个独立的城市国家，而是葡管中国领土。主权与治权的完全分离，决定了澳门的特殊法律地位及其政治结构和权威形态。葡萄牙人16世纪中叶抵澳后，最初是与当地华人共处分治，建立内部自治组织——议事会，而议事会基本上接受中葡二元领导，且在很多时候更多地偏向于接受中国明清政府的领导。直至18世纪末，葡萄牙开始在澳推行殖民统治政策，于19世纪中下叶基本控制了澳门的管治权，摆脱了清官员的政治行政制约，澳门的分治局面也从形式上宣告终结。100多年来，虽然葡萄牙当局对居澳华人社会采取了若干特殊政策和措施以方便管理，但绝大多数华裔居民一直生活于建制之外。这种情况，尽管与澳门政治社会发展日趋不适应，却依然维持到1980年代中期。葡萄牙于1974年“四二五”革命后，开始政治民主化和非殖民化，澳门的政治生活从而出现了根本性的转变。1976年《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》的先后颁布，为澳门现行政制铸定了基本模式。澳门立法会也部分开放，实行有限度的民主选举。1979年2月8日，中葡两国正式建立外交关系，澳门作为“葡管中国领土”的政治地位得以明朗，两国顺应形势变化调整对澳门的策略。中国在一定意义上授权并协助葡萄牙管理澳门，而葡萄牙也加强了对澳门的管治。葡萄牙透过《澳门组织章程》增强澳门自治能力时，既须较全面顾及澳门整体社会的利益，又欲强化葡萄牙主权机构对这块弹丸之地的宏观调控能力，因此，与根深蒂固的本地葡人保守势力产生矛盾和摩擦，也就无可避免。1976年至1984年第一、二届澳门立法会运作期间，立法会犹如当年的议事会，主要由土生葡人控制并维护其担当极少数来自葡萄牙的高层统治 348

建构澳门的市民社会者和占人口绝大多数的华人社会的中介人的传统利益，与代表葡萄牙主权机关的总督产生几乎不可调和的争权和冲突，最后导致高斯达( Almeida eCosta)总督要求解散立法会，这实际上是澳门现代政治创立和逐步成熟的必经过程。高斯达总督提议解散立法会之举至今仍备受争议，但不可否认的是，其结果是澳门民主政治的进一步开放和澳门华人居民对社会公共事务的更多参与，客观上为政治发展排除了一些障碍，为澳门政治的现代化创造了必要的条件。令人始料不及的是，这也为1988年中葡联合声明生效后的澳门政治行政过渡奠定了初步的基础。然而，必须承认，高斯达推行的只不过是一种新殖民政策。自他开始，在整个1980年代，葡萄牙继续源源不断地向澳门输入技术官僚，从而令已逐渐本地化的制度依然由对澳门现实了解有限的外来人操作。虽然此举加速了行政制度的现代化，但同时又造成施政不连贯、行政效率低的情况。此外，在中葡合作的良好政治背景下，澳门居民特别是华裔居民的参政议政意识和程度也并未很快提高。一方面，居澳华人没有跟澳葡当局产生重大摩擦和冲突，另一方面，华人传统社团又跟土生人士组成联合阵线参与立法会选举，致力于维持“共识政治”的良好运行。虽然部分立法议员和市政议员由直选和间选产生，市民在某种意义上直接、间接地参与政治决策，但直至1996年第六届立法会选举前，无论从登记选民数目、投票率还是所推出的人选及其在立法会或市政议会的言行举止来看，市民在各决议机关的代表性及其影响决策的能力都是有限的，市民的意愿难以完全得到反映。在很大程度上，立法会和市政议会仍然主要协助总督在澳门实现管治国葡萄牙的政治愿望，本地普罗大众的利益未能充分表达出来，亦未获足够的照顾。在现行体制下，澳门不是政治实体，主权既非为人民拥有，亦非由人民行使。总督不是由选民推举，也无须向立法会负责，且立法会亦非一个百分之百的民意代表机构。不过，澳门政制的设计，是比较符合澳门独特的历史发展过程及其政治法律的特殊地位的。建制内各种咨询性组织，也吸纳了部分社会精英，而这些精英在不同程度上代表了各个阶层或集团的利益。然而，必须指出的是，除开一些土生葡人精英，这些被澳葡建制吸纳的大部分精英同时亦被中国当局吸纳进各级人民代表大会和政治协商会议等政治架构之中，成为澳门政治独一无二的特色。此一特色，在相当程 349

澳门人文社会科学研究文选·政治卷度上可视为早期议事会接受中葡二元领导的一种延续，只不过形式有所改变，而不同的总督对此亦有不同理解和演绎，在实际政治运作中采用不同的策略和取向。澳门政制自议事会由少数精英集团统治的寡头政体转变为后来以总督为代表的殖民统治，已发展成威权政制(authoritarian regime)，前后历时四个世纪，历史沉淀极为沉重。而威权政制的最大特征是“维持统治者的独占权力”，统治者的政治权力不对人民负责；其次，威权政制建立在封闭的心理结构而非严密的意识形态之上；再次，威权政制建立在群众对政治冷漠或不关心之上；最后，威权政制是由一人或少数精英进行统治的。①也就是说，澳门政制近年虽然自威权统治迈出民主开放的步伐，为政治发展提供了制度上的空间，但澳门华人社会既没有接受过完全的殖民统治，也没有经过非殖民化的洗礼，传统的政治秩序尚未被打破，居民没有也不习惯充分利用政治参与的自由和权利，更缺乏条件②去形成一个自主的政治共同体。由于主权治权长期分离、居民参与程度低下，以及缺乏一个强大而自主的本地化的官僚执行架构，澳门政制在法律上的自主性，并未能在实际上完全达致，亦未似香港那样形成所谓“强国家机关”支配“弱市民社会”的统治形态。澳门实际的情况是，公权微弱乏力，市民社会也不发达，政治和政制尚处于低度发展阶段。归根到底，过渡期的澳门社会仍未从根本上改变历史形成的共处分治的局面。一个外来给定的政制，长期以来由一批外来且流动性很大的官僚控制操作，始终难以有效地制定和执行符合现实状况的政策，而绝大多数本地居民以往一直对政制及其运作漠不关心，对政府施政置若罔闻，从而导致官民的疏离，社会经济的自主性远大于公共政策的自主性，政府既缺乏现代社会不可缺少的市民支持，又不可避免地受到少数既得利益集团的过多影响或不合作，统治权威也难以真正树立。①彭怀恩：《宪法与政制——世界性考察》，见郑宇硕、罗金义编《政治学新论》，香港，香港中文大学出版社，1997，第160 -161页。②用苏保荣 ( Boaventura de Sousa dos Santos ) 的话来说，“从社会政治观点来看，澳门社会有三个缺乏：缺乏民主、缺乏合作联系、缺乏公民意识”。见《论司法与澳门社会》，载《行政》，第13/14期，澳门，澳门行政暨公职司，1991，第705 - 725页。 350

建构澳门的市民社会三市民社会及其作用市民社会是相对于国家的一个概念，其对国家的作用也主要表现在两个方面：从消极意义上说，市民社会具有制衡国家的力量，亦即市民社会在维护其独立自主性时力争自由并捍卫自由，使自己免受国家的超常干预和侵犯。正是在这个意义上，我们说市民社会是保障自由和防止权威倒退至集权政制的最后屏障。从积极意义上看，市民社会的发展培育了多元利益集团，这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定的阶段，便会以各种不同方式要求在政治上表达它们的利益；这种欲望和活动是建立民主政治的强大动力。在这一意义上，市民社会为民主政治奠定了坚实的社会基础。另一方面，在民主政治尚未确立之前，市民社会可以通过各种非官方安排的渠道对国家的各种决策予以重大的影响，进而逼近民主决策的目标。①查尔斯·泰勒(Charles Taylor)指出，“‘市民社会’界定了这些国家一度被剥夺的而现在正力争重新创造的东西，即一个自治的社团网络，它独立于国家之外，在共同关心的事物中将市民联合起来，并通过他们的存在本身或行动，能对公共政策发生影响。就此意义而言，西方的自由民主制度被视为具有市民社会的功用”。 ②他认为市民社会有不同的意义：“①在最起码的意义上，市民社会存在乎有自由社团之处，而不是处于国家权力的监护之下。②在较强的意义上，市民社会只有在作为整体的社会能够通过独立于国家监护之外的社团来组织自身并协调自身行为这样的地方才存在。③作为第二种意义的替代或补充，只要各式各样的社团的整体能够举足轻重地决定或转变国家政策的进程，我们就能够谈论市民社会。”③联合国开发计划署（UNDP）对市民社会的定义是：“简单地说，市民①邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，第13页。②[加] 查尔斯·泰勒：《吁求市民社会》，见汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》，北京，生活 • 读书 • 新知三联书店，1998，第171页。③[加] 查尔斯·泰勒：《吁求市民社会》，见汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》，第175页。 351

澳门人文社会科技研究文选·政治卷社会是在建立民主社会的过程中同国家、市场一起构成的相互关联的三个领域之一。社会运动可以在市民社会领域里组织起来。市民社会里的各个组织代表着各种不同的有时甚至是相互矛盾的社会利益，这些组织是根据各自的社会基础、所服务的对象、所要解决的问题（即环境、性别与人权等问题）以及开展活动的方式而建立和塑造的。诸如与教会相联系的团体、工会、合作组织、服务组织、社区组织、青年组织以及学术机构等都属于市民社会中的组织。”①哈佛大学教授罗伯特·柏特南(Robert D．Putnam)用了20多年的时间，对意大利的市民社会与市场经济和民主政治之间的相互作用关系进行了追踪调查研究，得出如下结论：发达的市民社会既能促进市场经济的发展，也能促成民主政治体制的实际运行。非政府组织（NGO）是1980年代以来在世界上迅速发展起来的非营利性的社会中介组织，在市民社会中扮演着最积极、最活跃的新角色。他的研究成果表明，如果市民社会水平较高，市场机制的运行就较有效率，政府就较为廉洁和高效，市民参与社会生活、政治平等、社会团结、社会成员之间的相互信任以及社团的发展水平也都较高。柏特南认为，市民社会有四个主要特征。(1)市民参与政治生活。市民对政治问题感兴趣，愿意投身于公共活动。市民不必是利他主义者，他们可以是自己利益的合理追求者，但他们的自我利益是同别人的利益以及公众的利益相协调的，是可以长期保持的。反之，则是那种不顾他人和社会的利益而只知追求自己家庭或个人的利益的行为。(2)政治平等。在市民社会中，每个人都有平等的权利，并且都对整个社会负有平等的责任。在社会中，是互惠与合作的横向纽带将各个社会成员联系在一起。在这里，垂直的权威和依附关系被排斥在外。市民之间是平等的，他们之间的关系既不是保护人同被保护人的关系，也不是统治者与臣民的关系。市民之间的互惠关系、自我管理以及政治平等的发展程度越高，市民社会的发展程度也就越高。(3)市民之间的团结、相互信任和相互容忍。在市民社会中，人与人①UNDP, UNDP and Organization of Civil Society, New York, 1993, p. 1. 352

建构澳门的市民社会之间是相互帮助、相互尊重的，也是相互信任的。当然，市民社会中也有认识上的不同，有不同的政治观点，也会出现利益上的冲突。但是，它的各个成员能够容忍不同意见，能够容忍对立面。社会成员之间的相互信任使他们能够克服损人利己的机会主义，使个人利益同集体利益协调起来。(4)合作的社会结构的存在，如结社运动中各种协会组织。这些社会组织结构包容了市民社会的价值与规范。在各种协会中，成员之间的互助互惠能培养感情和增进相互理解，这样可避免各种极端的主张和行为。各种协会的存在，是社会发展成功的重要条件。①四澳门结社运动演变历程要讨论澳门的市民社会，必须考察澳门的结社状况。结社运动一直在澳门地区扮演着极其重要的角色，其具体表现有二。第一，直至1980年代，澳门政府对社会的干预程度很低，为民间结社提供了无限的空间。众所周知，澳门政府仅在1976年《澳门组织章程》颁布后，才获得立法、行政和财政自主权，此后相应的政治形势变化和行政改革以及整体经济发展，大大加强和扩大了政府干预社会各项事务，尤其是社会福利、教育、文化领域的能力和范畴，但并不能也不应取代民间社团的巨大作用。相反，双方近年不断加强相互的协作。第二，澳门拥有数以千计的社团，这些社团或是公民、社会、文化、教育、慈善、娱乐团体，或仅具联谊性质，但都有一定的社会干预能力，某些社团的影响几乎深入社会生活的每一个层面。可以说，澳门不仅是世界上人口密度最高的城市，而且也是结社活动最活跃的地区。结社在澳门有悠久的历史，最早可追溯至1569年成立的仁慈堂，这是葡人抵达中国南部居澳10多年后成立的慈善互助组织。19世纪末20世纪初，澳门华人社会也建立了多个社团，其影响力至今仍然显著。其中主要的社团有：1871年成立的镜湖医院慈善会、1892年成立的澳门同善堂、1913年成立的澳门中华总商会（时称澳门商会）。在这段①赵黎青、柏特南：《公民社会与非政府组织》，载《国外社会科学》，中国社会科学院文献信息中心，1999年第l期，第53 -57页。 353

澳门人文社会科技研究文选·政治卷时期，还有众多的社团包括秘密社团在澳门成立，利用澳门的特殊政治地位和环境，开展反清反封建革命活动，宣传共和思想。郑观应、康有为、梁启超、孙中山等政治改良派和革命家，便是其中最突出的领导人。1920年代，在省港澳工人运动的浪潮中，澳门中华教育会等重要社团成立。1922年，澳门发生反帝反殖民的“五二九”群众运动。澳葡当局为了维持政局，宣布戒严并关闭68个工会，禁止政治集会和庆祝。抗日战争时期，澳门的结社现象再次活跃，爱国同胞纷纷成立各类社团，以不同形式支持抗日救亡运动。1949年中华人民共和国成立后，一批新的爱国社团先后成立，其中较为重要的有澳门工会联合总会、澳门妇女联合会、澳门中华学生联合总会等。在1970年代前后，由于社会经济的进步，再有一大批重要社团注册成立，其中包括澳门厂商联合会、澳门出入口商会、澳门新闻工作者协会、澳门美术协会、澳门归侨总会，以及后来成为澳门街坊联合总会骨干的一些街坊组织。这些社团，在澳门半个世纪的政治、经济和社会生活中，扮演着极其重要的角色，甚至在许多领域代行政府的部分职能。在1980年代中期政府获得活力前，可以说，澳门处于强社会、弱政府的状态。葡人社会在1974年“四二五”革命后，也出现了多个公民团体——澳门民主协会、澳门公民协会，这些社团在首两届立法会选举和运作中十分活跃。另外几个早前创立的教育、慈善社团，如澳门振兴学会、母亲会、红十字会等，也在有关领域更加活跃。由此可见，澳门民间社会历史悠久，但早期社团基本上是慈善联谊性质的，对政治介入不深。20世纪前半期中葡居民的结社活跃期与中葡两国政治变动期基本相吻合，而社团活动亦与中葡两国政治紧密相关，本地化程度较低。只有1950年代后成立的几个重要社团，是伴随澳门经济社会发展而产生，具有较强的参与本地政治事务的意识和能力。或许我们可以初步确认，澳门的市民社会起步于1950年代，成长于1970年代，发展壮大于1980和1990年代。近20年来，随着1979年中葡建交后澳门政治法律地位的明朗化，尤其是中葡联合声明签订解决历史遗留下来的澳门问题后，澳门进入了过渡期，数以百计的专业、青年、文化、体育、雇主和劳工团体先后成立，踊跃参与社会公共事务，以不同方式表达其政治诉求。根据法例，成立三年以上 354

建构澳门的市民社会的团体可以参加立法会、咨询会和市政议会的间接选举，此外，代表性强的团体还可在总督设立的许多委员会中占有席位。虽然这些为数众多的委员会未能充分发挥作用，但总督设立这些委员会的目的，是为在重大决策前广泛征询、收集社会各界的意见和建议，达成共识，配合新政治形势的发展。结社运动的发展，不仅对改善整体政治和政制运作至关重要，对维持和发展一个多元化的社会也是关键所在。社会的多元化，对增强市民建设一个更加繁荣、稳定和公正的特别行政区的信心有不可忽略的重大作用。政府近年改变往常做法，积极支持甚至促成许多社团尤其是青年和专业社团的建立和成长。特别行政区政府成立后，还可以提供更多的帮助，令这些社团的基础更加巩固，逐渐走向独立自主，提高社会参与能力和水平。很多社团在澳门回归后，也不可避免地将重新定位，适应新形势的变化，更加明确自身的角色和作用，从而在一定程度上导致社会力量的重新整合，①进一步推动市民社会的健康成长，形成一个更加清晰完整的二元社会结构。五澳门市民社会的建构及其挑战澳门的民主政治虽然尚不完全，但已确立且有了近1/4世纪的经验，遗撼的是，作为一个共同体的政治社会尚未真正形成，离民主决策的目标还很远。依泰勒的观点，构成真正民主决策的条件包括：“①相关的人民要了解自己是共同体的一分子，这个共同体拥有某些共同目的，并且认定其他减员也分享这些目的；②公民的各种团体、形态与阶级的心声能够真正被①澳门工会联合总会理事长潘汉荣在1999 年3 月全国政协会议上已明确提出这个问题。他说：“根据基本法的规定，‘澳人治澳’首先是指全体澳门永久性居民的共同参与。因此，不能将‘澳人治澳’狭隘地理解为仅是某个阶层甚至几个人来管治澳门。从根本上说，从澳葡政府的殖民管治到‘一国两制，下的‘澳人治澳，，反映了澳门同胞政治地位的根本改变：由被管治者变为高度自治的主体。因此， ‘澳人治澳，必须是各阶层的共同参与，是全体澳门同胞的共同责任；也只有这种共同参与才能承担起这种共同责任。”“澳门回归后，社会主要矛盾及与此相应的主要社会关系的特点将发生重要变化。由于历史原因而形成的民族矛盾将成为过去。而继续实行原有的资本主义制度，将使不同阶层的利益冲突处于主要矛盾的地位。这是正常和不可避免的。”见《澳门日报》，1999年3月9日。 355

澳门人文社会科技研究文选·政治卷倾听，并在辩论中也能发挥他们的影响力；③由此所产生的决定，是真正为大多数人民所喜好的。”①我们知道，现代社会在公民与国家之间存在着巨大的距离，公民觉得自己越来越无力影响政府的行为，也无法使自己的声音为政府所倾听，从而对政治避而远之，导致民主政治及其制度的合法性受到威胁，甚至造成政治分裂。正如泰勒所言，“危机并不在于实际上的专制统治，而是在于我所谓的分裂。也就是人民越来越无法形成并实现一个共同目标。当人民越来越以原始的方式看待自己，亦即越来越无法与自己的同胞团结在共同的事业和忠诚的信念下，分裂便会产生。他们的确可能会在某些共同的事业中感觉到与他人的联系。但这些事业逐渐属于小团体，而非整体的社会”。 “在一个分裂的社会中，其成员会发现越来越难把自己的政治社会看作是一个共同体……感觉政府无动于衷而人民无能为力，无法透过正常的选举管道产生重大的影响，绝对会使分裂更为严重。而分裂的政治却更进一步促使这些选举管道更加无能，于是恶性循环便产生了。”②建构市民社会的目的是形成国家与市民社会的二元结构，提供适当的机制和通畅的渠道，让市民社会积极参与国家的政治决策，从而促成两者间的良性互动和制衡关系，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡”。 ③澳门社会事实上一直存在着不很完善却算和谐的二元结构。随着过渡期的终结和澳门基本法的实施，社会总体发展趋势也将逐步展现出来。然而，不可否认的是，澳门原有的二元结构先天不足，未能形成良性互动和制衡关系。一方面，国家（政府）的合法性和权威性不足，政府的运作缺乏效率；另一方面，结社运动虽然活跃，但社团参与政治社会的能力和水平都不足，近年来冒升的中产阶级又没有形成一股团结强大的主流力量，市民社会也没有走上真正独立自主发展的道路。我们遇到了双重的困难。这样，人们不禁要问：政府怎样去维护普遍利益？市民社会又怎样去捍卫①[加]查尔斯·泰勒：《公民与国家之间的距离》，见汪晖、陈燕谷《文化与公共，陛》，北京，生活，读书，新知三联书店，1998，第205页。②[加]查尔斯·泰勒：《公民与国家之间的距离》，见汪晖、陈燕谷《文化与公共性》，第213页、216 -217页。③邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，第13页。 356

建构澳门的市民社会特殊利益？两者能否双向互动达致平衡？如果说澳门特别行政区成立后，有一个由本地社会各界代表组成的推选委员会推选出来的行政长官，有一个依基本法成立和运作的政府，有一个高度自治的司法制度，有一支本地化的公务员队伍，政府的合法性和权威性可以得到很大程度的加强，其施政能力和效率也可望得到较大的提高，甚至市场机制的运行亦可因此在一定程度上受惠而更具效益，那么，一向并不很习惯公开表达言论和观点的市民社会如何独立自主地发展？令人欣慰的是，中央政府已经意识到积极鼓励澳门人参与当地政治社会事务的迫切需要。国家主席江泽民在接见澳门特别行政区筹备委员会全体成员时明确表示，“我们相信澳门人能够管理好澳门。澳门同胞一定能继续保持澳门的社会稳定和经济发展，一定能够创造出澳门更加美好的明天”。①新华社澳门分社社长王启人在北京作澳门回归问题报告时，更明确将“积极支持和协助澳门人参与过渡期事务”作为回归前的主要工作之一。②筹委会成立以来，无论在筹委会内部还是社会上，澳门人对过渡期事务的参与都更加主动、积极和直接，更加敢于面对现实和提出问题，而市民报名参加推选委员会的踊跃情况，也令人刮目相看。近期在澳门特别行政区行政长官的选举过程中，民间社团和传媒对两位候选人基本上都不偏不倚，对社会存在的问题也直截了当地提出来，且表达形式十分理性和成熟。这一切，都是市民社会健康发展的良好势头。可以预见，澳门顺利回归后，澳门的社会矛盾和社会关系将不可避免地产生变化。结社运动将趋于专业化，其领导层趋于年轻化，市民社会对政治事务的参与意愿会更强烈，对新政府期望也更高。政府面临一个日趋成熟的市民社会的压力又如何自处？这些问题，成为我们关注的焦点。我们还是回到政治共同体这个问题上。近年来，澳门文化和身份认同课题已广为人们所讨论，这种讨论无疑具有重要作用。然而，必须承认的是，面对澳门长达数世纪华洋共处分治的特殊历史背景，面对华人占澳门人口95%以上的客观事实，此一问题远比政治认同复杂，需要长期不懈的①《人民日报》（华南版），Ⅱ998年5月8日。②《澳门日报》，1998年12月14日。 357

澳门人文社会科技研究文选·政治卷努力。因此，围绕澳门基本法“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的基本原则，致力于建立一个政治共同体，似乎更加可行，也更加迫切。要建立一个为大多数市民认同的政治共同体，就必须大力扩展公共领域。公共领域指形成公共意见的一个社会生活领域，原则上向所有公民开放。在公共领域中，公众自由地组合，自由地表达和公开他们的意见，从而可以在国家和社会之间起到调节作用。哈贝马斯(Jurgen Habermas)指出，“过去被推入私人领域的冲突现在进入了公共领域。群体需求不能指望从自我调节的市场中获得满足，转而倾向于国家调节。公共领域现在必须调节这些要求，它成为一个利益竞争的场所……”，而“在现行条件下，只有这些有组织的个人能够有效地参与公共交往的过程，只有他们能够利用存在于党派、团体和程序公开性之中的公共领域的渠道，后者是为便利于组织与国家的交易而设定的。政治妥协的形成将不得不通过这个公共交往的过程而获得合法性”。①换言之，公共领域既可通过公共讨论来实现权力的合理化，又可催化市民社会的加速成长，从而促成国家（政府）与市民社会的良性互动关系。正因为这样，致力于拓展本澳公共领域，并将不甚习惯也不太善于公开表达观点的澳门市民社会引入其中，便显得十分重要。概言之，只有形成一个组织合理而规范、政治参与程度和水平高的发达市民社会，确立市民社会与政府之间平衡且良性互动的二元社会结构，澳门才能更加繁荣进步，才能长治久安，“一国两制”的伟大构想才能真正实现。（本文发表于“澳门回归：回归与展望” 国际研讨会，中国社会科学院和澳门大学主办，1999年5月17 -18日；后刊于吴志良、陈欣欣著《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000）①[德] 尤根•哈贝马斯：《公共领域》，见汪晖、陈燕谷《文化与公共性》，北京，生活·读书，新知三联书店，1998，第131、132页。 358

港澳市民的政治参与和民主价值取向*余振**回归前后，笔者曾写过几篇文章分析港澳尤其是澳门市民对政治参与和民主政治的态度取向①，但由于缺乏研究经费及其他原因，一直未能在港澳两地同时进行有关研究调查；这个心愿半年前才实现。笔者与同是任教于香港浸会大学的戴高礼( Michael DeGoyler)教授今年初向学校成功申请科研经费，于 5-7 月期间分别在香港和澳门进行电话访问调查。我们用随机抽样的方法，在香港和澳门两地分别成功访问了761 名和590 名18 岁以上的当地永久居民，成功率接近六成。访问语言是用粤语和国语（普通话），访问对象是港澳的华人居民②。被访者很有代表性，有来自不同阶层、行业、年纪和教育程度的人士，有土生土长的当地居民，也有近10年从内地迁来的新移民或海外归侨。香港回归祖国已五年多，澳门回归亦差不多三年了。虽然，由于种种原因，“一国两制”在两地的实践未能尽如人意③，但无可否认，受到基本法的保障，港澳两地在不同程度上实施“港（澳）人治港（澳）”和达*本科研课题蒙香港浸会大学资助，特此鸣谢。**澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。①余振：《香港和澳门的大众政治文化》，载余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998，第97- 119页；《九十年代澳门大众政治文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，香港和澳门，名流出版社，1999, 第13 -25页；《澳门人的民主价值取向——对澳门民主政治发展的启示》，《行政》，第45期，澳门，澳门政府行政暨公职司，1999年6月，第929 - 936页；《回归后澳门的大众政治文化》，《澳门2002》，澳门，澳门基金会，2002，第49～59页。② 港澳的华人居民占两地总人口的 98%以上，当然我们不排除个别的被访者可能是通晓粤或国语的中外混血儿或外籍人士，但这个比例肯定是非常之低且不影响我们的分析。③余振：《香港特区的管治经验对澳门的启示》，载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003，第77 -88页。 359

澳门人文社会科技研究文选·政治卷到“高度自治”；而两地特区政府的施政透明度明显胜于前殖民政府，并且更愿意接受广大市民的监督（如董建华于其第二任期推出“高官问责制” ①）。港澳市民能否负起监督政府的任务，真正落实“港（澳）人治港（澳）”，关键是港澳市民的政治参与和民主价值态度取向。港澳市民是否关心政府事务？他们的公民能力和政治参与倾向如何？他们认同民主政治吗？他们怎样理解民主政治？他们认同基本的民主价值吗？什么背景因素影响港澳市民的政治参与和民主价值取向？本论文将探讨上述及有关的问题。一政治参与取向根据我们的调查，大部分港澳市民是比较关心政府事务的。表1显示，超过八成 (82.6%) 的香港被访者和六成 (61.4%) 的澳门被访者“每天” 或“经常”阅读报纸、看电视或听电台的新闻报道；只有3.3%的香港被访者和一成(10.7%)的澳门被访者“很少”或“从不”关心地方或天下大事。两地比较，香港人明显比澳门人更关心时事。可能的解释是，香港是一个国际大都会，而澳门只是一个不大起眼的小城，港人的阅历和视野比澳人宽阔，因而比澳人更关心天下大事。另一方面，回归后香港的政治和经济发展比较崎岖不平，社会不同阶层的矛盾进一步恶化，董建华政府和立法会的关系每况愈下，由传统的“共识政治”演变成“对抗政治”，② 直接影响市民生活的有关政策（如房屋、教育、医疗和社会福利等）反复不定，或议而不决，难怪不少香港市民人心惶惶，“每天”密切注意时局的发展。相对来说，回归后的澳门风平浪静，虽然很多澳门人对政府官员包括主要官员的作风和态度（回归后已略有改善）表示不满，但大多对何厚铧特首持肯定的态度，公开批评何厚铧政府的声音很少。事实上，“每天”或“经常”关注时事的澳门人的比例比回归前夕下降了一成。③①余振：《香港的高官问责制及其对澳门政治改革的启示》，载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003，第121- 132页②卢兆兴：《对抗式政治开始》，《明报》，2002年7月11日，B16。③余振：《九十年代澳门大众政府文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，第14页 360

港澳市民的政治参与和民主价值取向上述港澳市民对时事的不同关注程度，更清楚地显示在他们和家人或朋友讨论政府事务的频率上。表2显示，约六成的香港被访者“经常”或“间中”和家人或朋友讨论政府事务；相比之下，只有不足四成的澳门被访者这样做。值得注意的是，根据 1991 年在香港进行的一项调查，只有5.5%的被访者“经常”和28.1% 的被访者“偶然” 同朋友或家人亲戚讨论政府政策。①换言之，与1 1年前相比，香港市民中“经常”或“间中” （偶然）与家人和朋友讨论有关政府事务的比例增加了20多个百分点，这反映出回归后港人议论政治的倾向明显增强。而澳门人的议政倾向比11年前只提高 9个百分点，与 1999年年初回归前夕的调查结果基本一样，②这反映出澳门回归和“澳人治澳”并没有明显提升澳门市民的议政热情。表1 对新闻报道关心的程度你有没有经常阅读报纸、看电视或听电台的新闻报道？每天(%) 经常(%) 间中(%) 很少(%) 从不(%) 样本数（个）香港 65.816.814.12.40.9761澳门 26.834.6289.51.2590表2 讨论政府事务的频率你有没有经常和家人或者朋友讨论有关政府事务？经常(%) 间中(%) 很少(%) 从不(%) 样本数（个）香港 12.745.226.715.4761澳门 730.344.118.6590一个国家或地区的公民或市民会否积极参与政治活动或议政，在很大程度上取决于人民的“公民能力”(civic competence)③或政治效能感①Jermain T.M.Lam and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters in HongKong. Part l-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Department ofPubulic and Social Administration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992,p.54. ②余振：《九十年代澳门大众政府文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，第5页。③Gabriel A. Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: Princeton Uni-versity Press, 1963,p.17. 361

澳门人文社会科技研究文选·政治卷 (political efficacy)：公民能力强或政治效能感高的市民比较倾向参与政治活动；而公民能力弱或政治效能感低的市民对政治可能产生一种无奈或疏离感。表 3 显示，分别只有7.4% 的香港被访者和11.7%的澳门被访者认为他们有能力去影响香港（澳门）政府的决策；而74.9%的香港被访者和57.4%的澳门被访者觉得他们完全无能力去影响政府。当我们问得更具体一些，如对政府提建议或对具体政府决策的影响，调查结果同样反映港澳市民的政治效能感不高。事实上，分别只有5%的香港被访者和8% 的澳门被访者认为，如果他们向政府部门提建议，有关部门“肯定”或“多数”会接纳他们的建议；28.6%的香港被访者和38.3%的澳门被访者对政府部门会否接纳建议有所保留；更多的香港（58.8%）被访者和澳门（43.8%）被访者认为有关部门“多数不会”或“肯定不会”接纳他们的建议（见表3）。另一方面，对政府错误的决策，只有极少的香港(1.6%)被访者和澳门(1.4%)的被访者相信他们可以影响这个决定；21%的香港被访者和32.1%的澳门被访者认为他们可以做些事情；但接近一半的香港被访者和近四成的澳门被访者不认为他们可以做任何事情去改变政府的决策；而接近两成的香港被访者和一成多的澳门被访者更坦言政府政策与己无关且不会做任何事情（见表3）。总之，根据我们的调查，港澳市民的公民能力和政治效能感偏低，而且，比回归前没有明显的增强。①这种对政府决策的无力感亦普遍存在于内地居民中。②相对来说，生活在西方民主政制下的公民，对他们的公民能力或政治效能较有信心。③①回归前澳门有关调查见余振《九十年代澳门大众政府文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，第19页。 1986年在香港进行的一项调查中，87.9%的被访者不相信他们有任何权力去改变政府的政策。见Lau siu - kai and Kuan Hsin - chi, The Ethos of theHong Kong Chinese, Hong Kong: The Chinese University Press 1987, pp. 94 – 95。②1987 年在中国内地进行的一次全国性调查中，只有 33.1%曾参与地方选举投票的被访者相信他们的政治参与有明确的政治效能，而 66.9%的被访者对能否选出真正代表他们利益的代表抱怀疑的态度，见闵琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，昆明，云南人民出版社，1989，第232页。③根据阿尔蒙德(Almond)和弗巴(Verba)在1959年进行的一项调查，75%的美国人和62%的英国人相信他们有一定能力影响政府的决策，尤其是错误的决策。见GabrielA. Almond and Sidney Verba, The Civic Culture，Princeton, New Jersey:Princeton UnicersityPress，1963，p．185。 362

港澳市民的政治参与和民主价值取向表3 公民能力单位：% 香港澳门 1．你觉得你有能力去影响香港（澳门）政府的决策吗？肯定有有间中很少完全无不知道／无意见（样本数） 2．如果你向政府部门提建议，你认为他们会接纳你的建议吗？肯定会多数会或者会／视乎情况而定多数不会肯定不会不知道／无意见（样本数） 3．假设立法会正草拟一项议案，可能会为社会带来的坏处多于好处，你认为你可以影响这项决定或议案吗？我相信我可以影响这个决定或议案我或者可以做些事情我不认为我可以做任何事情我不会做任何事情，这与我无关不知道／无意见（样本数） 0.3 4.2 2.9 15.8 74.9 2.0 (761) 1.3 3.7 28.6 30.2 28.6 7.5 (761) 1.6 21.0 47.2 19.2 11.0 (761)0.5 3.6 7.6 24.8 57.4 6.1 (589) 0.7 7.3 38.3 27.1 16.7 9.9 (587) 1.4 32.1 39.1 12.3 15.1 (583) 应该指出，澳门市民的公民能力和政治效能感比香港市民略高。可能的解释是，澳门人对何厚铧政府投以信心的一票，相信政府在作出决策时会征询和回应民意；而香港人相对不信任董建华政府，认为政府作决策时存在黑箱作业，未能即时回应民情，所以不相信自己有能力去影响政府决策。这种政治效能感上的分别，虽然差距不大，但亦在一定程度上反映在两地市民对政治参与的态度取向上。表4显示，44.8%的澳门被访者在不同程度上倾向于采取某种行动去反对一项严重影响自己利益的政府政策，比香港被访者高出7.1个百分点；而46.4%的澳门被访者倾向不采取任何行动，比香港被访者低8.3个百分点。换言之，虽然在具体政治行动上，港澳居民都比较消极被动，但澳门市民还是相对有信心去采取行动反对政府错误的政策，而香港市民则停留于议政和批判政府的阶段，相对缺少实际的 363

澳门人文社会科技研究文选·政治卷政治行动。事实上，澳门市民较香港市民更倾向于采取不同的渠道（如找政府部门投诉、找议员或社会/政治团体帮忙，或写信、致电去报纸、电台等）去反抗政府错误政策（见表5）。值得注意的是，只有约三成的港澳被访者表示会采取比较偏激的请愿、示威和游行等行动，比起西方或亚洲其他一些国家或地区，港澳市民的政治行动还是相当温和的。表4 政治参与的态度取向单位：% 如果政府的某一项政策严重影响到你的利益，你会采取行动去反对该项政策吗？香港澳门一定会多数会或者会／视乎情况而定多数不会一定不会不知道／无意见（样本数） 6.4 10.5 20.8 30.7 24.0 7.5 (761) 7.0 13.8 24.0 32.8 13.6 8.8 (588)表5 对政府错误政策可能采取的行动单位：%你会采取什么行动？（可选多项）香港澳门 1．找政府部门投诉 2．找议员帮忙 3．写信、致电去报纸、电台等传媒 4．找社会／政治团体帮忙 5．请愿、游行、示威 6．其他行动（样本数） 63.6 61.5 51.7 51.0 32.5 10.5 (286) 65 66.5 62.7 57.9 29.7 6.9 (263)二民主价值取向什么是民主？在港澳人的眼中，怎样才算是一个民主政府呢？自1919年的五四运动以来，中国的知识分子就一直向往追求西方式的民主。经 364

港澳市民的政治参与和民主价值取向 1989年政治风波的冲击，在香港和澳门，几乎每一个社会阶层的人大多要求和希望1997年或1999年后实行民主政制。不过，笔者与澳门大学两位同事于1991年进行的一项人户访问调查结果显示，澳门人的民主观念与西方的观念并不一样。当被问及怎样才算是一个民主政府，最多人回答的是一个“听取民意、照顾市民利益”的政府。①第二个最多人选择的答案是一个给予其人民言论自由的政府。最少人选择的答案（ 3% 的被访者）是一个“按三权分立原则组成”的政府。而且，只有不足一成的被访者认识到一个民主政府应是由人民选出来的。这个被普遍认为是西方民主政治不可或缺的要素——民选政府，似乎并未在澳门市民中获得应有的重视。另江方面，竟然有接近四成的被访者不知民主为何物，回答不出一项民主政治的要素。正如著名政治学家罗拔•道尔(Robert Dahl)所指出，②时下全世界所有国家都以民主或民主政治为时尚（包括社会主义国家亦举出“社会主义式的民主”的旗号），但部分由于民主的理念源远流长，几千年前已经发源于古罗马城邦，再经后世不断的修改和实践，所以对民主政治的定义莫衷一是,并存在不同的民主政制模式。③西方的自由民主政治(liberal democ-Racy)理念一般包含三个主要原则：经自由选举产生政治代表、权力制衡和可以自由议政和参政。一些政治学家认为民主的核心原则是由“人民当家作主”(rule of the people)。④但怎样落实“人民当家作主”，就牵涉到民主政制的运作尤其是决策的程序和实质内容。西方学者提出的“回应规律” (responsive rule)定义强调政府的行为应以民意为依归。⑤换言之，当代西方的民主观念除了强调民主的程序外，亦同时注重民主政治的内涵和结果。①见余振、刘伯龙、吴德荣著《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993,第36- 37页。②Robert A.Dalai, Democracy and Its Critics, New Haven and London: Yale Univatsity Press,1989,p．2．③David Held, Models of Democracy Stanford: Stanford University Press, 1987. ④Michael Saward, "Democratic Theory and Indices of Democratization," in David Beetham (ed.),Defining and Measuring Democracy, London/Thousand Oaks/New Delhi: Sage Publications,1994, p．6．⑤Michael Saward, "Democratic Theory and Indices of Democratization，”in David Beetham( ed.),Defining and Measuring Democracy, London/Thousand Oaks/New Delhi: Sage Publications, 1994, p．13. 365

澳门人文社会科技研究文选·政治卷根据我们于1990年代初在，澳门进行的调查及同期在香港进行的调查，①港澳市民较注重民主的结果，而相对忽略了民主的程序。港澳回归和实行“港（澳）人治港（澳）”及“高度自治”后，香港和澳门人对民主政治的了解有没有加深呢？港澳市民有没有具备实施民主政治的社会心理条件呢？毫无疑问，绝大部分港澳市民认同民主政治并认为港澳地区适合实行民主政制。表 6 显示，74. 2%的香港被访者和81.9% 的澳门被访者认为民主是最好的政制； 69.9%的香港被访者和 75.6%的澳门被访者认为香港（澳门）适合实行民主政制。有趣的是，在政治上相对保守（议政热情较低）的澳门人比香港人更向往民主政制。可能的解释是，澳门市民之间互相信任的程度明显高于香港人。表7显示，约六成的澳门被访者认可“多数澳门人是可以信任的”这个说法；而只有约四成的香港被访者表示信任香港人。人与人之间的互相信任和合作，是一个真正民主社会所必具的国民心理因素。一个多元化的民主社会需要代表不同阶层利益的团体参与政策的制定。要达到这个目标，从不同团体来的人一定要互相信任、互相合作。民主游戏，只可以由互相信任、互相尊重和遵守游戏规则的人玩。已故政治学大师拉斯威尔(Harold Lasswell)认为一个民主社会有一个“民主性格”，而民主性格的要素是一个“开放的自我”(open ego)，即与他人交往和分享价值成果的能力，对人际环境充满信心和免于焦虑的自由。②在一个社会里，如果人民互不信任和将自己同其他人隔离，民主是永远不会成功的。根据我们的调查数据分析，两者之间确实是有些正相关(correlation) 关系：45% 认为民主是最好政治制度的香港被访者，同时认为“多数香港人是可以信任的”，比不向往民主政制的被访者高出5个百分点；而36%的后者倾向不信任香港人，比前者高出8个百分点。另一方面，65%认为澳门①见Jermain T.M. Lam and Jane C. Y. Lee(Jermain T.M.Lam and Jane C.Y.Lee. Research Reporton the Political Culture of the Voters in Hong Kong. Part I-A study of the Geographical Constituenciesof the Legislative Council, Department of Public and Social Administration, City Polytechnic ofHong Kong, April 1992, p. 54) 2~ Lau Siu-kai and Kuan Hsin-chi ( Lau Siu-kai and Kuan Hsi-chi, The Ethos of the Hong Kong Chinese, Hong Kong: The Chinese University Press , 1957,pp. 94 - 95 ) 。②引自Gabriel A.Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: PrincetonUniversity Press, 1963, p. 261。 366

港澳市民的政治参与和民主价值取向适合实行民主政制的澳门被访者，同时认为“澳门人是可以信任的”，比不认为澳门可以实行民主政制的被访者高出5个百分点；而26%的后者倾向不信任澳门人，比前者高出13个百分点。但必须指出，两者正相关系数不高和不太显著[Gamma=0.1，significance(0.1)]。换言之，还有其他因素影响港澳市民对民主的向往和实施。表6 对民主政制的认同单位：% 香港澳门 1．你是否认为民主是最好的政治制度？是不是（样本数） 2．你认为香港（澳门）适合实行民主政制吗？适合不适合不知道/无意见（样本数） 74.2 25.8 (761) 69.9 17.2 12.9 (761) 81.9 18.1 (587) 75.6 8.7 15.8 (589)表7 人际关系的互相信任程度单位：% 你同意“多数香港（澳门）人是可以信任的”这个说法吗? 香港澳门非常同意同意中立/很难说不同意非常不同意（样本数） 3.8 40.3 26.0 28.0 1.8 (761) 4.1 57.3 24.2 13.2 1.2 (590) 表7显示的调查结果反映出澳门是一个人际关系相对和谐的社会，“共识政治”是主流；而香港则社会矛盾和冲突表面化，“对抗政治。逐渐成为主流。当然，这并不意味着被“共识政治”主宰的澳门社会比香港更容易过渡到民主政治。我们必须更深入分析比较港澳市民的民主理念和价值取 367

澳门人文社会科技研究文选·政治卷向。表8显示在有关民主理念的元素中，约五成的香港被访者和约四成的澳门被访者认为一个民主政府应“听取民意”。选择这个民主理念的澳门被访者比例比我们于1991年在澳门进行的同一项调查增加了10个百分点。如果将表8中的第一项、第五项和第七项加起来，约六成①的港澳被访者认为一个民主政府应“听取民意”或“照顾人民利益”或“能解决经济、治安和社会民生问题”，这反映出港澳市民倾向将一个民主政府等同于一个“好政府”或“万能政府”。相对来说，香港人还是比澳门人较重视选举这个民主程序的：21.4%的香港被访者和7.1%的澳门被访者认为一个由人民选出来的政府才算是一个民主政府。在其他方面，港澳市民的民主理念差不多：约一成港澳被访者认为民主政府应提供一个人民享有自由、公平、公正和平等的社会；约一成认为民主政府应开放且决策透明度高。总的来说，我们的调查结果反映出，港澳回归后，在“港（澳）人治港（澳）”，香港（澳门）人自己当家作主的心理因素促使下，香港（澳门）人对特别行政区政府的期望很高，他们希望特别行政区政府能够多听取民意，照顾市民利益，真正为港澳人服务并接受港澳市民的批评和监督。不过，应该指出，回归后港澳市民的民主意识没有明显提升，仍然停留在10年前的殖民统治时期，对民主政治的了解仍然不够全面并欠缺深度。表8显示，很少有港澳市民认识到行政、立法、司法三权分立和互相制衡对民主政制运作的重要性。一个可能的解释是，港澳市民（尤其是新移民）长期受到领导人或舆论对西方三权分立政制的批评的影响，认为三权分立不适合中国内地或港澳特别行政区，所以忽略了这个在西方民主政制中不可或缺的制衡机制。尤其是中央政府长期宣传只有“行政主导”的政府才适合港澳特区的区情，并通过基本法，在两地实行“行政主导”的政制，港澳市民是很难认识到权力制衡是民主政治不可缺少的要素。长远来说，这很不利于港澳两地的民主政治发展。另一方面，这也反映出两个特别行政区政府都没有重视和给予市民正确的公民教育，宣传和灌输正确的民主价值观念。 ①由于被访者可以说出多个民主元素，所以选择一、五、七项的被访者难免有重复，在比例上是应少于三项的总和。笔者核对原问卷，发现重复的问题不算严重，只比三项的总和少了4个百分点。 368

港澳市民的政治参与和民主价值取向表8 民主观单位：% 怎样才算是一个民主政府？主要的民主元素是什么？（开放式问卷，被访者可说出多项民主元素。）香港（样本数=538）澳门（样本数=590） 1．听取民意 2．政府由人民选出来 3．一个人民享有自由、公平、公正和平等的社会 4．开放和决策透明度高 5，照顾人民利益（以民为本，为人民服务） 6．让市民参与政府政策的制定 7．能解决经济、治安和社会民生问题 8．按三权分立原则组成的政府 9．向人民负责（问责制） 10．尊重人权 11．按法律办事 12．廉洁公正 13．其他 14，不知道／无意见 49.3 21.4 11.7 11.3 9.5 5.8 4.1 1.9 1.3 1.3 0.7 0.6 4.1 1.7 39.9 7.1 12.7 8.8 6.5 0.8 12.2 0.3 0.3 0.5 0.8 2.5 4.2 22.4 事实上，港澳市民关心政府能否改善他们的生活质素更多于港澳特区的民主发展。表9显示，近七成的香港被访者和近八成的澳门被访者同意或非常同意“政府是否民主不重要，最重要是政府能够改善市民的生活质素” 这个说法。而且，接近一半的香港被访者和约1/3的澳门被访者认为民主只是一种手段，不是一种终极目标。即在港澳市民心目中，最重要的是有一个关注民生的“好政府”或“万能政府”，民主政治是次要的考虑。表9 民主价值取向单位：% 你同意下列说法吗？非常同意同意中立/ 无意见不同意非常不同意样本数 1．政府是否民主不重要，最重要是政府能够改善市民的生活质素香港澳门 2．民主只是手段，不是目的香港澳门 23.3 19.7 7.1 3.1 45.9 58.1 39.2 32.9 12.2 1.4 26.0 36.5 15.6 10.2 25.8 27.0 3.0 0.7 2.0 0.5 761 590 761 590 369

澳门人文社会科技研究文选·政治卷为了进一步了解港澳市民的政治心理素质尤其是对民主政制运作的认知，笔者参考了台湾大学胡佛教授对政治体系中的权力规范和关系的概念，①及美国政治学家阿尔蒙德和弗巴所发展的有关政治文化的理论架构，②设计了适合港澳地区特殊政治环境的民主政治价值取向量表，共得12题：参政权取向2题、自由权取向2题、法律平等权取向2题、多元化政治取向3题、分权和制衡权取向3题。表10显示，港澳市民对上述五类民主权利规范的取向，有积极的亦有消极的取向，清楚展示出港澳市民对民主政治的了解不够全面和欠缺深度。如果以50%为分水岭，香港被访者对12项权力规范的指标，有9项呈现积极取向， 3项呈现消极取向；澳门被访者则对其中8 项指标呈现积极取向，4项呈现消极取向。整体来说，香港人对民主权利的积极取向明显高于澳门人：港人对其中8项呈现较高的积极取向（超过60%），而澳门人只对其中6项呈现较高的积极取向。如果将港澳市民对五类权力规范的积极取向比较，根据我们的量表，香港人对不同政见者或异端（如“法轮功”学员）的容忍度比澳门人高出20多个百分点（见表10）。港澳市民对参政权和法律平等权均持较高的积极取向，反映出保障人权（包括政治权利）和法治精神在港澳地区已深入民心，有很强的传统。值得注意的是，港澳市民对多元政治及分权和制衡权的积极取向偏低，对其中3项指标更呈现消极取向。细心分析，我们发现港澳市民对上述两类权力规范不积极支持，主要原因是怕“乱”，怕多元政治社会导致社会不稳定及分权和权力制衡会形成对抗政治。如表10显示，大部分的港澳被访者担心太多利益团体或压力团体会影响两地区的社会稳定，或认为立法会议员对行政权的质询和监督会影响政府的运作和效率。更令人忧虑的是，港澳市民对司法独立的重要性似乎认识不足：只有 47.3%的香港被访者和39%的澳门被访者不同意或非常不同意“当审理一件严重影响到香港（澳门）治安的案件时，法官应咨询政府行政当局的意见”；而39.7%的香港被访者和44.8%的澳门被访者表示同意或非常同意上述说法。行政、立法、①胡佛：《政治文化与政治生活》，台北，三民书局，1998,第80 -82页。②GabrielA.Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: Princeton Uni-versity Press, 1963, p.17. 370

建构澳门的市民社会司法三权分立和互相制衡，尤其是司法独立，是西方民主政制不可或缺的重要元素，而港澳市民对制衡权缺乏高度的积极取向，很不利于两地的民主发展。表10 五类权力规范的积极取向单位：% 香港澳门一、参政权取向 1.一个普通市民不应该参加政治活动。* 2．特区行政长官应由直选产生。**二、自由权取向 1．有些人的意见被视为偏激，但这些人应该有权在公开场合上发表意见。” 2．有些人的意识形态会受质疑，如太过倾左或太过倾右，但这些人应该有权在公开场合上发表意见。** 三、法律平等权取向 1．无论一个人的政治取向为何，他（她）都应该享有同其他人一样的法律权利及保障。** 2．当国家面临严重危机时，政府可以强迫人民违背自己良心指证自己或他人。* 四、多元政治取向 1．社会应该容忍一些与社会大多数人完全相反的政治观点。** 2．传媒应受法律保障，以免政府向传媒施压。** 3．香港（澳门）这个小地方，如果有太多利益或压力团体，就会影响香港（澳门）的社会稳定。*五、分权和制衡权取向 1．当审理一件严重影响到香港（澳门）治安的案件时，法官应该咨询政府行政当局的意见。* 2．如果怀疑某人犯了叛国或其他严重罪行，政府应立即处罚，不必等法院审判。* 3．立法会议员对行政权的质询和监督会影响政府的运作和效率。* 71.5 67,9 71.6 80.3 94.8 72 56.3 80.6 30.3 47.3 80.8 32.1 65.5 71.2 48.9 56.3 89.9 71.8 54.3 77.4 30.2 39 82.3 30* 即对所列说法表示“不同意”或“非常不同意”的被访者比例。** 即对所列说法表示“同意”或“非常同意”的被访者比例。 371

澳门人文社会科技研究文选·政治卷三背景因素香港和澳门都是开放的城市，长久以来受欧风美雨的影响，男女平等的观念早已深人民心，男女接受教育和工作的机会亦基本上平等。我们的调查研究亦显示，在政治参与和民主价值取向方面，港澳男女市民之间的分别不大，只在个别事项上有显著的分别。①香港的样本显示，男女市民同样关心公众和政府事务，但男性较女性似乎更倾向采取实际行动：20%的男性被访者表示“一定会”或“多数会”采取行动反对政府错误的政策，比女性高出6个百分点。另一方面，男被访者似乎比女被访者更关心香港的言论自由，而后者则比较担心过于偏激的言论会导致社会不安定。澳门女性与香港女性一样，多数不同意采取实际政治行动反对政府政策，比男性较担心社会稳定。但澳门女性明显比较内向，较少关心公众事务，并且较少与朋友或家人讨论政府事务：54%的澳门女性被访者“每日”或“经常”阅读报纸、看电视或听电台的新闻报道，比男性被访者少15个百分点；而只有32%的澳门女性被访者“经常”或“问中”和家人或朋友讨论政府事务，比澳门男性被访者少11个百分点。相对于香港女性，澳门女性关心公众事务的比例只及香港女性的2/3，而与别人讨论政府事务的频率，更只有香港女性的一半。事实上，我们的调查结果显示，澳门男性关心公众事务的比例和与别人讨论政府事务的频率，都明显低于香港女性。这在很大程度上反映出两地不同的参政议政氛围，香港明显比澳门开放，而香港人的参政议政热情明显高于澳门人。“代沟”差不多存在于所有的现代社会中，对于如香港或澳门般急速转变中的社会，“代沟”更在所难免。但我们的调查结果显示，在有关政治参与和民主价值取向方面，“代沟”的现象不算严重，只在个别的态度取向上存在。港澳的样本都显示，年轻人的政治效能感一般比年长的人高：10.3%的年龄在29岁或以下的香港被访者认为他们有一定能力去影响政府决策，比 50岁以上的被访者高出5个百分点；而 79%的50岁以上的被访者认为他们完全没有能力影响政府，比29岁或以下的被访者高出10个百分点。同①我们只报道显著度少于0.05及相关系数Gamma高于0.1的变量。 372

港澳市民的亟治参与和民主价值取向时，47.8%的年轻组别（29岁或以下）的被访者，认为政府部门可能会接纳他们提出的建议，比年长组别（50岁以上）高出22个百分点。其次，45.2%的年轻组别的香港被访者倾向采取实际行动去反对政府错误的政策，比年长者高出17个百分点。另一方面，年轻者较关注言论自由，年长者则比较担心过于偏激的言论会导致社会不稳定：79%的年轻组别的香港被访者认为应该让持偏激意见（如同情“法轮功”学员）的人在公开场合上发表他们的看法，比年长组别被访者高出18个百分点。但对于大部分价值取向，如参政权取向、法律平等权取向、多元政治取向和制衡权取向，“代沟”现象不显著，反映出港澳是一个开放的现代社会，顽固和保守势力相对不大。与大部分的社会调查和笔者以前类似调查的结果①一样，我们发现被访者的教育背景是影响其态度取向的最重要因素。根据我们的港澳样本，几乎在每一项调查中，高学历和低学历被访者之间的态度取向，都有显著的分别。大专或以上程度的被访者，比只有小学或以下（包括文盲）程度的被访者，更倾向关注公众事务、与朋友或家人讨论政府事务，采取政治行动，容忍不同政见，支持市民的参政权、自由权、法律平等权及支持多元政治和司法独立。例如， 72% 具有大专或以上学历的香港被访者“经常” 或“间中”与家人或朋友讨论政府事务，比只有小学或以下程度的被访者高出29个百分点；83%的具有大专或以上学历的香港被访者认为同情。法轮功”的人应有权在公开场合上发表其意见，比只有小学或以下程度的被访者高出30个百分点；90%的具有大专或以上学历的香港被访者不同意赋予政府权力，可以不经法院审判，去处罚叛国或其他严重罪行的疑犯，比只有小学或以下程度的被访者高出24个百分点；62%的具有大专或以上学历的香港被访者不同意“当审理一件严重影响到香港治安的案件时，法官应咨询政府行政当局的意见”这个说法，比只有小学或以下程度的被访者高出36个百分点。换言之，受过高等教育的港澳市民，比只受过基础教育的人，对民主政治的内涵有较深入和全面的了解。另一方面，具高学历的①余振：《香港和澳门的大众政治文化》，载余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，第97 - 119页；《九十年代澳门大众政治文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，第13- 25页；《澳门人的民主价值取向——对澳门民主政治发展的启示》，《行政》，第929 -936页；《回归后澳门的大众政治文化》，《澳门2002》，第49- 59页。 373

澳门人文社会科技研究文选·政治卷被访者一般有较高的政治效能感：11.5%具有大专或以上学历的香港被访者认为他们有一定能力影响政府决策，比只有小学或以下程度的被访者高出7 个百分点；43.7%的具有大专或以上学历的香港被访者认为有关政府部门可能会接纳他们提出的建议，比只有小学或以下程度的被访者高出15个百分点。四结语我们的调查结果显示，在政治参与和民主价值取向方面，香港和澳门是一个传统和现代观念相混合的社会。一方面，很多港澳市民还保留传统的“以民为本”的观念，认为一个民主或好政府应听取民意、照顾市民生活；另一方面，大多数港澳市民向往西方的自由民主政制，并认为港澳特区都适合实行民主政治。然而，很多港澳人对民主政治的认识欠缺深度和不够全面：他们倾向于将一个民主政府等同于一个好政府，强调民主政治的工具性和结果，而相对忽略民主政治的程序。很多人对公开和公平的民主选举的重要性认识不足，对权力分立和制衡的重要性更明显缺乏应有的认识，非常不利于港澳两地的民主发展。由于历史的原因，殖民统治时期的港澳政府缺乏民主，也没有对市民进行有关民主政治的宣传和教育。回归后，在坚持“行政主导”的政制下，两地的特别行政区政府更缺乏适当的权力制衡。与澳葡政府统治时期一样，两地政府没有加强有关民主政治价值观念和民主政治运作的公民教育。在这样的政治和社会氛围下，我们很难期望港澳市民对民主政治具有全面和深入的了解。另外一个隐忧是，由于港澳经济尤其是前者于回归后长期不振，逐渐失去珠三角经济地区的龙头地位。这可能给予人一个错觉，实行局部民主政治(partial democracy)的港澳特区，由于容许不同的声音，所以很多事议而不决，影响行政效率和经济发展；而实行威权(authoritarian)政治的内地政府，如广东省或广州市政府，则可以果断和大胆地推行行政和经济改革。其经济发展速度，近几年来更远远超越港澳。结果是，本来已经是很现实的港澳人更趋现实，尤其是商界和亲中人士，更不关注港澳的民主发展，甚至认为港澳不适宜实行民主政治，而倾向选择一个类似内地的威 374

港澳市民的政治参与和民主价值取向权政制。这种“中国化”或内地化的倾向，是港澳民主发展的一大隐忧。当然，随着内地经济的持续高速发展，尤其是加入世贸与国际接轨之后，内地社会和政治将不可避免地进一步开放，决策透明度将提高，科学决策和民主决策将会进一步加强，严重滞后于经济改革的政治改革将会提上议程。另一方面，随着未来几年的经济复苏，港澳市民将会再度关注特区的政治改革和民主发展，监督特别行政区政府的施政，逐步完善和扩展港澳的局部民主政治。我们的调查清晰显示，港澳市民具有实行民主政制应有的心理条件，关键是为政者是否有决心推行民主政制。（2002年12月9日于香港。原载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II--回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003） 375

20世纪澳门社会的冲突、危机与秩序重构娄胜华*一前言对于人类来说，20世纪是一个战争与革命、和平与发展互相交织转换的世纪，东西互争，冲突频仍，群雄竞起，风云激荡。置身于复杂国际环境中的澳门，在20世纪同样经历了社会冲突此起彼伏、社会力量分化改组、社会秩序失衡重构的社会转型。澳门的社会转型既非暴力革命所引发的政治主导型社会转型，亦非工业革命所引发的经济主导型社会转型。它是内部现代性不断生长累积与外部力量的牵引共同作用的结果。在过程上，它表现为准备积累期较长而起飞跃升期短促；在内容上，它表现为经济发展飞速而社会文化发展滞后；在区域上，它表现为繁华的商旅社区与落后的移民社区并存。可以说，现代性的不均衡生长构成澳门社会转型的显著特征。①如果说现代性意味着稳定，那么，现代性的生长则孕育着不稳定，对于一个多元社会来说，尤其如此。在文化、种族、信仰等方面，澳门是一个典型的多元社会。回归之前的澳门，来自葡萄牙的管治者与本地被管治者分属于不同种族，生活在不同的社群之中。同时，亚欧等地的移民形成澳门多种族与多国籍的居民分布，源远流长的中西文明交流使澳门在语言、文学、教育、宗教、建筑、绘画、制度、风俗等诸方面呈现包容多元的色彩。澳门所独有的多元性特征，使之获得了“远东博物馆式社会”的称谓。*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。①娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004，第17- 18页。 376

20世纪澳门社会的冲突、危机和秩序重构由于多元社会存在易于发生矛盾与冲突的倾向，加之现代性生长所引起的社会不稳定，所以，在多元社会从传统向现代转型的艰难过程中，一定程度的社会混乱与失序几乎被认为是不可避免的。那么，澳门实现社会转型过程中，经历了哪些社会冲突，引发了哪些社会危机，又是如何化解的？二 20世纪澳门社会冲突结构的计量分析冲突是指不同社会主体之间因利益性或非利益矛盾而诉诸外部对抗的过程与行为。就冲突概念本身来说，它必然涉及主体、结构（关系）、过程、行为等因素。因此，以人为主体所构成的广义冲突具有极其广泛的涵盖面，它包括个人之间、群体之间、个人自身、群体内部、个人与群体，乃至于人与自然之间的冲突。那么，本文所要考察的社会冲突指的是社会力量之间的组织性冲突，而不是社会成员之间的个体性冲突，或社会成员中的个体与群体冲突，或社会与自然之间的冲突。作为人类基本的互动与交往形式，冲突是与人类的存在与活动相始终的。可以说，自从人类涉足澳门后，不同形式的冲突就伴随着生息于此的人类在澳门发生了。历史地看，如若没有葡人的入居，澳门在沿着文明的阶梯缓慢攀升过程中所产生的社会矛盾与冲突将会与中国其他地区相似，而不具更多的特殊性。正是16世纪中叶葡人人居澳门，并于19世纪中期夺取澳门管治权，使澳门社会矛盾与冲突因出现相异于中国内地的不同因素而显得更为复杂。进入20世纪，澳门开始从传统社会向现代社会转型，社会转型加剧了社会矛盾与冲突，从而使得20世纪成为澳门历史上冲突频次与程度空前发展的时期。兹以有关澳门编年史书籍与网页资料①进行不完全统计，结果见表1所示。①限于获取全面精确统计资料的难度，此依据[葡] 施白蒂（Beatriz Basto da Silva）所著的《澳门编年史（二十世纪）》与有关网站资料作出的统计是不完全的，却也能够大致反映出澳门社会冲突的实际情况。 377

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表1 20世纪澳门社会的冲突数量统计冲突类型冲突频数（次）冲突结构(%)备注内部冲突综合冲突政治冲突罢工宗教冲突士兵哗变犯人越狱 2 2 3 1 2 1 6.5 6.5 9.7 3.2 6.5 3.2 集体逃狱小计 1135.6 外部冲突边境武装冲突海盗滋扰 14 645.1 19.3小计 2064.4合计 31100.0资料来源：[葡]施白蒂 (Beatriz Basto da Silva) 著《澳门编年史（二十世纪，1900-1949）》，金国平译，澳门，澳门基金会，1999;见http://www.laolou.net/history/sssy/macau/#1901-1948。[葡]施白蒂(Beatfiz Basto da Silva)著《澳门编年史(二十世纪，1950- 1988)》，思磊译，澳门，澳门基金会，1999;见http://www.laolou.net/history/sssy/macau/#1949-1998。结合澳门社会发展的历史进程，我们对表1 所显示的20 世纪澳门发生的冲突进行结构分析，不难发现：① 在冲突类型上，可以把发生于澳门的冲突分为外部冲突与内部冲突。内外部冲突的数量对比表明，外部武装冲突较之于内部社会冲突更加频繁。在全部冲突中，外部武装冲突占64.4%，几近2/3；而内部社会冲突占1/3强，为35.6%。可见，引发20世纪澳门社会冲突的原因既有来自外部的因素，也有来自社会内部的因素。② 在外部冲突中，边境武装冲突发生了14次，分别占全部冲突与外部冲突的45.1%与70%，也就是说，七成外部冲突来自澳门边界未有明确划定而引发中葡双方诉诸武力的争夺。其次是海盗滋扰，有六次之多，几近全部冲突的1/5，占外部冲突的三成。澳门水域内之所以海盗猖獗，屡剿不靖，其原因固然不是单一的，但确实与澳门边界未曾正式地进行清晰划定有关。澳门周边水域管辖权的模糊自然使其成为海盗相对安全的藏身之地。因此，无论是边境武装冲突，还是海盗滋扰，其成因都是共同的。从上述外部冲突发生的时间段进行分析，同样可以得到更加有力的说明，具体情况可见表2所示。 378

20世纪澳门社会的冲突、危机和秩序重构表2 澳门外部冲突的分时段统计外部冲突类型不同时间段发生冲突的频次 1900- 1949年 1950 -1976年 1977- 1999年合计边境武装冲突次数 %11 78.63 21.40-14 100．0海盗滋扰次数 %6 100.00 -0 -6 100.0 资料来源：[葡]施白蒂(Beatriz Basto da Silva)著《澳门编年史(二十世纪，1900-1949)》；http://www.laolou.net/history/sssy/macau/#1901-1948。[葡]施白蒂(Beatriz Basto da Silva)著《澳门编年史(二十世纪，1950-1988)》；见http://www.laolou.net/history/sssy/macau/#1949-1998。从不同时期澳门外部冲突发生的频次统计资料中不难看出，无论是边境武装冲突，还是因海盗滋扰引发的武装冲突都集中于1900 -1949年，该时间段内共发生边境武装冲突11次，占此类冲突总数的78.6%；6次海盗滋扰事件则全部发生于该时段内。1949 - 1976年问，仅发生3次边境武装冲突。至于1976年之后，随着澳门作为“葡管中国领土”的政治地位得以明角化，此前因为边界不靖而发生的边境武装冲突自然消失。与此同时，海盗滋扰事件也销声匿迹。③在内部冲突中，以发生频度所作的统计排序，依欠为罢工、综合冲突、政治冲突、士兵哗变、宗教冲突、犯人越狱，分别占总数的 9.7%、6.5%、6.5%、6.5%、3.2%、3.2%。上述六类冲突中，后三类冲突非但数量少，而且多属外源性冲突与偶发性冲突。其中，犯人集体性逃狱属于偶发性事件。①士兵哗变既有纯粹经济原因引发的（如1929年12月24日，50名士兵要求增加薪水，遭到总督拒绝而发生哗变），也有外部政治因素的变动引发的（往往表现为葡国内部政局动荡在澳门激起的回应与反响。例如，1910年葡萄牙成立共和国后国内党争影响到澳门，引起军队内讧）。至于宗教冲突，在澳门历史上时有发生，有教会内部的冲突、教派之间的冲突和教会组织与世俗政权的冲突。进入20世纪后，澳门①1924年12月23日，在路环筑路的六名华人犯人袭击看管他们的非籍士兵，并枪杀九澳村哨所指挥后逃跑，引起澳葡当局大规模追缉与市民恐慌。后五人遭击毙，一人被捕。见[葡]施白蒂 (Beatriz Basto da Silva) 著《澳门编年史（二十世纪，1900- 1949）》，金国平译，澳门，澳门基金会，1999，第181 -182页。 379

澳门人文社会科技研究文选·政治卷的宗教冲突较为沉寂，仅录得一宗事件，起因于葡萄牙国内宗教政策变化。①也就是说，尽管澳门存在多元化宗教，但是宗教没有成为澳门社会冲突的源泉，宗教性冲突并未构成澳门社会冲突的焦点。比较而言，在内部冲突中，真正给澳门社会秩序造成严重冲击的是前三类冲突，即罢工、政治性冲突与综合性冲突。此三类冲突的起因具有内源性与混合性特征，既有利益性动因，也有超越利益性的族群与文化等因素的居间作用。如果说政治性冲突起因于政治矛盾，而罢工一般被视作经济矛盾尖锐化的产物，表现为劳资对抗。然而，在澳门，罢工可以分为两类，一类确实是起因于经济原因，另一类则超越了经济性利益，发展成澳门华人社群与澳葡当局的全面冲突。前者如1909年的人力车夫罢工；后者如1922年的“五二九” 运动：该运动起初是工人纪念五一劳动节游行，至 5月 28日，因葡兵非礼华妇而引发工人大罢工，并迅速发展为居澳华人社群与澳葡当局的全面对抗与暴力冲突，其性质完全超出一般意义上的工人罢工。②发生于20 世纪的政治性冲突都是澳葡内部围绕政治权力而展开的争夺。一次是1974年葡萄牙国内发生推翻萨拉查(Oliveira Salazar)独裁统治的“四二五”革命影响到澳门，居澳葡人内部政治力量发生分化，出现保守派与激进派，并分别依托澳门公民协会与澳门民主协会进行政治斗争，结果导致澳门总督更换。另一次是1984年应澳门总督要求，葡萄牙总统宣布解散澳门立法会，从而平息了自1976年以来澳门立法会与总督之间因政治争执而产生的政治危机。两次政治冲突均以建制内的合法方式加以解决，其对澳门政制发展的影响至今犹在。在澳门内部冲突的六种类型中，比较起来，无论是冲突成因的复杂程度，还是冲突所形成的社会危机程度，最为剧烈的冲突应是综合性社会冲突。例如，1966年发生的“一二•三”事件，虽然对其成因众说纷纭，不过，由此也可以判断它不是单个因素所导致的，而是综合性①1910年11月19日，因葡国由君主制改共和，耶稣会会士被逐出澳门。11月30日，圣罗撒学校内有宗教背景的教员离澳。1911年4月20日，葡政府颁布政教分离法。见 [葡] 施白蒂(Beatriz Basto da Silva)著《澳门编年史（二十世纪，1900 - 1949）》，第46 -47、53页。②正因为该事件引发了澳门社会的整体性危机，所以本文将此归入“综合性冲突”类型，而不是将之视为单纯的“罢工事件”。有关事件详情，可参见吴志良《生存之道——论澳门的政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1 998，第226- 237页，以及黄鸿钊、费成康、邓开颂、黄启臣等人所撰的多部澳门史著作。 380

20世纪澳门社会的冲突、危机和秩序重构因素共同作用的结果。同样，它对澳门既存社会秩序的冲击、对澳门社会力量的重组、对澳门社会治理结构与制度的重建都产生了深入持久的整体性影响。综上所述，20世纪发生于澳门社会的冲突，就其成因来说，有偶然因素触发的，也有社会矛盾累积引发的；有单一因素引起的，也有综合因素共同作用的。概括起来，主要有三类：第一类是因为澳门主权或治权争端导致的冲突，表现为边境武装冲突，衍生出海盗滋扰等；第二类是因为澳门经济社会现代性生长导致的冲突，表现为罢工、政治冲突等；第三类是因为两种或多种因素共同作用而出现的冲突，表现为综合性社会冲突。在20世纪澳门历史上，上述三类冲突不时出现，而在过程上体现出一定的发展性，即从20世纪上半叶以第一类冲突为主导向20世纪下半叶以第二类冲突为主导的过程转变。三 20世纪澳门社会冲突引发的社会危机虽然20世纪澳门所经历的社会危机，并非都是由上述历次社会冲突所造成的，有些危机起源于台风、瘟疫等严重的自然灾害，也有些危机是周边地区的战乱等因素影响所致。但是，上述社会冲突引发澳门社会危机的事实也是不容否认的，尽管并非每一次社会冲突都会造成社会危机，并非任何类型的社会冲突造成的社会危机程度完全等同。对于发生在澳门的社会冲突所引起的社会危机可以从横向与纵向两个方面考察其结构性与发展性。（一）在危机的内容构成上，社会冲突引起的澳门社会危机表现出多重性特征既然社会冲突是经济利益、社会结构、权力分布、制度规范、价值观念，乃至于社会心理之间的排斥性互动方式，那么，它必然不同程度地导致上述相关范畴内危机的发生。具体分析，主要包括以下几个方面。1．经济性危机澳门资源禀赋先天不足，经济自给性差，具有较强的对外依赖性，连居民日常生活必需品亦仰仗于外部供给，因此，每当冲突发生后，除了冲 381

澳门人文社会科技研究文选·政治卷突过程本身产生的直接性资源损失外，冲突还易于引起外部封锁，从而引发经济危机。类似的因为冲突引起的经济性危机事件在澳门可谓屡见不鲜。例如，1922年“五二九”葡兵残杀华人事件发生后，全澳罢工、罢市，数万市民纷纷离澳返回内地，声援澳门的广州各团体决议“所有各乡镇运往澳门之蔬菜食物米粮，一律停止”，“银坑水库即行停止向澳门供水”等，澳门几乎成为一座死城。①再如，1909年澳门勘界风波中，部分华商出走澳门，前往距离澳门仅13里的香洲（今珠海境内）开埠，兴建库房、市场等设施。②实际上，“以商制夷”策略的提出及其能够在澳门历史反复重演，其针对性与有效性根植于澳门自然环境与社会条件之中。所以，在发生于澳门的历次大规模华葡冲突中，澳葡当局无法长期坚持对抗立场，每每寻求妥协，其因均源于此，即无法长久应付冲突引发的经济危机。2．政治性危机澳葡时代发生的社会冲突，特别是外部武装冲突与内部政治性、综合性社会冲突，对澳葡政府的政治统治产生了直接冲击，使原本就缺乏政治合法性的澳葡政府陷入更加沉重的政治危机之中。例如，在1940 - 1950年代发生的边境武装冲突中，澳葡政府每每以妥协退让而保全其在澳门的政治存在。1945年，中国抗日战争胜利后，在收回澳门的呼声中，中国军队武装封锁澳门，并派出官兵频繁进入澳门市区示威。面对澳门被封锁后出现的混乱社会秩序，澳葡政府表示完全接受广州方面提出的驱逐匿居澳门的日人与汉奸等要求，并派专人赴广州道歉。次年4月，澳门总督戴思乐(Gabriel Maurlcio Teixeira)代表葡总统访问广州，以示亲善。经此事件后，葡萄牙政府部长会议主席对葡国是否能够长期留在澳门表示怀疑。1952年，在关闸冲突事件发生后，澳葡政府不得不敦请澳门华人社群领袖何贤与中方进行沟通，最终以向中方公开道歉、关闸哨位向澳门境内后移、赔偿中方在冲突中的损失而结束。③ 至于1966年的“一二•三”事件更是令澳葡政府感到“颜面扫尽”，政治权威受到前所未有的打击，行政机构陷入全面瘫痪，很长时间才能恢复运作。①吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，第232 -233页。②[葡]施白蒂(Beatriz Basto da Silva)著《澳门编年史（二十世纪，1900 -1949）》，第甜页；黄鸿钊：《澳门简史》，香港，三联书店有限公司，1999，第282- 284页。③吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，第246 - 248、255 - 256页。 382

20世纪澳门社会的冲突、危机和秩序重构3．社会心理危机社会冲突不仅生产出经济、政治等显性社会危机，而且威胁到维系社滏系统稳定的价值规范、行为准则与信念体系，滋生社会不确定因素，造成社会心理恐慌。在澳葡时代，与社会冲突相伴生的一个社会现象是澳门人口的不规则增长与下降。每当社会冲突尤其是外部的中葡冲突或澳门内部华人社群与澳葡政府之间冲突发生时，伴随着外部的边境封锁与禁运，以及内部的政府权威流失与社会动荡，往往流言四起，人心浮动，在社会暗示的推波助澜下，形成严重的社会心理危机。于是，大批华人逃离澳门，返回内地，令澳门空巷、空城。类似境况在澳门屡次出现，加剧了社会冲突引发的澳门社会危机。（二）在危机过程上，社会冲突引起的澳门社会危机表现出发展性特征纵观20世纪澳门的社会冲突，其演变与发展经历了双重转变的过程。具体来说，一是从以外源性社会危机为主导向内源性社会危机为主导发展。由社会冲突所触发的社会危机，大多孕育于社会运行之中。澳门社会运行受制于内外部两种因素，源于外部因素而产生的冲突为外部冲突，其引发的危机称外源性危机；源于内部因素而产生的冲突为内部冲突，其引发的危机称内源性危机。比较而言，澳门的20世纪上半期是外源性社会危机的多发期，特别是因为中葡之间对澳门主权争议而引发的边境冲突此起彼伏。随着1976年《澳门组织章程》与葡国宪法的颁布，澳门作为“葡管中国领土”的地位得以确认，至1980年代中期中葡联合声明签署，澳门进入过渡期。期间或其后，过去因主权争议而频发的边境冲突急剧减少。与此同时，澳门经济发展进入起飞期，城市布局与社区结构的变迁和社会阶层与利益关系的调整导致社会内部矛盾的尖锐化，从而推动内部冲突成为社会冲突的主导。在趋势上，危机表现为罢工事件、社会行动与政治性冲突的增多与上升。二是从局部性社会危机向整体性社会危机发展。单一因素引发的社会冲突，虽说有时不免异常激烈，甚至导致社会灾难，可总的说来，因其而引起的社会危机多数尚属局部性危机，而多元矛盾交织复合而形成的社会冲突往往会导致整体性社会危机的爆发。在过渡期来临之前，澳门的 383

澳门人文社会科技研究文选·政治卷社会冲突经历了由单一性冲突向复合性冲突的发展，同理，冲突引发的澳门社会危机也从局部性危机向整体性危机演变。在1950年代之前多发的边境武装冲突和海盗滋扰事件中，有些并未引发社会危机，即使是形成了社会危机，但其程度与范围尚未达到完全失控，起码是澳葡政府作为澳门政治权力中心的地位没有丧失。而至1966年“一二•三”事件发生时，累积多年的多重社会矛盾交叉感染，各种社会力量牵涉其中，导致连锁反应：政府权威丧失、社会混乱失序、整个社会系统陷入瘫痪状态，形成澳门有史以来最为严重的总体性危机。社会冲突与危机在动摇、破坏既存社会制度与秩序的同时，也催生、促进社会新结构与新秩序的形成。四缓和澳门社会冲突与危机的制度建构任何一个政府，无论其属于何种性质，通常都会将和谐稳定的社会秩序作为执政追求的基本绩效目标，而不会放任或鼓励其治下的社会走向无序与动荡。同样，作为澳门管治者的澳葡政府也不例外。因此，发生于20世纪澳门社会的冲突与危机，在冲击政府权威与社会秩序的同时，也促使澳葡政府转而寻找缓和社会矛盾、控制社会冲突与危机的手段。面对社会冲突与危机的挑战，澳葡政府可选择的控制方式无外乎强制与非强制两种方式。事实上，在实际处理冲突与危机时，澳葡政府确实不断交替或合并使用强制与非强制方式。强制性方式指的是对军队、警察、监狱等暴力机器的运用。非强制方式指的是对政治合法性、政治制度化水平、社会治理中的民众参与、思想价值认同等制度、文化、教育性管理与控制工具的运用。在危机发生时，究竟是选择强制手段还是非强制手段，一定程度上是与政权性质和掌权者个性相关，而决定性因素仍然是使用者对不同方式的效度判断。对于外来管治者的殖民政府来说，如果强制方式处理社会危机的效度高，那么，它较之于民选政府就会显得更加无所顾忌。正因如此，殖民主义扩张史留给人类的是充斥着殖民者滥用有组织暴力的血腥记忆。相对而言，虽然作为殖民政府的澳葡当局在处理澳门社会危机时并不怜惜使用暴力机器，因此而造成的流血事件也不少见，可问题在于暴力工具并不总是能够成为澳葡政府解决社会危机的简单有效的终极手段。 384

20世纪澳门社会的冲突、危机和秩序重构何以如此？并非因为澳葡政府较之于其他殖民政府更为仁慈或特别谨慎，而是迫于澳门社会的特殊性，即特殊的地缘环境、民众结构与力量对比。众所周知，在地理位置上，澳门毗连中国内地，地缘上更易于受中国内地的影响，而不是远在欧洲的葡萄牙的影响。事实上，每当澳门发生异动时，总会受到中国内地的关注；而当华葡之间发生冲突时，中国政府与民间社会对澳门华人社群的支援更是不吝其力。其次，在澳门的族群结构中，华人占据绝对优势，葡人属于少数族裔。虽然葡人占据统治地位，主导澳门政治，但是其统治基础相对薄弱，况且在居澳葡人社群内部，土生葡人与澳葡政府并非铁板一块，而是冲突时起。更为重要的是，在力量对比上，20世纪的葡萄牙已远非当年开辟新航路时代的葡萄牙，而20世纪的中国也不是鸦片战争时的中国。国家力量对比的变化，使得处于衰落状态的葡萄牙无法仅仅依靠暴力手段在澳门建立起直接殖民统治。实际上，澳葡当局运用有限的澳门军警力量对付海盗滋扰与一般性冲突事件时，也时常显得力不从心，更遑论大规模的武装冲突与社会危机了。于是，社会冲突与危机迫使澳葡政府在使用暴力机器的同时也积极寻找更为有效的其他解决方式。如前所述，20世纪澳门社会的冲突既有根源于主权争议而产生的，也有根源于澳门经济社会变迁而产生的，还有两种或多种因素相互交织相互影响而产生的。随着20世纪下半叶澳门主权纷争的趋于解决，曾经频发的外部冲突与危机逐渐式微，而内部冲突与危机则日益突出。虽说澳门社会内部冲突与危机因为阶层、族群、文化等多元共存而具有一定的特殊性与复杂性，但是，发生于20世纪澳门社会的冲突与危机仍然可以抽象还原为政府与社会关系命题来加以分析。具体地说，就是在外部非殖民化浪潮的冲击与内部经济社会发展的促动下，民间社会逐渐生长的社会参与诉求遇到了坚硬的殖民体制的顽固拒绝与抑制。由此可见，澳门的社会冲突与危机属于制度性冲突与危机的范畴。根源于制度的社会冲突与危机，同样只有以制度化解之。这就给澳葡政府运用非强制性方式缓和与控制澳门社会冲突与危机提供了某种可能性。澳葡政府缓和与控制社会冲突与危机的制度性建构是从两个方面进行的。一方面，有限度地渐进开放民间社会参与政制的通道，其实质意义在于扩大政治管治的合法性基础。澳门政制接纳与吸收非公务员的本地社会人士（包括华人精英，称“华人代表”）参与可以追溯到1917年按《澳门 385

澳门人文社会科技研究文选·政治卷省组织章程》规定设立的“政务委员会”。①1970年代中期《澳门组织章程》颁布后，本地社会政治参与的进程得到扩大与提速。在整个20世纪，澳门政治结构对本地社会人士的吸纳经历了从个别化到系统化、从被动化到主动化、从间接化到直接化的渐进发展过程。正是在政治系统的有限开放过程中，澳葡政府的管治合法性基础得到了扩大，政治制度化水平得以提高。另一方面，澳葡政府运用物质性资源与非物质性资源，通过赋权(empowerment) 与选择性激励 (selective incentives)等方式，培育与引导民间社团的功能化分布，鼓励与促进功能性代表团体的形成，从而建构起政府与民间有序互动的社会法团主义体制②，增强社会自治能力，提高社会自治水平。其实质性意义在于弥补政府控制社会能力之不足。正是利用这种建基于异质型社会的特殊制度安排，澳葡政府实现了对底层社区（尤其是华人社区）的间接控制，一定程度上在澳门维系了低度的社会整合，提升了社会共同体水平。所以，尽管澳门历史上冲突与危机不断，既有合法性缺失（殖民主义）而引起的危机，也有经济社会转型带来的危机，还有外部冲突的威胁，澳葡政府却每每能够化险为夷，转危为安，长久地维持着葡萄牙在澳门的政治存在，究其内部原因，其秘诀就在于澳门社会内部存在着化解社会冲突与危机的制度性结构——社会法团主义的潜性机制。正是社会法团主义潜性机制有效地消解了殖民主义体制产生的社会紧张、不安与冲突，引导澳门社会遵循秩序化运行。殖民主义制度的本质缺陷孕育出社会冲突与危机，而社会冲突与危机促进了控制与预防危机机制的形成，或许这正是历史发展的自身逻辑。（原载杨允中主编《澳门研究》，第29期，澳门．澳门基金会，2005年8月）①萧伟华(Jorge Noronha e Silveira)：《澳门宪法历史研究资料(1820-1974)》，澳门，法律翻译办公室、澳门法律公共行政翻译学会，1997，第43页。②具体内容见娄胜华《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，第295-343页。 386

澳门人文社会科学研究文选政治卷第六篇政治文化

香港和澳门的大众政治文化余振*自从中英和中葡政府分别于1984年和1987年签署联合声明后，香港和澳门正式进入过渡期。港英和澳葡当局，为了配合1997年和1999年香港和澳门的顺利回归，分别采取了相应的措施。例如，香港政府特意加快立法是和区议局选举的民主步伐，提高港人的参政和自主意识；另一方面，澳门政府亦对近两届的立法会和市议会选举广为宣传，鼓励市民积极参与投票。更重要的是，进入过渡期后，香港和澳门的社会民心，正酝酿着微妙的转变。过渡期的前期，很大部分的香港人和澳门人对1997年或1999年后的特别行政区心存疑虑，部分人士更怀着世界末日的心情迎接港澳的回归，有办法的人士更急于买保险，计划于1997年或1999年前离开港澳地区移民外国。但是，随着1980年代内地经济尤其是珠江三角洲经济蓬勃发展，港澳经济水涨船高，对内地的依赖日益增加，加上欧美经济不景气，移民后回流的人士日渐增多，一向趋于现实的港澳人已经开始接受这个不可能改变的回归事实。事实上，愈来愈多的港澳市民关心时事并积极参与政治。在心理上，港澳市民是否已经准备好面对特别行政区实行“港人治港”或澳人治澳”的挑战呢？对实行民主和高度自治有心理准备吗？香港和澳门的政治文化有什么特色？对民间日益高涨的政治参与热情，港澳两地政府应采取什么对策？这篇论文，主要是比较港澳两地的政治文化及其对过渡期政治的启示。美国政治学家阿尔蒙德(Gabriel A．Almond)于1956年首先采用政治文化一词，并将政治文化界定为一个政治系统(国家或民族)的基本政治倾向。*澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。 388

澳门人文社会科技研究文选·政治卷按照阿尔蒙德的理解，政治文化作为长期形成的心理积淀，深藏在我们心中，并潜移默化地支配着我们的政治行为。阿尔蒙德和弗巴( Verba)在《公民文化》一书中，认为政治文化即一个政治系统内的个人对于该系统的态度取向，可用认知、情感和评价三个概念来说明。这三个取向的对象或目标有四个：①整个政治体系；②体系的输入功能（在政策流程中，所有个人、团体和程序对政府的需求和支持）；③体系的输出功能（所有政策执行的内容）；④自我的政治角色（指对于个人作为政治系统成员的权利和义务的知识及信仰）。①阿尔蒙德和弗巴根据公民对政治体系、体系的输入和输出功能，以及个人担任的政治角色的认知、情感和评价的状况将政治文化分为三种类型。①“地域型文化”：指民众对于政治制度、政策和其他政治目标的认知极为薄弱，甚至认为完全无法加以影响。具有这种政治文化特征的社会大多仍处部落、地方或村落政治文化状态。②“臣属型文化”：指民众对于政治系统及其输出有强烈的认知，但是仅微弱地感到此系统的重要性，而且个人的政治效能感很低。在这种政治文化气氛下，民众的政治角色尚处于臣属地位，或只是顺从者，而不处于自主地位。③“参与型文化”：指社会的成员对整个系统、政治和行政结构及运作过程有强烈的认知和态度取向。他们相信自己只要努力参与就能够影响国家事务。但是，阿尔蒙德和弗巴强调，任何一个社会都不可能只是某一种纯粹形态的政治文化，而必然是两类或三类文化的综合体。当然，必有一类居主导地位，构成该政治系统的主流政治文化。据阿尔蒙德和弗巴从英、美、德、意、墨五国的调查研究中得出的结论，真正能够构成安定的民主的政治文化必然是将传统与现代两类文化加以混合的文化。② 任何彻底摒弃传统政治文化而重建现代政治文化的念头都是不切实际的。优良传统与现代混合的文化被称为公民文化。公民文化是一组平衡的政治取向，比如说，有政治活动，但不至于去摧毁政府的权威；有政治的参与和输入，却是温和的；有政治纷争，却是有节制的。总之，①见Gabriel A. Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: PrincetonUniversity Press, 1963, p. 15。②见Gabriel A. Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: PrincetonUniversity Press, 1963, p. 15 。 390

香港和澳门的大众政治文化公民文化的内涵是守法、宽容、恕道和理性论事。① 这篇论文采用阿尔蒙德和弗巴对政治文化的定义及其理论模式进行分析。②我们很想知道，通过实际调查研究，澳门是否具有公民文化。③ 换言之，香港和澳门有没有适当的文化土壤实行安定的民主政制呢？一对政治制度和政府政策的认识取向澳门人是否如一些人所认为的那样对政治冷感和对公共事务漠不关心呢？表1显示澳门人对现政府人员和运作的认识和取向是偏低的。虽然澳督韦奇立刚好于问卷调查进行期间的 1991年 5月新上任，澳门大小报章不断在显著版面报道有关新澳督及其政府的消息，但有53.3%的被访者不知道或答错澳督的名字。同时，有59.7%的被访者不知道或答错立法会主席的名字（1992年初逝世的宋玉生自1976年起连任四届立法会主席）。更令人难以相信的是，只有3.5%的被访者知道刚于是年3月举行补选的立法会有8个直选议席。而且，只有15.8%的被访者能够正确答出在澳门登记成为选民要最少18岁并在澳门住满3年（1991年选举法）。表l 澳门市民对政治系统输入的认知取向（百分比）（样本 = 663人）您知不知道对错不知道 1.新任澳督是谁？ 2.现任澳门立法会主席是谁， 46.4 40.48.6 6.844.7 52.9①这段对阿尔蒙德和弗巴关于《公民文化》的注释及译介参考并采用阂琦的译文，见冈琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》(昆明，云南人民出版社，1988)，第17页。②这篇论文有关这篇论文有关澳门方面的资料，是采自1991年在澳门进行的一项调查研究。原来的调查研究由笔者和两位澳门大学社会科学院同事（刘伯龙和吴德荣两位先生）一起负责。该项研究并蒙澳门文化司署、澳门大学和澳门蔡氏教育基金会赞助研究经费，在此一并致谢。③有关香港方面的有关香港方面的调查研究,主要见Jermain T.M.Lam and Jane c.Y.Lee,Research Report onthe Political Culture of the Voters in Hong Kong:Part II-A Study of the Geographical Constituenciesof the Legislative Council,Department of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of HongKong,April 1992；和Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi, The Ethos of Hong Kong Chinese, HongKong: The Chinese University Press, 1988, p.26。 391

澳门人文社会科技研究文选·政治卷续表1您知不知道对错不知道 3．立法会有多少个直选议员？ 4．登记做选民需要什么资格？ 3.5 15.814.9 44.181.5 39.9相对来说，当被要求提出四位现任政府官员的名字及其职位时，34.6% 的香港被访者全部给予正确答案，26. 6%的被访者给予两个或三个正确答案，只有 8% 的被访者完全答不出来。①很明显，香港市民，相对于澳门市民来说，对政府官员认识的程度较高。由此，我们有理由相信，香港市民对其政治系统输入的认知，亦应较澳门市民为高。在香港的一项调查显示，17.8%的被访者表示“十分关注”香港立法局选举，56.8%的被访者表示“关注”香港立法局选举。②不过，我们不应该因此断定澳门属于地域型文化，认为澳门人对政治或公共事务漠不关心。因为我们的调查显示，相当一部分澳门人十分关心其政治系统的输入。毫无疑问，澳门市民比较关心政府的公共政策尤其是影响到自己日常生活或利益的政策。超过2/3(71.4%)的被访者知道政府于1991年初已决定成立反贪污机构；65.1%的被访者知道政府已宣布中文将正式成为澳门的法定语言；66.1%的被访者知道政府已决定将垃圾处理交由私营公司负责（见表2）。但是，他们对于他们认为与自己日常生活或利益没有直接关系的公共政策或事务则很少关心。譬如，只有稍多于1乃(37.2%)的被访者“听过”传媒大事宣传的澳门基本法征求意见稿；33%的被访者“听过”澳门立法会曾于1991年初通过新选举法。虽然不少澳门人听过表 2 所列的公共政策，但是真正清楚了解政策内容的澳门市民为数不多。当我们再问那些听过有关公共政策的被访者是否清楚该政策的内容时，绝大部分人士都不大清楚，包括他们最表示关心的反贪污、中文成为法定语言及垃圾私营化的问题。从这个调查结果可以看①见 Jermain T.M. Lain and Jane C.Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong: Part Ⅱ- A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p. 26。②见 Jermain T. M. Lam and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong:Part Ⅱ-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p. 34。 392

香港和澳门的大众政治文化出，澳门市民一般比较被动，对公共事务很少采取积极参与的态度。当然，这并不表示他们对公共事务漠不关心。表 2显示，对公共事务包括较少人认识的基本法及选举法表示关心的被访者比例，远远超过表示不关心的比例。表2 澳门市民对政治系统输出的认知取向（百分比）（样本=663人）您有没有听过：（如果有，问：那么您清楚了解这件事吗？再问：那么您关心这事吗，）听过没有听过清楚不清楚关心不关心 1.基本法征求意见稿将于今年完成？ 2.澳门政府计划设立反贪污机构？ 3.政府宣布中文将正式成为法定语言？ 4.垃圾处理决定交由私营公司负责？ 5.澳门立法会今年通过新选举法， 37.2 71.4 65.1 66.1 33.0 62.8 28.6 34. 9 33.9 67.0 6.0 17.6 20.9 21.3 6.7 30. 2 52.0 42. 3 43. 1 25.3 21.5 55.2 50.9 49.9 21.2 14.1 15.1 12.1 14.7 10.8同样地，香港市民亦比较关心政府的政策输出。表 3 显示，分别有35% - 41%的被访者表示十分关注和 50% - 54%的被访者表示关注香港公共事务、香港的越南难民政策及香港立法局通过的重要法律。事实上，只有少于很小的被访者很少(3% - 9%) 或完全(1% - 3%) 不关注上列事项。上述的调查结果并不太难解释。事实上大部分( 55.6% )的澳门人认识到政府的政策会直接影响他们的日常生活。同样地，一项在香港进行的调查显示，分别有 29.7%的被访者和 50.2%的被访者相信立法局的活动和在立法会通过的法律对他们的日常生活有很大和一定程度的影响，①简言之，无论是香港市民还是澳门市民，他们对带有实利价值的政策输出的关注，都远超过对政治输入或政府决策过程的关注。这个调查结果反映出中国传统老百姓的顺民心态，仍然深深地植根于港澳两地的华人社会中。①见Jermain T. M. Lam and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters in Hong Kong: Part H - A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p.21 。 393

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表3 香港市民对政治系统输出的认知取向（百分比）（样本=1096人）您关注十分关注关注很少关注不关注不知道其他 1．公共事务吗？ 2．有关香港的越南难民政策吗？ 3．香港立法局通过的重要法律吗？ 37.1 40.2 35.1 52.8 53.8 50.1 5.9 3.1 8.2 1.8 1.0 2.8 0.7 0.3 2.0 1.7 1.6 1.5资料来源:Jermain T.M.Lam and Jane C.Y.Lee,Research Report on the Poliitical Culture of theVoters in Hong Kong Part H: A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Departmentof Public and Social Administration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, pp. 23 -25 。二对殖民地政府的情感与评价取向长期被葡萄牙人管治的澳门华人对澳门现政权的情感与评价怎样呢？要找寻一个简单的答案并不容易。一般来说，澳门人对现政权的情感取向是比较复杂的。一方面，澳门人觉得，澳门能有近10多年来的经济高速发展，现在的葡人政权应记一功；同时澳人亦很珍惜在现政权下享有的言论与出版自由。超过一半的被访者对澳门的经济发展情况及澳门的言论与出版自由感觉到自豪或者骄傲（见表4）。另一方面，很多澳门人对现时的政治社会制度有所保留。只有1/4或少于1/4的被访者对澳门的政治制度、司法制度、社会福利制度及澳门的治安情况表示满意。但是，虽然澳门人对现制度有很多不满意的地方，他们仍然是信任现政权的。接近七成的被访者相信澳门政府在过渡期是有诚意搞好澳门然后将政权移交未来特别行政区政府的。而且，大部分澳门人对澳门有归属感：53.4%的被访者以身为澳门人为荣。要了解澳门人对现政权的这种复杂的情感取向并不太困难。澳门毗邻香港并与中国内地连接。很自然地，澳门人倾向于比较澳门与香港及内地的政经情况。一般来说，澳门人在香港人面前普遍存有一种自卑感。他们觉得无论在面积、人口、经济规模、个人收入或文化方面，澳门都好像矮了一大截，比不上香港。澳门人尤其觉得澳门政府无论在领导人质素、行政效率或工作态度上都不如香港政府。这种种对现政权不满的情绪，很清 394

香港和澳门的大众政治文化楚地反映在澳门对现政府的评价取向上。只有 18%的被访者对现政府的施政或政策感到满意；13.1%的被访者对政府的工作效率感到满意；14.9%的被访者对公务员的工作态度感到满意。同时七成的被访者认为澳门现时的政治制度不够理想，应该进行改革。表4 澳门市民对政治系统的情感取向（百分比）（样本=663人）您会不会对========感到自豪或骄傲？会不会不知道／无意见 1．澳门的社会福利制度 2．澳门的政治制度 3，澳门的经济发展情况 4．澳门的言论与出版自由 5．澳门的治安情况 6．澳门的司法制度 7，身为澳门人 25.0 21.5 53.4 63.2 18.6 19.2 53.452.9 41.0 26.8 18.4 70. 1 37.5 28. 122. 1 37.5 19.8 18.4 11.3 43.3 18.6另一方面，澳门绝大部分的成年人在中国内地出生，接近1/3的人口是自1970年代末从内地迁移来的。他们中的大部分经历过中国内地无数次的政治运动，对史无前例的“文化大革命”更心有余悸。纵然是土生土长的一代，亦耳闻目见，对内地的政治动荡，是怀有警觉心的。所以澳门华人虽然一般不大满意现政权，觉得葡人政权处处不如香港的英人政权，但又同时觉得相比内地政权，葡人政权亦不算太差。最少，在现政权下，澳门人享有政治安定、繁荣，以及言论与出版自由。一般澳门人对中国内地公民有一种优越感，这种优越感刚好填补了澳人对于港人的自卑感，增强了澳人的自信心。澳门人对香港政府与中国内地政府的两种截然不同的心态，在很大程度上解释了澳人对葡政权的复杂情感与评价取向。同澳门市民一样，香港市民对香港的福利政策和政府制度也有所保留。如表5所显示，分别只有 33.1%和 27.8%的被访者对香港的福利政策和香港的政府机构感到自豪或骄傲。但是，同澳门市民一样，他们对香港的经济成就非常自豪，并因此以身为香港人为荣。表5显示，71.1 %的被访者对 395

澳门人文社会科技研究文选·政治卷香港的资本主义经济制度感到骄傲；超过半数(55.9%)的被访者以身为香港人为荣。同澳门人一样，香港人亦很珍惜香港现时所享有的言论与出版自由。大约3/4的香港市民认为他们可以随意与任何人讨论政府政策，2/3的人觉得他们可以随意公开批评政府政策。①亮5 香港市民对政治系统的情感取向（百分比）（样本 = 1096人）您会不会对========感到自豪或骄傲？会不会其他／不清楚 1．香港的福利政策 2．香港的政府机构 3．香港的资本主义经济制度 4．香港在国际上的地位 5. 身为香港人33.1 27.8 71.1 80.9 55.949.5 45.4 17.3 13.4 31.3 17.4 26.8 11.6 5.7 13.0资料来源：Jermain T.M. Lain and Jane C.Y. Lee, Research Report on the Poliitical Culture of theVoters in Hong Kong PartⅡ:A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Departmentof Public and Social Administration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, pp. 41 -46。表中的。“会”是原文十分骄傲同骄傲之和；“不会”则是原文不骄傲同完全不骄傲之和。上述的调查结果反映出，一般香港市民和澳门市民，对他们的殖民统治政府，都怀着比较复杂的心情。一方面，他们对专制、罔顾民意或忽略市民福利的殖民统治政府表示不满；另一方面，他们很赞同在英葡殖民统治下运作良好的市场经济资本主义制度，并以此引以为荣。不过，同澳门人不一样，香港人没有一种自卑感。香港人除了对香港的经济成就感到骄傲之外，他们对香港在国际上日益高涨的地位和重要性，同样引以为荣（见表5）。而且，当澳门人对澳门政府的表现普遍表示不满时，香港人对香港政府的施政表现一般颇为满意。当被问及对香港政府的整体表现是否满意时，23.9%的被访者觉得港府的表现非常好或相当好，57.7 %的被访者觉得港府的表现还可以，只有12.8 % 的被访者觉得港府的①Jermain T.M.Lain and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters in Hong Kong : Part lI - A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart- ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, pp. 62。 396

香港和澳门的大众政治文化表现差劲或十分差劲。①一对政治制度和政府政策的认识取向澳门华人政治文化的另一特色是政治参与热情偏低。虽然大部分的澳门人对现政权感到不满，但是很少有人愿意积极参与政治，促使政府改革。原则上，多数澳门人同意一个好市民应参与政治并对实际参与政治的立法会或市议会议员有颇高评价；在行动上，大部分澳门人不愿意涉足政治。如表 6所示，绝大部分（85.2%）的被访者同意或十分同意一个好市民有义务在选举中投票；56.6%的被访者不同意小市民不适宜参加政治活动；同时，44.9%的被访者认为从事政治是高尚的工作。因此，对大多数澳门人来说，从事政治并不是一件肮脏（dirty）的工作。传统的中国政治文化一向对政治给予负面的意义和评价，一般人倾向于将政治等同于权力斗争。政治一词令人自然联想起贪官污吏，从事政治被普遍认为是专门干一些损人利己或只为个人利益着想的勾当。所以，澳门人对政治的看法，比起传统的观点，无疑是一大进步。表6 澳门市民对政治参与的评价取向（百分比）（样本 = 663人）您同不同意下列的说法？十分同意同意不同意十分不同意无意见 1. 小市民不适宜参加政治活动 2．从事政治是高尚的工作 3．好市民有义务在选举中投票 4．搞政治好危险 5．政府所做的事都是为我们好，所以我们应该服从政府 6．在澳门社会上做事，很容易被人利用 7．对于自己认为正确的，应该据理力争 0.8 0.8 5.7 3.6 2.6 1.2 5.3 24．0 44.1 79.5 40.1 52.9 47.2 77.0 54.8 28.7 3.3 31.0 26.8 31.4 7.6 1.8 1.4 0.2 0.8 0.9 0.2 0.2 18.7 25.1 11.3 24.5 16.7 20.1 10.0①见Jermain T.M.Lam and Jane C.Y.Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong: Part II-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p. 68。 397

澳门人文社会科技研究文选·政治卷续表6您同不同意下列的说法？十分同意同意不同意十分不同意无意见 8．多数澳门人都是诚实可靠和可以信任的 9．凡事不要与人争，能忍则忍 1.2 2.4 56.3 51.0 25.0 33.9 0.9 1.2 16.6 11.5另一方面，较多的澳门人认为搞政治好危险：43.7%的被访者同意或十分同意从事政治工作可能会有危险。这种心态可能与澳门人的“中国结” 有关：大部分的澳门人仍无法忘记中国内地的历次政治运动及其对个人尊严造成的严重伤害。大部分(55.5%)的澳门人宁愿相信现时政府所做的事都是从市民的利益出发，并且愿意服从政府的决策（见表6）。事实上，只有8.3%的被访者表示他们曾经向有关政府部门投诉，而近七成的被访者从来未曾在立法会或市政议会的选举中投票。但是，我们不应该因此而轻率地下结论，认为澳门人一般都是政治冷感的。如前述，我们的调查结果显示出澳门人一般都关心公共事务、对政治给予正面的评价并相信一个好市民应有义务在选举中投票。我们有理由相信，在很大程度上，澳门华人对政治的参与受到现在政治制度的影响。大多数被访者指责现政权的施政决策透明度不足，而且缺乏与市民直接沟通的渠道。其实，澳门的华人社会已具备良好的有利民主政治发展的心理要素。如表6所示，澳门华人普遍对人生采取一种积极的态度。82.3%的被访者同意或十分同意对自己认为正确的，应该据理力争。换言之，大部分澳门人已经接受了西方民主政治不可或缺的公平竞争精神。同时，57.5%的被访者相信多数澳门人都是诚实可靠和可以信任的。当然，他们不是盲目地相信人。接近半数的被访者认识到，在现代商业社会中，如果不小心，在澳门社会上做事是很容易被人利用的。另一方面，多数澳门人保存有中国传统文化的宽容、息事宁人的恕道：53.4%的被访者同意凡事不要与人争，能忍则忍。正是这种中与西、传统与现代的奇妙混合，令我们相信澳门未来的民主政治发展将会平稳渐进。 398

香港和澳门的大众政治文化表l 澳门市民对政治系统输入的认知取向（百分比）（样本 = 663人）有没有不清楚其他 1.在香港您有权利游行示威吗？ 2.您有权利去批评香港总督吗？ 3．您有权利去批评香港政府吗？ 4．您觉得每一位年龄超过21岁的香港市民是否应该有权利在立法局选举中投票？* 5.您觉得每一位年龄超过21岁的香港市民是否应该有权利，在1997之后的特区，以一人一票的原则，选举香港的行政长官？ 92.0 86. 6 89. 1 90.6 80. 1 1.4 3.3 2.0 2.2 5.1 6.2 9.7 6.6 5.4 12.70.4 0.4 2.3 1.8 2.1 *自1994年始，投票年龄已由21岁降至18岁。资料来源：Jermain T.M.Lam and Jane c.Y.ee,Research Report on the Poliitical Culture of theVoters in Hong Kong Part II-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Departmentof Public and Social Administration, City Polytechnic“Hong Kong, April 1992, pp.28-29, pp.49-51. 同澳门人一样，香港人对他们应有的政治权利有高度的认识。如表7所示，绝大部分（接近或超过九成）的香港市民相信他们拥有游行示威、批评港督和批评香港政府的权利。超过九成的香港人认为每一位年龄超过21 岁的香港市民都有权利在立法局选举中投票。而且，很多香港人认为现时港人享有的政治权利应该延伸到1997年之后的特别行政区；超过八成的香港人认为21岁以上的香港市民，在1997年之后的特别行政区，应该根据一人一票的原则，选择香港的行政首长（表7）。事实上，根据1985年的一项问卷调查，44.3%的香港人认为纵然很多人盲目地去投票，他们的投票权利也不应该被剥夺。①同澳门人一样，很多香港人亦强调政治的实用价值。超过一半的香港人相信政治参与的目的是去改善个人及其家庭的生活。②但是，同澳门一样，香港人很少实际参与政治。1985年的调查显示，45%的香港被访者同意搞政治好危险。③另外，1991年在香港进行的一次问卷调查①见 Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi, The Ethos ofHong Kong Chinese, Hong Kong: The ChineseUniversity Press, 1988, p. 71 。② 见 Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi, The Ethos ofHong Kong Chinese, Hong Kong: The ChineseUniversity Press, 1988, p. 71 。③见 Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi, The Ethos ofHong Kong Chinese, Hong Kong: The ChineseUniversity Press, 1988, p. 71。 399

澳门人文社会科技研究文选·政治卷发现，只有5.5%的被访者经常同朋友或亲戚讨论政府政策；相对的，28. 1%的被访者只偶然与朋友或亲戚讨论政府政策，11.2%的被访者从不与任何人讨论政府施政。①在同一项调查中，当被问及现在或以前曾否积极参与香港公共事务时，只有13.2%的被访者回答他们现在或曾经积极参与公共事务；相对的，四成的被访者回答他们不甚积极，1乃的被访者回答他们完全不积极参与公共事务。可以说，在对政治参与的态度取向方面，香港人和澳门人大同小异，分别不大。四香港人和澳门人的民主观香港人和澳门人对西方民主政制的认知程度有多深呢？港澳两地长久以来是中西方文化交汇点，我们预料澳门人对民主概念的理解应在很大程度上反映中西政治文化的特色。调查结果并没有出乎意料。当澳门市民被问及“你认为怎样才算是一个民主政府”时，最多人(30%)选择的答案是：一个听取民意、照顾市民利益的政府（见表8），其次（21.2%）是一个给予人民有言论自由的政府。最少人选择的答案是一个按三权分立原则组成的政府，只有19个被访者(3%)选择此答案。最令人惊讶的是，只有65个被访者(9.6%)明确表示一个民主政府必须是由人民选出来的。大部分澳门市民竟然没有认识到民选政府是西方民主代议政制不可或缺的先决条件。同样令人惊讶的是，有263个或者说39.6 % 的被访者竟然不知道民主为何物，不能够说出一样西方民主政府必须具备的条件或要素。认为一个民主政府最重要的是听取民意、照顾市民利益的民主观，对了解中国人的政治文化，很具有启发性。在香港类似的调查研究中，在同一个问题上，最多香港华人选择的答案亦是一个听取民意、照顾市民利益的政府。②香港和澳门华人对民主概念这种相同的特殊理解，绝对不是偶然的。①见Jermain T.M.Lam and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong:Part H-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-merit of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p. 54。②见Jermain T.M.Lain and Jane C. Y. Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong:Part H-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p. 75。 400

香港和澳门的大众政治文化如果我们再比较港澳两地同中国内地公民对民主的认知，这种共通性就更突出了。在1987年举行的一次全国性问卷调查中，被访者被问：关于民主，你更同意那种说法？1/4的被访者选择“集中指导下的民主”；其次，近二成选择“广泛听取、征求人民意见”。只有6.6%的被访者选择“人民能够选举治领导人”，最少人(3.4 %)选择“限权分权”（见表9）。民主集中制是中国内地长期以来实践的唯一的政治制度，在意识形态及教条主义的影响下，民主集中制的优点被长期肯定下来。所以最多中国内地公民选择民主集中制并不令我们感觉意外。而最令我们感兴趣的是内地公民的第二个选择。虽然生活在两个完全不同的政治社会制度下，内地、香港和澳门的华人同样强调一个民主政府应该广泛听取民意。表8澳门人的民主观*（样本=663人）人数百分比 1.听取民意，照顾市民利益 2.人民有言论自由 3.政府由人民选出来 4.廉洁公正的政府 5.按法律办事的政府 6.行政效率高的政府 7.按三权分立原则组成的政府 8.其他 9.知道／无意见 199 141 65 54 32 32 19 88 26330.0 21.2 9.6 8.1 4.8 4.8 3.0 13.3 39.6* 原问题是：你认为怎样才算是一个民主政府？传统的中国政治文化认为一个好政府应该是一个听取民意、照顾人民利益的政府。如果政府官员廉洁公正，处处为人民着想，就是一个好政府，能够受到人民的拥护和支持。所以，从中国内地、香港和澳门的调查研究可以得出一个结论：现时中国人的政治文化是将民主政府等同于好政府。换言之，中国人的政治文化强调民主的最终目的——成为一个好政府——而忽略了产生民主的手段或过程。其实，严格来说，很多中国人根本没有认识到民主过程的重要性。在澳门的访问调查中，当被问及是否同意“政 401

澳门人文社会科技研究文选·政治卷府是不是民主不要紧，只要能够改，善市民生活质素就是好政府”时，有66.1%的被访者同意或十分同意这种观点。表9中国内地公民的民主观（样本=1373人）关于民主，您更同意哪种说法？百分比 1．集中指导下的民主 2．广泛听取、征求人民意见 3．人民群众当家做主 4．为民做主 5．人民有效地参与社会生活管理 6．人民能够选举政治领导人 7．少数服从多数 8．限权分权 9．其他 10．不知道 25.0 19.5 11.6 10.9 10.8 6.6 5.2 3.4 0.9 6.3 资料来源：参见闵琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》,昆明，云南人民出版社，1988，第181页。不过，这种强调政治实际利益的传统中国文化，并不是澳门华人所独有。在1987年进行的一次全国性问卷调查中，74.1%的被访问的中国内地公民同意“应当相信和服从政府，因为政府最终是为我们好”。①同时，大部分(56%)的被访者相信：“对中国而言，重要的不在于坚持什么原则。而在尽快发展经济，提高人民生活水平，什么原则适用就用什么。”②香港市民亦抱有类似的观点。在1985年进行的一项调查中，71.2%的香港人同意或十分同意：“好的政府应该专注改善人民的生活，不应该过分关注长远的政治理想主义。”③同一项调查显示，81. 1%的香港人认为港英政府应该①这段对阿尔蒙德和弗巴关于《公民文化》的注释及译介参考并采用闵琦的译文，见闵琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，第194页。 ②见闵琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，第35页。 ③Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi，The Ethos of Hong Kong Chinese，Hong Kong： The Chinese Uni- versity Press, 1988, p.83。 402

香港和澳门的大众政治文化对市民好像对待自己的儿女一样。①数年后，在1992年进行的一项调查中，绝大部分香港人仍然把政府视为慈父：81.6%的被访者认为好的政府对待人民好像对待自己的儿女一样。②很明显，这种好政府的理解和政治慈父主义（political paternalism）的特征，深植于中国内地、香港和澳门的华人社会中。这种功利政治观，可部分解释为什么港澳华人对民主选举不大重视及对政治参与过于被动、欠缺积极性，并反映出香港人和澳门人对民主概念的认识仍欠缺深度及不够成熟，可能成为未来香港和澳门民主政治发展的隐忧。五港澳市民的“公民能力”( Civic Competence)和“臣民能力” ( subject Competence) 如果我们将政治参与权利视作公民对自我政治角色的认知取向，“公民能力”则可代表公民对自我政治角色的评价取向。不过，对政治参与权利的认知与公民能力的高低，并没有必然的关系。根据阿尔蒙德和弗巴的定义，公民能力表现在公民对政府决策的影响力上。一个公民如有信心影响政府决策，就会增强他对参与公共事务的兴趣。如一个公民对影响政府决策完全没有信心，将会严重影响他的实际政治参与行为，如对政治冷漠或保持距离。1991年在澳门进行的一次问卷调查中，我们设计了一个简单、直接的问题：您觉得您有能力去影响澳门政府的决策吗？调查结果显示，澳门人对他们能否影响政府决策完全没有信心。超过3/4的被访者觉得他们完全没有能力去影响澳门政府的决策；18.2%的被访者相信他们只有很少这样的能力。事实上，只有3.7%的被访者觉得他们有或肯定有能力去影响政府的决策。这种对政府决策表示的无力感(powerlessness)，明显影响澳门人的实际政治行为，如对政治参与过于被动及欠缺积极性。汶种对政府决策的无力感亦普遍存在于中国内地和香港华人社会中。①Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi， The Ethos ofHong Kong Chinese， Hong Kong： The Chinese Uni-versity Press, 1988, p.83。②刘兆佳编著《过渡期香港政治》，香港，广角镜出版社，1993,第395页。 403

澳门人文社会科技研究文选·政治卷 1987年在中国内地进行的一次全国性调查中，只有33.1%曾参与地方选举投票的被访者相信他们的政治参与有明确的政治效能，而66.9%的被访者对能否选出真正代表他们利益的代表持怀疑的态度。①同样，1986年在香港进行的一项问卷调查中，87.9%的被访者不相信他们有任何能力去改变政府的政策。②另一项在1991年进行的调查得出类似的结果：只有6.8%的被访问的香港市民相信他们如采取积极行动去改变政府政策，他们的努力有可能或很有可能成功；相比之下，有六成的被访者不相信他们会成功。③这种普遍存在于中国内地、香港和澳门华人社会中的对公民能力缺乏信心的现象，并不是偶然的，很可能植根于中国传统政治文化的深层。相对来说，生活在西方民主政制环境下的公民，对他们的公民能力较有信心。④“臣民能力”是公民对自我政治角色的另宁重要认知。臣民能力与公民能力不同，后者指一个公民对政府政策施加影响的能力，前者则指一个公民循正常途径与官员交涉的信心。臣民能力是一个民主社会不可或缺的心理要素。作为一个国家的臣民，人民理所当然应该服从法律、安分守己。不过，他们亦应该认识和使用人民向政府投诉的权利。人民应该对自己的政府有信心，因为说到底，政府是由人民自己选出来的。有高度臣民能力的人民倾向于服从法律和对政府忠心。1991年在澳门进行的问卷调查中，只有4%的被访者相信，如果他们向政府求助，政府有关部门肯定会或多数会帮助他们解决问题；而30.7%的被访者认为政府部门多数不会或肯定不会帮助他们；大部分(55.3%)的被访者则不大清楚或不知道有关部门会否帮助他们。我们的调查结果反映出澳门华人普遍对政府缺乏信心。前面我们已经指出，澳门人对政府的施政表现、效率和公务员的工作态度普遍不满意。有些澳门人从来没有考虑①闵琦：《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，第232页。②Lau Siu-kai and Kuan Hsin-Chi， The Ethos ofHong Kong Chinese。 Hong Kong： The Chinese Uni-versity Press, 1988, p,94 -95。③见Jermain T.M. Lam and Jane c.Y.Lee, Research Report on the尸olitical Culture of the Voters inHong Kong:Part H-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-merit of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p,76.④1959年进行的一次跨国问卷调查显示，75%的美国人和62%的英国人，相信他们有一定能力影响政府的决策，尤其是错误的决策。见Gabriel A．Almond and Sidney Verba, The CivicCulture, Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1963, p.185。 404

香港和澳门的大众政治文化过向澳门政府求助。在澳门华人心目中，澳葡政府从来不是一个行仁政的好政府。绝少澳门华人会对澳葡政府表示效忠。澳门华人这种对澳葡政府普遍不满和不信任的心态，在很大程度上解释了1966年12月爆发的反政府事件，当澳门华人的民族情绪高涨的时候，以反政府行动来发泄他们对政府的不满。澳门华人这种普遍偏低的臣民能力感同样存在于香港的华人社会中。根据1991年对香港登记选民进行的一次问卷调查，只有o.8%和16.1%的被访者分别认为政府官员对民意会给予认真和些许的考虑。①相对来说，中国内地公民对政府有较强的信心。2/3的中国内地公民，当遇到自己不能解决的问题，会找政府帮助解决。②生活在西方民主政制下的人民，一般具有较高的臣民能力。在阿尔蒙德和弗巴的《公民文化》所报道的问卷调查中，当被问及他们的意见会否受到政府官员的认真考虑，半数的英美籍被访者相信他们的意见会受到政府官员的尊重。六对过渡期香港和澳门政府的启示总括来说，香港和澳门的政治文化大同小异，相似的特征很多。不过香港和澳门都不是阿尔蒙德和弗巴所描述的纯地域型，或纯臣属型，或纯参与型的政治文化。两个地区都含有上述三种文化类型的元素。港澳政治文化都有臣属型文化的倾向，这在很大程度上反映出传统中国文化对港澳华人社会的影响。但是，与此同时，绝大部分的港澳市民对政治参与都持肯定和积极的态度。不过，他们对政治参与的热情往往被两地的实际政情所压抑。不论香港人或澳门人，都从来没有认为殖民统治政府是真正关心民生、行仁政的政府。事实上，两个政府因为都不是人民选出来的，在不同程度上都遇到其政权认可性（legitimacy）的危机。尤其是澳门政府，因为普遍被市民认为是一个低效率、贪污无能的政府，其政权的认可性更加偏低。①见Jermain T.M. Lam and Jane C.Y.Lee, Research Report on the Political Culture of the Voters inHong Kong: Part H-A Study of the Geographical Constituencies of the Legislative Council, Depart-ment of Public and Social Adminstration, City Polytechnic of Hong Kong, April 1992, p 64。②见闵琦《中国政治文化——民主政治难产的社会心理因素》，第73页。 405

澳门人文社会科技研究文选·政治卷另一方面，香港人和澳门人对影响政府施政和决策的能力都感到很无奈。他们不相信自己有能力去改变政府的政策，而且，他们亦不相信政府有关部门会认真考虑或接受他们对政府政策所提的意见。因此，很多香港人和澳门人对政治制度有一种被隔离疏远的感觉，因而很少积极参与公共事务或与家人朋友讨论公共事务。这种日益渴望参与政治的情绪与持续对现政治情况抱有不满和疏离感觉的心态，如不加以正确的引导，很可能导致政治危机，影响港澳两地的安定繁荣。①事实上，港澳两地的政治危机之所以被压抑或阻延，主要是由于下列的原因。第一，港澳两地持续的经济发展。香港和澳门市民不愿意见到因为政治动荡而影响到经济发展，所以一般都不赞成过于激烈或激进的政治改革。第二，香港人和澳门人肯忍受或接受作风不大民主的殖民统治政府，很大程度上是因为他们享有很大的言论和出版自由；另一方面，殖民统治政府已经是夕阳政府，任何激进的政治改革，1997年或1999年后都可能被宣布无效。第三，政治前途的未明朗化，尤其是港澳特别行政区能否真正落实港人治港或澳人治澳都是未知数。任何极端或右倾的政治行动，都可能导致中方提前介入港澳事务，甚至提前接收港澳，造成京人治港（澳），这是一般港澳市民不愿见到的。最后，无论是香港或澳门，华人社会的组织都很松散，而且都没有产生强而有力，足以领导港澳市民挑战殖民统治政府的政治强人。①但是，这种一方面渴望参与政治，另一方面对政治却抱有疏离感的心态，如不好好处理，会变成为一个定时炸弹，威胁到未来港澳特区的政治稳定。事实上，对香港和澳门特区政府的最大挑战，是如何增加政府的决策透明度。只有当香港和澳门市民感到他们有份参与政府的施政决策，才可以减低他们渴望参与政治的压力及对政治的疏离感。不用说，中方的态度对港澳两地未来的政治发展举足轻重。基本上，两地的民主化进度局限于两地的基本法。现时香港立法局和澳门立法会的直选议席仅占总议席的1/3，1997年或1999年后的立法局（会）亦只有或不到一半的议员是经过①类似的观察和言论见Jermain T．M．Lam“Towards a More Alienated Political Culture in HongKon：Implications for the Adminstration in the Transition t0 1997”HongKong Public Administra-tion，vol.1 (September 1992), pp.1 -23。②见刘兆佳编著《过渡期香港政治》，第152页。 406

香港和澳门的大众政治文化直选产生。基本法这样的安排，能否满足港澳市民日益增加的政治参与意向呢？这还要留待日后的观察。现今，香港的特区政府和澳门的殖民统治政府应该设法尽量消除或减低港澳市民对政治的疏离感。加快两地公务员本地化的步伐可达到上述效果。在这方面，香港的成绩远较澳门显著。很多传统上由英国人出任的政府高层职位，包括在香港政府权力架构上排名第二的布政司，已于香港回归前逐步被本地华人所取代。相对来说，部分是由于语言的障碍，即很少澳门华人能说或写流利的葡文，加上很多政府部门的中层职位由土生葡人出任，澳门政府对提拔本地华人升任高层职位不太热心。①很多澳门华人，尤其是年轻的专业人士，对公务员本地化的步伐，表示强烈的不满。众所周知，由于1997年和1999年后的港澳特别行政区政府实行行政主导的有限民主，特别行政区高级公务员的政治和社会地位是颇为显赫的。如果给予优厚的条件和良好的升职机会，年轻有为的社会精英自会乐意加入特区的公务员系统。因此，澳门政府如能加快公务员本地化的速度，在很大程度上会减低澳门市民对政府的不满和对政治的疏离感，并增加对澳葡政权的认可度。可以预见，港澳市民对现时实行的有限民主，将会日益不满，这会间接进一步冲击港澳两地政府的认可性。还好，香港和澳门市民，尤其是前者，对政府没有强烈的反感。1992年在香港进行的一项调查显示，绝大部分(84%)的被访者同意或十分同意以下说法：“如果一个政府能够好好地照顾人民的话，即使它是殖民地政府，它亦应该得到人民的拥护。”②而且，无论是在香港还是澳门进行的调查，都显示出港澳华人倾向于强调政治的实用价值。事实上，大多数的港澳市民将一个民主政府等同于一个好政府。同传统的中国政治文化一样，港澳华人希望有一个行仁政、慈父般的政府去照顾他们的日常生活，多于希望有一个由人民普选出来的政府。换言之，港澳两地的政府，若能多行仁政，如实施免费教育、增加社会福利开支、扩建政府经济房屋和提供免费医疗服务等，就不难获得港澳市民的拥护。①见Herbert S.Yee，“Macau’s Civil Service in Transition：山e Politics of Localization”， Hong KongPub-lic Administration, vol. 2, no.Ⅱ (March 1993), pp. 58 -70。②刘兆佳编著《过渡期香港政治》，第385页。 407

澳门人文社会科技研究文选·政治卷七结语这篇文章比较了香港和澳门两地的大众政治文化。我们的研究结果显示，港澳两地都拥有混合型的政治文化，含有地域型、臣属型和参与型三种不同心理取向的文化要素。两个社会都有一小部分的市民对政治冷感，不清楚亦不关心公共事务；亦有相当部分的市民怀着传统顺民的心态，期望有一个行仁政的好政府去照顾人民生活，为他们做主。但是，值得注意的是，大部分的港澳市民认识到参与政治，如于选举中投票，是每一个市民应有的政治权利和义务。这种臣属和参与心态的混合，正可反映中国传统文化和西方民主价值观对港澳地区的影响。传统政治文化有助于香港和澳门稳定的政治发展；而日益增强的政治参与热情则有助于两地区的民主发展。不过，在澳门的民主化过程中，缺乏一个强大的中产阶级是民主发展的致命伤。相对来说，自1970和1980年代以来，一个强大的中产阶级和专业人士阶层的出现，促成了香港政治近10年来的蓬勃发展。他们组织政党，积极参与立法局和区议局的选举。他们的实力足以左右香港的政坛。相比而言，澳门的微型经济体系不足以产生一群有经济独立能力的中产阶级和专业人士。澳门的政治主要操控在传统亲中社团、人土手上。在1996年的澳门立法会选举中，只有一位打着民主旗号的候选人当选，其余7个直选议席和8个间选议席都是由左派人土或由新兴富商社团的候选人获选。政治文化充其量只能够提供一个有利于民主发展的社会心理环境，但是，民主更须有一个适当的政治气候，才可以萌芽生长。（原载余振编《双城记——港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998） 408

九十年代澳门大众政治文化纵向研究余振*1991年4月至10月，笔者与澳门大学两位同事进行了一项问卷调查。根据统计暨普查司的全澳住户资料，经过随机抽样，我们的调查员（澳门大学社会及人文科学学院学生）在全澳各区入户访问，成功访问了663位年龄在18岁以上及在澳门居住最少一年的成年人，成功率达65%。我们将是次的调查结果写成专著《澳门华人政治文化》，于1993年由澳门基金会出版。时隔八年，澳门很快就要摆脱葡萄牙殖民政府的管治，回归祖国，实行“一国两制”、 “澳人治澳”和“高度自治”。八年来澳门人的政治文化有什么显著的改变？澳门人是否仍然像八年前一样，是一种“臣属型” 和“参与型”混合的文化？①澳门市民是否有条件及心理质素实行“澳人治澳”？澳门的大众政治文化是否有利于澳门的民主发展？*澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。①美国政治学家阿尔蒙德和弗巴在《公民文化》一书，根据公民对政治体系、具体的输入和输出功能以及个人担任的政治角色的认知、情感和评价的状况将政治文化分为三种类型：一、地域型文化，是指民众对于政治制度、政策和其他政治目标的认知极为薄弱，甚至认为完全无法加以影响。具有这种政治文化特征的社会大多仍处于部落、地方或村落政治文化状态。二、臣属型文化，是指民众对于政治系统及其输出有强烈的认知，但是仅微弱地感到此系统的重要性，而且个人的政治效能感很低。在这种政治文化气氛下，民众的政治角色尚只是臣属地位，或“顺从者”，而不是自主地位。三、参与型文化，是指社会的成员对整个系统、政治和行政结构及运作过程有强烈的认知和态度取向。他们相信自己只要努力参与就能够影响国家事务。但是，阿尔蒙德和弗巴强调，任何一个社会都不可能只是某一种纯粹形态的政治文化，而必然是两类或三类文化的综合体。当然，必有一类居主导地位，构成该政治系统的主流政治文化。 409

澳门人文社会科技研究文选·政治卷为了解答以上及有关的问题，笔者于1999年1月进行了一项电话问卷调查。用随机抽样的方法，我们的调查员成功访问了496名澳门成年居民，成功率达60%。我们1991年和1999年的调查样本中都颇有代表性。‘性别、年龄、教育程度的分配比例都与实际澳门人口的比例相近。60岁以上老年人的比例在1999年的调查样本中略为偏低，主要是因为老年人的听觉衰退，听不清楚电话访问员提出的问题，所以很多老年人都没法完成长达20分钟的电话访问。我们的调查样本包括各行各业及不同社会阶层、工资收入的人士。总的来说，我们的调查样本很有代表性，调查结果的可信度很高。一澳门市民对公共事务的关心程度1991年和1999年的调查结果都显示，澳门市民一般都很关心公共事务：分别有66.6%和71.4%的被访者“每天”或“经常”阅读报纸、收看电视台或收听电台的新闻报道（见表1）。值得注意的是，1999年的被访者，相对1991年的被访者，倾向与别人讨论政府事务：约四成的1999年被访者“经常”或“间中”与家人或朋友讨论政府事务，但不足三成的1991年被访者会这样做（见表2）。一个可能的解释是，澳门的回归引发更多人关心公共事务和澳门政府的施政和政策。但应该指出的是，澳门人还是比较沉默的，在今年年初的调查，还有六成市民“从不”或“很少。与别人讨论政府事务。这反映出中国文化中不涉足及少谈政治的传统仍然根深蒂固地影响着大部分澳门市民。表1对新闻报道关心的程度读报纸、看电视或听电台的新闻报道？每天都有(%) 经常有(%) 间中有(%) 很少(%) 无意见(%) 样本数（个） 1991年调查 1999年调查 41.8 48.6 24.8 22.8 22.8 21.8 10.3 6.8 0.2 - 662 496 410

九十年代澳门大众政治文化纵向研究表2讨论政府事务的频率你有没有经常阅读报纸、看电视或听电台的新闻报道？经常有(%) 间中有(%) 很少(%) 从不(%) 无意见(%) 样本数（个） 1991年调查 1999年调查 5.4 6.3 22.8 32.9 32.9 34.737.5 26.2 1.4 - 663 496二澳门人的民主观一个国家或地区的公民对民主政治概念的理解，对当地的民主发展有深远的影响。根据1991年的调查结果，1990年代初的澳门人倾向将一个民主的政府等同于一个“好政府”。在有关民主理念的元素中，1991年的调查显示，最多被访者(30%)认为一个民主政府应“听取民意，照顾市民利益”，其次是给予人民言论自由的政府(21.2%)；只有9.6%的被访者认为一个民主政府应由人民选出来（见表3）。这个被普遍认为是西方民主政制不可或缺的要素——民选政府，似乎在1990年代初还未在澳门人中获得应有的重视。与此同时，另一个西方民主政治要素——按三权（行政、立法、司法权）分立原则组成的政府，竟然是最少人(3%)选择的答案。换言之，澳门人倾向强调民主的最终目的——成为一个“好政府”——而忽略了产生民主的手段或过程。同样值得注意的是，有接近四成的被访者不知民主为何物，回答不出任何一项民主政治的要素。在1991年的调查中，这个问题是采取封闭式的，我们列出7项民主要素，被访者可以选择多项作答。1999年，我们改用开放式的问题，被访者可自由提出他们对民主政治的看法。今年的调查显示，澳门市民对民主政治理念的理解，与八年前相比，有明显的变化。表3显示，最多人认同的民主政治要素是政府必须是由人民选出来的(32.3%)，其次才是一个“听取民意、照顾市民利益”的政府(26%)和一个保障人民言论自由的政府122.9%)。澳门人对民选政府的重视是令人惊喜的，并且对澳门的未来民主政治发展有深远的影响。可能的解释是，经历过1990年代三次立法会11991年、1992年和1996年）和市政议会的选举，澳门人认识到选举的重 411

澳门人文社会科技研究文选·政治卷要意义，形成了一种新的选举文化。表6 民政总署卫生监督部员工招聘方式比较单位：% 怎样才算是一个民主政府？（可选多顶） 1991(样本数二663) 1999（样本数二496） 1.听取民意，照顾市民利益 2.人民有言论自由 3.政府由人民选出来 4.廉洁公正的政府 5.按法律办事的政府 6.行政效率高的政府 7.按三权分立原则组成的政府 8.决策透明度高的政府 9.一个负责任的政府 10一个尊重人权的政府 11.其他 12.不知道／无意见 30. 0 21.2 9.6 8.1 4.8 4.8 3.0 - - - 13.3 39.6 26.0 22.9 32.3 10.9 3.4 0.9 1.7 10.0 2.9 2.0 18.0 34.5三对政治参与的态度取向我们发觉1990年代初和今年初的调查结果，最大的分别在于澳门市民对澳葡殖民统治政府态度的改变。在1991年的调查中，55.8%的被访者同意或很同意“政府所做的事都是为我们好，所以我们应服从政府”；但1999年的调查只有14%的被访者同意或很同意上面的说法（见表4）。调查结果显示：澳门人对表现乏善可陈的澳葡夕阳政府投以不信任的一票；②澳门市民已经不再是传统的只知服从政治权威的“顺民”。事实上，根据去年年底的另一项电话访问调查，澳门市民对治安恶劣及长期经济衰退表示强烈不满，对夕阳政府的表现感到很失望。①澳门沉默的大多数已经不再沉默，他们在私底下及公众场合都批评政府的无能和错误政策。①笔者于1998年12月进行了一项电话访问，采用随机抽样的方法，成功地访问了588位澳门成年市民。调查结果见余振《澳门市民对“九九”回归的看法》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策（澳门）研究所，1999。 412

九十年代澳门大众政治文化纵向研究表4 对政治参与的态度取向您同意下列的说法吗？很同意 (%)同意(%)无意见/中立(%)不同意(%)很不同意 (%)样本数（个） 1．市民不适宜参加政治活动 1991年调查 1999年调查 2．好市民有义务在选举中投票 1991年调查 1999年调查 3．从事政治是高尚的工作 1991年调查 1999年调查 4．搞政治好危险 1991年调查 1999年调查 5．政府所做的事都是为我们好，所以我们应该服从政府 1991年调查 1999年调查 1.80.25.79.50.81O3.62.22.6O.4 23.920.079.870.044.230.040.237.453.2i3.6 18.918.411.312.325.330.624.530.716.812.8 54.757.43.38.128.437.230.929.726.665.8 1.84.00.20.21.41.20.80.00.97.5 662496662496661496660496662496 部分可能由于对殖民统治政府表现失望，澳门人一般对政治人物或官员评价不高。表4显示，在今年年初的调查中，只有31%的被访者同意或很同意“从事政治是高尚的工作”，比1991年的调查下跌了14个百分点。跟八年前一样，很多澳门人对参与政治活动仍抱有戒心，约四成的被访者认为“搞政治好危险”。然而，61.4%的被访者觉得每一个澳门市民，不论贫富或社会地位怎样，应有平等的政治权利；79.5%的被访者认为一个好市民有义务在选举中投票。另外一个改变不大的态度取向是澳门人相互之间的信任感。虽然澳门经济持续不景气且社会治安情况未见改善，但澳门市民相互之间的信任及容忍程度未见减退。如表5所示，在年初的调查中，51.1%的被访者和3.8%的被访者同意或很同意“多数澳门人都是诚实可靠和可以信任的”。虽然同时有36.7%的被访者觉得“在澳门社会上做事很容易被人利用”。澳门人对人和对事都颇能容忍：47.5%和2.8%的被访者同意或很同意。凡事 413

澳门人文社会科技研究文选·政治卷不要与人争，能忍则忍”。但澳门人并不是无原则地容忍下去，70.8%和8.9%的被访者同意或很同意“对于自己认为正确的，应该据理力争”这个说法。简言之，跟八年前一样，回归前夕的澳门文化是一个传统与现代的结合：有中国传统的忍让、和谐和诚信的美德，以及拥有现代西方的开放、公平竞争观念。①表5人际关系的互相信任和合作您同意下列的说法吗？很同意(%)同意(%)无意见/中立(%)不同意(%)很不同意(%)样本数（个） 1．多数澳门人都是诚实可靠和可以信任 1991年调查 1999年调查 2．在澳门社会上做事很容易被人利用 1991年调查 1999年调查 3．凡事不要与人争，能忍则忍 1991年调查 1999年调查 4．对于自己认为正确的，应该据理力争 1991年调查 1999年调查 1.23.81.22.02.42.85.38.9 56.451.147.134.751.147.577.170.8 16.818.820.420.211.617.210.213.5 24.724.631.142.233.730.27.36.9 0.91.60.20.81.22.20.20.0 656496662496662496660496 四澳门人的政治效能感政治效能是“参与型”政治文化的重要指标。只有当市民有信心影响①“对于自己认为正确的，应该据理力争”这个态度取向实质上含有中西文化的传统。中国古圣贤、英雄一向强调一个人应该有原则，有气节，威武不能屈，贫贱不能移，并且应择善固执。同时，西方的价值观特别强调每一个人都应拥有同等机会，在公开、公平的竞争规则下，争取和维护个人的利益。在一个法治的社会，以上的平等、公平原则是得到法律的保障的。相比之下，中国古圣贤、豪杰的道德规范，并不是每一个市民百姓都可以或有条件模仿的。 414

九十年代澳门大众政治文化纵向研究政府政策时他们才会积极议政论政。政治效能有两个面向：公民能力(civiccompetence)和臣民能力(subject competence)；前者指公民影响政府决策的能力，后者指公民对向政府部门或官员求助的信心。1991年的调查结果显示，澳门人的公民和臣民能力都偏低。过去八年来，澳门人的政治效能感有没有明显增强呢？表6和表7显示，澳门人的政治效能感改变不大。好像1990年代初一样，只有极少(1.8%)被访者觉得他们有或肯定有能力去影响政府的决策，而85.7%的被访者觉得他们只有很少或完全没有能力去影响政府决策。与此同时，只有12.2%的被访者相信当他们有事情找政府部门帮忙时，有关部门会认真帮他们解决问题；而41.2%的被访者对有关政府部门缺乏信心，比1991年的调查还要高出约10个百分点。很明显，澳门人对澳葡夕阳政府失去信心。澳门人对未来特别行政区政府会不会恢复政治效能感呢？这就要看特别行政区政府的表现了表6影响政府决策的能力您觉得您有能力去影响澳门政府的决策吗？肯定有 (%) 有(%)间中有(%)很少(%)完全没有(%)无意见/不知道(%)样本数（个）1991年调查1999年调查0.50.53.21.62.03.218.217.876.167.9-15.8658496表7对向政府部门求助的信心如果您有事找澳门政府部门帮忙，您觉得有关部门会认真帮您解决问题吗？肯定会(%)多数会(%)或者会(%)多数不会(%)肯定不会(%)无意见/不知道(%)样本数（个）1991年调查1999年调查1.50.512.511.732.530.719.731.911.09.322.815.8661496澳门人对澳葡政府的失望反映在实际行动上。当被问及如果政府的政策严重损害他们的利益，他们会否采取行动去提出反对时，只有22.7%的 415

澳门人文社会科技研究文选·政治卷被访者表示他们肯定会或多数会采取行动，比1991年的调查少了约13个百分点（见表8）。换言之，很多澳门人对澳葡政府完全失去信心，不相信有关当局会回应他们的行动或要求。不过，值得注意的是，虽然会采取实际行动去批评和反对政府政策的人比1990年代初少了，但这部分人会更积极地采取多种不同渠道去反映他们对政府的不满。表9显示，与1991年的调查比较，会向有关政府部门投诉、找议员或社会团体帮忙的被访者的比例远远超过了1991年的比例；写信或致电去报纸、电台、电视台等传媒反映意见的比例亦增加了近一倍。同样值得注意的是，只有11.2%的澳门市民会选择比较偏激的请愿、游行、示威、静坐等行动。相对于香港人来说，澳门人比较保守、自制和温和。表7对向政府部门求助的信心如果政府的政策严重损害您的利益，您会采取行动去提出反对吗？肯定会 (%) 多数会 (%) 或者会 (%) 多数不会(%) 肯定不会(%) 无意见 (%) 样本数（个） 1991年调查 18.117.3 19.821.112.611.16581999年调查 9.313.417.835.09.515.0496轰9对政府错误政策可能采取的行动单位：%199119991．找政府部门投诉 2．找议员帮忙 3．写信、致电去报纸、电台等传媒 4．找社会团体帮忙 5．请愿、游行、示威、静坐 6．其他行动 7．不知道／无意见 19.0 11.3 20.1 9.1 13.2 25.6 24.259.7 41.3 38.8 28.1 11.2 6.5 18.9 416

九十年代澳门大众政治文化纵向研究五背景因素现代女性除工作外，还负起传统的照顾家庭及孩子的责任。她们整日忙碌，压根儿没有时间坐下来，如男人一样，悠闲地看报或看电视新闻报道。但这并不表示她们不关心公共或政府事务。我们1991年和1999年的调查结果都显示，澳门大多数的女性，跟男性一样，对政府施政表现持批判的态度；她们对政治参与采取肯定和积极的态度，认为一个人。对于自己认为正确的，应该据理力争”。很明显，我们的调查结果清楚显示，澳门的女性已经不是传统中国社会的被动和任人支配的角色。她们希望在澳门的公共事务决策过程中，有妇女的声音；在未来澳门的政制发展中，有妇女的参与。在1991年的调查中，我们发现年轻人，相比他们的父辈或祖父辈，倾向于批评政府政策、积极参与政治、争取和维护个人利益，不大相信其他人和不愿意对别人过度忍让。在1999年的调查中，我们发现在对传统的忍让美德的态度上，年轻人和他们的长辈仍然存在明显的代沟：71.4%的50 岁或以上年龄的被访者同意或很同意“凡事不要与人争，能忍则忍。的说法，但只有38.3%的18 -29岁组别被访者赞同上面的说法。但除此明显的分别外，在其他方面，我们没有发现显著的分歧。换言之，各年龄组别的人，对政治的态度取向在1990年代逐渐形成共识。这可能是因为，“九九” 回归效应和澳葡政府令人失望的施政表现促成澳门市民对有关政治问题达成共识。1991年的调查结果支持教育和政治发展有正相关关系的看法。教育程度高的较倾向关心公共事务、对政府政策持批判态度和积极参与政治。他们对传统的对政治疏离的态度和顺民心态很不以为然，向往一个公开、公正、公平竞争的社会。今年年初的调查肯定和支持1991年的调查结果。譬如，83%的大专毕业生被访者“每天”或“经常”留意报纸、电台或电视台的新闻报道，但只有55%的小学或低于小学教育程度的被访者这样做：而且，前者较后者（5:2的比例）倾向于与朋友或家人讨论公共事务。更值得注意的是，82%受过高等教育的被访者不同意或很不同意。政府所做的事都是为我们好“所以我们应该服从政府”这个说法，比只有小学及没有 417

澳门人文社会科技研究文选·政治卷受过教育的被访者高出30个百分点。另一方面，受过良好教育的人对西方民主政治有较深和较全面的认识，并且有较高的政治效能感。根据统计暨普查司的数据，1990年代澳门人的教育程度明显提高。所以我们有理由相信，澳门的政治文化，正稳步从一个相对封闭、被动的“臣属型”文化过渡到一个开放、主动的“参与型”文化。另外一个重要的背景因素是在澳门的居留时间。我们的调查结果显示，在澳门的居留时间与对公共事务的关心程度呈正相关。1999年的调查显示，75%的土生土长的被访者每日或经常留意传媒的新闻报道，比在澳门居留只有少于10年的新移民高出24个百分点；而且前者比后者（2：1的比例）倾向于与朋友或家人讨论公共政府事务。根据1991年的人口普查资料，1990 年代初只有40. 1%的澳门常住人口在澳门出生，而1996年的中期人口抽样调查显示，估计在澳门出生的人口占44. 1%，今年年底或明年初，估计澳门有一半人口是在本地出生。可以预见，“九九”后的澳门特区政府将会面对更多关心公共事务和积极参与议政论政的新一代的澳门人。六澳门政治文化的延续与变化美国政治学家阿尔蒙德（GabrielA．Almond）和弗巴(Sidney Verba) 认为，一个人对于一个政治系统的态度取向，可分为认知、情感和评价三个层面。①我们1991年和1999年的调查结果显示，澳门市民的认知取向与教育程度呈正相关。教育程度较高的市民对政治体制及政府事务的认知程度一般亦较高。由于对政治体制和政府事务比较熟识，他们一般亦比较关心公共和政府事务，并较多与朋友或家人讨论有关政府政策。澳门市民整体教育水平在过去八年显著提高，我们期望澳门人对政治体制和政府事务的认知程度会相应提高。我们1999年的电话访问调查结果支持了我们这个看法。公民对政治体制及政府施政表现的评价取向亦与教育程度呈正相关。教育程度较高的市民倾向对政府政策持批判的态度。所以今年初的调查结①abriel A. Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, New Jersey: Princeton Uni-versity Press, 1963, p. 15. 418

九十年代澳门大众政治文化纵向研究果显示，澳门人比八年前更倾向批评政府，我们一点不感到惊讶。不过，应该指出，教育程度并不是唯一影响市民评价取向的因素。澳葡夕阳政府令人失望的施政表现尤其是政府无法扭转长期经济不景气和治安恶劣的局面，是近年澳门市民对政府的批评不断升级的主要原因。公民对政治体制的情感取向比较复杂。政府的施政表现在很大程度上影响公民对政治体制的情感取向。今年初的调查结果显示，只有35%的被访者以身为澳门人感到自豪，比八年前的调查跌了18个百分点。1990年代初，内地因为1989年政治风波受到西方国家的经济制裁，经济发展受到挫折，在政治方面亦加强对言论出版的控制。很多澳门人对澳门的强劲、双位数字的经济发展引以为傲；不少澳门人对澳门拥有的言论自由和一个相对稳定的社会制度感到庆幸。而在今年初的调查中，很多被访者表示他们觉得澳门没有什么地方是值得引以为豪的。不过，仍有不少澳门人对澳门有归属感，尤其是在这片土地上生活了几十年的老居民和“生于斯、长于斯”的年轻一代。近八年来，澳门政治文化最大的变化是一个新的选举文化的出现。1990年代，澳门市民经历过三次立法会和两次市政厅议会的选举，很多市民开始认识到选举的意义及一个由人民选出来的政府的重要性。在今年初的调查中， “由人民选出来的政府”取代了“听取民意、照顾市民利益”的政府，成为最多被访者选择的民主要素。换言之，澳门人已经逐渐脱离传统中国老百姓渴望追求一个“万能政府”的价值观，并开始注重民主的手段和过程。这种态度取向的改变可以说是一种质的飞跃，假以时日，可能与西方的民主价值观接轨。但一些根深蒂固的传统文化、价值观仍然继续影响着澳门人对政治的态度取向。澳门市民一般对政治工作或政治人物评价不高，一般不愿意涉足政治，认为搞政治有风险。另一方面，如他们的先辈一样，现在的澳门市民一般不相信他们有能力去影响政府的政策或有关政府部门会认真地帮助他们解决困难或问题。因此，很少澳门人会采取行动去反对政府的错误政策。再者，传统文化对政治权威的顺从和对人的极度忍让仍然深植于一部分澳门人的心中，继续影响着他们的政治取向和行为。 419

澳门人文社会科技研究文选·政治卷七结语一个国家或地区的政治文化的改变，主要取决于以下几方面的因素。(1)大众文化素质的整体提高。文化素质的提高包括教育程度、专业知识的提高，法制观念、民主观念的普及和提升等。(2)以专业人士为主的中产阶级的形成和壮大。(3)政治氛围的改变。从笔者和其他学者、研究人员的调查可知，一个地方政治文化的改变受当地政治氛围的影响很大。例如，当地政府开放抑或封闭，政策透明度是高是低，都直接影响到大众的政治效能感。当一个政府惯于黑箱作业、言路封闭，大众的政治效能感就低，就不愿参政议政，对社会事务就不积极、不投入。相反，有一个开放、愿意听民意的政府，大众参政的意愿就会增强。(4)公民意识的积累。政治文化的改变不是一朝一夕的事，它需要人们从小不断接受良好的公民教育，树立正确的民主政治意识，从而因应环境的不断变迁，通过不断的参与，促使政治文化的逐步发展。(5)传媒功能的全面发挥。大众常常透过传媒的报道、分析，对社会的情况和政府的政策形成某种认识。如果传媒不能准确全面地反映现实，而是作些偏颇的舆论引导，就容易误导大众，起不到真正监督政府的作用。(6)外部政治气候的改变。我们已经走进资讯开放的时代，世界上不同地方的各种政治变革和发展都能很快得到传播，这必然影响到人们对民主政治的了解和追求。以上第(1)、(2)和(6)点基本上是客观形势的改变，已经并将会更进一步影响澳门政治文化的变化。第(5)点最弱，还好，差不多有一半澳门人除阅读本地报纸外，还阅读香港的报纸，而且绝大部分会收看香港电视台的新闻报道。①这对平衡本地传媒以政治取向为主导的新闻报道起一定的作用。第(3) 和第(4) 点的改善，取决于未来特别行区政府的政策取向。特别行政区政府应该审核和统一制定本澳中小学校的公民教育课程，对儿①余振：《澳门市民对“九九”回归的看法》。 420

九十年代澳门大众政治文化纵向研究童从小灌输正确的民主政治意识和爱国爱澳意识，加强他们对祖国和澳门的归属感，并逐步加强他们对民主政治的认识。事实上，今年初的调查结果显示，94%的被访者表示他们心中理想的政治是民主政治，而75%的被访者认为民主政治适合澳门，这是令人鼓舞的。为了一洗澳葡殖民统治政府的封闭、黑箱作业的形象，未来特别行政区政府应广开言路，增加政府决策的透明度，通过正式或非正式的渠道征求民意，务求政府所有政策都以民意为依归。在这样的政治氛围下，澳门大众的参政议政意愿自然就会增强，特别行政区政府在澳门市民中的认受性（1egitimacy）就会提高，官民关系就会显著改善，社会就会日趋和谐和稳定。（1999年5月完稿。原载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策（澳门）研究所，1999） 421

回归后澳门的大众政治文化余振*澳门于1999年12月20日回归祖国。根据基本法，澳门在“一国两制” 和“澳人治澳”的方针政策下实行高度自治。澳门市民是否有条件及心理素质实行“澳人治澳”？澳门的大众政治文化是否有利于澳门的民主发展？1991年4月至10月笔者与澳门大学两位同事进行了一项入户访问调查，成功访问了663位年龄在18岁以上及在澳门居住最少一年的成年人，成功率达65%。笔者并于1999年1月和2001年10月分别进行了两项电话问卷调查，通过随机抽样的方法，我们的调查员分别成功访问了496名和462名澳门成年居民，成功率达60%。我们的调查样本都颇有代表性，性别、年龄、教育1999的分配比例都与实际澳门人口的比例相近。60岁以上老年人的比例在l999年和2001年的调查样本略为偏低，主要是因为老年人的听觉衰退，听不清楚电话访问员提出的问题，所以很多老年人都没法完成长达20 分钟的电话访问。我们的调查样本同时也包括各行各业及不同社会阶层、工资收入的人士。总的来说，我们的调查样本有一定代表性，调查结果的可信度很高。一澳门市民对公共事务的关心程度1991年、199966和2001年的调查结果都显示，澳门市民一般都很关心公共事务：分别有66. 6%, 71.4%和71. 1%的被访者“每天”或“经常”阅读报纸、收看电视台或收听电台的新闻报道（见表1）。值得注意的是，1999年和2001年的被访者，相对于1991年的被访者，更倾向于与别人讨*澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。 422

回归后澳门的大众政治文化论政府事务：1999年和2001年约四成的被访者“经常”或“间中”与家人或朋友讨论政府事务，但1991年的被访者会这样做的不足三成（见表2）。一个可能的解释是，澳门的回归引发更多人关心公共事务和澳门政府的施政和政策。但应该指出的是，澳门人还是比较沉默，还有约六成市民“从不”或“很少”与别人讨论政府事务。这反映出中国文化中不涉足及少谈政治的传统仍然根深蒂固地影响着大部分澳门市民。表1对新闻报道关心的程度表2讨论政府事务的频率二澳门人的民主观一个国家或地区的公民对民主政治理念的理解，对当地的民主发展有深远的影响。根据1991年的调查结果，1990年代初的澳门人倾向于将一个民主的政府等同于一个“好政府”。在有关民主理念的元素中，在1991年的调查中，最多被访者(30%)认为一个民主政府应“听取民意，照顾市民利益”，其次是给予人民有言论自由(21.2%)；只有9.6 %的被访者认为 423

澳门人文社会科技研究文选·政治卷一个民主政府应由人民选出来（见表3）。这个被普遍认为是西方民主政制不可或缺的要素——民选政府，似乎在1990年代初还未在澳门人中获得应有的重视。同时，另一个西方的民主政治要素——按三权（行政、立法、司法权）分立原则组成的政府，竟然是最少人(3%)选择的答案。换言之，1990年代初的澳门人倾向于强调民主的最终目的——成为一个“好政府”——而忽略了产生民主的手段或过程。同样值得注意的是，有接近四成的被访者不知民主为何物，回答不出任何一项民主政治的要素。 1991年的调查对这一个问题是封闭式的，我们列出七项民主要素，被访者可以选择多项作答。在1999年和2001年的调查中，我们改用开放式的问题，被访者可自由提出他们对民主政治的看法。调查显示，澳门市民对民主政治理念的理解，与十年前相比，有明显的变化；而在回归前后两年之间亦发生微妙的变化。表3显示，在1999年的调查中，最多人认同的民主政治要素是政府必须是由人民选出来的(32.3%)，其次才是一个“听取民意、照顾市民利益”的政府(26%)和一个保障人民言论自由的政府(22.9%)。澳门人对民选政府的重视是令人惊喜的，并且对澳门的未来民主政治发展有深远的影响。可能的解释是，经历过1990年代三次立法会（1991年补选、1992年和1996年）和市政议会的选举，澳门人认识到选举的重要意义，形成了一种新的选举文化。但令人诧异的是，在2001年的调查中， “听取民意、照顾市民利益” 重新成为被访者首选的民主理念，而“民选政府”和“言论自由”相对被忽略了。怎样解释短短两年之间的变化呢？政治态度和取向在很大程度上受到当时社会环境和政治氛围的影响。1999年初调查进行期间，殖民统治政府日落西山，临别在即，只顾维护葡国在澳门的利益，在施政表现上乏善可陈，加上经济长期不景气，人民怨声载道，对澳葡政府感到绝望。在这样的政治社会氛围下，澳门倾向祈求一个能够真正代表澳门人利益，或由澳门人选出和认同的政府来管治澳门，是完全可以理解的。到2001年年终的调查时，澳门已回归两年了，在“澳人治澳”、澳门人自己当家做主的心理因素促使下，澳门人对特区政府的期望很高，他们希望特区政府能够多听取民意，照顾市民利益，真正为澳门人服务并接受澳门市民的批评和监督（见表3）。 424

回归后澳门的大众政治文化表3 澳门人的民主观单位：% 怎样才算是一个民主政府？（可选多项） 1991年（样本数二663） 1999年（样本数=496） 2001年（样本数二462） 1．听取民意、照顾市民利益 2．人民有言论自由 3，政府由人民选出来 4．廉洁公正的政府 5．按法律办事的政府 6．行政效率高的政府 7．按三权分立原则组成的政府 8．决策透明度高的政府 9．一个负责任的政府 10．一个尊重人权的政府 11．一个为人民服务的政府 12．一个接受人民批评的政府 13．其他 14．不知道／无意见 30.0 21.2 9.6 8.1 4.8 4.8 3.0 - - - - - 13.3 39.626. 0 22. 9 32.3 10.9 3.4 0.9 1.7 10.0 2.9 2.0 - - 18.0 34. 537.8 11.9 9.1 10.6 1.1 0.2 0.9 8.9 0.6 0.6 11.2 4.1 9.8 21.0不过，应指出，回归后，澳门人对民主政治的了解仍然不够全面并欠缺深度。跟1990年代初的调查结果一样，很少澳门人认识到行政、立法、司法三权分立和互相制衡对民主政制运作的重要性。一个可能的解释是，澳门人（尤其是新移民）长期受到领导人或舆论对西方三权分立政制的批评的影响，认为三权分立不适宜中国内地或港澳特别行政区，所以忽略了这个在西方民主政制中不可或缺的制衡机制。尤其是中央政府长期宣传只有以“行政主导”的政府才适合港澳特别行政区的区情，并通过基本法，在两地实行“行政主导”的政制，澳门人很难认识到权力制衡是民主政治不可缺少的要素。长远来说，这很不利于澳门的民主政治发展。虽然不少澳门人认识到言论自由及社会舆论对政府的监督作用，但众所周知的是澳门传媒的政治取向一边倒，只会“唱好”由中央政府委任的特别行政区政府，很少出现不同的声音。 425

澳门人文社会科技研究文选·政治卷三对政治参与的态度取向我们发觉1990年代初和1999年初的调查结果，最大分别在于澳门市民对澳葡殖民政府态度的改变。在1991年的调查中，55.8%的被访者同意或很同意“政府所做的事都是为我们好，所以我们应服从政府。；但1999年的调查只有14%的被访者同意或很同意上面的说法（见表4）。调查结果显示：①澳门人对表现乏善可陈的澳葡夕阳政府投以不信任的一票；②澳门市民已经不再是传统的只知服从政治权威的“顺民”。事实上，根据1998年底的另一项电话访问调查，澳门市民对治安恶劣及长期经济衰退表示强烈不满，对夕阳政府的表现感到很失望。①澳门沉默的大多数已经不再沉默，他们在私底下及公众场合都批评政府的无能和错误政策。两年后，在特区政府的管治下，澳门市民对政府明显恢复信心，2001年接近四成的被访问者认同上面的说法。表4 对政治参与的态度取向您同意下列的说法吗？很同意 (%)同意 (%) 无意见/中立(%)不同意 (%)很不同意 (%) 样本数（个） 1．小市民不适宜参加政治活动 1991年调查 1999年调查 2001年调查 2．好市民有义务在选举中投票 1991年调查 1999年调查 2001年调查 3．从事政治是高尚的工作 1991年调查 0.8 0.2 0.9 5.7 9.5 28.6 0.8 23.9 20.0 15.6 79. 8 70. 0 51.0 44. 2 18 9 18.4 17.1 11.3 12.3 12.0 25.3 54.7 57.4 56.6 3.3 8.1 8.1 18.4 1.8 4.0 9.8 0.2 0.2 0.2 1.4 662 496 462 662 496 462 661 ①笔者于1998年12月进行一项电话访问，采用随机抽样的方法，成功地也访问了588位澳门成年市民。 426

回归后澳门的大众政治文化续表4您同意下列的说法吗？很同意(%)同意(%) 无意见/中立(%)不同意(%)很不同意(%)样本数（个） 1999年调查 2001年调查 4．搞政治好危险 1991年调查 1999年调查 2001年调查 5．政府所做的事都是为我们好，所以我们应该服从政府 1991年调查 1999年调查 2001年调查 1.0 6.3 3.6 2.2 6.5 2.6 0.4 4.5 30.0 25.5 40.2 37.4 24.7 53.2 13.6 32.9 30.6 24.9 24.5 30.7 25.3 16.8 12.8 30.7 37.2 41.3 30.9 29.7 42.2 26.6 65.8 27.1 1.2 1.9 0.8 0.0 1.3 0.9 7.5 4.8 496 462 660 96 462 662 496 462部分可能由于对殖民统治政府的表现失望，澳门人一般对政治人物或官员评价不高。表4显示，在1999年和2001年的调查中，分别有31%和31.8%的被访者同意或很同意“从事政治是高尚的工作”，比1991年的调查分别下跌了14%和13.2%。然而，虽然部分澳门人对参与政治活动仍抱有戒心，约三成的被访者认为“搞政治好危险”，但相比十年前甚至回归前夕，已经下跌了约一成。66.4%的被访者觉得每一个澳门市民，不论贫富或社会地位，应有平等的政治权利；79.6%的被访者认为一个好市民有义务在选举中投票。另外一个改变不大的态度取向是澳门人相互之间的信任感。虽然澳门经济持续不景气，但澳门市民相互之间的信任及容忍程度未见减退。如表5 所示，在2001年的调查中，55.7%的被访者同意或很同意“多数澳门人都是诚实可靠和可以信任的”；只有20. 9%的被访者不同意这个说法。澳门人对人和对事都颇能容忍：2001年的调查显示，44.3%的被访者同意或很同意“凡事不要与人争，能忍则忍”。但澳门人并不是无原则地容忍下去，79.4%的被访者同意或很同意“对于自己认为正确的，应该据理力争。这个说法。简言之，跟十年前一样，回归后的澳门文化是一个传统与现代的结合：有中国传统的忍让、和谐和诚信的美德，以及拥有现代西方的开放、 427

澳门人文社会科技研究文选·政治卷公平竞争观念。①表5人际关系的互相信任和合作您同意下列的说法吗？很同意 (%) 同意(%) 无意见/中立(%) 不同意(%) 很不同意(%) 样本数（个） 1．多数澳门人都是诚实可靠和可以信任 1991年调查 1999年调查 2001年调查 2．凡事不要与人争，能忍则忍 1991年调查 1999年调查 2001年调查 3．对于自己认为正确的，应该据理力争 1991年调查 1999年调查 2001年调查 1.2 3.8 2.6 2.4 2.8 6.1 5.3 8.9 21.3 56.4 51.1 53.1 51.1 47.5 38.2 77.1 70.8 58.1 16.8 18.8 23.4 11.6 17.2 .18.9 10.2 13.5 13.6 24.7 24.6 17.4 33.7 30. 2 33.4 7.3 6.9 7.0 0.9 1.6 3.5 1.2 2.2 3.5 0.2 0.0 0.0 656 496 46l 662 496 461 660 496 456 四澳门人的政治效能感政治效能是“参与型”政治文化的重要指标。只有当市民有信心可以影响政府政策，他们才会积极议政论政。政治效能有两个面向：公民能力(civic competence)和臣民能力（subject competence）。前者指公民影响政府决策的能力，后者指公民对向政府部门或官员求助的信心。1991年的调查结果显示，澳门人的公民和臣民能力都偏低。过去十年来，澳门人的政治效能感有没有明显增强呢？表6和表7显示，澳门人的政治效能感改变不大。像1990年代初一样，2001年的调查显示，只有极少(3%)被访者觉得他们有或肯定有能力去影响政府的决策，而85.3%的被访者觉得他们只① “对于自己认为正确的，应该据理力争”这个态度取向实质上含有中西文化的传统。中国古圣贤、英雄一向强调一个人应该有原则，有气节，威武不能屈，贫贱不能移，并且应择善固执。西方的价值观特别强调每一个人都应拥有同等机会，在公开、公平的竞争规则下，争取和维护个人的利益。在一个法治的社会，以上的平等、公平原则是得到法律的保障的。相比中国古圣贤豪杰的道德规范，并不是每一个市民百姓都可以或有条件模仿的。 428

回归后澳门的大众政治文化有很少或完全没有能力去影响政府决策。与此同时，只有20.4%的被访者相信当他们有事情找政府部门帮忙时，有关部门会认真帮他们解决问题，比澳葡时期仅高出8%；而25.2%的被访者对有关政府部门仍缺乏信心，认为政府部门多数不会或肯定不会帮他们解决问题，虽然这比回归前1999年调查的44.2%进了一大步。很明显，特别行政区政府需要多听取民意，接受市民的批评和监督，认真帮助市民解决问题，才可以进一步提升澳门市民的政治效能感。表6影响政府决策的能力表7对向政府部门求助的信心总的来说，澳门人还是比较保守的。当被问及如果政府的政策严重损害他们的利益，他们会否采取行动去提出反对时，在2001年的调查中，只有29.2%的被访者表示他们肯定会或多数会采取行动，比1991年的调查还要少6.2%（见表8）。换言之，很多澳门人对特别行政区政府信心不足，不相信有关当局会回应他们的行动或要求。不过，值得注意的是，虽然会采取实际行动去批评和反对政府政策的人比1990年代初少了，但这部分人 429

澳门人文社会科技研究文选·政治卷会更积极地采取多种不同渠道去反映他们对政府的不满。表9显示，与1991年的调查比较，在比例上有多过一倍的被访者会向有关政府部门投诉或找议员及社会团体帮忙；写信或致电去报纸、电台、电视台等传媒反映意见的比例亦倍增。值得注意的是，只有8.3%的澳门市民会选择比较偏激的请愿、游行、示威、静坐等行动。相对于香港人来说，澳门人比较保守、自制和温和。表8对政府错误政策的态度表9对政府错误政策可能采取的行动单位：%注：由于被访者可以选择多项行动，所以各项百分比之和大于100%。五结语按照美国政治学家阿尔蒙德（GabrielA．Almond）的理解，一国的政治文 430

回归后澳门的大众政治文化化是国民长期形成的心理积淀，深藏在国民心中。政治文化不是一成不变的，而是随着社会的发展而演变，但政治文化的改变有一段漫长的过程。澳门这个小城，经历400年的殖民统治，是中西文化的交汇点。澳门人继承了中国传统文化的忍让、诚信和对权威的尊重。他们希望有一个万能的政府能够像父母照顾儿女一样照顾他们的利益。他们不想见到社会动乱，有关诉求一般都经过正常官方或民间途径去表达。虽然回归后澳门的经济未见起色，市民对特别行政区政府仍抱很高的期望，他们相信新特别行政区政府需要时间学习管治澳门，而澳门人亦需要时间学习如何落实“澳人治澳”，尤其是年轻一辈受到“澳人治澳”口号的感染，开始积极参与公共事务和监督政府施政。他们接受西方民主价值观，认为在选举中投票是市民应尽的公民义务。实质上，澳门的政治文化正从传统的“臣属型”过渡到“参与型”的文化。绝大多数澳门人心目中的理想政治体制是民主政治，并且认为民主政治很适合澳门。换言之，澳门人基本上已经具备了实行民主政治的心理素质。只要澳门的政治领导人和政治精英下定决心，由上至下推动民主政治，一个民主的澳门便可以水到渠成了。为了配合澳门人不断提升的政治参与意愿和民主意识，特别行政区政府应更加开放，增加施政的透明度，从体制上加快澳门的民主步伐。现体制中的过度中央集权并不适合澳门人的“参与型”政治文化。长远来说，只有当政治体制与人民的政治文化心态互相吻合，才可以维持政治稳定并提高政府的认受性。（原载吴志良、杨允中等编《澳门2002》，澳门，澳门基金会，2002） 431

港澳选举文化比较研究余永逸* 余振**民主选举尤其是普选是民主政治的基石，一个国家或地区的选举文化，在很大程度上反映该国家或该地区的民主化程度。立法会直选在香港实施超过10年，在澳门更超过20多年，港澳两地的选举文化有什么异同？我们分别从政党或政团的选举宣传与策略，及选民的投票行为和投票取向的角度比较港澳两地的选举文化。有关香港选举文化方面的研究，硕果累累，文献很多；相比之下，对澳门选举文化的研究不多，存有很多空白。所以，由于资料所限，本文重点分析香港的选举文化，有关澳门方面的分析则着墨较少。一选举宣传与策略（一）香港传统上，香港的选举宣传主要是以家访、派传单海报、挂街板等活动为主。但在回归后，香港的立法会地区直选开始有台湾化的现象。首先，在候选人的形象设计方面，香港的政客不再单单只以政纲和严肃的形象来吸引选民的注意，而学习了台湾政客，建立有个人特色的宣传策略。在香港2000年立法会地区直选中，一些候选人就吸取了台湾的经验，并借用在选举宣传设计上。例如，民主党在港岛选区的名单，就名为“港岛绿色团队” （如宋楚瑜的“新台湾人服务团队”）；另一位港岛区独立候选人谢伟俊，借用了陈水扁在过去选举中扮演超人的做法，以“法律超人”的名称*澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系助理教授。**澳门理工学院理事会顾问，美国夏威夷大学政治学博士。 432

回归后澳门的大众政治文化去吸引选民的注意；①自由党新界西选区候选人杨福广，亦借用陈水扁在1994年参选台北市市长时所出版的书《阿扁与阿珍》，也出版了《白饭鱼与小拖船》一书，讲述他与妻子的关系和过去两人共同面对困难的情景，与陈水扁的《阿扁与阿珍》可谓同出一辙。②可以说，陈水扁在过去台湾选举所采用的软性宣传，强调温馨关怀的信息，吸引不少香港的参选者借镜。例如，民主党新界东选区候选人郑家富，就自称为“橡筋裤”，借以吸引小孩和其家长的注意，强调关怀家人；而民建联亦有所改变，在形象上，并不如以往般的严肃，在宣传品上，候选人的相片不再单单穿着传统的西服示人，而有以穿着一般便服为主的宣传海报，借以显示其亲切的一面。明显地，香港的选举宣传如台湾般越来越趋向软性化、人情味化。在选举活动方面，个别候选人也学习台湾政客，举行造势大会，如民主民生协进会九龙西选区候选人冯检基、民主党新界东选区候选人郑家富和自由党新界东选区候选人刘庆基，在选区中举行一些集会，当中不但有候选人的自我介绍和宣传，而且还有一些文娱表现。然而，由于香港政府严格控制候选人的选举经费，③故此，这些候选人的造势大会规模并不能如台湾那么大（犹如一个综合晚会），而参加的人数亦不多。除了如台湾政客般趋向软性的宣传，香港的选举也越来越多负面的宣传。在过去台湾的选举中，候选人都是互相指责对方的不是，除了在政策和意识形态上的争辩外，也有关于政客们的个人道德问题。例如，在2000年总统选举中，宋楚瑜被指在当台湾“省长”和国民党秘书长时，偷去政府和国民党的金钱，而陈水扁亦被指控在当台北市市长时，借协助马来西亚商人陈国平在台北市申请赌牌一事上，骗取陈国平10亿新台币。过去，香港选举中亦有一些负面的宣传，但主要是围绕候选人的政治意识形态，然而，在回归后，负面的宣传，不再单以意识形态为主，而是亦如台湾般趋向于个人道德问题，最明显的例子就是2000年立法会选举的程介南事件。①由于谢伟俊是一位律师，故以“法律超人”的名字自称。②《明报》，2000年7月29日，A9页。③在2000年的立法会选举中，选举管理委员会规定各选区候选名单的选举开支上限，在地区直选方面，九龙东和九龙西两个选区的开支上限为150万港币，香港岛选区为200万港币，新界东和新界西选区为250万港币。请阅选举管理委员会《二零零零年立法会选举活动指引》，第十四章，第二部分，香港，香港政府，2000年5月，第233页。 433

澳门人文社会科技研究文选·政治卷前民建联副主席和立法会议员程介南，在参选港岛区地方直选时，被香港的《苹果日报》揭露以权谋私，指控程氏曾以立法会议员的身份向政府部门索取一些被定为机密的资料，并把这些资料卖给他所开办的政治顾问公司的顾客。程介南事件发生后，不单程氏被谴责，而民建联亦被其他候选人批评为一个不可信的政党，身为党主席的九龙西选区候选人曾钰成在该地区的支持度也面对下跌的压力。①此外，在报章上亦有一些匿名的广告批评程介南和民建联，如有一个以“一群担心香港政治的市民”为名的广告谴责程氏。②在2000年的立法会选举里，其他候选人和政党也同样有类似的指控，如民主党被指以立法会的资源，去聘请其所属党员开办的顾问公司，而这间公司的注册地址是在民主党的会址，民主党的做法被评为私相授受和不道德；独立的“民主派”港岛区候选人曾健成，被指控在组织保护钓鱼台运动时，偷取公款；前线的立法会议员和新界东选区候选人刘慧卿，亦被指控在瑞士银行有一私人账户且没有向立法会申报，有违立法会议员申报利益的守则；民主党副主席和新界西候选人何俊仁被指控有婚外情。③值得留意的是，这些指控并未完全得到确认和确实无误，但在选举期间就出现个人道德和私生活的互相指责。这些个人的负面攻击可以说在回归后的选举中越来越明显和普遍。在选举策略方面，香港各政党也学习台湾的配票策略。台湾的“立法院”选举是采用“多议席单票制”，即在同一个选区中有多个议席，而选民只可投票支持一个候选人，候选人的当选以其所得的相对多数票来决定。④为了能赢取最多的议席，政党通常会在选区中提名多个候选人。同属一政党的候选人们在同选区竞选，为了避免他们因过分激烈的竞争，而使个别的党员落选，政党都会在选区中进行配票的策略。例如，在一个选区中，政党甲认为可以在该选区赢取二个议席，于是提名两名党员在该区参选，为避免党在选区中的支持集中于个别党员身上，而使另一名党员得不到足够的选票而落选，该党会指示选区的支持者，投票支持不同的党员，如指示男性的支持者投票给党员甲，而女性支持者投票给党员乙，借以平均两①一位民建联的地区党员告诉本文其中一位作者。②《苹果日报》，2000年9月7日，All页。③《太阳报》，2000年9月9日．A17页。④如在一个选区中有五个议席，在选举中得票最高的五位候选人便能当选。 434

港澳选举文化比较研究者的得票。除了用性别外，政党亦可以支持者的出生日期、居住地区、年龄等指标来指示支持者如何投票支持党的候选人。虽然，香港的立法会地区直选并不是采用“多议席单票制”，而是“比例代表制”中的“最大余额法”，但香港的政党已开始利用此法的特点，从而采用配票的方法希望增加政党所得的议席。在此选举方法下，各选区有多个议席，政党或个别独立的候选人都会组成一选举名单，名单中的人数不能超出选区的议席，选民并不是投票给个别的候选人，而是个别的名单；议席的分配以名单得票率，分给名单中的候选人。以下是议席分配方法。以某地方选区为例，要选出立法会议员五人，即议席空缺有五个，有效选票共计100万张，分投六份候选人人数不一的名单，有关的投票制度将会运作如下。候选人规定当选的选票基数：1000000 ÷5 =200000 假设六份提名名单各得的有效选票如下（见表l、表2、表3）。表1 各名单的得票名单名单1 名单2 名单3 名单4 名单5名单6候选人候选人A 候选人B 候选人c 候选人D 候选人E候选人F 候选人G 候选人H 候选人I -候选人J 候选人K 候选人L - -候选人M 候选人N - - -候选人O 候选人P - - -候选人Q - - - - 余票 290000票 270000票 80000票 120000票 30000票 110000票表2 各名单得票到达基数的当选者和扣除基数后各名单的余要名单名单1 名单2 名单3 名单4 名单5名单6候选人候选人A候选人F无无无候选人Q 余票 90000票 70000票 80000票 120000票 30000票 10000票（当无余论票）表3 按余票多寡决定各名单的当选者名单名单1 名单2 名单3 名单4 名单5名单6候选人候选人B无无候选人M无无注*在余下选票中，以候选人M的120000票为最多，其次则为候选人B的90000票。经过步骤1 减去选票基数后，尚余两个议席空缺，故要进行步骤 2，结果由尚余选票得票最多的两份名单的候选人当选。其余候选人即告落选。资料来源：选举管理委员会：《二零零零年立法会选举活动指引》，第一章，第七部分，香港，香港政府，2000年5月，第19- 20页。 435

澳门人文社会科技研究文选·政治卷根据1998年第一届立法会选举的经验，那些主要参选名单（如“民主派”和民建联）所得的票数都超过那个当选基数，但大多只能得到一个议席，它们不能在步骤2中按余票多寡赢取多一个席位，而一些党派（尤以民主党）就发现若它们在一些选区中由一份名单分开为两份，而两份名单能平均分配党在该区所得的票数，虽然它们的票数未能达到步骤1的当选基数，但它们都能在步骤2中各自赢取一个席位。因此，党的所得议席也由一席变成两席。事实上，在1998年立法会新界西选区中，同属前线的李卓人和梁耀忠由于不能互相协调在名单上的排名，梁氏就退出前线并另组一名单在该区参选，最后李和梁都有足够的余额票当选，但若两人合组一名单，并把他们在这次选举所得到的票数加起来，他们的名单只能赢取一个议席。故此，分拆名单便开始得到其他政党的留意和考虑。在2000年的选举中，民主党就在新界西和新界东选区分别分拆出三张和两张名单，希望能在该选区赢取多一个席位。①要留意，分拆名单后，在同一选区里，一个政党会提名两张或以上的名单参选，犹如在台湾的“多议席单票制”。故为避免党的名单有过激的竞争，政党便要采用配票的策略。民主党在新界西和新界东的配票策略是采用责任地区的方法，指示党的支持者投票支持哪一份名单，如在新界东选区，民主党的两张名单分别以郑家富和黄成智为首，后者主要在新界北区和部分沙田区进行宣传活动，要求在这些地区的民主党支持者投票给黄氏的名单，而郑氏的名单就在其他地区进行宣传活动，最后两张名单都能各自赢取一个议席，为民主党在该选区取得两个立法会议席。若民主党在此区不分拆名单，把两张名单的得票加在一起，该党只能获取一个议席，故此，民主党在新界东选区的分拆名单和配票的策略是成功的。但在新界西选区，民主党就未能因分拆名单而多取一议席。虽然，该党的三份名单所得的选票都是三万到四万张，②配票的策略可说是成功，但由于该党在此区所得的选票下降，无论是分拆①在1998年的选举中，在新界西和新界东所得的直选议席分别为两席和一席，民主党希望透过分拆名单能分别赢取三个和两个议席。②在这选区中，民主党的三份参选名单，分别是以李永达为首的名单主要在葵青区进行宣传，要求当区民主党的支持者投票支持他的一张名单；而何俊仁的名单以屯门和元朗市区为主呼吁当区民主党选民支持他的名单；第三份名单以陈伟业为首，其责任区就在荃湾区和元朗市中心。 436

港澳选举文化比较研究名单还是只以一份名单参选，都并不足以令该党赢取三个议席。民主党在2000年立法会地区直选的配票策略是成功的，虽然在新界西并不能比1998年的选举多赢一席，但从各名单所得的票数和平均度分析，都合乎其在选前的估算，这显示选民在投票时亦会受到政党的影响，依照党的提示投票支持个别参选名单。可以预期，民主党在2000年的成功经验，将诱使其他政党人士在日后的立法会地区盲选中，采用分拆名单和配票的策略。整体来说，香港立法会地区直选宣传与策略的发展，学习台湾，并渐渐趋向软性的和负面的宣传，以及采用配票策略去增加政党的得票和议席数目。（二）澳门澳门现代立法会直选的历史要比香港早15年。1974年葡国“四二五” 鲜花革命，推翻独裁政府，翌年葡国国会通过《澳门组织章程》，成立立法会，其中1/3的议席经普选产生。由于受到当时不公平的选举法①限制和华人普遍对政治不感兴趣等因素影响，第一（1976年）及第二（1980年）届立法会直选基本上由土生葡人社团操纵。这个现象到1984年第三届立法会选举才改变，并从1988年第四届立法会开始，基本上由华人社团操控直选。近三届（即1992年，1996年和2001年）的立法会直选，投票率都超过50%（分别是59.3%，64. 5%和52.3%），毫不逊色于香港。澳门沿袭葡国及欧洲大陆国家普遍采用的“比例代表制”，并采用“汉狄法”计算参选组别所实得的立法会议席。1991年及以前的选举的计算方法是：每一组别第一候选人获该组所得的全部票数，第二候选人获1/2票数，第三候选人获1乃票数，第四候选人获1/4票数，依此类推。1992年后改用新“汉狄法”计算方法：第一及第二候选人所获票数与旧计算法一样，第三候选人则只获该组所得的1/4票数，第四候选人获1/8票数，依此类推。很明显，新计算法不利于实力强大的参选组别，因为第三名候选人获选的机会甚微；而相对有利于弱势参选社团。这解释了近两届立法会直选的参选组别数量屡破纪录：1996年有12组，2001年更增至15组。当然，直选名额由回归前的8个增至2001年的10个，亦因此吸引更多社团或政团参与直选。①当时的选举法规定在澳中国人要在澳门居留五年以上才可以投票，对葡籍人士则没有这个规定。 437

澳门人文社会科技研究文选·政治卷由于澳门地方小，人口不多，所以立法会直选不分区，全澳门为一个大选区，竞选10个直选议席。与香港一样，澳门的选举宣传亦以家访、派传单、贴海报或挂横额等活动为主；其次是本地电台、电视台和报纸上的竞选宣传。根据我们的调查，接近六成澳门选民是透过传单、家访、海报等途径认识候选人，而约四成选民透过本地传媒认识候选人。①令人诧异的是，只有4%的选民是透过论坛、座谈会、咨询会等场合认识候选人。在选举活动方面，个别参选组别亦有效法台湾选举的造势大会，尤其是竞争空前激烈的1996年立法会直选。对1996年及以前的立法会选举，政府没有立法限制竞选经费。经济实力雄厚的商人参选组别，举办大型的文娱晚会，重金邀请香港红歌星助阵。个别参选组别并涉及贿选丑闻。这个情况到2001年立法会选举，政府立法限制竞选经费②和加强对选举的监控之后才改变。相对于香港，澳门的选举宣传更软性和更有人情味。澳门是一个相对保守和注重人际关系的社会，最有效的竞选宣传策略是与选民直接接触、交谈，尤其是通过社团的关系，与选民保持直接联系。相对于香港选民，澳门选民的民主意识较薄弱；后者比前者更现实，主要是关心与切身生活有关的问题，很少关注澳门的民主发展。事实上，以吴国昌为首的澳门“民主派”组别能于2001年直选中以大票数胜出，成为票王，主要是因为吴组淡化对民主政治的宣传，及强调一个以改善民生为主的政纲和吴国昌在立法会的表现。事实证明，澳门的亲中和亲政府参选组别的表现，比香港的亲中和亲政府政党更成功，主要是因为前者在基层的工作，比后者做得更深入更全面和更具人情味。二投票行为（一）香港在回归前，香港的三级议会地区直选的投票率都不高，一般只有三成①本文作者其中一人曾于2001年10月在澳门进行电话访问调查。②2001年3月澳门立法会通过法例，规定每一个参选组别的竞选经费，不能超过当年政府财政预算的o．02%，如以2001年财政年度计算，即不能超过200万澳门币。 438

港澳选举文化比较研究多。但是1998年香港特别行政区首届立法会地区选举的投票率，就打破了香港地区直选的纪录，首次超过五成的投票率(53.29%)，约有150万的登记选民投票，①比1995年的立法局地区直选投票人数多出约2/3（当时约有92万人投票，投票率为35.8%）。②对香港特别行政区首届立法会地区选举的高投票率，有人有不同的解释。有意见认为这是香港特别行政区成立后，首次立法会选举，为了显示“港人治港”的理念，所以驱使选民出来投票。另一方面，有意见认为，高投票率反映了选民对政府的不满，希望透过选票支持“民主派”人士，加强对政府的监察。此外，也有一些人认为投票日当天早上下大雨，当下午雨势减弱就驱使市民赶快出来投票，免得天气再次变坏，而不能出外投票。③但钟庭耀的研究指出，根据过去1991年和1995年的每小时投票人数和投票率，1998年每个时段的投票率和人数都比过去高，所以这与天气好坏无关。④亦有人认为在1998年的选举中，香港政府首次向投票的选民派发一纪念卡，而有一服饰连锁店就为持有这一选举纪念卡的顾客在投票当日提供折扣优惠，这也驱使选民出来投票。但根据香港大学社会科学研究中心和香港过渡期研究计划所做的选后电话问卷调查，索取选举纪念卡和选举当日下雨都并不是选民去投票的主要理由（表1和表2）。两个选后民意调查都显示，尽公民责任才是选民投票的主要原因和动力，这也说明越来越多的港人视投票为他们参与选举的权利和义务。而香港过渡期研究汁划的调查，更反映市民出来投票，并不一定是对特别行政区政府的不、满，或制衡当权派的行动，也可以是对其支持的表现。①叶天生：《香港选举资料汇编：1996 - 2000年》，香港，香港中文大学香港亚太研究所，2000，第29页。②雷竞璇沈国祥；《香港选举资料汇编：1995年》，香港，香港中文大学香港亚太研究所，1996，第J01页。 ③在投票当日，由于雨势很大，有一些票站有水浸的问题，而给前来投票的市民带来不便。④Robert Ting-yiu Chung, "Voter Participation: Explaining the Record Turnout Rate," in KuanHsin-chi, Lau Siu-kai, Louie Kin-sheun and Timo山v Ka-ying Wong (eds.) ，Power Tansfer andElectoral Politics： The First Legislative Election in the Hong Kong Special Administrative Region， Hong Kong: Chinese University Press,，1999, pp. 261 - 162 439

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表11998年香港立法会地区选举选民投票的主要理由(1) 投票理由百分比公民贡任支持个别政党或政治联盟改善经济和社会状况在特别行政区第一次立法会地区选举投票不满临时立法会和特别行政区政府加快香港民主化和改善香港的自由和民主亲友、邻居或朋友的推荐政府和传媒的宣传索取选举纪念卡支持“港人治港”的原则在下雨天没有什么事做其他原因不知道 59.7 14.8 5.1 3.6 3.4 1.9 1.9 1.3 1.0 1.0 0.9 2.8 2.5注：在各项原因中，被访者被要求指出哪一项是最重要的原因驱使他／她出来投票。资料来源：Robert Ting-yiu Chung， “Voter Participation： Explaining the Record Turnout Rate”， in Kuan Hsin-chi， Lau Siu-kai， Louie Kin-sheun and Timothy Ka-ying Wong （eds.）， Ppwer Transfer and J- Lectoral Politics:The First Legislative Election in the Hong Kong Special Administratice Region, Hong Kong: Chinese University Press, 1999, p.263。表21998年香港立法会地区选举选民投票的主要理由(2) 投票理由分数落实个人的公民权选出一个能监察政府的立法会，从而能保护个人的利益落实“港人治港”的理念持个别候选人或政党在香港特别行政区首届立法会选举中投票选出地区直选立法会议员借以制衡功能组别的议员表示爱国和爱港表示对香港经济情况不满表示对特别行政区政府的支持 7.58 7.506.666.496.015.885.465.274.98 440

港澳选举文化比较研究表11998年香港立法会地区选举选民投票的主要理由(1) 投票理由百分比表示对特别行政区政府的不满证明自己并不是政治冷感索取选举纪念卡 4.84 4.42 2.26注：这问题是要求被访者就各个原因作出评分，o分代表不重要，10分代表极其重要，以上的分数是所有被访者的平均数。资料来源：香港过渡期研究计划。虽然，1998年的立法会地区直选创下香港有史以来的最高投票率，但是2000年的立法会选举，投票率就下降至43.57%，比1998年少了约10%，而投票人数亦少了15万多人，只有133万多人。根据香港过渡期研究计划在2000年10月所做的选后电话调查访问，选民投票的理由，基本上与1998年的结果差不多，被访者投票的主要原因都是落实个人的公民权，以及选出一个能监察政府的立法会和落实“一国两制”的理念（表3）。调查亦显示，选民不投票的理由主要是工作太繁忙、对选举没有兴趣和不在香港（表4），这反映出选民并不在意选举和政治，亦认为政客并不能为个人争取利益。值得留意的是，由于民主党在2000年的选举中，所得票数下降了约17万票，与整体投票人数下降数目相近（约为15万票），以此推断，整体投票人数下降可能与以往支持民主党的选民不出来投票有关，反映出他们对该党失去信心，但亦没有其他的选择，故不出来投票。民主党内部所做的调查亦指出，过去在1998年立法会地区直选投票给民主党的选民，有18%没有在2000年选举中投票；①而民主党在1998年立法会地区直选的总得票为63万多票，以18%的人数计算，该党支持者在2000年选举没有投票的人数应为11万多票，与整体下降人数相近，这或许可以作为解释投票人数下降的主要原因之一。虽然，2000年的立法会地区直选投票率和投票人数明显下降，但比较回归前的数字还是有明显的增幅。而以40% - 50%的投票率而言，相对于其他西方国家（一般约为50% - 60%），香港在回归后的市民选参与选举的情况并不差。①林钜成、黄震遐、张炳良；《“聆听民意”运动专责小组中期报告》，香港，香港民主党，2000，第5页。 441

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表11998年香港立法会地区选举选民投票的主要理由(1) 投票理由百分比行使个人的公民权选出一个能监察政府的立法会，从而能保护个人的利益落实“港人治港”的理念支持个别候选人或政党选出地区直选立法会议员借以制衡功能组别的议员表示对特区政府的支持表示对香港经济情况不满表示爱国和爱港选出支持最低工资制的立法会议员表示对特区政府的不满 83.1 81.9 73.3 60.5 56.7 56.7 54.5 53.6 50.5 49.8注：这问题要求被访者就各个理由，指出该项是否重要或不重要的原因驱使他/她投票，以上数字是认为该项是重要或非常重要被访者（有投票的）的百分比。资料来源：香港过渡期研究计划。表4香港选民在2000年立法会地区选举不去投票的理由投票理由百分比太繁忙对选举活动没有兴趣不在香港对政治和投票并不关心立法会员并没有多大的权力立法会议员和政党只为他们自己的利益而工作并不能在众多候选人中，选择一位能代表自己的候选人不知道如何投票立法会不能改善地区问题不支持“代议政制” 身体健康问题已预知选举结果其他 15.0 10.30 10.0 6.6 6.6 6.69 5.6 5.0 3.0 2.3 2.0 0.3 20.9注：在此问题中，没有去投票的被访者（是已登记之选民）可指出三个不投票的最重要理由。资料来源：香港过渡期研究计划。 442

港澳选举文化比较研究（二）澳门与香港的选民一样，大部分(80.9%)澳门选民去投票的主要理由是尽公民责任、义务和权利，只有约13.9%是为了支持个别参选组别、社团，有12.7%的选民是为了支持某些候选人；而约13.9%是为了希望某参选组别提出的政策得到推行（见表5）。调查结果反映出政党或政团政治在香港和澳门的基础不深，固定和积极的支持者不多。很多市民缺乏自觉投票的意欲，每逢选举都要在政党或政团动员之下才去投票。这种现象在澳门更加明显。在立法会选举日，个别参选组别会用私人小房车、出租汽车、公司车、学校小巴等载送支持者到达投票站投票，只有缺乏竞选经费的“民主派”参选组别没有这样做。同样，与香港选民一样，澳门选民不去投票最大的借口是太忙、没有时间，其次是因为没有满意的候选人。值得注意的是，约两成不去投票的选民是因为对立法会没有兴趣，或觉得投票没有什么意义，因为选出来的议员不一定会替市民说话（见表6）。事实上，个别立法会议员更热衷于为所属社团或个人谋利益，表现令选民失望。而且，由于港澳立法会的政党或政团没有机会成为执政党，所以他们提出的政策主张或过于曲高和寡，脱离实际，或被政府改头换面，占为己用。久而久之，立法会在市民中的印象是一个只重“清谈”，或作无谓争议的议政机关。这部分地解释了为什么很多港澳市民对立法会选举缺乏积极性。表5澳门选民在2001年立法会直选投票的理由投票理由百分比尽公民责任、义务、权利支持某些参选组别、社团希望某些政策得到推行支持某些候选人受亲人影响受宣传影响80.9 13.9 13.9 12.7 2.8 1.6 443

澳门人文社会科技研究文选·政治卷续表5投票理由百分比其他理由不知道／无意见 4.4 0.4资料来源：本文其中一位作者于2001年10月初在澳门进行的电话访问。被访者可选择多项理由。样本数（即回答这题人数）为251人。表6 澳门选民在2001年立法会直选不去投票的理由投票理由百分比太繁忙，没有时间没有满意的候选人对选举活动没有兴趣投票没有什么意义，议员不一定代表市民利益不认识候选人其他理由不知道／无意见42.4 17.6 10.6 7.1 4.7 18.8 3.50资料来源：本文其中一位作者于2001年10月初在澳门进行的电话访问。被访者可选择多项理由。样本数为85人。澳门由于没有政党政治，选民的投票行为，除了受到社团政治的影响外，候选人的个人表现和过往政绩成为左右选民选择的最重要因素，而候选人的政纲只是次要的因素（见表7）。这反映出澳门选民的投票行为以候选人为中心，不是以政团政治或政纲为中心。表7 澳门选民在2001年立法会直选选择候选人的理由投票理由百分比个人表现好（能干、热诚、形象好）过往政绩好政纲好背景好（有学识、专业人士）认识候选人其他人介绍、口碑好 52.7 34.6 27.2 9.5 9.1 8.69 444

港澳选举文化比较研究续表7投票理由百分比其他理由不知道／无意见 13.203.3资料来源：本文其中一位作者于2001年10月初在澳门进行的电话访问。被访者可选择多项理由。样本数为243人。三选民投票取向（一）香港在选民投票取向方面，在回归前，一般都把中国因素作为支持“民主派”和亲中派的主要考虑因素。梁世荣研究了1991年和1995年的立法局地区直选后，指出选民的“反对共产中国的情绪”(Anti-Communist China Sen- timent)是影响他们投票取向的重要因素。① 根据梁氏的看法，香港人的“反对共产中国的情绪”源自于他们过去在内地经历共产党执政所带来的负面形象和感觉、在过渡期间中国政府对港英政府的强烈批评，以及1989年政治风波事件。②若选民持有这种反共的情绪，他们倾向投票支持“民主派”的候选人，作为支持“民主派”对中国政府的强硬立场和批评。然而，随着香港回归中国和香港经济发展与内地越来越密切，香港人的“反对共产中国的情绪”渐渐消退。③但是在投票取向方面，还是两极化，支持“民主派”或亲中爱国力量。选民的投票取向，渐渐从对中央政府转移到香港特区政府上。根据香港过渡期研究计划在1998年和①Leung Sai - wing， “The ＇China Factors＇and Voters＇Choice in the 1995 Legislative Council Elec-tion," in Kuan Hsin-chi, Lau Siu-kai, Louie Kin-Sheun and Wong Ka-ying (eds.), The 1995Legislative Council Elections in Hong Kong,( Hong Kong: Chinese University Press, 1996), pp. 201 - 24-4-; Leung Sai-wing, "The ' China Factor' in the 1991 Legislative Council Election: The June 4-th Incident and Anti-Communist China Syndrome", in Lau Siu-kai and Louie Kin-sheun(eds.) , Hong Kong Tried Democracy: The 1991 Elections in Hong Kong, Hong Kong: ChineseUniversity Press, 1993, pp. 187 - 236. ②Leung Sai-wing， “The ＇China Factors＇and Voters＇Choice in the 1995 Legislative Council Elec-tion，”p. 202. ③Leung Sai-wing， “The ＇China Factors＇and Voters＇Choice in the 1995 Legislative Council Elec-tion，” pp. 228 - 235. 445

澳门人文社会科技研究文选·政治卷 2000年立法会选举后的民意调查，①有较多投票支持“民主派”的选民对中央政府、香港特区政府和主要领导人的表现较为不满（表8）。②例如，对中央政府的表现，“民主派”的支持者中只有四成左右表示满意或非常满意，而亲中派的支持者中就有约六成表示满意；而对特区政府的表现，亲中派的支持者中有超过六成表示满意，而“民主派”的支持者中只有约二成半表示满意；对特首董建华和律政司司长梁爱诗的表现，大多数的“民主派”选民都表示不满意，但亲中派的选民大多表示对两人的表现感到满意。明显地，“民主”和亲中两派的选民对于中央政府和香港特区政府的表现，有不同的看法。表8香港选民对中央政府、香港特区政府和主要领导人的表现满意度单位：%1998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派中央政府的表现中央政府处理香港事务的表现香港特别行政区政府的表现 43.7 71.0 27.958.6 79.3 86. 941.9 46.6 21.4 64.0 77.4 49.3香港特别行政区政府就香港事务与中央政府交涉的表现 56.858.636.261.4特首董建华的表现政务司司长陈方安生的表现财政司司长曾荫权的表现律政司司长梁爱诗的表现 36.8 72.6 84.4 27.982. 8 72. 3 82.8 79.319.3 76.9 84. 3 17.352.0 80.0 84.0 45.4注:以上的数字为投票支持“民主派”或亲中派的选民中，对香港特区政府、有关主要领导以及中央政府表现表示满意和非常满意人数的百分比。资料来源：香港过渡期研究计划。此外，“民主”和亲中派选民的政治态度也有所不同，前者较为支持民①在1998年6月，香港过渡期研究计划成功访问了625位香港市民，其中418位已登记成为1998年5月立法会地区选举的合资格选民，其中345位并在当年的选举投票；在2000年10月，访问了721位市民，其中541位为2000年9月立法会地区直选的合资格选民，420位被访者在当年的选举中投票。②“民主派”包括民主党、前线、街工和民协，而亲中派只包括民建联。 446

港澳选举文化比较研究主和开放，后者较为保守。有关对于是否赞成立法会中的功能组别议席应由直选议席所取代的问题上，超过六成的“民主派”支持者都表示赞成，而亲中派的选民中只有约五成表示支持（表9）。而对于不同的政治现象，“民主”和亲中派选民也有差异；较多的“民主派”支持者接受或容忍政治的竞争，如多个政党在选举中的竞争、政治的辩论或争论、游行示威，以及旁听立法会会议人士在会内的高声抗议（表10）；但他们较为不能接受行政会不接纳立法会的意见，以及立法会中功能组别的议员透过分组点票的方法否决地区直选议员所接纳的方案；相比之下，亲中派的支持者较为接受一个行政主导的政府。表9 香港“民主派”和亲中派的选民对于立法会应否由全民直选产生的看法单位：%1998年2000年“民主派”亲中派“民主派”亲中派支持反对中立不知道66.8 18.9 14.451.7 34.513.877.5 13.64.752.1 17.39.321.3资料来源：香港过渡期研究计划表10香港“民主派”和亲中派选民对不同政治现象之容忍度单位：%1998年2000年“民主派”亲中派“民主派”亲中派在选举中多个政党互相竞争政党在立法会中的辩论政党领袖在电视／电台上争论行政会议和立法会持不同意见* 行政会议不接受立法会的建议 90.5 90.0 78.9 76.9 41.182.8 82.8 72.4 79.3 62.191.1 88.5 80.6 78.0 44.082.7 74.7 60.0 74.7 45.3立法议员在会议讨论时用强硬的措辞批评他人 51.627.661.838.7立法会中功能组别的议员否决地区直选议员的提案23.737.929.338.7 447

澳门人文社会科技研究文选·政治卷续表101998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派非立法会议员在会议期间在会内高声抗议 56.858.636.261.4游行和示威75.851.771.249.3注：以上数字，表示在“民主派”/亲中派的选民中有多少百分比的被访者接受那些政治现象。*根据香港基本法“Executive Council”是“行政会议”，但在澳门则称为“行政会”，请见《香港特别行政区基本法》第54条和《澳门特别行政区基本法》第56条。为了行文方便和避免混淆，我们统一采用“行政会议”。资料来源：香港过渡期研究计划。另一方面，“民主派”和亲中派支持者的个人背景和特征也有分别。第一，“民主派”的支持者较为年轻，约有六成的支持者是在40岁或以下，而亲中派只有约四成的支持者是在40岁或以下（表 11）。第二，亲中派选民有较多比例是在小学或以下教育程度（表12）。第三，在社会阶层方面，“民主派”的支持者比较多是来自中产阶层，而亲中派的选民较多是来自中下和劳工阶层（表13）。第四，在自我认同方面，比较多亲中派的支持者认同自己是中国人或中国香港人，但“民主派”的支持者大多认同自己为香港人（表14）。表11 香港“民主派”和亲中派选民的年龄分层单位：%年龄1998年2000年“民主派”亲中派 “民主派”亲中派18～25 26～30 31～35 36～40 41～45 46～50 50～5556～6021.8 16.5 10.1 15.4 9.0 9.6 6.9 2.717.3 0.0 13.9 10.3 17.3 10.3 10.3 6.912.6 11.5 14.1 18.4 15.7 9.4 5.2 4.29.3 8.0 8.0 18.8 12.0 12.0 1.3 5.3 448

港澳选举文化比较研究续表10年龄1998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派 61～65 65岁以上3.7 4.310.3 3.42.1 6.85.3 20.0100.0100.0100.0100.0资料来源：香港过渡期研究计划。表12香港“民主派”和亲中派选民的教育程度单位：%教育程度1998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派小学以下小学中一至中三中四至中五预科大专或以上2.1 5.9 15.4 27.1 13.3 36.20.0 17.3 13.8 24.1 13.8 31.04.2 7.4 18.5 22.8 13.2 33.9 9.3 21.3 10.7 26.7 12.0 20.0100.0100.0100.0100.0资料来源：香港过渡期研究计划。表13香港“民主派”和亲中派选民所属的社会阶层单位：%社会阶层1998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派劳工阶层中下阶层中产阶层中上阶层上等阶层不知道21.3 31.9 36.1 4.8 5.942.9 17.9 32.1 0.0 7.1922.5 18.3 50.3 7.3 0.6 1.030.7 20.0 36.0 8.0 0.0 5.3100.0100.0100.0100.0资料来源：香港过渡期研究计划。 449

澳门人文社会科技研究文选·政治卷表14香港“民主派”和亲中派选民所属的自我认同单位：% 自我认同1998年 2000年 “民主派” 亲中派 “民主派” 亲中派中国人香港中国人香港人香港英国人海外华侨23.9 21.6 43.1 3.7 2.7 48.3 17.2 34.5 0.0 0.0 22.0 24.1 50.3 2.6 1.033.7 26.8 37.3 1.3 1.3100.0100.0100.0100.0资料来源：香港过渡期研究计划。总括而言，虽然“反对共产中国的情绪”在香港回归中国后渐渐消退，但选民的投票取向，还是如以往般的两极化——支持“民主派”或亲中爱国派，而选民的投票取向，基本上反映了他们个人的政治态度和个人背景的特征。（二）澳门由于历史的原因，澳门的传统社团基本上是清一色的亲中爱国社团，大部分新兴的专业团体或社团亦与传统爱国社团有千丝万缕的关系。澳门选民，也没有像香港选民一样，壁垒分明，分成拥护民主和拥护亲中政党两大派。严格来说，从选民的投票取向分析，澳门选民只有一派——就是“民生派”，即澳门选民会选择真正为澳门人做事，为民请命及有承担的候选人，吴国昌以高票当选是最好的佐证。当然，这并不是说澳门的选民不支持民主政治。事实上，我们的调查显示，①超过八成的澳门市民认为民主政治是最理想的政制，并且七成半认为澳门适合实行民主政制。四结语本文指出，自1990年代中期开始，港澳政党或政团，在不同程度上，①本文作者其中一人曾于2001年10月在澳门进行电话访问调查。 450

港澳选举文化比较研究采用台湾政党选举宣传的软性或人情味化的策略，并仿效台湾选举的“造势大会”，个别香港政党甚至使用台湾政党的负面宣传和配票策略。港澳选举的“台湾化”，反映出香港、澳门与台湾三地的政治文化有很多共通的地方，如强调人际关系。但由于三地的民风民情有别，港澳选举的“台湾化”是选择性的，如港澳就不采用台湾的对抗政治。民风淳朴的澳门不采取负面宣传策略对竞选对手作个人攻击，而港澳政党或政团的“造势大会”，无论在规模上还是现场气氛上，都远远比不上台湾政党发动的“造势大会”。港澳的选举亦相对台湾的选举廉洁（1996年澳门立法会的选举是例外），贿选丑闻较少。在选民的投票行为方面，港澳亦有很多相同的地方：大部分港澳选民投票的主要理由都是为了尽公民责任；不足一成半的选民是为了支持个别政党或政团而投票，反映出政党或政团政治在港澳的根基不深。在选民投票取向方面，港澳的分别较大：香港的选民倾向两极化，分成所谓的“民主”和“亲中”两大派别；而澳门则主要是“民生派”，意识形态淡薄。相对香港国际大都会的多元化，和香港立法会中不同政见、不同声音的激烈争持不同，澳门是一个平静、沉默甚至有点沉闷的小城。澳门立法会议员，包括直选议员在内，不会为一个政治原则或理念辩论，亦很少对政府施政作出有系统和建设性的建议；更多的声音是对政府政策的护航，或作不着边际的批评。换言之，澳门的选举文化，只不过正确反映了澳门的民主化程度。（2002年11月完稿。原载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II--回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003） 451

澳门人文社会科学研究文选政治卷第七篇施政报告与参选政纲

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践——夜读何厚铧特首的四份“施政报告”黄汉强*我们今天的研讨会是在澳门特别行政区成立三周年前夕举行，研讨的主题是“澳门经济发展与制度改革”，这很有意义。本人将研讨会的背景同主题联系起来，不揣冒昧地就小文的题目，提出一些粗浅之见，若有不当之处，请各位批评指正。一三年前，澳门特别行政区成立前夕，澳门的局面被人形容为“烂摊子”：法律法制不彰，治安严重恶化，经济连年负增长，政府架构和行政效率屡遭诟病，广大澳人强烈而迫切地要求改革，并把希望寄托在即将成立的澳门特别行政区及其政府上。因此“发展与改革”成为特别行政区政府施政的重大课题。澳门大学与北京大学组合的澳门回归后“澳门经济社会发展战略研究” 课题组，在提交给当时已是澳门特别行政区候任行政长官何厚铧先生的研究报告中提出：澳门回归后“特别行政区政府面临的根本挑战，就在于面对这样一个发育不全的资本主义经济制度，如何逐步改造成为既吸收人类一切文明成果，又符合澳门实际和居民文化传统的先进资本主义制度”？报① 已故澳门基本法起草委员会委员，澳门大学澳门研究中心顾问。 453

澳门人文社会科技研究文选·社会卷告建议特别行政区政府充分“利用回归的机遇”，以及“包括公务员在内的广大澳人思归、思变、要求改革、要求发展的强烈愿望以及爱国爱澳、‘澳人治澳’、积极参与等社会意识提高的回归效应”，在基本法规定的“保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变”的大前提下，“打破旧的格局，创造一种有利于澳门发展的制度安排”，“循序渐进地改革和提升澳门的制度，切实提高其竞争力”。研究报告同时考虑澳门的实际环境，认为“澳门的改革应当是一场渐进的变革”，“要正确处理稳定与变革的关系”，“既要积极稳妥，又要逐步实现制度的根本提升”，“开创一个适应本地优势和特点的运行模式”。报告建议首届特别行政区政府把最近三五年作为“适应期”，以“转变思维模式”、 “学习民主、科学决策”、 “提高行政效率” 和“确定发展路向，研究和启动改革”等。①在此之前，即1999年2月，何厚铧在作为澳门特别行政区筹委会副主任委员时，亦曾就澳门发展战略问题同该课题组澳门成员单独座谈，交换意见，鼓励学者多作研究。1999年5月，何厚铧参选澳门特别行政区第一任行政长官。他在以候选人身份提出的题为《知难而进共创新机》的参选政纲中，在回应广大澳人最关心、要求最强烈的关于澳门回归后的澳门改革与发展的愿望时作出承诺，宣示他在这个问题上的理念。他说：“澳门未来经济发展的总体策略，最大原则是提升澳门本身的条件，其中的焦点则在于创建一个有质素的市场。”“这不但是澳门现阶段的对策，更是一个新理想、新方向……唯有为此，才能突破困局、迈向远大的未来。”在讲到面对公共行政的问题时，他毫不含糊地指出：“行政效率不高和官僚作风，长期造成市民不便和妨碍经济发展。”而“公共行政机构的问题，因素错综复杂，最根本的是制度问题，澳门各界人士从亲身经历和生活感受中，早已指出这个体制确有改善的必要”。要达到这个目标，“特别行政区政府应该维持行政主导，以强势政府的姿态出现，并且不断改革，以适应社会的发展”。至于强势政府如何推动改革，何厚铧提出他的思路：“我们的总体策略就是：先改善，后改革，用改善来推动改革，用改革来不断改善，精益求精。我们要发掘澳门的力量，装备自己，不断加强改革的力量。”由此可见，何厚铧对澳门回① 澳门大学澳门研究中心、北京大学港澳研究中心“澳门经济社会发展战略研究”课题组:《提升澳门竞争力战略研究报告》，1999，澳门，第15 -19页。 456

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践阳后推动改革特别是在经济领域和公共行政推动制度改革的必要性和重要陛早有认知，亦有自己的初步设想。这是他在发展与改革问题上的原始理捻。他的这一理念在他出任特首以后的施政实践中都得到了印证和丰富。本文拟从何厚铧先生就任特首以来先后发表的四个“施政报告”和三年来的施政轨迹中进行粗浅分析和研究。这四个施政报告是：——2000年3月29日发表的《澳门特别行政区政府2000年财政年度施政报告》；——2000年11月9日发表的《澳门特别行政区政府2001年财政年度施政报告》；——2001年11月20日发表的《澳门特别行政区政府2002年财政年度施政报告》；——2002年11月20日发表的《澳门特别行政区政府2003年财政年度施政报告》。当每个“施政报告”发表一周后，澳门大学社会及人文科学学院、澳门研究中心都跟进就“施政报告”在市民中进行电话调查。每项调查都问及被访问者“你对特首的支持程度”，由被访者打分，以100分为满分。四次调查的被访者回答对特首支持程度的平均分依次是：2000年3月的调查结果是72.34分；2000年11月的调查结果是70分；2001年11月的调查结果是72.6分；最近（2002年11月）的调查结果是78.7分。这次平均分不仅比两年前的大幅上升，而且是在该份调查问及“支持程度”的所有问题中受支持程度最大、平均分数最高的一项。这反映了特首包括“发展与改革”在内的施政理念和实践已被广大澳人所接受，而且赢得越来越多的支持。至于对特首的施政方针是否满意，被访者当中表示非常满意或满意的，第一次调查占49.5%，第二次调查占41.5%，第三次调查占67.0%，第四次调查占72.9%。二关于制度对社会生产力发展的重要性，马克思早在100多年前已经指出，一个社会的生产力是否发展，决定于生产关系是否与生产力的性质和发展要求相适应。在今天，西方经济学理论更进一步把制度安排视为推动 457

澳门人文社会科技研究文选·社会卷经济增、长与发展的“内生变量”。制度安排在经济增长与发展中居于核心地位并起着决定作用。例如，美国新制度经济学派代表人物道格拉斯·诺思就认为，制度是一个社会经济绩效的动力和决定因素，并将政治组织和意识形态看做解释制度变革的基本成分。人们越来越发现一个节省交易成本而又有巨大激励效应的制度安排，会决定一个国家的经济绩效。①制度经济学派指出，当今西方社会的矛盾与弊端，是制度失调所致，主张政府在制度安排方面下工夫，通过对制度进行调整和改革，来维持经济的持续增长，确保社会的生存和发展。然而，什么是制度？“制度可以被定义为对人类重复交往所作的法律的、行政的和习惯性的安排”。②它是思想、习惯和生活方式的产物，是人类社会的习惯、风俗、行为乃至思想意识长期积累的结果。由此可以看到，制度改革必然牵动社会各方面的利益，尤其是旧制度既得利益者的利益。改革的过程就是社会利益的调整和再分配的过程，而且也涉及政治、经济、社会、文化、心理等方面的问题。因此，制度改革尤其是与时并进的制度改革，不仅是知易行难，而且要冒风险。“一个坏制度可能陷入稳态均衡，而一个费力建立起来的好制度却处于随时可能被破坏，重新回到坏制度的状态中。”之所以如此，是因为“制度演变的困难在于收益与成本的不相称。制度是一种大众享受的成果，但制度演变的成本却往往要由少数人承担，多数人搭便车，所以改革往往是困难的”。③由于地理和历史的原因造成的先天不足和后天失调，澳门社会自开埠以来虽然经历了400多年的发展，但在回归祖国时，资本主义制度仍然是发育不足，现代化水平不高的资本主义制度：第一，从社会根本制度来看，资本主义生产关系发展滞后，未切合现代化生产发展客观规律的要求；第二，从市场经济制度来看，澳门还处于较低的水平，与一般规范化的公平而有效率的自由市场还有一段距离；第三，从社会上层建筑来看，公共行政制度、政治法律制度、商贸制度等都有明显的缺憾和弊端，亦未能完全同国际接轨。此外，社会结构和民间意识都比较保守和滞后，等等。因此，①[美）道格拉斯-C．诺思：《经济史上的结构和变化》序言及第一章，北京，商务印书馆，1999，第195-196页。②[南斯拉夫]斯韦托札尔，平乔维奇：《产权经济学》，北京，经济科学出版社，1999，第3页。③茅于轼主编《新制度经济学名著译丛》丛书序言，见《产权经济学》。 458

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践在急于提高自身经济的国际竞争力的紧要关头，澳门主要制度的滞后是制约澳门经济持续增长和发展的“瓶颈”，务必及时进行革新，即调整、改革和创新。这也是澳门广大居民对澳门特别行政区政府的强烈愿望和急切要求。事实上，何厚铧就任特首以后的第一份施政报告（2000年），便从他在“参选政纲”中所表达的理念出发，提出以“固本培元，稳健发展”为特区政府整体政策的基本目标。在这个目标下，他谨慎行事，采取“按部就班，务实施政”的方针。他说：“任何一个新任政府，都必须经历一个执政上的尝试及探索阶段，以付出必要的时间和精力，去了解它的管治环境，了解各种现行政策措施的利弊得失，探讨成功的机会和潜在的风险，而决定它要做什么和不做什么。”他又说： “澳门刚进入‘一国两制’、‘澳人治澳’的特别行政区新时期，在社会心态、政治思维和管治理念等方面，都需要有所调整和适应，重新凝聚我们的意志和力量去创造澳门的未来。”所以，在制度改革方面，他在施政报告中没有直接和明显的表白，虽然在面对澳人关心治安问题不得不提到的法制问题时，他仍坚持“按部就班、循序渐进”的原则。他只是说：“至于法制方面，为配合新时期社会的发展，法律的完善、更新、制订、宣传和执行均有大量的任务等待我们承担。”一个关键的问题是：“‘一国两制’是一种全新的尝试，观念的更新，角色的转换，需要一定时间的实践，才能逐步达致实现”。经过近11个月的考验，特区开局良好。特首在提出第二份（2000年11月）施政报告时可以用较轻松的语调告诉澳人：“经过首年的实践，政府现在有条件以较轻快的步伐去实现我们的施政方针。”2001年的施政“将着重从广大市民感同身受和比较关注的课题人手”，“突出政府的政策理念”。什么是政府的“政策理念”？综观第二份施政报告：第一，“固本培元，稳健发展”，“在今天非但远未过时，还必须给予进一步的肯定和强化”，“在澳门未来重新走上振兴之路以后，我们也不能放弃巩固根基的努力，不能放弃我们开展任何工作的稳健态度”。第二，“在打好基础的同时，必须逐步有所发展。发展是民心所向，亦是政府必由之路”。 “无论从澳门的现实条件，还是从澳门的长治久安出发，我们一定要坚守发展的稳定性原则。”第三，为了回应“广大市民感同身受”迫切要求改革特别是公共行政改革的课题，他在第二份施政报告率先而且明确地提出从公共行政切入。他说，“我们与广大市民一样，清楚了解改革公共行政的必要性和迫切性”，政府 459

澳门人文社会科技研究文选·社会卷将在几个方面“加大公共行政改革的范围和力度”。然而他又补充说：“我们亦必须认识到，在特别行政区成立初期……需要相对稳定的行政架构和公务人员队伍。”他还强调特区政府“既不冒进，亦不甘于保守”，“稳健发展才是我们奋斗的风格”。“政府任何政策和任何改革必须稳步推行，要充分考虑到澳门的实际情况和承受能力，更需顾及社会的稳定和广大市民的利益。” 澳门是个古老而又微型的社会，经不起太大的冲击和震动。而现实存在的利益分配结构，以及既得利益集团在社会中的地位及其影响，是历史长期形成的，错综复杂，盘根错节，异常稳固。因此，澳门必须充分考虑社会改革的成本和风险；另一方面，现代资本主义自由市场讲究公平和效率，公平与效率往往又是矛盾的。公平是指公平竞争与自由选择，反对垄断；效率是指运用最佳资源和节省交易成本。由此可见，要对历史遗留下来的市场制度进行改革和创新，既迫切又敏感。因此要做到制度改革低成本、低风险，社会能承受，大众都支持，实在不容易。三面对困难，如何改革？何特首显然采取了思想为先导，选好突破口，先易后难，先改善后改革，逐步推进的策略。制度的改革与革新，首先是受到思想意识的制约。旧的落后的思想意识是改革的第一道障碍，而新的先进的思想意识是制度革新的号角和催生剂。不言而喻，改革要思想先行。没有思想基础的改革，推行倍加困难；有了思想基础的改革，再困难也会从中化解。所以邓小平在中国内地推行改革开放路线时，一再提出要“解放思想”。对此，西方学者加尔布雷思也早就提出警告：“信念的解放是改革工作中最难对付的一个问题，这一改革工作中的其他方面取决于这一点。所以难对付是因为建立在信念基础上的权力是绝对权威的；当信念的力量发挥到极点时，什么力量也动摇不了它。”①即使进行法律改革，“法律是不能走在理解力之前的”。②①王慎之：《当代资产阶级经济学概论》，吉林人民出版社，1984，第339页。②王慎之：《当代资产阶级经济学概论》，第339页。 460

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践由于澳门社会的特殊性和保守性，既得利益集团不会轻易地支持改革而令权力和利益受损，往往以不同借口反对和阻延改革，而最响当当的借口是怕改革不利于稳定。即使认同改革的人群，亦怕改革不当影响社会的安定繁荣。这两个“怕”，相信是澳门推行制度改革与创新最大的思想（信念）障碍。事实是，制度改革与社会稳定的关系，是辩证统一的关系。社会稳定有两种，一种是积极的稳定，另一种是消极的稳定。建立在与时俱进的制度改革基础上的稳定，符合客观发展规律的要求，有利于经济的持续发展与社会进步，这是积极的稳定。相反，建立在保守、落后、故步自封基础上的稳定，不利于制度的革新，甚至还滋长腐败、窒息进步。这是消极的稳定，即“超稳定”或称“稳态均衡”。何厚铧特首在实践他的“发展与改革”的理念中，深知思想先导，以及正确处理稳定、发展、改革三者之间的道理。因此，他在第三份“施政报告”中总结2001年施政的时候便说：“过去一年(200l)，政府改革工作展开，公共行政出现新的事物和现象，对政府部门运作的一些不良习惯产生冲击。虽然健康的进展始终属于改革的主流，但我们仍然留意到，保守态度对必需的改革构成障碍，激进的态度使改革欲速不达，两者都需要有所矫正，使改革在条件性与前瞻性两相兼顾的前提下，以正确的策略继续推进。”同时，他还特别提出“心理质素的重要性”。在同一份施政报告中，何特首表示，特区成立的头两年，特区政府已“经过了两个时代的交替和一个初步调整、适应的阶段之后，澳门各个领域的社会状况逐渐形成稳定的习惯与形态”。而在第二年中，特区政府“就若干重要任务的革新迈出了战略的第一步”。从该施政报告的内容分析，这个“战略性的第一步”包括三个方面。首先是“开始实施政府服务的改革”， “逐步全面建立起优质服务和问责制度”，推行“公仆观念和服务文化”，全面启动公务员一系列训练课程。其次是“政府对服务、外贸、金融、劳工及社会保障等方面的法律法规，都作了修改和完善的努力”。再次是“今年（2001年）八月，本地流动电讯服务正式开放，同时为未来博彩业的开放发展奠定了法律基础”。可见，这三方面的改革安排而且取得成果，显然是经过深思熟虑的。因为这三方面的改革，早已是社会的共识，也是澳人对改革的首要要求。当然要全面改革公共行政制度，问题复杂，难度大，遇到阻力多，所以先从服务观念和服务态度切人。同先开放流动电讯服务和修 461

澳门人文社会科学研究文选·政治卷订一些急需修订的商贸法律法规一样，这些都是比较易行的，以此为突破口，符合先易后难、先改善后改革的理念。以此为基础，何特首提出2002 年将改革继续循序推进的目标：在公共行政方面，从2002年开始，“我们在继续进行现有改革工作的同时，将全面展开政府架构的重大改革，务求达致精简架构的目标”。在法律方面，“政府明年（2002年）将为澳门法律改革作出重要的准备”。在经济领域方面，“澳门博彩业正式引入竞争机制”，按照“本澳正逐渐形成以博彩旅游业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展的产业结构”，“配合经济调整，致力开拓创新”。循序渐进按轻重缓急有序地进行制度改革，以哪个领域的制度为优先？制度经济学首先注重的是法律制度、经济制度和公共行政制度。例如，美国制度经济学家康芒斯强调法律制度最为重要，认为法律制度“是决定社会经济发展的主要力量”。他把资本主义社会的产生和发展归功于法制的作用，认为法制创造了一种全新的资本主义——“美国资本主义”。如果作为基础的法制被推翻，“资本主义可能整个地消灭”。①康芒斯的“法制决定论”虽然有其片面性，但亦可以理解。从制度改革来看，任何制度的改革，都必须先从法律起步，因为改革必须有法律依据，政府依法行政，改革得到法律认定，才算合法。至于经济制度，被誉为“发展经济学的主要人物和开创者”、1979年诺贝尔经济学奖金获得者刘易斯，在其《经济增长理论》一书中认为，经济制度是促进或者阻碍经济发展的最终原因。他指出，直接决定经济发展的三大因素（人的努力、知识的增长和资本积累）能发生多大作用及效果如何，取决于经济制度。②经济学家越来越重视政治制度尤其是公共行政制度对经济的极大的能动作用，它透过权力和决策直接和间接影响经济的增长和发展。一个有权威的、有智慧的、运作畅顺、高效廉洁、民主开放的政府，才能在制度安排、政策制定、法律更新方面，做到与时并进，勇于创新，回应经济的发展要求和推动社会的进步。哈佛大学经济学教授N．格里高利•曼昆，早两年在他的一本经济学著作译本扉页《给我的中国读者》的简短致辞中写道：“一个社会的兴衰，在某种程度上①宋承光：《西方经济学名著提要》，南昌，江西人民出版社，1998，第418、426页。②[英）刘易斯：《经济增长理论》，北京，商务印书馆，1999，第63页。 462

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践取决于其政府所选择的公共政策。”①何厚铧特首在其三年施政中，正是紧紧抓住这三大领域，谨慎而有序地实践他的“发展与改革”的理念，并进展顺利，取得阶段性成果。四“将近三年来，澳门特别行政区以‘一国两制，、‘澳人治澳，和‘高度自治，的根本理念和实践，在调整中求变，在巩固中开拓，在稳定中发展。今天，澳门恢复了初步的元气，确定了清晰的定位，带着挑战和机会，经验和信心，将本身的优势结合时代进步的轨迹，以适应力和创造力把握现在，前瞻未来，踏进一个新的发展阶段。”特首最近提出的第四份施政报告中，一开头就满怀喜悦地宣示过去三年的成果和对未来的信心。这份施政报告令人兴奋和有新意之处，就是在上面的回顾与前瞻之后紧接着就提出：“未来一年，特别行政区将朝着既定的目标，在复兴的道路上继续前进。与此同时，社会的进步和发展，对社会本身各种过时的观念和落伍的素质，将作出不断的冲刷与淘汰。因此，勇于自我更新，不懈与时并进，发挥澳门本身的优势，实现全面发展，必定构成澳门人走向成功的主要奋斗特征，也是特区政府今后长远的主要施政方向所在。”这就如刘易斯那样，清醒地看到经济发展是一个整体，没有相应的观念与制度的根本改革，就谈不上经济发展。这个“相应的观念和制度”，除了前面强调的与发展不适应的法律、经济、公共行政的观念和制度外，还涵盖社会、文化、宗教等领域中的观念和制度。这些相应观念的根本性改革不但不可缺少，而且是更深层的改革，更具战略意义。何厚铧特首及时将改革推向最深的观念层面，同时提出澳人要勇于自我更新，不懈与时并进，以实现“全面发展”是很有战略眼光的。这是改革理念与实践的一大进步。在改革已取得阶段性成果的基础上，特首亦对2003年作出三个主要领域内深化改革的部署。在公共行政方面，特首要求“加强改革规划的整合性、预见性、精密度和灵活度，使改革以更好的规范和更大的活力，朝着①[美]N．曼昆《经济学原理》，北京，三联书店、北京大学出版社，1999，第3页。 463

澳门人文社会科学研究文选·政治卷新的广度和深度推进”，而且明确指出，“公共行政改革，分别指向机制和人员这两大范畴”。在法制方面，特别行政区政府将于2003年完成“短中期法规草拟/修改计划的短期项目”，“将进一步集结政府和社会的专业力量，加速计划的进行，使社会的法律体系适应社会的发展，早日实现全面的改良和更新”。在经济方面，特首提出“突出重点，兼顾多元，是促进产业结构调整的基本思路”，加速产业结构优化。特首在每次的“施政报告”中，都会直接或者间接地申述他在施政中推行改革促进发展的理念和体会。经过三年的实践，他在第四份“施政报告”中不仅没有忘记而且用切身的体会和更多的语言，将自己的理念进一步发挥，同广大市民分享，予人深刻的印象。他说：在改革的观念和实践上，我们固然必须兴利除弊，有所革新，但不能因此废除那些一直行之有效、受到市民认同的工作机制及服务方式。我们必须沿着改革的方向，坚定前进，不可倒退，但不能不顾及现实，不顾及社会整体的发展水平和承受能力，不顾及对政府的正常运作产生的冲击，急于求成，一步登天。任何改革，都会涉及错综复杂的情况。改革对每个人的影响，都不会完全相同，甚至存在很大的区别，在改革的同时，我们要充分顾及公务员的情绪和感受，确保他们认同改革，支持改革，继续以良好的士气，尽忠职守地做好本身的工作。因此，我们不可对改革揠苗助长，否则，不但未能达成改革的目标，还将引发新的弊端，使我们无法向市民作出应有的交代。这段经验之谈，并没有谈及对条件具备而且必须与时并进改革应有的态度。不过，在顾全大局的名义下，谈到与时并进的问题时，他说：“稳定和发展是我们大局的两个方面。发展需要以稳定作为前提，稳定则是为了实现社会的发展。因此，顾全大局绝不等于保守落伍。相反，只有与时并进，才跟得上稳健发展的大局，然后才谈得上对大局的维护。”“对于我们来说，与时并进的意义在于：其一，过去的知识和经验并不一定适合现今的发展，及时的更新和优化，才能使人始终立于不败之地。其二，处于社会后进位置的，更需改变固有观念，付出更大的努力，才能赶上时代的步伐，分享全局的发展成果。”看来，推行改良或改革既不可不顾条件地揠苗 464

何厚铧特首施政中关于“发展与改革”的理念与实践助长，也不可囿于陈旧的知识和落后的观念而不与时俱进。有了这两个“不可”，改革之正途才能畅通，最终达到发展的目标。这就是对稳定、改革、发展的全面和全局的观点，也是关乎是否顾全大局的问题。小结综上所述，何厚铧特首的三年施政过程，特别是他在实践“改革与发展”的理念时，反映了他对土生土长的澳门情势的了解、社会脉搏的掌握、民心偏好的洞悉和时机的选择，都达到一定“火候”。他的改革与发展路线可以概括为：“以稳为先，改革宜稳，发展宜稳，稳中待变、稳中求变，以达到稳健发展的目标。”这条路线既切合澳门社会和民智的发展水平，也可以说符合他个人稳健平和的待人处事性格，所以推行时受到阻力不多，即便有阻力也容易化解。宁可慢些少些也要好些见效快些，因此有益有建设性，也易被广大澳人“受落”和支持。相信只要他当政，这条改革路线也一定能坚持到底。（2002年12月完稿。原载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记II--回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003） 465

连续性与发展性——何厚铧04《参选政纲》与99《参选政纲》文本比较*娄胜华**对于竞选重要政治职位的参选人来说，《竞选政纲》虽然也是竞选工具之一，但其价值显然是其他竞选工具所无可替代的。或许竞选人可以忽略一两场竞选演说而可以无碍于竞选结果，可是，在重要政治职位竞选中，甚少有过无《竞选政纲》的竞选人。正因为《竞选政纲》如此重要——往往是竞选人说服选举人与选举人接受（或拒绝）竞选人的共同依凭，故而，在民主政治时代，从《竞选政纲》人手解读政治竞选人已成为现代政治分析的可靠路径之一。一般来说，《竞选政纲》的外在形式可以多种多样，有条目式，也有章节式，甚或其他式样，但是，其内容不外乎两大部分，即政治主张与政策宣示。当然，透过政纲所明示的政治主张与政策宣示，还可以了解渗透其中的竞选人之基本政治价值观。何厚铧先生参选澳门特别行政区首两届行政长官的1999年参选政纲《知难而进共创新机》（下称99政纲）与2004年参选政纲《同建优质社会共创美好明天》（下称04政纲）同样具有上述重要政治职位竞选人《竞选政纲》的基本要素与特征。正因如此，何厚铧先生的两份政纲（04政纲与99政纲）能够成为世人追寻其治政之基本思路及其发展变化的现实文本。事实上，通过对04政纲与99政纲的文本比较，确实可以发现两者在诸多方面存在连续性与发展性。① 文中征引均出自何厚铧先生1999年参选政纲《知难而进共创新机》与2004年参选政纲《同建优质社会共创美好明天》。②澳门理工学院公共行政高等学校副教授。 466

连续性与发展性一 04政纲与99政纲，虽然时隔五年，情境各异，但是，两者均以朴实无华的形式蕴涵相当丰富的内容，在治政理念、治政依据、治政原则等方面体现出统一性与连续性。（一）“以民为本”、服务澳门的治政理念99政纲开宗明义地为澳门特别行政区行政长官作出定位，“澳门即将回归祖国，成为一个特别行政区。在这个伟大的历史时刻，澳门人要求一个适当的公仆人选，不负他们的责成与委托，出任第一任行政长官，替澳门作出良好的服务”。行政长官被定位为“公仆”，既不是封建时代的“父母官”，更不是殖民时代的“总督”。“公仆”定位内涵丰富。其一，澳门特别行政区的主人是澳门市民，行政长官的权力源自澳门居民的授予。其二，行政长官的职责是为澳门居民提供服务，“参选政纲，就是对澳门人的一个服务承诺”。也就是说，行政长官的“公仆”定位完全颠覆了旧时代澳门存在的官民关系，实质上使“以民为本”、服务澳门的治政理念成为99政纲的灵魂。对此，04政纲第一部分明确指出第一届特别行政区政府确立并推行“以民为本”的治政理念，使得“一国两制”在澳门取得初步成功。显然，在04政纲中，坚持“以民为本”的治政理念已经成为第一届特别行政区政府成功施政的经验概括。因此，不但04政纲政策部分贯穿了“以民为本”的精神实质，而且04政纲在“结语”中特别强调“必须以人为本，以澳门人为本，促进所有澳门人全面的素质进步”。正是出于“以民（人）为本”的治政理念，纾解民困、改善民生、不断提升澳门人的生活质素，始终被列为政府施政之首。（二）“一国两制”、依法治澳的治政依据澳门特别行政区是“一国两制”伟大构想付诸实践的产物，以“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治原则为指导制定的基本法是澳门特别行政区的宪制基础，因此，贯彻“一国两制”，执行基本法，是澳门特别行政区行政长官的职责，也是行政长官治政的法律依据。99政纲与04政纲特设专章 467

澳门人文社会科学研究文选·政治卷以较大篇幅对之展开论述。99政纲在以“贯彻一国两制，执行基本法”为题的专章中指出，…一国两制’是澳门未来发展的基础”，“实践一国两制，必须坚定不移贯彻基本法”，基本法“是成立澳门特别行政区的前提与依据，澳门现有各种问题的改善，以及未来特别行政区的繁荣成长，必须恪守基本法”，“澳门的前途，寄托在‘一国两制，的成功上”。04政纲的“序言”明确“参选政纲的核心理念，是以‘一国两制’和基本法为基础” 展开，并以“一国两制，实践的推进”为题设专章总结首届任期施政实践，强调施政成果的取得，“源于‘一国两制’本身的正确性、科学性与旺盛生命力；源于基本法为我们提供了足够的法律保障和发展空间”。这证明一国两制’，透过基本法的实施，构成澳门特别行政区存在的宪制根据与政治基础，亦是澳门人安居乐业的根本信念”。04政纲郑重承诺，“继续贯彻‘一国两制’，坚定执行基本法”，使“一国两制”在澳门“立于永远的不败之地”。99政纲与04政纲对贯彻“一国两制”与执行基本法的共同强调，充分说明在参选人眼中，“一国两制”绝非权宜之策，而是治澳根本。坚定不移地贯彻执行“一国两制”与基本法，既能最广泛地赢得与扩大治政所必需的民众基础与合法性基础，也是获得中央政府支持的唯一保证。这展现了竞选人清醒的政治判断力、坚定的政治品格与卓越的政治智慧。（三）因时而异、稳健务实的治政原则冷静分析澳门的历史与现状，理性把握澳门的优势与弱项，立足现实，着眼未来，因时制宜地制定政策目标，稳健务实地加以推进，是04政纲与99政纲的又一共同点。99政纲发布时，澳门尚处于回归之前，其时澳门治安不靖，经济低迷，就业不足……政纲就此展开客观分析，在此基础上，因时制宜地提出政策目标，分轻重缓急确立政策重点，并明确以“先改善，后改革，用改善来推动改革，用改革来不断改善，精益求精”的“总体策略”来推进政策目标的次第实现。99政纲分析问题切中要害，政策目标切实可行，显现出参选人实事求是、稳健务实、有条不紊的治政原则。棚反，如果面对困难与压力，提出急于求成的政策目标，或为求一时之效而孤注一掷，或为取悦选举人而徒托空言，势必适得其反，欲速则不达。至04政纲公布时，特别行政区政府成立后所采取的“固本培元，稳健发展”的渐进恢复政策取得明显成效，澳门经济社会状况显著改善，对此，04政纲予 468

连续性与发展性似肯定。然而，在肯定成绩的同时，04政纲没有回避尚待解决的问题，即使面对经济的高速增长，仍然表示“审慎乐观”，提出保持经济适度持续增长、继续深化行政改革与法务改革、以区域性商贸服务平台为定位展开对外交往与区域合作等务实而具体的政策，特别是根据现阶段澳门经济增长与社会发展不同步的状况，适时提出建设优质社会、提升澳门居民综合生活质素的核心目标，充分体现了因时制宜、与时俱进、稳健务实的治政原则。（四）和谐平衡、持续发展的治政思路从核心目标的制定到不同领域的具体政策主张，99政纲与04政纲共同包含了阶段性与长期性、局部性与整体性、重点性与均衡性互相并重的基本内涵，显示出参选人和谐平衡、持续发展的治政思路。99政纲针对澳门多元共存的社会特质，专章阐述“族群和谐”，郑重宣示特别行政区政府应以法治为基础，“致力于营造一个族群和谐的社会环境，使不同族群的居民以宽大和包容的胸襟团结起来，把澳门建设成为一个互相尊重、和谐合作的社会”。即使是在社会治安与经济发展需要优先考虑时，99政纲仍然着眼于澳门的长远发展，极富远见卓识地提出特别行政区政府的“文化使命”，认为“社会的进步与发展关键在于提升人的素质”，特别行政区政府“必须尽一切努力，投入到人的改良、人的复兴、人的进步、人的完美之上！澳门的未来和市民的福祉，寄托于此，成就于此，确证于此”。在具体政策上，经济领域，结束经济不景气与保持澳门竞争力，旅游博彩等支柱产业的发展与中小企业环境的改善，本地工人就业与外地劳工输入；政府建设与公共行政领域，立竿见影的机构重组及人员培训与长远影响的行政制度及文化改革，专门肃贪机构的建设与法制教育作用的发挥；教育领域，普及性教育与精英化教育；社会服务领域，政府的责任与非政府组织(NGO) 的参与……无不体现协调与兼顾的政策导向。更为难得的是，99政纲把环境保护作为“一种特殊的生产力”来对待，强调“经济发展应顾及环境保护”，“特别行政区政府必须把环保视为经济持续发展的一项重要内容，把环保工作视为社会发展的重心之一”。由上可知，确如该份政纲序言所示，它“包含了澳门的现实和长远，局部与整体，表层与深层各个方面”。同样，04政纲在序言中开宗明义地倡言“建设一个目标与手段并重、知识与 469

澳门人文社会科学研究文选·政治卷伦理并重、竞争与合作并重的社会”。政纲把可持续发展作为特区政府需要倍加努力解决的重大问题提出来，将“提高综合生活质素”与“确保长远社会进步”合在一起加以论述，使得核心目标的产生更具逻辑性与说服力。在具体政策上，经济领域，龙头产业与中小企业，传统产业与新兴产业，本地居民就业与输入外地人力，区域合作与国际合作；教育领域，持续教育与学习型社会；文化领域，中华文明与西方文明；医疗卫生领域，预防与治疗；社会福利领域，政府作用与民间参与……无不承继了99政纲的协调与兼顾精神，而且在关涉澳门社会可持续发展问题上，04政纲更加强化了非物质性因素，明确特别行政区政府“高度关注居民物质生活的改善，亦需以最大努力满足居民在精神生活方面的需要”，“透过持续提升市民的素质和竞争力，促进澳门整体社会的发展进步”，“全力推进社会与经济的协调发展，提升澳门的人文发展水平”，“构建爱国爱澳、善良正直、团结融和、与时并进的社会价值观”，“目的不但在于满足当前社会发展和市民生活的需要”，更在于“确保澳门的长治久安和可持续发展”。二于澳门回归接近五周年时公布的04政纲，虽然在参选人治政的理念、依据、原则、思路等基本层面与澳门回归前公布的99政纲体现出连续性与统一性，但是，04政纲因应时代发展与澳门实际变化，在治政目标、优先次序、政策定位等操作层面，出现了许多99政纲所没有的新内容，表现出明显的发展性。（一）治政目标上，明确提出“提升综合生活质素、建设优质社会”的新目标1999澳门回归后，特别行政区政府制定的“固本培元，稳健发展”施政方针效果渐显，至04政纲公布时，澳门经济在经历恢复性增长后进人快速发展的新阶段。面对澳门经济的快速增长与市民进一步改善民生的要求，04政纲适时宜顺民意地提出“我们发展经济的根本目的究竟为了什么”的问题，并将“提升综合生活质素、建设优质社会”作为治政新目标，还就“综合生活质素的内涵”进行了深入而全面的阐述，使之成为04政纲的主 470

连续性与发展性导性话语。比较而言，99政纲虽也提及“社会发展与进步”、“人的素质提升”等与“综合生活质素”相关的问题，但并无明确阐述，更未将之置于核心目标的重要地位。可以说，“提升综合生活质素、建设优质社会”确属04政纲首倡，但同时也是99政纲已零星存在的相关内容的明晰化与系统化。（二）治政次序上，公共行政与法制建设成为优先关注领域，“对外交往与区域合作”、“青年培育”得到强调一般来说，《竞选政纲》具有说服更多选举人认同的明确目的指向，正因如此，作为政策纲要，竞选政纲所涉及的领域不可能过于狭窄。从涉域范围看，几乎所有政纲都存在一定相似性，即关注到政治、经济、文化、社会等多个领域。即便如此，政纲的政策倾向性依然存在，并构成不同政纲相互判别的基本依据。同样，何厚铧先生参选特区行政长官的04政纲与99政纲，在治政优先次序上，表现出明显的倾向性。99政纲将“治安”与“经济”置于优先关注地位，并不惜笔墨地对此展开问题诊断与对策阐释，凸显了其时澳门的社会状况与民心所向，正所谓“全澳市民的急切期望，促使我优先处理治安与经济”。至04政纲公布时，澳门回归初期市民关注的“治安”与“经济”得以改善，“社会的发展，对公共行政和法务建设提出了新的难度，新的考验”，“政府以至整个施政团队的表现存在相当大的改进空间，政府和民间合作模式尚待优化”，因此，“推动政制和政治生活的民主化，强调施政的问责原则，进一步深化行政改革和法务改革；实现政府部门和公务人员队伍的专业化、现代化，全面地向澳门市民提供负责任的、不断自我完善的公共服务和民生服务”成为04政纲阐述的治政重点。与此同时，基于“过去几年的施政实践”，04政纲表示“坚信对外合作是澳门发展的必由之路和动力源泉”，因此，列专节论述澳门的“对外交往与区域合作”，显示出“对外交往与区域合作”在未来治政过程中的重要性。同样，04政纲将“培养年青一代”，在澳门“涌现出一浪接一浪的精英分子和柱梁人物”，视作“优质社会的焦点气象”与“标志”，“必须为此付出百折不挠的努力”。因此，04政纲不同凡响地以专节来阐述“青年培育”问题。应当说，无论是“公共行政”，还是“青年培育”，99政纲均有论及，相对而言，04政纲配合治政新目标与时俱进地对治政次序作出了合 471

澳门人文社会科学研究文选·政治卷理调整。事实上，“经济”、“社会”等99政纲曾所论及的问题，04政纲亦有新阐述，而非完全罔顾不论。（三）发展定位上，对不同领域的发展方向作出具体而清晰的政策性规划与定位99政纲相比，04政纲不但对澳门总体发展方向进行了目标定位，而且在总结首届特别行政区政府施政经验的基础上，对不同领域的发展方向进行了政策性规划与定位。04政纲明确表示“在未来的日子里”，特别行政区政府应“努力把澳门建成（亚洲地区）博彩、会展及休闲旅游娱乐中心和区域性商贸服务平台”。在产业发展定位上，以施政回顾的方式肯定了“特别行政区政府所提出的”以博彩旅游业为龙头、服务业为主体、其他行业协调发展的“产业发展定位”，认为这一定位“受到了社会的普遍认同”。在对外开放与区域合作上，“特别行政区政府将继续落实远交近融政策”，“充分发挥CEPA的主轴效应”，“以经贸合作为主导”，“加强与葡语系国家、欧盟和东盟等国家的合作，前者更处施政的优先之处”，发挥澳门的比较优势，将澳门打造成“粤西地区商贸服务平台”、“国际华商联络与合作服务平台”、“中国与葡语国家的经贸合作服务平台”。在文化发展上，对99政纲提出的“澳门回归祖国……也是主流文化的回归”进行了更加明确的政策阐示，指出“中华文明为本，东西文明并存的特征，在澳门未来发展中保持独特的地位与价值”，“将继续巩固与强化”。比较而言，99政纲受限于时代条件，或未能对澳门不同领域的发展方向作出定位，或虽有提及却未能明确化与具体化。（四）具体政策上，引人注目地提出了“旧区重建”、“政府问责” 等新政策主张04政纲新见迭出，在具体政策方面提出了许多99政纲所未见的新主张，其中，引人注目的是“旧区重建”与“政府问责”。有关“旧区重建”，04政纲指出，“适应发展经济与社会发展，改善日趋紧逼的商住环境”，政府将“订定符合整体利益的城市规划”，为此，政纲郑重宣示“旧区重建将正式进入议事日程”。虽然用语简约，却包含了参选人的责任与决心。有关“政府问责”，04政纲。“强调施政的问责原则”，誓言要“强化政 472

连续性与发展性府官员的责任承担……最终实现现代化、科学化和标准化的政府问责制度”。由此表明，“问责”成为推进澳门政制发展与行政改革的原则与方向。此外，配合“提升综合生活质素、建设优质社会”的总体目标，04政纲对99政纲曾经涉及的有关问题进行了新的概括，如“以优质教育为目标的教育改革”；“创建学习型的社会”；“把‘绿色GDP’列入长远发展的方向”；构建以“爱国爱澳”为首的“爱国爱澳、善良正直、团结融和、与时并进” 的社会价值观与人文精神等。可以肯定，类似的新概括与新提法并非仅是语词翻新，而是融入了科学的发展观，包含了参选人随时代发展而形成的新认识与新观念。总之，比较04政纲与99政纲的文本，可以发现，两者在参选人治政的理念、依据、原则与思路等基本层面体现出较多的统一性与连续性，而在治政的目标与次序、发展的规划与定位等操作层面表现出明显的差异性与发展性。两种文本所存在的一致与差异，既可看做澳门社会发展的写实，也可视作参选人认识深化的表征。（原载《行政》杂志，总第66期，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2004年12月） 473

智慧的选择——对2005年施政报告的理论分析苏东斌*国家主席胡锦涛在出席澳门庆祝回归祖国五周年的参观活动时，曾两次引用行政长官何厚铧的一句话“逐步提升澳门居民的综合生活素质”。这也就等于间接地回答了特别行政区政府在施政报告中所思索的两个问题，即“在这一重要的转折阶段，我们尤其要保持冷静清醒的头脑，我们必须认真审视和思考：我们的经济发展怎样能更好地和社会发展协调并进；我们的经济和社会怎样才能保持可持续的发展”。而这句话又正好吻合了中央政府对澳门提出的四点希望。但是，要真正实现这句庄严的承诺，首先并不是一个如何掌握若干具体做法的问题，而是一个究竟怎样确立正确思想理念的问题。对于澳门来说，也仍然存在一个经济社会发展的科学性问题，即如何贯彻科学发展观的问题。可以说，施政报告从“以人为本”和“协调发展”两个方面体现了科学发展观的基本内容与要求。一关于“以人为本” 在施政重点中，报告用概括的语言鲜明地提出： “发展经济的根本目的，就是要逐步提高市民的生活质量，促进市民的全面发展；经济的可持续发展，则需要一个团结和谐、与时并进的社会环境。这就说明，提高市*深圳大学中国经济特区研究中心副主任、教授。 474

智慧的选择民的生活质量，是‘以民为本’理念的体现，是澳门社会对人的关怀的回应，亦是确保社会稳定和发展的客观要求。因此，特别行政区政府在未来五年以至更长的时期里，都将与广大市民一道，为市民生活质量的提升而共同努力。”①必须说明，这一表述有着强烈的现实针对性。它不仅针对着回归前对本土大众的轻视，更针对着近年来发展中国家或地区愈演愈烈的对GDP增长的单纯追求。作为观念而言，2000多年前的春秋时期，齐国著名政治家管仲最先提出了以人为本的概念。他在《管子，霸业》中说：“夫霸王之所始也，以人为本，本治则国固，本乱则国危。”孟子也曾说过这样的话：“民为贵，社稷次之，君为轻。”虽然这些思想在客观上有利于减轻对大众的剥削，但在本质上仍然是为了巩固与维持封建统治地位，也仅仅是把人当做工具，把人当做能够产奶的牛才给它吃草的。在西方，以人为本的思想最早可以追溯到古希腊时期。普罗泰戈拉就曾经提出了“人是万物的尺度”的看法。在西方，中世纪时神学具有至高无上的地位，人的地位被神淹没了。到了近代，以人文主义思潮兴起为标志的欧洲文艺复兴，把人对神的崇拜转向对人自身的崇尚。对此，康德在他的《实践理性批判》导言中，曾经典性地指出：“在目的国度里，人就是目的本身，没有人（甚至于神），可以把他单单用作手段，他自己永远是个目的。”只有认识到这一点，我们才能够承认今天的常识：人的经验受其理性支配，而人的本质又规定了人在理性支配下的经验行为，作为终极目的现象的行为和作为理性的道德法则是不断地趋于一致的，而这一切又都是建立在人格层面上人性的基础上的。对于这种人性，康德有过一段绝妙的诠释：“人类诚然是足够罪恶的，不过他必须把寓托在人格中的人道看作是神圣的。在全部造物中，人所希冀和所能控制的一切东西都能够单纯用作手段；只有人类，以及一切理性的造物，才能是一个目的本身。”②①何厚铧：《2005年财政年度施政报告》，澳门，澳门特区政府印务局，2004，第16页。②[德)康德：《实践理性批判》，北京，商务印书馆，1987,第87页。 475

澳门人文社会科学研究文选·政治卷然而，这些光辉的理念在商品拜物教面前，只能屈服于“以物为本” 的世界。在古典经济学中，斯密和萨伊强调的是“要素论”。萨伊在对斯密的观点做了条理化后指出：“所生产出来的价值，都是归因于劳动、资本和自然力这三者的作用和协力，其中以能耕种的土地为最重要的因素但不是唯一因素。除这些外，没有其他因素能生产价值或能扩大人类的财富。”①劳动、资本和自然力在“自己职能范围内协同进行生产工作”，“这三者是创造产品所不可缺少的因素”。②萨伊的“三要素”论，成为后来政治经济学的基本经济观。在萨缪尔森的《经济学》教科书中，他所归纳的关于经济学的定义就有一种是这样写的：“经济学是关于选择的科学。它研究人们如何进行选择，以便使用稀缺的或有限的生产资源（土地、劳动、设备、技术知识）来生产各种商品（如小麦、牛肉、外衣、音乐会、道路、导弹），并把这些物品分配给不同的社会成员以供消费。”③他本人又据此提出了自己的定义：经济学是研究人和社会如何进行选择，来使用可以有其他用途的稀缺的资源以便生产各种商品，并在现在或将来把商品分配给社会的各个成员或集团以供消费之用。”④ 在这里，萨缪尔森虽然将“要素”改变成“资源”，但仍然既未突出人的作用，又颠倒了人与物的关系。对此，马克思曾怒斥这种贬低人力资本的庸俗经济学思想。他指出：为了破除美化“生产力”的神秘灵光，只要翻一下任何一本统计材料也就够了。那里谈到水力、蒸汽力、人力、马力。所有这些都是生产力”。人同马、蒸汽、水全都充当“力量”的角色，这难道是对人的高度赞扬吗？在现代制度下，如果弯腰驼背，四肢畸形，某些肌肉的片面发展和加强等，使你更有生产能力（更有劳动能力），那么你的弯腰驼背，你的四肢畸形，你的片面的肌肉运动，就是一种生产力。①[法]萨伊：《政治经济学概论》，北京，商务印书馆，1963,第75—76页。②[法]萨伊：《政治经济学概论》，第77页。③[美]萨缪尔森：《经济学》，北京，中国发展出版社，1992。④[美]萨缪尔森：《经济学》，1992。 476

智慧的选择如果你精神空虚比你充沛的精神活动更富有生产能力，那么你的精神空虚就是一种生产力……如果一种职业的单调使你更有能力从事这项职业，那么单调就是一种生产力。难道资产者、工厂雇主关心工人发展他们的一切才能，发挥他们的生产能力，使他们像人一样从事活动因而同时发展人的本性吗？①他曾严峻地写道：把人贬低为一种创造财富的“力量”，这就是对人的绝妙的赞扬！资产者把无产者不是看作人，而是看作创造财富的力量。资产者还可以把这种力量同其他的生产力——牲畜、机器——进行比较。如果经过比较，说明人是不适宜的，那么以人为承担者的力量必然被以牲畜或机器为承担者的力量所代替，尽管在这种情况下人仍然享有（具有）“生产力”这一角色的荣誉。如果我把人说成是“交换价值”，那么这个说法已经包含了这样的意思：社会条件把人变成了“物”。如果我把人当作“生产力”来对待，那么我就是用别的主体代替了真正的主体，我就是用另一个人代替了他，而他现在只是作为财富的原因而存在。②马克思在1843年致卢格的信中以他高度的人本主义思想对此总结道：“专制政体的原则总的来说就是轻视人，蔑视人，使人不成其为人”，“这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界”，世界于是成为“庸人的世界”， “政治动物的世界”。③但要强调的是，马克思从两方面阐述它的作用。马克思的原话是这样说的：资本家“狂热地追求价值的增值，肆无忌惮地迫使人类去为生产而生产，从而去发展生产力，去创造生产的物质条件；而只有这样的条件，才能为一个更高级的、以每个人全面而自由发展为基本原则的社会形式创造现实的基础”。④ 在“以人为本”的问题上，需要深入说明的还有两点。①马克思：《资本论》，第1卷，北京，人民出版社，1975，第649页。②马克思：《资本论》第1卷，第649页。③《马克思恩格斯选集》，第l卷，北京，人民出版社，1995，第125页。④《马克思恩格斯全集》，第23卷，北京，人民出版社，1995，第649页。 477

澳门人文社会科学研究文选·政治卷第一，这里的“人”是以个体为本位的，而不仅指整体与人类。针对澳门 4.2%的失业率中的 9900名失业人口，政府官员称应特别关注所有的个案。①显然，这个观点值得赞赏。其实在《1857 - 1858年经济学手稿》中，马克思在叙述其“三大社会形态。理论时就曾指出：“人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质交换、全面的关系、多方面的需求以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。”②学者提醒，必须注意，马克思在这里提出的是“个人全面发展”的理论。而不是“人的全面发展”的理论。马克思使用的德语名词Individuum，专指。个人”，而不是指一般意义上的“人”。在德语中，一般意义上的人。通常用另一个名词Mensch来表示。Individuum和Mensch这两个词之间的差别是显而易见的：前者的着眼点是具体的个人，后者的着眼点则是一般意义上的人或人类的整体。这就告诉我们，马克思并不是泛泛地谈论人的全面发展”，他注重的是“个人全面发展”和“自由个性”的确立。③在马克思和恩格斯于1845 -1846年合著的《德意志意识形态》第一章中，他们写道：“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。因此，第一个需要确认的事实就是这些个人的肉体组织以及由此产生的个人对其他自然的关系。”“任何历史记载都应当从这些自然基础以及它们在历史进程中由于人们的活动而发生的变更出发。”他们谈到“要不是每一个人都得到解放，社会本身也不能得解放”。④必须强调，“以人为本”的“人”不仅是“个人”，而且主要指的是民，而不是指“官”。因为即使“以物为本”，它的背后也主要指“官”、 “特权阶层”、“既得利益集团”中的“人”。所以，布莱尔才强调：“如果①《澳门日报》，2005年1月19日。②《马克思恩格斯全集》，第46卷（上），北京，人民出版社，1979，第104页。③吴仁：《关于人的全面发展》，载《资讯快报》，2004年7月5日。④《马克思恩格斯全集》，第20卷，北京，人民出版社，1995，第318页。 478

智慧的选择全球化只对少数人的利益服务，那它将会失败……衡量任何一个体面社会的标准不是富人和强者的满意程度，而是对于穷人和弱者所作出的承诺。”第二，这里的“本”也不是指结果上的平均。据报道，去年第三季本地收入中位数为 5296元，较 2003年第三季上升 11.17%，主要因为很多人转行从事博彩业，直接拉动整体工资中位数上扬。仍留在原工作职位者，相信薪酬也有调整，但升幅较慢。①这里有两个因素，其一，人们普遍认识到，由于资本是可以积累、遗传的，由于知识文化和经验是可以通过教育传递的，由于历史上发生的一切都会对现在发生影响，制度演化是路径依赖的，导致人与人之间，企业与企业之间，地区与地区之间，国家与国家之间在利用当前机会的能力上是不同的、不平等的。这种“利用同等机会能力”的差异，就导致了在机会均等原则下，人们的收人的不平等。对此，学者可以将一个与经济主体后天能力无关的、历史遗留下来的、利用当前机会的能力称之为一个经济行为主体的“历史禀赋”。任何“机会均等”的结果，都是以这种历史禀赋为条件的。也就是说，历史上的不平等，会造成今天和今后的不平等。只有“后发优势”（利用别人积累起来的知识、经验、教训以节省自己的发展成本），才能对此加以某种程度的抵消或矫正。②与历史禀赋相联系的概念则是“弱势群体”——他们先天地在平等竞争中处于弱势的地位。社会公平或“正义”的标准，显然要超出人们对自己“竞争风险”的考虑而提出制度安排要帮助失败者的需要，而进一步考虑如何使弱势群体得到某种扶助，特别是防止“越穷的（历史）越穷（结果）”的现象无限地扩张下去。其二，罗尔斯《正义论》的基础，是他的“差异原理”。这一原理所强调的是人们在机会均等、自由竞争的起点上是平等的，但人们对机会利用①[美] 查尔斯·德伯：《人高于利润》导言部分，北京，中信出版社，2004。转引自《澳门日报》，2005年1月17日。② 转引自樊纲《平等、公平与经济发展》，载《开放导报》，2004，第12期。 479

澳门人文社会科学研究文选·政治卷的未来结果“无知”，而且事实上最终人们的能力与“运气”会导致对不同人来说不同的结果。于是，“正义”在他那里被定义为要使“事先的安排” 有利于失败者。这样做其实对每个人都有利，因为每个人都在事前有了一定的保障，都可以预知到事后不至于“全盘皆输”，于是大家都会更敢于冒险、更敢于去捕捉机会。这对大家都是有利的，对社会财富的增进也是有利的（对增进效率有利）。著名学者福山对左派批驳时认为，即使一个社会高度发展了，仍然会存在大量的贫穷者。他指出社会的不平等可分为两种范畴：一是来自人的习俗；二是来自自然或自然的必然性。前者主要是指法律和文化的不平等，如社会分割成封闭的阶层、种族差别制度以及不同种族与宗教集团对经济活动的不同态度等；后者主要是指人的天赋能力和资质的不平等。他提醒人们，资本主义的产生不是以不平等的形式出现的，而是以平等的形式出现的，它比其前身农业社会远为平等。他认为这种不平等主要不是来自后天的社会因素，而是来自先天的能力差异，这种能力差异是“必然而不能根除的”。因为如果尽力给社会弱者以平等的尊严，那么就会限制其他人的自由和权利。①现代政治家又另行作了新的解释，这个解释就包含在温家宝总理关于“坚持以人为本”内涵的说明中。他说，坚持以人为本“具体地说，就是在经济发展的基础上，不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；就是要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智和社会环境”。根据这个解释，个人的全面发展可以理解为思想道德素质、科学文化素质和健康素质（包括生理健康和心理健康）全面发展。②可以说，澳门的施政报告完全涵盖了上述内容。二关于“协调发展” 在施政重点中，报告鲜明而正确地表述了对经济发展的理念。①《中国特色社会主义研究》，2004年6月，第59页。② 转引自《当代思潮》，2004，第6期，第50页。 480

智慧的选择抓住机遇，把龙头产业做大做强，并借此拉动服务业和其他行业的协调发展，是特别行政区政府未来几年坚定不移的经济发展战略。政府将配合和确保博彩业经营者按照合约精神，如期地、高质量地发展相关业务，引入优质的商业管理模式，促使博彩业具备应对周边竞争的能力。我们将借鉴国际上较成功的经验，完善法律法规，加强博彩业监管，规范博彩业市场。我们亦将投放足够的资源，预防病态赌博现象的蔓延，推动该产业的健康发展。①产业结构的优化，是协调发展的重要内容。政府将持之以恒地推动产业结构的适度多元化发展方向，透过CEPA的创新制度安排，以及跨境工业区的有效落实和政策扶持等，协助和鼓励传统工业升级及转型，引进有利产业升级的新专案。政府亦将继续扶助有发展潜质的新兴产业，努力催生新的经济增长点，创造更为多元的就业空间。②同样，这一表述也有现实针对性。它不仅指一个地区、一座城市的发展一般，更指澳门博彩业的“一枝独秀”状态。去年是澳门旅游业高速增长的一年，入境旅客总人数超过1667万人次，较前年上升约40%。这无疑是澳门旅游业的喜讯，政府和旅游业界欣幸获此卓越成绩，博彩业实质性开放的首个年度，政府征得博彩税收逾140亿，反映澳门博彩业的“饼”确实越来越大。在博彩业的强大带动下，经济财政司司长谭伯源承认，澳门去年的经济增长率很可能高达25%，并对未来的经济增长态度乐观；更期望博彩业发挥龙头效应，带其他产业协调发展。③纵观历史，一个地区、一座城市不会因为多元化的产业结构而繁荣，却常因失去主导产业而衰落。因为我们讲的“协调发展”，一定包括产业结构的合理性，经济、政治、文化的统一性，社会与自然的和谐性。①何厚铧：《2005年度施政报告》，澳门，澳门特区政府印务局，2004，第19页。②何厚铧：《2005年财政年度施政报告》，第20页。③转引自《澳门日报》，2005年1月6日。 481

澳门人文社会科学研究文选·政治卷就澳门来说，它的经济有一个相对超稳定的特殊主导产业——博彩旅游业。我们必须在观念上确认博彩业的“娱乐一般”性质。从作用上看，它是一把典型的“双刃剑”。它既能够给政府带来巨额的税收，满足个人的特殊消费需求，又难免引起社会治安的恶化，一旦消费过度，还会给个人与家庭造成灾难。这也是发展博彩业所必须付出的代价，也算另一种形式的机会成本。但是只要引导得当、监管有力，尽量剔除其糟粕，就有可能把它变成带有某种先进文化性质的个人现代消费方式。对于澳门博彩旅游业来讲，它显然有其极为脆弱的一面。第一，它的发展不单取决于内在的质量，更靠外在的需求；第二，这种需求又并非是生存的必要消费，而是生活的奢侈消费。澳门经济正处在由工业型社会向服务型社会、由体力经济与资本经济向知识经济转型的时代，现阶段根本就不存在主导产业的更迭、替换与多元的问题，只能把博彩旅游业做大做强。那么发展为什么必须全面、协调、可持续呢？学者认为，这是因为人——这个自然界几十亿年演化的最高产物，它是一个最高的物质存在，更是一个最高的精神存在。人有物质生活的需要，更有精神生活的需要；人有生存的需要，更有享受和发展的需要。人的需要的多面性、多层次性、延续性要求发展全面性、协调性、可持续性。①这样看来，这种协调不仅要涉及科学与人文的关系，还要涉及人与自然的关系。比如对于博彩旅游业，一旦因主客观因素导致客源大幅度降低，一旦因主客观因素导致个体博彩成本大幅度降低，必然会造成总需求不足。我想，这也就是要求澳门居安思危的根本原因所在，这也正是中央提出“要谋划长远，在巩固现有优势的同时，努力培育新的经济增长点，增强发展后劲”②的根本原因所在。显然，在协调发展问题上，政府是大有作为的。本来，在经济学中最有影响力的是亚当•斯密的“无形的手”，就是说要通过市场去追求自己的利润。市场能实现社会正义，能实现财富公平分配，能对穷人有足够的关心。总之，通过市场就可以实现经济的有效性。①《当代思潮》，2004，第6期，第3页。②《澳门日报》，2004年12月21日。 482

智慧的选择但是，著名学者斯蒂格利茨对资讯经济学的研究表明，哪怕资讯有任何一点点的不对称，这只无形的手事实上是不存在的，而现实就是这样，资讯永远不能完全地充分。换句话说，经济往往是不高效的，这个道理对经济政策的制定产生了深远的影响。市场本身在没有政府干预的情况下是一个自由主义任意妄为的经济，是新自由主义的经济，就是所谓绝对的自由市场的经济。他认为，只要承认资讯不完全，那也就应该承认市场不能通过自己的机制实现经济的高效性，一定需要政府干预，这就预示着政府要扮演重要的角色。他还以生动的事例来证明自己的判断。其一，最难回答的问题是为什么全球化能在东亚成功，却在拉美以及其他的一些地方失败了。简而言之，全球化在东亚得到了有效的管理，可是在拉美一些国家，全球化没有得到有效的管理，他们的一些经济条款都是被世界其他国家尤其是国际货币基金组织强加给他们的，即所谓的新自由主义的条款。这些没有让他们能够很好地管理他们的国家的条款，我们称之为“华盛顿共识”，这是发达国家输出给发展中国家的一套共识。这套共识并没有基于对发展中国家完整的了解，而是建立在发达国家自己的利益需要和意识形态基础上的一套共识，所以它并不适合发展中国家的实际国情。其二，国际货币基金组织要发展中国家所做的东西和发达国家自己要做的东西是完全相反的。在美国有一个公共的社会保障计划，还有由私人公司提供的私人养老计划，但是公营部分占大头，它的交易成本非常低，成功地为人们提供了保障，这是任何私人公司所无法取代的。它有效地避免了股市的波动，成功地减少了美国贫困人口的数量。克林顿总统的内阁努力使美国的公共养老系统变得强健，可是国际货币基金组织倡议发展中国家让养老系统私营化。可见他们是对内一套，对外一套。其三，就是国际上的游戏规则是不公平、不公正的，是不利于发展中国家的，这一点在贸易领域很明显。这是因为不少国际规则其实是不对称的，发展中国家开放了市场，减少了补贴，但发达国家保留了补贴，而且还实施配额制度尤其是对农业大加补贴。世界银行还有一个数字，欧洲的乳牛每天可以得到两美元的补贴，而两美元也正是世界银行定义贫困的：一个标准。在穷国，有20亿人每天的 483

澳门人文社会科学研究文选·政治卷生活费用不到两美元，这就是说在很多穷国做一个人还不如在欧洲做一头牛。美国每年花三四十亿美元来补贴养牛业，就是为那25000个已经非常富裕的养牛场。与此同时，在撒哈拉以南以种植为生的人却很穷。当然，美国并不想这样，但这是他们所实施的一系列政策的结果，这些政策给非洲一些国家造成的损失远远超过他们得到的外援。所以他的结论是，完全自由主义的市场经济是不行的，应该让市场和政府共同发挥作用。我们需要对银行进行监管，我们需要对股票市场进行监管，不监管的话这些市场就会失败。①在解决了需要协调之后，更要研究协调什么。第一，有远见的政治家还能够从更深层的含义上去揭示政府在政治、经济、文化相互协调统一中的作用。鲍威尔指出，发展不是一个“软性”的政策目标，而是一个关键的国家安全问题，但和批评者认为的相反，使数百万人脱离贫困的最好办法不是提高外援的水平。因为我们开始理解到，如果发展援助只被当做一个狭隘的经济实验来进行，就不能获得成效。现在比任何时候都清楚，政治态度和文化倾向影响着个人的经济行为，历史塑造了社会的经济格局。包括安全环境在内的外部因素，也对经济进程起到某些决定性作用，尤其是当全球化把各个国家的命运交织在一起的时候。贫穷和缺乏自由之间的联系不是偶然的。虽然资源条件决定了发展前景，但是那些缺乏自然资源的国家或地区的贫穷并非不可避免。不论如何，过去的荷兰和威尼斯，以及现在的新加坡和以色列，占地都很小，没有很好的自然资源，但他们并没有为贫穷和虚弱所困。贫穷的根本原因是社会不公正和纵容这种不公正的政府。在腐败蔓延、企业精神窒息、没有法治、没有基本公正的地方，贫穷就会持续并维持下去。在这样的环境中，贫穷是对人类尊严的一种打击，在这种打击的背后隐藏着人类愤怒的自然根源。我们的目标是消除贫困，我们需要有一个经济、政治和安全三位一体的战略——一个综合了社会协调发展方法和合理环境指导的战略。①《解放日报》，2004年8月29日。 484

智慧的选择践我们有目标、意愿和战略，但我们也有一些更加重要的东西：人类相互信任、互相关心的能力。①第二，社会学家、经济学家逐渐关注着发展的科学性问题。 1972年，受罗马俱乐部的委托，美国麻省理工学院的梅多斯等人提出了第一个报告，即《增长的极限》。增长极限论的中心论点是：人口的增长、投资的增加、环境的污染和资源的消耗等，都具有指数增长的性质，也就是说过一段时间就增加一倍。如果这个趋势继续下去，我们这个星球上的经济增长就会在100年内的某个时期达到极限。原因在于一个简单的事实——地球是有限的，空间是有限的，资源是有限的，地球吸收污染的能力也是有限的。作者为人们勾画了一幅极限到来时的可怕情景：由于粮食不足造成饥饿和死亡，地球上不可再生的资源消耗殆尽，环境急剧恶化。于是整个人类的生存问题就要受到威胁，世界末日就会到来。但近些年来，越来越多的有识之士则认为，在人口爆炸性增长、资源大量消耗、生态平衡遭到严重破坏的今天，梅多斯等人能一反世人的俗见，把长期受到忽视的问题尖锐地提到人们面前，也不失其警世醒人的作用。法国学者又鲜明地指出，罗马俱乐部所制定的一系列“全球模式”，局限于以“增长一资源一环境”的相互关系为出发点，而把人、社会、文化、价值、体制结构等极其重要的关系和因素排除在研究之外。发展学家M．A．西纳索在给佩鲁《新发展观》一书所写的序言中也说，什么是发展呢？“发展，既指发展的活动，又意味着结果的状态。”增长与发展的关系又如何呢？“增长是规模的一项指标，它是从发展中获得自身意义的，这种发展，虽然同增长保持着差异，但又围绕着它，并在增长取得进展时显示自己的效益。”②这就是说，没有结果的“发展”活动是无意义的。而发展，虽然不能等同于增长，两者有“差异”，但发展又必须围绕着增长，而不是避开或抛弃增长，并且只有在增长取得进展时才能显示出效益，即达到有结果的发展。由此看来，发展与增长的差别性，使我们不能把两者混同，两者的同一性又使我们不能把它们截然割裂开来。同样的道理，我们今天讲全面发展，不等于不要经济增长，因为经济增长是其他发①《21世纪经济报导》，2005年1月6日。② [法]弗朗索瓦·佩鲁：《新发展观》，北京，华夏出版社，1987，第10页。 485

澳门人文社会科学研究文选·政治卷展的基础。讲协调发展，也不等于平均发展。佩鲁的《新发展观》一书可以视为综合发展观的代表作。这种发展观认为发展应当是整体的、综合的。他注重人与人、人与环境、人与组织的关系，强调发展是包括经济增长、政治民主、社会转型、文化变迁、自然协调、生态平衡等方面的综合。佩鲁在《新发展观》序言中讲道：“自柏拉图时代以来，人们就已经认识到思想产生于矛盾，而发展这一概念恰恰造成了我们时代一个重要的自相矛盾的事实：向往进步但又对其后果心存疑虑……对整个发展问题的看法同时就是理解现实和现时代的钥匙。”①佩鲁在书中关于影响发展的各方面因素应予以综合考察的观点，对于理解现时代的发展，确有重要意义。佩鲁的《新发展观》，是一本从哲学理论高度来论述发展问题的重要著作。他认为，“新的发展”就是为全人类和一切人的利益服务的发展，也就是促进人类和一切人自身的发展。文化价值在发展中起着十分重要的作用。在发展战略上，新发展观强调发展战略应该是整体的、综合的、内生的；所谓整体的，是指发展模式必须有一个整体的观点，既要考虑到作为整体的社会——人的各个方面，又要看到人们相互依存关系中出现的多样性；所谓综合的，是指各个部门、地区的协调一致；所谓内生的，则是指充分正确地利用本国的力量和资源来促进发展。②佩鲁还认为，“新的发展”不是也不可能是西方发达国家所能输出的模式，要实现新的发展，必须改变现存的不平等和不合理的国际经济秩序。新的发展战略力图改变发展各个子系统联系不紧密的状况，强调发展的各个侧面是互相紧密依存的。发展中国家与发达国家进行了一系列对话和辩论，终于在 1989年5月联合国环境署第15届理事会期间达成共识：“可持续发展”系指满足当代需要又不削弱子孙后代满足其需要的能力的发展。这种发展观的一个重要特点，是研究了人们的代际关系即一代人与后代人的关系问题，这是此前的发展论中较少或根本没有系统论述过的。还应提到的是以人为中心的发展观。关于人在发展中的地位问题，是诸多发展论者时常触及的，但在当代发展研究中真正把以人为中心提到发①[法]弗朗索瓦·佩鲁：《新发展观》，第1页。②[法]弗朗索瓦·佩鲁：《新发展观》，第2-3页。 486

智慧的选择展观高度的，是1995年3月在哥本哈根召开的世界发展首脑会议。该会议通过的《宣言》和《行动纲领》中讲道：“社会发展是全世界各国人民的中心需要和愿望，也是各国政府和民间社会各部门的中心责任。”社会发展“以人为中心”，“社会发展最终目标是改善和提高全体人民的生活质量”， “社会发展与其发生的文化、生态、经济、政治和精神环境不可分割”。值得特别介绍的是诺贝尔奖获得者阿马蒂亚•森的观点。他开宗明义地提出全书的出发点：“本书论证，发展可以看做扩展人们享有的真实自由的一个过程。聚焦于人类自由的发展观与更狭隘的发展观形成了鲜明的对照。狭隘的发展观包括发展就是国民生产总值（GNP）增长，或个人收入增高，或工业，或技术进步，或社会现代化等等的观点。”森把发展的目标看做等同于判定社会上所有人的福利状态的价值标准。财富、收入、技术进步、社会现代化等固然可以是人们追求的目标，但它们最终只属于工具性的范畴，是为人的发展、人的福利服务的。森认为，以人为中心，最高的价值标准就是自由。贯穿中心的概念“自由”是在“实质的”意义上定义的，即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。更具体地说，“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等的自由”。它包括法治意义的自由，但不限于权利——自由是人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力”(capability)。因此，自由还包括各种“政治权益”(entitlements)，比如说，失业者有资格得到救济，收入在最低标准线之下者有资格得到补助，每一个孩子都有资格上学受教育。森的前辈、诺贝尔经济学奖获得者阿罗高度评价《以自由看待发展》这本书的学术分析：“在这本书中，森精致、简明而范围广泛地阐述了这样一个概念——经济发展就其本性而言是自由的增长。他运用历史事例、经验证据以及有力而严格的分析，显示了广义而恰当地构想的发展对自由完全不怀敌意，相反，正是自由的扩展所组成。”联合国秘书长安南的赞扬则指出了森的工作的实践意义：“全世界贫穷的、被剥夺的人们在经济学家中找不到任何人比森更加言理明晰地、富有远见地捍卫他们的利益。通过阐明我们的生活质量应该不是根据我们的财富而是根据我们的自由来衡量，他的著作已经对发展的理论和实践产生了革命性的影响。联合国在自己的 487

澳门人文社会科学研究文选·政治卷发展工作中极大地获益于森教授观点的明智和健全。”①在这种若干新的发展观指导下，现代政府必须做什么呢？比如，政府对个人合法财产的保护就是将人权从政治宣言上升为法律规范，从而保证了发展的基础。在《德意志意识形态》中，马克思就直截了当地指出：“个人的真正的精神财富，完全取决于他的现实关系的财富。”②到晚年，经过对人类学的研究，马克思的这一思想更为明确，他指出：“无论怎样高度估计财产对人类文明的影响，都不为过甚。财产曾经是雅利安人和闪米特人从野蛮时代到文明时代的力量。”他通过考察原始社会及其解体的历史得出结论：人的个性的发展不是个人的自我完成，而不可避免地受社会经济条件的制约。马克思在笔记中写道：“只要我们分析这种个性的内容，即它的利益，它的真正性质就会显露出来……它们最终全都以经济条件为基础。”③因此，保护正当的私有财产，是所有文明国家现代化进程中必经的阶段，具有重要意义。在加强澳门对中产阶级关心方面，施政重点说明政府“将透过机关重组，法规完善，加强消费者权益的保护力度”，④正是政府的一项基本职能。又如，20世纪后期，科学技术发展的社会运用带来的环境污染问题、生态破坏问题、资源枯竭问题、人口爆炸问题，以及其他一些问题，日益引起人们的高度重视。人在自然界中生存条件的许多方面，人与自然和谐协调的许多方面，有走向更加恶化的危险。工业发展起来以后，人在自然面前，主人的地位、主导的能力，越来越强。然而，当人凭借科技和工业力量在急剧地改变着自然的时候，上述一系列问题日益显现和尖锐起来。学者们清醒地看到，科学和技术的发展为善还是作恶取决于人所在的社会，而不是科学和技术的本性。怎样发展科学和技术在社会运用中为善的那一面，避免和防止它为恶的那一面，取决于人们改进社会的努力，取决于人们控制技术后果的能力，而不取决于科学技术本身。斯诺说：“我们①转引自 [印] 阿马蒂亚•森《以自由看待发展》，北京，中国人民大学出版社，2002，第2页。②《马克思恩格斯选集》，第1卷，北京，人民出版社，20叭，第89页。③《马克思恩格斯全集》，第45卷，北京，人民出版社，1995，第646 -647页。④何厚铧：《2005年财政年度施政报告》，第19页。 488

智慧的选择必须用以反对技术恶果的唯一武器，还是技术本身，没有别的武器，我们无法进入一个根本不存在的伊甸园。”就是说，要在更高的水平上取得科学和技术与自然、与人、与社会的更加协调的发展。不是回到过去，而是推进到更高阶段的将来；不是否定科学和工业发展，而是否定工业的盲目发展；不是回到人和自然关系的蒙昧状态，而是要开辟人和自然关系的更加自觉的新状态，依托于科学和工业的更加健康、更加符合科学态度和人文精神的新的发展状态。①人们普遍注意到：回归前，澳门跟香港没法比，那时治安太差，经济凋敝，香港就是它的大主顾。1999年后，澳门人很清楚自己的位置，小小弹丸之地，如果不依托内地，难有发展。澳门人也很清楚自己的优势，博彩业就是它唯一的亮点。从博彩延伸，它要发展的是旅游业、服务业，而这些已经足以支撑起一个40万人口的小城。何厚铧只做了两件事：建立起博彩业公平竞争的机制，以及还澳门治安良好的环境。所以，曾经在回归前移民的葡人又回来了。所以，当香港好奇澳门的安定时，澳门人说，我们很满意我们的政府。②再如，在处理人与自然的关系上，有这样一种价值观念，即人类只对改造、征服自然的成就津津乐道、引以为豪，却逃避了对其活动负效应的自责和所应承担的责任。人们对自然界主要采取了两方面的行为：一是把大自然看做储存资源的仓库，不断地向自然索取；二是把大自然看做排放废物的垃圾场，不断地向自然环境排放数量越来越多、成分越来越复杂、对自然环境的损害越来越严重的废弃物。这种为了人类的生存、发展利益而对其他物种一概漠视的价值观已经走入错误的、狭隘的人类中心主义，只能称其为“人类专制主义”。针对这种状态，以美国哲学家保罗·W. 泰勒为代表的生物中心主义者认为，“人类与其他生物一样，是地球生命共同体的一个成员；人类和其他物种一起，构成了一个相互依赖的体系，每一种生物的生存和福利的损益不仅决定于其环境的物理条件，而且决定于它与其他生物的关系；所有的①龚育之：《科学与人文：分融走向交融》，载《中国特色社会主义研究》，2004，第6期，第29页。②转引自《南方日报》，2004年12月24日。 489

澳门人文社会科学研究文选·政治卷机体都是生命的目的中心，因此每一种生物都是以其自己的方式追寻其自身的好的唯一个体；人类并非天生就优于其他生物”。①泰勒通过反对人类优等论来表达其生物平等主义的态度，认为所有生物都拥有同等的固有价值，都应当受到同等的道德关怀。大自然的稳定与生机，取决于全生命形态的丰富性，而不取决于是否有一种或某种物种能够轻而易举地战胜和统治其他物种。但事物总是复杂的，如果食肉动物不应吃肉、食草动物不应吃草，它们的生命靠什么生存下去呢？府该说，可持续发展的一个重要特点是以人的发展为根本。但是可持续发展观要求人的发展不仅包括单个人的发展，而且也包括人类的发展。人类与自然相依而存，但二者之间又不可避免地存在矛盾，这就使人类生存面临一个“悖论”：一方面人类要生存，就必然消费自然，就必然对人类的另一个生存条件（环境‘和自然资源）造成一定的破坏；而要保持原有的人类生存环境，人类就不能消费自然。也就是说，如果我们不改造自然，就会因为生活资料的危机而无法生存；而如果改造自然，又必然会对环境造成破坏，这同样也会危及人类生存。资源危机和环境危机都是人类的生存危机。从人类发展的现实来看，一方面要承认生物和自然界的利益；另一方面，要满足人的不断增长的需要，又常常会损害其他生物和自然界的利益。为此，颇有见地的学者们认为解决这种矛盾总的原则应该是：“人类生存的基本需要高于生物和自然界的利益；但是生物和自然界的生存高于人类的非基本需要（即过分享受和奢侈的需要）”。②从这个意义上说，以“人类为本”也不同于“狭隘的人类中心主义”。③经济财政司司长谭伯源表示，政府限制澳博赌场在18—19个，是希望澳博有足够的空间整合旧赌场，迎合市场的发展。他还表示，政府与澳博较早前就赌场数目交换过意见，政府不希望澳博赌场超过18-19个场，希望澳博进行内部整合，重新整合一些规模较小、并非针对中场的旧赌场。④①何怀宏：《生态伦理——精神资源与哲学基础》，保定，河北大学出版社，2002。②余谋昌：《走出人类中心主义》，载《自然辩证法研究》，1994，第7期，第8 -14页。③ 徐春：《以人为本与人类中心主义辨析》，载《北大学报》，2004，第6期。④《澳门日报》，2005年1月15日。 490

智慧的选择在回归祖国五年后的今天，澳门呈现了“社会安定祥和，经济持续增长，民众安居乐业”的良好局面。但要使整个社会具有“居安思危的忧患意识、与时俱进的创新观念和艰苦创业的奋斗精神”，就要求政府在施政中，必须“要以人为本，不断提高政府的管治水平”。可以说，“逐步提升澳门居民的综合生活素质”这一战略性目标的提出，就是一种智慧的选择。因为它既反映着政府的管治能力，又考验着政府的管治水平。显然，在一个社会的转型期，对政府施政的要求是苛刻的。这就是说，口号的提出虽然基于一种科学的理念，但它的实现程度只能依靠政府管治能力的实践来说明与检验。面对这一社会转型，正如《聊斋志异，陆判》所云：“断鹤续凫，矫作者妄；移花接木，创始者奇。”断鹤续凫、移花接木皆属高难度手术，施术者必须提高水平方能获得。（原载杨允中主编《澳门研究》，第28期，澳门，澳门基金会，2005年6月） 491

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政林媛* 澳门特别行政区政府在每年的11月份都会发表下一个财政年度的施政报告，除了对上一年度的施政情况进行总结和反思，还将提出下一年度的施政重点和改革措施。尤其重要的是，历年的施政报告对特别行政区政府成立以来一直坚持的施政理念、施政原则、施政方针和施政目标作出解读，清楚地诠释特别行政区政府科学施政、适度改革和稳健发展的治政路径。特别行政区政府经过短暂的治理实践，治政的理论提炼还有待时日。本文尝试借用科学发展观提供的理论基础，通过回顾特别行政区政府成立以来提出的七份施政报告中的主要内容，以科学发展为脉络，作简要的总结与分析。一科学发展观理论概述2003年，中国共产党第十六届三中全会提出了“科学发展观”的理论，其基本价值取向是坚持以人为本，实现全面、协调和可持续发展。科学发展观是针对当前中国经济、社会发展中存在的突出问题和矛盾提出来的。改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但不可否认，也存在一系列突出的矛盾和问题。这些问题可概括为发展不够全面和协调，持续发展能力较弱。2003年中国人均国内生产总值首次突破了1000美元，预计到2020年人均国内生产总值将达到3000美元。根据世界发展进程的规* 澳门科技大学管理学博士。 492

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政律，当人均国内生产总值处于500 -3000美元的发展阶段，意味着经济社会发展进入一个新的关键阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。借鉴其他发展中国家的经验，如果把握不好这个发展的关键时期，就容易出现经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理需要重建等现象。科学发展观的提出说明中国政府意识到了自身发展的危机，体现了中国政府治理理念的升华。科学发展观，简单来说就是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。①坚持以人为本，既包含中华文明的深厚根基，又体现了时代发展的进步精神。中华文明历来注重以民为本，尊重人的尊严和价值。中国古代思想家早在千百年前就提出了“民为邦本，本固邦宁”、“天地之间，莫贵于人”等思想，强调要利民、裕民、养民、惠民的观点。今天强调的“以人为本”，继承了中国古代的民本思想，但又与它存在着实质上的区别。中国古代的民本思想，体现了朴素的重民价值取向，在一定程度上起到了缓和阶级矛盾、减轻人民负担的作用。民本思想中的“民”，是相对于“君”、相对于统治者而言的，其本质是为了维护封建统治者的统治地位。近代西方人本主义在反对封建、崇尚科学，反对专制、崇尚自由，反对神性、张扬人性的变革浪潮中也强调人本主义的精神。但由于西方近代人本主义强调的是脱离具体时代和各种社会关系的抽象的人，西方当代人本主义强调所谓“感性的”、“个别的”主体，都因其注重缺乏社会实践性的“抽象人”概念而陷入空谈。通过对①当前关于“以人为本”的理解在学术界有多种倾向：第一种是从马克思主义人学角度来诠释的，认为“以人为本”所讲的人是讲“人民”，“以人为本”也就是“以人民为本”。坚持“以人为本”一定要以马克思主义理论为基础来讲，“以人为本”不能是以少数人和抽象的人为本，这也是目前学术界占主流的观点。第二种是从西方人本主义思潮角度来讲的，认为人本主义所讲的自启蒙运动以来呼唤和宣扬的“感性的、物欲的、自私自利的人”已经在社会生活中广泛存在。学者大多认为抽象地谈论人的普遍本质和人性，局限于“抽象的人”的研究是没有意义的。第三种观点认为“以人为本”既不是“人本主义”意义上的“抽象的人”，也不是某些学者所认为的纯粹马克思主义人学意义上的“人”。随着社会的发展，所处的社会环境已发生了很大的改变，比如中国的社会阶层就已经发生了分化，呈现多元化的趋势，中央政府在这时候提出“以人为本”的科学发展观，就是基于解决改革中出现的各种社会问题，以建立“和谐社会”为目标的。这个和谐社会一定不可能只是一部分人的和谐，而应该是全体人民全社会的和谐。所以此时政府提出建立和谐社会是有明确的导向的，主要是偏向弱势群体，巩固党和国家的社会基础。由此可见，研究“以人为本”一定要注意其所处的复杂语境。 493

澳门人文社会科学研究文选·政治卷 “以人为本”不同含义和来源的辨识，今天提倡的“以人为本”，一方面坚持的是把人民的利益放在首位，体现了人民当家作主的历史地位，体现了执政党执政为民的执政理念。另一方面强调的“人”是每一个具体的个体，是政策指向的真实对象。中国共产党第十六届三中全会上，提出的“以人为本”是因应中国社会的发展现实，赋予其中国社会的特色，深化了“以人为本”的内涵，体现了政府与民众之间的新型治理关系，体现了主权在民、发展为民的民本主义精神。“以人为本”，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。科学发展观是用来指导发展的。“所谓发展，其目标是使全体人民在经济、社会和公民权利的需要与欲望方面得到持续提高。经济增长所强调的主要是物质生产方面的问题，而发展则是从更大的视野角度研究人类的社会、经济、科技、环境的变迁、进化（或进步）状况。发展所要求的是康乐，是人的潜力的充分发挥，发展的含义不仅在于物质财富所带来的幸福，更在于给人提供选择的自由，即人的个性的创造性的公平、全面发展的自由。”①对于发展的认识，人类是付出了惨重的代价的。多数发展中国家在转型期都经历了“效率优先”的发展战略，在经济生活中表现为对高速度经济增长的强烈攀比。这方面的理论代表是“哈乐德一杜马模型”(Harrod-Dommar Model)，其曾受到国际社会广泛认可的伦理支援就是生产先于分配，发展和公平不可兼得。要想达到经济发展，必须牺牲社会公正。这种观点在政治学上的反映，就变成了“实力论”。“实力论”者认为，衡量一个国家的实力，就应只以军力、国力、国民生产总值（GNP）等作为发展的指标和尺度。总之，效率优先的增长模式和实力论者的共同特点就是只重经济，将政治参与和社会参与丢在一边不予考虑。到了1990年代，世界经济获得前所未有的发展，物质财富空前增多，但是各国的社会紧张程度却在增加，全世界有1/5以上的国家近年来经历过民族冲突。②强调“效率优①邓聿文：《科学发展观基本内涵、提出及实践》，见http://politics.people.com.cn/GB/8198/32784/45495/3258442.html。②何清涟：《什么样的“发展”？——对发展中国家现代化道路的反思》，见http://china- week.com/html/01087.htm。 494

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政先”的发展战略，由于只注重经济增长的自身缺陷而受到了挑战，世界各国都根据自己的国情进行战略性调整，在这种情况下，持综合发展观的未来学家们提出了“以满足人的需求为中心的价值取向”，从而将发展的内涵界定为“发展 = 社会 + 人”。1995年3月在哥本哈根召开的各国首脑会议通过了《哥本哈根社会发展问题宣言》和《社会发展问题世界首脑会议行动纲领》，这两个文件阐发了不少重要的理论观点：①社会发展以人为中心，人民是从事可持续发展的中心课题，社会发展的最终目标是改善和提高全体人民的生活素质；②社会发展与其所发生的文化、生态、经济、政治和精神环境不可分割；③社会发展是全世界各国人民的中心需要和愿望，也是各国政府和民间社会各部门的中心责任，社会发展应当列入当前和跨入21世纪的最优先事项。上述观点是对综合发展观和持续发展观的继承和突破。民主、透明和负责的政府管理，对社会公平与社会正义的追求，以及协调经济、社会和环境保护的可持续发展等理念被世界各国作为现今及之后社会发展方略的主要精神。中国经过二十几年的改革开放，取得了经济迅速发展、人民生活普遍改善、综合国力大大增强的非凡成就。然而，以发展经济为先导的非均衡发展战略，在中国改革的初期被演绎成收入分配不公平有利于资本形成和经济增长，国民生产总值(GNP)的高速增长就是一切，甚至付出了社会、政治、文化方面的代价，简单地认为只要把经济的蛋糕做大了，经济增长的效益就会通过“涓滴效应”①(Trickle down effect) 自动流入社会下层，一些社会经济问题就会自动改善。因此，中国出现了农村和城市发展不平衡、区域发展不平衡、经济发展与社会其他方面的发展不平衡、社会发展和自然发展不平衡等现象。这些不平衡已经成为中国进一步深化改革的瓶颈。因此，需要一种新的思维模式来指导并实现未来的可持续发展战略。科学发展观理论的施政治理注重全面、协调和可持续发展。“全面发展”，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。“协①涓滴效应（Trickle-down effect，又译作渗漏效应、滴漏效应），也称作“涓滴理论”(Trick-le-down theory，又译作利益均沾论、渗漏理论、滴漏理论），指在经济发展过程中并不给予贫困阶层、弱势群体或贫困地区特别的优待，而是由优先发展起来的群体或地区通过消费、就业等方面惠及贫困阶层或地区，带动其发展和富裕。 495

澳门人文社会科学研究文选·政治卷调发展”，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。“可持续发展”，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，高度重视资源和生态环境问题，增强可持续发展的能力。总之，科学发展观的理论意义，在于其深刻的哲学含义，需要从马克思主义、西方人本主义等理论人手，从探讨人的问题的不同思维模式转化，与中国的现实相结合，从历史的实践的角度，在复杂的语境下作具体分析。科学发展观的实践意义，通过对社会发展理论的不断探索和应用，有助于政府执政理念、施政原则和政策方针的正确性与有效性的提高，对中国未来的发展影响深远。二科学发展在特别行政区政府历年施政报告的体现澳门特别行政区政府自 1999年 12月 20日成立以来一直坚持科学施政的态度，在“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针指引下，以前瞻和务实的态度处理特别行政区的大事小情。特别行政区政府的思路是在积极促进经济增长的基础上，大力推动公共行政、法务、教育和医疗等领域的改革，在社会治安和民生福利的改善方面也做了大量的工作，短短几年取得了令人瞩目的成绩。回顾特别行政区政府回归后的七份施政报告的中心议题，从2000年以来，陆续提出了“固本培元、稳健发展”、“刺激经济、纾解民困”、“突出重点、兼顾多元”、“深化改革、促进发展”、“优化结构、强化合作”等方针，一直到2005年提出的“提高居民的综合生活素质”以至2006年强调的“可持续发展”，都紧紧围绕着科学发展观的几个核心因素。也可以说，澳门回归后的经济社会发展正是特别行政区政府对“以人为本，实现全面、协调、可持续发展”的科学发展观的不断探索与实践。特别行政区政府回归前后面临着政治生态的巨大转变。澳葡政府时代的统治实际上是一种管治分离的殖民统治，是以总督为代表的威权政制。回归后，政府与民众的角色，以及两者之间的关系出现了根本性的转变， 496

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政从过去由外来技术官僚占主体的殖民政府演变成本地培养的公务员为主体的特别行政区政府，澳门民众从过去的被殖民者变为新政府的参与者。因此，特别行政区政府急需建立一种新的治理模式来树立新政府的形象和影响力。但由于特殊的历史原因、社会情境和管治基础，澳门并没有现成的治理模式可以参考。特别行政区政府成立之初拟定了“以民为本”的服务型政府的改革方向，这是一种本质上的改变，将威权政制下政治权力不对人民负责，从根本上转变为以谋求澳门人的利益为施政的目标。在特别行政区政府独特语境下的“以民为本”，强调的是每位具体的居民的根本利益尤其是弱势群体的民情民意。特别行政区政府施政报告中发表的一系列经济政策，民生福利等措施都贯穿了“以民为本”的精神实质，体现了对“全面、协调和可持续发展”的思考。在2000年的施政报告中，新一届政府明确提出了“在特区初期，必须以‘固本培元、稳健发展’为政府整体政策的基本目标。这个目标不但构成本年度施政报告的主题，在未来几年，它依然是特别行政区政府和全体市民共同努力的主要方向”。“‘固本培元、稳健发展’的战略含义，就是用固本培元来奠定稳健发展的基础。与此同时，两者紧密互动，根基促成发展，发展巩固根基。根基初步稳固的局部领域，将率先走出发展的第一步，逐渐形成全局的改观。”以人为本是发展的目的，以经济建设为中心是达到这个目的的手段。因此，特区政府正视回归初期经济发展停滞的现实，采用稳健发展的政策，使澳门的经济逐渐复苏，迈出发展的第一步。“促进经济的复苏与重建，是政府当务之急。为使此一艰巨而长期的任务得以逐步完成，政府将透过基建工程，改善投资硬环境，增强澳门的国际竞争力，并为区域合作创造条件。政府更将致力完善自由开放、公平竞争的市场软环境，并通过市场环境的整治和优化来推动经济复苏。同时，政府将努力创建和谐的劳资关系，实现经济与社会的协调发展。”“澳人治澳”促使澳门特别行政区政府实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”的转变，①也为“以民为本”的施政理念的提出和落实奠定了政治和行政的基础。2001年的施政报告明确提出“‘以①娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，载《行政》杂志，总第67期，澳门，澳门行政暨公职局，2005年2月。 497

澳门人文社会科学研究文选·政治卷民为本，是国家公共行政的基本理念，亦是我国传统行政文化的精华所在。澳门回归祖国，管治权出现了质的变化,‘澳人治澳一的基本原则得到全面贯彻。因此，毫无疑问，特别行政区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特区、服务市民的公仆观念，是特区政府继续改进行政运作的基本出发点”。政府政策的制定、机构的设置、职能的调整、行政程序的设定、人员及财力资源的配备均以公共利益的需求为依据。特区政府进行了一系列简化行政程序、实行服务承诺、推行“一站式”服务和跨部门合作等改革措施，为居民提供与生活息息相关的优质简便服务。2002年的施政报告提出了“面对机遇与挑战并存的2002年，特别行政区政府将以刺激经济、助民解困为施政的重点，不但采取有力措施，高效处理当前的民生急务，而且连带地开始解决一些长期挥之不去的民生问题。与此同时，加紧为澳门的全面复兴作准备。为此，特别行政区政府将积极致力于促进就业、发展文化教育、改善民生，确保社会的稳定和发展。同时提升政府本身的质素和社会整体的竞争力，推动经济的复苏”。在经济发展的基础上，政府就需要不断提高人民的物质文化水准和健康水准。所以特区政府审时度势地将民生问题作为这一年施政的重点。当时特别行政区的经济状况刚刚好转，特区政府不仅增拨2000万澳门元援助单亲家庭、残疾人及长期病患者三类弱势家庭和贫穷学生，还提供四亿澳门元作为失业和待业人士的培训费用。特区政府特别设立了“民政总署”，主要负责公民教育、文化康体和绿化卫生等范畴的事务。“这一机构除提供日常的市政服务之外，还将大力推动各种社会民生工作，这亦正是政府落实‘以民为本，精神的全新安排。”而且，特别行政区政府也深刻地认识到无论落实长期或短期的政策，都必须继续强调“以民为本”的理念，更要强调将之贯彻于具体施政中。“在市民的经营和生活尚处艰辛境地时，我们更应关心社会的动态，倾听市民的心声，了解民困之所在，从而不断提高施政的水准”。在2003年的施政报告中，特别行政区政府号召全体澳门居民“勇于自我更新，不懈与时并进，发挥澳门本身的优势，实现全面发展，必定构成澳门人走向成功的主要奋斗特征，也是特别行政区政府今后长远的主要施政方向所在”。特别行政区政府在短短几年的执政中，已经认识到追求全面 498

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政发展的重要性，而且也认识到每一位澳门居民的努力是实现全面发展的基础。因此，特区政府在施政中更加强调施政的周全性与预见性，注重社会整体的协调发展，希望为澳门的未来发展打下更稳固、更全面的基础。澳门作为一个微型经济体系，受到自然条件和资源环境的限制，其产业结构的发展一直存在问题。如何实现经济的可持续发展是摆在特别行政区政府面前一个亟待解决的问题。施政报告明确提出，“突出重点、兼顾多元，是促进产业结构调整的基本思路”。因此，特别行政区将催生新的经济增长点，并根据发展潜力和本身条件，继续培育和支持会议展览业、离岸服务业、物流业、中药业、环保产业等新兴产业。报告还指出“远交近融，是我们拓展对外关系的基本策略。我们将进一步创设机会，透过走出去和请进来双结合的方式，并结合我们正积极推动的会展产业，努力构建各种合作平台”。因为从澳门本身的资源要素、比较优势，以及产业结构发展定位等多种因素进行综合考虑，人们只能得出这样的结论：澳门必须走对外合作之路。澳门经济未来的新发展需要更大的合作空间。只有具备宽敞的腹地和强有力的依托，澳门才能实现可持续发展。由此可见，特别行政区政府一直本着高瞻远瞩、实事求是的态度来处理发展策略，不会因经济在短期内的快速复苏而忘乎所以。相反，特区政府是从澳门的实际出发，以探求可持续发展的态度来制定策略。在2005年的施政报告中，特别行政区政府指出“发展经济的根本目的，就是要逐步提高市民的生活品质，促进市民的全面发展；经济的可持续发展，则需要一个团结和谐、与时并进的社会环境。这就说明，提高市民的生活品质，是‘以民为本’理念的实践，是澳门社会对人的关怀的回应，亦是确保社会稳定和发展的客观要求。因此，特别行政区政府在未来五年以至更长的时期里，都将与广大市民一道，为市民生活品质的提升而共同努力”。政府以“提升市民综合素质”为中心的施政纲领延续了澳门特别行政区政府成立以来一直坚持的“以民为本”理念。这一施政纲领既对中央提出的科学发展观作出积极回应，也对澳门社会进一步的稳定和发展具有重要的意义。综合生活素质的提升，体现于整体人文发展情况的优化，而提升综合生活素质的方法，是透过持续提升居民的素质和竞争力，来促进澳门整体社会的发展进步。其中强调了两个层面的内容：其一是作为外部力量的政府，通过更好地整合社会资源，改善特别行政区的教育、医疗、 499

澳门人文社会科学研究文选·政治卷居住、交通、环境等领域，使居民的平均生活水准和生活素质得以提高；其二是作为内在因素的个人，坚持终身学习的精神，通过不断的自我进修来增值，在道德涵养、文化底蕴和艺术修养等方面不断提升，增强自身的素质和竞争力。2005年3月，特别行政区政府成立了“综合生活素质研究中心”，着重就提升居民综合生活素质的各方面进行集中和深入的研究，并在此基础上制定借鉴国际先进经验、适合澳门实际情况并获得充分科学理据支持的策略。透过相关的施政安排逐渐将这些策略付诸实施，并借此优化和加快政府现有的工作，使居民和社会的期望尤其是其中迫切的期望，能得以尽快实现。综合生活素质研究中心的成立，是特别行政区政府审慎思考未来发展迈出的坚实一步。在2006年的施政报告中，特别行政区政府仍强调“将特别注重于提升经济发展的品质和可持续程度，着力于经济和社会的协调发展，努力使发展的成果转化为整体市民生活素质的提升”。一年多来，政府提出的“全面提升居民综合生活素质”的施政方针已得到社会各界的广泛拥护。与此同时，随着泛珠三角和亚太区的区域合作日益深化，澳门作为促进中国和葡语国家经贸合作的平台功能日益明显，在博彩业的带动下经济发展亦日趋国际化。经济的迅速增长，为澳门的社会发展带来新的挑战。因此，特别行政区政府所面对的新问题层出不穷。比如，矛盾日益激化的劳资问题引申出人力资源政策急需调整；人口发展政策的改变又对教育、公共卫生和社会治安造成影响；城市扩展对生活环境的改善造成压力；教育改革和人力资源培训在发展知识型社会时面对挑战；以及经济结构适度多元化的相关问题等。合理的公共政策必定要建基于审慎地研究和科学的决策。因此，行政长官扩大了原“综合生活素质研究中心”的职能范围，并更名为“可持续发展策略研究中心”。该中心透过中心所开展的研究工作成果，为正确制定和协调相关策略、目标和公共政策提供理据，确保特别行政区未来的可持续发展并能逐步提高居民的生活素质。由“生活素质”向“可持续发展”的转变，是层次的提升和范围的扩大。在“以人为本”的基础上，考虑到“全面、协调和可持续发展”的需求，说明特别行政区政府敏感地把握到当前形势的转变和澳门社会发生的变化，更加重视创新和改革的精神，强调政府官员和各界人士的承担意识与责任感，时刻思考如何为下一代创立好的基础。 500

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政科学发展观要求全面、协调的发展，必须以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济和社会的协调发展。经济的稳步发展为提升市民生活素质，以及社会的可持续发展提供了重要的物质基础。澳门特别行政区政府在成立初期，将经济发展作为重中之重，努力开拓发展空间，促进经济复苏和产业的重新规划。在经济取得一定成效之后，政府的着眼点就从经济逐渐转向民生的改善和生活素质的提高，以期达到经济和社会协调发展的目的。澳门特别行政区政府施政报告的内容验证了特别行政区政府在回归后的政策走向基于科学发展的目的，体现了科学发展的内涵与意义。三展望特别行政区的未来发展当前全球化的热潮一浪比一浪高，区域化合作作为首要任务提上了议事日程。对于成立不久的特别行政区政府来讲，这既是发展的机遇又是面对的巨大挑战。挑战不仅包括对政府执政能力和管治威信的挑战，而且也是对澳门的价值观念和发展理念的挑战。在过去的发展历程中，澳门一直处于特殊的保护环境中，使她曾经在中西文化交流中一展辉煌，也使她在近代经济发展中一度受挫，但到了全球化时代，开放交流、与世界融合成了必然的趋势。澳门选择一条怎样的发展道路和发展模式才能在未来的竞争中占领一席之地，这需要首先确立一个正确的发展观。将科学发展的观念融入澳门特别行政区政府的管治之中，从不同的视角深入分析，有其不同的深刻含义。从政府治理的角度分析，“以民为本” 理念的提出，标志着特别行政区政府改变了过去殖民时代的“官本位”思想，用一种新的思维模式来适应“一国两制”新形势的挑战，努力创造社会的公平与正义，使政府的服务对象更明确，职能更深化。而且，这也标志着特别行政区政府更注重对未来的影响及为未来发展创造的条件，注重政府的管治措施更贴近实际情况，制定的公共政策更具有远见卓识的意义。从政府治理的有效性分析，特别行政区政府虽然有“以民为本”的初衷，但未必就会取得促进经济增长和社会稳步发展的预期成果，使民众享受到经济与社会发展的成果。因此，特别行政区政府不仅采用了新的思维，还需要通过切实可行的政策和有效的实施才能得到民众的支持，需要实事 501

澳门人文社会科学研究文选·政治卷求是地从促进经济发展和改善民生事务的层面谋求特别行政区真正的发展。在“以民为本”的基础上，坚持并深化全面、协调和可持续的理念，才能督促政府从只注重经济指标转向注重民生品质的提高、环境的持续发展和社会的整体和谐。从个体发展的角度分析，科学发展观也对每一位澳门人提出了新要求。每一个个体既是享受到发展成果的个体，又是促成发展的主体。政府将民众的利益放在首位，从外部条件上提供了民众能持续发展的因素，为个体主观能动性的发挥创造了条件。因此，科学发展观要求每个人要有承担、有责任，为了自身的利益而寻求未来的发展，为了子孙后代的利益而寻求全面和可持续的发展。澳门未来社会的和谐发展，责任不仅仅在政府，更在于每个人付出的点滴努力。澳门受到自然条件的限制，必须充分发挥自身的长处才能把握未来发展的机遇。这就需要澳门勇于挑战自己，调整发展滞后的领域，开创有比较优势的领域。特别行政区政府作为一个年轻的政府，在几年的施政磨炼中已经明确了坚持“以民为本”和追求“可持续发展”的决心。因此，特区政府需要进一步结合澳门的实际状况，将“以民为本”和“可持续发展” 的理念继续深化到各项发展策略和公共决策中。正确的治理理论的提出，关键是对当前最为突出的主要矛盾的把握。中央政府因应时势的科学发展观理论准确地把握了中国经济社会发展的脉搏，科学地提出了治理新模式和新思路。澳门特别行政区在今后的发展中，也要在警惕社会矛盾、寻求和谐发展层面关注几个关键问题。第一，在保证经济稳步发展的基础上，解决经济与社会发展的“长短腿”问题。澳门在确定以博彩旅游业为龙头产业的基础上，正在积极寻求多元化发展和区域合作的道路。但近年来博彩旅游业的快速发展，超出了澳门人的预期。这使澳门面对着从未有过的辉煌，也冲击着澳门人安分保守、故步自封的传统心态。结构性的失业、行业间的收入差距，已经引发了社会不同阶层和行业间的内部矛盾。社会发展与其所承载的文化、生态、经济、政治和精神环境不可分割。为了应对经济发展带来的社会转型的矛盾，特别行政区政府需要积极向文化、科技、教育、卫生、生态环境保护等领域倾斜，寻求经济与社会的和谐发展。第二，“行政主导”体制下的特别行政区政府这只“有形的手”发挥的 502

从科学发展的视角解读澳门特别行政区政府的施政社会调节作用还要不断强化。澳门作为一个低税制的自由港，货币与港元挂钩等制度，使得政府无法利用税收和利率两个有效的经济调节工具解决行业之间和个人之间的收入差距拉大问题。因此，政府要通过完善社会保障制度、提升教育水准等措施，建立合理配置公共资源的制度设置，培育强大的中产阶层，使合理的社会阶层结构成为今后社会制度安排和政策选择的核心。历史经验表明，在社会中间阶层规模较大的社会，社会资源的配置一般都比较合理，分配差距比较小，社会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会很大，这样的社会最稳定、最能保持可持续发展的态势。一直以来，澳门的中产阶层扩展缓慢，现在是通过调整社会阶层结构来寻求社会内部和谐发展的一个适当的时机。第三，提高政策研究和社会管理水准。为维护社会稳定，保证经济和社会协调发展，政府还要注意全面构建现代化的社会管理体系，积极构建 “澳门社会稳定预警系统”。社会稳定预警系统，就是要科学、定量、即时地诊断、监测并预警社会稳定的总体态势。目前，美国、日本等一些发达国家已经建立了相应系统，监测全球或区域的稳定状况和动乱热点，分别为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策后效评估、危机综合对策等提供全方位服务。澳门虽然是一个特别行政区性质的地区性城市，但由于其独特的产业结构和历史缘由，使它一直得以保持国际城市的形象，而且直接加入国际性的竞争。因此，作为一个国际都市，澳门一定要保持前瞻性的视野来看待国际事件，周边地区和本地社会的安定是关系其发展存亡的关键，具有国际竞争力的政策研究和社会管理水准是置于不败之地的奥妙所在。更为重要的一点是，每位澳门居民都需要提升自身的素质。社会发展以人为中心，人是追求可持续发展的中心课题，社会发展的最终目标又是改善和提高全体人民的生活素质。因此，在“澳人治澳”的特别行政区政府，每位澳门居民都是主导者，要用可持续发展的眼光来为澳门的未来作出努力。此外，政府政策的正确性也需要实际执行的准确性来保证，这也是对人的素质的重要考验。今天，澳门人可以感到骄傲，他们拥有世界文化遗产的历史城区，拥有举世闻名的博彩产业；未来，澳门人会感到更加骄傲，他们拥有严谨务实的特别行政区政府，拥有几十万有承担和责任感的澳门人共同建立的持续发展的特别行政区。在科学发展理念的指引下， 503

澳门人文社会科学研究文选·政治卷澳门的明天会更好。参考文献1．《澳门特别行政区政府施政报告》，2000—2006年。 2．苏东斌：《智慧的选择——对2005年施政报告的理论分析》，载《澳门研究》，第28期，澳门，澳门大学澳门研究中心，2005年6月。3．娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，载《行政》杂志，总第67期，澳门，澳门行政暨公职局，2005年2月。4．娄胜华：《连续性与发展性：何厚铧04〈参选政纲〉与99〈参选政纲〉文本比较》，载《行政》杂志，总第66期，澳门，澳门行政暨公职局，2004年12月。5．邓聿文：《科学发展观基本内涵、提出及实践》，见http://politics.people.com.cn/GB/8198/32784/45495/3258442.html（浏览日期：2006年6月22日）。 6．俞可平：《社会公平和善治：建设和谐社会的基石》，见http://politics.people.com.cn/ GB/8198/32784/45495/3261252.html（浏览日期：2006年6月22日）。7．何清涟：《什么样的“发展”？——对发展中国家现代化道路的反思》，见http://china-week.com/html/01087.htm（浏览日期：2006年8月26日）。（原载《行政》杂志，总第74期，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2006年12月） 504

图书在版编目（CIP）数据澳门人文社会科学研究文选，政治卷／余振，林媛主编。一北京：社会科学文献出版社，2010.3（澳门研究丛书）ISBN978-7-5097-1127-9 I．澳… Ⅱ，①余…②林... Ⅲ，①人文科学—文集②社会科学—文集③经济—概况—澳门—文集 Ⅳ．C53 D676.59-53中国版本图书馆CIP数据核字(2009)第187748号•澳门研究丛书•澳门人文社会科学研究文选•政治卷主编／余振林媛出版人／谢寿光总编辑／邹东涛出版者／社会科学文献出版社地址／北京市西城区北三环中路甲29号院3号楼华龙大厦邮政编码／100029网址／http://www.ssap.com.cn网站支持／(010) 59367077责任部门／编译中心(010) 59367139电子信箱／bianyibu@ssap.cn项目负责／祝得彬责任编辑／钟敏段其刚责任校对／吕伟忠杨俊芳责任印制／董然蔡静米扬总经销／社会科学文献出版社发行部 (010) 5936708059367097经销／各地书店读者服务／读者服务中心(010) 59367028排版／北京德彩汇智文化有限公司印刷／北京季蜂印刷有限公司开本／787mmxl092mm l/16印张／33 字数／585千字版次／2010年3月第1版印次／2010年3月第1次印刷书号／ISBN 978-7-5097-1127-9定价／89.00元本书如有破损、缺页、装订错误，请与本社读者服务中心联系更换版权所有翻印必究

澳门人文社会科学研究文选 ·社会卷程惕洁／主编·行政卷娄胜华／主编·政治卷余振林媛／主编·法律卷赵国强／主编·基本法卷骆伟建王禹／主编·经济卷杨允中／主编·教育卷单文经林发钦／主编·语言翻译卷程祥徽／主编·文学卷观鼎／主编·文化艺术卷龚刚／主编·历史卷吴志良林发钦何志辉／主编·综合卷吴志良陈震宇／主编

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