澳門人文社會科學研究文選．行政卷 - 在線閱讀

娄胜华澳门理工学院公共行政课程副教授兼课程主任，博土。研究方向为NGO与公民社会、政府管理与公共政策。出版的学术著作有《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》、《当代中国农村社会经济变迁研究》（合著）；在《学术研究》、《当代中国史研究》、《国家行政学院学报》等刊物发表《澳门政府规模的实证研究》、《社会合作主义与澳门治理模式的选择》、《澳门社团法律制度分析：以政府与社团关系为中心》等学术论文40余篇。学术著作曾获首届澳门特别行政区人文社会科学研究优秀成果一等奖。

出版说明一、2004年，澳门基金会推动、组织了首届澳门人文社会科学研究优秀成果评奖活动；2006年底，又主办了首届澳门人文社会科学大会。这两项活动，均得到澳门内外人文社会科学学者的广泛支持，为进一步推动澳门人文社会科学的发展创造了良好的条件。二、在此背景下，澳门基金会决定编辑一套丛书，对过去1/4世纪的澳门研究学术成果进行系统地梳理和总结。2007年初，澳门基金会邀请了一批专家学者，围绕《澳门人文社会科学研究文选》的编辑工作展开了讨论和论证，并取得共识。三、为了扩大与深化澳门人文社会科学研究的传播和影响，2009年中，澳门基金会与社会科学文献出版社达成多项图书出版合作计划，其中《文选》系列成为首批合作出版书目，全国发行。四、《文选》分政治卷、行政卷、基本法卷、法律卷、社会卷、文化艺术卷、历史卷、教育卷、文学卷、经济卷、语言翻译卷和综合卷共12卷，每卷一册或多册。五、文章选取标准为：①原则上主要在已发表的学术论文中选取；②文章研究的范围以澳门为主体；③作者以澳门人为主；④所选文章需具有较高水平，在发表当时具有一定代表性；⑤文章的发表语言以中文为主，外语发表的暂时不收，由外文译成中文的可适当挑选。六、文章的收集年限由各卷主编决定，但以20世纪80年代以来至编辑时出版、发表在期刊内的论文为主。七、由于未能联系到作者而无法解决版权问题，主编选出的某些文章未能收入。八、由于整套丛书原预计在2007年底前出版，最新发表之论文未能收入。待这套丛书出齐后，希望每两年不分学科再出一卷，以同样的标准收录最新的研究成果。

目录实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）.......娄胜华/001第一篇行政改革与行政发展类澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织.............苏保荣(Boaventura de Sousa Santos)/003 社会转型、人心思变、行政改革 ——试论港澳行政制度的互动........................吴志良/016澳门公共行政存在的问题刍议...........................娄胜华/027澳门公共行政：有深层次改革的必要吗？..................刘伯龙/035澳门公共行政改革的挑战和策略..........................林明基/041社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择............吴志良/060 顾客导向的公共服务 ——IS09000与服务承诺在澳门公共行政的建立.........高炳坤/091澳门公营事业民营化前后的比较研究....................司徒英杰/103澳门社会福利服务民营化研究...........................张鸿喜/127澳门社会福利服务民营化研究...........................张鸿喜/127对公共行政改革的反思.................................陈卓华/154澳门特区行政改革：特色与路向..........................陈瑞莲/160 001

澳门人文社会科学研究文选·行政卷固本培元、循序渐进 ——澳门公共行政改革刍议..........................李略/169现代政府改革理念与澳门公共行政改革...............周潭陈瑞莲/179从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理....................关志辉/189关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论..........蔡志龙/204建立澳门电子政府的实用性分析........................谢静仪等/215澳门电子政府的发展...................................容凯旋/240第二篇政府规模与组织架构类澳门需要一个小政府还是大政府..........................王五一/261 澳门公共部门的规模 ——同香港作比较研究.............Vasco Barroso Silverio Marques/268澳门政府规模的实证研究...............................娄胜华/289对澳门政府规模的多目标线性规划分析....................张毅/300澳门政府的最优规模...................................傅桂娥/307澳门公共行政宏观架构的模式................金迈豪(Manuel Gaineiro)/319 澳门公共行政组织架构 ——二十年间的演变及未来的平稳过渡................许昌/328澳门宏观行政架构过渡的法律思考........................赵向阳/363论澳门政府的咨询机构.................................黄湛利/372 令民意表达更加畅通 ——参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想..........娄胜华/383第三篇公务人员与公职制度类澳门官冗问题的成因、发展和影响........................张卓夫/407澳门公务员系统结构初探...............................熊继宁/429澳门公务员在公共行政现代化中的角色....................吴志良/456澳门应推行香港的政务官制度...........................卢兆兴/468澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革................曾庆彬/473 002

目录个人劳动合约引入公务员聘用制度的研究..................黄健强/483澳门公务员薪酬制度及其改革...........................钟慧璇/514对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾................邓安琪/526试论澳门公务员福利制度及其改革建议.................司徒英豪/546第四篇行政监督与行政文化类论澳门特别行政区廉政公署.............................周士敏/557澳门反贪工作的改革经验...............................张裕/566澳门行政监督体系及其完善建议........................司徒英豪/574特区政府要做好公关工作...............................胡锦汉/581澳门特区行政文化建设的理性审视........................娄胜华/590从人性分析探讨澳门特区的行政道德......................林媛/599第五篇行政史及其他类20世纪澳门政治行政组织的变革.........................吴志良/613行政双语化之我见....................................魏美昌/640 003

实践导向与问题切人：澳门公共行政研究检视（前言）娄胜华*与其他学科研究的骤冷骤热不同，自1980年代以来，澳门公共行政始终受到包括学界在内的社会各界的热切关注。各种不同形式的研讨会、座谈会等公共性研究活动络绎不绝，以论文与研究报告为主的多种研究成果陆续面世，不同专题领域或同一专题的不同学术论争时起时伏……公共性探讨与个性化研究共同推动了澳门公共行政研究的长足进步，从观点归纳、特点概括、存在问题以及未来发展等方面，综合评介1980年代以来澳门公共行政研究的学术概貌。一虽然自1980年代以来澳门公共行政研究涉及的领域比较广泛，但是，表现在时段上，以1999年12月20日特别行政区政府成立为界，之前的研究集中于政府体制、宏观架构、公务员本地化、市政制度、公共财政、行政双语等方面；之后的研究则超越了原有主题，朝着多元化方向发展，尤其是行政改革、政府规模、公务员制度等方面的讨论较为热烈，一些新议题，如电子政府建设、危机管理等也逐渐得到学者的关注。（一）行政改革与发展1．行政改革的环境与基础行政生态学认为，行政系统作为社会子系统之一，必须维持与其存在环*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、公共行政课程主任。 001

澳门人文社会科学研究文选·行政卷境之间的动态平衡。因此，行政改革研究者多以分析行政环境变化人手来考察公共行政改革之缘由。对于澳门行政环境的变迁，有论文从推动澳门行政改革的直接动因角度考察，将之归结为全球行政改革浪潮与澳门内部对公共行政与公共服务扩张的需求。具体表现为政府角色的根本性改变、经济发展、区域竞争加剧与西方国家行政改革的波轮效应。①也有学者②从宏观国际背景、中观区域环境与微观内部结构三个层次展开分析。宏观层次的主要因素为全球化、数字化与国际公共安全；中观层次的主要因素是澳门周边国家与地区的变化，最为直接的影响因素是澳门与珠三角地区的联系与互动趋势的强化；微观层次则涉及澳门的资源、产业、文化以及澳葡政府的行政遗产等因素。虽然研究者多注意到并指出上述不同层次的行政环境变化应成为行政改革的起点与前提，但是，未能对行政环境的改变对于澳门行政改革的利弊进行直接的分析。在澳门，行政改革具有广泛的社会共识。澳葡政府的行政被认为代表了无所作为、封闭落后的行政模式，社会各界都以为，公共行政需要进行改革，就连公务员也无法抗拒，此乃澳门有别于香港之处，也是澳门公共行政改革得以顺利展开的有利条件。此外，澳门特别行政区首两届行政长官何厚铧的个人魅力与高度的社会认同度对澳门公共行政改革的展开也较为有利。③2．行政改革的策略与路径在特别行政区时期，行政改革奉行“以民为本、服务市民”的改革宗旨，固本培元、稳健发展、循序渐进而非“跃进”式突变的改革方式，政府主导、有“破”有“立”的制度创新，与时俱进、与国际接轨、体制内①娄胜华等：《公共行政改革的世界趋势与澳门面临的挑战》，载张保民等编《亚洲地区的行政改革》，澳门，澳门理工学院，2003，第308 -313页。②郑天祥等：《澳门特区政府行政改革：环境、特点及其思考》，载余振等编《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003，第133 -145页。 ③Bill K.P.Chou，"Public Sector Reform in Macau after the Handover”，in China Perspectives, No.52, April,2004, pp.56-63. 002

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）与体制外协同并进的改革思路。①特别行政区政府推行先易后难的渐进式行政改革策略，既可以最大限度地降低行政改革的阻力，也有利于实施以提高效率、增强服务为重点的施政措施，从而赢得民心支持。②《澳门政府规模与服务质素的研究报告》虽然把重新检定各政府部门职能、控制公务员人数的增长作为公共行政改革的重要一步，可同时亦认为，现时精减公务员人数的时机未必成熟，因此，澳门公共行政体系的改革应以优化服务为急务。③从介绍奥斯本与普拉斯特里克(Osborne and Plastrik)概括的行政改革五项策略④，即核心策略、结果策略、消费者策略、控制策略、文化策略入手，具体考察澳门行政改革策略，分析虽有待深入，也不失为一种尝试。⑤同时，对于澳门政府局部范围内实行的公共服务民营化改革策略，有论文透过澳门社会福利供给现状与具体案例⑥分析，提出“官资民营”与“官办民营”是澳门社会服务民营化的主要模式，并把竞争机制的引入视为推进民营化完善的关键所在。与局限于就事论事的研究不同，以开阔的视野观照澳门公共行政改革的研究⑦认为，厘清政府、社会、市场三者间权责分工与良性互动关系更加①郑天祥等：《澳门特区政府行政改革：环境、特点及其思考》，载余振等编《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，23，第133—145页；杨爱平：《简论澳门特区政府的行政改革》，载《广东行政学院学报》23年第3期，第31- 35页；陈瑞莲：《澳门特区行政改革：特色与路向》，载《中国行政管理》2004年第1期，第48 -52页；周潭等：《现代政府改革理念与澳门公共行政改革》，载《江苏行政学院学报》2005年第1期，第90 -95页。②李略：《固本培元、循序渐进——澳门公共行政改革刍议》，载《澳门理工学报》总第16期，2004年第4期，第37—44页。③澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，23，第67页。④D. Osborne＆P.Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government,Reading, Mass: Addison Wesley,1997.⑤林明基：《澳门公共行政改革的挑战和策略》，载《行政》杂志总第68期，2005年6月，第413—430页。⑥两个社会服务民营化的案例分别为“独居长者支援服务”民营化与工联承包“九澳老人院”。张鸿禧：《澳门社会服务民营化研究》，载《澳门公共行政研究》，澳门，澳门公共行政管理学会，2004，第297- 345页。⑦吴志良：《社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择》，载《澳门23)，澳门，澳门基金会，23年5月。 003

澳门人文社会科学研究文选·行政卷有利于探寻行政改革的路径，进而提出澳门行政改革不会是简单的市场选择，也不会是纯粹的社会选择，而是由政府引导、市场导向的社会选择，改革的路径应该是综合性、全方位的，并应长远规划。在现阶段，应尽可能地对政府职能、组织以及相关法律进行局部调整，并与未来总体规划相互呼应与配合，待时机成熟时标本兼治，创建一个符合澳门发展需要且具创新能力的公共行政。3．行政改革的障碍虽然白1980年代以来澳门公共行政改革议题始终未曾搁置，但是，影响行政改革深入发展的因素一直存在，主要包括：一是法律滞后；二是双语人才缺乏；三是特别行政区成立后确定的优先解决经济问题与维持社会稳定的施政策略。①其中，在阻碍澳门公共行政改革向前发展的因素中，消极保守的公务员文化是核心阻力。②《澳门政府规模与服务质素的研究报告》整理调查问卷，有79.3%的被访者认为改革的阻力来自公务员本身的固有意识形态，故而该报告强调应把公务人员的培训确定为行政改革的优先项目。③4．行政改革的深化方向对既存问题的诊断往往被诸多研究者视为澳门公共行政改革的研究起点，从而循此途径确定进一步改革的深化方向。以公正与效率相结合作为公共行政评估价值基础的研究④认为，澳门公共行政既存问题可以分为两种类型——“继承性缺陷”与“趋势性问题”。前者包括整体性问题、自足性问题、结构性问题、适应性问题与参与性问题；而“全能化趋势”与“内地化趋势”则属于后者。因此，澳门公共行政的改革应以解决行政体制的参与性、政府组织的整体性与自足性（封闭性）、行政法律制度的适应性为重点，并警惕政府职能的全能化与行政体系的内地化趋向，改①Bill K.P.Chou，“Public Sector Reform in Macau after the Handover”，in China Perspectives, No.52, April,24, pp.56-63.②林明基：《澳门公共行政改革的挑战和策略》，载《行政》杂志总第68期，2005年6月，第413-430页。③澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第71页。④娄胜华：《澳门公共行政存在的问题刍议》，载《澳门研究》第16期，2003年2月，第51-58页。 004

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）革取向应选择“以扩大参与为基础，以提高效率为导向”，针对既存问题的累积性特征，选择渐进式的增量改革而非激进式的存量改革为路径。①也有研究②认为，深化澳门特别行政区行政改革的基本路向，一是树立“权变的”和“可持续的”行政改革观；二是重塑澳门的公共行政精神和公共行政文化，确立和践行民主行政、服务行政、责任行政、高效行政、透明行政、廉洁行政等基本价值理念；三是打造澳门特别行政区政府独特的国际竞争力；四是建立健全“次区域化”视野下的政府全面合作的制度安排。行政分权与放权被认为是行政改革议题中应有之义。由于政策制定权的高度集中，导致上层机关不堪重负，而下级坐等指令现象的出现，如何通过权力下放，令下级机构与低级公务员的积极性与灵活性得以发挥，是特别行政区公共行政深入改革需要解决的问题。对于现有的行政改革未能实现行政权力的下放，反而是行政权力的上移，虽有不少研究者表示不满，但也有人③认为确有其合理的一面，原因在于现时法律的滞后，在过时的法律环境下实行分权可能导致更为严重的腐败与滥权。因此，要对澳门的法律体制和组织文化进行改善，届时，再实行分权性行政改革。官员问责制也被许多研究④视为澳门行政改革的方向之一。如果部门间、上下级间的权责关系未能厘清，权力下放就无从谈起，即使权责划清、适当放权，若欠缺问责机制，同样也是枉然。因此，官员问责，包括财政问责，应为澳门行政改革之急务。至于公共财政是澳门行政改革未有深入触及的领域，由于约占政府财政总预算15%的财政自治机构未能真正纳入政府年度财政预算之中，现有的财①娄胜华：《澳门公共行政存在的问题刍议》，载《澳门研究》第16期，2003年2月，第51~58页。②郑天祥等：《澳门特区政府行政改革：环境、特点及其思考》，载余振等编《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，2003，第133—145页；杨爱平：《简论澳门特区政府的行政改革》，载《广东行政学院学报》2003年第3期，第31 -35页；陈瑞莲：《澳门特区行政改革：特色与路向》，载《中国行政管理》2004年第1期，第48 -52页。③林明基：《澳门公共行政改革的挑战和策略》，载《行政》杂志总第68期，25年6月，第413—430页。④澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第66- 67页。 005

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政预算可谓不完全预算，财政自治机构的经费运用难以得到切实监督。①因此，相关研究大多主张财政自治机构的预算执行程序清晰化，使政府部门适用统一的会计标准，加强财政与审计部门对公共部门预算执行及其经费运用的监督。（二）政府职能与政府规模在澳门行政改革相关议题中，政府部门的职能重叠可以说最受诟病，它直接导致多头管理与行政程序重复等问题。虽然自1980年代以来，尤其是回归之后，特别行政区政府不断推动政府部门的重组，并推出了具有现代行政理念的“一站式”服务等措施，但是，政府职能重叠问题并未得到根本解决。2002年，行政暨公职局一项《关于政府部门和实体职能重叠的初步研究》认为，特别行政区政府中涉及职能重叠、交叉、相近的政府部门有42个，涉及的事项共51项；其中一些部门，尤其是民政总署、治安警察局、土地工务运输局、文化局、教育暨青年局、港务局等相互之间所涉及的职能重叠、交叉、相近的程度较高，均涉及六项以上的职能。②现别行政特区政府职能较前未曾缩减反而扩张，如2001年将原具自治性质的临时澳门市政局与临时海岛市政局合并，成立了新的政府部门——民政总署。同时，政府部门重组对促进行政效率的改善收效并不明显，“一站式”服务虽有利于行政审批手续的简化，但行政审批事项并未因此而有所减少。③虽然政府职能模式的“小政府取向”已成为公共行政改革的主流意见，可是从澳门产业政策与经济发展定位人手探讨政府职能，仍有人主张④澳门需要一个大政府，理由在于：①澳门的多数产业难以成市，形成自然垄断，经营上需要政府的参与；②澳门产业结构单一，主导产业对其他产业的拉①BillK.P.Chou, "Pubic Sector Reform in Macau after the Handover", in China Perspectives,No.52, April,2004, pp.56 -63.②杨爱平：《简论澳门特区政府的行政改革》，载《广东行政学院学报》2003年第3期，第31 -35页。③Bill K.P.Chou, "Public Sector Reform in Macau after the Handover", in China Perspectives,No.52, April,2004, pp.56 -63.④王五一：《提出一个讨论：澳门需要一个小政府还是大政府》，载《澳门理工学报》总第11期，2003年第2期，第30 -35页。 006

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）动缺乏市场管道，产业联系需要政府的媒介；③澳门的企业组织形式以中小企业为主，缺乏抵御风浪的能力，需要政府的辅助和保护；④澳门经济对外依存度高，政府的资讯辅助工作必不可少；⑤澳门的企业经营水准与形象关系到作为旅游城市的澳门整体形象，要求政府从整体利益出发进行约束与管理；⑥澳门城市规模小，企业与市场必须服从于城市的整体规划；⑦应对博彩业的国际竞争，需要政府协调，以统一的竞争主体进入国际博彩市场。应当说，政府规模始终是澳门行政改革研究的焦点问题之一。在回归之前，已有论文研究澳门官冗问题，并指出政府机构重组、领导层人员的频繁更换与中葡翻译需求是公务员人数急剧增加的三个主要原因。①回归后，有关澳门政府规模的研究成果迭出。通常采用的测量政府规模的指标有二：①政府公务人员与总人口及就业人数的比例；②政府支出和消费占本地生产总值( GDP)的比重。饶有兴味的是，虽然不同研究运用的测量指标基本相同，但是结论却不尽一致。有人认为澳门政府规模较大，甚或是超大；也有人认为，澳门政府规模属于中型偏大，并存在不断扩大的趋势。不过，甚少有人认为澳门政府规模偏小或适中的。随着回归后受博彩经营权分散化改革的刺激而来的经济超常规发展，指责政府规模偏大的声音转弱，支持增加政府人手的舆论却不时出现。对于澳门政府的最优规模，有研究②通过具体计算认为，澳门政府消费占GDP的最优比例（最优支出规模）为6.73%。以2003年为例，其时政府消费规模占GDP为9.06%，可见，政府规模过大，政府消费支出对澳门经济增长的贡献率为负。因此，政府应当适当降低消费支出。不过，该研究未能在此结论基础上，深入分析政府支出结构的合理性及其调整方向。另有研究③从分析澳门财政预算来探讨公共行政人力资源，虽然其预设的某些前提（如“潜在的财政赤字危机”与“澳门劳动力供应充裕”）业已发生变化，但是出于控制公务人员开支在政府经常开支中所占比例的考虑，提出中央招聘、工作流程简化、拓宽自然流失管道、改变雇用方式、设立①张卓夫：《澳门官冗问题的成因、发展和影响》，载《澳门研究》第2期，1994年9月。②傅桂娥：《澳门政府的最优规模》，载《澳门研究》第32期，2006年2月，第48 - 53页。③黄传发：《从澳门财政预算探讨公共行政人力资源之发展》，载《澳门公共行政研究》，澳门，澳门公共行政管理学会，2004，第1-59页。 007

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公积金制度等控制人员数量的方法，以及专注核心业务等缩减政府规模之措施，仍不乏参考价值。以比较途径研究政府规模属一种常用方法，有研究①从澳门政府规模的纵向自身对比和横向国际对比中，得出“澳门政府规模属于中型偏大，并存在不断扩大趋势”的结论，具体原因在于澳葡政府对行政机构实行持续的“加法”式专业化配置与外生性公职制度的软约束设计。因此，政府规模的适度化不能只就规模来规划，而应该从清晰定位政府职能人手，通过调整组织架构、优化人员结构、健全法律约束机制，从而建构起符合澳门实际需要的适度政府规模，促进政府能力和行政效率的“双提升”。《澳门政府规模与服务质素研究报告》的研究结论是“若以公务人员的数目论，澳门政府虽未至于是‘大政府’规模，但无论是比对邻近新兴国家的经验，抑或是顺应国际公共行政发展大势，澳门公务员的总量、政府的规模都存在控制的需要”，具体地说， “1997年底的公务员数目，应是控制政府规模扩张的一个指标”。②至于如何控制政府规模，该报告提出了检讨政府与市场的角色分配，采取适当的私有化措施，以及选择适当时机推出自愿离职及提前退休计划等方案。针对政府规模研究中常用的比较法之缺陷，有人尝试③引入运筹学中多目标线性规划方法分析澳门特别行政区政府规模，并建立相应的数学模型与电脑类比系统，然而，其有效性如何尚须验证。（三）行政权力与组织架构在回归之前，有论文④从法律层面详细探讨了澳门地区的行政授权问题，对授权的形式、性质以及授权行为的原则等给予了逐项分析。按照《澳门组织章程》，在回归之前，各政务司需要得到总督授权方可行使相关领域行政事务的管理权，因此有观点认为，在严格意义上，其时澳门有总①娄胜华：《澳门政府规模的实证研究》，载《学术研究》2003年第3期，第61- 66页。②澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第62 -67、99页。③张毅：《对澳门政府规模的多目标线性规划分析》，载《澳门研究》第31期，2005年12月，第21 -24页。④简能思：《关于澳门的授权问题》，载《行政》杂志总第，期，1990年3月。 008

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）督而无政府，“政府”实质只是总督的办事机构。①比较而言，回归之前借基本法制定之机，特别行政区政府宏观行政架构的讨论一时成为澳门公共行政研究中的焦点话题。其中较为引人注目的讨论是，“部长制”与“准部长制”可否成为澳门特别行政区行政体制，以及围绕宏观行政架构设计而展开的“四司方案”与“七司方案”之争②。随着1999年12月20日澳门特别行政区政府的成立，有关特区政府宏观架构的讨论尘埃落定，之后，相关研究转向政府职能厘定与部门重组等更为具体的问题。至于如何完善与改革源自于葡治时代的政府咨询机制，是回归后澳门公共行政探讨的新热门话题之一。现有研究均肯定澳门政府咨询机制的历史作用与现实价值。值得注意的是，在澳门政府咨询机构的数量、人员与职能的描述性研究③之外，从考察民主政治悖论与参与式民主在不同国家（地区）的实践与经验切人，将澳门政府咨询机制建设与民主政治发展相联系所进行的宏观研究④则指出，对于澳门来说，完善政治体系内咨询机制的结构设计与推进咨询式民主的制度化建设是极具民主价值与可操作性的。政府咨询系统是政府咨询活动经由个人咨询、机构咨询而逐渐发展起来的高级形式，在现代政府体制结构中，具有其他系统不可取代的独特价值与功能，不仅被视作政府公共管理活动的现代化、民主化与科学化的标志，而且成为沟通政府与社会、连接知识与权力的有效工具。应当说，澳门政府咨询机构的建立与运作，在减少政府决策失误、促进公共政策的社会化、提高民众参与公共事务程度、增强政府合法性与管治能力等方面发挥了十分有益的功能。然而，从总体上看，澳门现有咨询机构的发展尚处于机构化阶段而不是制度化阶段，咨询机构尚未联结成网络体系，仍停留于半制①吴志良：《社会转型、人心思变、行政改革——试论港澳行政制度的互动》，载吴志良等《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000，第40页。②吴志良：《澳门宏观行政架构的发展及其与（基本法）的衔接》，载《行政》杂志总第39期，1998年4月；赵向阳：《澳门宏观行政架构过渡的法律思考》，载吴志良等编《澳门1999》，澳门，澳门基金会，1999;刘伯龙：《特区政府司级官员应不少于七位》，载《澳门政策研究》总第3期，1998年12月；曹日新：《为澳门高级公务员的政治角色定位——兼论部长制是否适合澳门》，载余振等编《澳门公共行政的改革：问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000。③黄湛利：《论澳门政府的咨询机构》，载《澳门研究》第27期，2005年4月，第44—49页。④娄胜华：《令民意表达更加畅通——参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想》，载《澳门研究》第32期，2006年2月，第37- 47页。 009

澳门人文社会科学研究文选·行政卷度化或类制度化阶段。政府咨询机构在规模、结构、人员与运作等方面存在的不足，尤其是层次结构与类型结构的不完善、不配套严重束缚了咨询机构的功能发挥与拓展。因此，在功能发挥上，表现更多的是机构性功能而非制度性功能，即局限于公共政策咨询层次而未能拓展到推进民主政治建设层次。未来澳门政府咨询机制建设的重点在于如何在现有基础上推进政府咨询组织的制度化，并以此为基础，进行完善性设计，逐渐形成由政府主导的层次合理、结构完整、功能适当的社会咨询体系。（四）行政公职制度行政公职制度包括公共行政工作人员的录用、考试、评核、晋升、培训、调配、薪酬、福利、退休等制度。回归前，澳门公务员本地化是过渡时期三大社会焦点问题之一，因而，与之相关的公职制度相应地受到研究者的关注。回归后，特别行政区政府确立“以民为本”的施政理念，政府人力资源管理也随之作出配合与调整，主要表现①：在聘任制度上，减少僵化，增加弹性，加强监管；在培训上，加大力度，重新定位，明确以整体性、义务性和针对性为公务员培训的发展方向；在评核等方面，完善并顺利实施了新评核制度，增强了政府内部人员的流动性，加强了沟通与激励机制。不过，许多研究者在给予公职制度适当分析与评价的同时，也指出了其存在的问题，提出了检讨、完善与改革的建议。在公职制度中，受责最多的是招聘制度，缺乏统一的招考入职制度，令公务员招考的公平原则与人职公务员的素质难以得到保证。因此，不同的研究成果对设立统一招考机制、推行合同聘任制、引入竞争机制，以及建立统一的公务员交流与调配机制、统筹部门间的公务员合理流动事宜等，屡有提及。其中，对于因民政总署成立而实施的个人劳动合约制度，有研究②认为，该制度符合公务员聘任灵活化趋势，兼具控制公营部门成本的优点，故而具有存在价值。但是，在公平性与提高合约人员的工作效能上还存在不足，因此，要使个人劳动合约制度成功地引入公职法律制度之中，①曾庆彬：《澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革》，载《行政》杂志总第62期，2003年12月，第1193—1203页。②黄健强：《个人劳动合约引入公务员聘用制度研究》，载《澳门公共行政研究》，澳门，澳门公共行政管理学会，2004，第123- 157页。 010

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）关键在于制定完善的招聘法律，从公众利益出发，使个人劳动合约的规章（包括薪酬、晋升、福利等制度）具体化与规范化。《澳门政府规模与服务质素的研究报告》也提出应制定统一录用标准，规范以个人合同聘用人员的招聘方式。①在薪酬、福利制度方面，全面检讨澳门公务员薪酬制度的研究②认为，现行制度的优点在于薪酬管理方便、计算简便，同时，满意的薪酬也为公务员廉洁从政创造了条件。缺点在于薪俸水准、级差以及增薪机制方面未能充分体现公平激励与按劳分配原则。对此建议改善公务员薪俸结构，增加绩效薪俸，检讨入职起薪点，设立试用期薪俸表，资历优越的新入职人员实行弹性薪酬处理办法；同时，使评核制度与薪俸管理、工作表现与薪酬奖罚相互联系、相互配合。也有研究③建议，将福利均等分配改为等级分配，即按职务高低与服务年资长短而给予不同福利，同时，设立定期检讨机制，因应社会发展而调整。《澳门政府规模与服务质素的研究报告》则提出应尽快检讨类别与等级结构滞后于社会现实的职级制度，增强薪酬制度的激励机制，修订公务员的离职退休制度，引入统一的公积金制度。④在培训制度方面，一般认为，受过渡时期公务员本地化进程缓慢等因素的影响，特别行政区公务员队伍整体素质有待提高。⑤虽然政府在提升公务人员素质与水准上投放了大量资源，但是，培训制度却需要不断优化。具体地说：一是培训欠缺针对性，缺乏提升使命感和凝聚力的培训，同时，强化业务水准的课程规划在职位要求适应性上有待改进；二是培训重权利而轻义务，也缺乏终身培训规划。⑥①澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第82页。②钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》第15期，2002年12月。③司徒英豪：《试论澳门公务员福利制度及其改革建议》，载《澳门研究》第19期，2003年12月。④《澳门公务人员公积金制度》于2007年正式实施。澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第74- 78页。⑤但也有人认为，从学历程度与语言认识上看，澳门公务员的知识结构是相当不俗的。曾庆彬：《澳门特区公共行政人力资源的效能提升研究》，载《人力资源开发与政策保障》，澳门，澳门大学澳门研究中心，2005，第165页。⑥澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第71 -74页。 011

澳门人文社会科学研究文选·行政卷在评核制度方面，研究者对特别行政区政府成立后正式实施（2005年）的公务员新评核制度给予了充分关注，认为新评核制度的革新之处在于评核目标的清晰化、被评核人的参与、评核范围的扩大、多种评核方式的引入、评核项目的针对性以及员工申诉机制的设置等方面。（五）政府危机管理在回归之前，有论文①以介绍危机管理理论人手，从内部、外部两个方面分析了澳门面临的潜在危机，并提出了成立危机处理小组的政策建议。回归后，失业问题、赌权开放、SARS等危机性事件接踵而至，特别行政区政府面临着如何实施危机管理的考验与挑战。政府对失业人士的街头抗争虽然动用了催泪弹，但随后采取的针对失业人士的培训、减税、补助等措施纾缓了社会对立情绪。赌权分散化改革与赌牌公开招标并未引起严重的黑社会仇杀。可见，较之于澳葡政府，特别行政区政府更善于应对管理危机。所有与特别行政区政府危机管理有关的研究无不涉及特别行政区政府应对SARS的案例分析与评论。多数持肯定意见者认为，从SARS在邻近地区暴发至疫情消退这段时期，特别行政区政府颁发行政长官指示，启动民防架构，不断向市民与社会作出指引，推广大规模清洁消毒运动等系列措施。由此可见，澳门没有染上SARS并非偶然地凭“幸运”，其成功的主要原因在于“先发制人”，在危机发展的准备阶段做到了未雨绸缪，及早防范。其他因素还包括反应迅速、多管道资讯源、预防与处理SARS举措的推出，以及政府决策果断、政令通畅、官民配合等。②不过，也有不以为然者③认为，特别行政区政府处理SARS危机时匆忙迎战，有些考虑不周，特别是两个传染隔离区的选址（分别位于黑沙海滩游人必经处与澳门大学学①正洋：《危机管理与澳门的潜在危机》，载《澳门政策研究》总第2期，1998年10月。②关志辉：《从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理》，载《中国公共政策分析2004年》，北京，中国社会科学出版杜，2004，第243 -257页；陈欣欣：《SARS事件给澳门社会的考验》，载《公共危机与两岸四地》，香港，汇讯出版有限公司，2003，第56- 72页；李略、陈欣欣：《港澳政府回应SARS的初步比较》，载《澳门理工学报》总第11期，2003年第2期，第53 -58页。③程惕洁：《回顾与前瞻——提高澳门应变能力的四点思考》，载《澳门理工学报》总第11期，2003年第2期，第36 -45页。 012

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）生宿舍附近）不当，若有疫情蔓延，既扼杀黑沙海滨旅游区，也易引起澳门大学学生恐慌。因此，政府危机处理机制有待完善。（六）电子政府建设澳门电子政府建设，并非出于社会强烈呼声，而是行政现代化要求使然。虽然目前仍处于初始阶段，却已渐见雏形。除政府与公共地方的硬件配备外，网上已备有多种政府表格的下载服务，政府公共咨询、采购、申请等相关项目的电子化正在落实。但是，相对于台湾、香港地区，澳门电子政府的服务项目与覆盖范围较为狭窄，服务效率尚有提升空间。未来的发展，除注意隐私与安全外，更重要的是，必须纠正电子政府建设中重“电子”、轻“政府”的技术化观念，实现统一领导下的跨部门、跨地区政府业务处理一体化。①从艾尔·雷德(Alfred Ho)关于网站设计与政府模式关系②角度具体考察③，1997年以来澳门电子政府计划及网站建设可划分为四个发展阶段：探索阶段的公共行政资讯网建设（1997-1999年）；起始阶段的机构导向网站设计（1999～2002年）；执行阶段的跨部门综合网站（2002- 2004年）；整合阶段的“用户导向”入口网站建设（2004年以后）。虽说机构导向网站代表着官僚模式，用户导向网站代表着电子政府模式，但是，仅凭网站设计并不能断定政府已经进人电子政府模式阶段，还要看政府组织对资讯的整体利用。可以肯定，澳门电子政府发展的每一阶段，都表现了政府正朝着优化服务质量的方向改变。在发展趋势上，应提倡虚拟与实践并存，建设具有澳门特别行政区特色的“数字政府”，以建设“电子政府”为主导，向建设“电子政务”（即政府组织结构的重组、业务流程的再造及促进企业和市民的参与）的方向发展，最终达到建立虚拟“数字城市”的目标。④①谢静仪等：《建立澳门电子政府的政策分析》，载《澳门研究》第23期，2004年8月②Alfred Ho, “Tat-Kei Reinventing Local Governmcnts and the E-Governmenthnitiative”, in PublicAdministration Review, July/August,2002, Vol.62, No.,4, pp.437 -438.③容凯旋：《澳门电子政府的发展》，载《澳门研究》第30期，2005年10月，第58- 66页。④蔡志龙：《澳门公共行政改革的课题之——关于建设“电子政府”或“电子政务”阉题的讨论》，载《行政》杂志总第58期，2002年12月，第1105、1117页。 013

澳门人文社会科学研究文选·行政卷（七）行政文化与行政监督在公共行政系统中，行政文化属于无形要素，具有与其他有形要素所不同的弥散性与深层性特质。特别行政区政府成立后，在积极稳妥地推动行政技术、行政组织与行政制度的改革过程中，将塑造新型行政文化作为公共行政改革的重点与先导，取得了明显成效，具体可概括为“一个转变”与“三个基本确立”。①“一个转变”，指的是澳门特别行政区政府与公务员群体价值观基本实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”转变。“三个基本确立”，指的是特别行政区政府与公务员群体在“以民为本”价值观基础上确立的新型行政观念：①便民利民的服务型行政观，②依法行政的法治型行政观，③由民间组织合作参与的民主开放型行政观。然而，需要注意的是，特别行政区政府虽然提出了“以民为本”的总体行政文化建设目标与要求，可仍然是不够的，还应研究制定不同层次的具体规范与要求。同样，公务员的行为规范不能仅停留在廉洁性要求上，应当在廉洁性要求基础上不断增加效率性要求。唯此，方能保持特别行政区行政文化建设与行政环境发展的同步性与适应性。同时，注意文化性要素与非文化性要素的平衡与配套，使行政文化的创新与行政技术、行政组织、行政制度的创新相结合。对于“以民为本”施政理念的研究多集中于如何在实践中加以贯彻。其中，有提出加强对公务员的公仆意识的培养，也有认为关键在于透过规章制度的完善来建立一个科学的监督机制，监管政府部门的服务素质。还有提出民间的社会责任承担问题，认为需要全面理解“以民为本”的内涵。“民”，不是指个人或某一群体（阶层），而是指整体澳门居民；服务，也不是单向的政府服务，同样有一个公民义务与责任承担问题。虽然“以民为本”、“依法施政”的提出引起了极为正面的社会反响，成为特别行政区政府行政文化建设的价值导向，但是，特别行政区政府倡行的“以民为本”与传统的“民本”概念在语义指向与实质内涵上存在着根本区别，它体现的是政府与民众的新型关系本质，即权力的公共性与责任性，以及权力来①娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，载《行政》杂志总第67期，2005年3月，第71-79页。 014

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）源的合法性，要求的是政府存在的正义性与政府行为的正当性。因此，对于特别行政区政府来说，“以民为本”、“依法施政”千万不能变成一种统治策略，一个空头口号，一种形式主义。同时，在实践理性上，“以民为本”指向的是政府治理动机的合法性，而不是政府治理的有效性。因此，对于政府与公务员群体来说，“以民为本”的纯正动机并不能代替治理绩效。也就是说，政府不实行“以民为本”的行政理念是不行的，但仅有“以民为本”的行政理念而无具体实在的治理绩效同样也是不够的。①在行政道德建设方面，基于目前澳门特别行政区尚未有明确的公职人员道德规范界定，故而，有研究②从完善澳门行政道德体系角度建议：①制定《公职人员道德法》或相类似的法律规定，强化道德约束力；②加强公职人员的道德自律的培养；③通过培训与宣传，促进公职人员对行政道德的认识；④加强市民和媒体的舆论监督。在澳门公务员应具备的基本素质方面，虽然延续至回归后实行的《公共行政工作人员通则》第279条提出了具体的义务要求，但是，随着澳门特别行政区政府的成立与“一国两制”方针的落实，澳门公务员素质要求应有所调整与提升。基于此，《澳门政府规模与服务质素的研究报告》认为③，一名称职的澳门公务员的基本要求应包括：①爱国爱澳；②以民为本；③廉洁奉公；④恪守法纪，依法行政；⑤积极勤奋；⑥团队精神，全局观念；⑦与时俱进，持续自我提升的精神；⑧忠诚、保密。在行政监督方面，虽然在一般情况下出自行政监督部门——审计署的审计报告不被归入学术研究范畴，但其中的“衡工量值式审计报告”却内含研究与探讨成分，具有某种研究性质。例如，《公共行政工作人员守时及出勤的制度研究》、《澳门保安部队工作人员的出勤及其监管》、《秘书职务之配置及管理的研究》、《政府车辆使用及监管制度》、《公共部门向社团发放财政资助的研究》等无不涉及公共行政之相关法律及实际监管方面存在①娄胜华：《澳门特区行政文化建设的理性审视》，载《行政》杂志总第67期，2005年3月，第71—79页。②林媛：《从人性分析探讨澳门特区的行政道德》，载《澳门理工学报》总第16期，2004年第4期，第45 -53页。③澳门发展策略研究中心：《澳门政府规模与服务质素的研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003，第92-94页。 015

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的问题，并提出了相应的改善建议。①可以说，“衡工量值式审计报告”固然是审计监督的某种形式，同时也是强化行政监督的表现。不过，仍有不少研究指出，澳门特别行政区的行政监督，尤其是审计机关对政府部门的监督职能，还有待进一步加强。除上述议题外，澳门公共行政研究还涉及政府形象、行政双语、跨区域治理等其他方面内容。限于篇幅，恕不逐一列举。二1980年代以来的澳门公共行政研究具有鲜明的时代与地域特点，除因横跨两个截然不同的时代而表现出研究主题的转移之外，在研究主体、研究材料、研究方法，以及成果形式及影响等方面同样体现出明显的特征。（一）时段与主题自从中葡联合声明正式签署之后，伴随着澳门过渡时期的来临，公共行政的研究热潮开始兴起。《澳门特别行政区基本法》的制定与特别行政区政府的组建，更将此热潮推向高峰。与澳门某些学科因回归而令研究热潮迅速消退或始得展开的情况不同，回归的顺利实现，并未终结公共行政的研究，相反，特别行政区政府的自我醒觉与社会大众的强烈诉求使得公共行政改革的研究不但未见退潮反而越见重视与深入。不同的是，研究主题的转变，也就是说，以特别行政区政府正式成立为界，之前的研究主题集中于政府组织架构的设计以及与基本法相配套的政府运作机制的构建，如“部长制”与“准部长制”的讨论、司级机构的“四司”或“七司”方案等，公务员本地化与中文官方化也受到研究者的关注；随着特别行政区政府的成立，研究主题出现转移与扩展，新公共管理知识及其在西方实践成果得到介绍，同时，传统公共行政在澳门的适用性研究也走向深入，研究内容趋向多元化。①澳门审计署网页：http: //www．ca．gov．mo/eh/emain．him（上网日期：2006年12月29日）。 016

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）（二）主体与动力鉴于公共行政学自身所具有的实证性学科特性，公共行政学研究的参与者较之于其他学科领域更为广泛，尤其是具有实践导向的公共行政改革研究，因其研究成果极具干预与影响现实社会的直接性，因而，关注并参与澳门公共行政改革研究的主体具有多样化特征。整体研究队伍相对庞大，并不局限于学术界，而是来自社会各界。如果以机构与个人来划分，研究机构有政府部门、大学、社团等，其中值得一提的是非政府组织的积极参与，尤其是澳门公共行政管理学会与澳门发展策略研究中心，前者在回归不久即推出了《澳门公共行政的改革——问题与对策》文集，后者在回归前后分别就公共行政组织架构、政府规模与服务质素等相关问题组织专题性研究与讨论，相继出版了《澳门公共行政改革面面观》(2001)与《澳门政府规模与服务质素的研究报告》 (2003)，推动了澳门公共行政改革研究的发展。从个体研究参与者来看，澳门大学、澳门理工学院的公共行政学专业课任教的教师在承担教学的同时也积极参与澳门公共行政改革的研究，发表了许多具有思考性与启发性的研究成果。部分政府官员的参与为澳门公共行政改革研究提供了难得的实践视角，一批就读于澳门、内地、台湾与海外高校的硕、博士研究生撰写的学位论文，对澳门公共行政改革研究的规范化与理性化产生了一定的推动作用。其他参与者还有媒体工作者，甚至一般社会民众。从参与者分布的地区范围看，虽以澳门本土为主，却也不限于澳门，有内地、香港与台湾学者，也有少量海外学者。内地学者中，受地缘因素影响，以广州中山大学为多。在研究动力上，如果说回归之前公共行政研究的热潮有其历史契机与现实需求，即研究过渡时期葡治行政体制与政府架构如何按照基本法的要求与特别行政区政府接轨，那么，特别行政区政府成立以来，民间对公共行政与公共服务需求的不断提升、持续批评所形成的压力与政府自身回应社会需求所转化的实践动力，成为澳门公共行政改革研究的两股主要推动力量。正因如此，许多公共行政改革的研究活动往往会以政府与民间相互合作的形式展开。 017

澳门人文社会科学研究文选·行政卷（三）理论与方法社会科学研究离不开分析工具，同样，形式多样的澳门公共行政改革研究或多或少涉及理论与方法问题。由于受到西方公共行政改革理论思潮的影响，现有的研究中，虽然未见直接批判传统公共行政理论（如官僚制）的研究成果，但更多的研究往往宁愿多少沾染上新公共管理的学术色彩，因此，公共选择理论、政府再造理论与治理理论等具西方学术背景的理论受到多数研究者的青睐，较为普遍地成为分析澳门公共行政问题及其改革方案设计的理论工具。在研究方法上，采用最多的是比较行政法，而且多数研究者以政治制度、地缘等因素的近似性为由而选择香港作为澳门公共行政改革的参照对象。应该说，比较法不失为行政研究的有效方法之一。但是，在具体操作过程中，因为不同地区在行政环境、行政发展阶段等方面存在差异，运用比较行政法时，确实需要考虑适用性与科学性问题。因此，需要慎重选择参照对象，运用不当极易落入以其他地区公共行政模式作为量度澳门公共行政的尺规的窠臼，以人之长非己之短，导致评判依据科学性的缺失，照搬照抄，故而，橘逾淮为枳的现象尤须提防。虽然澳门公共行政改革研究在理论与方法的适用性方面不无有待商榷之处，然而，应当看到，问题取向而非理论推演是澳门公共行政改革研究值得肯定的特征之一。（四）材料与语言已有的澳门公共行政研究可分为宏观性整体研究与微观性个案研究，无论是哪种类型的研究，都需要有可供分析与研究的材料。宏观研究的基本材料来源有二：一是资料性材料取自于行政暨公职局（司）的公共行政人力资源报告；二是政策性材料取自于政府历年的“施政报告”。虽然上述两种材料在权威性或真实性方面不存在问题，但运用不当可能会导致“以材料取代事实”的现象。众所周知，年度“施政报告”是政府的施政规划，“施政报告”内的规划与设想，受现实因素影响未必尽成事实。即使付诸实施，效果未必能够达理想状态。同样，由于不同国家与地区在公务员统计范围与标准上存在较大差异，采集对比资料时尤其要注意口径的一致，否 018

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）则，极易造成误导。在语言运用上，澳门公共行政方面的研究成果使用语言经历了从葡语向中文转变的过程。特别行政区政府成立之前，以葡语为主或由葡译中的形式居多；随着后过渡期的来临，特别是特别行政区政府的成立，葡语主导公共行政研究的状况迅速得以改变。目前的澳门公共行政研究成果，中文占绝大多数，相对而言，以葡文、英文出版的成果较少。（五）成果形式与社会效果现有的研究成果形式，主要有研究报告、论文（报刊论文与研讨会论文）等。其中，课题型研究报告（以澳门发展策略研究中心的《澳门政府规模与服务质素的研究报告》最具代表性）与研讨会论文是最重要的两种形式，尤其是研讨会已经成为推动澳门公共行政研究的重要动力，以文赴会的要求促进了公共行政论文的生产，同时，也带来了如何提高研讨会论文质量与针对性的问题。从论文发表载体看，主要有《行政》、《澳门研究》、《澳门理工学报》、《濠镜》（澳门社会科学学会学报）等学术刊物，作为大众传媒的报纸亦时常刊登非学术体裁的公共行政改革言论。应当肯定的是，鉴于公共行政研究成果的实践性特征，现有的研究成果或多或少地产生了一定的社会效果。公共行政研究所关注的某些课题以及所提出的某些建设性意见，诸如公务人员公积金制度、新评核制度等，也融人政府行政改革的实践之中，对特别行政区行政现代化的发展产生了促进作用。同时，研究成果本身业已成为澳门公共行政学进一步发展的学术积累与学术资源。三与其他研究领域一样，自1980年代以来的澳门公共行政研究虽然取得了不容否认的成绩与进步，可是同样也存在着许多不足之处。第一，研究领域方面，一些重要的选题未有涉及，研究的覆盖面有待拓宽。已有研究的选题分布往往较多地受现实需求牵引，一定程度上未能真正发挥适度超前的学术研究对实践的先导作用，反而，相当多的研究结论因其“急就章”属性而迅速过时。一些较具深入研究价值的选题，如公 019

澳门人文社会科学研究文选·行政卷共决策、公共预算与监督、绩效评估等却没有得到应有的重视。全面评估行政改革成效的成果付之阙如。对于澳葡时期的公共行政，同样缺乏深入分析，甚至在回归后更不时出现不惮于仔细观照的倾向，仅以“官僚盛行”、“效率低下”、“组织僵化”等词语一味地作义正词严式的批评。至于跨区域政府之间的关系与治理合作研究①也只是偶有涉及。第二，研究深度方面，尚停留在事实描述、概念及经验引介层面，未有进人体系化与抽象化阶段，也没有上升到理性思辨层次。不少论述的规范性分析与对策性研究缺乏学理依据，常常是直观性的模仿与套用。在理论运用上，许多研究对流行于西方的新公共管理理论表现出过分的尊崇心态与明显的“拿来主义”，而在推动其本土化方面显得学术努力不够，对某些理论的适用性缺乏应有的质疑与分析，造成理论运用、经验引介与分析对象的疏离。虽说学术研究需要紧扣时代脉搏、盯紧学术前沿，但是，丝毫并不意味着学术研究应该追求时髦。基于澳门公共行政历史与现实的复杂性，以西方社会为背景的新公共管理理论未必完全适用于澳门。事实上，对于澳门来说，断定传统公共行政理论（如官僚制理论）的解释力与适用性已经过时的说法既嫌早亦盲目。同时，理论与分析对象的疏离还表现在“为理论而理论”的倾向，即某些论著虽然声明并陈述研究运用的理论，而在实际分析时，却未能真正置研究对象于理论观照之下，理论成为装点门面的工具。第三，研究成果方面，学术规范有待加强，低水平重复需要避免。已有的研究往往偏好对澳门公共行政作描述性罗列，大篇幅地引用“施政报告”内容的现象不难寻觅，言之无物、内容空洞的论文也屡现报刊。问题的出现，既有学风方面的原因，也与学术资源的过度供给（如刊物对可发表论文的选择余地较小）有关，其结果既浪费了宝贵的学术资源，也损害了学术研究的健康发展。在成果形式上，宏大叙事型的宏观研究较为常见，深入细致型的微观案例解剖与分析较为缺乏。一些比较性研究成果的视野不够开阔，简略的事实罗列与数字对比后便大胆地摆出观点与见解，缺乏严密的逻辑论证，既影响了研究的深度，也使貌似新颖的观点之可靠性打①杨爱平：《论“一国两制”下的区域公共管理——对粤港澳区域公共治理机制的一项研究》，载《行政》杂志总第73期，2006年9月，第891- 902页。 020

实践导向与问题切入：澳门公共行政研究检视（前言）了折扣。第四，研究规划与学术氛围方面，缺乏相对完整的研究规划，学术探讨与学术批评的氛围尚未形成。澳门公共行政学术研究的参与者虽众，但基本上是各自为战，由研究者根据个人学术兴趣选择不同选题开展研究，由于缺乏完整的学术研究规划与学术力量的整合机制，因此，研究内容上，难免形成不均衡分布与重复研究的现象；成果形式上，缺乏真正具学术分量的研究著作，论文形式的成果居多，既有的书籍多为论文结集。同时，批评性与反思性研究成果更是凤毛麟角。同样，因为学术规划方面的缺陷，即使大型国际性公共行政学术研讨会频频在澳门召开，但是，研讨会论文直接以澳门公共行政为论题的也较为少见。研讨会对本地公共行政研究关注不够，未能真正达到通过研讨会形式的学术交流提高本土公共行政研究水平、促进具建设性的学术探讨与学术批评氛围之形成的目的。四基于澳门公共行政研究存在的问题，着眼于推动未来研究的健康发展，可考虑引入某些具有针对性的强化措施。（一）加强公共行政基础理论研究从管理实践看，与其他地区不同，特别行政区属于一个新生事物，如何在一个享有高度自治权的独立施政区域进行行政管理是现存公共行政知识体系中前所未有的课题。因此，探讨特别行政区的行政管理，以及特别行政区行政组织、政府职能、决策方式等与普通公共行政理论阐释之间的异同就显得兼具实践与理论双重价值。澳门特别行政区政府已经成功地度过了初生期，治理的绩效有目共睹，适时地组织具专业素养的公共行政学者分析特别行政区政府施政之得失，并从中概括总结具有规律性的知识与经验，发展独具说服力的解释体系与富批判性的理论建构，推进澳门公共行政基础理论的研究（二）加强弱势领域的研究，增强研究的针对性与纯粹的形而上学学科不同，公共行政学具有强烈的实践性，以实践 021

澳门人文社会科学研究文选·行政卷导向、以问题切人是澳门公共行政改革研究的特色，在未来的研究中，它应该得到延续。正因如此，现有研究之弱势领域因其具有现实针对性而亟须加强，如公共预算与财政改革、绩效管理与绩效评估、跨区域政府合作等课题，既是公共行政的前沿性课题，也是澳门公共行政发展面临的实践课题。某些跨学科研究专题，非公共行政领域学者能够独力完成的，可欢迎不同领域内的专家进行合作研究。（三）以课题规划为纽带，以激励与资助作引导，形成学术资源的内在整合机制虽然公共行政的研究绝非任何来自政府或民间的单方面力量所能独揽的，它需要多方面的共同参与，但是，为促进学术资源的充分有效利用，防止重复低效研究，宜由相关政府部门（从一定意义上讲，政府部门是公共行政研究成果的真正消费者）出面，联系相关研究机构、团体与研究人员，形成研究网络，适时定期地发布某些课题资讯，并对某些重点课题进行资助招标与奖励，利用课题招标等形式引导学术资源的合理配置与学术力量的适度整合，提高资源的利用效率。与此同时，加强与邻近地区的合作研究。虽然澳门公共行政改革研究需要广泛借鉴域外公共行政改革的理论与经验，但是，从环境的近似性与经验的适用性来看，澳门公共行政改革研究应更多地关注周边地区同行的同类研究成果。（四）加强研究成果的推介与运用，发挥研究成果的应用价值对于具体的研究者来说，也许课题的完成与成果的出版标志着某项研究的结束。但是，从社会效益看，研究成果的价值还应得到社会实践的检验，因此，有必要加强研究成果的推介，促成其实践价值的实现。从这个意义上讲，研究阶段的结束或许也是实践阶段的开始。可以创建诸如行政论坛、学术演讲会与座谈会等交流与推介平台，促进研究成果的实际运用。 022

澳门人文社会科学研究文选行政卷第一篇行政改革与行政发展类

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织*苏保荣(Boaventura de Sousa Santos)**一方法简介我在这篇论文里简单介绍我研究工作的初步成果。我在澳门进行了两年的研究，得到了助手高美士的协助，东亚大学教育学院的杨秀玲教授协助翻译，并得到了澳门社会科学学会慷慨和关键性的支持。我谨向学会会长黄伟文教授、副会长魏美昌先生致以衷心的感谢。我的研究课题主要有两方面：一方面对主要社会问题和澳门社会中占华人社区人口大多数的下层或中下阶级的社会矛盾进行研究分析；另一方面是对解决这些矛盾的方法的探讨。矛盾是由澳葡当局、社区组织或由当局与社区共同合作去解决。在这次研究中我运用了政治社会学、法律与行政社会学和社区研究的方法。换句话说，在这次研究中使用的方法和假设是以社会学的三个领域的发展为基础的。不难理解，当我运用科学研究方法和假设定义对这类问题进行研究的过程中产生了很多问题。据我所知，这是西方社会学家首次对澳门华人社区进行这样的研究，这是一个几乎从来没有人研究过的领域。因此，我们无*苏保荣(Boaventura de Sousa Santos)教授应澳门政府之邀在澳门所作的一项社会学调查研究的初步报告，相同内容曾分别见刊于《行政》、《澳门研究》。**葡萄牙科英布拉大学经济系教授、社会研究中心主任。 003

澳门人文社会科学研究文选·行政卷法从他们先前做过的研究、他们面临的问题、他们试图要论证的假设或已得到的结论中找到启示和支持。况且，澳门是一个十分复杂的小天地，是一个古老的别具葡萄牙风情、语言文化多元化的社会。在这一社会中，如文化、社会、政治和法律等的多元化共冶于一炉。在这样的社会背景之下作比较研究（也就是说在不同社会中进行具有某些社会学的共同点的类似专题的研究），实际帮助不大。本人曾在巴西的里约热内卢僭建区进行过下层和中下层阶级的社会问题研究，在西非洲佛得角的小城镇和乡村进行过研究，两者都集中研究无法按照政权要求或未能动员社区资源解决的那些问题。在巴西，我集中研究当时在僭建区十分活跃的居民组织的作用问题。在佛得角，我集中研究了在葡萄牙殖民主义桎梏中赢得独立后成立的社区法院的作用。除集中研究下层和中下层阶级社区的问题和它们的组织之外，我将进行的两项研究和我在澳门进行的这项研究相比，共同之处不多。因此，在选择和应用方法及构想各项工作设想和步骤方面遇到了前所未有的困难。至于研究方法方面，我很快便意识到我不能单靠一种方法。我使用了结合质和量的研究方法。在研究的第一阶段，我较多地运用了质的方法（例如文件分析、内容分析、深入采访），而在第二阶段，采用了量的方法（例如系统观察、统计分析和调查）。至于指导工作的设想，有五点需要谈谈。(1)澳门是多文化多语言的城市政权，拥有多元化的社会、政治和司法制度。(2)人们以不同的方式去解决社会问题和矛盾。也就是说，根据不同的因素，以不同社会的法制程序去处理不同社会的法律要求，不然就只能满足部分社会的法律要求而已。(3)社会的法律要求可分三类。①固定要求：广泛和明显的要求，负责处理的部门或渠道可能解决或不能解决。②紧急要求：来自少数社团但更广泛和更明显。③潜在的要求：不是社会形成，因为人们察觉不到他们的需要和问题可以现实地变为社会的法律要求。(4)在殖民或殖民后的情况下，当一个特定社会的法律和行政机构移植到另一个社会，即使同一机构存在于两个社会中，它也会在两个社会中 004

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织出现不同的职能。比如说，葡国法院系统移植至澳门，即使有相同的机构形式，但它还是倾向于完成不同的社会功能。(5)社会现行的不同社会的法律体系和机构，地位并不相等。它们之间有不同的等级，有些是主导的，有些是从属的。虽然如此，由作为主导的社会法律体系去正式解决的问题和矛盾，常常被改为非正式和非官方的以社区为基础的社会法律体系去解决。这些问题、矛盾和纠纷归结为两类：具有相对重要的社会地位和经济力量的社会人士的问题和矛盾，和具不同社会地位和经济力量的社会人士之间的问题和矛盾。前者为邻居之间、工人之间以及家庭之内（以严格族规管辖的家族例外）的问题和矛盾；后者指房东与房客、僭建者和地主，工人与雇主以及消费者和生产者之间的问题和矛盾。这一分类的重要性在于这一事实——解决矛盾的非正式机制，倾向于稳定地巩固争议双方的社会不平等。正因为如此，根据解决的矛盾类型的不同，对其社会作用有不同的评价。这些是我过去两年来进行研究工作的主要设想。研究仍在进行之中，目前只能谈谈不成熟的和部分的研究成果。二法院与社区研究社会的法律要求和解决纠纷的机制，自然会以解决纠纷最重要的官方机构的分析开始。这里我指的当然是澳门法院。我们将过去30年间(1960 - 1989)法院审议的所有案件的有关资料，储存于电脑之中。根据这些资料，能较有把握地知道谁利用法院去控告谁，想达到何种目的资料分析虽未完成，但已能够作出一些结论。(1)法院的利用率很低而且选择性高。1960 -1975年法院的利用率相对正常；1975 -1985年有少许增加；1985年以后的利用率急剧增加。我这里指的是华人公民进行的诉讼，因为他们所占人口比例极大（781宗诉讼中，有568宗是葡国公民进行的）。(2)利用法院的选择性在于，小部分法律诉讼代表了极大数量的诉讼案例。奇怪的是这种选择性是在1985 -1989年间的后期发生的。法院利用率的急剧增加，基本上是由于下面这种法律行动的增加所造成的，即人们 005

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的个人身份的正常化或合法化的程序增多。包括申请出生或结婚证书，改变个人已登记的不准确的资料，获得或更换身份证明文件（不同的身份证），等等。(3)很明显，过去五年中法院利用率极高，某些法律诉讼显著增加，租务纠纷尤其突出。令人奇怪的是，1960 -1965年间，澳门仅有17万人，新盖房子不多，但有239宗租务纠纷；而在1985 -1989年间，澳门人口已超过30万，新盖楼房大量出现，而仅有租务纠纷119宗。(4)上述似乎矛盾的现象可从1999年澳门政治地位的转变中找到解释。越靠近1999年，人们越想要争取个人及财产的法律地位正常化，获得证明和登记，这种正常化和证件化，只能通过法院去获得。因而法院的这类案件就大大增加了。房屋回收、搬迁和清拆僭建屋这类申请，是由于投资于地产和建筑而迅速取得高额利润的结果。为达到目的，下层和中下层住客必须尽快搬出旧居，迁离僭建区，而他们所得的补偿却极低。合法回收出租的房子比较费时，但可能获得较高的补偿。由此，这类回收和搬迁，多通过非正式的非法手段，而大多数情况下通过三合会于法院外进行。这是法院利用率下降的原因。这些发现和结论证实了上述的两项设想。一个设想是，澳门法院有着与葡国法院相同的正式结构，但起着不同的作用。这种不同在于华人社区和法院之间的社会和文化的距离，同时也在于针对穷人的法律援助制度的落后和不公平。因为这一制度使低下阶层和中下阶层人士无法利用法院去保护本身的利益，1976 -1989年间只有30宗要求法律援助。还有一个需在研究第一阶段证实的设想是，有些社会的法律要求从官方机构转至非正式的非官方机构，而且还存在三合会这样非法的解决纷争的机制。三社区问题和公共行政根据法院和社区民众间存在很大的社会距离这一发现，下一步研究将回答下列两个问题。首先，从法院转到其他渠道解决的问题，其矛盾和纠纷的社会特点是什么？其次，透过什么渠道解决，是澳葡当局还是民间社会去处理这些社会的法律要求？我试图从澳葡行政当局提供的服务去思考， 006

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织因为当局近年来试图加强开放，以增加与华人社区的接触。在一年时间内，我们对这方面的三个组织进行了系统观察：公共检察部门设立的法律辅导办公室（原文如此——编者注）、社会工作司及公众服务暨咨询中心。这些服务机构非常不同，但却具有共同的特点：全都是近年成立的，即分别在1986年以及1989年成立。这说明了澳葡当局与华人社区具有开放性的有利接触渠道只是近年才建立的。数据的统计处理还未完成，在这里我只是谈一些最突出的成果和那些需进一步研究的暂时结论。第一个结论是：和司法制度不同，这些机构提供的服务使我们能够捕捉到更广泛的下层和中下层阶级经历过的社会问题，以及促使公共行政部门关注社会的法律要求。第二个结论是：这些机构功能与外观有别。在这三个机构中，前两个机构比较具体。法律辅导办公室处理的个案中超过30%是关于文件、证件及注册登记的问题，这再一次显示了个人身份合法化对下层及中下层阶级多么重要。寻求法律咨询的社会阶层中的绝大多数是工人和下层阶级的家庭主妇。至于社会工作司，我们系统地观察了两个社区中心。一是以澳门新移民为主的北区中心；一是以在澳门出生的或在此居住多年的中下层人士为主的中区中心。这两个社区中心的活动，代表了社会服务部门一部分的活动。近年来社会服务部门在加强社会设施方面进行了很多工作。这些社区中心处理的个案绝大部分是要求经济援助（老年退休金、慢性病津贴、失业津贴、教育津贴），也有申请社会房屋的。这些津贴数目很少，申请手续繁复（要提交收入和支出证明，而这些证明往往是很难齐备的）。申请条件也很苛刻，不少下层或中下层人士享受不到这种福利。第三个机构是公众服务暨咨询中心。这种服务有一个创新的特点，它有多个公开的沟通渠道。人们可以在办公时间亲自到中心，可以一天24小时随时打电话（电话录音，而后传译）或来信，也可以在澳门电台每周一次提出请求、投诉、建议或批评，稍后由有关部门作出答复。汇集到这个服务部门的社会法律要求非常广泛。除已经提过的证件和社会房屋问题之外，有关环境及生活质量等问题也极为严重。这些问题涉及面很广，例如噪音污染（大厦里设置修理工场和工厂十分常见，邻居经常投诉）、空气污染（大厦一楼用作酒楼，排出的浓烟使住客在夏季被迫关门闭户）、垃圾收 007

澳门人文社会科学研究文选·行政卷集存在问题（有些街道脏乱不堪，臭气熏天）等。虽然收集到如此众多的问题、纠纷、投诉、咨询，但突出的是，绝少涉及劳动权利或劳工关系问题。电台节目中，一百个案件只有三个与劳工问题有关。鉴于澳门所采取的经济发展模式，几乎可以有把握地说，澳门是一个社会的政治要求受压抑的地区。也就是说，在这里下层和中下层阶级拥有权利的很少，甚至他们不知道自己拥有这小小的权利或者害怕去争取。然而，劳工就业署提供的资料，虽然没有分析，但似乎表现出在劳动权利方面，社会的法律要求已经出现。对当局所提供的三方面服务，经系统分析后，得出的第三个结论是华人社区并没有潜在的文化或社会自我克制，以阻止他们去利用公共行政的援助和迅速利用当局提供的渠道。在这方面，当看到关于社区通过多渠道提供服务的消息传递速度之快时，确实使人惊奇。就由公共检察部门设立的法律辅导办公室而言，前往咨询人士中45%是从朋友、邻人、亲属、居民、社团、教会、中文报纸或电台得知这一机构存在的消息的。华人居民在向澳葡当局寻求协助的过程中不仅存在文化障碍，也极可能为发表指责性言论或投诉承担风险。澳门存在着复杂的非正式社会控制网及非官方的遏制。这些情况，下层及中下层阶级是十分清楚的，因其身历其境。投诉某人会引致投诉者受到威胁或侵犯，这就是为什么利用过这种服务的人，常常不愿透露身份或要求将他们的身份保密。公众服务暨咨询中心是唯一一个可以不透露投诉人姓名和可以保密的机构，这也可能是中国居民乐于接受服务的原因之一。对这三种服务进行系统观察后发现，澳葡当局设立这三种服务机构不只是开放增加与中国居民接触的媒介，而是当局与社区关系的一种新发展。这些接触过程暴露了下层和中下层阶级所面对的大量社会问题，还显示这些社会的法律要求只是全部社会法律要求的一部分，转归行政当局去解决的只是有限的一部分而已。能让我们了解情况的，除以上三个服务机构外，还有社区资料和组织。这些发现提示我们必须深入了解在行政当局以外的社会中的法律矛盾（问题、纠纷、投诉、咨询），和社区可利用以解决这些问题的资源，这是我们要进一步研究的课题。我们已选择了数个社会或社区服务，并依照这些机构和当局提供的服务之间的距离，提出了指导性意见。最靠近公共行 008

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织政当局的是律师、辩护律师和主控官提供的服务；其次是立法会民选华人议员设立的辅导和咨询办公室；再次是澳门现有的众多社区社团；最远离公共行政当局的是三合会提供的服务。它们的合法性暂且不谈，从社会学的观点看，三合会的服务仍属社会服务，在这篇论文中我将只分析第三类社区资源——社团。澳门是人均拥有社团数量最多的地方之一。根据最新统计，在澳门注册的社团有747个。虽然不是每个社团都经常有活动，但数目是可观的。近年来成立新社团的速度似有加速的趋势。在进行研究的过程中，我们接触过各种类别的社团：经济的、专业的、文化的和福利的。我们决定对街坊会的结构和功能进行详细分析，因为它们似乎对下层和中下层阶级的问题有最多的了解。四街坊会指引我们这一研究工作的设想是基于香港街坊会转变的经验。我的想法是香港街坊会衰落的原因，在澳门是不存在的，因而可以假定澳门街坊会仍然起着重要作用。澳门有24个街坊会，分布在市区和离岛，从属于街坊总会。差不多所有街坊会都会举办一些活动，有的还十分活跃。根据已经作出的分析，可以得到下列一些结论。①与官方对街坊会的认识不同，这些街坊会不是铁板一块，在组织、社会影响和政治取向上是有差别的。②领导层极少更新。虽然大多数街坊会的选举如常举行，但会内领导层之中，担任主席10年、20年甚至30年是常有的。这说明了民主管理不善，对澳门社会改变的适应性很差，以及社会地位在社区之中将进一步衰落。③街坊会的活动可分为三类：社会援助、办理证明文件、与当局交涉解决社区中个人或公众的问题。1．社区援助自1950年代第一批街坊会成立以来，其社区援助功能大大减弱了。在最初阶段，社区援助是在出现紧急情况时（如风灾、火灾和水灾）彼此互助。在中国“文化大革命”期间，即1960年代中期，社区行动包括对人口 009

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的政治及行政控制。在过去10年中，街坊会虽然对社区加以一定程度的政治影响，但主要是集中提高下层及中下层阶级的生活质量。它们成立了日间的老人中心、学校、舞蹈班、中医诊所，节日聚餐并分派免费食物、毛毯，组织在澳门和离岛旅行、举办粤曲演唱、葡语学习班、酒楼茶室管理班等。紧急情况如奔丧和火灾时，仍有互助活动。2．为坊众出具证明文件可分两阶段：第一阶段到1970年代为止，街坊会发给坊众中华人民共和国认可的旅行、结婚或前往中国学习的证明；1970年代后期，街坊会还为坊众发出澳葡当局的在澳居留证明和贫穷证明。有一个街坊会甚至保存了发生于30年前的火灾灾户名单，这一记录曾被用作证明某些居民是该社区的澳门老居民。3．解决本社区个人问题或社区问题和纠纷正如可想象到的那样，澳门华人社区面对的问题，各区都有不同。但是，一般来说，比较可靠的结论是：下层和中下层阶级所面对的最严重问题，除获得合法文件外，就是居屋问题。事实上这一问题包含了一系列问题：从公寓或临时居所搬出来，大多数却不是由法院裁定，而是在三合会威胁和强迫下搬出的，且得到的补偿是微乎其微的；房屋和窝棚失火，大多数是三合会分子干的。房屋“做契”时的官僚程序阻延，家庭中因成员死亡或严重疾病导致不能缴付屋租或屋宇的分期付款，更有甚者，由于不符合严格标准和资格而无法申请到社会房屋，这些方面街坊会的作用是有限的。然而，在解决这方面纠纷时，街坊会仍起到某些作用。我们了解到，街坊会积极地使住客与屋主或建筑商在关于从僭建区搬离时的补偿金额上达成妥协。在这方面，街坊会作为非正式仲裁机构，在双方之间斡旋。在澳门旧有的中下层阶级地区，也可能强烈地感觉到其他问题，其中安全和灭罪问题就较突出。澳门的犯案率据称较低，但是比较接近事实的是，澳门有较高的不公布数字，也就是说有大量罪案，不是没有侦破，就是没有报案。市内有组织罪案为数不少，澳门的情形就是这样。其他的问题都与环境、生活质量、垃圾收集、公共卫生和交通有关。关于上述这些问题，街坊会能做的，只不过是引起当局对这些问题的关注及支持坊众的投诉而已。街坊会乐于将自己视作政府和社区之间有地位的桥梁。在我看来，在政府眼里它们的作用有点混淆不清。一方面，它 010

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织们在大多数活动是依靠政府的资助才能开展的，除部分街坊会是靠热心人土或庙宇捐助之外，政府的资助起着决定性作用。但是，另一方面，它们对政府诸多指责。首先，因为政府对符合政府利益的活动较乐意与街坊会合作，对主要符合街坊会利益的活动则不太愿意共同举办。其次，政府比较着意于与街坊总会打交道，但忽视个别街坊会与街坊总会关系不够融洽，总会分配利益时有不公平和存在歧视的情况。总的来说，街坊会的活动虽然越来越依靠政府资助，在对下层和中下层阶级的社会法律要求的解决和上报方面仍具有强大的社区基础。但如果街坊会不能适应澳门社会新的发展情况，它的社区基础会慢慢失去。大多数街坊会似乎意识到了这一点，它们特别通过街坊总会，采取某些措施去接受挑战。五华人社区的社会问题小结对一些公共行政服务和部分社区组织的分析，我们对低下阶级所经历的极端严重问题形成相对清晰的画面。最严重的问题很可能是证明文件和注册登记问题。1999年回归迫使人们要将他们的个人身份和财产正常化和合法化。作为几世纪以来受到非正式官方的机制统治，与葡萄牙当局存在极大的社会和文化距离的这样一个社会，目前的转变是戏剧性的。此外，基于中国的传统道德是以口头保证，并且互相信任和保存面子，所以密切关乎人们生活的证件问题引起广泛的忧虑甚至社会不满是可以理解的。尤其因为办证手续繁复，需时过长。况且，一般受教育不多的人都对这种现象不大理解。在这方面，存在着广泛又实实在在的社会法律要求，而公共行政部门大可予以解决。实实在在的社会法律要求的另一领域，是问题严重的居屋问题，而社会房屋缺乏。尤其过去10年的经济发展，加上失控的移民潮及人口增长过快，使土地十分短缺。建筑业繁荣，地产投机买卖形成了市区发展的特有模式，严重损害了下层阶级的利益。普通大众，尤其是居于旧城区的中下层和中层阶级面临的另一严重问题是环境污染日益严重和生活质量不断下降。我们以为这虽然只是引起范围狭小和紧迫的社会法律要求，但实际上是牵连甚广的要求，这无疑是人 011

澳门人文社会科学研究文选·行政卷口密度过高、市区发展失控及投机泛滥的结果。最后，还有两方面值得特别关注：社会权利和劳动权利。这两方面是受到抑制的社会法律要求，尽管在某种情况下，紧迫的要求已经露头。正如我们所言，在社会援助和社会行动的广泛领域里，需求是多方面的，同时可以广泛地、强烈地感觉到。但这是对公共或私人的慈善而不是对权利的需求。在这领域里，人们的权利不多（社会保障基金1990年才设立）。他们或是不知道，或是不去使用仅有的权利。虽然在劳动权这一领域里，社会察觉到其迫切性，劳工法规仍然不完善，十分不严谨，甚至不常执行。由于劳动检查缺乏效率，劳动权的实际执行情况与法律条文相差很大，这是一个严重的问题。因为在我看来，从长远着眼，只有劳动阶级能从创造出来的社会财富中获得公平的份额，经济自由和发展才可以保持。六过渡时期中机构改革的原则这篇论文的最后部分，我想提一下我的研究成果对政策上的意义。无须庸明言，是否决定满足社会的法律要求不是一个社会学问题，而是一个政治问题，社会学家的任务因而是有限的。同时，社会学家必须阐明指导政策的制定，以便在制定政策的同时，利用社会学的现实，有效地去考虑问题。我的意见是，主要政策问题要这样考虑：在下个10年，有什么可做，有什么还能做，以便在1999年以后，澳门的同一性和自治从经济、社会和文化角度中得以保持。我觉得，为我们未来的任务制定政策时，必须遵循以下几个原则：(1)澳门的同一性和自治是一个全局性问题，必须全面地予以保持，例如经济自由必须与政治和思想自由一起考虑。资本主义在一些经济自由与民主、社会权利与劳工权利处理得好的国家里取得很大成功，所以，经济多元化必须配以政治多元化和文化多元化。(2)澳门在文化方面已是高度多元化了，应该继续保持。我们发现澳门的多元文化交织在一起，如中国内地文化、华南地区的风俗习惯、澳门独特的文化特色、葡国的行政文化及香港的经济文化等。澳门的同一性不是抽象概念，它体现于文化、法律和社会多元化之中，同时也体现于居民 012

澳门的政权和社会：社会问题、公共行政和社区组织的生活质量、公园和建筑设计、食物和都市的外貌之中。(3)所有这些澳门的特色，只有在居民的大多数能过安定的生活时才能保持。因为只有为了维持生活水准，居民才愿意为1999年后的自治和同一性而奋斗。(4)为了保证给大多数居民以安定的生活，上述问题必须解决，至少要以坚定的决心和毫不动摇的政治毅力去处理。(5)下层和中下层阶级面对的社会学问题揭示，从社会政治的观点看，澳门社会存在三方面不足：民主、社团合作和社会。民主不足表现为代议和参议两方面的民主没有充分发挥，这是人所共知的，我不打算再多说了。在一个有如此众多社团的社会中，谈到缺乏社团合作，似乎使人惊讶。在我看来，这种不足存在于三个方面。首先，社团间存在巨大的不平衡。有些社团人多势众，很有力量，容易与公共行政当局接触和商谈。有的很弱小，实际上无法和行政当局对话，也无力为它自身的利益与当局讨价还价。其次，有些社团是为了保障社团利益而成立的，却没有能力达到这一目标，比如一些工人组织或工会就有这种情况出现。再次，某些合法登记的社团，却从事非法的活动。社会不足表现在：社会的法律要求被拒或被遏制，以及社会政策（居屋、健康、教育、社会安全）、环境和生活质量、劳动权利和工业关系等诸方面。(6)葡国管治澳门的最后阶段应充分考虑到以上三种不足，这些不足，如果没能力彻底消除的话，至少一定要减少。这种改革必须有清晰的规划，正如我们前面说过的，澳门的下层和中下层阶级能享受的权利很少，而且常常还不知道如何去行使这一点点的权利。原因是多方面的，我只谈两点。①很多世纪以来，政府和华人社会的接触面很小，而大多数又属于压抑性质。1974年葡国革命，随后葡中建交，这种情况开始发生变化。最近10年，尤其是最近五年，开创了更广的非压抑性的接触，实施了某些社会政策。可是，这只是近年才有的现象，效果还有待观察。②澳门法律是葡国法律，西方文化的某些部分对本地文化而言是外来物，更不用说语言障碍了。如此产生的社会和文化的距离必须由律师和其他专业人士去沟通，但他们提供服务的费用从过去到现在一直是很昂贵的。使用官方的法律系统，即使可取，也由于经济原因变得不可能。在缺乏足够的法律援助系统的情况下，对穷人的援助实际上更是不可能了。 013

澳门人文社会科学研究文选·行政卷正因为如此，这项政策原则是机构改革必须以建立本地法律文化为目标。我认为这种本地法律文化应该有如下重要特征：第一，源自葡国的官方法律必须让人们了解。所以，必须把它翻译出来。当局正在努力提供好的和可靠的译本。第二，葡国法律必须适应澳门情况，因为澳门社会和葡国社会是很不同的。况且，澳门是一个法律多元化社会，几个法律体系同时存在，有时合并执行，有时并列执行，而关系最大的当然是葡国法律、澳葡的法律、葡一中国际法、中国法律以及华南的风俗习惯，尤其是澳门的风俗习惯，甚至还有香港法律，如经济法、商法和会计法等。这种复杂的法律多元化在订立新的法律时必须予以考虑。新的法律一旦订立，必须由法律专业人士去执行，因为他们了解该法律的社会和文化背景，比较了解它的精神实质和本地法律文化。第三，加强法律教育。法律学院要提供足够的训练，逐步增加使用中文授课，同时要紧密联系华人社区法律生活的具体条件。大部分训练在课堂外进行，作为实习和社会学学习的构成部分。只有这样，法官和律师才能本地化。第四，普及法律。如果法律制度仍然过分昂贵、繁复、官僚、距离下层和中下层阶级的日常生活太远，法律制定得再好，培训出来的律师再优秀，也是没有用处的。为穷人建立足够的法律援助系统，应该刻不容缓。再者，必须加紧普及法律，让人们知道在非紧急情况下，他们的权利是什么。七最后的政策原则是未来机构改革中的政治程序问题我认为澳门在葡国管治的最后时间里要做的工作，一定要在政府和社区组织紧密合作之下才可以做好。这种合作的指导原则有下列两条：第一，澳葡当局和华人社会之间要大大扩展合作渠道，通过这些渠道，逐步将决策权转移给社区组织，以便增加自治范围，作为1999年以后澳门自治的保证。第二，社区组织本身也要多元化和在内部实行民主。政府要从多方面加强和社区组织的接触，参与组织更多的多元化的决策。我们知道华人社 014

澳门的政权和社会：社会问题，公共行政和社区组织团在政治上的意见不是绝对一致的，有些人比较传统和优秀，另一些人，尤其是刚发迹的新中产阶级以及专业社团比较独立和民主。政府必须和所有社团，不管出于什么目的，共同合作，促进这种多元化。一个自由、公平社会的经济发展与文化多元化结合，以及民主和自治应该是澳门同一性的基本特征，在未来的漫长日子里，为保证澳门和平及充满活力的过渡尽我们的一份力，是大家的共同责任。（原载《濠镜》，澳门，澳门社会科学学会学报编辑部，总第8期，1991年9月） 015

社会转型、人心思变、行政改革——试论港澳行政制度的互动吴志良*一社会转型的危与机港澳两地，都在经历前所未有的社会转型期。香港特别行政区成立一年多以来，港府和港人也都备受前所未有的考验。但是，无论从哪一个角度看，也不管是哪一阶层的人，都不能否认“一国两制”、高度自治的政策得到了充分实施。香港在政治上的成功，令人鼓舞；香港泡沫经济带来的后遗症，也给我们上了一堂课。虽然澳门经济的泡沫成分没有那么多，或者说，澳门经济泡沫在几年前便破灭了，不似香港那样突然从空前繁荣跌落到近20年少见的衰退，令港人信心大受打击。但是，澳门经济对博彩业的严重依赖一日不改，其脆弱性便存在着。因此，经济多元化的方向仍不能迷失，博彩业更须革新和现代化，否则，博彩收入若似1997年那样继续滑坡，其他行业又不能补足，澳门特区的财政收入将令人担心。我们还不能忘记，澳门除了不到100亿澳门元的土地基金，就没有更多的财政储备，若澳门元受到狙击，200亿澳门元外汇储备可能在一夜之间被索罗斯拿走。澳门尽管没有外债，但经济体系之脆弱，可能比东南亚国家更甚，不能盲目乐观。香港回归前后，人们对港府和港官的组织、管理和应变能力赞不绝口。回归后不久接二连三遇上突如其来的问题，尤其是亚洲金融危机发生后，港* 澳门基金会行政委员。 016

社会转型、人心思变、行政改革府和港官的表现便大受抨击，公众舆论要求行政改革的声音亦此起彼落。同一批人，在同一地方和政府工作，为何会产生这样的变化？站在港官的角度，他们如常尽心尽力，好像一切都没变，那为何市民会对他们产生截然不同的印象？外围环境的变化，当然是不可忽视且无可控制的因素。香港市民多年来习惯了好景，逆境带来的强力冲击一时难以承受和忍受，也是人性使然。我们假设港官主观意识（服务市民）和工作能力没有丝毫变化，但处事环境已有所改观：以前碰上禽流感之类的事情，肯定马上请英国专家或伦敦政府协助，如今“一国两制”、高度自治，港府就必须独力处理！香港不是不需要帮忙，北京也不是不想帮忙，但任何举措（包括维护港元汇率），都得深思熟虑，严守基本法的规定，免被人指责干预港府运作，影响高度自治。而港官因循守旧，并不很习惯全权负责决定，在新形势下表现有所偏差，在所难免。港官尚如此，澳门市民对澳官的某种不信任便不难理解，因为澳门公务员比香港的更年轻、更缺乏锻炼、更经验不足。现在治安不靖，可往葡国招兵买马。暂且不论这些兵马可起什么作用，可是，1999年12月20日特别行政区成立后，如果形势恶化，我们能否独力处理？如果我们向中央政府求援，会造成怎么样的影响？若不求援，又该怎么办？尽管这些纯属假设性的问题，然举一反三，仍值得认真思考。而香港这一年多的经验告诉我们，不能没有信心，但更不能盲目乐观。我们应对问题及其严重性有充分的认识，并在力所能及的范围内做好充分准备，以免届时惊慌失措。二公共行政面临挑战面临急剧变化的世界，现代公共行政也经受着空前的挑战。一方面，人民要求政府承担更大更多的责任，对社会生活各个领域有更多的参与，解决层出不穷的复杂问题；另一方面，公众对政府处理问题的能力和效率则日益不满意，甚至可以说，对政府的不信任已成国际趋势。此一两难困局，不仅令政治领袖和政府深思，同时也激发公共行政学者的深思，促使对公共行政组织架构、过程和服务的重新设计和不断变革。正如弗格森（Marilyn Ferguson）所言：“当代的危机正是改革现状的必要动力……正是 017

澳门人文社会科学研究文选·行政卷我们力量联结的时刻，大家不应对其感到恐惧或企图加以压抑。事实上，我们的因应之道恰恰在于善用眼前的机会。”澳门与香港不同，澳门人与香港人的心态也相差很大。回归前，港人最怕变，认为当时的状态最好，经济空前繁荣，政府无为而治。但事实上，事物不可能不变，自己不变，外围环境变了，最后还得跟着变。一场金融风暴，彻底改变了港人维持现状的心态。澳门经济则自1993年便走下坡，人心思变已久，希望一切都有所改变，变得更好。穷则思变，这种愿望是自然的，这种渴求也是合理的。但怎么变？我们有条件和能力吗？现在普遍存在一种想法，只要变，就一定变得更好。诚然，这种信心令人钦佩，但要拿出可行、理性的共识方案来，似乎不是一件很容易的事情。任何冲动的举措，都可能带来意想不到的后果，甚至造成社会的不稳定。例如公共行政架构，要变基本上是共识，但何时变、怎样变却大有分歧。小变，可能解决不了什么问题；大变，又怕出乱子。介乎两者之间，来一个中型的调整改革，也需掌握“度”的问题，需要考虑到公务员、市民和整体社会的承受能力。最理想的，是将三种方案拿出来，让大家讨论讨论。澳门特别行政区筹备委员会现在讨论主要官员的定义和范围，除基本法规定的外，要确定“主要官员”，必须先确定未来特别行政区的宏观行政架构。若以现行架构作准，除政务司一级，司级官员那么多，不同司级部门职能、规模的差异又那么大，难以确定谁重要谁不重要。从这点也可看出，现行架构并不合理。一个合理的架构，高低轻重应是层次分明、一目了然的。澳门公共行政架构和公务员制度的确存在很多问题，但是，特别行政区成立日期已定，不似开一间工厂，若条件不成熟可另择日子。因此，我们必须面对并想方设法找一个解决方案。虽然香港情况不同，但其经验可以参考。香港的公务员队伍被视为全世界最具效率、最廉洁的，一直令香港市民引以为荣。在回归一年多来的风风雨雨中，公务员表现失准，令市民大失所望，不禁令人奇怪。然而，细想起来，似乎又不必大惊小怪。虽然不能怨天尤人，但这一年来突如其来的天灾人祸实在太多。港官一方面需要从心理上适应回归后 018

社会转型、人心思变、行政改革的客观环境，多少有些分心；另一方面，整体社会的过度乐观情绪，既令高官本身受到感染，造成危机感不足，同时又使市民对政府期望过高，特别是以前对港英政府不寄予希望的领域，如今都要香港特别行政区政府过问。一时应付不来，政府及其公务员便成众矢之的。我们知道，官僚制度最大的特点是例行公事，也就是说，在执行无价值的命令时，可能是有效率的。在危机与变迁时期，官僚制度失去均衡，处理危机时也变得无效率。1973年，美国总统尼克森( Nixon)的健康、教育和福利秘书埃利奥特•理查森( Elliott Richardson)这样描述联邦政府的公共机构：“行政能力而言，这个系统充其量是无效率的。创造性问题，它是无想象力的。智识方面，几乎是无理解力的。处理人的问题，它则是明显无情的。”①这番话似乎有点夸张，但港府和港官是否真的如此不济？当然不是。尽管在处理多次危机事件中，香港官僚系统明显表现出政治技巧不够，但行政效率并无显著变差。受到公众和传媒指责批评的，大多是决策上的失误。我们不应忘记的是，香港社会已泛政治化，某些政党已开始不问原因、不顾后果地对港府穷追猛打，甚至等候“时机”的到来，借以增加政治资本。不知幸还是不幸，澳门尚未那么政治化，也未那么国际化，但是，1999 年回归后，市民对自己政府的期望必然增加，国际社会也可能更加关注澳门。如果说我们的公务员跟香港的那样缺乏政治经验和处理危机的应变能力，那么，我们比香港更多出一个问题：行政效率低。这非一朝一夕能改善的，无论未来的当政者还是市民，都应有心理准备，公务员更应开始备战。三在澳门试行“准部长制”香港行政架构清楚明了，行政长官之下是政务司、财政司和律政司，属下各局的权责也基本分工合理。即使如此，港府近期的表现仍不尽如人①全钟燮：《公共行政：设计与问题解决》，黄曙曜译，台北，五南图书出版公司，1997，第224页。 019

澳门人文社会科学研究文选·行政卷意，寻求制度改革的呼声亦应运而起，舆论又再提起实行加强政治问责的部长制。多年来，香港都在谈论实行部长制，但至今尚未付诸行动，行政长官只加强了行政会议的职能。在泛政治化的社会里，尤其在政党政治日渐发展和成熟的今天，香港实行部长制利大于弊。目前，实行部长制困难之处，主要是高层公务员的集体抗拒，担心他们的巨大影响力和决策权被缩减。香港公务员自有一套传统，其优越地位和特权亦很少受到严峻挑战。因此，这种担忧值得理解。不过，若考虑到近期危机处理时所承受的巨大社会压力和所表现出来的政治不成熟，实行部长制可以为他们中的绝大多数（若干担任“准部长”的主要官员除外）找到保护伞，令他们更集中精力和时间处理行政事务。香港特别行政区除国防和外交事务外，基本上拥有一个主权国家应有的权力，若建立一个类似西方民主社会的内阁政府，可使管理更行之有效。如果在香港实施部长制尚有困难的话，那么，澳门不妨先行试验，好像立法会选举比例代表制那样，成功后略作修改再移植到香港，令港澳两地的政治行政制度更具效率，令史无前例的“一国两制”、高度自治的模式在实践中不断完善。在澳门试行部长制有优越的先天条件。澳门现行的政治制度实际是“准部长制”，政务司犹如总督的部长，分管不同领域，且他们都是政治委任，对总督在政治上负责。在特别行政区实行部长制，只是行政制度和传统的一种延续，估计阻力不大。澳门公务员力量尚不强大，也更需要政治保护伞，肯定不会大力反对。不过，肯定有人会提出质疑：澳门没有政党，却实行部长制，是否有点不伦不类？的确，澳门没有政党，但西方有些国家的内阁部长不一定甚至不得为国会议员，有些部长连执政党党员都不是。我们探讨部长制时，通常联想到英式部长制。香港的政党政治大致起源于1991年底，只有很短的历史。当时，李鹏飞辞去立法局首席议员的职务，创建启联中心，有评论指出，那代表了协商共识政治的终结，宣告政党政治的诞生，并预示部长制的来临。还有人猜测，那是港英政府刻意安排的政治制度发展方向，将英国政治制度模式搬到香港来。英式部长制的特点是：部长为国会议员，属政治委任；部长之间通过政党维系和执行集体负责的纪律；立法和政策主导权集中在执政党内阁， 020

社会转型、人心思变、行政改革并负政治责任。不过，香港那时政党尚未正式诞生，执政党更无影子，且未来相当长的一段时间都不可能出现，港英政府意欲调整的，只不过是行政立法之间的关系。换言之，港英当局安排行政局议员提早参与决策，分工负责关注各类事务，并在向公众解释政策时担当更重要的角色。无论港英政府意图如何，特别行政区政府成立后，行政会议的功能的确被突出，且恢复行政局成员兼任立法议员的传统，部分地采纳了英国的模式。因此，有人又猜测部长制要实施，猜度公务员，尤其是高官的抗拒程度。由于香港行政会议的议员绝大多数都不是职业公务员，而传统上，公务员在决策和推销政策过程中举足轻重，因此公务员系统出现抵制情绪并不足为奇。但是，如果采用澳门的模式，即采用一个经过改造的“准部长制”，便不必造成立法会和行政会议与高层公务员的“利益”冲突，官僚系统接受的可能性也大增。澳门情况跟香港不一样，现在咨询会只是总督的咨询机构，并不具决策职能，真正的第二权力机关是立法会。自1976年《澳门组织章程》颁布以来，澳门立法和行政两权便基本分离。可惜的是，立法会的表现一直不尽如人意，即使是立法权，仍然大多由总督行使，行政主导非但未变，反而越来越强。这种情况，可以看做是旧殖民体制的延续。虽然开放了选举，但民主意识还未真正形成，市民参与程度偏低。立法会的选举，由提名委员会参与，政党一直没有滋生的土壤，立法会的运作也只能停留在共识政治的圈内协调，各派别既无政纲和意识形态指导，对许多重大政治课题也无特定连贯立场。此外，立法议员全数兼职（立法会主席近年才转为全职），加上法律知识的局限，立法的质和量都大打折扣。这大概也是澳门政治制度设计者的意图，即政府（总督）必须主导政治生活，全面控制大局。由于立法会议员近1乃由总督委任，立法会很难以绝对多数票通过与政府相左的法律。当然，有了这种权力制衡，政府要通过任何法例，也须取得立法会的合作。澳门总督的咨询会与香港的行政会议区别很大，其部分成员由间接选举产生，但其决议无任何约束力。文礼治( Carlos Melancia)时期，取消了官守成员——检察长、财政司长，而咨询会成员不兼任立法会议员，既不方便也无责任解释推销政府的政策，政府的决策及其解释和执行，全由总 021

澳门人文社会科学研究文选·行政卷督及其助手——政务司负责。马俊贤( Pinto Machado)时期，还一度设立政务会议——犹如内阁会议，集体讨论决定重大施政方针。由于总督处于弱势，内部分歧众多，此举并不成功。韦奇立( Rocha Vieira)总督则每周与政务司一起开协调会议，为各政府成员提供一次沟通信息、协调行动的机会，但仍保持超然地位和最后决策权。虽然政党政治有其可取之处，尤其具体到澳门这么一块人际利益关系错综复杂的弹丸之地，建立一个规范化、制度化和透明的政治制度，既有助于减少各派之间的猜疑，又可令当政者免受暗箱操作的指责，以及由此带来的不必要的猜疑和麻烦；但是，在可见的未来，政党政治都难以形成。由于特别行政区仅是中国的一个地方政府，即使形成政党政治，也不可能是西方典型的模式，不可能有执政党，最多不过是立法会的多数派而已。而香港经验告诉我们，在相当程度上，现行政治制度下的立法会各派都是政府的反对派。既然如此，澳门现行“准部长制”的行政制度倒不无可取之处：总督和政务司由葡萄牙总统政治委任，不纳入公务员系统，他们掌决策大权，同时亦须在政治上负责，政务司必须服从总督的指示，与总督合作无间，保持一致。若澳门特别行政区政府循此传统和模式，行政长官和各司司长都是政治委任，承担政治责任，一方面可免其他中高层公务员的政治担忧，另一方面也方便在社会广罗人才。换言之，特别行政区的司长可以是也可以不是职业公务员，但必须政治问责，在失职或表现欠佳时引咎辞职。严格而言，澳门现在并无“政府”，“政府”实质上只是总督的办事机构。根据澳门基本法，政府有了明确的职责权限，特别行政区行政长官、政府和立法会各自的职责理顺了，权限也增加了。由于有了名副其实的政府，行政长官的地位更加超然。依我们浅见，他无须亦不应事必躬亲，应将主要精力集中于政治决策和协调上，这样，他便需要配备更得力信任的助手——司长，让他们分工合作，推行政策。实际上，现在的政务司（Secret6rio-Adjunto）应译为总督助理（原意为助理秘书），为总督的直接助手，且人数众多（最多可达七位），不似香港特别行政区政府的政务司长（原布政司），在一人之下，万人之上，事实上操控了整部行政机器，有点像半总统制国家的总理，行政长官则变成了权力有限的总统，要落实自己的意图，反而要费一番工夫。本来，特别行政 022

社会转型、人心思变、行政改革区政府官员由行政长官提名、中央人民政府任命，已属政治委任，但是，由于现行制度的政务司是职业公务员，是公务员之首（此提法值得商榷），纵然与行政长官思路不一，后者也须三思而后行。若实行了“准部长制”，各主要官员都变成“准部长”，行政长官便可视“准部长”的表现决定其留任与否。这样，政府主要官员也不必再顾虑其巨大的决策权和影响力旁落行政会议，行政会议也不必负责解释和推销政府的政策。四检讨澳门的行政制度没有一套政治行政制度是放诸四海而皆准的。由于香港基本法颁布在先，且两地基本法部分起草委员会成员是同一批人，澳门基本法不可避免地受到香港的深刻影响。应该指出的，两地实际环境不同，政治条件有异，行政传统也差别很大，因此，在设计澳门未来行政制度和架构时，必须考虑到这些因素。况且，澳门行政制度和架构及其运作虽缺陷很多，效率不高，但仍不无可取之处。前述政务司制度，便是其中一大特色，与内地各省比较，也更为近似：省长之下有多位副省长，分管不同领域。当然，澳门的政务司花在事务性工作上的精力和时间太多，其分管的部门和职责范围随意性太大，且经常协调不足，关系不顺，多少影响了行政运作效率。这方面，的确需要认真检讨，特别行政区成立后，不同司的分工应依政府的主要职能分门别类，让其变得更加合理，司长亦应集中协助行政长官进行政治决策和协调各局推行政策，将行政权力下放至各局。与此同时，检讨现行司长（特别行政区局长）及其他领导主管人员的政治委任制度，建立政务官制度，稳定高层公务员的军心，增加他们横向调动和培训的机会，提高他们的积极性，令行政运作更畅顺和有效率。澳门公共行政目前最大的问题是各司行政权力有限，分工太细且职能不清，机构和人员的稳定性不足，公务员量才用人、论绩升迁、公平竞争的准则未能真正落实，其薪酬结构也不甚合理，若不彻底、全面、系统地检讨公共行政架构和公务员制度，难望改善政府运作效率。特别行政区筹委会正在讨论主要官员的界定，但不确定宏观行政架构，就不能确切界定主要官员。若维持现行架构，这种界定不无难度；若对行政架构动大手术， 023

澳门人文社会科学研究文选·行政卷又担心影响公务员队伍的稳定。的确，这不是容易的选择，不过，却是早晚必须作出的抉择。在人心思变的今天，动还是不动手术，似乎不再是考虑的问题，关键是大动还是小动。有人开玩笑说，澳门这部机器那么残旧，不如干脆买部新的，换掉它算了。若是家里的冰箱或冷气机，可以当真，但中葡联合声明和澳门基本法已庄严规定，澳门的政治行政必须有延续性，绝非可以一朝一夕弃旧换新的，况且，即使是破旧立新，在澳门也有点反传统。因此，机器再旧，也只能修理，当然，大家都希望修理得越彻底越好，长痛不如短痛，干脆彻底修理一下这部几百年的老机器。现在好像具备这样的条件：首先，澳门基本法没有硬性规定特别行政区行政架构，筹委会和未来特首的活动空间甚大；其次，澳门行政机器的操作者大多被更换，原操作者已抱怨机器残旧不灵，需要更新，新操作者也不留恋陈规，希望设计新的程序，建立新的规范，既可提高效率又能减轻负担；再者，也是最重要的，市民都要求改善，从而具备社会环境和条件进行此一再造工程。不过，需要指出的是，社会对现行公共行政制度和现状似乎有些误解，公众舆论大多认为澳门公共行政架构重叠，机构臃肿，必须大）阔斧撤销机关，裁减冗员。这些论点不元道理，但值得三思。任何改革，都必须顾及各方利益，重组不简单地等于裁减机关，更不是为了裁员，重组只为了提高效率效益，更好地服务市民、造福社会。即使要裁减冗员，也应有序地让其自然流失。事实上，公务员作为利益关系的重要一方，改革必须照顾到他们的利益和忧虑，更重要的，必须让他们明白改革——如法例的简化、程序的缩减等——也可为自己带来好处，如更高的效益和更大的工作满足感等，如此才会形成良性循环。诚如李彼特( Gordon Lippitt)所强调，组织的更新乃是“主动创造和面对必须要改变的过程，以使组织维持或变得有生存能力、能适应新的状况、能解决问题和能从经验当中学习，并且使组织迈向更加的成熟”。只有公务员充分认识到这一点，公共行政架构和公务员制度的重组才能顺利进行。否则，改革的阻力会意想不到的大，而改革的效果也未必理想。破旧容易立新难。尽管改革从未停止过，但可以预测，在过渡期余下的一年多时间里，公共行政架构和公务员制度不会有太大的变动。特别行 024

社会转型、人心思变、行政改革政区成立初期，百废待举，最令人困扰的经济和治安问题摆在眼前，政府也难以立即进行大规模的行政改革，估计只能根据所设架构中有关司长的职能，对下属局级部门作出相应的调整和小范围的内部整合，然后再计划全面的改革，以图澳门社会的长治久安和经济的持续发展。目前要做的，是在改革方案上多花心思，然后广泛深入讨论，征求各方意见，尽可能取得共识，待条件成熟时即可实施。公共行政虽然在当今世界备受抨击，但在社会变迁过程中，仍扮演着主动积极的角色，有关公共政策、方案和功能的设计，直接影响甚至主导社会的发展。公共行政改革实际上是一个社会设计，而“问题解决与变革的发展乃是社会设计的精髓；透过行政人员、专家、从政者、社团及服务对象间针对特定议题造成的互动，来制定可行的方案。社会设计的过程假定：设计的参与者正致力于创造适当的解决方案或方法，期能使之付诸实行。倘若目的与目标乃自人类互动、对话与相互学习中发展而成，则可将其视为社会性建构的产物。政治共识并非社会设计的主要工作，其焦点置于理解不同的理念、经验及社会知识的意义，此外，亦期望由分权来促成责任分享。专家的知识受到重视并加以采行，但专家的投入须经过详细的审查与讨论，再加上经验性知识及其他参与者的直观感受。尤其，市民参与在社会设计的过程中，更扮演举足轻重的角色”。①澳门的公共行政架构和公务员制度的改革也不例外，社会各阶层的踊跃参与，是形成一个良好可行方案的前提。任何重大改革都需要相当大的政治勇气，而所有改革也都是一个按部就班、循序渐进的过程，不能一蹴而就。不过，一个彻底、成功的改革方案，必须通盘考虑、周密筹划，不能修修补补，更不能头痛医头、脚痛医脚。因此，行政长官1999年推选产生后，应该委任一个由不同界别和阶层的多方人士组成的公共行政改革工作小组，全面检讨公共行政架构和公务员制度，寻找一个市民和公务员可接受的改革方案，订定实施步骤和时间表，以提高政府施政能力和效率，满足社会发展的需求。①全钟燮：《公共行政：设计与问题解决》，黄曙曜译，台北，五南图书出版公司，1997，第159- 160页。 025

澳门人文社会科学研究文选·行政卷参考文献1．全钟燮：《公共行政：设计与问题解决》，黄曙曜译，台北，五南图书出版公司，1997。2．吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995。3. Gordon Lippitt, Organizational Renewal, New York: Appleton Century Crofts,1969. 4. Marilyn Ferguson, The Aquarian Conspirac：Personal and Social Transformation in the 1980’s， Los Angeles: J.P.Tarcher,1980.（本文于 1998 年10 月31 日、11月1 - 3日在《澳门日报》分四次连载：后发表于黄汉强、冯少荣主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第11 期，1995年5月；以及收入吴志良、陈欣欣著《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000） 026

澳门公共行政存在的问题刍议娄胜华*受回归因素和全球公共行政改革浪潮双重的力量驱使，自1980年代以来，澳门公共行政改革始终为社会各界所关注，公共行政因此而成为澳门的显学之一。与其他学术一样，问题往往是研究的起点。公共行政的改革能否取得预想的效果，有赖于对其存在问题的正确认知。一对澳门公共行政评估的价值基础自从现代公共行政产生以来，其理论与实践历经由古典学派到“新公共管理运动”的变迁。其间，观点不同甚至迥然对立的思潮与流派各领风骚，各自提出并实践过的操作性方案多姿多彩。透过这些丰富多元的理论与实践，可以发现其背后所隐含的价值冲突始终在宪政主义与管理主义之间摆动。①宪政主义强调公平、正义、民意，管理主义重视成本、效率、效能。由于各自关注的重点存在差异，于是，以公平为本还是以效率为本反复成为公共行政争论的“元问题”，强调公平为本者往往选择宪政主义取向，强调效率为本者常常选择管理主义取向。事实上，行政有公、私之分，既然是“公共行政”，就不能唯效率是举，置公正于不顾，公共行政的实践也昭示，一个没有民意基础的政府想提高效率也是枉然。而且，公共行政是一门基于管理实践的科学，研究如何提高效率、节约资源乃其题中应有之义，因此，公共行政同样不能置效率于不顾。在某种程度上，这也是政治学与行政学的相对学术边界。可以*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。①竺乾威主编《公共行政学》，上海，复旦大学出版社，2000，第7 -14页。 027

澳门人文社会科学研究文选·行政卷说，公正与效率是构成公共行政价值基础的两个元素，两者之间也并非一定是相互对立的。本文正是从这个价值立场出发，去分析探讨澳门公共行政存在的问题。二澳门公共行政存在的问题探讨澳门的公共行政起源于澳葡政府时期，其发展历程，以1999年12月20 日为界标，可以分为澳葡政府和特别行政区政府两个历史阶段。由于特别行政区政府脱胎于澳葡政府，其成立以来，虽然对公共行政进行了持续的改革，取得了有目共睹的成效，但由澳葡政府所遗留的缺陷尚难一时加以清除，正因如此，本文主张，现今特别行政区公共行政存在的问题可分为两种类型，其由澳葡政府所遗留的固有缺陷可称为“继承性缺陷”或“基因缺陷”，而特别行政区政府成立后公共行政发展中出现的潜在问题，可称为“趋势性问题”。无疑，前者是占主导地位的，也是论述之重点。（一）继承性缺陷1．整体性问题这是由政府组织机构的持续过度专业化所造成的。自从《澳门组织章程》颁布之后，澳葡政府的历任总督对政府机构（部门）实行“加法”式的专业化配置，机构（部门）越分越细，内部层级越来越多。澳葡政府最后25年的政务司级机构和政务司下辖机构的增长可见表1。表1澳葡政府机构政务司及司辖机构的数量变化李安道总督Jose Eduardo Martinho Garcia Leandro（1974年11月19日—1979年1月）韦奇立总督Vasco Rocha Vieira（1991年4月23日—1999年12月19日）机构正负增长绝对数（个）比例(%)政务司级机构政务司下辖机构(个)419741+3+ 22+75.0+115.8具体分析机构的增加和部门细化的趋势不难发现，从1974年李安道 028

澳门公共行政存在的问题刍议 (Jose Eduardo Martinho Garcia Leandro)总督开始到1999年末澳督韦奇立(Vasco Rocha Vieira)卸任为止，在这25年间，澳门政府的政务司由4个增加到7个，政务司下属部门由19个增加到41个，成倍地扩张。行政机构的数量增加和部门细化反映出澳门政府的专业化和科层化趋势。其合理的一面是推进了与工业化相匹配的现代理性官僚制度在澳门的迅速建立，但是，过度的专业化导致行政体系的整体性和协调性不足，增加了组织间的协调成本，滋生过多的行政流程，并导致政府人力数量的膨胀，影响制约了政府能力的均衡发育。2．适应性问题这是由构筑公共行政制度的外生性设计所造成的。从1988年1月15日中葡联合声明生效起，到1999年12月20日澳门正式回归止，是澳门历史上的过渡期。期间，中文的官方化、法律的本地化和公务员的本地化可谓万众瞩目，而“三化”无不与公共行政直接关联。随着澳门的顺利回归，本地化历程似乎已经完成，不再常为人所提及。实际上，对澳门来说，其公共行政原本是从葡萄牙移植的，在《澳门组织章程》颁布之前，澳门实施葡萄牙的《海外组织法》，行政架构属于殖民性质。之后，历任政府进行了缓慢的本地化进程，其中比较重大的变革是高斯达(Vasco Leote deAlmeida e Costa)任内颁布的“1984年8月11日系列文件”和文礼治(Carlos Monte：Melancia)任内有关公务员制度的系列法令。时至今日，这些法律制度仍然构成澳门公共行政的基本规范，而其中有些内容未必完全适合澳门。因此，回归并非意味着本地化的完成，而只是一个新阶段的起点。与过去不同，新的“去外来化”阶段应有新的内容和要求，除继续以切合澳门本地社会发展需要而进行改革外，还需要探讨公共行政如何与时代发展相适应。比如说，对公务员入职学历的要求，是否应该随着时代发展和教育水平的普遍提高而有所改变，是否需要制定新法例吸纳国际化人才与精英等。也就是说，“两个适应”既适应本地需要，又适应时代需要。3．自足性问题“麻雀虽小，五脏俱全”，作为澳门人说服自己去宽容一个规模不经济的政府本也无可厚非。问题在于，若以此为行政理念去构筑公共行政体系，从而导致公共行政体系的封闭自足，当有探讨之余地。由于澳葡时期政府过度强调“结构组织一功能”论的组织设计观点，相信成立新组织是解决 029

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公共问题的灵丹妙药。因此，政府机构的数量一直不断地增长，以追求行政体系的自足性。实际上，从国家一社会理论角度分析，政府不是万能的，政府与市场、社会之间应当有其各自作用的边界。不同国家的实践表明，政府不但可以将公共物品和公共服务的供给社会化，与私营组织和第三部门结成伙伴关系，而且还可以通过与邻近地区政府之间的服务交换以节省行政成本，实现公共资源效益的最大化。世界上一些微型国家和地区，甚至连国防、警察、消防等最基本的公共物品也仰赖周边国家（地区）提供。政府机构设置的理性原则应当是对照政府的核心职能，配合相应机构，对于那些市场和第三部门能承担的公共服务，按照比较成本效益原则，尽量实行社会化。4．结构性问题对公共行政系统来说，行政目标的实现和政府功能的维持是在一定结构内进行的，结构与功能是无法分离的范畴。澳门公共行政的结构性问题具有离散性特点，这表现在政府功能、机构和人员三个方面。(1)在政府功能上，政府的执行功能强，决策功能弱。从澳葡时期长期延续下来的行政首长过度集权和控制，导致政府管治和执行具有效率，但行政体系的决策能力，尤其是处理危机和应变的能力，以及规划和预测能力不足。政府在宏观决策、危机处理与快速反应、发展规则等方面显得力不从心。(2)在组织机构上，专业化水平组织较多，综合性协调组织过少。在行政层级上，回归前是“两级政府（‘中央’，级的澳葡政府和地方级的两个市政机构）、七个层级（总督、政务司、二级司、厅、处、科、组）”，过长的行政层级拉长了行政程序，降低了政府的办事效率。回归后，政府机构重组，实行“上下双减”，既减少司级机构，七司改五司，又取消科、组①，缩减层级。从理论上说，部门合并和层级减少是能够提高行政效率。但是，“合并”当是功能重叠部门的合并，“减少”当是中间层级的减少。“上下双减”，一方面扩大了上层机构的行政幅度，加重了主管人员的事务性工作负担；另一方面减少了一线基层组织，势必造成公共服务的供不应求。也就是说，特别行政区政府组织架构的继承性缺陷没有因此而得到显著改善。①基本法第62条规定：“澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。”科、组两级已无法律地位，但在现实操作中，科、组没有立即撤销，而成为公共部门的附属单位。 030

澳门公共行政存在的问题刍议 (3)公务人员队伍有以下具体表现。①层次结构上，行政当局的公务员中，首长及高层①为600人，中层为5523人，低层为4969人，三者比例为1:9:8，高、中层人数偏多，低层人数偏少。②职业结构上，技术类（技术员、专业技术员、高级技术员）人员为6061人，而行政文员和助理人员为5340人，前者所占比例较后者大，导致实际工作中真正缺乏的是一线人员。③素质结构上，学历和年资“双低”人员比例过大。近八成的公务员为45岁以下，34岁以下者达到42%以上。从高级官员的年资和年龄结构分析，澳门公务员队伍中领导和主管平均公职年资和自然生理年龄分别比其他国家（地区）低7 -15年和9-14年。②从学历结构分析，澳门公务员处于偏低水平，低学历者比重过高。小学以下者几近三成，而学士以上仅有二成。公务员队伍整体入职年资短，加上受教育程度偏低，导致不少公务人员缺乏工作经验，业务不够熟悉，岗位技能训练不足。④编制结构上，“编制内”与“编制外”人数分别是10512人和7021人，两者比例为1.5:1，形成明显的二元制特征，缺乏公平合理的竞争机制。⑤在支出结构上，一般政务类支出居高不下，公职人员的工资福利支出占政府开支比重大③，一定程度上影响了公共支出的效益。5．参与性问题与前述问题不同，参与性更多地超出了公共行政的技术范畴，带有相当的政治色彩。由于澳葡政府的殖民性质，长期以来，以总督为政治权力核心的高度集权体制没有发生本质性变化，行政管治实行精英共识。④这种行政体系所形成的参与性不足，包括体制内与体制外两个方面。从体制外①根据行政暨公职局《2001年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》测算，其中“首长级及高级”是指在第九职层以上人员，“低级”是指第一层加上第五层中的“行政文员”，其余为中层。文中公务员数均为2001年数据，未注明资料来源的均系引自《2001年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》。②澳门行政暨公职局：《200l年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》；彭锦鹏主编《文官体制之比较》，台北，“中央研究院”欧美研究所，1996，第142 -143页。③1999年政府人员工资福利开支占政府开支的比例世界平均水平为18%，澳门包括“自治机构”在内人员支出占政府支出的比重为29.9%。④吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995，第64- 67页。 031

澳门人文社会科学研究文选·行政卷看，由于体制本身没有为市民参与公共决策以及监督政府预设便捷的渠道与机制，即使市民有参与的积极性，亦常常因缺乏合适的表达渠道而受挫。久而久之，民众的参与意识不振，视公共行政与己无关，对政府运行漠不关心。其次，从体制内分析，同样存在参与不足问题。体制内的参与直接与授权有关，由于政府内部缺乏适当的分权机制，总督的权力一般通过授予的方式转移给各行政机关首长行使，对于获得权力的行政机关来说，授权与分权之不同乃在于权力属性的根本差异，行政授权方式虽然可以减少行政冲突，却带来了下级对上级的权力依附，导致行政参与的低度化。正因如此，在澳门政府内不难发现，即使是上级作出的错误决策，行政体系内部也少有抵触，照行无阻。加上授权不充分，还常常出现“管事的无权，有权的不管事”之“悖论”。（二）趋势性问题1．全能化趋势就政府职能而言，回归以来，特别行政区政府继续扩大政府作用的范畴，潜藏着“全能政府”的倾向。进入20世纪的最后25年，澳葡政府开始放弃长期坚持的“无所作为”、“无为而治”的传统，在社会经济现代化和管治权力面临转移的双重压力推动下，转而对市场和社会采取积极干预政策，集中表现在：一是大规模的公共设施投资；二是全面介入社会民生福利事务。回归之后，市民政治身份的转变，导致社会对政府的诉求与日俱增；同时，特别行政区政府受政绩驱动和适应自身角色调整的需要，乐于对社会诉求积极回应。结果，政府职能进一步扩张。从澳门政府各部分支出比例的变动和增长幅度（见表2），大致可以看出政府功能结构性扩展的趋势。表2澳门政府公共支出结构变动①198519992000金额(万澳门元)比例(%)金额(万澳门元)比例(%)正负增长(%)金额(万澳门元)比例(%)正负增长(%)一般行政4539518.926986327.5+494.521798224.9-19.2①澳门财政局研究暨财政策划厅：《公共帐目》，来自北巴传媒。 032

澳门公共行政存在的问题刍议续表2198519992000金额(万澳门元)比例(%)金额(万澳门元)比例(%)正负增长(%)金额(万澳门元)比例(%)正负增长(%)治安教育卫生社会保障房屋社会服务经济其他17907 22276 11215 15448 8108 6267 30540 829317.5 9.3 4.7 6.4 3.4 2.6 12.7 34.5126309 121046 95461 66765 11564 71667 114508 10335212.9 12.3 9.7 6.8 1.3 7.3 11.7 10.5+605.4 +443.4 +751.2 +332.2 +42.6 +1043.6 +274.9 +24.6124278 131788 113358 69942 13945 67302 91917 4598214.2 15.0 12.9 8.0 1.6 77.7 10.5 5.2-1.6 +8.9 +18.7 +4.8 +20.6 -6.1 -19.7 -55.55总开支240087100.0980535100.0+308.4876494100.0-10.6上表反映出，在澳葡政府的最后十多年内，政府公共开支增长最快的领域是社会服务和卫生，教育与社会保障也有大幅增加。回归后的2000年，在其他领域投入减少的同时，唯有房屋、卫生、教育和社会保障继续保持上升趋势。这并不是说政府增加民生及社会福利领域的投入存在合理性问题。这里指出政府职能发展的趋势意在提示：一个“无所不为”的政府可能滑向许多国家曾经走过的“全能政府”，到头来还须想办法跳出“福利化陷阱”。2．内地化趋势众所周知，特别行政区公共行政脱胎于澳葡时期，对于特别行政区政府来说，一个繁重的任务是如何通过改革创新建立起合乎澳门本土实际需要的公共行政体制。由于回归之后，来自内地方面的影响因素增加，加上澳门社会内部原有的激进倾向，因此，建构特别行政区公共行政体系的过程中，必须注意防止从一端倒向另一端。也就是说，澳门的公共行政体系在“脱葡国化”的同时却走向了内地化，如是，则既非澳门所需，也未必是内地所愿意看到的结果。比如，澳门法律欧陆化，由于强调过多的事前法律控制，一定程度上影响了行政效率。出于提高行政效率的考虑，容易产生减少法律控制的改革冲动。改革不适用的法律条文、减少不必要的法律控制是必需的，但并不意味着澳门已经是一个法律供给过度的地区，相反， 033

澳门人文社会科学研究文选·行政卷澳门同时还是一个法律低度发展的地区，缺乏系统而严密的行政法规。这种法律的“越位”与“缺位”同时并存，往往是殖民行政的共同特色。因此，对澳门来说，更为重要的是如何通过法治建设和公民教育造就一个制度取向而非身份取向的现代社会。澳门公共行政的葡国化需要“脱卸”，而内地化（包括中国香港化、新加坡化等）亦非方向。理想的选择只能是澳门化和现代化。三结束语历史是不能割断的，澳门公共行政是从澳葡时期发展而来，其继承性缺陷和潜在性问题理应在发展中得到革除。分析问题同样是为了探讨如何改革，对于澳门来说，针对上述公共行政中存在的问题，选择“以扩大参与为基础，以提高效率为导向”的改革取向是现实可行的。而从问题的累积性特征看，改革的方式可以考虑选择渐进式的增量改革而不是激进式的存量改革，既合乎澳门发展的历史传统，也符合平稳过渡、稳健发展的政治需要。（原载杨允中、黄汉强主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第16期，2003年3月） 034

澳门公共行政：有深层次改革的必要吗？刘伯龙*2004年12月，澳门将庆祝回归祖国五周年。第一任特首何厚铧深得澳门人信赖，以高票再度当选下届澳门特首。关于公共行政改革，是澳门市民所普遍关心的焦点问题之一。特首何厚铧在其《参选宣言》中坦承特别行政区政府各项施政工作依然存在需要改善的不足之处，和居民的要求仍有距离。例如公共行政改革，虽然这几年公务员的服务态度以及整个政府的运作不断进步，但他清楚地知道，现时的效果与居民的要求仍有距离，公众特别希望第二任政府不但要加强改革，更希望改革的成效要比第一任政府大得多。①从特首的谈话可以看出，他在第二任内强化公共行政效率的决心无可置疑。一行政效率有大幅度改善回归以后，特别行政区政府在行政领域内基本采取的是稳定中求改革的道路。回归以前，澳门市民对澳葡政府的低行政效率颇有怨言，国际投资者甚少在澳门部署大规模投资。回归以后，特别行政区政府提出了“固本培元、稳定发展”的战略。任何行政改革，必须审时度势，获得公务员队伍和广大市民的认同，不能由少数几个人拍脑袋，凭想象定案。庆幸回归以后，澳门整个公务员队伍正在兴起悄悄的“革命”，从公务员的高层领导到基层员工，都认识到特别行政区政府是自己的政府，必须自觉地、认真地服务市民，才能对得起市民，对得起特别行政区政府。很多公务员竭*澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系教授。①《澳门日报》，2004年7月16日，A3版。 035

澳门人文社会科学研究文选·行政卷尽所能，为市民排忧解难，工作时面带笑容，态度和蔼，越来越多的公务员不厌其烦地努力为市民办事。澳门收听率相当高的澳门电台“澳门广场”听众来电的情况，都反映出公务员受到的表扬增加了，服务的素质提高了。在此基础上，特别行政区政府推出一系列的改革措施，包括整顿公务员秩序和工作指导。①在机构设置方面，特别行政区政府实行五司编制，按照基本法的要求，改组了廉政公署，建立了审计署，将所有的警察部门安排到保安政务司的领导之下。②特别行政区政府的这些机构改革和重组，是朝着布局优化、提高行政效率的目标向前跨进了一大步，是澳门行政现代化的重要组成部分。随着澳门政局的稳定，为了迎合市民的改革要求，特别行政区政府采取了一系列行政改革的措施。③2002年特别行政区政府成立了公共行政观察站，邀请了一批公务员代表、学者、各大社团代表定期举行会议，讨论如何稳定地开展特别行政区的行政改革。为了迎合外来投资者的需要和为市民办事提供方便，特别行政区政府坚持推行“服务承诺”和“一站式服务”。迄今为止，所有的政府部门已推行“服务承诺”。这的确为外来投资者、广大市民办事提供了便利，不再像过去那样市民被当做皮球踢来踢去。“服务承诺”使得澳门政府的办事效率和速度接近香港，很多市民反映现在香港和澳门办事速度方面已经相差不多了。在公共行政观察站众多成员的一致推动下，特别行政区政府已经在某些政府部门试点推行了“一站式服务”。“一站式服务”是英美等先进国家在1990年代行政现代化中推出的改革措施，目的是为了方便并提高投资者、企业和市民办事的效率，到一个政府部门就可以解决过去要跑多个政府部门才能完成的一个项目。据笔者所知，特别行政区政府首先在贸易投资促进局的引进投资方面、法务局的①这包括每位公务员都要准时上班，上班时佩戴识别胸章，以便市民作出表扬或投诉。以前那种早晨9时吃早餐，9时半才上班的陋习已基本绝迹了。②警察部门整合以后，警务部门的内部配合畅顺很多，使澳门可以迅速扑灭犯罪，彻底改变了回归以前令人忧心的混乱局面，建立了澳门治安良好的正面形象。③公共行政观察站优化行政运作及服务小组协调员唐志坚表示，在公共行政观察站的协助下，2003年澳门实现了政府所有对外服务推行服务承诺的目标。根据行政暨公职局的资料显示，除即将推行“服务承诺”的五个部门外，其余十个公共行政部门推行的“服务承诺”总数为897项。其中，789项为对外服务，108项为内部程序，对外服务的比例接近九成。详见《澳门日报》，2003年11月8日，A8版。 036

澳门公共行政：有深层次改革的必要吗？法律改革方面，以及旅游局的餐厅牌照发放方面推行了这一措施。近几年澳门在吸引外资、招商方面取得了令人满意的成绩，澳门的外来投资每年以双位数增长，反映了“一站式服务”的成效。①“一站式服务”广受欢迎，阻力也相对较小，是特别行政区政府今后几年将全力推动的一项措施。除此之外，在深层次的改革方面，特别行政区政府正在全面修订公务员章程，让公务员有个现代化、合理的规章去规范他们的工作。公共行政观察站已委托澳门大学社会及人文科学学院公共行政专业对世界先进国家的公务员制度进行了比较研究，内容包括六个国家和地区（中国内地、新加坡、中国香港、英国、美国及加拿大）在公务员招聘、培训、晋升、离职、退休等领域的制度比较。在此基础上，特别行政区政府正在广泛听取民意，重新修订公务员规章，使澳门的公务员规章制度达到现代化的要求。二深层次改革无可避免澳门如果要从回归以前相对落后的行政状况，转变成本地区公认的高效率政府，绝不可能一蹴而就，而必须经过一段稳健改革的过程。改革并不容易，改革过快，社会就可能承受不了，容易出乱，这是澳门所不愿见到的②，而过于稳健又会产生负面影响，外资却步，资本外流，拖慢整体经济发展的步伐，造成不良地区声誉。而澳门居民有行政改革加快步伐的强烈愿望。在现代社会中，建立高效率的政府和公务员队伍是改善投资环境中极其重要的一环，而投资环境是一个牵涉多方面的、十分复杂的系统工程。这包括一个开放、透明的政府，一个廉洁的社会，一个合理的现代化法律体系——社会治安良好，各项基础设施健全，教育制度完善，外资可以找①澳门贸易投资促进局提供的“一站式服务”，提供在澳投资的程序和手续指引。一切有关成立公司事宜和登记手续，都可以通过投资者服务厅办理。如一切文件确实无误，投资者在10 - 15天后将收到公司成立证书。2003年首九个月，贸促局收到的投资计划总金额约为16亿澳门元，比上年同期增加2.5%，估计可多创造1000个就业机会。详见《澳门日报》，2003年11月22日，A10版。②香港的一个教训就是改革措施出台过快过多，一旦经济形势逆转，社会无法承受，积怨就会爆发出来。2003年7月1日50万人上街大游行，就是各种积怨和矛盾的总爆发。 037

澳门人文社会科学研究文选·行政卷到各个方面的所需人才，包括科技和经营管理方面的优秀人才。在当今世界的激烈竞争中，谁能有效地改造政府，谁就能在国际竞争中赢得先机。所以，澳门若希望在今后10年中大量吸引外资，促进经济的复苏和繁荣，就必须有目的地提高行政效率，创造出特别行政区政府高效率，带领特别行政区接受21世纪经济的挑战。因此，澳门的深层次行政改革必须在今后的10年内稳健地、有秩序地展开。以笔者所见，深层次的改革可以体现在以下几个方面。首先涉及的是组织架构的评估和重组。组织架构是整个公共行政的框架。在合理分工的政府架构中，各级公务员可以发挥所长，明确自己的权利和职责。通过努力工作、提高工作效率，避免由于组织内架构重叠所产生的机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象。经济在发展中，社会在进步中，机构设置和职责也必须不断进行调整，才能有效地减少各部门之间的矛盾和摩擦，减少谁也管不了的灰色地带，才能减少各部门繁重的工作量。澳门的组织架构在特别行政区政府成立初期按照基本法的要求进行了一系列的重组和调整，取得了一定的成效。但各部门的职责范围、领导模式、咨询范围，都需要有系统地进行理顺。这个工作量十分大，难度也很高。因为任何机构调整都会涉及各部门的利益，尤其是人员的重新组合和调配，反对声音会很大。但为了使得各部门的工作畅顺，这又是必须解决的。我想在此举一个例子：特别行政区政府中自治机构的组织架构。澳门政府的行政部门趋向分权架构，设置了相当一部分的自治机构。①分权架构符合世界各国政府发展的潮流，从大方向来讲是正确的。但澳门自治机构是否设置过多、级别过高，这是值得讨论的。有一部分自治机构按国际标准，并不能单独列为局级机构，有一定的调整和压缩空间。在澳门特别行政区政府的自治机构中，一部分大专院校，如澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院，可以逐步离开公务员体制，按学术自治的原则管理。②一些基金会性质的组织，如社会保障基金会、退休基金会、工商发展基金、汽车航海保障基金、学生福利基金、治安警察局福利会、司法①按照澳门政府的组织架构，在特区政府局一级机构中，自治机构达30个左右，占整个局级机构的一半。②澳门大学正在修改和通过新的大学章程，使大学和公务员制度脱钩，这对于澳门大学未来的发展十分重要。（现已通过实施——编者注） 038

澳门公共行政：有深层次改革的必要吗？警察局福利会、消防局福利会、澳门港务局暨水警稽查局福利会、澳门格兰披治大赛车委员会等，都可以划归有关的专业局统一领导。这样可以精简编制，增加效率，把人力放到工作十分繁忙的专业局。公务员的工作量也有一定的公平性，避免有人忙得喘不过气，有人闲得无聊。特别行政区财政也可避免负担过多，年年要求追加预算的局面。特别行政区发展十分迅速，新的管理要求不断涌现，需要有关部门不断增加人手来解决问题。①不然的话，新的部门得不到充足的人手来管理，特别行政区政府的预算不断增加，一旦经济出现问题，特别行政区政府将很难应付。其次，公务员章程的修改方面也存在深化的必要。现在特别行政区政府已经开始修订公务员章程，侧重点在招聘、升职、退休、评估等几个重要方面。但公务员制度的修订仍然是一个长期的任务，因为它是一个全面规范公务员行为的法律，包括很多方面。除正在修订的四个方面之外，还有更多的内容需要修订，包括公共行政职程、领导级管理人员的委任制度、薪酬、澳门公共行政工作人员通则、散位制度、公务人员津贴制度、医疗制度、退休金制度、纪律制度等公务员章程的全面修订有利于提高公务员工作效率，鼓励公务员士气。法律的修改和现代化在澳门是一个长期的任务。特别行政区政府应该订立法律修改的时间表，将澳门的法律制度在5-10年内进行全面的评估和修订。目前，由于懂中、葡两种语言的法律人才和翻译人才奇缺，修改必须以质为重，量力而为，决不能草率修订，越改越糟，但法律的修订和现戳化是澳门公共行政走向高效率的前提之一。另一重要范围是公务员的培训工作，再好的架构也必须有优秀的人才法领导，再先进的法律和行政法规，也必须有公务员去执行。“一国两制”必须靠特别行政区人才去管理、去执行。只有培养出一批精练能干、富有经验和朝气的公务员，特别行政区发展才有根本的保证。特别行政区政府现有一套培训计划，除自己培训外，还定期送公务员到北京培训，但培训韵时间太短，实质效果有待检讨。特别行政区政府必须制订中长期的培训计划，培养出能应付各种挑战的人才，特别是中高级领导人才。公务员中①目前特别行政区政府内急需增加人手的部门，如关闸新边检大楼、环境工业区、将来的港珠澳大桥等，其管理和监督的经济范围将不断扩大。 039

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的中高级领导人才必须定期得到培训的机会，使他们能掌握公共管理的各种理论和技巧，再加上日积月累的实践经验，在将来可以成为出色的领导型人才。在第二任行政长官的选举中，有不少有识之士提出了澳门领导人才的培养问题。他们担心在强势特首何厚铧第二任卸任之后，澳门是否可以选出具政治智慧和领导才能的特首接班人。特首也明确表示，特别行政区政府必须建立起一套符合澳门人利益的、健康的、由行政主导的、依法统治的手法，并在实践中逐步将它理想化。①三结论回归四年以来，特别行政区政府在行政改革方面已取得实质的改进，重点表现在组织现代化和纪律化方面。公务员已有明确的操作指导，人人佩戴识别胸章，迟到早退现象已不存在。在深层次改革方面，特别行政区成立了公共行政观察站，“服务承诺”和“一站式服务”项目已普遍落实，公务员章程也将启动全面修改。但澳门的行政改革仅仅是处在开始阶段，深层次的改革仍需要较长时间来完成。组织架构的调整和优化将是今后行政改革的重点，而公务员章程的全面检讨及修订将是一项长期而艰巨的任务。长期而言，澳门各项法律和行政规章的全面修订和现代化，将会为澳门行政效率的大幅度提高奠定良好的基础。在稳定和改革中作出平衡，在稳定的前提下逐步完成改革措施，是澳门行政提高效率的方法。如何作出平衡，并不是一件容易的事，非常讲究工夫和领导艺术。但只要特别行政区政府秉承以往的做法，坚持“以民为本”的方针，以民意和专业意见为基础，努力为澳门市民谋福利，相信澳门终会有一日建立起高效率的公务员队伍。（原载《濠镜》，澳门，澳门社会科学学会，总第18期，2004年11月）①见《何厚铧表示建立政治理论，令澳门政治生态可持续发展》，载《华侨报》，2004年8月22日，第4版。 040

澳门公共行政改革的挑战和策略*林明基**一导言本文调查了美国和英国的公共行政改革，基于它们的经验并且特别是在奥斯本和普拉斯特里克( Osborne and Plastrik，1997：397)所确定的五项策略的基础上，分析2000 -2004年第一届澳门特首何厚铧在他的任期内进行公共行政改革的策略所取得的成效。分析指出，虽然已经有些进步，但是改革的步伐还是不能令人满意。阻碍改革向前发展的主要障碍是澳门政府公务员的消极及保守的文化，这是一个长期受殖民统治所积累下来的问题。二公共行政改革：美国和英国的经验架构在最近的几十年内，许多国家已经进行或正在进行公共行政改革，美国和英国是出名的范例。在某种程度上，这两个国家已经成为了其他国家设计改革方案的蓝本。因此我们用它们的改革策略来分析和评估澳门的改革。英国的公共行政改革可以追溯到1960年代的成本利益分析，以及1980年代玛格丽特，撒切尔(Margaret Thatcher)管治下的时代，这时的政府被赋予的要素特征是：预算持有权的下放；衡工量值式审核；绩效指标；往绩*原文为英文，由田华中译。**澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系系主任、副教授。 041

澳门人文社会科学研究文选·行政卷评估；与绩效挂钩的奖惩制度；以市场作为基准的绩效比较等(Bovaird和Gregory)。那时候英国的策略着重于经济、效率和服务的效益。这些策略主张把输出或绩效与目标挂钩，并将绩效评估的评估标准由输入因素转移至输出因素( Carter，1991)。撒切尔( Thatcher)之后的总理大臣约翰•梅杰(John Major)于1991年在英国提出了公民宪章，公民宪章的目的是建立公开且清晰的公共服务的标准，减少公共服务的秘密，向民众宣传完整且准确的资讯，为民众提供更多的选择，为民众提供方便的服务，建立公开而易于投诉的渠道( Lo，1993)。公民宪章带出“绩效协议”作为一种评估高级公务员表现的工具。①在那时，英国的经验与欧洲一般的行政改革相类似，它强调限制公共部门的增长、分权、改进与公民的关系、增加行政效率( Bouckaert，1996)。公民宪章主要是要改变公务员的价值信念和组织文化。特别是英国的改革设法在公共服务中引入“顾客文化”，也就是公众应该被当做顾客或者是消费者来对待，而不是恳求者。消费者和恳求者的不同是，恳求者要谦恭地向政府恳求获得服务，而消费者需要的是感到满意。换句话说，“顾客文化”要求政府不仅仅是提供社会物资和服务，更重要的是为了使他们的顾客满意，要尽力满足他们的期望。在1992年香港立法会的议会中，第28届港督彭定康（Christopher Patten，1992）清楚地解释了这一思想，他说：一个逐渐繁荣和复杂的社会，对于由社会资助的公共部门，会很合理地要求更高的公共性和问责性，并会要求一种把他们当做顾客而不是恳求者的官方思想态度——我们必须更进一步，探求在公务员队伍里制造一种超越提供基本服务的文化；寻求一种将公众作为消费者来对待的文化。我们必须找出消费者对公共服务的期望标准，并判断那些标准是否被达到，若达不到标准的时候应该怎么做。②①见UK Cabinet Office, Guide to Performance Management in the SCS, http: //www. cabinet - of-rice. gov. uk/civilservice/scs/documents/pdf/guidancenotes- pdf,3; UK Cabinet Office, CivilService Managemnent Code, http: //www.cabinet - office.gov.uk/civilservice/managementcode/csmc. pdf（上网日期：2003年5月29日）。②翻译自英文原文。 042

澳门公共行政改革的挑战和策略随后，彭定康在香港创立了“服务承诺”制度，这一制度与英国的公民宪章非常相似。英国和香港改革的主要不同在于，香港的制度对不满意的顾客没有提供赔偿方案，也没有设立公务员与绩效挂钩的工资方案( Lo，1993 )。直到 1998 年的亚洲金融危机后，香港才颁布了绩效与工资挂钩的方案。在美国，公共行政改革是以“政府再造”观念为主要特点的，这一观念通过1993年戈尔( AL Gore)的联邦政府的国家绩效回顾以及1992年奥斯本( Osborne) 和盖布勒 (Gaebler) 的那本畅销书开始流行于世（Cheung，1997）。国家绩效回顾的目的之一在于对预算的控制，它的主要使命在于创造一个工作更佳、成本更低的政府，并且提出了很多方式和建议，包括以下四点：去除繁文缛节、消费者至上、权力下放、削减基本开支。①与英国的公民宪章和香港的服务承诺相类似的是，美国的改革所强调的重点也是提高绩效。1993年美国的参议院通过了政府绩效及成效法案，向它们的目标迈出了第一步。法案要求除美国中央情报局之外的所有联邦机构都要向国会递交年度绩效计划，包括可量度的总目标、分目标和绩效目标来作为它们的五年战略计划的一部分( Epstein，1996)。美国和英国的经验有相似点，也有不同之处，其他国家的改革也是如此。然而这些改革表现出来的基本原则很大程度地已包含在奥斯本的著作内。奥斯本和普拉斯特里克认为改革包含以下五个策略(Osborne and Plas- trik， 1997: 397):(1)核心策略。这个策略强调在改革中要有清晰的目标，例如建立清晰的长期目标，然后将这些目标转化成中期和短期成果目标，然后紧接着再转化成输出目标。此策略强调了制定政策（掌舵）的重要性，并与生产服务（划桨）的功能作出比较，以及提倡将掌舵和划桨的功能分开，分别放在截然不同的组织单位中。美国和英国已经采取了这个策略并且强调要有一个清晰的使命，将产出或绩效与目标连接起来，还要设定清晰且可量度的目标。(2)结果策略。这个策略强调创造绩效的结果，这和美国及英国所提①见http: //www. govinfo_ library, unt. edu/npr/library/papers/bkgrd/nprtoc, html （上网日期：2005年5月18日）。 043

澳门人文社会科学研究文选·行政卷及的许多想法是一致的，例如绩效协议、绩效计划、绩效与工资挂钩、权力下放、衡工量值式审核、绩效指标、以绩效评估为基本的奖惩系统以及利用市场作为基准的绩效比较。(3)消费者策略。这一策略强调组织应向它们的消费者或者顾客负责，这与一些先前提及的观念是相一致的，例如服务承诺、建立服务标准、减少秘密、为公民建立更多的选择、改善与公民的沟通、开放有效的投诉渠道等。(4)控制策略。这一策略强调减少来自上级和中央的控制，例如私有化、权力下放、预算持有权下放。(5)文化策略。这个策略包括改变职员的习惯、心意和思想。在奥斯本和普拉斯特里克的观点中，这是最弱的策略，但它是改革和“改造”公共组织的本质。换句话说，如果改革不能够改变公务员的习惯、心意和思想的话，那么来自于其他四个策略所形成的成就最终会被时间和旧习惯腐蚀掉，并将死灰复燃、旧习重生。英国形成的顾客文化策略就是这个策略的例子。很明显，这些策略的成功实施可以带来一些改革，将会依次改善服务的效率和效能，增加公众的满意程度。奥斯本和普拉斯特里克所指出的以上五个策略是相关的，尤其是核心策略、结果策略、消费者策略以及控制策略的成功设计和实施，将会有助于在公共服务中建立健康的文化，还会帮助维持改革的成果。三背景：澳门回归以前公共行政的状况虽然澳门公共行政改革的策略与奥斯本和普拉斯特里克的策略在很多方面有相似之处，但是澳门的改革成果还是不能令人满意。正如澳门特首何厚铧在2005年的施政报告中所指出的，官僚政治的文化仍然顽固地存在于一些政府部门之中，它们的服务缺乏“以人为本”的观念。此外，他还指出一些不受欢迎的管理现象又开始“死灰复燃”（何厚铧，2004：6）。为了了解澳门在公共行政改革中所遭遇的难点，首先需要了解澳门在1999年底回归中国以前的公务员文化。澳门在葡萄牙统治下是属于“行政主导”的政府。在澳督的领导下，政 044

澳门公共行政改革的挑战和策略府中的权力被高度集中在统治者的手中(余振、卢兆兴，2000；吴志良，1999)。在澳葡政府时期，公务员制度中已经积累了很多的问题，现在解释如下。(1)在葡萄牙统治下，公务员的晋升基于很强的政治因素和个人关系。令人惊讶的是其基于葡萄牙文化多于中国文化。这种文化已经导致了澳门的公务员不愿发表他们的见解，特别是在敏感的政治问题上(卢兆兴，2000)。因此，公共服务不能向前发展，不能建立好的文化，或者建立一个与公众之间的信托关系。(2)澳葡政府招收公务员时也缺乏一个标准的系统或一套定型的标准，这样导致了人们常经过“后门”被招进公务员队伍。在公务员队伍中，常见公务员会拉帮结派，有权力的人就会有“契仔”（干儿子）、“契女”（干女儿）围在他们的身边。这样产生了一种排斥人才、支持不合理竞争的组织文化，并会令公务员队伍的士气下降（余振、卢兆兴，2000）。(3)在澳葡政府移交之前的这段时间内，澳门公务员的数量迅速膨胀。在1999年以前的20年内，公务员队伍被扩张了4次，但澳门人口数量只是增加了2/3。在1999年，公务员数量与居民数量的比例是1:24，而那时候香港的比例是1:35。那时候公务员队伍存在岗位重叠、职权不明、组织冗余、协调失效、工作效率低以及极度官僚行为等严重问题（余振、卢兆兴，2000;澳门发展策略研究中心，1999）。司法权力不明确以及组织冗余等问题已经影响到司法服务，导致了“用人者无权管人，管人者却不用人”的现象（何超明，2000）。(4)贪污是澳葡政府的一个严重的问题。虽然这一问题有一部分可以归咎于澳门举世闻名的赌博业，但是澳门政府也必须承担“暗箱”操作的责任，特别是在官员的指定和招募中。政府的“暗箱”操作为腐败创造了滋生之地（余振、卢兆兴，2000）。此外，那时候澳门的审计和反贪腐机构也缺少足够的权力去监督政府工作，以减少腐败的行为（澳门发展策略研究中心，1999）。举例来说，反贪腐机构没有独立调查犯罪的权力，没有直接主动从政府部门搜查获取档案资料的权力，也没有禁止贪污嫌疑人处置他们的财产的权力（罗文强，2003）。(5)在葡萄牙统治下，政府与公民之间的沟通也存在问题，部分原因在于澳门的官方语言是葡萄牙语（余振、卢兆兴，2000）。因为统治者不是 045

澳门人文社会科学研究文选·行政卷选举产生的，所以政府缺少政治责任感，而且也感受不到来自公民的压力（新澳门学社，1999）。因此在政府进行移交之前，亲中国（亲内地）的组织成为主要提倡社会利益的组织。一项研究发现澳门人参政率很低(余振，1999)。由于缺乏直接的政治参与，导致了澳门人的政治冷感，很少与政府主动地进行沟通（余振、卢兆兴，2000）。因此，澳门也缺乏高质量的公民社会（余振、卢兆兴，2000），尽管它有许多的社会团体。综上所述，澳葡政府缺乏制度程序上和功绩表现上的认受性。此外，因为统治者不是被选出来的，澳葡政府也就缺少了政治上的认受性（余振、卢兆兴，2000;新澳门学社，1999）。由于澳门的公共行政体制与文化在移交前就已经存在，因此，特别行政区政府继承了很多公务员制度积累下来的问题。为了解决这些问题，一些学者催促澳门政府改善行政绩效，认真地减少腐败，建立一个集中的招募机构，建立客观的招募标准，减少组织冗余，改进与公民的沟通，打击小圈子政治，重视行政和司法权力的分离，改革选拔过程，改革澳门的法律，形成政策中心或者政策咨询小组（余振、卢兆兴，2000;澳门公共行政改革座谈，2000;新澳门学社，1999）。特别的建议有：要求再造地方政府，再造警务机关，建立独立自主的海关和移民机构，加强审计和反贪机构的功能，扩大澳门公共行政观察站的功能（澳门发展策略研究中心，1999;杨仁飞，1999）。四核心策略核心策略就是要有明确的公共行政改革的目的。澳门特首在早期的公共行政改革中，对于政府的改革目的可以说不是很明确。然而，以下的分析指出，这可能是由于消极和保守的组织文化，使得特首担心公务员会阻碍改革，因而不能明示清楚的目标，所以没有明确地制订清楚的目标和改革细节，可能是为了减少冲突和负面效果。当然，另一种说法是特别行政区政府成立的时日尚短，故还未能明确地制订改革方针。作为第一任特首，何厚铧先生在发表他的第一次施政报告时，慎重地将他的新政府的目标定为“确保连续和稳定的行政”。然而，他也指出“作为一个有责任感的政府，有必要在政府的行为中提出新的观念”。这句话暗 046

澳门公共行政改革的挑战和策略示了新政府可能会带来一些改变，可能大家稍后就会看到公共行政改革的开端。另一方面，何先生显然已经意识到改革将遭遇到阻力，就像他提及的改变所带来的风险一样，他指出我们需要时间去决定应该做什么和不应该做什么。接着，他又提出了他施政第一年的主题——“它一方面是过去的延续，另一方面又为未来做准备”（何厚铧，2000：2），这也可以说是在他稍后的报告中所提到的“固本培元，稳健发展”（何厚铧，2000：3，9）。何先生的谨慎可以在他的第二份施政报告中进一步地体现出来，报告中提出政府已经得到了“局部和初步的改善”（何厚铧，2001：7），迫切需要进行公共行政改革，于是他强调要建立一个“良好服务的现代化政府……并非一朝一夕便可实现”（何厚铧，2001:4）。接着，他又发表了以下的报告（何厚铧，2001:14）：我们与广大市民一样，清楚了解改革公共行政的必要性和迫切性。然而，我们亦必然认识到，在特别行政区成立初期，政府的正常运作、社会治安的改善、经济复兴的实现等都需要相对稳定的行政架构和公务员队伍。而且，要使关系重大、影响深远的公共行政改革取得成功，必然要经历充分的调查研究、客观地分析、宣传教育、试点推广这一循序渐进的过程。在这里，我想强调，我们既不冒进，亦决不甘于保守，“稳健发展”才是我们奋斗的风格。然而，不管报告讲得如何谨慎，他还是清楚地指出大范围的改革即将来临，按照规定“整个政府，从中心到边缘，从司、局到厅、处，都必须承担这项任重道远的建设使命”（何厚铧，2001:4）。在同一报告中，他阐明了改革的第一步是对“政府的行政架构及公职制度进行初步的研究和评估”，目标是“调整和完善它们”，并且他强调了以下三个范围的改革（何厚铧，2001:3）：①对市民的意见和投诉，尽快作出处理和回应；②在条件允许之下，尽可能简化市民办理有关事项的程序和手续；③提供各种有效的通信渠道，便利市民查询政府的服务信息和资料，尽量节省市民的宝贵时间。虽然报告已经清楚地阐明了目前改革的目标，但是长期的计划仍然不明确。在不到两年之后，何先生阐明了他的改革有两个方向。在2003年的 047

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政府施政报告中，他指出公共行政改革有机制和人员这两大范畴。他谈到机制改革时认为这是完善内部运作、优化行政程序、促进各部门沟通和合作的继续，比如提供综合服务、发展服务承诺、计划继续推广和深化“一站式”服务。人员改革方面，政府将调整公务员的职程、聘用和晋升的有关规定（何厚铧，2003:14）。在2003年，澳门大学就被委托作一项比较12个国家和地区的公务员制度的研究以提供改革的建议。虽然特首执行的步骤很谨慎，但是改革还是陷入了旧文化的困境之中。在他执政一年后，何先生认为仍有未完全符合廉洁奉公、尽忠职守的现象；部分公务员仍未能严格落实工作的规定和要求；他们有交差心态；忽视项目质量；内部相互扯皮；效率不高、敷衍了事；对民间意见和建议的吸纳尚欠主动；各自为政（何厚铧，2001:8）。到了第二年他还是不满意公务员的行为，因此他作出了以下的声明（何厚铧，2002:8）：政府各部门的运作，还是偏向呆板，弹性未够，创意欠缺，应变能力薄弱，相当一部分主管人员只是机械执行上级的命令，未能积极发挥必需的主动性与灵活性。更有一些人员，文过饰非，互相推诿，甚至将工作责任推向上级。似乎他的这一报告以及后来的努力使得改革进入较快的发展。在他2003年的施政报告中，特首有了一些担心，担心改革的动作太快可能会出轨，正如他指出的（何厚铧，2003:15）：我们必须沿着改革的方向，坚定前进……不能急于求成一步登天。改革对于每个人带来的影响，都不会完全相同，甚至存在很大的分别，在改革的同时，我们要充分顾及公务员的情绪和感受，确保他们认同改革、支持改革，继续以良好的士气，尽忠职守地做好本职的工作。因此我们不可对改革揠苗助长，否则，不但未能达成改革的目标，还将引发新的弊端，使我们无法向市民作出应有的交代。他催促各级官员切不可放松，必须进一步提升本身的政治智慧和社会触觉，改善不足，勇于承担（何厚铧，2003：8）。他还提倡公务员在完成 048

澳门公共行政改革的挑战和策略他们的工作时要有全局意识（何厚铧，2003:20）。这个全局意识在2004年施政报告中有所强调（何厚铧，2004：7）。他还批评一些公务员太重视其领域的一些细节或问题，然后草率地提出创造新环节或对现有的问题矫枉过正。他也提出一些改革环节已经完成了，但是只有短暂的影响或需要作出修改（何厚铧，2004:9）。为了设法解决这些问题，他提倡公务员“避免使用抽象或不知所谓的官僚语言去掩盖不足，避免使用小的成就去掩盖大的过失，避免用表面的成功去掩盖过失”。他更加强调政策不能停留在口号和意识形态上（何厚铧，2004:8），应该是被反复考虑过、调整过，且被重新组织过的改革计划，以使得改革“少走弯路、顺利前进”（何厚铧，2004：9）。他也担心快速的改革会以牺牲质量为代价，为了防止以后发生这种情况，也为了提升政府改正错误的能力，他会使用广泛和客观的调查研究去避免缺乏方针的改革。他指出避免机械性的改革，应该注意更多的细节并且对公众更有同情心。他暗示要系统化和规范化分散或不连贯的改革，而各自为政的改革要提升到跨部门的水平（何厚铧，2004：9）。他进一步指出“培养先见之明，果断采取主动，是时代服务精神的精要”（何厚铧，2004：14）。这些观点在2005年特首的施政报告中被进一步强调出来（何厚铧，2005：8 -11）。特别是，他强调以理性和科学的管理去促进改革，由工作层面深人到决策过程层面，由对外服务层面深入到内部管理层面（何厚铧，2005：8）。因此，特首慎重且逐步地运用核心政策。他不但担心消极的公务员文化会抵制改革的努力，而且还担心缺乏诚意的改革会将小问题变为大问题（何厚铧，2004: 11）。五结果策略这个策略强调为绩效创造结果，它被奥斯本和普拉斯特里克尊为最强大有力的策略。简单说来，好的绩效应该被奖励，而不好的绩效应该被责问或惩罚。在澳门，有严重的贪污问题，这一问题是创造一个好政府的主要障碍。因此结果策略应该被用来抑制腐败。在特首的第一份施政报告中，他了解到贪污问题的严重性，指出廉政公署需要加快处理过去积累的大量案件，透过立法程序和行政指导，促进 049

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公共行政优良作风的形成，强化行政申诉机制，弘扬反贪腐意识(何厚铧，2000：5)。特首在2002年的施政报告中指出，一般说来，纪律部队像警务机关和海关会有更多的贪污机会，他指出公共服务会从形式上进行改革，一个符合基本法的警察总局和新的海关会组建完成（何厚铧，2002：4）。虽然还不清楚改组是否有助于抑制腐败，但是这是一个重塑更好文化的机会。特首也了解到腐败是因为社会上有人愿意支付，公务员有人愿意接受才会出现的，所以他强调需要更多的社会工作，正如他所说的：“促进社区警务，密切警民合作……深化社区廉政建设，进一步抑制贪污现象的衍生能力。”（何厚铧，2003:16）他进一步地认识到澳门经济的繁荣会提供更多腐败的机会。在2004年的政府施政报告中，他重复强调从社会的内部抑制腐败，正如他所说的：“社会经济重新发展，贪污的诱因将更加层出不穷……我们必须进一步透过社会合作，使廉洁精神成为一种深厚的伦理力量，对贪污构成有效的抑制。”（何厚铧，2004:10）在2005年的施政报告中，他提醒我们不能由于未有更多贪污案件曝光，就低估了贪污的严重性。他提到，为了堵塞贪污漏洞，政府将增加各项政策措施的公开性和公平性，同时决不放松侦查案件的行动(何厚铧，2005: 11)。特首的施政报告指出，贪污仍然是澳门的一项严重的问题，但是问题的严重程度被有些未报告的案件所掩盖了。如果人们缺乏对政府工作程序的了解以及对政府不信任的话，会考虑是否应该报告周围所发生的腐败案件。行政长官处理贪污问题的方式如上所指出的一样，由三点构成：改革内部的纪律部队，提高社会的教育和意识，通过提高工作的透明度和严谨的执行法律来获得市民的信任。没有一个国家可以完全驱除贪污问题。而在澳门贪污更是一个根深蒂固的问题，需要时间慢慢改善。像以前提起的，澳门的问题是反贪污机构缺少足够的权力（罗文强，2003）。为了使贪污被控制住，只增加廉政公署在促进公民教育和意识问题上的权力是不足够的。①①《澳门日报》，2004年11月21日，B6版。 050

澳门公共行政改革的挑战和策略除抑制腐败之外，亦需要应用其他方法去建立一个良好的政府。政府服务应该被正确且客观地审核及评估。然而，在殖民统治下的审计署缺乏全面履行职责的权力（澳门发展策略研究中心，1999）。在2000年的施政报告中，特首指出审计署也应该与公共服务部门合作，要做到“加强节约，提高效率和效益”，并且要善用公共资源，尤其是一些公共与私人组织都被牵涉到的事件（例如公共医疗卫生服务），便应聘用国际的顾问公司来进行审计（何厚铧，2000：7）。2001年，行政长官提出审计部门不仅要做政策依从的审计，更要以“衡工量值式”的原则进行审核（何厚铧，2001:6）。除审核公共服务之外，也需要准确、客观地评估个人的绩效。上文提到，在殖民统治下，澳门的公务员在被决定奖励或晋升时，个人关系要比有好的绩效更具优势（余振、卢兆兴，2000）。为了实施结果策略，很明显这个问题需要被重视。特首在2001年施政报告中指出，会引入客观、科学的绩效评估系统以及据此而实行新的奖罚制度（何厚铧，2001: 13）。此外，他认为只有定出明确的目标和评估规则，绩效才会被正确评估，因此，他说：“对公务员提出更清晰的要求，并实行更严格的管理。”（何厚铧，2001:15）在2004年，政府最终出台了新的绩效评估方案。①这一新的方案将评分等级由四级改为五级，并重新定义了每个等级的意义，以便提供更多的空间表扬那些绩效优秀的人员，并确保差的绩效会被通报批评。新的方案提供了一个新的且更透明的诉求程序，诉求会被中立机构提交上来。以前，直接领导完全可以直接评估一个下属。新方案提出要进行自我评估并强调连续性的绩效监控，也提出了训练和支持下属提升他们自己的能力。此外，下属也可以评估他们上司的绩效，虽然这个评估的结果只会被用作参考，不会被用于决定奖惩。这一新的方案，虽然不像绩效协议或360度评估一样有力度，但是它的确是面向新的实践的一步。但是，这一系统是否能达到“结果策略”的目的，还需依赖一套强力执行的公平奖惩制度。2004年后期，特首在2005年施政报告中指出，会提出一个有责任感的系统来改善政府公务员的绩效，①《澳门日报》，2004年6月18日，B3版。 051

澳门人文社会科学研究文选·行政卷并且对违规违纪的行为进行处分。①六消费者策略这一策略强调公共机构要对人民有责任感。这包括倾听人民的声音，并且要有可靠的承诺，就像服务承诺一样。在2002年的施政报告中，特首强调引入服务承诺的重要性（何厚铧，2002：3），强调必须“以民为本”（何厚铧，2002：16）。到2003年底，他指出每个具备对外服务功能的政府部门都在不同程度上实施了这个服务承诺制度（何厚铧，2004:2）。然而，尽管这项政策表面上已经取得了成功，但是一项研究已经观察到明显的迹象：在制定承诺方面政府官员取易舍难，这样导致了承诺缺乏意义，缺乏全面性和合理性。这一项研究也认为公务员消极的组织文化是问题的部分成因（林乐祺，2004:44-54）。因此，只是依靠内部管理公务员来推动公共行政改革的向前发展是不够的，来自于社会的压力要成为推动改革的重要因素。在2003年的施政报告中，特首清楚地提出了这一点（何厚铧，2003:3）：公共行政改革，是一项政府和广大市民共同努力的事业。政府继续积极和社会合作，设置或加强相关机制，让民间力量在不同层次上，对公共行政发挥经常性的监督和促进作用。为了鼓励市民参与改革的过程，政府需要与媒体建立良好合作关系。2000年后期，特首已经尝试与私营媒体进行合作，他认为需要“全面而及时地收集民间的批评和建议”，他希望“传媒能发挥好监督的功能，以促进政府改进工作，对市民提供更优质的服务”（何厚铧，2000:8）。特首也认识到为了使压力变得有效，需要为市民建立一个简单且公开的投诉渠道。在2001年，他说政府已经为“处理投诉的工作给予独立的管理，由专人跟进，确保处理的质量、速度和持续性”（何厚铧，2002:3）。2002年，他指出每个部门都应该有接受市民投诉的渠道（何厚铧，①《澳门日报》，2004年11月17日，B3版。 052

澳门公共行政改革的挑战和策略 2003：3)。此外，政府应该组成跨部门、跨范畴的专责小组来处理投诉，目前民政总署的管理层由只参加公众例会，进展到领导及主管人员需要前往基层的各区服务站了解实施情况及听取市民意见。他还允诺要逐步推动更多部门参加ISO的品质管理确认（何厚铧，2003: 15）。在2003年施政报告中，特首试图使用奖励的字眼来使得市民对公共事务变得更投入，他说（何厚铧，2003:7）：公务员这些可喜的进步，除了他们本身的努力之外，更大大得力于广大市民长期的监督、爱护和支持。我们相信，在市民的不断打气之下，他们一定不会在已有的成绩面前止步，而是继续加油，不停向前。显然，特首已经设法鼓励公务员并且鼓动市民，使公务员对市民更有责任感。然而，由于澳门是一个保守而且有政治冷感的社会，这个策略不得不花费更多的时间才能够看到实质的效果。七控制策略这一策略包括由上层或中心将权力下放和外放，也许最不适用于澳门。在葡萄牙统治时期，澳门是一个行政主导的政府（余振、卢兆兴，2000；吴志良，1999），并且一直延续到政权移交的时候。由于澳门保守的文化，使得政府很难加快改革的步伐。在政权移交之后，政府与新加坡合作培训公务员（何厚铧，2001: 13 -14）。新加坡政府是以中央集权化闻名于世的，而澳门似乎是不会放弃行政主导的模式。在2000年，特首宣布将澳门的两个地区议会合并成一个没有政治性的政府部门——民政总署(何厚铧，2000:6；2002:4)，这样，更加巩固了政府的权力，而没有将权力下放。尽管实行中央集权化，但是澳门政府还是将一些权力和责任委派给很多公共团体（如自治机构）。在政权移交之后，为了更加合理地运用公共资源、提供财政援助、促进社会进步，特首将澳门基金会与澳门发展与合作基金会合并成为新的澳门基金会（何厚铧，2002:4）。2001年，特首要求“政府各部门提出它们本身精简架构的建议方案， 053

澳门人文社会科学研究文选·行政卷并以这些方案为基础，迅速落实各部门的架构重组”（何厚铧，2002：15）。显然，澳门政府已经试图改革其组织和管理结构。然而，并没有迹象表明政府会分权。或许，澳门政府犹豫不放权力是有合理解释的。在2000 年，特首指出，澳门有许多的法律陈旧而不再适用了，然而，政府缺乏全面分析或者修订这些法律的人才（何厚铧，2001：9）。因此，除公共行政改革之外，政府也需要改革法律体制。过时的法律不仅包括商法，还包括管理公务员的法律。在2001年，特首要求加速分析研究管理公务员的法律规章和制度，他还允诺，一旦研究完成，会尽快改善公务人员的评核、晋升和奖惩体制（何厚铧，2002：16）。2002年他还指出，行政改革的法规编修工作是重要的优先工作之一（何厚铧，2003：3）。特别是他警告说：“严厉处置违纪、贪污及渎职行为。研究改进有关的纪律程序，提高阻吓力，并确保处理公正。”（何厚铧，2003:15）除改革澳门的法律之外，特首也需要廉政公署进一步简化行政诉讼程序（何厚铧，2001：14）。为了更加有效地做好这一工作，公署的权力已经在2004年进行了扩张。在过时的法律环境下，分权以及消极的组织文化会导致更多的腐败和权力滥用的现象。在这一点上，政府现时不采取分权，是非常合理的，分权至少要等到澳门的法律体制和组织文化已经得到改善才可能实现。八文化策略这个策略被认为是五个策略中最弱的一个，但它是维持改造或改革政府所必需的策略，它包括转换公务员自身的文化。在移交之前，澳门的公务员有保守、消极的文化（余振、卢兆兴，2000）。既然文化是通过信念和长期发展的规范所形成的，所以它未必可以很快地得到改变。的确，改变公务员的文化是改革澳门公共行政最困难也是最必需的工作。然而由于大量的葡萄牙裔公务员在澳门回归前回归葡国，导致了大量年轻的公务员迅速晋升到中级或高级管理层，而在有限程度上中和了消极保守的文化。很明显，特首希望一批年轻的公务员能够对改变行政事务产生积极的影响，因此他指出：“一批拥有专业知识而又精力充沛的公务员走上领导岗位。行政部门的问责程度和工作效率有所提升。”（何厚铧，2000：2） 054

澳门公共行政改革的挑战和策略然而，特首也意识到了，虽然这批年轻的公务员有心要改进公共服务，但是他们可能未有足够能力肩负重任。因此，他也强调有必要通过专业训练来提高这些公务员的能力，他提出要更加努力地去评估公务员的人力资源以及发展他们的个人训练计划，调整政府部门，理性利用资源和技术。他用以下的这段话结束了在施政报告中的这一主题：“政府尤其重视建立新的公共行政文化，以及能回应市民诉求的公共服务模式，增强公务员的社会责任感。”（何厚铧，2000：6）在2000年，政府开始与新加坡合作培训计划，培训计划采取自上而下韵培训模式，包括中高层的公务员培训（何厚铧，2001：13）。一年之后，有关课程涵盖了全体公务人员，协助他们建立整体一致的角色观念和工作文化（何厚铧，2002:3）。2002年特别行政区政府完成了与新加坡合作的培训计划（何厚铧，2003:4），行政长官指出将继续强化公务员培训，尤其是加强领导人员的训练，提升他们的通才素质和决策能力(何厚铧，2003: 15)。在2005年的施政报告中，特首重申公务员培训的重要性，尤其是道德规范的培训。他指出对于表现优秀的公务员，需要提供深造机会，给予重点栽培（何厚铧，2005:9）。除培训之外，特首也会透过改善招聘程序来改进公共服务。在2000年，他指出政府应该“开展关于集中招聘、入职考试及试用期等制度的可行性研究和推行有效的管理措施”（何厚铧，2001:14）。通过扩大澳门公共行政观察站①的功能，这一计划已经在2005年开始实施了。特首也希望透过合法的改革，抓紧进行组织文化的改变。他在2001年的施政报告中说（何厚铧，2002:16 -17）：我们将加速检讨现行公职法律制度，尽快改善公务人员的评核、晋升和奖惩制度，既使表现欠佳的人员承担应有的后果和责任，更让表现优异的人员，包括经过自我完善而且具有卓越改进的人员在内，获得应有的奖励晋升机会，从而推动整个政府服务文化向良好标准看齐，使公仆精神获得根本的凝聚和巩固。①《澳门日报》，2004年11月21日，B6版。 055

澳门人文社会科学研究文选·行政卷在警告公务员改变公共服务的文化是不可避免的时候，他又试图鼓励他们。2000年他提出“在公务员的服务文化中，一些良好的趋势出现了新的发展”（何厚铧，2001：3）。他称赞治安部门的“不懈努力”和“令人满意的成绩”（何厚铧，2001：5）以及廉政公署的“成效显著”(何厚铧，2001：6)。他继续表扬公务员在过去一年的表现，说他们勤奋不懈、办事利落、态度友善、工作专精（何厚铧，2002:3）。显然，他在改变公务员的文化方面恩威并重。然而他的努力被一些保守思想干扰，公务员们表面表演，实际争吵，在2000年他已经意识到这一问题的存在（何厚铧，2001:9）。在2003年施政报告中他强调需要“提高整体社会的公共生活素质”，并且渗透到“公务员的团队合作中”去（何厚铧，2003:3）。在2004年施政报告中，他继续提倡需要团队精神和互相合作的精神，他还说公务员们应该“荣辱与共”（何厚铧，2004:8）。如消费者策略所提到的，特首已经试图从市民处创造压力来促进公共行政改革。他相信教育最终会创造澳门美好的明天，他提出培训年轻人对创造美好的澳门是非常重要的一环（何厚铧，2000:7），特别是在公民道德教育方面（何厚铧，2003: 17）。在2005年施政报告中，他花费了大量的时间强调教育，特别是社会科学和人文科学的重要性(何厚铧，2005：15-18)。或许，改革教育是改变澳门公务员文化的长远方法，很明显这种方法需要很长的时间才有实效。九结论在何厚铧作为澳门特首的第一届任期内（2000 -2004年），他已经强调了需要进行公共行政改革。在这段时期，政府已经在“一站式”服务（何厚铧，2001:11；2004:2）和综合服务模式（何厚铧，2002: 16）中取得进展，并通过改造规章制度和实行标准化来简化行政程序(何厚铧，2002：16)，改善电子政务（何厚铧，2001: 14; 2002:5），成立审计署（何厚铧，2000:7），改造警务及海关机构（何厚铧，2002:4），成立澳门基金会和民政总署（何厚铧，2002:4），实现服务承诺（何厚铧，2004:2）和采用IS09000品质管理体系（何厚铧，2001:14）。然而，在特首自己的讲话中，2004年底公共行政处于过渡阶段（何厚铧，2005:7），仍然需要改 056

澳门公共行政改革的挑战和策略革。在2002年12月公布的澳门特别行政区政府报告中(行政暨公职局，2002)，提出了公务员改革必须注意以下问题：①一些政府部门仍然不了解服务改进的观念，因此只是着重于强调门面工夫而并非真正改进；②政府缺乏充分的资源去计划、调整和实现所有的改革，阻碍了改革进度而不能达到目标，导致一些管理人员将工作增加当做服务改善；③在公务员改革方面，要灌输给每个公务员改革的决心是很困难的，这需要更多的沟通、更强的组织确认以及先进的组织文化；④一些部门太过强调电脑化来作为一种服务的改进，结果本末倒置；⑤一些管理者不能把握机会有效地下放权力。这些观察资料和一些其他方面的研究是一致的，尽管澳门的公务员队伍已经有了一些进步，但是仍然有以下的问题：仍然存在官僚政治的因素，人均公务员人数颇高，需要更深层次的结构和功能的改革，需要更进一步的法律改革等（郑天祥等，2003）。本文分析了特首何厚铧的施政报告，更进一步地确定了这些问题。分析中一而再再而三地强调改变澳门公务员文化的重要性，因为这是阻碍改革进步的原动力。特首已经使用了多种方法去解决这一问题，从警告到奖励，从内部改革法律法规到外部提倡市民参与来令政府产生压力，从提倡公务员间的互相协作到鼓励公共媒体监督公共服务。最后，他着重强调以教育作为一种手段来创造澳门更加美好的明天。然而，奥斯本( Os bome)和普拉斯特里克( Plastrik)(1997：397)指出文化策略需要花很长的时间才能产生重大的影响。无论特首的策略是否富有成效，我们都需要拭目以待，或许在他第二个任期中就会得到实现。参考文献1. Bouckaert, G., "Measurement of Public Sector Performance: Some European Perspec- tives", in A. Halachmi & G. Bouckaert (eds.), Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service, Effort, and Accomplishment Repor- ting, Westport, Conn. : Quorum Books,1996, pp.223-237.2. Bovaird, T. & Gregory, D., "Performance Indicators: the British Experience", in A. Halachmi & G. Bouckaert (eds.) , Organizational Performance and Measurement in the 057

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 Public Sector: Toward Service, Effort, and Accomplishment Reporting, Westport, Conn.: Quorum Books,1996, pp.239 - 273.3. Carter, N．，“Learning to Measure Performance: The Use of Indicators in Organiza- tions".in Public Administration, no.69,1991, pp.85- 101.4. Cheung,A. B. L．，“Understanding Public-Sector Reforms: Global Trends and Diverse Agendas", in International Review of Administrative Science, no.63,1997, pp.435 - 457.5. Epstein,P.D．“Redeeming the Promise of Performance Measurement: Issues and Obstacles for Governments in the United States", in A. Halachmi ＆ G. Bouckaert (eds.), Organizational Performance and Measurement in the Public Sector: Toward Service Effort, and Accomplishment Reporting, Westport, Conn.:Quorum Books,1996, pp.51-75.6. Lo,J. M. K．，“Reflections on Responsive Public Administration in Hong Kong: the Citizen's Charter, Performance Pledges and Beyond", in The Asian Journal of Public Administration, vol.15, no.2,1993, pp.201-224; Osborne, D．＆Plastrik, P．， Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government, Reading, Mass.:Addison Wesley,1997.7. Patten,C．，Our Next Five Years: the Agenda for Hong Kong (address by the Hong Kong Governor at the opening of the 1992/93 session of the Legislative Council), Hong Kong: Government Printer,1992.8．余振：《九十年代澳门大众政治文化纵向研究》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策研究所，1999,第13 -25页。9．余振、卢兆兴：《从澳门政治体制传统看特区的政治改革》，载余振、李炳康、丘曼玲编《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000,第143 -158页。10．吴志良：《澳门政策发展史对未来的启示》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策研究所，1999,第30 -35页。11．何超明：《澳门检察制度概况及展望》，载余振、李炳康、丘曼玲编《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000,第194 ~ 208页。12．何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2000。13．何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零一年财政年度施政报告》 058

澳门公共行政改革的挑战和策略（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2000。14．何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2001。15．何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零三年财政年度施政报告》（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2002。16．何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2003。17.何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》（中文网页pdf版），澳门，澳门特别行政区政府，2004。18．林乐祺：《探讨澳门特别行政区政府利用“服务承诺”推动行政优化的，情况及未来发展方向》公共行政管理硕士毕业论文，澳门，澳门大学，2004。19．卢兆兴：《香港和澳门的公务员：政治中立是神话吗？》，载余振、李炳康、丘曼玲编《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000，第135 - 142页。20．杨仁飞：《市政机构的改革势在必行》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策研究所，1999，第87 -93页。21．郑天祥、陈瑞莲、杨爱平、周潭：《澳门特区政府行政改革：环境、特点及其思考》，载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，2003，第133 -146页。22．罗文强：《回归后香港与澳门特区政府对贪污的遏制》，载余振、余永逸、邝锦钧编《双城记Ⅱ——回归后港澳的政治、经济及社会发展》，2003，第147 - 154页。23．新澳门学社：《特别行政区成立初期公共行政及公务员架构改革方针建议》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策研究所，1999，第44 - 48页。24．澳门公共行政改革座谈》（会议记录），载余振、李炳康、丘曼玲编《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000，第159 -193页。25．澳门发展策略研究中心：《关于公共行政架构适度改革的建议》，载余振编《澳门回归前后的问题与对策》，澳门，名流政策研究所，1999，第36 -43页。26．行政暨公职局：《优化行政程序分析报告--2002》，澳门，澳门特别行政区政府，2002。（原载林瑞光编《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，总第68期，2005年6月） 059

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择吴志良*澳门谈论公共行政改革，非始于今时；澳门进行公共行政改革，亦非始于今日。不过，今时今日，公共行政改革的呼声却比以往任何时候都要强烈，而公共行政改革的条件也好像比以往任何时候都成熟。我们相信，如今已没有人怀疑公共行政改革的必要，但是否如许多人认为的那样，目前需要的，仅仅是分析明确政府的组织架构及其职能，研究清楚改革其中哪些方面和如何改革呢？的确，从纯技术性层面去探讨公共行政改革十分重要，且至今未见学界提出一个比较科学、系统的改革方案，本文亦不拟就此展开讨论。然而，我们认为，行政改革并非一个简单的技术问题，需要以更广阔的视野将它放到一个更大的范围中去考察。也就是说，只有充分认识了解澳门社会、市场与政府的发展脉络、特征及其相互关系，并创造条件促成三者之间的良性互动，才能比较正确地选择行政改革的路径并取得较好的效果。诚然，将社会、市场与政府三个概念抽离出来分析不尽科学，甚至在方法论上可能产生难度。然而，考虑到澳门特定的历史背景和现实情况，并参照国内学界就中国内地社会问题在这方面的探讨，在没有现成的理论框架可以直接套用的情况下，仍然值得一试。况且，澳门的社会问题与内地的相比有一定的类同性：“它需要大力（甚至是不惜矫枉过正地）鼓吹市场经济自发秩序的有效和优越，同时又必须承认现代经济活动中大量国家干预的合理性；它迫切需要建构一个区别于且外在于国家的自主的社会，同*澳门基金会行政委员。 060

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择时又不能不接受社会国家化和国家社会化的现实；它需要一个强有力的国家以保证社会转型的顺利完成，同时又必须在许多方面对国家现有权能予以限制以完成对国家的改造。诸如此类的矛盾不仅出自事物的内在性质，同时也源自一个将现代与后现代的不同要求集于一身的特殊情境。这种情形无疑使得谋求市场、社会与国家之间均衡的努力更加不易成功，而这恐怕也是历史向中国的社会理论提出的最大挑战。”①这何尝不也是澳门面对的挑战！“依一般看法，市场被说成是生产和交换的自由场所，国家则被视为垄断了强制性权力的公共权威。就其性质而言，前者是自发的、平等的和私人性的，后者是人为的、等级制的和公共性的。”②推而观之，澳门的市场和政府（国家机器）显然未能充分发育，而社会形态则更为特殊，因此，有必要首先对三者作出初步的描述、说明和探讨。为行文方便，我们以澳门回归为界限，划分成两个阶段来分析。一回归前澳门社会、市场与政府的发展脉络及其特征（一）社会粗线条宏观地考察，澳门自16世纪开埠以来，社会基本上保持简单、均衡、稳定的发展态势，乡土气息极为浓厚。陈欣欣将其分为传统时期（1557-1840年）、小规模转型时期（1840—1970年）、大规模转型时期（1970年以后）并指出其特征： “若引用派深思的AGIL模型来分析澳门社会的历史发展，传统时期可谓一个颇为稳定、均衡及整合的状态，各个社会制度互相配合及发挥自己应有的功能，明显的社会变迁，甚至是小规模的变迁也不易见到。但当澳门社会踏进其小规模转型时期，其经济制度大力发挥其适应的功能，由经营转口航运业而转为小手工业及服务行业；虽然其他的制度也相应地发挥其功能，但所带来的变迁并没有在经济制度上的明显；因此，正如派深思的解释，若一个社会体系要为了生存而作出调①梁治平：《市场•社会•国家》，载《市场社会与公共秩序》，北京，三联书店，1996，第4页。②梁治平：《市场，社会•国家》，载《市场社会与公共秩序》，北京，三联书店，1996，第2页。 061

澳门人文社会科学研究文选·行政卷节，首先由其经济制度开始，如果经济制度的适应功能可以提供整个社会体系继续生存的条件，则不必转到政治制度去大力发挥其功能。又当澳门社会由小规模转型而过渡到大规模转型的时期，显著的经济制度的适应功能不但能大力发挥，连政治制度的目标达成功能、法律制度的整合功能，及社会制度的模式维持功能也相继大力发挥；因此，在此时期的社会变迁尤为明显，是整个社会体系的大规模转型，而这个转型的目的是为社会的生存，及同时能保持其稳定、均衡与整合的状态。”①应该指出的是，澳门作为边陲城市，远离权力中心，在历史上，所谓的政治、法律制度的达成及整合功能似有若无，并不彰显，无论社会如何变迁，长期以来都处于自然生长之状态，主要依靠文化、道德的内在动力双轨自由发展，形成了共处分治且基本自我管理的不同社群。虽然鸦片战争后澳门成为中葡角力和国际关注的一个焦点，社会变迁在不同时期受到外部因素特别是政治事件不同程度的冲击和影响，但政治事件过后，又恢复自我平稳发展的原来轨道。尤其是20世纪中叶以后，殖民统治下蓬勃发展的结社运动进一步巩固了这种稳定结构。本来，华人结社主要是针对殖民统治的运动，却产生了这样的结局，的确令人感到迷惑。对此，娄胜华作出了比较令人信服的解释：“在显性的殖民主义体制之外，澳门内部还存在着一种潜性的法团主义管治结构，正是法团主义潜性机制有效地消解了殖民主义体制产生的社会紧张、不安与冲突，引导社会遵循秩序化运行。如果说英国人在香港间接统治的实现是发明和利用了‘行政吸纳’②的政治模式，那么，同样作为外来殖民者的葡萄牙人在澳门间接统治的实现是利用‘社团吸纳’的‘共识政治’模式，渠道不同，效果有别，但目标一致。”而“澳门的法团主义治理机制不是人为制度设计的产物，而同样是社会选择的结果，澳葡政府民间作用体现在其不自觉地运用了‘选择性奖励’ ( selective reward)，打破了社团与政府之间的等距离运动，形成参差有序的核心与周边关系”③。娄胜华的解释虽然更多地是指1980年代政府加强社会干预以后的情况，①陈欣欣：《澳门社会的转型》，载吴志良、陈欣欣《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000，第165 -166页。②金耀基：《金耀基社会文选》，台北，幼狮文化事业公司，1985，第201 -227页。③娄胜华：《转型时期澳门社团研究导论：理论与方法》，未刊稿。 062

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择但对澳门社会的历史演变也基本适用。正如黄仁宇分析封建中国时所说，“中国的君主制度，以皇帝和天命直接统领万亿军民，中层脆弱，法制简单，政府力量之不及，半靠社会力量支持”①。澳门的显性殖民体制也是这样，尽管共处分治格局不变，但如果没有澳门某些主要社团，特别是华人精英阶层，因当时形势的需要在历代中国政府的明示或暗示下显性或隐性地作出适时适度的配合，澳葡当局是无法在澳门维持最低限度的有效管理的，甚至难以生存，特别在社会矛盾激化引致冲突之时（如1966年“一二•三”事件）。幸好，澳门历史上重大的社会冲突事件屈指可数，且人口不多而流动性又大，即使政府管制有所不及，宗法社会的族长和社团领袖也可以道德、文化力量和民族认同来支撑大局，维持社会基本上自然发展的态势，并形成今天古朴、温情的特质。娄胜华进一步指出，“对于澳门来说，其社会转型的实现具有缓慢的累积型特征，因为在澳门既未发生暴力革命所引发的政治主导型社会转型，也未出现工业革命所引发的经济主导型社会转型。澳门的社会转型是其内部现代性不断生长累积与外部力量的牵引共同作用的结果。在过程上，表现着准备积累期较长而起飞跃升期短促；在内容上，表现着经济发展飞速而社会文化发展滞后；在区域上，表现着繁华的商业社区与落后的移民社区并存”②。澳门的人口在近20年有了较大的增长且转趋稳定，本地社会已经基本形成，但其发展缓慢、清静无为的格局，淳朴无华、温情关怀之风气及其转型的不平衡特征，至今仍然可见。实际上，澳门社会从前现代往现代的过渡是在经济受外部刺激快速增长的影响下跳跃性完成的，极其不均衡，政治、文化、思想观念都严重滞后。陈青松等也称澳门为“社会发育和进化程度不高”的“保守型”社会，其主要特征为“人际崇尚关系，文化崇尚包容，政治是‘大家长政治’，社团政治。此种社会生态有两面性：积极的一面能够维持社会长期稳定；消极的一面就是偏于守旧和封闭。自我保护意识过高，法治不健全，新生事物不易发育，中产阶级成长受到抑制，难以充分调动和发挥社会方方面面①黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，北京，三联书店，1992,第56页。②娄胜华：《转型时期澳门社团研究导论：理论与方法》，未刊稿。 063

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的积极因素，对真正意义的全面开放和公平竞争尚未完全适应”①。（二）市场澳门地窄人少，缺乏自然资源，市场也不大。早期的经济繁荣完全有赖于贸易垄断，而正是这种缺乏开放性和竞争精神的垄断制度，导致了澳门经济多次大起大落和19世纪中期以来的滞后发展。王海港认为澳门经济落后的根本原因是制度问题，合法的垄断“抑制了创新，降低了效率”，产权得不到保障则“影响到商业、工业和农业”。②同时，制度的成本很高，且大多数居民对制度不认识、不认同，从而“产生了严重的后果，今天澳门社会的一系列问题都与之相关。首先是腐败不可避免。由于社会民众对制度不知晓，加上澳门远离宗主国，这就为葡国政府在澳门的代理人即澳门地方政府抬高社会交易成本和制度实施成本留下了太大的空隙和太多的机会。其次，也是更为严重的是社会内部正常的产业难以正常发育”。这样，产业和企业发展既没有制度上的鼓励，它所需的复杂的合约也难以产生和执行，“没有制度的保护和约束，任何长期的投资和计划都会冒极大的风险，没有长远的收益保证。更何况，澳门现存的法律中还有不少不利于投资的制度。为实现个人效用的最大化，只能在一次博弈中追求最短期的利益。那些短期收益高，类似一夜暴富的营生方法就成为很多澳门人当然的选择，而博彩业正是最佳的选择之一。那些从事长期投资得不到社会收益率的资源也只能从原行业退出，转向博彩等行业。由于正式制度的不知晓和不适用，因而在华人社会中主要是依靠华人的习俗来缔结婚姻、继承财产和从事商业活动。由于这种风俗或道德规范主要是由民间力量来协调，而且没有正规法律作补充或配合（即使有也会因成本太高而导致当事人可能放弃寻求正规法律的裁决），因此商业和投资活动仍有很大的不确定性，而且民间力量协调往往带有黑社会的色彩”③。①陈青松、李梅英：《澳门在经济全球化中的区域合作优势、挑战及前景展望》，载《大众报》，2003年3月29日。②王海港：《澳门经济落后的根本原因：制度问题——从新制度经济学看澳门的经济绩效》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第12期，1999年9月，第54页。③王海港：《澳门经济落后的根本原因：制度问题——从新制度经济学看澳门的经济绩效》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第12期，1999年9月，第56.57页。 064

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择陈青松也认为，“这种专营制是政府在短期内获得稳定财政收入的有效办法，但它会带来破坏性的长期后果。对内不能形成充分的公平自由竞争的政策环境，对外处于半开放状态，不能形成良好的投资环境。澳门经济的发展一直是由外生变量所推进，当周边环境给澳门提供极为有利的条件时，经济发展就取得辉煌的成就。一旦这些特殊有利的条件丧失，自身缺乏经济竞争力的状况就会明显暴露，经济发展就会骤然停止。在澳门长期的经济发展过程中，并没有使其经济体系内部孕育和生发出自我增长的因素与自我强化的机制，因此澳门也就无法依赖本土内生的变量与因素生长出新兴的产业。这是澳门经济发展随波逐流、大起大落的一个主要原因”①。的确，澳门经济的自发性、自主性和平等性长期以来存在重大的缺陷，以致在垄断贸易消失后无法维持其早期的繁荣，也无法催生和维持贸易以外其他产业的长久生存发展。然而，值得指出的是，澳门地窄人少、缺乏自然资源以及自由港有名无实等客观因素，也阻碍了澳门市场经济的兴旺和产业结构的调整。可幸的是，随着1979年中葡建交澳门政治法律地位的明朗化及由此产生的远景，特别是中国实行改革开放政策为澳门经济发展带来的极强的动力，澳门经济在其后20年得到迅猛发展，形成了以旅游博彩业、出口加工业、房地产业和银行金融业为支柱的微型经济体系，本地生产总值增长了近6倍，从1982年的84亿澳门元急增至1999年的490亿澳门元，经贸方面的法律也进行了较大幅度的修改，城市建设面貌和投资环境有了显著的改善。虽然制度尚不完善，市场经济机制不够健全，且多个行业中以专营形式出现的市场垄断情况还很严重，但不可否认的是，市场的开放形态和自由竞争精神已经初步形成，市场效率也有所提高。（三）政府在澳门历史上，政府一向只是一个模糊的概念，尤其是相对华人居民而言。以前，研究者通常将葡人在1583年成立的内部自治组织议事会当做政府。站在葡萄牙制度史立场，或许勉强可以解释，但若从中葡群族共处分治的现实角度看，无论对葡籍居民还是华籍居民来说，议事会都不能被①陈青松、李梅英：《澳门在经济全球化中的区域合作优势、挑战及前景展望》，载《大众报》，2003年3月29日。 065

澳门人文社会科学研究文选·行政卷视为政府。在葡人看来，他们的国王远在西洋，他们所遵守的法律、遵循的传统风俗习惯的根源也在西洋。没错，议事会是一个由居澳葡人自发成立的自我管理机关，后来虽然先后获得葡印总督和葡萄牙国王的追认，被视作与葡萄牙王国类同的地方市政组织，但真正代表国王权力的是王室法官和兵头（总督），而后者更经过与议事会的长期斗争，最终于1783年获得主导性政治地位。怪不得，早期中文文献中，将议事会译为长老会或贵族院。更为重要的是，无论葡人内部自治政权在谁手中，澳门最终主权、治权都牢牢掌握在中国当局手中。这种情况，直至鸦片战争10年后才有所改变。①所以，葡人内部自治时期的澳门实际上为中国领土上的一个特殊“蕃坊”，也可称为“葡人街”（与当今散布世界各国的“唐人街”异曲同工），议事会则似现在的居委会或街坊会组织，与其说是政府组织，不如称为社会自主组织更为贴切。而占人口大多数的华人居民中，除开少数皈依天主教的人士，其他人完全接受中国官员的领导，遵守中国法律，按中国传统风俗习惯生活。对于他们来说，澳门只是旅居之地，无论是议事会还是总督，都无甚相干。这种状况，即使在亚马留(J.M．Amaral)总督1849年关闭清朝驻澳衙门、驱逐驻澳中国官员出境、建立殖民统治后，也没有根本性的改变。纵观古今，横看中外，很难找得到比澳门更为特殊的城市。中葡两个主要社群不仅共处分治，还同时分别为中葡两国称作侨胞，政治共同体当然无从谈起。鉴于此一特殊的政治、社会背景，我们不难理解，在澳门大多数居民心目中，澳葡政府一向是一个聊胜于无甚至可有可无的组织，其公共权威性可想而知。而事实上，由于经济社会长期处于不发达的状态，澳门公共行政的架构和人员的规模都十分细小，现代政府组织架构于1920年代初创设后，也十分简陋松散，随后70年变化都不很大，职能基本上停留在有限的税收、防卫、维持社会秩序、邮电以及少部分教育、卫生工作等方面，经济和社会福利的功能只是徒具虚名。②或许，这也可以从侧面解释，为何①吴志良：《生存之道——澳门政治发展与政治制度》有关章节，澳门，澳门成人教育学会，1998。②吴志良：《本世纪澳门政治行政组织的变革》，载《澳门政治社会研究》，第71- 99页。 066

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择 1976年葡萄牙颁布《澳门组织章程》时只有总督而没有“政府”之说。进入1980年代后，特别是澳门政权移交提到中葡议事日程上之后，澳葡政府施政的范围始大大拓宽，而由内地改革开放政策诱发的经济高速增长、人口趋向稳定亦为此创造了条件。政府干预逐渐进入文化、教育、社会福利等领域，行政组织也日益向专业化、复杂化方向发展，功能渐趋繁复，人员架构都迅速扩充，政府的收支总额从1980年的54亿澳门元和51亿澳门元分别大幅增加至1999年的169亿澳门元和166亿澳门元，破历史纪录；公共部门雇员人数也从1981年的5063人扩展到1999年的17239人，增长了近2.5倍，而期间的人口从247629人增长到429632人，增幅只有0.7倍强。由此可见，澳门政府起码在组织架构上在最近20年得到了跳跃性的发展。虽然从政治共同体和政治制度层面来看，澳门回归前政府的认受程度和认受质量仍然不高，1976年葡萄牙透过《澳门组织章程》赋予澳门自治地位并在澳门立法会引入直接和间接选举机制，纵然是当时国际非殖民化浪潮和葡萄牙国内政治民主化推动的直接结果，但也可以看出澳葡当局已经意识到政治制度的认受性问题并在制度设计上作出积极的努力，而此一努力在中葡建交尤其是中葡联合声明签订后，亦得到中国政府和澳门居民更多的相应配合。且从政策层面来看，1980年代以后政府无论是对经济的干预还是对社会的渗透均明显加强，颇有步经济福利国家后尘之势，澳门的政治制度也从由少数精英统治的寡头政体逐渐发展成为殖民统治威权政体，并开始循社团途径大量吸纳本地社会居民尤其是华人精英进入建制。不过，由于过渡期相对短促，政治、行政制度并无根植本土，也没有发展成熟，匆匆本地化的公务员也经验尚浅、资历不足且素质比较参差。更令人关注的是，由于主权、治权分离的先天性缺失，政府的自主性和权威性始终严重不足。①二回归前后的过渡：社会、市场与政府的关系及其调整黄仁宇先生说过，“历史学家铺陈往事，其主要的任务是检讨已经发生①吴志良：《港澳政治制度比较：澳门的挑战》，载《澳门政治社会研究》，第8 -17页。 067

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的事情之前因后果，不能过度着重猜度并未发生的事情，如遇不同的机缘也可能发生，并且可以产生理想上的衍变”①。然而，在中葡两国和平友好解决历史遗留下来的澳门问题后，我们在落实“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”政策及建设特别行政区的时候，固然不可能割断历史，且中葡联合声明已经明确指出了此一连续性，但尊重历史并不意味着我们不能以理性、批判的眼光去审视它，去评价其得失，去反省思考未来的方向和道路，去寻找理想衍变的机缘。黄仁宇评论两汉时期的历史时，有这么一段发人深省的话：“从现代的眼光看来，西汉帝国仍在草创时代，即是文景之治，武帝之用董仲舒的思想管制，霍光的专权，宣帝的称杂霸，都离不开一种试验性质，所以能勾动读史者的好奇心。东汉的君主，就没有这种创作的机会。其中主要的原因则是帝国的粗胚胎稳定之后，立法不能展开。”所以，他认为“东汉的历史没有写好，也不足为怪”。关键原因是“从长期的历史眼光看来，后汉因袭前代过甚，只能继续充实一个原始型以小自耕农作基于的大帝国，不能替中国打开新局面”②。看来，我们意欲创新发展、打开新局面，首先得认清历史的背景和政治、经济、社会基础，承认所处的起点仍是一个“粗胚胎”。而且值得庆幸的是，葡人留下的“粗胚胎”尚未稳定，也不经意间为我们留下较大的自由发挥的空间，在继承中求发展，在发展中求创新。考察回归前澳门社会、市场和政府的历史演变，我们发现，它们都处于低度发达状态，只是近20年才跳跃性且不平衡地进入现代化轨道，而三者之间的关联度很低，其互动关系总体上也甚为微弱且并非正面，缺乏必要的条件进入良性循环。虽然近代结社运动蓬勃发展，但传统上澳门人口流动性较大，最近20年主要来自农村的移民素质也不很高，乡土社会特征得以较完整地长期保存，社会基本靠宗法礼俗来维持秩序，以现代眼光来看，“社会结构缺乏内部自主增长与创新的能力”③；虽然实行资本主义制度，但市场垄断严重，经济发育不全，经济增长主要依赖外来因素带动；①黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，北京，三联书店，1992，第163页。②黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，第40、41页。③陈青松、李梅英：《澳门在经济全球化中的区域合作优势、挑战及前景展望》，载《大众报》，2003年3月29日。 068

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择政府组织架构虽然近20年快速发展，但由于其制度从外地移植，本土化程度不高，依然缺乏足够的认受性、自主性和权威性。我们很难断定，到底是传统乡土型社会造成市场的垄断，还是市场垄断令乡土型社会得以维持原状。无论是社会组织还是所谓的政府形态甚至经济活动，其以宗法礼俗文化为价值主导并极大程度依赖地方士绅和宗族、宗教势力而得以运作的特征甚为明显。在此特殊条件下，如果要打开局面，澳门的社会、市场和政府都应该作出较大幅度的调整和变革，并促使三者之间发生良性互动关系。诚然，澳门结社运动近20多年来十分活跃，至2002年，澳门注册社团总数达2100个，即使有半数仍活跃，平均每万名居民亦有23个社团，远远超过内地的1.45个和台湾的9.34个。①社团众多，领导成员高密度交叉兼职，“成为澳门人情文化特色”②，主要拜注册简易和管理松散所赐。虽然不少社团积极参与政治、社会事务且成绩卓著，但也有不少是名不副实甚至徒具空名的。况且，“高密度社团的存在及其活动与民主、公民意识不必然发生因果联系。社团的密度过高反而造成拥挤(congestion)，促使资源分散化，影响了社团能力建构与社团活动开展。社团及其活动是民主化与公民意识的必要条件而非充分条件，民主化与公民意识是公民运动与政治实践的产物，只有在民主开放的政治制度之下的社团活动才能形成公民运动从而促进政治发展”③。此一分析，大致上是实事求是的。总体而言，澳门社团的数量与日俱增，反映了社团结构趋向分化和社会组织趋向原子化，但多数社团的专业化程度、参政议政能力及其可提供服务的水平依然偏低，不同利益的代表性不够清晰，且社团文化中乡土气息仍然强烈，制度化程度不高，崇尚权威，组织不够严密，运作中包容性胜于原则性，民主法制意识也较为薄弱。此外，除少数历史长且具组织规模的社团，大多数社团对政府的依赖（特别是财政依赖）程度极高，而所开展的工作和活动也甚为重复。这种现象，与现代市民社会的建设似乎背道而行，对第三产业的健康发展也不利。王海港总结回归前的澳门时也说，在政治上，澳门强调专制主义、权①大陆和台湾的统计数字，参见王名、刘国翰、何建宇《中国社会改革——从政府选择到社会选择》，北京，社会科学文献出版社，2001，第105页。②《社团登记不能听之任之》，载《澳门日报》，2002年5月10日，“新闻小语”。③娄胜华：《转型时期澳门社团研究导论：理论与方法》，未刊稿。 069

澳门人文社会科学研究文选·行政卷威主义和独裁，不欣赏个人主义；而社会却是分散主义，具有东方国家的特征；在管理上不实行法制，讲求人际关系，致使腐败蔓延，效率低下，不利于理性化管理和企业管理；在对待澳门一葡萄牙关系问题上自私自利，其出发点是掠夺，对澳门的贸易、工业、教育和城市的发展不感兴趣，政治形成的随意性强。非正规制度直接和通过正规制度影响澳门的发展。有些观念已经影响了澳门的立法，例如，澳门的法律反映了天主教的保守、不思进取和它的一些清规戒律①。不可否认，与本地社会脱节的外来政治法律制度、垄断的市场、外向的经济、教育水平偏低的移民人口，令澳门的现代化过程产生许多矛盾的现象，也为未来发展造成不少困扰。澳门是中国南部的一个边陲小城，规模虽然不大，但在特定历史时期又起过中心作用，例如在沟通中西经贸文化交流方面。澳门自开埠便是港口城市，基本上没有农牧业，却保存了乡土社会的特质；澳门是一个自由社会，可是集体主义价值得到广泛的推崇；神权与世俗一直相安无事，东方与西方主流信仰从来没有重大冲突，传统性与现代性界限亦很模糊；纵有民主选举，且投票率在历届立法会选举中不断上升并保持在高水平，但公民素质却偏低；结社数量奇高，市民社会却不发达；法制不断完善，法治精神却不彰显；是一个开放城市，思维却不无封闭性。这一切，到底应该怎样评价？是不是发展的阻力？如果是，又如何转化为动力？在澳门历史上，法律虽然不甚完善，也不算先进（在商法方面尤甚），但亦非一无是处，因为近年修订起草的刑法典、民法典可取之处不少，且为国内法制改革所借鉴。然而，不能否认的是，某些法律，尤其是商业、行政领域的法律以及一些程序法，显然与时代和社会脱节了，需要调整，需要改进。澳门现行制度大致上是沿袭葡萄牙的，以西方文化为本，其时在葡萄牙或许是成熟可行的，但嫁接移植到以中国传统文化为主体和主导的澳门社会，则显得早熟，不少地方在不少时候还有水土不服之症状。回归之前，没有人确切知道，澳门的文化养分和社会土壤是否适合其生长，但时至今①王海港：《澳门经济落后的极本原因：制度问题——从新制度经济学看澳门的经济绩效》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第12期，1999年9月，第55页。 070

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择日，也没有人不知道，我们一定要想方设法令其有效运转起来。这样，我们便面临两难选择：或改变制度基因，或培植新的文化养分和社会土壤。虽然这样的命题可能引起原则性争论，但从目前形势看来，两个选择不可能是对立的，必须相容。换言之，应该同时从两方面着手，因为我们碰到的问题不仅在上层建筑，也在经济基础。事实上，也这么做了，澳门基本法是特别行政区的根本大法，其他法律必须符合基本法，否则，要作出相应的修改。回归以后三年的实践表明，新制度表现出相当强的相容性和适应能力，并运作得大致顺畅，“一国两制”政策在澳门特别行政区得到落实并取得初步成功。法以时迁。澳门原来的政治法律制度，无论其执行水平和质量如何，相对于一个简单的社会，或许尚可勉为运转，但面临“澳人治澳”、“高度自治”和当家做主的全新局面，虽然有人以“五十年不变”为由，希望一切照旧，但制度的转变和适应是不可避免的。正如钱穆先生所言，“我们讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又该重视其地域性。推广而言，我们该重视其国别性。在这一国家，这一地区，该项制度获得成立而推行有利，但在另一国家与另一地区，则未必尽然。正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊”①。谈到举世公认优良的唐代制度时，他进一步解释说：“政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。……制度须不断生长，又必须在现实环境、现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者。唯此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。”②澳门当今面临的最大制度困境，正是上层建筑与经济基础之严重脱节。我们知道，直至回归前，澳门的法律制度完全由葡萄牙人起草制定，且长期由他们操作，期间有咨询也有修正，但毕竟华人和洋人共处分治的政治现实的本质未改，且之间文化差异颇巨，立法理论与执法现实严重脱节，①钱穆：《中国历代政治得失》，北京，三联书店，2001，第7页。②钱穆：《中国历代政治得失》，北京，三联书店，2001，第53—54页。 071

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政府权威又名存实亡，这些制度基本上没有也不可能根植民间社会，这些法律也向来甚少影响华人社会生活，更遑论起到规范和调整社会、经济关系的应有作用了。1966年“一二，三”事件之后，无政府思潮泛滥，其实并非例外现象，只能理解为前情发展至极。这种情况，不可能不在此后社会发展中留下痕迹，也难免造成法律和道德之脱节。应该承认的是，1979年中葡建交后，澳门政治地位明朗化，至1987年中葡联合声明签订，特别是1993年澳门基本法颁布，法治精神开始振兴，澳门居民的法治意识也明显加强。尽管如此，在我们这个细小的社会里，文化力量、道德信条仍然发挥着巨大的影响力。在日常生活和交往中，我们仍自觉不自觉地交叉使用道德和法律概念，且很多时候，道德的力量超越法律。进行社会法理时，“不依靠公正而周详的法律，就势必依靠道德的信条。而当信条僵化而越来越失去它的实用价值，沦于半瘫痪状态中的法律也当然无法填补这种缺陷”①。回归前澳门社会出现的混乱情况，尽管是发展至极端的最后表现，但也为此作了最好的注脚。“这些事迹也使我们了解以道德作执政标准的危险。这也不是说道德本身不好，可以不要。只是人类性情复杂，道德名义后面的真相不可捉摸”。②当然，正如黄仁宇也指出，“道德非万能，不能代替技术，尤不可代替法律，但是从没有说道德可以全部不要，只是道德的观点应当远大。凡能先用法律及技术解决的问题，不要先就扯上了一个道德问题。因为道德是一切意义的根源，不能分割，也不便妥协”③。澳门法律制度尤其是经济贸易法例落后，是不可否认的事实。然而，通过对澳门存在问题的根源的分析，必须指出的是，澳门现代化进程中碰到的障碍是多层次、多方面的。如果我们将澳门发展滞后的原因简单归咎于制度问题并以此为鉴，完全照搬西方发达国家的发展模式，则很可能脱离澳门的现实。远离了社会基础，缺乏血液营养，即使以最伟大的理论设计出来的制度也难有强大的生命力。这种现象，已经在社会生活的某些领域出现过。况且，在同一制度下，澳门回归前近20年得到迅速发展的事①黄仁宇：《万历十五年》，北京，中华书局，1982，第231页。②黄仁宇：《赫逊河畔谈中国历史》，北京，中华书局，1982，第93页。③黄仁宇：《万历十五年》，北京，中华书局，1982，第272页。 072

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择实不能抹杀。换言之，在中国传统文化背景下，正式与非正式制度都曾经在不同程度上发挥过重要作用，“社会及经济行为确实需要一套游戏规则，但规则并不等同于法律”，而“关系也可扮演着法制的作用，可以摆平纷争”①，尤其在我们承认澳门为一个制度不完善也非发达地区的情况下。因此，澳门应该顾及历史转变，结合现实情况，在“一国两制”思想的指导下和基本法的框架内，脚踏实地摸索出一条适合自己发展的独特的道路。正式、非正式制度的融合，新、旧制度的过渡和衔接，并非在一朝一夕可以完成，旧体制和非正式制度在相当程度上还影响着社会生活的各个方面。起码在现阶段，我们应该也可以充分发挥非正式制度的作用，并以此为过渡，逐渐完善澳门法制建设，以最终实现制度创新和全面制度化的目标。澳门回归和特别行政区的成立，既创造了先决条件，亦奠定了法制基础。我们十分赞同娄胜华所言：“以个人主义与多元主义为基础的美国式民主体制难以成为澳门未来的理想社会模式。即使以此为标准展开与澳门现实的对照性研究同样存在误导的可能，因为作为多元主义基础的多元分殊、竞争性、政治市场、代表制和开放选举等，在澳门，既无历史传统亦无现实基础。事实上，在澳门建构起以功能性社团为代表的民间社会与政府合作互补的法团主义体制更加合乎澳门历史传统、更加契合澳门本土现实需要，其价值远超过任何中式的或欧式、美式甚至港式体制向澳门的机械性移植与模仿。充分利用‘一国两制，探索澳门独特的社会运行体制所提供的空间，使其深远的战略价值因此而得以展现。”②换言之，澳门原有体制仍有可取之处，澳门社会现实的许多矛盾或缺陷，也很有可能转化为制度创新的有利因素。三公共行政改革路径的选择（一）当今政府面临的危机、挑战及其改革的趋势在自由主义思潮取得全面胜利的今天，世界不同地区的人们普遍对政①廖美香：《外界对中国误解太多——访经济学权威邹至庄教授》，载《信报》月刊，2003年3月，第51页。②娄胜华：《转型时期澳门社团研究导论：理论与方法》，未刊稿。 073

澳门人文社会科学研究文选·行政卷府失去了信任。而随着经济日益全球化，反政府浪潮也有泛滥的趋势。然而，政府是否如此不济？如果是，又为什么会这样？应如何改革？这些问题，是众多关心公共行政管理的人士时常在脑海中浮现并希望得到答案的。事实上，政府失信以及由此引起的危机是伴随自由市场而产生的。在第一次和第二次世界大战之后的经济重建中，特别在1930年代自由市场失灵、经济大萧条期间，人们普遍相信政府无所不能，而且公共部门也能科学管理，它们在推动经济、社会发展中发挥了举足轻重的积极作用，造就了其后数十年经济福利国家的繁荣。近20年来，随着市场经济的迅速发展和私人部门生产效率的快速进步，政府的架构、人员及其效率和效益与私营企业比较日渐相形见绌，政府解决社会问题的能力才越来越受到怀疑，政府的权威不断受到侵蚀和削弱，公共部门也越来越声名狼藉，人们对政府的信任程度每况愈下。久而久之，政府危机便出现了。更为严重的是，政府危机不仅来自外部因素的影响，在政府内部，人们也产生与日俱增的无力感。许多公务员特别是高级公务员都认为，要在政府推动一项重大政策，即使不令人沮丧，也是困难重重的。虽然大家都在寻求改善和改革之道，但政府内、外的人士，都有这么一种感觉：公共管理的代价越来越高，其效率和效益却越来越低。虽然政府危机重重，在不少国家甚至被贬得一文不值，被指责成问题的制造者，但奇怪的是，每当社会出现严重问题和危机时，人们仍期望政府去解决、化解。随着社会结构和关系日益复杂化，随着人口素质的普遍提升，公众在各方面的需求也与日俱增和多元化。在这个意义上，可以说人们对政府又爱又恨。在知识经济社会和信息时代，在全球化不可逆转的形势下，政府不仅面临信任、信心危机，而且也面临一系列挑战。这些挑战，一方面是由于经济全球化以及相关国际组织（如世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、世界卫生组织等）和非政府组织(NGO)在世界舞台上扮演着越来越积极、越来越重要的角色，而使得各国、各地政府决策的自主权和能力相对减低，即政府的决策越来越受制于“国际标准”或全球一体化的法律及其体制；另一方面，则因为全球化和信息化令人的思想、行为及其价值规范发生急剧的变化，社会也失去了往日的稳定性。这种情况很容易令政府随波逐流或无所适从，政策也不得不持 074

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择续地跟着调整。正是在这个人心思变、社会动荡、政策起伏的特殊时期，在危机成为常态的社会里，政府变成了危机政府，需要不时去应付突如其来的各种危机，忙于奔命，很难找到明确的定位，缺乏足够的时间去深思熟虑，而政府内部协调也时常失灵。看来，不得不承认，我们正处于一个历史转折的过渡期，政府的危机和挑战都已经摆在面前，尽管有人认为政府今天的失灵，是由于它过往太过成功，换言之，政府是往日成功的牺牲品。的确，现代公共行政百年历史中，成功比失败的时间要长。不过，政府因社会而存在，是社会的一个组成部分，既然当代政府陷入信任危机，面临变革挑战，唯一的出路，便是与时并进，进行改革。这便是1980年代以来公共行政改革席卷而来的主要原因。这些年来，不同国家和地区的公共行政改革，无论是内部自动发生的还是外部诱发的，无论是全面还是局部的，也都取得了一定的成效。不过，公共行政的研究成果表明，一个国家的成功经验，未必完全适合另一个国家，因为每个国家都有自己特殊的历史和文化背景，其政治、经济、社会发展水平也不同。但当今世界自由市场经济的压倒性胜利，使得人们越来越相信自由竞争的优越性，越来越相信理想化的生产、交换与激励模式的作用，越来越认为将市场手段运用于公共行政可以提高公共资源的利用率和效率，可以令公共利益最大化。因此，各国推行的改革有一点是共通的，这就是将市场经济和私人企业管理的许多手段、工具以不同形式引入公共行政及其部门的管理，且取得不同程度的成功。即使在实行社会主义或公有制的国家，这一方法也屡试不爽。因此，市场模式在当今公共行政改革中占了上风，虽然市场经济的胜利是暂时的还是永久性的，传统公共行政的价值是否真的已经失去，仍然需要观察。值得注意的是，公共行政改革的理论很多，甚至多得难以消化。有学者评论英国行政改革时说，“问题并不在于这些有关如何使政府运作得更好的理念本身存在缺陷，而在于理念太多了；而且也没有对哪种理念比较适合哪种情境以及理念之间是否相互兼容等问题进行系统分析”①。盖伊，彼得斯(B. Guy Peters)将盛行的行政改革理论总结归纳为四个①盖伊，彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京，中国人民大学出版社，2001，第152页。 075

澳门人文社会科学研究文选·行政卷模式，即市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制式政府。“市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久性所引起的负面后果，而解制方法则强调公共组织的内部管制是造成公共组织功能失调的主要原因。”①换言之，所有模式都有的放矢，针对原有制度的缺陷和不足，并从结构、管理、决策和公共利益层面分析，试图作出改正和改进，其主要特征②如表1所示。表1政府模式的类别市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府主要诊断垄断层级控制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理按劳取酬：运用私人部门管理技术全面质量管理：团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商创造性；能动性—彼得斯认为，不管是哪一种模式，最基本的都是问题的诊断。“任何改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识。因此，这些新的模式都试图将公民对其政府感到焦虑和不满的模糊感觉，转化成一组具体的因果关系。”③也只有对存在问题及其根源有一个正确、清晰的了解和认知，才有可能去考虑如何组织政府，应怎样聘用、激励和管理公职人员，以及公务员应在政策过程中发挥什么作用。当然，在推出任何改革举措之前，当政者以及市民都应明白，改革的目的不仅仅为了破旧立新，而是为了获得更多更好的公共利益。舍弃此点，任何模式都是空谈，任何改革都没有意义。公共选择学派认为，政府组织规模庞大、复杂以及所提供的商品和服务成本过高，是效率和效能低下的根源。要分散决策和执行政策的权力，即成立更细小、由市场导向、自主的组织，或打破政府垄断，利用私人或①盖伊•彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京，中国人民大学出版社，200Ⅱ，第129页。 ②盖伊•彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京，中国人民大学出版社，2001，第23页。 ③盖伊•彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京，中国人民大学出版社，2001，第21页。 076

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择半私人组织在相互竞争的情况下，以外包形式来提供服务，是其中一个可行的改革方案。另一个重要的改革措施是，打破公务员的铁饭碗，逐渐以短期合约取代终身雇用，以市场价格而非以资历决定报酬和等级来择优录取人员，并以市场标准来评估其绩效。也有学者将近年西方国家的改革模式统称为“新公共管理”，其主要内容为：提高公共部门的资源配置效率和工作效率；增加政府实施的各种计划和项目的有效性；通过职能转移缩小公共部门的规模，削减预算开支；改善公共部门提供产品和服务的质量；使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众的反应能力；增加行政行为的透明度；完善公共机构的责任机制。①实际上，这些手段已被广为采用，社会也普遍接受。公共管理的许多责任，也逐渐转由政府和非政府组织(NGO)、社团来共同承担。然而，传统的政府统治权论点认为，政府是行使国家事务和社会事务管理的唯一权力中心，依靠强制力和权威来集中掌控公共资源，政府的核心职能是确保并维护社会的公平、公正、平等和法治，公共行政亦以追求整体社会的公共利益和公共目的为己任。政府所提供的公共服务，不少是公共物品，而公共物品具有不可分割和不可排除在外的特点，不似市场经济中所提供的私人物品为特定团体或个人带来利益。再者，公共物品若供应不足，也无法以市场竞争形式得到解决。还有论者指出，市场也经常失灵。这些问题，本质上涉及制度设计和选择的问题。近年，在涉及政府职能上，大多数学者已经偏向大政府向小政府的转变，行政改革也大多从全能政府向最小（简约）政府演变人手，即政府逐渐收缩社会干预的范围和活动的空间，政府的架构、人员和公共开支的规模也应该日趋缩减。这样，以往由政府提供的许多公共物品和服务改由民间团体和私人企业去生产和供应，市场“无形之手”之作用则与日俱增。虽然社会仍然经常要求政府做这件事那件事，但市场的声音正好相反：政府是否管得太多太广了？是否要集中反省哪些是不应该做的？那么，政府应该做什么？不应该做什么？应该怎样完成转型？①王满船：《西方行政改革的新公共管理模式评析》，载《中国行政管理》第5期，1999年，第29页。 077

澳门人文社会科学研究文选·行政卷之所以有今天大政府主义的滥觞，许多政府之所以不断自我膨胀，很大程度上是因为失却了自省的能力。近年，政府再造成为一场运动，而政府再造的基本目标，便是恢复其自我更新的内生力。那政府为何失去了内在改进的动力（即所谓的“去功能性”）?为什么历年来许多国家和地区运用各种不同手段试图再造政府，却没有取得预期的成功？因主持克林顿( Bill Clinton)时期美国行政改革名噪一时而被尊称为政府再造大师的戴维，奥斯本(David Osborne)及其工作小组在诊断美国公共行政问题时，总结出政府运作的五个神话。第一，慷慨神话。认为政府只要肯花更多的钱、做更多的事，就能改进绩效。而实际上，在“去功能性”的制度体系中投入大量的资金根本无法产生更好的效果。第二，保守神话。认为政府开支越少、管得越少，就可以改进绩效。而实际上，从“去功能性”的制度体系中抽去所投入的资金虽然可以节约纳税人的钱，但并不能改进政府绩效。第三，企业神话。认为只要政府像企业一样运作，就能改进绩效。而实际上，尽管企业管理的“隐喻”与管理技术可能有所裨益，但公共部门与私人部门之间的现实相去甚远。第四，雇员神话。像慷慨神话那样，认为只要给公务员足够的薪水，他们就会尽职尽责。而实际上，如果希望结果改变的话，必须变革现有资源的使用方式。第五，人的神话。认为政府只要雇用更优秀人士到政府来工作，就可以改进绩效。而实际上，问题并不在于人，而在于这些人所深陷其中的那种制度。①正因为如此，奥斯本虽然称官僚体制是“由天才设计而由白痴管理”的制度，却并没有完全否认传统公共行政的作用，只归咎于制度未能与时俱进：“在官僚体制走过的岁月里，它的确起过重要作用。只要工作任务相对简单、环境趋于稳定，这种体制便能发挥一定的作用。但在最近20年里，官僚体制已经面临土崩瓦解。当今世界瞬息万变，技术革命、全球范围内①戴维，奥斯本、彼德，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第14页。 078

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择经济竞争、市场日益分化、从业者受过良好的教育、苛求的顾客以及严格的财政限制，所有这一切都使得高度集权、自上而下的垄断专权显得过于老态龙钟、反应迟钝，在变革和创新方面显得无能为力。”①为此，奥斯本提出政府再造的五项战略，又称“5C”战略，即核心(core)战略、后果(consequences)战略、顾客(customer)战略、控制( control)战略和文化(cuhure)战略。(1)所谓的核心战略，就是明确目标、角色与方向。行政改革者通常十分关注工具的选择，而奥斯本则强调战略的选择，认为只应将工具“视为官僚体制的外接附件加以使用”，因为“在改革中如果不使用战略，任何工具的运用效果都将大打折扣。仅使用工具却不改变DNA，无异于将贵重种子播撒于不毛之地。也好像手中没有建筑蓝图，根本不知道房屋如何设计、承重墙位于何处，就想建造房子。这样只会让你瞎忙一阵，却怎么也无法封顶”。因此，只有选择了正确的战略，才能击中目标。战略的要点是全局考虑和总体设计，并将掌舵和划桨分开，从而强化政府的掌舵能力。“掌舵就是制定目标，选择达成目标的战略，选择实施这些战略的组织，测量这些战略和组织在目标达成过程中的运用情况并适时地作出调整。”“而后果战略、顾客战略、控制战略和文化战略重在关注如何改进划桨职能。核心战略可以帮助确认前进的方向，剔除那些对达成目标无益的职能并为政府组织好整个‘行程’。”②新西兰的行政改革是最大刀阔斧的，也是最成功的一个例子。10年的改革之后，1993年，执政国家党提出“通向2010之路”的愿景，提出政府总体目标为发展经济、保持社会内聚力，并将愿景规划转变为政府各部门的具体政策和优先发展战略选择。在这个过程中，“自始至终，他们使用了核心战略。新西兰的再造者把那些与政府核心目标不相符的政府职能予以撤销或实行私有化。其次，将与政府目标（如政策、规章的制定、服务提供、执行）根本不同的职能彻底分离开来，并将这些职能置于不同的组织①戴维，奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第18页。②戴维，奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第67、68、92、107页。 079

澳门人文社会科学研究文选·行政卷当中，因此，每种职能都能有效地达成其目标”。①(2)所谓的后果战略，就是有序竞争、企业化管理和绩效管理，将私营部门竞争、风险和赏罚分明的管理哲学引入公营部门。公共部门绩效管理的最大难度，是无法达致量化。企业化管理和有序竞争，可以部分解决这个问题。从根本上说，无论是企业化管理还是有序竞争，都是为了引人私营机制以改进政府绩效。②(3)所谓的顾客战略，就是公共部门将市民视为顾客并对其负责：一是让顾客选择公共组织；二是“通过允许顾客控制资源，并将其置于相互竞争的服务提供者之中，把顾客战略与后果结合起来”；三是“顾客质量保证，即制定顾客服务标准，并对那些很好地满足了顾客需要的组织进行奖励，否则，将对组织进行惩罚”。奥斯本认为，“如果民选官员能够从顾客满意的角度界定公共组织的目标，并使服务提供者为满足顾客而负责，顾客战略将会产生良好的影响。从长远来看，只有生产出顾客和所有者都想要的产品，企业才算成功，公共组织亦然。有几种方式可以使民选官员产生这种组合效应，即可以为顾客提供选择权，并制定市场规则，因此，顾客的选择能够迫使组织生产出民选官员想要的产品。或者，他们可以将成功的定义理解为顾客服务和顾客满意的标准”。③(4)所谓的控制战略包括：一是组织授权，即由中央机构通过废除一些规则或其他控制手段向下级机关授权；二是雇员授权，即通过减少或废除组织内部的层级控制，将权力下放至一线雇员；三为社区授权。所谓的社区授权，乃指“将组织对决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区”，将公共组织的管理控制权从民选官员和公务员手里转移至社区成员手里。换言之，政府放弃部分权力，来换取行政效率和服务水平的提高。④社区授权犹如当年的地区自治运动将地区问题发还地区解决，是社会①戴维，奥斯本、彼德，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第91、92页。②戴维•奥斯本、彼德，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第131—152页。③戴维，奥斯本、彼德，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第184、Ⅱ85、179页。④戴维，奥斯本、彼德，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第216 -217、229页。 080

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择问题由社会解决即自我管理的一种方式，因为“人们对控制自己的环境比社区之外某些当局更有热情、更加关切及更能负责任”，社区授权可以显现多种优势：“社区对其成员比服务提供系统对其客户更加关切；社区比专业服务提供商更加了解自己的问题；专业服务提供商和官僚机构提供服务，而社区则解决问题；机构和专业服务提供商提供‘服务’，而社区则提供‘关爱’；社区比大型官僚服务机构更加灵活并更富创造性；社区比专业服务提供商花费更少；社区比官僚机构或专业服务提供商更能有效实施行为规范、社区关注能力，而服务系统则关注欠缺。”①不过，需要省察的是，“即使社区授权获得了支持和动量，也颇具冒险性。有时候以社区为基础的方案也会失败；有时候会因派性和冲突而陷入瘫痪；有时候腐败会渗入”②。因此，要使此一战略成功，必须跟社区签订确确的契约，落实责任制，并大力提高社区自我管理的能力。也只有这样，社区才能成为政府的良好合作伙伴，从而减轻政府负担，提高居民生活的质量，取得双赢。控制战略产生不同的反应，有人“相信自我控制，即强调应该相信大多数雇员能够控制自己”；有人认为官僚控制对限制不良行为已不再特别有效，因为“自由裁量并不必然带来腐败，规章制度也不能保证绝对没有腐败”；也有人认为“并非所有形式的控制都应该消失。政府仍应该进行财政审计和审查，以对不当行为和犯罪行为予以曝光”。因此，奥斯本认为“只有组织中的人明白并致力于共同的使命和目标，以及对自己的行为负责的时候，控制战略才能发挥作用”。他还指出了实施控制战略的五个步骤：第一，要明确组织的使命和价值，并获取雇员的信任；第二，确定希望取得的结果；第三，授予员工决策权，并提供产生结果所需的资源；第四，查实其是否正在产生结果；第五，不管结果如何，要求其对此负责。③①戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第230页。②戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第232页。③戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第214、215页。 081

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (5)所谓的文化战略，乃指变革组织及其成员的习惯，震撼心灵和心智，培养和塑造新的文化。一个组织改革的成功，最关键的是组织内部人的思维和行为方式的改变，否则“他们只在花园中一小块一小块地除去杂草，却没有创出花园中杂草无处可生的制度”。而在传统组织文化氛围中，公共官僚“相互指责，或指责外人，而不是对自己的行为承担责任；生活在担心犯错误的恐惧中，而不是尽力创新；屈从性地接受平庸，而不是创造性地追求优秀；拒绝变革而不是适应变革”。所以，只有充分了解传统公共官僚的文化特质并改变其基因，塑造新的组织文化，才能使得行政改革有实效。引导转变的方法是“引入异例，并帮助人们理解；提供明确界定的新范式；建立对新范式的信心；帮助人们放弃原有范式；给人们足够时间留在中立区；为人们提供试金石；提供安全网”①。当然，文化是潜移默化的，变量很多，改变范式绝非一朝一夕的事，不是宣传号召就可以见效的，需要不断摸索实践新思维、新方法，需要长期坚持不懈，还需要管理体制尤其是激励机制的支援和配合。奥斯本的政府再造理念，有异于传统意义上的行政改革、重组或精简，既不是政治体制改革，也不是重组，不是减少浪费、政治欺诈或权力滥用，不是缩减政府规模，不是私有化，也不仅仅是使政府更具效率，不只是“全面质量管理”或“企业流程再造”。在他看来，这一切都只能产生“边际改进”。他认为，再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”②。不过，奥斯本也摆脱不了以企业管理为目标的思维，直言不讳地指出“政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使”，就是“创造具有内在改进动力”即“自我更新机制”的公共部门，创造出“能与最佳顾客服务的企业相媲美的组织”，“使政府具备能够应付无法预知的挑战①戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第24、256、263页。②戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第14页。 082

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择的能力”。①（二）澳门的路径选择前面重点讨论了当代公共行政改革的趋势中管理主义部分，其实，治道变革也是其中的重要内容。“治道变革就是政府如何适应市场有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共管理体系。……从政府改革实践上来看，当代各国政府改革的普遍趋向是适应市场经济的需求，进行政府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主化等改革。” “治道变革意味着如下若干方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择以市场为主，政府围绕市场开展工作，更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为21世纪世界各国政府改革的指导思想。二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场重塑政府运动，虽然在削减社会福剩支出方面没有取得实质性进展，有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制、公共领域引进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。”②在此一背景下，我们应该重视当今政府治理变革中制度设计的基本理念：“第一，社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自主组织筹共同承担，重构政府与公民社会或民间社会的关系”；“第二，重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用，重整政府组织与市场组织的关系”；“第三，从政府的完全理性假设到有限理性假设，解释政府管理模式改革必然性的行为主义依据”，“同时，也将治理的理念具体贯彻在一整套行为规则体系之中，其核心是政府的职能及其限度、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其自主组织的关系”。其具体做法是：“第一，从公共物品基本性质分析人手，界定政府在公共物品提供与生产中的基本职能蒸围，选择公共物品提供与生产的多样化的组织形式”；“第二，建立全新①戴维•奥斯本、彼德•普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2002，第14、15页。②朱立言：《治道变革：西方发展新趋向——评（西方政府的治道变革）》，参见http://www.wiapp.org。 083

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的政府行为评价标准，以新的控制手段改造政府机关及行政官员的日常行为方式，重塑行政组织的文化”；“第三，通过政府内部市场化(Inter Mar- ket)和准商业化(Quasi-Commercial)制度的设计，引入竞争机制，以提高政府公共物品和服务提供的效率”；“第四，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种多样的组织形式生产和提供各种公共物品与公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任”；“第五，建立有效的分权结构，倡导地方治理，并大幅度改革与调整政府内部的工作程序，建立更加简洁、便利的行政工作流程”。①回到我们讨论的主题，在选择公共行政改革路径时，无可避免地需要顾及社会、市场和政府的关系。我们完全同意，“政府、市场与公民社会属于同等重要的地位，相辅相成，共同促进经济和社会的健康快速发展。政府可以帮助市场、校正市场，市场也可以帮助政府、校正政府，但二者并不是零和关系，于是又引入了公民社会‘这只手’，作为一种缓冲力量，旨在弥补政府和市场在协调中的某些不足，但它也内在地存在着许多局限，它不能代替政府而享有合法的强制权力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，它必须建立在政府和市场的基础之上，是对二者的补充。所以，政府、市场与公民社会三者就如同一个全集内的三个相互交叉的子集，各有其独立作用的空间，同时又有其协同作用的交集。三者应各司其职，各负其责。市场对于资源配置具有天然的优越性，这也是当今各国政府进行市场化改革的主要原因，同时也是我国建立社会主义市场经济体制的基点所在。然而，政府职能无论如何市场化，都不可能收缩到无为而治的地步。政府虽然不能作为经济增长的直接提供者，但依然可以作为经济增长的合作者、催化剂和促进者。……显然，政府应该起掌舵而不是划桨的作用。而导航的最重要、最有力的方法就是开辟并指引‘市场航线’，即创立激励机制以便引导人们向社会所欲达的方向行进，同时把大量的无数的具体决策留给市场参与者作出。具体来说，政府应该做的就是：为市场运行提供制度保障；为市场正常运行提供适宜的环境；对宏观经济进行调控和管理；组织和保障公共物品的生产；调节物质财富的分配等。①孙柏瑛：《当代政府治理变革中的制度设计与选择》，载《中国行政管理》第2期，2002年，参见http://www.wiapp.org。 084

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择另外，作为政府和市场的补充，公民社会则在完成微利或者无利可图的任务，完成需要有同情心和对个人关心尊重的任务，以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面更胜一筹。因此，只有在政府、市场与公民社会之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与公民社会三足鼎立的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。这也就是治理理论给予的启示以及其欲达到的理想境界”。①行文至此，已经可以十分清楚地看出澳门公共行政改革应该选择的路径。虽然由于特殊的历史发展背景，澳门的社会、市场和政府都处于低度发展状态，但基本上可以均衡发展。换言之，政府、市场和社会的职责界线仍然清楚可分，无论速度如何，尚可齐头并进。如今，我们的首要任务是根据新的现实状况及其发展需要厘清各自的职责，并创设机制建立三者之间的“有效互动网络”和伙伴关系，最大化地发挥各自的优势，齐心协力，共建一个人人安居乐业的特别行政区。正如前文所述，社会公共管理已经不再是政府独有的责任，公共行政改革也不仅仅是政府的职责，亦非政府可以独力完成，它需要社会和市场的支持和协作。不过，由于澳门回归后主权、治权合一，从制度上政府的管治权威性明显加强，且政府的权责在基本法有明确的规定，在促进三者良性互动的过程中，政府有条件也应该义不容辞地扮演主导的角色。这不仅仅是社会和市场的期望，也是澳门城市发展近20年来形成的政府引导社会和市场的传统。再者，澳门市场和社会亦未成熟发达到产生足够的推动力，来引导政府改革。也正因为这样，公共行政改革深受关注和引人注目，既要推动社会、市场的变革，又必须得到社会、市场变革的配合。这种情形，与西方国家主要由市场经济和效率或者公民社会催生和推动行政改革的情况很不一样。由此看来，澳门的行政改革不会是简单的市场选择，也不会是纯粹的社会选择，而是由政府引导、市场导向的社会选择。而这种选择，还很可能是法团主义主导下共识政治的自然结果。这样的结果，尽管不利于社会创新能力和决策过程透明度的大幅提高，也不利于制度建设和公民意识的快速成长，但可以减少政治、行政决策的制约，容易达成共①闫娟：《21世纪政府、市场与公民社会的三足鼎立——来自治理理论的启示》，参见http//WWW．wiapp．org。 085

澳门人文社会科学研究文选·行政卷识，或许更适合澳门这样的小社会。随着电讯业和博彩业的开放，澳门的市场开放已经成功迈出了最重要的一步，其他行业的正式、非正式垄断或专营状况早晚会受到冲击而引入更多的竞争。特别行政区政府对内制定了“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体、其他行业协调发展”的经济策略，对外加强区域合作，定位清晰且广获认同，同时，在完善法律和改善投资环境方面也不遗余力，且取得一定的进展，吸引了越来越多的外来长期投资者。虽然在可见的未来，政府对市场的引导作用还会相当大，但两者之间的角色会逐渐清晰，各自的职责将更加分明，之间的良性互动可望形成。近年来，高密度的民间社团发挥了团结友爱、守望相助的巨大作用，在稳定社会方面功不可没，为特别行政区初创阶段的建设提供了必要的条件和良好的社会环境。在登革热灭蚊运动、预防非典型肺炎清洁运动等事件中，民间社团再次显示了其凝聚民间力量和组织动员的强大能量，也体现出政府与社会沟通合作的优势。政府与社团应该进一步完善彼此之间的合作机制，尤其是使用控制战略引进社区授权模式和服务外包形式，建立稳定互信的制度化伙伴关系，加强之间的合作。在合作过程中，再逐步分清各自的权责，找到资源合理配置的方式，提高公共资源利用的效益，令公共利益最大化。政府由于控制公共资源并掌握资助批给权，引导作用十分明显，责任也十分重大。澳门社团拥有十分丰富的自我管理经验，但仍需大力提高自我管理的能力和水平。社团经过多年的原子化演变，是否应该回到聚合的发展轨道，起码在同类活动和同类服务中加强协作或建立战略联盟，更有效地利用有限的资源，也是值得深入思考的一个课题。可喜的是，民间社团已经开始不断调整自己的定位，运作趋向制度化，职能趋向专业化，决策趋向民主化，领导成员趋向年轻化。可以预期，随着中产阶级的日益成形及其力量的壮大，公民社会可望得到较快的成长且发挥越来越积极明显的作用。一个自主的强势社会，无疑可以弥补法团主义共识政治的某些缺陷，可以更好地推动市场开放和公共行政健康发展。这一切，为公共行政改革创造了有利条件，也将为公共行政改革带来动力和压力。然而，因为回归后的澳门仍然需要一个新的过渡期，现阶段更加需要一个强而有力的政府以推动及保证社会和市场的转型，所以，澳门公共行政改革面临双重的挑战：既要完成自身的变革和转型，又要在这 086

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择个过程中确保自己的权威性和施政的有效性，以协助、引导社会和市场的转型、成熟，顺利过渡。毛寿龙认为，建立有效政府对于可持续的发展是必不可少的。有效的政府不仅是技术上有效的政府，而且还应该是具有配置效率、制度效率和动态效率的政府。有效政府应该是有限、法治、分权、民主的政府。“有效政府的制度平台要素不是独立的，任何一个方面的变革，如果缺乏其他方面的相应变革，实际上是难以成功的。首先，如果没有民主、分权和有限政府的支援，法治政府就很容易因为专制、集权和政府职能没有限制而难以成功，即使有所成就，也易于退化为人治政府”；“其次，民主政府如果没有有限政府、法治政府和以自治为基础的分权政府的制度支援，也难以建设成功，即使有所成就，不是易于退化为专制政府，就是难以造福于社会，支撑持续的经济增长”；“再次，分权政府，如果没有法治、民主、市场制度的支援，同样难以取得成功。许多国家的实践表明，没有健全的法治框架、没有健全的民主制度和比较完善的市场制度，分权很容易遭到失败，最后重新走向集权，最后在导致僵化的集权与导致纷乱的分权之间来回徘徊”；“最后，有限政府如果没有法治、民主和分权的制度支援，同样难以成功，也比较易于退化为无限政府。因为任何权力都有自我扩张的倾向，任何人一旦拥有权力，都会不自觉地沾染上‘重要感’、‘万能感’的幻想。在有宪政制约、法律制约、民意制约和分权框架制约的情况下，权力还有自我膨胀的倾向，更何况不存在这些制度制约之时了”。①澳门的政治制度和政府权限及组织框架，已经在基本法有明确详尽的规定，有效政府的法治、民主、分权等必要因素均已齐备。有限政府涉及政府职能和规模这两个最多人关心的问题。在这方面，娄胜华通过对澳门自身纵向的比较和横向的国际比较研究，得出的初步结论是：政府职能上，逐渐放弃“小型政府”传统，不断扩大政府作用范畴，集中表现：一为大规模的公共设施投资；一为全面介入社会民生福利事务。回归之后，市民政治身份的转变，导致社会对政府的诉求与日俱增；同时，特别行政区政府受政绩驱动和适应自身角色调整的①毛寿龙：《有效政府的基本逻辑》，参见http://www.wiapp.org。 087

澳门人文社会科学研究文选·行政卷需要，乐于对社会诉求积极回应。组织机构上，澳门政府过度的集权和控制导致管治和执行有效，但持续的专业化造成整体性、协调性不足，行政体系的决策能力，尤其是处理危机和应变、规划和预测能力不足。自从《澳门组织章程》颁布之后，历任总督对政府的机构和部门实行“加法”式的专业化配置，机构部门越分越细，内部层级越来越多，其合理的一面是推进了与工业化相匹配的现代理性官僚制在澳门的迅速建立，同时，专业化带来了行政体系整体性和协调性问题，影响并制约了政府能力的均衡发育，政府在宏观决策、危机处理与应变、发展规划方面显得力不从心。政府员额上，总量扩张的持续性和跳跃性导致人员规模偏大。纵向对比表明，在澳葡时期最后17年内，澳门总人口增长了64%，而政府公务人员却增长了三倍多，本地总产值增长了六倍不到，而公共开支的增长超过了12倍。不仅表现出严重的不对称性，而且大大超过了西方发达国家年均增长0.03%的合理幅度。横向对比显示，澳门公务人员总量的相对指标值，比东亚四个新兴工业化国家（地区）的平均数超出近一倍，在用作对比的微型国家中处于中等偏上水平，公务员占就业人口的比例已逼近发达国家的平均值。①我们认为，由于各地的历史文化背景、地区规模，以及发展模式、过程、水平都不一样，无论是纵向还是横向比较，得出的结果都只有参考价值，很难照搬套用。当然，这不等于说不需要或不值得关注澳门公共行政规模不断扩大的趋势及其继承性缺陷的某些问题，尤其是公共行政外生型设计所造成的适应性问题和“麻雀虽小，五脏俱全”的自足性问题，以及上述“整体性、协调性不足，行政体系的决策能力，尤其是处理危机和应变、规划和预测能力不足”的组织问题和公务人员层次、职业、素质等结构性问题。不过，我们仍然更加关心政府与社会和市场的权责分工及其关系，因为公共行政存在的这些问题如果配合社会和市场发展的动态来考虑，在三者良性互动过程中应可相对容易地找到解决的方法，且有可能将某些不利①娄胜华：《澳门政府规模的实证研究》，载《学术研究》第3期，2003年，第66页。 088

社会、市场与政府的互动：行政改革路径的选择因素转化为有利条件。一句话，改革的路径应该是综合性、全方位的，并应长远规划。在现阶段，还要尽量扬长避短，不为各种各样的制约因素束缚我们的思维，如制定以旅游博彩业为龙头的经济发展策略那样，在客观承认困难和限制因素的同时，集中力量充分挖掘利用优势，然后再去化解不利因素。①四余论特别行政区成立之初，有人认为应借百废待举之机，大刀阔斧进行改革，但政府沉着应对，以稳定为重，推行固本培元、稳步发展的政策。事实证明，此一政策符合澳门历史发展背景和现实情况，是正确的、有远见的。稳中求变，是一个基础薄弱的社会应该采取的发展策略。特别行政区政府在完善组织架构、推出便民措施、改进公务员服务态度方面的工作取得初步成果后，又提出从修改法律着手展开行政改革，并成立公共行政观察站开始相关的讨论和研究。无论行政改革的深度、广度如何，都必然涉及社会、经济的各个部门、行业的利益。政府每走一步，都可能牵动甚大、甚广，特别在利益原子化的社会，归纳理顺各种关系并不容易，需要心平和、冷静地充分考虑周全。例如备受批评的公务员，其利益也需要照顾到，以尽力争取他们的理解和支持，使得改革过程更加畅顺，改革成绩更加理想。然而，世界局势风云变幻，经济知识时代一日千里，又必然产生许多不可预测的变数。澳门博彩业开放后，经济、社会格局也会相应产生变化，一些新产业会应运而生，某些传统行业也会受到冲击甚至萎缩；一些社团会兴起和壮大，另一些社团会失去往昔的重要性，有些社团可能还会重组或建立某种联盟协作关系。经济、社会等各种不同利益及其关系难免要经过一个互相调适的过程，而且此一过程可能要经历比较长的一段时期。对此，我们应有充分的心理准备，不能操之过急。如果选择在此时全面推行①娄胜华：《澳门公共行政存在的问题刍议》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第16期，2003年3月，第51 -57页。 089

澳门人文社会科学研究文选·行政卷行政改革，既有便利之处，亦有难以预测的风险，需要充分评估利弊，认真考虑如何平衡各种利益，使社会不必承受太大的冲击或付出太高的代价。由于现行公共行政制度自1980年代建立以来，虽不停修修补补，却从未作出全面、系统、彻底的检讨，因此，另一个选择是制定战略，从长计议，创造更多、更好、更成熟的条件，待社会、市场及政府在回归后新形势下运作、磨合一段时间并各自找到自己较明确的定位后，确定政府的核心目标，再根据政府未来5 -10年的施政目标通盘考虑，集思广益，深入研究论证，重新总体设计政府的中心职能和组织，然后分阶段将现有人员机构过渡进去。这也就是我们多次提及的总体规划设计、分区拆迁重建的构思。在现阶段，只去除不可行之处，局部调整修改相关法律以及政府部门的职能和组织，并尽可能与未来总体规划作出呼应和配合，待时机成熟，标本兼治，创建一个符合特别行政区发展需要且具创新能力的公共行政。（原载吴志良、杨允中编《澳门2003》，澳门，澳门基金会，2003） 090

顾客导向的公共服务——IS0 9000与服务承诺在澳门公共行政的建立高炳坤*一前言21世纪即将来临，世界各国政府均致力提高行政效率，以适应经济发展的需要；同时，各国市民对公共服务的要求也随着社会的发展而不断提高，因此，诸如美国、英国、欧洲大陆各国、马来西亚、中国香港等国家或地区都推行以顾客为导向的改革计划，为的是改善公共服务品质、提升行政效率及回应市民诉求的能力。澳门政府在1999年施政报告中对行政和公职领域亦提出了“研究IS0 9000品质标准管理系统在公共部门应用”的计划，以便为市民提供更好的服务。在以上各政府中，马来西亚政府是全面推行公共服务IS09000认证最有系统的政府。根据其经验，IS09000品质标准系统在公共部门里成功推行要取决于一系列的因素，例如，部门最高层的共识及支持、顾客导向的公共服务文化的建立以及各工作人员对IS09000的认识程度等。因此，本文就顾客导向作为公共服务发展的方向，IS09000品质标准系统的简介及效益，以及IS09000系列品质标准系统在马来西亚政府内推行时所遇到的种种问题进行探讨，并借鉴以顾客导向来改善公共服务的国家和地区的经验，提出先建立“服务承诺”系统，继而逐步推行IS09000品质标准系统的方案，以逐步完善政府提供的服务。*澳门特别行政区政府行政暨公职局行政现代化厅厅长。 091

澳门人文社会科学研究文选·行政卷二什么是顾客导向的公共服务现今的社会环境不断变化，竞争激烈，政府所需处理的事务日益繁多及复杂，但资源又相对有限，因此，如何建立一个既顺应环境变化又有竞争能力的政府便成为各国所面对的问题。不少公共管理学者认为只有把企业精神引进公共部门，才能建立一个高效率、重效益、高透明度的企业性政府。正如1992年戴维，奥斯本( David Osborne)与特德•盖布勒(Ted Gaebler)在其所著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中强调：政府机关应通过以顾客导向、注入竞争因素等做法，把使用政府服务的市民视为顾客；并通过企业管理的方法了解及满足市民的需求，重视计划的效果及成本等，以此达到改革的目的。在1990年代，各国均以顾客导向作为改革计划及提供公共服务的其中一个指导思想，例如，1992年美国《国家绩效评估报告》（Report of National Performance Review)中提出“政府要服务的是我们的顾客”，强调公共服务以顾客为导向，并将市民需求作为行政机关提供服务的指南；英国政府颁布的《市民宪章》（Citizen's Charter），强调给予市民完善的服务，并注意到不同类别市民的特殊需求；马来西亚政府提出的《顾客宪章》（Client's Charter）及IS09000计划，强调有效的政府所提供的服务品质不能低于私人企业所提供的；而邻埠中国香港也提出类似英国《市民宪章》的“服务承诺”(Performance Pledge)等。由此可以看到顾客导向是公共服务的发展大方向。三服务品质顾客导向就是以顾客的需求作为发展公共服务的指南，也就是要向顾客提供优质的服务，满足顾客的需求。在这简单直接的解释中存在两个问题：其一就是何谓优质的服务；其二就是什么水平的服务才能满足顾客的需求。首先，根据品质管理学家V．A．Zeithaml、A．Parasuraman和L．L．Berry 092

顾客导向的公共服务等人采用焦点小组形式访问近2000名顾客（这些被访者代表广泛的服务机构及这些机构的服务消费者）的结果显示①，影响服务质量的因素主要有：可接近性、保证度、沟通、能干、符合、谦恭、缺陷、耐用性、关怀度、仁慈度、表现、可靠度、反应度、安全性、可见度。其中“可靠度”、“反应度”、“保证度”、“关怀度”和“可见度”是影响服务最重要的五个方面。(1)可靠度：指机构提供可靠及兑现承诺的服务的能力。(2)保证度：工作人员应是礼待及关心顾客，并具备丰富的专业知识。(3)关怀度：指工作人员给予顾客的关心和照顾。(4)反应度：指工作人员乐于协助顾客，并有为顾客提供即时服务的意愿和准备。(5)可见度：指机构可见得到之设施、出版的刊物以及工作人员的仪容等。因此，提供服务的机构必须注意以上足以影响服务质量的因素，尤其是最重要的五个方面，要以顾客的要求作为标准，以适当的设备，让具有专业知识、友善并乐于协助顾客的工作人员为顾客提供可靠及兑现承诺的优质服务。同时，有关资料又显示，对顾客而言最重要的因素以“可靠度”为首位，通常指顾客会依据过去该产品和服务之特征而形成对它们的期望，也就是认为未来的服务亦应获得同样的质量；倘若有太多的“差异”出现在产品制造或服务提供的过程当中，则顾客会以为存在着质量问题。因此，管理阶层要制定标准及规格，以防出现令服务质量降低的问题。顾客这种以比较来衡量品质的心态，可带出机构如何去满足顾客的需求这个问题。首先，机构必须以产品和服务过去的标准为基础，不断改善品质，满足顾客。其次，由于现实中并非只有一家机构向顾客提供所需的产品和服务，因而存在机构与机构之间的比较，甚至国与国之间的比较，因此，机构除了要不断保持服务的水准外，还要在不断改善品质的基础上最终达到或超过国际公认标准。①V. A. Zeithaml, A. Parasuraman＆L. L. Berry, Delivering Quality Services, New York: FreePress,1990,p．27；转引自梁伟康与陈洪涛《在服务机构推行全面优质管理》，香港集贤社，1995,第163- 165页。 093

澳门人文社会科学研究文选·行政卷四IS0 9000品质标准及马来西亚政府的推行经验（一）IS0 9000 品质标准的基本概念、组成及可带来的效益①IS0 9000系列标准是国际标准化组织(International Organization for Standardization)在1987年颁布的一个规范性和依据性文件。它规范了组织为满足顾客需求而建立的产品或服务品质管理及保证系统的基本组成元素，从而建立一个能保证在提供服务的整个流程中对可能产生错误的环节采取预防措施的系统，目的是保证第一次服务便符合顾客要求，减少不合格的产品或服务所造成的费用，从而改善成本结构，提高效益。IS0 9000是一个顾客导向的系统，它强调的是：①事前预防而不是事后补错；②不断复核及改正重要的流程环节；③所有工作都是以政策及程序文件作为基础；④保存有关品质记录作为采取必需行动的依据。图1IS09000品质标准系统流程图①Malaysia Administrative Modernisation and Management Planning Unit" , The Civil Service ofMalaysia: Towards Excellence Through IS0 9000,1995, pp.11 - 17. 094

顾客导向的公共服务如图1所示，IS09000品质标准系统整个流程是由顾客作开端，透过制订一系列的规范性文件，如品质手册、程序手册、工作指引及证明文件来规范每个程序的结果，同时对每个程序进行控制并保证其正确性，从而生产能满足顾客需求的产品或服务。1．IS09000主体标准的组成如图2所示，IS09000系列的主体标准是由五份独立而相关的文件组成。图2 构成 ISO 9000 系列主体标准的五份文件 IS0 9000及IS0 9004为指引， IS0 9000是IS0 9001、IS0 9002、ISO 9003三份品质保证要求的选择及使用指引，IS09004则是机构发展品质系统的指引。而IS0 9001、IS0 9002、IS0 9003是适用不同范围的品质保证要求，IS09001适用于设计、开发、生产、安装及服务，IS0 9002适用于生产、安装及服务，IS0 9003适用于最后检验及试验的范围。虽然这三套的品质保证要求规范的范围有所不同，但正如表l所示，它们之间对各元素的要求，只有在设计控制、采购、工作程序控制及服务上存在分别。 095

澳门人文社会科学研究文选·行政卷表1IS09001、IS09002、IS09003标准系列的各项元素元素说明各系列所涵盖的条款IS09001IS09002IS090031234567891011121314151617181920管理责任品质系统合约检讨设计控制文件控制采购顾客供给物料控制产品识别及追索工作程序控制检验与测试检查、量度和测试仪器之控制检验与测试的状况不及格品的控制纠正及预防措施处理、贮藏、包装、保存和递送品质记录的控制内部品质系统审核训练服务统计学的采用√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√2．推行IS09000可带来的效益IS0 9000是通过对每个程序进行控制以达到预期目的，机构若能达到表1所示的各项要求，将取得以下效益。(1) IS0 9000品质标准要求预先计划工作，制订一套包括品质手册、程序手册、工作指引等在内的结构性文件。这一系列的文件为员工提供了控制与操作的方法，减轻了管理阶层的工作，而且只要工作人员按照这些既定的程序办事便能保证正确的结果，机构的绩效亦可得到改善。(2) IS0 9000品质标准要求系统的使用者必须维持有关品质的文件记 096

顾客导向的公共服务录，这样，透过系统便可察知偏差的出现并找出产生的原因，从而采取纠正行动。(3)通过收集、分析及检讨有关质量记录的数据，对过程、产品或服务的表现作出评估，从而改善机构的绩效及保证顾客的满意程度。（二）马来西亚政府推行IS0 9000品质管理系统的经验①马来西亚政府于1996年开始推行IS0 9000品质管理系统计划，整个计划分为两个阶段，其中，第一个阶段计划到2000年所有中央及地方的1000多个公共部门至少有一个核心流程取得IS0 9000认证，并以这阶段所取得的知识及经验作为基础以开展第二阶段的全面认证。马来西亚政府的整个计划历时将近四年，根据有关资料，计划推行期间曾遇到一些问题，现就发生的问题作相关介绍并提出推行计划所必须注意的地方。第一，是管理上的共识。存在管理上的共识是推行计划的必要条件，否则必然失败。一方面，管理层必须积极参与，提供各种资源并进行审查评估，更正及预防错误的发生，而且IS0 9000的应用牵涉到公共部门组织文化及工作方式的转变，管理方式也必须相应地作出调整，所以管理层必须具备相应的知识及推行的技巧才能在管理方式上作出配合，使部门整体运作上符合IS0 9000的要求。另一方面，其他工作人员的积极参与也同样重要，他们不仅要按IS0 9000的工作指引工作，而且要就如何不断完善工作提出意见，因此各工作人员也需对系统有正确的认识并在机构内部建立优质服务的文化，才可确保机构的良好运作。第二，是IS0 9000系列标准在公共部门应用的解释。IS0 9000系列标准虽然适用于制造业及服务业、顾客导向及产品导向的环境下，但IS0 9000最初毕竟是为制造业及产品导向的环境而设计，因此在服务业尤其是公共部门应用时有必要对一些概念、定义作出解释，从而使各公共部门对ISO9000有更清晰的理解。第三，是对IS0 9000作用的正确理解。在推行IS0 9000品质管理系统①Musalmiah Hj.Asli,Building Quality System Through IS0 9000,The Seventeenth General Assem- bly and Conference of Eastern Regional Organization for Public Administration,1997. 097

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的工作中，所有人员必须清楚地认识到IS0 9000所能做到的及不能做到的。品质保证证书的取得只是证明品质管理系统的存在，并不代表提供的服务一定符合顾客的要求，只有机构管理层及员工具有顾客导向的思想，并在机构本身的有效管理与IS0 9000品质管理系统的互相配合之下，才能提供良好的服务。除此之外，IS0 9000所规定的要求只是保证服务品质的起码要求，并非最终的目标，机构本身仍然需要不断改进服务品质。第四，就是品质系统所需的文件制作。要落实IS0 9000的各项标准及取得认证，必须建立一系列的文件系统来进行管理及控制，包括品质手册、程序手册、工作指引及作为品质活动证据的工作记录。编写手册之前，必须对各流程进行分析及合理化，才能进行手册编写。因为手册编写后如有关流程有改动，便会导致手册的重新编写，造成大量的工作重复，同时，编写手册的人员需要相当的技巧。为了解决以上的问题，马来西亚政府采取了一系列的措施：通过参考澳大利亚及英国的经验，拟定了一份行政指导性的文件，把推行IS0 9000品质管理系统的目的、概念、原则及在公共部门推行的指引逐一列明解释，以明确推行IS0 9000品质管理系统的作用、各部门的责任及推行的步骤；要求管理层、各部门有专门的代表负责IS0 9000品质管理系统，以领导计划的推行及处理，来解决由于各方面的转变所产生的问题，确保计划的顺利推行。综合以上马来西亚推行IS0 9000计划的经验，如政府部门要推行ISO9000计划，管理层对IS0 9000的认识及支持，各工作人员的配合，建立顾客导向的优质服务文化是整个计划的首要条件及关键。马来西亚政府早在1989年就开始推行优良工作文化运动，为顾客导向的服务文化在政府的建立打下基础，到推行IS0 9000品质管理系统时在服务文化及人员的相关技术适应性方面都有了一定基础，虽然遇到些问题，仍可在短期内解决。在澳门公共行政体系内顾客导向服务文化的基础比较薄弱，因此，参考以上提及的一些国家和地区的经验，在澳门公共行政体系内先推行“服务承诺”以建立顾客导向的服务文化是比较适合的。 098

顾客导向的公共服务五“服务承诺”及其品质管理系统（一）“服务承诺”的背景1992年英国政府为了提高行政服务的整体质量，使公共服务的效果比服务对象所期望的还要好，开始推行《市民宪章》计划。《市民宪章》标榜四项主题：①提升服务品质；②享用服务时有更多的选择机会；③人民可以要求知晓服务的标准；④确保经费运用的适当性。①计划推行后，各个涉及民生领域的行政机构（如卫生、教育、铁路、住房、道路等机构）均发布了它们自己的宪章。例如，《英国铁路市民宪章》，对每条铁路路线都订定了准时的和可靠的目标。教育部门发布的《父母宪章》，规定要为家长们提供更好的信息，以帮助他们对孩子的教育问题作出决定。卫生部门发布的《病人宪章》，规定了病人等待住院的最长时间等。随后，欧洲及亚洲的一些国家都先后采用了类似的制度，如法国的《公共服务宪章》、比利时的《公共服务使用宪章》、葡萄牙的《品质宪章》、中国的《服务承诺》、马来西亚的《顾客宪章》及中国香港的《服务承诺》。（二）“服务承诺”及其品质管理系统简单来说，“服务承诺”是在管理阶层带领及下属工作人员的参与下，为满足顾客的需求而订定的书面承诺。它使顾客在接受服务前已清楚知道他们将会得到的服务水平，从而监察和评估政府部门所提供的服务品质，促使政府部门不断改进、完善服务。②同时，“服务承诺”把企业服务顾客的态度、要求带进公共行政部门，把政府服务的使用者当做顾客，以“优质服务一我们承诺”服务市民。①The Citizen’s Charter-Raising the Standard, presented to Parliament by the Prime Minister,1992. ②“Malaysia Administrative Modernisation and Management Planning Unit” , The Civil Service of Malaysia: Towards Excellence Through IS09000,1996, pp.89 - 101. 099

澳门人文社会科技研究文选·行政卷为达到以上目标，部门必须分析现行的工作程序并作出改善，厘定标准、接受意见、进行评估并加以跟进，因此， “服务承诺”不仅是一纸承诺，而是一个如图3所示的以不断改进工作、共创优质服务为目的，包括工作及流程分析、制定工作目标、监督执行、评估成效等环节的管理系统。（三）“服务承诺”的作用“服务承诺”系统也是一个顾客导向的品质管理系统，强调顾客意见的重要性，满足顾客的需求，此计划的推行可改善市民与政府之间的关系及提高市民对政府的满意程度。此系统强调管理层及工作人员共同参与，根据顾客的意见制定目标（承诺），一方面为管理层评估工作人员的表现及为工作人员的工作提供明确的目标，另一方面能提高工作人员的责任感及认识顾客导向的服务文化，为在公共部门建立顾客导向的服务文化打下稳健的基础。各国推行此计划后都取得了明显的效益，现以邻埠香港的成效为例作一介绍。香港政府自1992年开始推行此计划，直至1998年末，有50个直接向市民提供服务的部门及个向政府内部各部门提供服务的部门参与此计划。 100

顾客导向的公共服务根据香港政府最近发表的一份有关计潮的评估资料，结果显示，超过八成的市民满意政府部门以承诺为标准的表现及政府部门回应市民的意见，并觉得“服务承诺”是有用的，另外超过六成的市民觉得“服务承诺”对政府部门改善服务质量帮助很大。同时，结果亦显示，有接近九成已推行此计划的政府部门认为，此计划能提供有效管理工作人员的标准；有超过七成的政府部门认为此计划对部门日常运作的管理、对工作人员认识以顾客为导向提供服务的概念及改善管理政府部门与顾客的关系等方面均有成效。六结论综上所述，顾客导向已是公共服务发展的大方向，公共服务必须为顾客或市民提供品质优良的服务，使顾客满意。IS09000与服务承诺是两个同以顾客导向作为指导思想的，但侧重点及要求不同的品质管理系统：ISO 9000强调利用各个文件对每个流程的控制及第一次就为顾客提供符合标准的服务，而服务承诺则强调管理层工作人员及顾客的参与和不断改善服务。根据马来西亚的经验，顾客导向服务文化的建立及管理上的共识是推行ISO 9000的关键，从澳门公共行政的情况看，顾客导向的服务文化仍处于相对薄弱的初级发展阶段，推行IS09000的基础不稳，而且，根据国际标准化组织的资料显示，他们正在修订IS09000品质标准，并将于2000年出版，将更强调顾客的参与及其满意程度和服务的不断改进，即“服务承诺”所强调的也将在IS090002000年版中加以强调。因此，对澳门公共行政而言，首先推行“服务承诺”制度是比较适合的，一方面可以以现时的服务为基础进行改善，另一方面可以在机关与市民的共同参与下制定新的服务标准，提高顾客或使用者的满意程度及工作人员的责任感，从而使市民和公共行政工作人员能共同参与，为建立一个以顾客为导向，向市民提供优质服务的澳门政府作出努力。参考文献1. “National Performance Review”, Puttting Customers First’99. 101

澳门人文社会科技研究文选·行政卷 2．林汉川主编《IS09000系列丛书》，广东人民出版社，1996。3．《服务市民》，香港政府，1995。4．《服务承诺计划》，香港政府，1998。5．戴维，奥斯本( David Osborne)、特德，盖布勒(Ted Gaebler)：《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996。（原载林瑞光、郑亚洲编《行政》，澳门，澳门政府行政暨公职司，总第44期，1999年6月） 102

澳门公营事业民营化前后的比较研究司徒英杰*一废料清理民营化的现实必然性（一）西方国家废料清理的民营化在不少的国家，废料清理服务很早就采用民营化的方式，其实践证明，在效果相当于或优于政府服务的前提下，民营的废料清理服务比政府服务更有效率。简单地说，效率是指资源在经济上的适当配置，有效率意味着每单位的投入得到最大的产出，如以最低的成本取得一定的服务质量（或效果）。 1977-1987年的10年间，不同的学者分别对不同的国家进行了调查，结论都表明，民营的废料清理服务比公营的效率要高，而且，由于多数的民营化都采用合约外包的形式，质量（或效果）的条款都能载明于合约内而即时得到保证。他们调查的结果如下：E．S．Savas在美国1378个城市展开了调查，发现废料清理合约外包较有效率，公营比民营的成本高12%；Pommerehne和Frey对瑞士103个城市的调查显示，公营废料收集的平均成本比民营的高；Hamada和Aoki对日本211个城市进行了调查，结果表明，市政的废料收集成本比合约外包高出124%；McDavid调查了加拿大126个城市，发现公营的废料清理成本比合约外包高41%；而Cubbin，Domberger和Meadowcroft从英国317个城市的调查中发现，公营废料清理的效率比合约外包低20%（见表1）。*澳门大学学生事务处主任。 103

澳门人文社会科技研究文选·行政卷表1 学者对各国公营和民营废料清理效率的调查①年份学者调查国家调查城市数量结论1977Savas美国 1378公营收集比合约外包成本高12%1977Pommerehne 和Frey瑞土103公营收集比民营的平均成本为高1981Hamada和Aoki日本211市政收集比合约外包成本高124%1985McDavid加拿大126公营收集比合约外包成本高41% 1987 Cubbin, Domberger和Meadowcroft 英国 317公营收集比合约外包效率低20%由此可见，西方国家废料清理民营化的实践，为澳门废料清理服务的民营化树立了很好的先例和榜样。（二）澳门其他公营事业的民营化废料清理民营化之前，澳门对民营化的实践并不陌生，例如自来水供应、电力供应、电话通信、集体运输、泊车服务等，都先后实行了民营化，而效果和效率都有目共睹。以电话通信服务为例，该服务在1982年实行民营化，以特许权形式从澳门邮电部门分离出来。股权由英国大东电报局集团、葡萄牙电讯集团和香港中信泰富有限公司联合拥有，经营权由英国大东电报局集团负责。民营化之前，电话为奢侈品，极少数家庭拥有电话，由于电话线路的容量有限，若没有人肯让出已安装的电话线路，即使有钱也很难装上。即使有线路，安装费用也高达2万—3万澳门元。而自民营化以后，服务不断改善，电话服务逐步达到世界先进水平，每个家庭至少拥有一部电话，由申请安装至装上电话需时5-7天，费用850澳门元。其他公用服务的民营化也有不同的效益，如澳门自来水的质量标准是欧共体的标准，从自来水公司输出来的水，不用煮沸就可以马上饮用；澳门所有的公共汽车在夏季时都有冷气开放；电力公司平时很少停电，偶尔停电，也会预先在报纸等传播媒介上通告；等等。①E. S. Savas, Privatization: The Key to Better Government; John D. Donahue, The PrivatizationDecision: Public Ends, Private Means. 104

澳门公营事业民营化前后的比较研究（三）废料清理民营化的动因澳门废料清理服务民营化的动因又可从政治、经济、社会和技术的层面来说明。1．政治层面1980年代后期，政府的废料清理服务的效果经常受到市民的抱怨和社会舆论的鞭挞，虽然管治权不受动摇，但政府的威信和形象受到很大的影响。作为一个政府，经常受到市民的抱怨和抨击是不妥当的。另外，市政机构用于废料清理服务的财政开支年年递增，已经成为一个财政包袱，按照这样发展下去，不知道这个“翻滚中的雪球”有多大。鉴于效益和成本都不能令人满意，因此，政府迫切需要寻找一个能解决这个难以改善的问题的办法。2．经济层面 1990年，澳门旅游服务业在本地生产总值(GDP)中所占的比重增加至36%，成为澳门经济的第一支柱。可见，旅游服务业在澳门的经济中日益重要。而一个垃圾随处可见的城市，对旅游服务业的发展是不利的。同时，澳门奉行自由港和低税政策，且连接中国内地。跟其他邻近地区一样，澳门具有吸引投资者前来投资的优势，能够成为外国公司到中国投资的踏脚石，一个肮脏的工作环境绝对不利于投资者对澳门的选择。所以，这个不利于旅游服务业和外来投资的状况急切需要改变。3．社会层面随着社会的进步，人们对生活质量的要求越来越高。可是，土地资源有限的澳门，人口由于外来移民的不断迁入，居住环境变得狭窄。同时，人们“贪新忘旧”和“用完即弃”的生活习惯，使每天产出的废料量不断增加，环境卫生受到了污染，人们的健康也受到了威胁。人们的生活质量不但没有因人们的期望而相应提高，反而有下降的趋势。因此，环境卫生急需改变，已毋庸置疑。 4．技术层面一直以来，市政机构对于废料产出量的增加，采用一种“头痛医头，脚痛医脚”的消极办法来应付，只简单地不断增加人手和设备来应付日益变化的新问题，而没有考虑过采用先进的管理和营运技巧，通过技术进步和 105

澳门人文社会科技研究文选·行政卷人力资源的培训来提高劳动生产率。而以上所提及的技术要素，都很容易在现代的大企业中找到。因此，要改变这种“重量不重质”的做法有客观的需要。1991年第52期的《澳门政府宪报》曾指出政府在1992年活动计划的优先次序是：①能以现有的财政和政治资源促使经济发展和基本建设的计划；②具有良好管理和能逐步改善居民生活水平的计划；③能维持公共安定和能为公共机构带来尊重的活动。此外，在决定计划的优先次序时，施政报告的指令中规定了以下的原则：①降低在人员、服务和财货开支上的增加量；②促使公共机构推动民营企业的发展。显然，废料清理服务实行民营化完全符合以上的要求。二民营化的经过和之后的情况（一）废料清理民营化的招标和中标鉴于废料清理民营化的优点和迫切性，澳门政府在1991年7月底正式对废料清理服务公开招标。①在众多的投标者当中，接纳了三个符合投标条件的集团参与竞投。经过听取澳门市政厅和海岛市政厅的意见，以及对有关的标书进行分析比较后，澳门政府决定将废料清理的专营合约批给以太古保福废料处理有限公司。牵头的集团。②合约为期七年，在合约期内，政府将向中标者提供505963200澳门元作为服务费用，即每月提供600多万澳门元。③中标集团是由香港的太古保福废料处理有限公司、澳门的H．Nolasco、 Oriente-SGPS SA 和葡萄牙的 Vecofabril 联合组成。大股东为太古保福废料处理有限公司（往下称太古保福公司）。太古保福公司在香港拥有一家为政府和私人客户提供废物收集服务的子公司——卫龙废物处理有限公司(waylung Waste Collection Limited)，这家公司以内部工程设计、制造及维修为资源，向物业管理公司、酒店、工①《澳门日报》，1992年7月23日。②《澳门日报》，1992年2月22日。③《澳门日报》，1992年7月23日。 106

澳门公营事业民营化前后的比较研究厂及牧场等设置有效的废物储存和收集系统。其专业服务范围还包括废物压缩系统及液体或化学废物收集。太古保福公司还负责管理和营运香港政府的四个废料压缩中转站（九龙湾中转站、沙田中转站、港岛东中转站和港岛西中转站，每天一共可压缩废料5600吨）。每天产生的废料都先运往这些垃圾压缩中转站，经过压缩后，装入集装箱，然后再用货柜车或货柜船运输到偏远的废料填埋区。顺理成章地，太古保福公司也负责管理和营运一个由香港政府批出、使用为期50年的废料填埋区，这个填埋区占地约100公顷，可在25年内埋藏达7000万吨的废物。同时，它是香港目前三个填埋区之中，采用的技术最先进的一个。在设计建造时，所采用的技术已考虑了工地结构、垫面系统、污水收集和处理、地下水和地面水转流、气体收集和使用、环保监察等。事实上，太古保福公司(Swire BFI Waste Services Limited)是一家合资公司，由香港的太古股份有限公司（ Swire Pacific Limited ）和美国的保福工业集团( Browning- Ferris Industries，Inc)简称BFI，共同拥有。太古股份有限公司是香港一家历史悠久且出类拔萃的公司。而保福工业集团是世界第二大废料处理跨国公司，业务范围从废料收集、储存、运输、处理、回收、循环再造、工程设计、设备制造和维修、废料焚化和填埋处理技术到环境保护技术和教育等整个废料处理过程。业务遍及全世界700多个国家和地区，雇用的员工接近4万人。相信太古保福公司正是凭借以上专业的知识技能、丰富的行业经验、先进的技术力量和雄厚的背景实力，获得了澳门政府的青睐。而负责履行澳门废料清理专营合约的合资公司则命名为澳门清洁专营有限公司（Companhia de Sistemas de Residuos，Lda，简称CSR，以下称清洁专营公司），其在1992年7月正式成立（见图1）。而清洁专营公司的管理窿来自保福工业集团，他们都具有专业的废料处理技术知识和丰富的国际管理经验。像很多民营公司一样，清洁专营公司采用总经理负责制，公司的重要事情都是由总经理作最后决定，各股东只听取报告，不作任何的行政干预。 107

澳门人文社会科技研究文选·政治卷图1 清洁专营公司的背景（二）废料清理服务民营化的过渡1．民营化前的罢工在清洁专营公司进行筹备接手工作的时候，市政厅的清洁工人发起了罢工行动。清洁工人认为政府在废料清理民营化的问题上，没有正式与他们商讨，也没有作出适当的补偿，而且，他们还担心转到清洁专营公司工作后，职业保障、工资福利和工作条件会变差；而政府则认为，将要转到清洁专营公司的工人都是临时工（合同工），按照法律，即使政府在合约期满时，不再与他们续约，清洁工人也不会获得补偿。这个问题似乎政府的做法完全合理，但是，归根结底，在这些临时工人中，竞有125人当了10年以上的临时工，当了5-10年的也有360人。①在这次罢工中，清洁工人普遍获得了社会的支持，政府也在社会的压力下作出了让步。政府再与清洁工人续约一年至1993年8月31日，工资福利和工作条件保持不变，但在1992年9月1日，他们仍要转到清洁专营公司工作。这样，罢工才告平息。这个结果出现了一个奇特的现象，就是清洁工人转到清洁专营公司后，名义上是清洁专营公司的员工，但实际上是政府的雇员。同时，也产生了两个后果：①部分清洁工人依仗着自已是政府的雇员，不服从清洁专营公司的管理，采取抵制工作的行动，怠工和旷工时常发生。②清洁工人这次争取权益的成功导致了他们以后遇到劳资问题时，就不顾公众利益而轻易地采取罢工行动。①《华侨报》，1993年6月8日。 108

澳门公营事业民营化前后的比较研究 2．清洁专营公司接手后的措施清洁专营公司在接手后，虽然不能进行大改革，但也实行了一些措施，主要有以下几条。(1)将澳门半岛重新分成八个区域；氹仔岛和路环岛由于人口稀少，各为一个区域。每个区域由一名主管（即以前的稽查人员）负责，区域内所有的清道夫、街道清洁、垃圾桶和废料收集等事务，都属主管的负责范围。(2)重新界定每个区域的打扫路线（日间112条，夜间为29条，与以前大致相同），各条路线都有一定的距离，人流多的街道短一点，人流少的地方长一点，每条路线由两个清道夫负责。(3)不少市民不按市政法规在日间倒垃圾，使垃圾桶满溢，故此增加日间的收集路线，由原本的三条增加至八条（即用八辆垃圾车）。(4)夜班的收集路线也重新编排，并规定工人即使工作完成后，也要在公司逗留，以防止某些地区出现突发事件。清洁专营公司采取的这些措施，在报章上出现了这些评论： “在北区和中区，发现有十多条街道无人清理，出现垃圾堆积现象”①；“过往市政厅工人完成所分派的任务后，就可收工，但专营公司将每组工人的负责范围增大，可能有人认为既然不能争取早点收工，其积极性就降低”②；“实施新措施后，不少工人感到工作压力有所增加，部分地区的清洁确较以往明显改善，但出现部分地区的垃圾未能及时清理堆积如山”③。同时，日间收集路线的增加，意味着垃圾车停留的地点多了和时间长了，造成以狭窄街道为主的澳门交通堵塞，使不少驾车者抱怨。清洁专营公司的形象受到了一定程度的负面影响。清洁专营公司认为，这些问题的发生除一些员工存在抵制工作的情绪外，也因为夜班收集工作制度的改动，导致晚上的收集工作未能完成。而日班垃圾车的收集工作也经常被繁忙时段的交通堵塞延误，导致某些地区垃圾堆积。此外，这些问题也暴露了清洁专营公司内部管理层与员工之间的沟通尚未协调，且对澳①《澳门日报》，1992年9月4日。②《澳门日报》，1992年9月10日。③《澳门日报》，1992年9月10日。 109

澳门人文社会科技研究文选·行政卷门各区和街道的情况了解不深。有鉴于此，清洁专营公司立刻作出改善，首先是恢复夜班工人只要完成工作即可下班的做法，其次是恢复原来日班的三条收集路线，以及通过会议形式加强与员工的沟通，让他们表达意见。另外，加强各区和各街道的调查，在废料产出较多的区域或街道，增加放置垃圾桶，以尽量避免废料堆积和溢桶现象；在这些地方还调配更多的人手，一方面协助打扫，另一方面则负责清理堆积的垃圾。同时，调整日班扫街的工作时间，将原来上、下午各三小时调整至上午四小时和下午两小时（六小时工作时间由于合约所限不能更改）；并将每条打扫路线分成七段，清道夫须每天对其中一段彻底清扫，形成一星期一循环。这些措施在进行了一段时间后，收到了比较好的效果，“近期内，本澳不少街道的清洁质量大为改观，一些街道的扫街质量与过往成明显对比，这些街道连路边的泥沙也扫得干干净净，垃圾堆积和溢桶现象亦较少出现”。①3．民营化后的罢工就在市民以为清洁专营公司步入正轨之际，一件不如意的事正悄悄地酝酿着。这时已是1993年6月，在1992年9月1日与澳门市政厅续约一年的清洁工人，正想通过罢工行动来迫使政府再次与他们续约，至少也要取得他们的遣散费和工龄补偿。在政府方面，上次续约只是权宜之计，目的是缓解社会的压力；而且，若政府再次与清洁工人续约，无疑是等于没有进行民营化；再者，政府上次的让步，亦对清洁专营公司的运作产生了不良后果，从而影响了澳门的环境清洁。故此，政府这次强硬起来，决定不答应清洁工人的要求。清洁专营公司方面，虽然置身其中，却无能为力，因为清洁专营公司刚接手这项工作，是不可能负责清洁工人以前在市政厅的工龄问题的，更不可能承担遣散费。在这种情况下，清洁工人开始将他们的不满和愤怒迁移到清洁专营公司。他们不但批评政府不负责任，将他们“卖猪仔”，而且还指责清洁专营公司管理不善，工作计划欠妥。他们起初因不满而怠工，继而实行全面罢①《华侨报》，1993年3月3日。 110

澳门公营事业民营化前后的比较研究工，且在谈判破裂后，更发展到拒绝与任何一方谈判的地步。罢工，使整个澳门在数天里变成了“垃圾城”，街道满布垃圾，垃圾桶周围的垃圾堆积如山，污水横流，臭气四溢，虫蛆乱爬，老鼠蟑螂横行，环境卫生已到了空前恶劣的地步，严重危害了居民的生活和健康，也影响了工商业特别是旅游业的运作。市民叫苦连天，民怨沸腾。市民在得知清洁工人拒绝谈判的态度后，已由同情他们逐渐开始怨恨他们，社会也纷纷批评他们不顾全大局，任意采取过激行动。最后，在一些社会团体的调解下，问题有了解决的曙光，清洁工人也接受劝导，一边工作一边谈判，谈判的结果，是政府和清洁专营公司对不获签约的清洁工人作出了一定的补偿。清洁专营公司的做法，主要是希望罢工能尽快平息，不要让罢工影响了自身的运作和对合约的履行。这个做法也获得了社会的好评和正面的回应。这次罢工使原本社会地位不高的清洁工人，更加士气低落、意志消沉。虽然能获得清洁专营公司的合约，但工作情绪已受到了严重的伤害。工作懒散和不安心弥漫着整个清洁专营公司，他们不良的工作态度更变本加厉。 4．清洁工人的过渡事实上，在1992年9月1日接手后，清洁专营公司一直对属下的员工进行工作成效等方面的评估，由此了解哪些是工作认真或表现良好的员工，以便日后筛选作为签约之用。在过去一年中清洁工人的数量，已因个别自动离职或屡次无故旷工被解雇而减少至715人。在这些人中，清洁专营公司挑选了其中的430名在过往具有良好工作态度的清洁工人，并与他们签了合约。后来，部分员工自动放弃予合约回到了有空缺的市政厅工作。但无论如何，清洁专营公司终于成为真正的雇主。（三）清洁专营公司的工作情况 1．人事方面鉴于清洁工人过去不良的工作态度和士气低落的情况，清洁专营公司实行了以下措施。(1) 向员工派发《雇员手册》和《工作说明》，并由经理、助理经理和主管分级讲解。《雇员手册》主要阐述了员工的雇用条款、纪律和福利 111

澳门人文社会科技研究文选·社会卷等，而《工作说明》则说明各级员工的工作须知与责任等。这样，就使员工有了一个明确的工作标准，心里踏实了，不再担心随时被解雇，对于稳定员工无所适从的心理起了重要的作用。(2)以金钱替代多余的福利。在新的雇用条件下，员工每天的工作时间由以前的六小时变为八小时，年假则由一个月变为两个星期。看起来好像福利减少了，但实际上却不然，因为薪金已按福利减少的比例增加了。由于八小时工作制是澳门绝大多数行业奉行的工作时间，而年假两星期已比其他服务行业优胜，工人起初有点不高兴，但想清楚后，收入的增加总比其他东西来得实际，因而感到满心欢喜。(3)针对清洁工人社会地位不高的心理阴影，向外公布清洁工人的薪金。由于清洁工作属于厌恶性行业，清洁工人以前的薪金本来就不低，只不过社会上没有人留意他们的薪金，没有比较。在以金钱替代福利后，他们的薪金已不寻常地高了。据了解，他们的平均薪金已比同等文化程度的制造业和服务业工人高出一倍至两倍；比刚毕业在办公室工作的中学生高出约1/3；与刚毕业的大学生不相上下。消息在报纸上公布后，在社会上引起了轰动，有很多人马上走到清洁专营公司申请工作；有人埋怨清洁工人有这样的收入还罢工，实在不该；有人在报纸上评论清洁工作再不是什么低等行业了。对于清洁专营公司来说，以上的反应都不重要，最重要的是，消除工人的心理阴影，稳定工人的工作情绪，以及使他们更爱惜这份工作。(4)实行职业保障计划。①在澳门的服务业和制造业盛行向外地聘请劳工以降低成本的同时，清洁专营公司坚持对员工保证绝不聘请外劳，并强调聘请本地劳工不是权宜之计，而是一项长远的社会责任。②即使员工在职期间不幸死亡或失去工作能力，清洁专营公司亦会将这个职位或其他空缺首先给予他或她的遗属，以确保死者遗属不为生计而担忧。③公司出现较高阶层的空缺，内部员工具有晋升的优先权。这些计划使员工明白到只要在公司里努力工作，其位置是不会被取代的，跟以前政府的“铁饭碗”相比，有过之而无不及。(5)实行奖金激励计划。除清洁工人的基本薪金外，清洁专营公司还实行了以下的金钱奖励。①勤工奖：鼓励员工按时工作和不缺席。②健康奖：给予当月没有病假记录的员工。③效率表现奖：奖励工作效率达到公司所订定目标的员工。④没有投诉奖：奖励在执行职务时没有引起公众不 112

澳门公营事业民营化前后的比较研究满或投诉的员工。⑤安全奖：鼓励员工注意工作安全和爱护公司财产。⑥区域奖：鼓励主管加强管理员工和保持所管辖地方范围的整体清洁。取得以上全部的奖金意味着员工的收入将增加20%，而获取全部奖金并没有什么难度。 (6)赋予员工冤屈申诉的权利。任何职级的员工，在工作或薪金等方面若有不满或投诉，可直接向上一级反映，若得不到回应或解决，可越级向上一级反映，如此类推，直至总经理，总经理为最后的裁决人。这个权利的赋予一方面在于防止可能有人滥用职权遏制属下员工，另一方面也可以使员工的不满或投诉有表达的途径，以确保任何问题都能在公平和合理的情况下获得解决。 (7)举行定期聚餐。中国人有“民以食为天”的文化，清洁专营公司除定期赞助员工分批举行晚饭聚会外，还举行每年一度的农历新年全体员工大聚餐，以慰劳员工的辛勤工作。期望员工在欢聚之余，也能做到彼此相互了解、增进感情和凝聚力。综合来说，这些人事改革措施，使员工的面貌一新，不但消除了情绪低落的心理，更戒除了以前不良的工作态度。员工普遍对自己的职业存有安全感，对自己的工作存有满足感和对公司存有归属感。2．营运方面 (1)重新界定区域、打扫路线和收集路线。事实上，在1992年清洁专营公司也曾经界定过以上的区域、路线和人员责任，但是那时候由于人员的工作态度问题和人手过多，工作重叠，责任分工不明确，所以不太成功。不过，这时就不同了，人手达到合理的水平，正是进行重新划分的好时机。在调查、分析其他国家和地区的经验和澳门的实际情况后，将澳门半岛原来的八个区域重新划分为五个区域，每个区域平均约1.3平方公里，人口密集的区域小一点，人口稀少的大一点。氹仔岛和路环岛没有改变，仍然为两个区域。在每一个区域里，日班的清道夫打扫路线和垃圾车收集路线，以及晚间的垃圾车收集路线也相继重新划分了。澳门半岛日班打扫路线缩减到105条，每条平均长度约为3.2公里，夜班的打扫路线则减少至21条，而氹仔岛和路环岛则减少至18条；澳门半岛的夜班垃圾收集路线减少到15条，日班减少至1条，而氹仔岛和路环岛的收集路线则由3条减少到1条（见表2）。 113

澳门人文社会科学研究文选·行政卷表2 区域和工作路线民营化前后的数量民营化前民营化后澳门半岛氹仔岛和路环岛澳门半岛氹仔岛和路环岛区域打扫路线收集路线 8 141 27 2 25 3 5 126 16 2 18 1(2)重新更改车队编制。在日班方面，将澳门半岛原来的三辆小型垃圾车取消，改为一辆大型的垃圾收集车；将氹仔岛和路环岛原来的三辆垃圾收集车缩减为一辆，上午收集氹仔岛的垃圾，下午收集路环岛，并在两岛增设一辆洗垃圾桶车；将三辆双臂吊车缩减到二辆；将四辆收集大体积废物的车辆完全取消；把澳门半岛三辆垃圾桶发送车（二大一小）和氹仔岛及路环岛的二辆发送车缩减为一大和一小；增设以前没有的三辆扫街车（一大、二小，小的扫街车分别在氹仔岛和路环岛工作）；增设一辆每天工作的喷水洗街车；增设一辆特别行动车，专门负责大体积废物的收集和突发事件，如交通事故所遗留下来的碎片或其他车辆因不小心丢下的东西等（见表3）。表3 日班主要车辆编制民营化前后的数量数量单位：辆日班车辆民营化前民营化后垃圾收集车洗垃圾桶车双臂吊车大体积废物车垃圾桶发送车扫街车喷水洗街车特别行动车 3+3* 0 3 4* 3 +2* 0 1 ** 0 1+1* 1 2 0 2 3 1 1总计1912 说明：*澳门半岛+氹仔岛和路环岛；**不定期工作。 114

澳门公营事业民营化前后的比较研究在夜班方面，原本的24辆收集车缩减到15辆；将三辆双臂吊车减少到二辆；取消四辆大体积废物收集车；三辆（二大一小）垃圾桶发送车减少为二辆大的发送车；增设三辆洗垃圾桶的车辆和一辆扫街车，以及一辆特别行动车（见表4）。表4 夜班主要车辆编制民营化前后的数量单位：辆夜班车辆民营化民营化后垃圾收集车洗垃圾桶车双臂吊车大体积废物车垃圾桶发送车扫街车特别行勤车 24 0 3 4 3 0 0 15 3 2 0 2 1 1总计3424(3)重新配置人手。由于人员减少了，重新安排人员的工作岗位势在必行。每个日班主管仍然负责一个区域，不过区域的面积比以前增大了。而每个夜班主管则负责三条增加了长度的垃圾收集路线。每条打扫路线现在变为由一个清道夫负责清洁。而每一条增加了长度的垃圾收集路线则仍然由一辆垃圾车负责。在垃圾车上，人手减少了，只有一个司机和三名跟车工人；在双臂吊车上，只有一名司机，在吊动垃圾箱时，他要下车操作起卸装置；在喷水洗街车上也只有一名司机，没有了质量检查员；在垃圾桶发送大车上有一名司机和一名跟车工人，而在小车上则只有司机一人，他需要负责送桶；在新增设的洗垃圾桶车上，只有一名司机，他要负责下车拿起“喷水枪”清洗街上的垃圾桶；在新增的扫街车上只有一名司机：新增的特别行动车则只有一名司机和两名跟车（见表5）。 115

澳门人文社会科技研究文选·行政卷表4 夜班主要车辆编制民营化前后的数量单位：人说明： *一个主管负责三条收集路线；☆新增设的车种；O取消的车种。(4)严格执行工作责任制。营运部经理、营运部助理经理经常亲自带领各高级主管、主管到每个区域或收集路线，结合《工作说明》逐一指导工人必须负责的事项。高级主管皆由主管晋升而来，每个高级主管管理数个主管的工作，有时候需要替代缺席的主管工作，并向经理或助理经理报告主管的出勤情况。同时，各主管亦须负责有关人员（如清道夫、司机和跟车工人等）的工作质量、纪律和安全，并监察车辆、设备和财产的适当使用和安全。此外，还须每天整存有关的工作记录。达不到公司要求的主管必须向上级作出合理的解释，犯三次严重的过失，可能遭到解雇，这与以前市政厅的“铁饭碗”有点差别。当然，若达到公司的要求，主管亦可获得各项实质的奖励，这又与市政厅的“永不变”收入有着明显区别。负责日班打扫路线的主管须指导和监察区域内一切街道和垃圾桶周围的清洁及垃圾收集；而负责夜班收集路线的主管则须指导和监察收集路线上垃圾桶的倒空和垃圾桶周围垃圾和污水的清理。负责打扫路线的主管则须带领清道夫了解其所负责的打扫路线，并给予清道夫一张地图和一张道 116

澳门公营事业民营化前后的比较研究路名单，讲解其必须清洁的事项。打扫的街道或任何不能达到公司标准的情况，有关清道夫必须作出解释，遵从“赏优罚差”的原则。负责收集路线的主管也须带领司机和高级跟车工人到他们所要收集的路线上讲解必须清理的事项。若有没有清倒的垃圾桶或任何不能达到公司标准的情况，有关的司机和高级跟车工人必须同时作出解释，“赏优罚差”原则依然适用。此外，司机还需负责车辆的安全、故障的报告和垃圾车的倒清等。不能达到公司要求，必须作出解释。高级跟车工人（类似于市政厅时期的组长）大多数是由跟车工人晋升而来，除上述职责外，还负责督导其组员工作和报告他们的出勤情况。还有，一改以往市政厅时期司机和组长不用工作的习惯，强调每辆车的所有人员是一个整体、一个工作小组，司机、高级跟车工人和跟车工人必须互相协作，共同完成任务。清洁专营公司的管理层次为经理、助理经理、高级主管、主管、司机或高级跟车工人、跟车工人和清道夫（见图2）。层次分明，责任明确，上一层管理下一层，下一层要向上一层负责。举个例子，若经理或助理经理巡逻时（每天例行工作的重要组成部分），发现某一地方不够干净，高级主管或主管就要负责任，而主管们就会要求有关员工作出合理的解释，然后再向经理报告原因。图2 营运部组织架构 117

澳门人文社会科技研究文选·行政卷 (5)定期举行管理和安全会议。每月营运部经理和（或）助理经理都会与高级主管和主管举行营运管理会议，讨论过去一个月的员工状况、工作质量、物料耗用和工作上产生问题的解决方法等，总结经验之后，再一起订立下一个月的目标，务求使主管们明白其工作的重要性和遇到棘手难题时是有帮手的，这个会议无形中从实际上培训了主管们的管理能力。每周举行安全会议。鉴于司机开快车赶下班，经常造成交通意外事故，使人命和公司财产受到威胁。因此，由经理和（或）助理经理，连同有关的主管与司机每星期都召开安全会议。会议的周期定为每星期，目的是使司机们时刻记住安全的重要性，明白自己及其组员生命的宝贵和他们家人的牵挂。会议内容包括讨论司机工作的地形和路面情况、汽车的性能和维修，工作中遇到的有关安全的问题，观看安全驾驶录影带和接收介绍安全驾驶的印刷品等。营运管理措施的推行，使员工的纪律、人手和物料的浪费、设备的调配和工作的安全都得到极大程度的改善。而由于这些改善所带来整体工作质量的提高，更是不可估量。3．设备用具方面结合澳门的实际情况，清洁专营公司展开了设备的改良工作。(1)逐渐淘汰旧式的筒形垃圾车。旧式垃圾车的最大净载重量为3070公斤，由于已使用了很长时间，不少经常出现故障，影响了正常的垃圾收集工作。清洁专营公司首先购买了三辆新式的垃圾收集车，其不仅像旧式垃圾车那样，在尾部具有垃圾桶起卸装置以清倒各种大小不同的垃圾桶，而且特殊的尾部设计能使垃圾桶不会因轻易地掉进车内而损毁。此外，还有一个重要特点是新式垃圾收集车具有液压压缩功能，能将倒下的废料压缩，因此在容量上约是旧式垃圾车的3-4倍。在车的大小和皮重相当于旧式垃圾车的情况下，其最大的净载重量约2倍于旧式车，为6050公斤，大大提高了工作效率。不久，清洁专营公司再次进行了先进技术设备的投资，购买了13辆技术上更先进、净载重量更大的超级压缩垃圾收集车，其中5辆为大车，其最大净载重量为11870公斤，另外8辆是小车，购买它们是为了适应澳门的狭窄街道，其最大净载重量有6400公斤。它们不但拥有新式压缩垃圾收集车 118

澳门公营事业民营化前后的比较研究的优点，而且还能把大体积废物（如大衣柜、长沙发、冰箱或洗衣机等）压烂后吞噬。使原来占大量人手的大体积废物收集车和载重很少的小型垃圾车的退役成为可能。同时，也减少了因车满而要到垃圾处理设施处（焚化炉或垃圾填埋区）将垃圾倾倒的车程，在很大程度上节省了公司的成本和员工的工作时间。(2)更换街道上不同类型的垃圾桶。清洁专营公司以1100升的金属垃圾桶取代街上不同类型的垃圾桶。经更换后，街上只留下约4000个垃圾桶，所有的垃圾桶都固定在一个地方。不但比以前雅观又占用地方小，而且更极少发生满溢的情况。在澳门垃圾量没有减少的情况下，省地方和增容量的1100升垃圾桶使环境得到了很大的改善。对于公司来说，好处是清洁工人清倒垃圾桶的动作标准化，不用像以前那样，因清倒数量和类型繁多的垃圾桶而耗费时间和精力。试想想，清倒4000个垃圾桶总比7000个轻易得多。而且，损坏的金属垃圾桶是可以通过焊接等来修复的，即使经常地定期更新（清洗、维修和油漆），也不像重新购买那样浪费金钱，实在节省了不少成本。同时，清洁专营公司并不是完全把所有的塑料垃圾桶都取消。为了保持灵活性，继续使用和购买一种240升的塑料桶，目的是提供那些没有那么大地方的住宅大厦或商业客户使用。(3)购买新型车辆。为了配合营运部提高效率和改进街道清洁质量的需要，清洁专营公司设备部进一步投资购买拥有先进技术的车辆，包括五辆扫街车、三辆洗桶车、二辆垃圾桶发送车、一辆沙滩清洁车、一辆铲垃圾车和一辆行人道打扫车。扫街车的使用，不但能大幅度节省人手，而且还显著地提高了营运质量。特别是大型扫街车，它能在一个八小时工作班内，打扫40公里的路面，也就是说，按照一名清道夫平均3.2公里的打扫路线来计算，一辆大型扫街车（只有一名司机）的清洁能力等于12.5个清道夫。而且对于一些极难以用扫把扫掉的沙泥或顽固污垢，扫街车却表现得应付自如。洗垃圾桶车填补了澳门没有机械清洗垃圾桶的空白。在洗桶车的尾部安装了一支人手操作的“喷水枪”，混有清洁剂的水从强力的“喷水枪”射向垃圾桶，就能使垃圾桶的污渍和不洁一扫而空。在市政厅时期，垃圾桶的清洁全凭清洁工人以手和湿布擦抹，浪费时间和人力。这三辆洗垃圾桶 119

澳门人文社会科学研究文选·社会卷车的运作正标志着手和布清洗垃圾桶时代的结束。新购置的垃圾桶发送车代替了旧式落后的发送车，新车尾部具有一道液压升降台，能将垃圾桶轻易地搬上或搬下，对于损坏垃圾桶的回收或完好垃圾桶的发送，显示了强大的能力。同时，它亦能充当特别行动车，应付突发事件或收集大体积的废物。沙滩清洁车则代替了不少不得不缓慢步行、以手或钳子捡拾沙滩垃圾的人手。它在沙滩行驶时，一面滤沙，一面将在沙中清洁工人不易察觉的小垃圾、碎玻璃、金属、石头和其他不洁或有危害性的废物抽离，使沙滩变得不但干净，而且安全。鉴于突发事件（如台风等）发生时可能出现的大量垃圾堆积现象，拥有一辆小型的铲垃圾车成为必要，它能在30分钟之内把5吨的垃圾铲走。同时，其配件还能使它变身成为一辆轻巧的扫街小车，性能优越，功能超卓。对于人流量极大的行人专用区来说，使用手推式轻巧方便的人行道打扫车最为恰当。一是它能很快地扫走垃圾，二是它具有强力吸尘功能，能有效率地确保行人专用区的清洁卫生。(4)改装原有的设备。清洁专营公司对市政厅沿用的车辆和设备进行了研究。发现吊车、垃圾箱和垃圾压缩箱（两种箱主要放在垃圾量较多的蔬菜市场）能更有效率地运作，经过长度计算和重量测试后，发现吊车能携带更大的垃圾箱或垃圾压缩箱。因此，便对垃圾箱和垃圾压缩箱进行了改装加大。加大后的垃圾箱和垃圾压缩箱的体积分别比原体积增加了1/3, 而由于垃圾压缩箱具有压缩功能，其增加容积已远远地超过了原来的1/3。也就是说两种箱的装载能力和吊车的营运效率已大大地增强，按照垃圾箱增加了1/3的容积来计算，吊车把垃圾箱运载到垃圾处理设施处的三车程等于原来的四车程。具有压缩功能的垃圾压缩箱更不用说了。可见，这两种加大了的箱超乎想象地缓解了蔬菜市场垃圾量巨大的压力。此外，出乎意料地，由于街道上的垃圾桶很快就变得肮脏（主要原因是产出的垃圾大多数都是湿漉漉的），三辆洗垃圾桶车似乎不敷使用，增加洗垃圾桶车有迫切的需要。清洁专营公司又想出了新方法，将原来的喷水洗街车改装，使其成为同时具有喷水洗街（原喷水器在车头）和清洗垃圾桶（车侧装上了一支“喷水枪”）的功能。一车两用，增强了运作的效能， 120

澳门公营事业民营化前后的比较研究也使街上更多的垃圾桶有了清洗的机会。(5)自行设计和定制纸屑箱。针对街上不少的塑料纸屑箱经常被烟头燃烧焚毁，影响行人安全的弊端，清洁专营公司的设备部特别自行设计和定制了附有烟灰缸的挂柱式金属纸屑箱（50升），以逐步替换在街上的塑料纸屑箱。这不但不再有焚毁纸屑箱的事件，而且那些纸屑箱在耐用和雅观之余，还节省了费用。另外，还灵活地定制了一批落地式的金属纸屑箱（100升），放在一些没有灯柱的街道上。(6)维修和自行设计制造设备。在维修、改装车辆和设备的过程中，清洁专营公司逐步摸索和研究，终于迈出了自行设计和制造设备的重要一步。这样，不但很大程度地节省了这些设备的购买成本，而且所设计制造的设备更符合澳门环境的需要。这些设备的制造包括垃圾压缩箱和垃圾箱等，其中不少是为工商业客户度身定做的。这些设备改良措施确保了城市清洁质量的进一步提高，同时，大大改善了清洁专营公司的工作效率。4．为工商业客户提供服务澳门市政厅为了配合1984年实行的新垃圾收集方式，在1987年，实行新的市政法规。其中一条法规规定，工商业废料产出者不能将废料丢在街道上的公共垃圾桶里，而应自行或聘人（包括市政厅或其他民营公司）将废料运输到焚化炉或废料填埋区。清洁专营公司在1992年接手时，市政厅将其原有的128个工商业客户名单交给了清洁专营公司。而根据清洁专营公司与政府所签订的合约，清洁专营公司可以向工商业机构提供有偿服务。而清洁专营公司在接手前的调查已发现，不少食肆等工商业机构违反市政法规，将垃圾弃置在街上的公共垃圾桶里，造成了垃圾桶满溢；而且食肆的废料大多是湿漉漉的食物渣滓，因此也容易引发臭味，影响环境。清洁专营公司认为，如果这些废料能与街上的公共垃圾桶分离，不但能降低垃圾桶满溢的可能，而且更能将臭味减至最低。为了对城市清洁负责和公司追求赢利，清洁专营公司开始与其他民营公司竞争，分别向工商业客户提供有偿的废料收集服务。经过调查，在128个工商业客户当中，只有72个客户仍然有效，其他的早已关闭或另觅其他民营公司。 121

澳门人文社会科学研究文选·社会卷在这个基础上，清洁专营公司凭着所拥有的经济规模和专业技能，以及有关人员的一番努力，在四年内将客户的数目提升到524个，大部分的客户为食肆，剩余的不少是澳门具有规模的大公司。向工商业客户提供服务，不但增加了公司的赢利，而且也逐渐成功地将工商业垃圾与家庭生活垃圾分开，街上公共垃圾桶内的工商业垃圾已大大减少，这样对城市的清洁起到了重要的作用。5．城市清洁和环保意识推广作为责任的一部分，清洁专营公司由接手开始，已对如何开展城市清洁宣传和环保意识推广进行了调查和研究。清洁专营公司发现，不少市民环境清洁的意识薄弱，而且不良的习惯已经形成，对他们进行教育难度较大，而对他们处罚更是超出清洁专营公司的权力范围。因此，清洁专营公司将清洁宣传重点放在一个更长远的方面，就是对澳门的小学生开展环保意识推广活动。有关的教育课程在美国保福工业集团就有设置，开展的效果良好。教育课程将环保意识渗透于数学、科学和社会等传统的学科中，使学生在不知不觉中学习了环保的知识。此外，课程的内容还包括由人装扮的卡通人物——“无比”环保大使和清洁熊，其衣服都是由回收的废物制造而成。他们出现的时候，就会向学生派发环保宣传品、示范如何处理手上的垃圾，以及与学生们一起进行有关环保的室外或室内活动和游戏等。清洁专营公司组成的环保宣传组到各小学校举行宣传教育活动，截至1996年，清洁专营公司已对约70校次的3万名学生进行了宣传活动。虽然对成人的环保意识教育有一定的难度，但清洁专营公司仍以不同的形式开展，如带有劝告字句的标贴、印刷海报、参与展览、报纸广告宣传、记者招待会、向驾驶者派发小废物袋、拜访各区街坊会、参与政府和社团机构的城市清洁运动等。这些工作的开展或参与，对澳门整体的城市清洁意识的改善产生了一定的效果。6．公共关系清洁专营公司认为，城市清洁需要三方面的合作——清洁专营公司、市民和政府。对于市民的投诉或抱怨，清洁专营公司都十分重视，无论表达的形式是当面、电话、书信或刊登于报章上等，清洁专营公司的公关部 122

澳门公营事业民营化前后的比较研究门都会第一时间将投诉或抱怨转移给公司内的有关部门，然后尽快作出处理和回复当事的市民。而与政府的合作关系，清洁专营公司视之为十分重要的事情，因为若市民不顾公德而随意抛垃圾，清洁专营公司的有限人手是无法应付的，因此政府的宣传和执罚极为重要。清洁专营公司接受代表政府的监察委员会成员（焚化炉暨污水处理办公室、澳门市政厅和海岛市政厅）的监督，并与之建立了良好的沟通渠道，包括电话、传真、电脑联网、每两周举行的例会等。各方遇到问题时，可按照预先约定的处理程序采用不同的联络方式，而另一方也将尽快作出解决。遇到重大问题时，各方亦会在每两周的例会上进行讨论，找出解决的方法。例如清洁专营公司在接手时，遇到垃圾桶经常被人移来移去，使街道显得垃圾桶满布的情况。清洁专营公司便建议市政厅在放置垃圾桶的地方，建立固定的垃圾桶放置位，使人们清楚地知道那是放置垃圾桶的地方。此外，清洁专营公司若在公共垃圾桶发现工商业的垃圾，亦会告知市政部门，让他们对有关违规者采取执罚的行动。而市政部门若发现某条街道不清洁，亦会马上告知清洁专营公司，让清洁专营公司采取相应的措施。市政部门在举行城市清洁运动和环保教育时，亦会邀请清洁专营公司参与。清洁专营公司每月都会向监察委员会提交一份工作月报，使其了解清洁专营公司的运作。而每年也会提交一份工作年报，年报的内容主要包括：收集的废料量、服务的成本、员工状况、投资、公共关系与教育、固定资产报告、未来的计划等。（四）城市废料清理的效果 “澳门街道的清洁状况对比民营化之前有明显的进步”、“澳门整体环境的清洁情况虽然存在有待改善的地方，但街道的清洁情况已算令人满意……”，类似这类报道和评述，在1993年末开始，不难在有谈及澳门清洁情况的报纸上发现。此外，一些接受电视采访的内地游客或故地重游的海外游客，也对澳门清洁的环境留下了深刻的印象。 1993年，清洁专营公司在各街区做了一次抽样调查，显示有38%的被访者认为澳门的卫生环境比一年前（1992年）清洁，另有38%的被访者认 123

澳门人文社会科学研究文选·行政卷为卫生环境没有变化，而有24%的被访者认为变差了。而在1994年的同样调查中显示，认为澳门比前一年（1993年）清洁的有87%，认为没有改变的有10%，而只有3%的被访者认为变差了。这个调查显示，澳门的清洁情况得到了进一步的改善，亦证明废料清理民营化后的效果比民营化前要好。在1997年2月一次私人的问卷调查中，显示约有70%的市民认为清洁情况比民营化之前好，有28%的市民认为没有改变，而只有不足2%认为较民营化之前差。①以上这些都说明了，澳门的清洁情况有了明显的改进。这个改进是建立在废料清理民营化的基础之上的。（五）废料清理民营化后的优点1．公开招标体现公平竞争废料清理服务的民营化通过公开招标进行，各投标者根据政府标书的要求拟订工作计划，政府通过对标书的比较作出筛选，虽然筛选的过程有人为主观的因素，但毕竟体现了竞争。另外，中标者即使签约后，竞争仍然存在。一旦中标者违反合约条文，政府有权终止合约，以及邀请其他的民营公司承担这个责任。这与民营化以前缺乏竞争因素成明显的对比。 2．架构精简，易于监督，财政支出少负责全澳门废料清理的机构是一家民营公司——清洁专营公司，资源在公司内部调动，没有造成像两个市政厅的官僚架构和资源重叠这样的浪费，也没有来自上级部门的行政干预。但是公司的董事局对清洁专营公司的监督依然存在，一旦公司不能达到政府的要求和没有赢利，总经理将会遭到解雇。此外，政府与清洁专营公司的合约费用是固定的，任何的超支都与政府的财政无关，故此，清洁专营公司的成本控制与其获利息息相关。这证实民营化理论所说的，民营企业具有将收益联系成本的优点。3．管理讲求效果，应变快捷清洁专营公司在接手初期，由于对实际环境了解不深和与员工沟通不足而造成失误，影响了废料收集的效果和环境的卫生。清洁专营公司查明①根据澳门大学硕士研究生李永光先生所作问卷调查。 124

澳门公营事业民营化前后的比较研究原因后，便立刻纠正过来。另外，罢工的发生，使澳门市民的生活环境受到很大的威胁，清洁专营公司便与政府合作，共同解决了困境。这些显示了民营公司灵活快捷的应变能力，也证明民营化理论所说的，民营企业具有注重效果的优点。4．人员减少，工作质量提高废料清理是劳动密集型行业，人员数量的减少必然使成本下降。另外，人员数量的减少并不意味着工作质量的下降，因为数量减少，可以通过提高人员的工作质量来替代，一样能把工作完成。回顾清洁专营公司的一系列联系紧密的人事改革措施，无不是为了提高人员的工作质量。只要员工达到要求，都会获得奖励。当然，民营企业减少人手可能造成社会的失业率增加。但是，从长远来看，既然过量投人的资源不能创造价值或不能发挥应有的价值，倒不如把它释放，让它流转到能发挥其应有价值的地方，这就是社会资源的最优化配置。可见，民营化前的人员编制无限扩大、财政支出不断增加和工作质量没有改变的情况是不妥当的。这证实了民营化理论所说的，民营企业会限制人员的数目和注重效果。 5．工作责任制改善员工纪律清洁专营公司采用工作责任制，责任一层紧扣一层，谁也不能逃避应有的责任。“赏优罚差”的原则贯彻执行，优秀的员工获得奖励或晋升，恶劣的员工遭到处罚或解雇。有了这个机制，工作纪律得到了改善。而且，管理会议和安全会议的举行，在很大程度上加强了员工的责任感。 6．改进设备提高营运效率车辆的数量虽然比以前减少，但清洁专营公司通过购买先进的技术设备来取代原有的车辆，以技术密集代替部分的劳动密集，不但减少了人手，而且提高了工作质量，无疑，这是工作效率的改善。设备的减少，也意味着设备的使用率提高，即设备得到较充分的利用。此外，垃圾桶种类的减少、设备的改装等，都是节省营运人力资源的有力措施。这证实了民营化理论所说的，民营企业注重规模经济和效率。7．积极开展公共关系和教育宣传民营企业都十分重视企业的形象，清洁专营公司也不例外，专门成立一个部门来负责处理投诉，接受市民的监督并与市民保持良好的关系。此 125

澳门人文社会科学研究文选·行政卷外，清洁专营公司从澳门的长远利益出发，在环保意识上教育小学生，同时，也积极参与和协助由政府和民间团体举行的城市清洁运动。这些措施肯定对城市清洁的质量带来好处，间接地帮助清洁专营公司的运作。在民营化理论中，这也是一项民营企业注重效果的表现。概括来说，清洁专营公司所实行的措施，都是为了提高工作质量和工作效率。参考文献1. E．S．Savas ，Privatization ：The Key to Better Government ，Chatham House Publishers ，Inc．， 1987.2. John D． Donahue ，The Privatization Decision ：Public Ends ，Private Means ，Basic Books Inc．Publishers， 1989.3．[美]R．科斯、A．阿尔钦、D．诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，上海，上海三联书店，1991。4．[美]斯蒂夫．H．汉克主编《私有化与发展》，管维立等译，北京，中国社会科学出版社，1989。5．余振编《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社有限公司，1993。6．吴志良：《澳门政治制度沿革、现状和展望》，澳门，澳门公共行政管理学会，1993。7．张军：《现代产权经济学》，上海，上海三联书店，1991。8．陈欣欣：《澳门发展现况》，香港，广角镜出版社有限公司，1993。9．黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，法律翻译办公室，1994。10．詹中原：《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》，台北，五南图书出版公司，1993。11．《澳门法律概况》，北京，中国政法大学出版社，1993。12．《澳门清洁专营有限公司年报》，1993 -1996。（原载杨允中、黄汉强主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第14期，2002年9月） 126

澳门社会福利服务民营化研究张鸿喜*“民营化”一词是相对于公营部门来说的。在19世纪，绝大部分医疗、教育和福利等服务均由民间慈善团体开办，很少民营化的问题。但随着“福利国家”( welfare state)制度的推行，特别是在第二次世界大战后的英国及北欧一些国家，越来越多的社会服务转由政府包办。到了1970年代中期，工业发达国家里的社会服务几乎全由政府垄断。但随着经济的衰退，由“超重政府”①(overloaded government)所开展的成本高、效率低的公营服务越来越引起人们的不满，而庞大的社会服务开支也日益成为这些国家的沉重负担。1970年代末，为了增加政府的收入，一些经济学者力倡打破“福利国家”制度下免费享受社会服务的惯例。他们认为，如果服务是免费的，将会使“需求”变成“无底洞”，“供应”再多，也只会是杯水车薪；况且，即使获得服务无须缴纳费用，也并非表示提供服务不需要成本。所以，他们坚信只有实行哪怕是象征性的收费制度，才能在提升公务员成本效益意识的同时，避免服务接受者滥用公共资源。虽然如此，并不是每项社会服务都适合采取收费制度的，如驻校社工服务以及一些专为贫穷老人而设的家务助理服务。因为，一方面，如果不是接受者主动提出服务要求，收费自然无从谈起；另一方面，如果服务使用者恰为领取公共援助的低下层收入人士，实施收费制度就可能变成“左手收钱，右手交费”，给人费事扰民之感。显然，只有当服务的受惠者是社会的中上收入人士时，收费才能真正达到开源的目的。即使这样，社会服务推行收费制度，也常会使人产生错觉，即政府只考虑有钱人的利益，容易*澳门特别行政区政府社会工作局行政暨财政厅厅长。①Cawson, A．， Corporatism and Welfare, London: Heinemann，1982， p．32． 127

澳门人文社会科学研究文选·行政卷造成社会分化。这对那些反对“福利国家”制度的人士来说，显然应继续拓宽改革思路，从社会服务制度的源头——“提供”人手。于是，在1980年代，要求引进市场机制，扩大私营部门活动范围，使政府逐渐减少直接提供社会服务的呼声在西方各国此起彼伏，社会服务民营化的改革浪潮席卷欧美。无独有偶，始于1980年代的改革开放，使位于地球东方的中国逐渐走向市场化经济，全民所有制下的政府统管“吃喝拉撒睡”的社会福利制度也悄悄改观。提倡社会互济，推广社会保障，追求效率公平已成为中国福利制度改革的重心。①目前，澳门的社会服务主要是透过志愿团体直接提供的，政府在此过程中担当的是服务安排者的角色，而非服务的提供者。若以西方国家普遍追求的民营化目标——“减少政府对公共服务的直接提供，尽量改由私营机构代替”来看，澳门的民营化程度似乎颇为乐观，因为澳门提供社会服务的公私比例已经相当“超前”。近来，澳门社会服务的政府主管部门——社会工作局将“防虐儿服务”转外承办②，此一做法引发了澳门社会各界对“官资民营”话题的热烈讨论，有些澳门社团更因此而担心特别行政区政府与民间机构合作推动社会服务的政策有变。那么，什么是“官资民营”呢？“官资民营”是怎样形成的呢？它和民营化又有何关系呢？换言之，民营化对澳门的社会服务究竟意味着什么呢？本文撰写的目的就是，透过文献探讨和实务观察的方法，分析澳门社会福利服务体系的沿革及现况，研究它的特征和存在的问题，从而探讨官资民营的含义以及民营化的理念对澳门社会福利服务的启示。一社会福利基本理论综述掌握基本社会福利理论，熟识主流意识形态，无论是对政策的制定者、执行者，还是对政策的受益者、受害者，抑或是政策的监察机构、研究学者，都十分必要。概括来说，在诸多的社会福利理论中，系统架构较完整①王思斌：《社会工作导论》，北京，北京大学出版社，1998，第9页。②《华侨报》，2003年7月29日。 128

澳门社会福利服务民营化研究且较具影响力的主要有：民主社会主义（Democratic Socialism)新保守主义(The New Conservatism)、第三路线 (The Third Way)、马克思主义( Marxism)等。（一）民主社会主义：公营及全民性原则民主社会主义者认为福利国家制度有以下六项功能。①第一，减少和消除社会问题及改善受苦社群的困境。第二，推动经济的增长。第三，建立更平均的社会（more egalitarian society）。第四，倡导利他主义( altruism)及社会整合(social integration)。认为适当的社会环境有助于利他精神的发扬，另外，在全民性的福利提供下，各社群在平等的基础下互相交往，则有助于社会整合效应的产生。第五，补偿那些因高速的经济及科技发展而遭损害的人士所付出的社会成本（social cost）。第六，减少社会不平等。蒂特马斯( Richa，d Titmuss)认为通过社会福利，一方面，可达致数量上的社会平等，即透过资源再分配，可改善不同社群之间的差距，平衡各阶层对社会资源的控制能力，减少财富拥有上的不平等；另一方面，可达致质量上的社会平等，这是指各人在接受社会服务时，都是凭公民身份，可享受到同样的对待和尊重。显然，民主社会主义者强调福利权及集体责任，倡议资源再分配，追求平等及公义，主张由政府或公营机构负责提供以全民性为原则的福利服务 (universalist mode of welfare provision).（二）新保守主义：市场及剩余性原则新保守主义者对福利政策的主张主要表现在以下三个方面。②第一，社会福利的主要提供者应该是市场，而非政府。对民众之需求，自由市场远较政府敏感，且在互相竞争的环境下，可为人民提供更多、更①蔡文辉主编，齐铱、徐永德等著《社会福利》，台北，五南图书出版公司，2002，第27~29页。②蔡文辉主编，齐铱、徐永德等著《社会福利》，台北，五南图书出版公司，2002，第49~51页。 129

澳门人文社会科学研究文选·行政卷好、更经济的服务选择。第二，提倡“小政府”和“不干预”政策( non-intervention policy)。为保障自由市场( free market)的有效运作，政府主要应负责建立适当的法律框架( legal framework)。第三，倡导自助精神，鼓励提升个人的道德价值观，注重家庭作为社会控制( social control)和服务提供者的传统功能，避免过分依赖政府。认为社会福利应该采取选择性的方式，即政府只应救援那些不能自助的人士，而其他人则应透过市场或家庭来满足自己对福利服务的需求。因此，新保守主义者坚持政府只应有限度地提供社会福利，以剩余性( residual)福利制度代替大规模的福利国家制度，否则，就会对个人、家庭及社区的基本功能造成损害，削弱这些体系的“自助”能力( self-reliance)。（三）第三路线：公私合作及积极性福利1997年布莱尔领导的新工党(The New Labor)取得了英国大选的压倒性胜利，由于布莱尔( Tony Blair)的政纲一方面与其所属政党——左派阵营的传统立场大相径庭，另一方面又与其政坛对手——新右派的政策颇多相似，可谓突破了对立阵营之分野，结合了左右派别之精华，也正因此而被冠以“第三路线”①的称呼。布莱尔明确提出要建立一个充满活力的福利国家（an active welfare state），以取代传统的消极的(passive)福利制度。他十分重视个人责任的履行和私营部门( private sector)功能的发挥。主张以工作为核心的福利政策，认为每个人都应靠自己的才干和努力，提升其福利水准；在社会事务上，可透过组成新的合作伙伴关系(a new partner-ship)，公私合作，以达扬长避短，事半功倍之效。视普及教育为一项极其重要的社会投资，坚信透过投资教育，可提升全民的竞争力。在坚持“第三路线”的重量级人物中，除英国首相布莱尔外，尚有著名的英国伦敦政治经济学院院长纪登斯( Anthony Giddens)。在福利制度方面，纪登斯倡导积极性福利②( positive welfare)的概念，即针对传统福利制①蔡文辉主编，齐铱、徐永德等著《社会福利》，台北，五南图书出版公司，2002，第64 ~70页。 ②蔡文辉主编，齐铱、徐永德等著《社会福利》，台北，五南图书出版公司，2002，第58 ~64页。 130

澳门社会福利服务民营化研究度的不足（使人被动地接受各项援助），指出不应将工作的重心放在补救性的措施上，而必须注重防患于未然，尤其是对危机的管理及运用(manage-ment of risk)和发挥个人的自主性(autonomy)。（四）马克思主义：福利制度的迷惑性由于马克思本人生前并未或很少对社会福利直接发表个人的观点，故所谓的马克思主义的福利观，其实是后来的马克思追随者，如欧康纳(O’Connor)、纳瓦罗(Vicente Navarro)、高夫（lan Gough）、欧非(Claus Offe)、斯科克波(Theda Skocpol)等所持观点的概括。根据马克思主义者的分析，福利制度未能带来有效的资源再分配效应，更遑论实质性地消除社会不平等状况，其主要功能不过是迷惑工人阶级的思想意识，维持资本主义的认受性，从而使资本主义的运作模式得以持续。①二澳门社会福利服务体系之沿革在澳门，人们日常所谈的社会服务，一般是指社会工作局和民间志愿团体所提供的服务，诸如公共援助、家庭服务、儿青服务、长者服务、复康服务、社区服务等。实际上，这只是社会福利服务体系的狭义范围。广义来讲，社会福利服务体系②除此之外，还涵盖教育、房屋、医疗、康乐和社会保障等。限于篇幅的限制，本文所讨论的内容主要是针对社会福利服务体系的狭义范围而言，并不详细涉及教育、房屋、医疗、康乐和社会保障等领域。（一）澳门社会服务体系之起源现存之澳门社会服务体系是经过漫长的发展过程逐渐演变而成的，正如许多国家和地区一样，澳门的社会救济事业也是起源于私人慈善机构。具体来讲，澳门教区的第一位主教简尼路(D．Melchior Carneiro)1568年创①蔡文辉主编，齐铱、徐永德等著《社会福利》，台北，五南图书出版公司，2002，第5~16页。②王顺民、王笃强、胡慧婪、郭登聪、邹平仪著《社会福利与社会工作》，台北，洪叶文化事业有限公司，2002，第93- 116页。 131

澳门人文社会科学研究文选·行政卷立慈善教会①(Confraria da Miseric6rdia)，标志着澳门社会救济团体的出现，后来他又建立了中国第一所西式医院——圣勒花而医院②（Hospital s．RaVel，俗称穷人医院，又称白马行医院）。在葡萄牙占据澳门的最初几个世纪，天主教会的角色无疑是举足轻重的。1569年由天主教教徒成立的仁慈堂经常向穷人派发大米、衣物等救贫物资，由耶稣会建立的一所位于圣保禄学校（俗称“大三巴”）旁的医疗所更为当时澳门不可或缺的罕有的医疗保障。其他宗教团体也都不同程度地为澳门居民作出过贡献，例如1873年成立的嘉诺撒教会③(Instituto Canos-siano)至今仍致力于救助伤残病人的社会服务，而1907年抵达澳门的慈幼会修士则于同年开办了一所可安置60名儿童的孤儿院④，并且在院内开设了裁缝工场、补鞋工场及印刷工场。鸦片战争后，开始出现第一批华人慈善社团，而在此期间尤以1871年成立的镜湖医院慈善会⑤和1892年成立的同善堂⑥最为引人注目。（二）政府职能部门社会服务之发展澳门政府对澳门社会救济的直接参与始于1930年代初，也就是说可追溯至1930年颁布的第140号立法性法规(Diploma Legislativo n．º140)。⑦该法规明确订明为扶助难民、孤儿及贫困人士而征收救济印花税( Selo de Assist9ncia)。1938年，为了对来自捐献或透过举办联欢会、足球比赛及其他活动而筹集到的资金进行统一管理，成立了“救济暨慈善委员会”①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第93页。②拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第93页。③拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第93页。④拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。⑤拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算致务司办公室，1999，第94页。⑥拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政；务司办公室，1999，第94页。⑦拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。 132

澳门社会福利服务民营化研究（Comissao para a Assist6ncia e Beneficiencia）①，其主要职责为：①为贫民提供“救济性”（现金或实物）的援助服务；②向开展救济服务的社会团体提供资助；③监管收容孤儿、弃婴和贫民的社会服务机构。1947年，澳门政府颁布第984号立法性法规，将“救济暨慈善委员会”易名为“公共救济总会”(Comissao Central de Assist会ncia Pfiblica-- CCAP)。②在新的组织章程中，明确规定“公共救济总会”的救济对象包括贫穷人士、麻风病人、孤儿、弃婴、不幸青年、孕妇和婴儿等。此间总会拥有麻风病院、卫生中心和专为贫困学生而设的免费饭堂各一所。同时，还设立了社会救济证系统，即透过经济和社会调查，为符合条件的贫困人士或家庭发出社会救济证，以便申请人凭证领取有关援助。1960年，澳门政府通过第1480号法令，废“公共救济总会”，设“公共救济处” （Provedoria de Assist6ncia Pgblica）。③这次改组使政府能提供更广泛的社会服务，出现了更多不同类型的社会服务，如膳食供应、救助灾民等。同时还兴建了一些社会经济房屋和其他社会服务设施，如饭堂、灾民中心、复康中心、盲人中心等。1967年，透过《第1755号法令》，“公共救济处”改称“澳门社会救济处”（Instituto de Assistencia Social de Macau）。④值得一提的是，这次改组将协助戒毒、对抗贫穷和打击卖淫等工作纳入其职责范围，还规定救济处应负责有关贫民的全部保健费用及资助贫困学生50%的学费和膳食费。除此之外，更特别加强了对盲人及聋哑人的康复服务。幼儿园、老人院舍、残疾者之家陆续出现，为贫困家庭兴建住房也成为当时的重点工作之一。1980年1月1日，“澳门社会救济处”根据27-C/79/M号训令重新改组，并正式命名为“澳门社会工作司”（Instituto de Accao Social de Macau）⑤，简①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。②拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。③拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。④拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第94页。⑤社工局网页，WWW．ias．gov．mo（上网日期：2003年7月）。 133

澳门人文社会科学研究文选·行政卷称社工司。1986年，社工司进一步改组，提出了平等、效率、互助和参与的四大原则。为方便求助者就近申请服务，社工司在全澳门设立了四个办事机构：圣安多尼堂区及望德堂区分区办事处，风顺堂区及大堂区分区办事处，花地玛堂区分区办事处和离岛分区办事处。1990年，房屋局成立，社会房屋服务正式脱离社工司的工作范围。除了积极开展个案辅导工作，为有需要的人土提供经济和实物援助外，社工司还透过加强对民间社会服务团体的技术和财政援助，以多种多样的民营化方式推广社会服务。为了回应北区市民日渐增多的社会服务需求，社工司于1995年增设了第五个分区办事处——青洲分区办事处。①鉴于家庭问题日趋复杂，急需跨学科的专业服务，1998年社工司增设了集社会工作者、教育人土、心理学辅导员、法律顾问等专业人员于一身的。家庭扶助办公室”②，以便提供更周详、更专业的援助和辅导服务。1999年6月21日，社工司再次重组。③这次除调整原有的行政架构，将原来的社会服务厅一分为二，成立了家庭暨社区服务厅和社会互助厅两个厅级部门外，还吸纳了防治药物依赖范畴的工作。重组后的社工司，设有五个厅级、八个处级及三个科级行政单位。回归后，社工司改称“社会工作局”（Instituto de Acco Social）。④（三）民间机构社会服务之发展1949年10月1日，中华人民共和国成立，随后澳门出现了大批的民间社团，如澳门工会联合总会、澳门妇女联合总会和青洲、望厦、台山、新桥等街坊会。这些社团大多以爱国爱澳为己任，积极开展各种社会活动。另一方面，由于新中国的成立，澳门掀起了新移民潮，致使人口数目骤增，再加上当时天灾频降，民众生活十分艰难。在此期间，社会各界纷纷组织力量，展开救援活动，许多社会服务机构应运而生。经过半个多世纪的发①社工局网页，WWW．ias．gov．mo（上网日期：2003年7月）。②社工局网页，www．ias．gov．mo（上网日期：2003年7月）。③社工局网页，www．ias．gov．mo（上网日期：2003年7月）。④社工局网页，www. ias．gov．mo（上网日期：2003年7月）。 134

澳门社会福利服务民营化研究展，终于铸成了今天澳门社会服务领域的三大民间支柱——澳门明爱、澳门工会联合总会和澳门街坊会联合总会。 1．澳门明爱①1950年代初期，陆毅神父创立了以难民为主要服务对象的“利玛窦社会服务中心”。②之后，又陆续开办了利玛窦学校、圣德兰学校、伯大尼安老院（澳门第一间男性安老院）及圣母安老院（澳门第一间女性安老院）。 1971年，“利玛窦社会服务中心”正式成为澳门天主教教区属下的机构，并加入了“国际明爱”，易名为“澳门明爱”。为了回应日益复杂的社会问题，除在组织上进行调整外，在这时期，澳门明爱还创立了嘉模圣母安老院、圣类斯公撒格之家以及澳门首间以培训专业社工为办学宗旨的社工学院（该院自2007年起停办，在读学员由澳门理工学院接收——编者注）。到了1980年代，在安老服务工作上，除了接管圣方济各安老院外，澳门踢爱还开设了三所分别位于岗顶、青洲及氹仔的老人中心；在弱智人士服务层面上，先后接管了圣路济亚中心及圣玛嘉烈中心，并开办了一所特殊教育学校——“明爱学校”，直接参与弱智儿童教育。庇道学校、生命热线、明爱妇女中心及伤残人士驾驶训练中心也在这一时期投入服务。踏人1990年代，因应社会的需求，澳门明爱又及时开展了青少年服务和露宿者服务，并开办了明爱托儿所、明爱幼稚园、社区老人中心、日间护理中心等。2．澳门工会联合总会③澳门工会联合总会（简称工联）成立于1950年1月20日，是澳门各行业工会的联合组织。目前，工联属下共有53个工会，分别来自建造业、制造业、旅游服务业和公交行政（即公用事业、交通和政府公务员）四个系统，其中包括六个总工会，即建造业总工会、制造业总工会、商业雇员总会、服务业总工会、交通运输业总工会和幸运博彩业职工总会。工会会员超过6万人。从1950年代至今，工联开办了20多个涵盖教育（包括基础教育、成人教育和职业教育）、医疗、老人、幼儿、社区、职业介绍等内容的社①澳门明爱网页，http: //www. caritasmacau. com（上网日期：2003年7月）。②澳门明爱网页，http: //www. caritasmacau. corn（上网日期：2003年7月）。③澳门工会联合总会网页，http: //home. macau. ctm. net/~ agom/index01, html（上网日期：2003年7月）。 135

澳门人文社会科学研究文选·行政卷会服务机构，以及文化、体育、康乐活动场所，为各行业职工和广大市民提供多元化的社会福利服务。 3．澳门街坊会联合总会①1950年代初，第一批街坊会率先在青洲、望厦、台山、新桥等街区成立，1967年后，遍及澳门各个街区。澳门街坊会联合总会（简称街总）则成立于1983年12月30日，由25个街坊会和居民联谊会组成，是澳门各区街坊会的领导组织，也是一个重要的民间社会服务团体。除街总直接开办的社区、家庭、老人、青年和托儿等13个服务中心外，其属下基层街坊会还设有12个老人中心、10个学生自修室、3所小学、3间诊疗所、2间托儿所等社会服务设施。三澳门社会福利服务体系之现况（一）澳门社会工作系统澳门社会工作系统，根据第52/86/M号法令第三条，是由澳门总督（现为行政长官）、社会工作委员会和社会工作司（现称社工局）组成。行政长官的职责是制定社会福利政策并监督其实施，社会工作委员会则是行政长官制定福利政策的咨询机构，社工局负责具体执行行政长官所制定的福利政策。事实上，若从社会学的角度来看，该系统还应包括诸如提供社会服务的私人团体、设施及接受社会服务的个人或家庭等。（二）澳门社会服务机构的公营与私营总括来讲，在澳门提供社会服务的团体和设施可分为三大类别：公营非牟利、私营非牟利和私营牟利。1．社工局——公营非牟利在直接提供社会服务方面，老人服务一直是社工局的工作重心，这点①澳门街坊会联合总会网页， http：//home．macau．ctm．net/~ ugamm/Ugamm/ugamm01, him（上网日期：2003年7月） 136

澳门社会福利服务民营化研究可以从社工局直接经营的社会设施数目中看出，在4所社会设施中，就有3所是为长者服务的，即九澳老人院、筷子基颐康中心和下环老人中心。此外，传统上，社工局还是澳门唯一一个专为母语为葡语的幼童而设的公营托儿所——松山托儿所的经营机构。2．天主教会——私营非牟利天主教会① 在澳门社会福利服务体系中担当着极其重要的角色。在各种不同类型的私营实体中，拥有社会设施（共39间）和员工数量（共有569 名工作人员，占澳门同业总数的41%）最多的，就是天主教会；其设施的类别亦较多样化，拥有除社区中心外的其他各类服务设施。仁慈堂②(Santa Casa de Miseric6rdia)的2间老人院舍及清安医所③慈善会的1间老人院（于1895年开始提供服务）早于19世纪已经开始运作。3．基督教会——私营非牟利基督教会④在澳门共有6间社会设施，其中半数为社区中心。可见基督教会的工作重点主要集中在社区服务方面。4．澳门本地社团——私营非牟利本地社团⑤拥有社会设施（36间）和员工总数（329名）两项优势，在澳门各类实体的排序中，名列第二；而社会设施的容量（5603人，占总数的42%），则远较其他实体为高，位列第一。另外，本地社团在托儿所、耆康中心、老人日间中心及社区中心等服务的开展上，成绩十分突出。 5．互助及慈善组织——私营非牟利此类互助及慈善组织⑥共有11间社会设施，其主要关注对象是残障和①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第115- 116页。②拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第116页。③拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第116页。④拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第1Ⅱ6页。⑤拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第116页。⑥拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第116页。 137

澳门人文社会科学研究文选·行政卷智障人士。6．私人企业——私营牟利在澳门，由以牟利为目的的私人企业①负责管理的社会设施共有56间，其中50间是托儿所（分别占托儿所总间数、总容量及工作人员总数的63%、34%和32%），另6间为老人院舍（分别占老人院舍总间数、总容量及工作人员总数的38%、20%和22%）。根据第90/88/M号法令，八种社会设施，即托儿所、儿童及青少年院舍、老人院舍、残疾人士院舍、日间中心、社区中心、庇护工场及康复中心等均需向社工局申领牌照，并受其监管。目前在澳门的社会设施，至2001年底，受社工局监管的共有148所②，其中6所 (4%) 属公营非牟利性质，23所 (16%) 属私营牟利性质，119所(80%)属私营非牟利性质（见表1）。表1 澳门社会服务设施一览表③单位：间服务设施名称公营非牟利私营非牟利私营牟利家庭服务中心临时收容中心家庭辅导服务机构托儿所儿童及青少年院舍青少年外展服务中心老人院舍老人宿舍家务助理服务独居老人服务老人日间中心耆康中心 0 0 0 3 0 0 1 0 0 0 l 1 4 3 0 32 8 0 9 0 0 0 8 23 0 0 0 16 0 0 7 0 0 0 0 0①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第116页。②社会工作局：《二00--年工作报告》，澳门，澳门政府社会工作局，2002，第62页。③社会工作局：《二00--年工作报告》，澳门，澳门政府社会工作局，2002，第94 ~101页。 138

澳门社会福利服务民营化研究续表1服务设施名称公营非牟利私营非牟利私营牟利复康院舍日间复康中心庇护工场（复康）职业培训中心（复康）学前教育中心复康巴士服务戒毒复康院舍预防药物依赖服务戒毒外展服务中心戒毒复康中途宿舍社区中心 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 6 2 3 2 0 4 0 0 1 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0总计611923说明：统计日期2001年12月31日。（三）澳门社会服务设施的使用者表2的资料显示澳门各种不同类型的实体，在选择服务对象和开办服务设施时，有着各自不同的工作重点。从表2很容易看出，天主教会的涵盖面最广，而政府和私人牟利团体则仅集中在儿童及老人服务两大类。表2（按使用者分类）各类服务设施之容量①单位：人实体类型儿童青少年老年人残障人士或病人本地居民其他有需要者总数社工局其他政府部门200 90- -250 - ------450 90①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第101页。 139

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表2 实体类型儿童青少年老年残障人士或病人本地居民其他有需要者总数天主教会其他教会本地社团慈善团体私人牟利团体 1210 16 1880 350 1938 485 - - - - 1287 91 1223 - 210 540 - - 247 - - 670 2500 200 - 79 30 - - - 3601 807 5603 797 2148总计56844853061787337010913496（四）社工局在澳门社会福利体系中的作用社工局作为政府的一个行政部门，如前文所述，乃负责具体执行行政长官所制定的福利政策，其职责除提供社会服务外，还包括签发社会设施牌照，支持民间团体开展社会服务，并对受资助机构的财政状况作出监管。 1．社工局援助民营机构的三种方式根据1995年5月29日第22/95/M号法令之规定，社工局对民间社会服务团体或机构的辅助形式有三种：①技术辅助；②财政辅助；③设施、设备或物品的让与。根据1997年统计资料①，在社工局为民营机构提供的三种辅助形式中，技术辅助是最为普遍的，有59%的社会设施接受社工局的技术辅助，财政辅助则位居第二(53%)，而最少提供的是“设备、设施及物品的让与”(20%)。这里，值得一提的是，在澳门6间儿童及青少年院舍及4间残障人土院舍中，100%接受技术辅助及财政辅助两项辅助形式，而79间托儿所只有33%得到政府技术辅助，27%取得政府财政辅助。表3正反映了这三种方式的具体情况。①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第113页。 140

澳门社会福利服务民营化研究表3 社工局援助方式之比较①设施种类设施技术辅助财政辅助设施、设备或物品的让与总数目 (间) 比例 (%) 数目 (间) 比例 (%) 数目 (间) 比例 (%) 数目 (间) 托儿所儿童及青少年院舍耆康中心老人日间中心老人院舍残障人士院舍其他残障人士设施社区中心其他设施 79 6 20 6 16 4 11 8 4 33 100 95 83 56 100 100 100 75 26 6 19 5 9 4 11 8 3 27 100 95 83 50 100 91 75 75 21 6 19 5 8 4 10 6 3 11 67 5 67 6 25 55 50 25 9 4 1 4 1 1 6 4 1总计154599153822031 2．社工局财政账目简析1999- 2002年期间，社工局的总支出（见表4）由256639000澳门元上升至286997000澳门元（年均增幅为3.6%）。如对“社会范围内的支出”作进一步的分析，可以发现该项支出主要是用于“给予私人机构的财政援助” （见表5）。虽然这方面的开支近年有轻微下降的趋势，但即使在2002年，用于“给予私人机构的财政援助”的金额也占“社会服务范围内的支出”的61.76%。表4 社工局的各类项目开支(1999-2002)②支出项目1999年2000年2001年2002年数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%)社会服务范围费用17146266,8116114463.8318124165.5918930966.81①拉杰斯、高斯达等：《澳门社会工作机构结构的评估》，澳门，澳门政府社会事务暨预算政务司办公室，1999，第114页。②2002财政年度《社工局财政活动分析报告书》。 141

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表4支出项目1999年2000年2001年2002年数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%) 属下部门运作费用8494233.19096236.039436834.159718833.86投资费用2350.093410.14712O．265000.18总开支 256639100252447100176321100286997 100 表5 社会服务范围内的支出(1999- 2002) ①单位：澳门币千元支出项目1999年2000年2001年2002年数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元) 占总开支的百分比(%)数额 (千澳门元)占总开支的百分比(%) 社会服务范围内的支出总额 171462 100 161144 100 181241 100 189309 100 给予私人机构的财政援助 127365 74.28 106599 66 109455 60.39 116915 61.76 给予个人及家庭的财政援助 34087 19.88 48117 30 66725 3682 67498 35.66一定期资助 32510 - 44618 - 63289 - 64022 - 一偶发性资助 1577 - 3499 - 3437 - 3476 - 物品及服务的供给 7566 4.41 4964 3 4136 2.28 4059 2.14 培训及其他 2443 1.43 1464 1 925 0.51 837 0.44 ①2002财政年度《社工局财政活动分析报告书》。 142

澳门社会福利服务民营化研究四民营化理论概述自1970年代末以来，世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮，各种新概念、新理论、新模式、新机制纷纷出炉，一时间形成了摧枯拉朽的态势。而在这争奇斗艳的百花园中，民营化理论又是最引人注目的一朵奇葩。学术界积极倡导民营化的先驱主要有米尔顿，弗里德曼、戈登，图洛克、安东尼，唐斯、威廉·尼斯卡宁、彼得，德鲁克和萨瓦斯等人，而萨瓦斯更因其亲身参与了49个国家的民营化实践而被尊称为“民营化大师”。下面就简单地介绍一下这位大师思想结晶的几项重要内容。（一）政府在公共服务提供过程中的角色公共服务中的消费者①一般指直接获得或接受公共服务的个人、机构或拥有某些共同特征的社会阶层（如学生、老人、穷人、残疾人士）等。公共服务中的生产者②则指直接从事生产或者直接向消费者提供服务的政府部门（包括政府企业）、私人企业、非营利机构、志愿组织或消费者自己。而当政府决定提供某项公共服务的时候，并不意味着它必须用政府雇员或设施直接去做，事实上，政府可以透过付费予私营机构，由其代劳。这时，政府就只充当公共服务安排者③的角色，即负责安排公共服务的生产者——私营机构来直接向消费者提供公共服务。政府在考虑是否只做公共服务的安排者而将生产功能分离出去时，一般取决于两种成本的相对值④：一是维持并管理官僚层级系统的成本，二是聘用并管理承包商或生产者的成本。这两种成本的相对值决定了政府安排①E.s．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第 68页。②E．s．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第68页。③E．s．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第68页。④E．s．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第69页。 143

澳门人文社会科学研究文选·行政卷与生产功能分开是否值得。（二）如何选择公共服务的提供模式传统的公共行政理论的一个误区是，认为“如果政府放弃了服务生产者的功能，也就自然而然地丢失了服务提供者的角色”。实际上，根据当代行政改革主导理论之一的“公共选择理论”，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府来提供，即对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府可以有多种不同的方式①去实现：部门本身直接提供、部门间协议提供、政府出售、合同承包、补助、凭单制、特许经营、自由市场、志愿服务等。而选择透过合同承包等形式，将公共服务的生产和供应由公共部门转予私营部门或民间机构来完成的模式就是民营化。上述各种安排方式的相对优势和劣势是什么？又如何选择最佳的安排方式呢？根据萨瓦斯的分析，有如下几项指标②必须予以考虑。1．服务的具体性( Specificity of service)精确地界定公共服务的具体内容是选择何种制度安排时首要考虑清楚的。对于那些只能笼统描述的服务，是不宜透过“合同承包”、“特许经营”、“补助”等方式来提供的，因为如果一项服务不能被准确地界定的话，又怎能确定服务提供的“满意”标准呢？在这种情况下，可供选择的制度安排是采用“凭单制”或“自由市场制”，充分利用消费者的反应和制约作用，使消费者成为服务的安排者，从而保证相关的服务得到满意的提供。2．生产者的可得性（Availability of producers）生产者，或进入相关领域的障碍的数目，对服务提供方式的选择有着重要的影响。“合同承包”、“凭单制”和“自由市场制”通常要求具有的先决条件是已有许多生产者或很容易吸引生产者投入相关领域。3．效率和效益竞争环境在很大程度上决定着服务提供的效率和效益。如果存在着足够多的生产者，那么若采用“自由市场”和“合同承包”，则可能因具有良①E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第105页。②E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第93 -103页。 144

澳门社会福利服务民营化研究好的竞争环境，而产生较高的效率和较好的效益。 4．服务规模在实现生产规模最优化，利用规模经济的能力方面， “合同承包”和“特许经营”方式最具灵活性。5．成本收益关联度如果所付的成本与所得的收益之间有着非常密切的关联度的话，消费者通常在面对不同的服务时，会作出更理性的选择。一般来说，关联度越直接的服务，越适合采用“自由市场”和“凭单制”方式，因为这样可使经“济效益得以提高。 6．对消费者的回应性与“政府服务”相比，在“自由市场”和“凭单制”方式下，服务的生产者对相关消费者的具体要求有着更高的回应压力，也正因为如此，造就了更高的回应能力。 7．对欺骗行为的免疫力比较而言，“合同承包”、 “特许经营”及“补助”这三种方式较易产生行贿、受贿等腐败行为，而“凭单制”也经常受到伪造、非法售卖票券等欺诈行为的侵扰。8．服务分配的公平原则“政府服务”、“政府间协议”、“合同承包”和“补助”等方式较易保障公共服务分配中的公平原则，而“凭单制”也为那些经济困难人士能够得到某些个人物品或可收费服务，提供了相对平等的机会。9．对政府指导的回应性一般而言，直接的“政府服务”并不能保证令行禁止，相反，对政府指导的反应，私营机构通常要比公营机构更为迅速。10.对政府规模的限制若以雇员人数来分析，通常在“政府服务”方式下，政府规模会趋向最大化，而在“自由市场”、“特许经营”、“志愿服务”和“自我服务”方式下，政府雇用的人数一般很少，而所产生的政府支出也往往极其有限。（三）民营化之方式根据萨瓦斯的归纳，公共服务、政府企业或国有资产的民营化方式通 145

澳门人文社会科学研究文选·行政卷常可分为三大类①：委托授权、政府撤资和政府淡出。 1．委托授权委托授权是最常用的一种民营化方式，有时又称“部分民营化”。在这种方式下，政府把具体服务的生产者或供应者的角色，透过委托转给了民营部门。委托授权②可透过合同承包、特许经营、补助、凭单制、法令委托等来实现。 (1)合同承包：政府可以透过与民间机构，包括营利性或非营利性的民间组织，签订承包合同，将直接面向市民的服务，如垃圾收集、路面修护、街道清洁等，外包给承包商或私营部门。在美国最常见的64项市政服务中，有23%是以竞争性的合同外包实现的。(2)特许经营：政府将某一排他性权利，如电波波段的使用权，授予某一私营部门，由其直接向公众出售或提供有关服务或产品，并为此向政府缴税。(3)补助：政府通过给予财政援助，使得私营部门可以向市民提供公共服务。(4)凭单制：政府通过向合格的人士签发凭单，以便持单人在市场上得到所需物品或服务。凭单制通常被应用于食品、房屋、教育、医疗、保健、日托及运输等公共服务的提供。 (5)法令委托：政府不再直接提供服务，而是通过法令形式，要求私营企业承担之。如在美国法令要求私人雇主为其雇员提供失业保险就是一例。 2．政府撤资③政府撤资一般指政府透过出售、无偿赠与或清算的方式，放弃原属自身拥有的某一企业、职能或资产。①E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第128 -138页。②E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第129 -131页。③E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第131- 133页。 146

澳门社会福利服务民营化研究 (1)出售：可以将国有企业或资产卖给合资企业、私营企业、公众、雇员或管理者、顾客或使用者。如克林顿时期，美国政府透过出售国有的油田、核处理厂、铀浓缩厂等实现了政府撤资。 (2)无偿赠与：可以将国有企业或资产无偿赠送给合资企业、公众、雇员或管理者、顾客或使用者、原所有者或特定的群体。如英国政府在1980年代将其拥有的英国铁路公司属下的英吉利海峡渡轮服务无偿赠与相关的管理者，从而为多年的亏损画上了句号。 (3)清算：如果国有企业已到了病人膏肓的地步，则可以结束营业，变卖资产，以清算方式达到政府撤资的目的。 3．政府淡出① 政府淡出通常指透过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式，政府逐渐将其产品或服务的提供转由民营部门负责。 (1)民间补缺式：当政府提供的产品或服务无法满足公众的需要时，私营部门“乘虚而人”，填补其空缺。如在很多国家的基础设施服务范畴，均有民营部门在道路、桥梁、自来水系统和污水处理厂等的投资兴建和经营中担任重要角色。 (2)政府撤退：政府一方面通过“封冻法”，停止给国有企业补贴，限制其公共服务的增长，另一方面鼓励民营部门进入相关领域，有意识地实现“卸载”或撤退。如鼓励由社区承担附近街道和公共场所的清洁，政府可减少相关的公共服务，从而实现卸载或撤退。(3)放松管制：国营企业或政府活动在很多情况下之所以能够“独霸天下”，就是因为享有法定的垄断地位，而民营部门则被拒之门外。这样，如果能够放松管制，废除那些禁止性的法规，则有助于鼓励市场机制发挥作用，促进民营化。（四）民营化成功的关键：竞争民营化的首要目标应该是将市场力量、自由选择和竞争机制引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。如果缺乏了这些，公众利益就会受到①E．S．萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京，中国人民大学出版社，2002，第133- 138页。 147

澳门人文社会科学研究文选·行政卷损害。所有垄断机构都具有低效、无能和缺乏回应性的天然倾向，公营垄断者与私营垄断者的行为其实并没有太大的分别。当探讨改善公共服务的途径时，如仅仅着眼于政府本身，期望借助在职培训、公务员制度改革、绩效预算、计划一项目一预算系统(PPBS)、零基预算(ZBB)、组织结构重组、激励系统改进、目标管理、全面质量管理、流程重塑等管理技术和手段达到目的，而忽视或避开政府垄断这一最根本的结构性问题，实际上是很难彻底解决公共服务绩效不佳这一绝症的。必须借用市场力量，打破公共部门有意或无意建立起来的垄断机制。要在公共服务中引入市场力量，必须有意识地创造和完善竞争环境，并在公民中培育接受和支持多样化选择的态度。社会如果缺乏竞争，公民如果没有选择的机会，公务员是人民的“公仆”就只能是一句口号。因所谓的。公仆”如果占据了垄断的位置，便会失去倾听顾客声音的动力。当一项服务的开展是直接经由政府拨款，而非经过竞标时，便很难运用成本效益原则衡量其是否物有所值。五澳门社会服务民营化实例探析（一）澳门社会服务民营化之概况在采用“福利国家”制度的社会里，社会服务一般由政府直接提供，虽然近年来各国纷纷加快了民营化的步伐，政府已将越来越多的社会服务转交私营机构管理，但政府承担的责任依然十分沉重。与这些国家和地区相比，在澳门由政府直接提供的社会服务显然是较少的。从上文有关澳门社会福利体系之现况可以看出，一方面，政府经营的社会服务设施只占澳门同类设施总数的4%，换句话来讲，澳门的社会服务设施有96%是由民间机构承担的；另一方面，社工局每年①“给予私人机构的财政援助”占其“社会服务范围内的支出”的65.5%，这说明政府在其财政预算的运用上十分重视对澳门民营机构的支持，也反映出“官资民营”①指1999- 2002年期间，见2002年财政年度《社工局财政活动分析报告书》。 148

澳门社会福利服务民营化研究和“官办民营”这两种模式已成为澳门社会服务民营化的主要推行方式。下面就以两个实例，探讨特别行政区政府为何采用民营化方式以及民营化措施的具体内容和所解决的实际问题。（二）“独居长者支援服务”①民营化（实例一）根据澳门统计暨普查局2001年人口普查结果，澳门65岁或以上的长者共有31688人，占人口总数的7.28%，而60岁或以上的独居长者则有5538 人。虽然现时澳门为长者提供的服务除街总开展的独居老人探访活动外，尚有家务助理、日间护理及院舍服务等正规计划，但因这些独居长者之中，有些人缺少亲友，又与外界较少接触，是极需要得到社会支援的“危机老人”，万一健康出现问题，而又恰逢现有服务机制未能即时预警、覆盖或启动时，他们便会处于十分危险的状态。因此，为了能让这些老人在原社区内安度晚年，特别行政区政府有必要强化“社区照顾”理念，建立和完善长者持续照顾护理系统，特别是建立独居长者支援服务网络。根据实地取经发现，香港政府为长者提供的支援服务，主要是透过给予民间机构一定的资助，利用民间长者日间中心已有的资源（包括义工和设施等），以外展工作方式进行，如在中心所在的区域内寻找需要照顾的独居长者，将他们列入支援服务网络，并提供合适的服务。这种模式实践证明具有成本低、见效快、反应好的特点，地理文化均颇为相近的澳门，自然可作为借鉴。其实澳门分别位于北区、中区、南区和离岛四个不同区域的四间长者日间中心，即“青洲明爱老人中心”、“工联望厦老人中心”、“街总海傍老人中心”和“康晖长者日间护理中心”已设有家务助理服务②，而现时拥有25个街坊会和居民联谊会的“澳门街坊会联合总会”早在1994年即开展了“关怀探访独居老人服务”。③ 据不完全统计，现已纳入其服务网络的独居长者约有540名，参与义工约370人。该会目前主要是透过“长者关怀服务网络”组织各类活动，包括每月定期探访独居长者，为其提供家居服务，运①《独居长者社区支援服务之计划草案》，社工局第167/D1/2002号建议书，2002年11月18日。②《独居长者社区支援服务之计划草案》，社工局第167/D1/2002号建议书，2002年11月18日。③《独居长者社区支援服务之计划草案》，社工局第167/D1/2002号建议书，2002年11月18日。 149

澳门人文社会科学研究文选·行政卷送汤水、棉被、粮食等。显然，特别行政区政府如能充分利用这些民间已有的资源，配合现有的家务助理服务，只需对相关机构增补少量的资助，即可加设独居长者支援项目，实现照顾长者的目的。从成本效益原则来看，确为推行社会服务民营化的上佳尝试。（三）工联承包九澳老人院①（实例二）根据2002年8月22日社会文化司司长批示②，社工局将其经营了20余年的九澳老人院承包给了澳门工会联合总会，这是近年来罕有的民营化典型个案，且正发生在社会服务领域，所以值得本文探讨。现有22名院友的九澳老人院(Lar de Idosos de Nossa Senhora de Ká- Hó)，位于路环，前身为一所麻风病院。在1980年代前，该院曾先后归教会和卫生局负责。社工局接管后，其基本开支，包括膳食、水、电等，均由社工局承担。而院舍在举办专项活动时，则是透过递交建议书，向社工局行政管理委员会③申请拨款。1.为何要民营化（民营化之必要性）九澳老人院作为澳门公营社会设施，客观上存在着下列问题。④(1)院友本身之健康状况：由于院内之长者年事已高，生活自理能力渐趋丧失，部分院友对较深层次的护理或照顾服务之需求与日俱增，如吸蒸汽、床上浴、胃管喂食等。(2)工作人员之上下班制度：由于员工是按一般公职人员之办公时间上下班，以下两大原已存在的危急状况变得更加迫在眉睫。①个人照顾护理：过去，院友多是以自助或互助的模式在院内生活，可是随着院内体弱多病的长者越来越多，能为其他长者提供照顾护理的院友已越来越少。②膳食安排：由于院舍员工下班时间为下午5时45分，院友的晚饭不得不安排在下午4时30分以前。这样，很多院友经常需在晚上七八点钟再次补充消夜。 ①《九澳老人院管理转型计划》，社工局第133/DGLES/2002号建议书，2002年8月22日。②《九澳老人院管理转型计划》，社工局第133/DGLES/2002号建议书，2002年8月22日。③作者自1999年6月28日至今为该委员会委员。④《九澳老人院管理转型计划》，社工局第133/DGLES/2002号建议书，2002年8月22日。 150

澳门社会福利服务民营化研究 (3)专业人员配置：九澳老人院民营化前共有9名工作人员，即职务主管1名、护士1名、活动协调员1名、助理4名、厨师1名、司机1名。显然，随着时间的推移，院友的身体条件每况愈下，他们对专业护理人员的需求与日俱增，尽快补充人手已到了刻不容缓的地步。(4)运作成本：像澳门很多公营部门一样，员工薪俸开支占部门营运成本的绝大部分。因此，虽然九澳老人院的院友人数不多，但由高龄所引发的健康安全问题已到了十分严重的地步，急需24小时照护服务，然而，如若采取完全公营管理模式推行此项服务的话，所需成本显然十分高昂。根据前述萨瓦斯的理论，九澳老人院成为民营化的对象，已是理所当然的选择。2．民营化方案社工局一方面为了能够以较低之成本投入，在最短时间内强化院舍服务质量；另一方面，因院友都是麻风病康复者，且均居住于院内达半世纪之久，很少与外界接触，必须确保院友们能够逐步地适应新的管理模式，于是决定在保持原有公营属性的大框架内① ，将院内部分服务转由工联直接负责提供，即采取合同承包形式，外包24小时照顾护理服务予民间机构——工联。在具体做法②上，主要有以下几项重大变革。(1)人员配置：为回应院舍长者对密集式照护需求日益增多的现实，特别是在护理照顾及个人服务方面，在人员配置上，除留用原有的1名护士③外，增聘3名助理护土，4名个人护理员。转型后，九澳老人院的工作人员共15人，其中采用劳务承包形式雇用的人数为12人。(2)工作人员之上下班制度：除留用的3名社工局人员仍沿用一般公职人员之办公时间上下班外，劳务承包形式聘用的12名员工，均按劳工法规定，上班时间为星期一至星期六，每天工作8小时。至于助理护士及个人①根据社工局组织章程，九澳老人院是直属社工局社会互助厅属下的社会设施管理暨准照处的一间社会服务设施。该设施设有一名由社工局局长委任的职务主管（院长），负责督导九澳老人院的运作。②《九澳老人院管理转型计划》，社工局第133/DGLES/2002号建议书，2002年8月22日。③原属社工局的五名工人及助理员撤出老人院，调往该局其他部门。 151

澳门人文社会科学研究文选·行政卷护理员，因需提供24小时照顾护理服务，采用轮更制工作。按照这样的安排，一方面，可以满足24小时的日夜照顾护理服务，另一方面，又可以保证在每天的主要服务时段有2名以上的护理人员服务，而非主要服务时段（中午13：00 - 14：30和晚间18：00至早上09：00）有1名护理人员驻院。(3)财政开支模式：社工局以每月定额预付形式向工联购买24小时照顾护理服务和其他基层服务，而作为承包单位的工联则必须每月向社工局呈交包括薪津发放表①在内的财务报告。六结论研究总结以上内容，笔者觉得民营化理论对澳门的社会服务有着如下几点启示：(1) 维护公众社会福利的基本权益，是保持社会稳定的需要，也是特别行政区政府不可推卸的责任。作为官方，直接提供社会服务，明显具有财政上的优势，但基于成本效益的考虑，采纳民营化的方式显然更符合现代公共行政的管理理念。为此，政府应加强其“掌舵”②职能，充分利用民营机构高效灵活的优势，发挥民间自愿性组织奉献互助的精神，扮演好社会服务安排者的角色，把社会服务供应者的角色转予民间机构。(2) 作为民间机构，特别是非营利志愿机构，对社会问题的认识往往比较敏锐，回应也较迅速，但又常常存在财政过于依靠政府的弱点。为了扬长补短，非营利志愿机构应一方面多加强与政府的合作，利用其资金和专业的优势，实现“官资民营”、“官办民营”，联合开办服务项目或互相转介服务个案；另一方面应多加强人员培训，提高专业素质和服务绩效，并做好开源节流工作，如举行义卖和募捐活动，开展一些较易推行“用者自付”原则的服务项目，如电脑班、音乐班、艺术工作坊等，吸引中高收入人士参与。(3) 不论是政府机关，还是民营机构，在推行社会服务时，都有其优①指透过劳务合同聘请的人员，如护士、护士助理、个人护理员、清洁工和厨师等。②戴维，奥斯本、彼得，普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，北京，中国人民大学出版社，2001，第97 -103页。 152

澳门社会福利服务民营化研究势和不足的地方，若能充分妥善地运用优势互补策略，取长补短，“官资民营”、“官办民营”大有可为。 (4)对现实当中存在的某些不规范行为或服务质量下降的问题，短期内应考虑加强公私两大体系之间的沟通与交流，并尽快完善定额资助制度，对受资助机构的服务项目和财务状况作出有效的监督。而从中长期来讲，应尽快建立服务设施承包投标机制和服务绩效评估制度，做到有章可循。(5)引进竞争机制是民营化成功的关键，也是完善“官资民营”、“官办民营”模式的必要步骤，它不仅可以对促进民营机构之间的良性竞争，提高成本效益的管理意识起到积极作用，而且有利于健全和发展澳门社会福利服务体系，实现特别行政区政府及时有效地回应澳门社会之所需的宗旨。（原载林瑞光编《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第 63 期， 2004 年 3 月） 153

对公共行政改革的反思陈卓华*一引言公共行政改革是否有一套标准的“程式”或具体内容？它是否只是一种管理哲学及技巧？公共行政是否时常也可保持“政治中立”？“公共行政”一般是指关于：①与公众有关的事务，须由政府机关或公共团体来处理，通常涉及公共财货( public goods)，以及社会资源再分配(social redistribu- tion)；②涉及政府部门的组织与人员；③关于政府政策的制定过程(public policy making process)，包括政策意念的形成、执行政策、事后评估；④涉及专业管理方法；⑤涉及法律程序。①可是我们不要忽略一点，“公共行政”与“政治”是分不开的，通常公共行政的任务范畴与当地的政治制度有关，例如，如何界定“公共财货”，为何要资源再分配？这与利益团体之间的政治角力有关。政府政策的制定过程通常需要考虑国际政治因素、地方政府与中央政府关系、利益团体的游说、如何使市民接受该政策等。至于法律程序方面，行政机关须提交法律草案予立法机关审议，而立法机关就是一个政治场所，不同政党代表着不同利益团体进行政治辩论。另一方面，公共行政可被视为政治工具，公共行政具有社会控制(soci-*澳门理工学院公共行政高等学校副教授。①Rosenbloom， D．H．， Public Administration： Understanding Management Politics， and Law inthe PublicSector,4th ed．， New York: McGraw-Hill，1998；张润书：《行政学》，台北，三民书局，1987；吴琼恩：《行政学》，台北，三民书局，2001。 154

对公共行政改革的反思 al control)的功能。很多执政党也会推行公共行政改革，以增加其政治认受性。简言之，“公共行政”并非纯粹是“行政管理学”的性质。当我们研究“公共行政改革”之课题时，必须考虑相关的政治因素。西方国家在20世纪七八十年代的公共行政改革多是基于一些政治压力而产生的。二西方的“新公共管理”运动(New Public Management)自1970年代末，英美国家兴起“新公共管理”运动，此运动是针对当时福利主义在欧美国家过度强烈，政府部门过度膨胀，导致浪费公共资源，公共财政出现赤字而展开的。纳税人（尤其是资本家）担心政府支出增加，税项也会随之增加，因此，“新右派”政治力量渐渐抬头。“新公共管理”强调自由市场机制的重要性，由于私人机构的管理较注重诱因( incen- tives)、成本控制、供求平衡、衡工量值、顾客为先、有效资讯管理、独立财务审计等原则，所以私人机构比公共机构更能提高成本效益(cost effec-tiveness)及生产率。因此，公共机构应向私人机构学习管理技巧。“新公共管理”的哲学理念对于资产阶级非常有利，它强调应把社会资源从公共领域( public sector)调回私人领域(private sector)。进一步来说，“新公共管理”包含下列数个重点① ：(1)强调“效率驱动”( efficiency drive)，着重成本意识及绩效量化：(2)组织分权化，管理权下放(decentralization)；(3)推行“流程再造”，缩短公文传递程序，加快政府决策过程；(4)追求卓越(in search of excellence)，着重组织发展及学习，适应环境的改变；(5)结合公、私机构管理技巧及模式，加强绩效评估及员工激励；(6)品质竞争计划( competing for quality)——一些政府部门跟私人公司共同竞争提供某些服务或生产；① Weller, P.and Davis, G．， (eds)，Ⅳ鯽Ideas, Better Government, NSW: Allen＆UnwinPty. Ltd,1996;张润书：《行政学》，台北，三民书局，1987；吴琼恩：《行政学》，台北，三民书局，2001。 155

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (7)政府部门制订“服务承诺”（或称“公民宪章”）；(8)精简架构，削减公务员数目，削减公共支出；( 9 )逐渐废除“铁饭碗”终身聘用政策，改为具有灵活性的合约聘用制；(10)减少“通才”文官，增聘专业人士；(11)着重市民的意见反映，“顾客为先”；(12)把公共机构“市场化”，例如减少国营企业，把部分公共服务“私营化”( privatization )、“公司化” ( corporatization )，或“外包” ( con- tract out)给私人公司承包；(13)推行“代用券”(。oupon)制度，让公共服务的“顾客”有充分自由去选择合心意的公共机构或私人机构，享用其服务。公共机构因此要不断改善服务质量，以争取更多“顾客”享用其服务，以获得更多的政府资助；(14)推行全面品质管理 ( total quality management ) ；(15)持续培训公务员，不断增值；(16)“大政府”要恢复为“小政府”。上述的改革方针在英国及美国首先推行，英国首相撒切尔夫人可说是“新公共管理”的率先实行者，而美国里根总统也紧随其后而推行。撒切尔夫人及里根总统采用新公共管理的策略，其目的除为了改善公共部门的效率之外，也为了削弱高级公务员及国家企业的权力，增加执政党及内阁成员政策制定之权力，把政府的行政部门重新定位，使它们服膺于执政党之下。①虽然“新公共管理”为社会带来颇多好处，使社会资源获得更有效的运用，可是它亦有一些负面影响。“新公共管理”策略使很多政府部门“私营化”，令政府对社会的监控力减弱，政府的职能范围变得越来越少，私人企业集团对于市场空间及公共服务空间的影响力相对增加。倘若私人企业集团缺乏社会道德，唯利是图，损害公共利益，那么后果可能不堪设想。举例来说，英国在1980年代把对牲畜检疫及饲料化验检查鉴定的政府部门私营化，后来，政府对这私营饲料检查鉴定机构的监管越来越少，而这私营机构受到肉食生产商的干预则越来越大，肉食生产商采用高蛋白质的饲料饲养牛①Weller，P. and Davis G.，(eds),，New Ideas，Better Government， NSW:Alien & UnwinPty. Ltd,1996. 156

对公共行政改革的反思只，超出安全标准，但私营饲料检查鉴定公司受到肉食生产商之巨大压力，被迫保持缄默。最后，英国暴发疯牛病，背后黑幕才逐渐被揭发。①新公共管理的另一个负面影响是减弱了政府的“资源再分配”之功能。资本主义的内在矛盾会导致贫富悬殊日益严重，公共服务很多时候也有“资源再分配”的功能，如果把大部分的公共服务私营化，甚至推行“用者自付”计划，政府的“资源再分配”功能便会削弱，那么低下阶层人土将可能获得更少的资源，他们的生活质量将会进一步下降。三澳门公共行政改革的步伐亚洲多个政府自1990年代初起，纷纷模仿西方国家的“新公共管理”改革路向，颇多亚洲政府领导人希望借着公共行政改革来提高公共服务的质量，节省公共支出，最终是为了增加政府的政治认受性(political legiti- macy)。澳门特别行政区政府在2000年施政报告中提及有关公共行政改革的内容有下列数点：(1)精简政府架构，节省公共开支，例如，把“澳门基金会”与“澳门发展与合作基金会”合并；(2)提高公务员效率，向市民提供更优质的公共服务；(3)提高公共机构的透明度，乐于接受社会监察；(4)加强公共机构之人力资源的绩效评估及在职培训；(5)公共行政现代化，提高科技水平；(6)建立新公共行政文化，增强公务员的社会责任感；(7)加强“审计署”的职能，促使各公共行政部门提高效益，善用公共资源；(8)加强“廉政公署”的工作，建设廉洁的公共行政架构；(9)在社会福利服务发展方面，政府会加强与民间团体的合作，充分利用民间社会的资源。在2001年的施政报告中，澳门特别行政区政府提出更进一步的改革方针：①Ratzan Scott, Mad Cow Crisis: Health and the Public Good, London: UCL Press,1998. 157

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (1)推行“衡工量值式”的政府账目审计方法；(2)增加“审计署”的法定权力；(3)加强公共会计的规范化；(4)对市民的意见及投诉，加快作出处理和回应；(5)简化市民申请公共服务的程序及手续；(6)给市民提供更多的沟通渠道，便利市民查询有关公共服务的资讯；(7)加强法治制度；(8)加强打击贪污；(9)强化公仆观念，提高行政效率；(10)改善绩效评核制度；(11)广泛地推行“服务承诺”计划；(12)重新检讨公共行政部门的结构及人员编制；(13)引入私人企业管理的模式，尝试采用品质管理认证方法(例如ISO 9000)；(14)改善公务员之招聘及遴选方法。在2002年的施政报告中提及有关公共行政改革的有下列数点：(1)积极改善公共部门的“臃肿性”，减少职能重叠的情况；(2)努力推动“电子政府”计划，进一步改善政府与市民的沟通；(3)尽量以“一站式”逻辑，为市民提供公共服务；(4)改善执行公共政策的繁冗程序；(5)推行法律改革；(6)设立“民政总署”，提高社区民政服务管理之效率，从而加快改善市民生活质素；(7)研究政府如何应对危机，提高统筹协调及快速应变之能力；(8)检讨公务员的奖惩体制；(9)加强打击贪污。四总结综合澳门特别行政区近年一连串的公共行政改革的措施，我们可发现，这个小小的城市，竟可紧贴世界公共行政改革的“潮流”，至少在政策思维 158

对公共行政改革的反思 ( policy paradigm)上已有颇大的突破，这是令人欣喜的。至于在具体落实改革措施的成效方面，则仍需一些时间，让有关部门的人员逐渐适应新的制度文化。因为正式的制度( formal institutions)可以一夕改变，但非正式的制度( informal institutions)存在于人的价值观里，不可能在短时间内改变。因此，推行公共行政改革不宜太过急进，需要考虑公务员的集体意见，倾听各利益团体的声音。另外，在推行“私营化”及“外判”计划时，政府要注意对公共利益的保障，以及对提供公共服务的私人企业之监管，不要重蹈西方国家之覆辙。若处理得宜，公共行政改革可增加市民对政府的政治认受性，进而促进社会的稳定与繁荣。（原载吴志良、杨允中等编《澳门2002》，澳门，澳门基金会，2002年6月） 159

澳门人文社会科学研究文选·行政卷澳门特区行政改革：特色与路向陈瑞莲*1999年12月20日，澳门顺利回归祖国。回归四年来，在特别行政区政府和各方面的努力下，澳门摆脱了回归前连续四年的负增长①，取得了明显的经济效益和社会效益。本地生产总值2000年比1999年增长1.5%；2001年比2000年增长o．2%；2002年比2001年增长8.4%。2003年虽然遭受“非典”的严重冲击，本地生产总值仍在2002年较大升幅的基础上保持了上升的势头。②究竟是什么原因使澳门的经济绩效和社会发展在短短的几年内有如此大的变化呢？从公共行政学的视角看，澳门经济社会的发展离不开澳门特别行政区政府坚持不懈、卓有成效的行政改革。几年来，特别行政区政府从机制调整、体制革新、职能理顺、架构重组、文化塑造等方面进行的卓有成效的行政改革，是澳门经济社会发展的重要推动力。因此，研究探讨澳门行政改革的特色与路向，有助于我们更全面地了解澳门及其经济社会发展变化的底蕴，对于丰富、深化行政区域与行政改革理论的研究也具有重要的理论意义。一澳门特别行政区行政改革的主要特色（一）以民为本、服务市民的改革宗旨“民本”观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革*中山大学行政管理研究中心副主任、教授。①《澳门日报》，2002年10月29日。②何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。 160

澳门特区行政改革：特色与路向普遍追求的价值目标。“民之所欲，天必从之”，“政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心”，民心向背决定政策的认同与推行效果的好坏，更决定着政权的兴衰存亡。“以民为本”的政府，不是高高在上、敷衍塞责的官僚机构，而是肩负使命感、责任感的管理者和服务者，它必须以民众的福祉为基点，以民众的需要为依归，为民众提供更多的优质服务。对此，澳门特别行政区政府成立之初，就明确了“以民为本，服务市民”的施政和改革宗旨。何厚铧在就任特首后的第一份施政报告中指出：“澳门特别行政区的主人翁正是全澳市民，只有获得他们的参与和支持，政府的施政才能展开无碍，澳门的未来才能取得成功。”①正是基于这一宗旨，几年来澳门特别行政区政府都把行政改革的重心放在如何拉近与市民的距离，以更好地服务市民之上。例如，行政改革过程中反复强调公务员要树立公仆观念，广泛推行“服务承诺”计划，全面推行和深化“一站式”服务，优化服务流程，简化市民办事的程序和手续，方便市民查询有关公共服务的咨询，为市民提供方便快捷优质的服务，并组成跨部门、跨范畴的专责小组来处理市民的投诉，等等。在2004年的施政报告中，特首何厚铧进一步强调， “任何施政措施，必须力争最大的民意认同，使所有工作符合市民的最大利益，并能真正顺利推行。这是特别行政区政府过去、现在和未来都坚定奉行的施政原则。政府未来一年的施政路向，将继续以市民为本位，突出重点，同时兼顾多元”②。（二）“固本培元，稳健发展”的改革方式新制度学派认为，制度的改革或变迁过程，一般分为激进式和渐进式两种方式。行政改革选择何种方式，取决于改革的初始条件和改革成本。澳门回归后的行政改革，面对的初始条件是资本主义制度发育不足，市场经济制度水平较低，政治、法律、经济制度存在缺陷。但在“一国两制”的条件下，澳门的行政改革不是转轨型的改革而属调适型的改革。澳门的行政改革成本，涉及实施成本和摩擦成本。实施成本包括搜寻、学习和改①何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。②何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。 161

澳门人文社会科学研究文选·行政卷变制度安排的成本；摩擦成本则是因利益的冲突而导致的损失。行政改革必然涉及政府架构、职能的变更，涉及社会利益格局的调整。任何一个细小的变动都可能牵一发而动全身，任何一个失误都可能影响到社会的稳定，进而增大改革的风险与不确定性。对于澳门来说，稳定显得更加突出与重要，那就是澳门社会才经历过政权回归的历史大变革，仍处于发展初期，需要一个相对稳定的过程，不能一蹴而就；同时，澳葡政府时期遗留下来的积弊也不是一下子就能消除的，许多管理体制方面的不顺还在调适，许多运行机制方面的不畅还有待磨合，行政人员的素质还有待提高。“如果改革操之过急，就会导致用改革的速度来牺牲改革的素质”①，进而影响稳定发展。因此，澳门回归后的行政改革必然是在充分协调、平衡各种利益的基础上，逐步推进、稳健发展的过程。澳门特别行政区政府稳健发展的改革主要表现为遵循先易后难和由局部改革向全面改革逐步推进的路径。早在2000年3月，特首何厚铧就在其施政报告中提出：“在特区初期，必须以‘固本培元，稳健发展’为政府整体政策的基本目标。这个目标不但构成本年度施政报告的主题，在未来几年，它依然是特区政府和全体市民共同努力的主要方向。”②在2003年施政报告中何厚铧又重申这一改革理念：“必须量力而为，不能好大喜功；不具可行性的工作决不能做；必须次第推行、长期积累地工作，决不能不顾质量和效益，强行加快进度。我们宁可谨慎一些，也不要得到那些严重损害市民利益的后果。”③ 从回归四年来特别行政区政府的改革实践来看，我们不难发现，循序渐进的改革理念一直贯彻始终。例如，根据基本法第95条和第96条的相关规定，澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。在2002年元旦“民政总署”正式诞生之前，特别行政区政府采取了缓期过渡的做法，先把原澳葡政府时期的澳门市政议会和澳门市政执行委员会，改组为临时澳门市政议会和临时澳门市政执行委员会；原海岛市政议会和海岛市政执行委员会，改组为临时澳门海岛市政议会和临时海岛执行委员会。又如，关于澳门博彩业引入竞争机制问题，特别行政区政府采取了先进行①何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。②何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》。③何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零三年财政年度施政报告》。 162

澳门特区行政改革：特色与路向客观全面和细致的分析研究，在此基础上再制定长远的博彩业规划和管制政策，最后于2003年正式实施的步步推进策略，而不是“毕其功于一役”。（三）政府主导的制度创新过程社会的制度变迁和制度创新有两种基本形态，一是从上到下由政府主动发起的制度创新，即“强制性制度变迁”，二是来自市场和民间的由下而上的制度创新，即“诱致性制度变迁”。二者生成的前提和条件各不一样。前者主要是指社会转型阶段，制度发育不全，制度供给严重短缺，因而需要政府担当制度创新主体，以节约当事人进行创新的高额成本，形成规模效益，避免社会震荡；后者一般是指社会稳定和市场发育成熟时期，经济主体和当事人在市场这只“看不见的手”的自由导引下，自发进行的制度创新。澳门特别行政区政府所进行的行政改革，属于典型的政府主导的制度创新过程。澳门的政府主导型制度改革主要表现在：特别行政区政府在“一国两制、澳人治澳”和高度自治的大原则下设置制度改革的基本路向和原则；代表澳门人民行使治权，以制度供给者的身份，通过法律、法规和政策等手段实施制度供给。一方面，澳门特别行政区政府“以强势政府的姿态出现”，废除了葡国管治时期的总督专制体制，重新构建了行政（特首）主导下立法、行政和司法三权分立，又相互制衡和相互配合的政府体制。同时精简、合并政府架构，把澳葡政府时期的七个司合并为五个司，相继建立了“民政总署”、 “海关”、审计署、警察总局、三级法院、廉政公署(CCAC)、法务局等机构，“实现了公共行政组织的规范性、完整性和合理性”。另一方面，特别行政区政府坚持体制内改革和体制外推进双管齐下的策略，依靠市场、社会和民间的力量来促进和配合政府方面的改革。注重加强与民间的沟通，增加施政的透明度，接受传媒的监督，并进一步发挥各个专门委员会的咨询功能。正是特别行政区政府一改以往澳葡政府的“夕阳”心理，以“朝阳”的心态奉行积极干预的政策，才可能在短时间内使澳门发生令人耳目一新的可喜变化。（四）与时俱进、与国际接轨的改革思路当今世界是经济全球化、信息化、知识化和网络化的时代。20世纪七 163

澳门人文社会科学研究文选·行政卷八十年代发轫于英国、新西兰等国的“西方政府的治道变革”运动，很快波及美国、加拿大、澳大利亚等主要市场经济发达国家。西方国家普遍实行的这场基于市场化、信息化、知识化的治道变革运动，又称为“再造政府”或“政府重塑”运动。其主要出发点就在于：导入市场竞争机制，利用先进信息科技，借鉴企业管理精髓，突破传统官僚体制，进而使当代政府符合民主、服务、责任、高效、廉洁、透明的基本诉求。澳门回归以来，特别行政区政府着手行政改革的时间虽然不长，但把握了时代的脉搏，因应了世界的潮流，吸收借鉴了“企业家政府”和“新公共管理运动”理论中的诸多精华。例如，特别行政区政府广泛推行“服务承诺”计划和“一站式”服务，以加强公共行政的问责性和高效性。同时，在个别部门尝试引入企业管理的先进模式，实行IS09000品质管理认证，取得经验后逐步推广；积极构建“信息高速公路”，应用电子交换数据(EDI)等现代化系统，努力建设电子政府。又如，澳门回归后，特别行政区政府顺应时势的发展和各界的要求，在已进行的优化行政服务的基础上，进一步加大了行政改革的力度，其中的一个重要举措，就是于2002年9月设立了专门推进澳门特别行政区改革的公共行政观察站。公共行政观察站的职能是：收集关于其他国家、地区行政现代化的资料，并编制报告书；就行政现代化尤其是优化行政运作及架构、提高行政效率等事宜，进行评估分析，并提出相关建议；跟进上述事宜采取的措施的执行情况；就公职法律制度的修订建议发表意见；对精简公共行政架构发表意见等。观察站的成员除专家学者、社会人士外，还包括行政长官办公室代表、各司长办公室代表以及各专责部门代表等负责具体执行工作的政府部门人员等。观察站下设以行政现代化、优化行政运作及服务、行政组织合理化为目标的专责小组。行政现代化小组负责搜集外地有关公共行政改革的相关资料，详细研究体制现存的问题，提出推行公共行政发展的大方向；优化行政运作及服务小组负责简化行政程序，提高行政效率和服务质量，检查服务承诺、IS09000品质管理认证、投诉机制、一站式服务、电子政府等措施的成效；行政组织合理化小组则负责研究解决部门架构臃肿、职能重叠以及队伍建设等问题。澳门公共行政观察站的设立及其运作，反映了澳门特别行政区政府积极推进改革，与时俱进、与国际接轨的改革思路。 164

澳门特区行政改革：特色与路向上述情况表明，澳门回归四年来，特别行政区政府所作的一系列行政改革取得了可喜的成就，形成了鲜明的特色。但毋庸讳言，澳门的改革又不可避免地存在些许不足。(1)政府官僚主义的残余依然存在。澳葡政府时期特别是澳门进入后过渡期以后，澳葡政府的“夕阳”心态十分明显，官僚主义盛行，效率低下。受此影响，澳门回归以来政府虽一再倡导塑造新型行政文化，培育公仆精神，但办事文过饰非、互相推诿、效率不高等官僚主义的残余尚未肃清。(2)官民比例（公务员数量与总人口的比重）偏大，公务员素质有待提高。目前澳门的公务员规模仍显庞大。同时，由于回归时间短，“澳人治澳”政策下特别行政区政府的公务员，尤其是部分中高层公务员，虽有朝气和活力，但管治经验和能力尚有待丰富和提高。(3)政府职能有待进一步理顺，政府架构还需精简。特别行政区政府成立后，对澳葡政府时期的政府职能进行了调整，将其划分为行政法务、经济财政、保安、社会文化、运输工务等五大范畴，并按照“破”“立”结合的原则，建立健全和重组了相应的机构。但目前有关部门的职能并未完全理顺，相关部门之间职能重叠、交叉的问题尚未很好解决。(4)行政法制建设有待加强。澳门是一个自由市场经济主导下的法治社会，需要健全和完善的法律体系作保障。但澳门原来适用的是葡国法律，大部分澳门人并不认识和熟悉这些葡文法律，因而法律本地化工作仍任重道远。而且，在“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”的法治环境下，不仅需要传承那些与基本法不相抵触的原有法律制度，更加需要出台和制定与特别行政区发展相适应的法律、法规体系，而目前这方面的工作仍较薄弱。此外，政府行政程序的现代化等方面也还有许多工作要做。二深化澳门特别行政区行政改革的基本路向（一）树立“权变的”和“可持续的”行政改革观根据行政生态原理，政府系统只是社会生态系统的一个子系统，政府组织必须和内、外环境之间进行持续的物质、能量和信息等的交换，以维 165

澳门人文社会科学研究文选·行政卷系行政生态平衡。但一个不争的事实是：无论是政府组织内部的结构，抑或是政府组织外部的环境，皆是动态变化的、永恒发展的。因此，对于政府系统来说，局部和短暂的稳定和延续只是相对的，持续的改革和创新却是绝对的，任何一个政府都应该而且必须因应权变的行政生态环境，进行可持续的行政改革和政府创新。从近现代以来世界主要国家政府改革的实践来看，它们都曾在不同的时期，面对“内忧外困”的社会环境以及来自社会的强烈诉求，并对政府自身进行不断的调整和改革。从早期的古典管理学派到后来的行为主义理论，从系统权变学派再到今日之“管理主义”或“新公共管理运动”管理理论的不断传承与创新，正反映了政府管理持续改革与再造的生动实践。因此，从适应形势发展和深化改革的角度看，澳门在今后的改革过程中既要坚持“固本培元，稳健发展”的改革方式，又要注意培养人们的开放意识和创新观念，勇于解决政府体制中存在的种种问题，在改革中不断完善政府自身。（二）重塑澳门的公共行政精神和公共行政文化早在1999年，何厚铧先生就在其《参选政纲》中指出， “作为人和社会的存在根基，文化使命无疑属于一个天经地义的永恒课题”①。在当选特首后每年的施政报告中，他一再强调培育澳门行政文化和公仆精神的问题，认为澳门走上复兴之路，人文建设的重要性更日益凸显。善良、多元、接纳、共融，是澳门优秀的人文传统，是社会魅力的精华所在，只有这个传统不断地成为整体社会的生命自觉，才能有效地促进澳门的改革并维护改革的成果。可见，重塑澳门的公共行政精神和公共行政文化，是特别行政区政府深化改革的基础工作，因为精神和文化的东西是潜移默化的，有着极强的惯性作用。必须承认，直至今日澳门社会仍残存的效率不高、程序繁冗等官场文化，有其产生的渊源和孕育的土壤。400多年来保守的葡萄牙行政文化移植到澳门后，已经在澳门“生根发芽”，短期之内甚至今后很长一段时间，这种嫁接的传统行政文化很难一时革故鼎新。这更加彰显了重塑澳门公共行政精神和公共行政文化，以先进的与时俱进的文化代替传统的过时①何厚铧：《1999年参选政纲》。 166

澳门特区行政改革：特色与路向的文化的重要性和迫切性。澳门未来的公共行政精神和行政文化，应植根于现代自由市场经济和民主宪政的基本理念，既要继承中华传统行政文化的精髓，又要吸取当今国际公共行政的主流理念，确立和践行民主行政、服务行政、责任行政、高效行政、透明行政、廉洁行政等基本价值理念。（三）打造澳门特别行政区政府独特的国际竞争力总部设在瑞士日内瓦的世界经济论坛每年都发布一份全球竞争力报告。其中以贸易与投资的开放程度、政府的作用、金融、基础结构、技术、管理、人力及政府公共机构八项指标作为评估基准。笔者认为，虽然这些评估标准的科学性有待商榷，但从中可以看出，全球竞争力的强弱，不在于国家的大小，根本的是看它的政府国际竞争力如何。像芬兰、新加坡、瑞士、丹麦等都是领土小国，以及包括中国台湾、中国香港在内的地区皆为微型政治经济体，之所以能创造出惊人的经济奇迹并有很大的国际影响力，关键的因素都在于它们拥有一个国际竞争能力很强的政府作支撑。从这一角度来看，未来澳门特别行政区政府的行政改革，必须塑造全新的“朝阳政府”的良好形象，全面提升政府能力，着力利用和发挥自己独一无二的特色和比较优势，如东方的“拉斯维加斯” （旅游博彩业发达）、400多年多元文化交会的“聚宝盆”、联系拉丁语系国家与欧盟的中介和桥梁、休闲观光的旅游城市等，使澳门的国际形象和政府国际竞争力具有鲜明特色。（四）建立健全“次区域化”视野下的政府全面合作的制度安排当今世界经济全球化和区域化潮流已是势不可挡。为应对全球化的冲击，各民族国家和地区政府纷纷走向联合与合作。欧盟、东盟等国际组织及国家问的合作与协调，以及国内“长三角”、 “珠三角”乃至“泛珠三角”的建设都明显地反映了这种趋势。这更表明澳门特别行政区政府应该谋区域政府合作发展的长远大计。诚如特首何厚铧所言，在顺应经济全球化的潮流中，加强区域合作是我们的优先考虑。从区域合作的需要和可能性出发，加快与大珠三角，尤其是与珠海、粤西地区的经济融合，始终应处澳门对外合作的优先位置。我们还应开始认真思考，如何在未来几年内逐步透过与内地粤西、西南地区，东盟国家的多层次合作，配合“中国一东盟自由贸易区”的战略安排，使澳门成为这个自由贸易区的一个参与者 167

澳门人文社会科学研究文选·行政卷和受益者。①可见，澳门回归以来，特别行政区政府已从战略高度意识到区域政府合作的重要性和必要性，也建构了不少政府合作的机制与渠道，并在合作实践中取得了很多看得见、摸得着的“双赢”或“共赢”效益。但我们认为，为了使“一国两制”下粤澳、闽澳、粤港澳或其他地方其他形式的地方政府合作，步入一个健康、平稳和有序的轨道，必须全面建立一套健全政府合作的长效运作体制和机制，或者称为政府合作的制度安排和基本平台。因为从目前来看，粤港澳行政首长或高层官方的定期会晤制度、粤港（澳）联席会议、常设的“粤澳合作联络小组”等相关的合作制度或组织虽已建立，但大量行业性、职能性的事项还需要其他机制或组织来协调解决。因此，澳门特别行政区政府应充分挖掘“一国两制”下的制度资源，与其他地方的政府探讨建立更多的政府合作的制度安排。这种政府合作的制度安排，除了上述的官方合作机制，还应有半官方的合作机制。半官方合作机制主要由双方的官方职能部门、半官方机构及行业商会参与。可喜的是，《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》已于2003 年11月签署，并于2004年1月1日正式实施，这将为澳门特别行政区进一步发展带来全新的、重大的发展机遇，为澳门参与区域合作提供更为有利的条件和制度平台。（原载《中国行政管理》，北京，中国行政管理杂志社，2004年第1期）①何厚铧：《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。 168

固本培元、循序渐进——澳门公共行政改革刍议李略*一澳门公共行政简介澳门位于中国东南沿海，地处珠江三角洲的西岸，距香港60公里，距广州145公里。澳门的总面积因为填海造地已由19世纪的约10平方公里逐步扩展至今日的约27平方公里。澳门包括澳门半岛、氹仔和路环两个离岛，现有人口约44万，每年游客超过1000万人次。①在2003年，澳门的人均本地生产总值为142638澳门元②，折合约17829美元，在亚洲属高收入之列。澳门在被葡萄牙人统治了400多年后，于1999年12月20日回归祖国。根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，设立澳门特别行政区，按照“一个国家，两种制度”的方针，“澳人治澳”、“高度自治”，保持原有的资本主义制度和生活方式，50年不变。③因此，澳门特别行政区的政治体制基本上沿袭了澳葡时代的特点，下面给予简单的介绍。澳门在葡萄牙人统治的400多年中，政治制度也不断发生变化，最终形成了行政、立法、司法相对独立，以行政为主导的政治制度。特别行政区政府也继承了这一特点：行政长官拥有很大的权力，除任命主要官员外，还可以任命 7 位立法会议员。立法会的职权相对弱小，代表性也有限制，除*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、公共行政助理课程主任。①《澳门便览之地理和人口》，澳门特别行政区政府网站。②2004年澳门资料，澳门统计暨普查局，http：//www．dsec．gov．mo/c_ index．html。③《澳门便览之政治体制》，澳门特别行政区政府网站。 169

澳门人文社会科学研究文选·行政卷行政长官任命的7人外，10名由直接选举产生，10名由功能团体间接选举产生①；而司法机构相对独立，法官任期终身。澳门特别行政区政府设司、局、厅、处四级机构。司，是领导辖下公共部门，管理一定施政领域内的行政事务的机构。澳门现有五个司级机构，分管行政法务、经济财政、保安、社会文化、运输工务等五个领域的行政事务。局，是直属于司的单位，履行特定范围内的职能。厅，是局的附属单位，以进行技术设计为特性。处，是局或厅的附属单位，以执行技术工作为特性。②澳门的公共职务的任用方式分为委任和合约两种。委任又可分为临时委任、确定委任和定期委任等，是编制内长期人员的一般任用方式；合约又可分为编制外合约和散位合约等，是非编制人员的任用方式。以确定委任或定期委任方式任用的公共行政工作人员称为公务员，以临时委任或编制外合约方式任用的人员称为服务人员，公务员、服务人员及散位人员均视为澳门公共行政系统的工作人员。③公共行政工作人员中的领导及主管人员，获赋予在公共部门及实体中执行管理、协调及监督工作的概括性权限。其中领导人员是指局长、副局长及同级人员，获任用为部门内最高级官职，隶属于澳门特别行政区行政长官或司长，负责一个公共部门的整体管理及监督工作。主管人员是指厅长、处长及同级人员，获任用为负责协调工作官职，隶属于公共部门的领导层，负责公共部门各附属单位的运作及纪律。领导及主管官职以定期委任方式任用，各个官职的聘任是通过审查候选人履历的方式，由政府自由选择。④1999 年回归时，澳门政府拥有公共行政工作人员 17239 人，在总人口437455⑤人中占3.9%。①《澳门便览之政治体制》，澳门特别行政区政府网站。②《澳门特别行政区公共行政2004》，第三章， “澳门特别行政区公共行政的组织架构”，http: //www. safp. gov. mo/APM/c_ part_ 1/ch_3.htm#3_1。③《澳门特别行政区公共行政2004)，第三章， “澳门特别行政区公共行政的组织架构”，http: //www. safp. gov. mo/APM/c_ part_ 1/ch_3 htm#3_1.④《澳门特别行政区公共行政2004)，第三章， “澳门特别行政区公共行政的组织架构”，http: //www. safp. gov. mo/APM/c_ part_ 1/ch_3.htm#3_ 1.⑤澳门统计暨普查局：《澳门居住人口估计》，参见 http∶∥WWW．dsec．gov．mo/index．asp？Src =chiese/in出cator/c_ dem_ indicator.html。 170

固本培元、循序渐进二稳扎稳打的施政方略回归以后，澳门特别行政区的行政改革贯彻了特首的“固本培元，稳健发展”①的指导思想，并没有一开始就立下任何宏伟目标，而是采取稳扎稳打的策略。从特首的政府工作报告中关于整体施政重点和行政领域的施政重点就可以看出（见表1）。表1 澳门特别行政区政府施政纲领②年份整体政策基本目标或施政重点行政领域施政路向 2000 2001 2002 2003 2004 固本培元，稳健发展固本培元，稳健发展刺激经济，助民解困顾全大局，与时并进与时并进，协调发展按部就班，务实施政强化公仆观念，提高行政效率提升行政效率，落实重大改革持续推行行政改革，提升民生服务水准深化行政改革，建设公平社会回归前后，澳门亟待解决的是社会治安问题，由于澳葡政府的腐败和无所作为，当时黑社会的仇杀已经影响到澳门旅游博彩业的发展，如果特别行政区政府不能在治安问题上取得立竿见影的效果，其他的发展大计都难以实施。其次，澳门公共行政的“三化”问题也亟待进行，即官方语言中文化、公务员本地化和法律本地化。由于澳葡政府很晚才开始着手实施，到澳门回归时，“三化”还差很远才能落实，这无疑为特别行政区政府的施政带来了很大的问题。所以特别行政区政府成立之初，不可能有太大的动作去进行公共行政改革。另一方面，1999年12月20日特别行政区政府成立，2000年的财政预算案已经由中葡两国在之前确定，所以特首的施政报告只能在此预算案的基础上提出。同时，一个新政府的成立，必然要经历一个执政上的尝试及探索阶段，加上1999年澳门整体经济陷入负增长，达-3.0%，所以2000①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》。②根据2000 -2004年澳门特别行政区政府施政报告编制。 171

澳门人文社会科学研究文选·行政卷年的施政报告提出了“固本培元，稳健发展”的整体政策目标。力图承前启后，在了解各种现行政策利弊得失的同时，为未来的发展积累经验，打下基础。在整个社会都强调维持稳定的情况下，在行政领域主张“按部就班，务实施政”就是必然之选了。2000年的施政报告是在2000年3月出台的，同年的11月9日，特首又提出了2001年的施政报告，这时特别行政区成立还不足11个月，所以政策上的持续稳定是非常重要的。因此，2001年的施政报告延续了2000年的整体政策目标，仍然为“固本培元，稳健发展”，但在总结2000年施政经验教训的基础上，在行政领域就提出“强化公仆观念，提高行政效率”的施政路向，要求“以民为本”。加强培训，提高行政效率，同时全面评估现有制度，为进一步改革奠定基础。经过两年的稳妥施政，2002年的施政报告就有了更为积极主动的色彩。面对2001年美国、欧洲国家、日本和中国香港经济形势的萧条，澳门经济从2000年增长4.6%变成2001年增长仅2.1%，失业率也达到了6.4%，特别行政区政府于是提出“刺激经济，助民解困”的施政重点，采取了一系列增加基建、减免税项、扶助贫困的措施；而在行政领域，就提出“提升行政效率，落实重大改革”的施政路向，开始精简架构的改革。重头戏是成立民政总署取代临时市政机构，以优化政府结构，整合资源配置。2002年澳门经济有了较大起色，虽然失业率仍维持在6.3%，但GDP增长达9.5%（按1996年不变价格计算）。政府酝酿让公务员也开始缴纳职业税（之前公务员免缴职业税），于是2003年的施政报告提出“顾全大局，与时并进”的大方向，同时在行政领域提出“持续推行行政改革，提升民生服务水准”的施政路向。经过2003年防治SARS疫情的成功，2004年施政报告更显得信心十足：“与时并进，协调发展”，行政领域更提出“深化行政改革，建设公平社会”的施政路向。总之，仅仅通过施政报告，我们就可以看出澳门特别行政区政府成立以来稳步施政，渐进改革的路径。这一方面大大降低了施政的阻力，使得新成立的特别行政区政府能够逐步熟悉情况，了解民意；另一方面又能逐步实施改进措施，通过提高服务效率，赢得民心支持。下面我们就行政改革的具体措施来详细分析。 172

固本培元、循序渐进三先易后难的渐进式行政改革澳门特别行政区政府建立之初，适逢经济大环境萧条，治安恶化，所以特别行政区政府把重点放在整顿治安上，通过治安部门的组织优化、加强培训等方法，有效地提高了纪律部队的素质和效率，使得治安好转，社会稳定。至于整体行政改革，并没有全面铺开，而是首先对政府部门进行全面评估，掌握进一步改革的基础；其次开展各种培训活动，以提高公务人员的素质，增进对“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”的认识，强化公仆意识；同时运用资讯科技方便市民。最重要的是，这些改革都是帕累托改进式①的，既不减员也不减薪，因此并没有受到公务员的反对。下面就从资源评估、人员培训、提高效率、结构优化、廉政和电子政府等六个方面，来阐述澳门回归四年来，在公共行政改革方面所作出的努力。②（一）组织架构和人力资源评估 2000年初步完成了有关入职、晋升、纪律、评核、奖励等方面的评估及分析，为公共行政的改革奠定了基础；2001年提出有关公共行政部门的设置、结构、职能及人员编制的改革建议方案；2002年建立了公共行政人力资源资料库；2003年制作了《优化行政程式分析报告——2003》，编写《授权机制研究报告》，就精简组织架构设置原则进行调查，“评估民政总署权限工作小组”完成了报告，通过公共行政观察站的工作，比较了其他国家、地区行政状况，并结合澳门的实际情况和需要，对澳门公共行政状况展开了评估工作。（二）人力资源培训 2000年以来特别注重在职培训及职业培训，尤其是在公众接待、法律培训及管理培训方面。2001年启动与新加坡合作的培训机制，安排澳门特①指这种改变至少使一个人受益而没有人受损。②以下资料均来自2000 - 2004年澳门特别行政区政府施政报告及其行政法务领域施政方针政策。 173

澳门人文社会科学研究文选·行政卷别行政区政府的中、高级公务人员参加“中、高级公务员管理发展课程”；在澳门开始为全体公务人员设立“公务员基本培训课程”、法律培训和语言培训等。同时组成了工作评核小组，草拟了有关法规草案，使评核制度日趋完善。2002年共举办了289项特别培训课程、121项专业技术培训课程及86项语言培训课程，还组织公务人员前往中国内地、新加坡、葡国、美国、泰国及其他国家或地区进行交流，全面检讨《澳门公共行政工作人员通则》。2003年举办了公务员交流座谈会，完成了部分法律的草拟工作，包括《评核制度》、《重新定职及转职制度》、《领导及主管人员通则》等。而公务人员的培训主要是依遵全面性、强制性和针对性等几个方面的要求而展开。（三）公众服务效率提高 1．服务承诺2000年在公众服务暨咨询中心和临时澳门市政局推出了“服务承诺”计划；2001年就扩大到16个部门，提供169项承诺项目；2002年增加到22 个部门，提供439项服务承诺项目；到2003年，所有具有对外服务职能的45个政府部门均推行这种服务模式，而部分部门更已实施了全部项目。2．质量认证2001年身份证明局取得IS09001：2000质量管理体系证书后，2002年政府船坞、澳门大学和印务局也相继取得ISO国际认证，到2003年底共有8个政府部门获得了国际水平的认证。3．一站式服务2002年起贸易投资促进局和登记及公证部门推出了“一站式”的服务模式，到2003年底共有9个公共部门提供12种“一站式”服务。2001年起，行政当局所有部门及机构设立接受市民建议、投诉和异议处理的投诉机制，并指定负责人专门跟进。（四）结构优化结构优化也是循序渐进的。2000年首先重组法务局，2001年撤销两个临时市政机构，成立民政总署；2002年将原来的出生登记局和婚姻及死亡登记局合并为新的民事登记局；将原司法官培训中心进行重组并更名为法 174

固本培元、循序渐进律及司法培训中心。（五）廉政与审计回归以后，根据基本法第59条，澳门特别行政区政府设立廉政公署，独立工作，廉政专员直接向行政长官负责，正式取代澳葡政府1992年成立的反贪污暨反行政违法性高级专员公署。2000年8月通过的《廉政公署组织法》授予廉政公署更大的职权，使其与香港的廉政公署类似，能更有效地肃贪倡廉。2001年廉政公署和各部门合作，探讨在行政程式中可能存在的漏洞，并在公共行政部门内发出了有关的廉政指南。2002年采用教育培训、监管和制裁等多种渠道相结合的方式，大力开展廉政建设工作，依法行政和廉洁奉公的公仆文化逐步在澳门形成。审计署配合廉政工作的开展，对政府部门的财政收支进行了研究和审查，并在审计报告的基础上，对资源的不合理利用作出了纠正并对如何合理利用作出了规范。2003年各部门已设立投诉机制，廉洁奉公的内容已作为“公务人员基本培训课程”的主要构成部分，并组织了“阳光法”解释会。（六）电子政府 2000年仅仅加强了政府各部门对中文的使用及对电脑技术的运用。 2001年在电子政府方面就有了较大进展：制订了公共行政服务电子化的目标和具体计划，在4月份成立了电子政府跨部门小组，于年底提交了电子政府的发展策略建议书。政府内部实现了联网，交换诸如统计、地理、街道、人事、市民识别等资料；多个公共部门均设立了网站，让市民可以在网络上查找有关法律、法规等资料。 2002年已经明确，推行电子政府的工作是朝着公共行政管理资讯化和公共服务电子化两方面发展。公共行政管理资讯化的目的是提高政府的行政效率，而公共服务电子化可以突破地域和时间的限制，让公众通过网络设备在任何地点、任何时间申请和办理各种不同的行政手续，或向政府提出咨询和建议，既便利了市民，亦可加强与公众的沟通。2002年还研究并开发了“公证中央资料库”系统，能在网上下载和打印各政府部门首阶段提供的共100多种的政府表格，绝大多数政府部门已建立了自己的网页，方便市民直接查询。部分部门已在互联网上接受办理行政手续，与市民做互 175

澳门人文社会科学研究文选·行政卷动交流。“电子政府整合基建”项目包括设计一个分别以市民、旅客和投资者为对象的政府人口网站，和一个公共行政内部资讯网站，以及跨部门综合投诉处理系统、文件发布收管和公文流程追踪系统，订定了有关电子采购方面的行政程式要求。2003年由多个部门组成的“电子政府工作小组”开始发挥其协调作用，促进各部门共用资源。“电子政府基建”整合方案在2003年全面展开；“公证中央资料库”完成组建；“登记、公证资讯查询中心”也在年底启用。同时，完成了有关电子签署和电子认证的法规草案，共有30个部门约317份表格供市民下载，设立了三个“一站通”资讯服务亭，方便市民及游客使用电子政府的服务。四分析与评论从以上对政府行政改革的简单历史回顾，我们可以发现，整个改革虽然贯彻着先易后难、逐步推进的策略，但其成效不可小觑。据香港大学民意研究计划2003年12月对澳门民意的调查表明，澳门市民对特别行政区政府的满意率高达72%，不满意率仅5%；信任特别行政区政府的比率高达78%，不信任的比率仅3%；对特首的评分也达到了78.1分。在与香港的同类数字对比中，更可以看出澳门特别行政区政府的成功之处。同期香港市民对香港特别行政区政府的满意率仅为17%，而不满意率为51%；信任特别行政区政府的比率为32%，不信任率为38%；对特首的评分为43.8 分①。两者之间的差距不可谓不大。当然这并不能说明澳门的公共行政及其改革一定优于香港，事实上一般学者的印象都是香港的公共行政的效率要远高于澳门。②我认为这一方面可能反映了澳门的后发优势。香港和澳门的起点是不同的，香港的公共行政本来效率已经是比较高了，再提高的空间可能有限，感觉也不明显；而①http://hkupop. hku. hk/chinese/chinese/macau/motp4/morelease, html.②卢兆兴：《香港和澳门的非殖民化比较》，载余振编《双城记——港澳的政治、经济和社会发展》，澳门，澳门社会科学学会，1998。 176

固本培元、循序渐进澳门的公共行政在葡国治理时本来效率低下，回归后的改革提升很大，民众感觉也很明显，所以民意调查显示澳门的数字要远比香港好。另一方面，也反映了双方民众期望值的差异。香港作为亚洲金融、贸易中心，人均GDP高达24000多美元，远高于澳门，甚至高于英国；香港的教育水平也高于澳门，中产阶级人数众多，在港英政府统治下享有较高的自由和权利。虽然香港的民主发展滞后，但回归前彭定康的改革也曾给予香港人极大的期望，期望过高也是造成香港政府民意调查数字不理想的原因之一。而澳门主要依赖博彩业，人均GDP远低于香港，教育水平也相对较低，而且相当一部分民众是内地新移民，其难民心态与1960 -1970年代香港人的心态类似，民众的期望值相对较低，所以反映在民意调查上，对政府的评价就较高。另外，这在一定程度上反映了两地经济发展状况的差异。经济成效会在很大程度上影响市民对政府的评价，当经济高速发展时，民众的评价自然较高，反之当经济停滞或衰退时，民众就容易对政府有怨气。美国总统大选时也有同样的现象，当经济好时，总统一般容易连任；经济差时，总统很难连任。我们看一下港澳两地回归后经济发展的数据就不难得出这一结论（见表2），澳门回归之前连续四年经济负增长，但2000年开始正增长，政府开支也有盈余，所以民众高兴，对政府宽容；而香港在回归前几乎都是两位数的增长，恰恰回归后赶上亚洲金融风暴，从1998年开始负增长，政府结余也开始出现赤字。市民和政府压力都很大，怨气就难免了。表2 香港和澳门统计数字对比a来自澳门统计暨普查局网站；b来自香港政府统计处网站；c来自澳门政府财政局公共会计网站；d来自香港政府财经事务及库务局（库务科）网站。 177

澳门人文社会科学研究文选·行政卷最后，毋庸讳言，港澳两地政府施政理念的不同对公共行政改革的结果也有很大影响。何厚铧政府固本培元，稳健施政，虽没有提出什么宏大的改革计划和理念，但从最紧迫的治安人手，治安的迅速好转，也为特别行政区政府树立了高效的形象。之后，通过人力资源的考察和评估、大规模的培训，把施政重点放到了提高效率、增强服务上面，这最利于赢得民心。同时也做了一些结构优化、廉政和电子政务等方面的改革，整个行政改革先易后难，循序渐进，基本上没有裁员减薪，避免了公务员的反弹，也赢得了市民的赞同。反观香港特别行政区政府在施政之初，雄心勃勃，提出了许多大计划，比如八万五房屋兴建计划、科学园计划、大规模土地发展计划、基础设施建设计划等，使1998年的经常开支增加77亿港元，2001年经常开支增加至186亿港元，5年间非经常性开支达到880亿港元①，与此同时却没有预计到香港经济的负增长，导致大多数计划不了了之，赤字也越来越多。老子说，治大国如烹小鲜，尤其是新上任，更要固本培元，循序渐进；况且政府机构即使效率高，惯性也大，在威望还没有确立起来之前就大兴土木、劳民伤财，难免招致民怨沸腾。紧接而来的经济萧条，不仅使许多宏伟计划付诸流水，使政府失信于民，而且政府也一改出手阔绰的豪气，开始开源节流。公务员改革也只有实行引人注目的双减：减人手、减薪酬，也因此激起反弹，导致公务员士气低落，甚至上街游行。总之，经济成效在很大程度上影响了对政府的评价，后发优势也有利于满足市民不太高的期望，而循序渐进的改革方案更使得澳门特别行政区公共行政改革开局良好，当然这并不意味着澳门的公共行政已经尽善尽美，正如何厚铧特首在施政报告中指出的那样:“未来一年，将是公共行政改革朝着纵深方向继续发展的一年。”② 随着以民为本的施政理念的贯彻，希望澳门特别行政区的公共行政能百尺竿头，更进一步。（原载李向玉主编《澳门理工学报》，澳门，澳门理工学院，总第16期，2004年第4期）①《中华人民共和国香港特别行政区政府一九九七年施政报告》。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零四年财政年度施政报告》。 178

现代政府改革理念与澳门公共行政改革周潭* 陈瑞莲** 澳门回归后，市民对澳门公共行政改革的要求强烈，希望通过改革提高政府公务员与整个行政架构的运作效率，使社会“走向开放与透明”；政府也希望通过公共行政改革“赢回市民的信心”。回归近五年来，澳门特别行政区政府顺应时代与澳门公众的要求，在“以民为本”的基本改革取向背景下，进行了打造“服务型政府”、“学习型政府”、“有限政府”的公共行政改革。一强调“服务行政”，打造“服务型政府”，提升政府服务质量澳门回归后，新成立的特别行政区政府针对澳门旅游博彩城市的特点，顺应现代政府公共部门改革的“服务承诺制”潮流，提出了打造“服务行政”的改革思路。首先，强调政府职能的转变，在确保以民为本和廉洁高效的原则下，要求公务员思维由官僚向公仆作根本性转变，增进服务意识。澳葡时期的行政职能交叉重复，扯皮推诿现象严重。行政职务也多由葡人所担任，他们身在澳门心在葡国，对澳门缺乏归属感，对发展澳门经济，改善市民生活没有长远计划；对民间的诉求也是视而不见，充耳不闻，致使澳葡政府形象不佳。因此，澳门特别行政区政府成立后，就努力营造一个以公众利益为依归的服务型政府。在进行职能转变的基础上，设立了“民政总署”，提高社区民政服务管理效率，加快改善市民生活质量的步伐；研究政府如何应对危机，提高统筹协调和快速应变能力；积极改善公共部门的“臃肿”*周潭，华南师范大学政治与行政学院副教授，中山大学管理学博士。**陈瑞莲，中山大学行政管理研究中心副主任、教授。 179

澳门人文社会科学研究文选·行政卷现状，减少职能重叠现象。其次，大力推行服务承诺计划。澳门政府在1999 - 2003年的施政报告中都提出要在政府部门推行IS09000服务承诺计划。例如，何厚铧在2001 年澳门特别行政区政府的施政报告中就提出“广泛地推行‘服务承诺，计划；引入私人企业管理的模式，尝试采用品质管理认证方法(例如ISO 9000)”；2002年提出“尽量以‘一站式’逻辑，为市民提供公共服务”；2003年进一步提出“继续推广和深化‘一站式，服务之外，将加紧筹建功能高度集中的一站式民政综合服务中心，全面推广服务承诺”；在社会福利服务发展方面，政府会加强与民间团体的合作，充分利用民间社会的资源。再次，加强监督机关对公共行政部门与公职人员的监管，制定多种具体措施使政府接受公众的监督。例如，确立以民为本的施政理念，回应市民诉求，实践急市民所急、想市民所想的承诺；规定公务员办公时间必须佩戴工作证，通过不同方式保持与市民的紧密接触；指令所有政策局设法积极开放议政渠道，为众多咨询委员会、法定委员会及机构注入具有专业知识的有识之土；要求各政府部门不能以理所当然的态度让市民接受政府的政策，要以谦虚、开放和诚恳的态度争取社会的信任和支持；等等。2004年又在原有单个部门投诉机制的基础上，针对市民投诉事项的特殊性和复杂性，组成跨部门、跨范畴的专责小组来处理，对市民的意见及投诉，加快作出处理和回应。同时，政府就民政事务加强管理层和市民的直接沟通，由目前的管理层公开例会进展到领导及主管人员前往基层的各区服务站，实地了解情况及听取市民意见。此外，除对组织实施“服务承诺”作出监督外，澳门特别行政区政府还准备设立部门间的“对内服务承诺”机制，以提供跟进支持。最后，努力推动“电子政府”计划，进一步改善政府与市民的沟通。通过“电子政府”建设，简化市民申请公共服务的程序及手续，给市民提供更多沟通渠道，便利市民查询有关公共服务的资讯；积极拓展服务行政的外部机制，聘请专业顾问公司或有经验的专业人士对现时的行政架构，特别是对直接服务市民的政府部门，进行评估与研究，找出其长处与不足，扬长避短，以期主动改善。政府自身也积极拓展辅助服务，完善服务行政的内部机制，鼓励公务员对政府工作提出切实可行的建议。通过“服务政府”理念的贯彻，澳门特别行政区政府服务质量得到了明显的改善，政府形象也大为改观。一是提高了公务员素质和服务意 180

现代政府改革理念与澳门公共行政改革识。澳葡政府时期公务员体制中存在着服务意识不强、办事效率低下，以及缺乏完善的培训机制和考核机制等问题。特别行政区政府实行的“服务行政”的改革措施，有效地改变了这种状况，建立起了新的公共行政文化，强化了公务员的“公仆”服务意识，较好地体现了政府施政“以民为本”的方针。二是提高了政府行政管理效率。随着政府机构的精简、政府职能的优化以及公务人员“公仆”服务意识的提高，政府部门的工作效率有了一定的提高。而改善执行公共政策的繁冗程序，大力推行“电子政务”和“一站式”服务等，大大方便了企业和群众，提高了政府行政效率，也促进了政府廉政建设，提高了政府的公信力。二倡导“责任行政”，打造“有限政府”，提升政府竞争力“有限政府”理念是从政府职能的演变中发展出来的政府治理理念。政府职能从“守夜人”角色到“全能主义”政府的变化，使人们从政府管治实践中认识到，政府的作用范围不能太小，也不能太大，政府规模必须适当；政府也不是什么都管就好，而必须是“该出手时就出手”，不该出手时就别乱出手，应有所为，有所不为。相应地，政府所承担的责任也必须是明确而有限的，必须是在自己应该发挥作用的领域和限度内承担起相应的责任，建立有限且有效的政府已成为各国各地区政府的施政目标。在各国公共行政纷纷对政府规模进行检讨时，澳门公众认为，澳门50多万的总人口，却有17000多名公职人员，71个“中央”级政府机构和为数不少的地方基层机构，无论从机构数量还是公职人员数量看都是比较庞大的① 。澳葡政府在其管治时期留给公众庸碌无为却又高高在上的印象，更激发了人①也有观点认为澳门公职人员中属于公务员的，其所占总劳动人口的比重也不大，只是由于对公职人员的分类标准与统计口径不同，以致有不同的理解，实际上澳门公务员人数并不多至过分的程度。澳门特别行政区公务员泛指公共行政工作的所有工作人员，分为编制内人员、依公职法聘用的合约雇用的人员、其他人员三大类。其工作性质包括立法、行政和司法三大类的人员，也包括警察、消防员、海关人员、工人、公立学校教师、公立医院医护人员等。人员总数在1999年为17239人，占劳动总人口的8.23%，2002年为17368人，占总人口的8.12%。但各种研究表明，澳门各类机构数量的确是多了一些。如澳门发展策略研究中心的《澳门政府规模与服务质素研究报告》认为，与发达国家及文莱、冰岛、巴林、马耳他等微型国家相比，中国澳门的公务员人数与人口比例都是较高的。 181

澳门人文社会科学研究文选·行政卷们对政府规模过大的不满。总体来看，原澳门政府架构存在的问题主要体现在以下几方面。一是事权分散，职能交叉，机构重叠。如司法政务司与保安政务司，行政与教育暨青年事务司与传播、旅游暨文化政务司及社会事务暨预算政务司之间多有职能重叠之处。二是行政架构功能不全、监督不力。如廉政公署对于行政违法的案件只有提出改善的建议与劝告的权力，不拥有司法权，完成调查后仅可将情况向行政立法会报告，提出建议，对及时纠正政府的行为，提高政府的廉洁形象起不到应有的积极作用。它从1990年成立至澳门回归前，一直没有建树，人称它是“一只没有牙的老虎”，问题的关键就在于它没有明确的法定职权，不具有香港廉政公署那样的权威与职权。三是行政组织的管理层次与管理幅度不相适应。澳门虽然地域狭小，但在行政管理方面却划分为“中央”行政与地方行政两个管理层次。在澳葡时期，“中央”级行政主要是指以总督为代表的行政管理机构，地方行政主要是指市政机构——澳门市政厅与海岛市政厅。“中央”级行政机构除总督、7个政务司外，共有71个独立实体部门。地方行政也充满着矛盾，许多职能又与“中央”级行政有关部门的职能交叉重叠，造成职责不清。四是缺乏有效的反馈机制来检验、核实政策执行情况。虽然有行政法院和反贪机构，但也只是制约较为严重的违法事例，对于那些不构成违法，但又在不同程度上损害市民利益的行为则缺乏有效监管，政策执行的反馈渠道也不通畅。通常一项决策由高层作出后，再由各司级部门负责具体执行，涉及“执行中的决策”时，往往也是一个人说了算，既容易造成失误，也容易导致行政命令式的运作；而拥有决策权的高层却常常因要处理许多微观的决策，使其精力损耗于琐碎之事。针对上述状况，澳门特别行政区政府落实“责任行政”理念，打造有限责任政府，其改革内容主要包括以下几方面。（一）改革与精简公共行政架构澳门特别行政区政府成立以来，在社会各界要求下，对既有公共行政机构和公职人员的规模进行了检讨，并在此基础上进行了稳健的架构改革。一是改变原有政务司的性质，并减少司级机构。澳葡时期政务司是政治职位，是辅助澳门总督的行政机关，向总督负责，本身没有任何职权，只是 182

现代政府改革理念与澳门公共行政改革通过总督授权管理行政机关，7个政务司之间地位平等，彼此互不隶属与制约。回归以后，根据基本法与澳门实际需要，将政务司由7个改为5个，其首长也改称司长，享有法定的职权，受行政长官领导。司为一级行政机关，司与司长的名称、职责范围和职位数基本固定，各司司长有法律规定的排位顺序。现有5个司分别是行政法务司、经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司。二是撤销了一些临时性的机构。三是重组了政府总部辅助部门，把澳门基金会与澳门发展与合作基金会合并。四是将警察性质的部门统一在保安司辖下。五是将新闻局、澳门基金会直属于行政长官领导，组成直属机构。六是设立廉政公署、审计署、海关，加强审计署和廉政公署的工作，提出建设廉洁的公共行政架构的主张。通过改革与精简，初步理顺了政府职能，政府部门总数也由回归前的71个下降到60个，减小了政府规模，提高了行政效率，为打造“服务行政”提供了基础。（二）加强监督，节省公共开支推行“衡工量值式”的政府账目审计方法；增加审计署的法定权力；加强公共会计的规范化；对市民的意见及投诉，加快作出处理和回应；推进法治制度和加大打击贪污的力度，对各项规章制度和财务制度加强监控，促进政府账目审计模式的标准化和合理化，严厉处置违纪、贪污及渎职行为，并研究改进有关的纪律程序，确保处理公正；大力推行政务公开，积极推行执法服务责任制、过错责任追究制、执法服务考评制度等。（三）进行公职制度改革，建立问责制重新检讨公共行政部门的结构及人员编制，改善公务员的招聘及遴选方法；对公职制度中的考评、晋升、培训、退休等具体制度进行重新检讨并改革。首先，按照澳门基本法要求，设立廉政公署和审计署，以监督、调查、防止政府部门中的腐败现象，廉政公署和审计署直接向行政长官负责，独立工作，保证了其问责机构的独立性、公正性与权威性。其次，在香港推行问责制的影响下，澳门也开始实行高官问责制。一是确定问责高官。这方面有意效仿香港做法，让政府最高层的官员脱离公务员系统，成为以合约方式聘用的高级官员。他们由特首提名，由中央政府任命，在其任期之内，各自负责由行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门的工作， 183

澳门人文社会科学研究文选·行政卷并且为其政策的成败直接向行政长官负责，履行对市民的责任，行政长官有需要时可以终止他们的合约。二是“问责制”官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作，使施政能够更快捷、更全面地响应社会的诉求和切合市民的需要。这种做法在一定程度上强化了政府施政的责任意识，也赋予了“有限政府”以完整的含义。上述的一系列措施有效推动了澳门特别行政区政府规范行政、透明行政和廉洁行政的进程。实施了一系列的约束性制度，也有效改变了回归前澳门“官商勾结，黑道横行，贪污成风”的状况，逐步形成了办事公开、公平、公正的开明形象，政府的公信力得到了较大的提高。三强化学习意识，构建“学习型政府”，推进澳门公共行政的现代化澳门回归前，政府中高级职位多是由葡人或土生葡人所占据，华人进入公职的不多，且绝大多数从事一些低层次的技术性或服务性的工作，同时澳葡政府持“夕阳心态”，也不重视政府公职人员的培训与教育，使本应在过渡期内解决的公职人员的工作跟进问题没有得到应有的重视，市民的文化教育与公职教育也因澳门长期缺少高等学校而跟不上实际的需要。以这样一支缺少公职实践的队伍来应对回归后澳门的行政管理工作，未免有点力不从心，公众也曾对政府的治理能力存有许多疑虑。因此，澳门回归后，特别行政区政府特别重视公职人员的培训，通过各种形式鼓励公职人员进行脱产与工余学习，藉个人努力以提升自我价值，政府自身也注重对员工的学习教育，透过制度改革以提升个人行为。澳门特别行政区政府构建“学习型政府”的措施主要有如下三个方面。（一）加强对公职人员的培训，提高公职人员的施政水平与技能澳门公务员的培训历史虽说是从1986年开始的，但早期培训着重于葡语的学习，培训对象主要是领导、主管及高级技术员，而对大多数普通公职人员的培训则较少进行，培训的供给与需求矛盾突出。澳门特别行政区政府成立后，一直鼓励员工自我增值、在职进修，以提升服务质量，培养公务员“想市民之所想、急市民之所急”的主动积极的工作态度。为推进“学习型政府”的建立，澳门特首在2000年的施政报告中提出“加强公共 184

现代政府改革理念与澳门公共行政改革机构之人力资源的绩效评估及在职培训”；在2003年的施政报告中又专门提出“继续强化公务员培训，尤其加强领导及主管人员的训练，提升他们的通才素质和决策能力”。为配合行政改革，澳门公务员培训策略还从公务员的职务职程及知识结构着手，使公务员培训向“整体性、义务性和针对性”方向发展，并为所有主管及领导人员开办了中、高级公务员管理课程，以提高管理技巧；同时参考了新加坡公共行政培训的经验，以增进全局观念与目标导向。另外，还有针对性地为高级公务员开办政策制定课程，为加强同一范畴的工作人员沟通而设置工作坊，为配合特别行政区外向型经济对公务员的英语能力的要求而开展了外语培训等。根据1997 -2002年各类培训的项目、课时、参加人数等方面的数据得知，回归后的培训课程数目逐步增加，参加人次大幅度提高。（二）设立了公共行政观察站，学习和研究国内外行政改革的经验与理论，推进澳门公共行政改革 2002年9月19日成立的澳门公共行政观察站是澳门特别行政区政府推进行政改革的主要咨询渠道，其职能是收集其他国家、地区关于行政现代化的资料，并编制报告书；就行政现代化，尤其是优化行政运作及架构、提高行政效率等事宜进行评估分析，并提出相关建议；跟进上述事宜所采取措施的执行情况；就公职法律制度的修订建议发表意见；对精简公共行政架构发表意见；根据需要制定内部规章；对观察站主席安排的其他相关事项发表意见或建议。观察站的成员除专家学者、社会人士及公务员外，还包括行政长官办公室代表、各司长办公室代表以及各专责部门代表等负责具体执行工作的政府部门人员等。为展开工作，观察站在成立（2002年10月15日）后不久的第二次会议上，决定成立以行政现代化、优化行政运作及服务、行政组织合理化为目标的专责小组。行政现代化小组负责搜集外地有关公共行政改革的相关资料，详细研究体制现存的问题，提出推动公共行政发展的大方向；优化行政运作及服务小组负责简化行政程序，提高行政效率和服务质量，检查服务承诺、IS09000品质管理认证、投诉机制、一站式服务、电子政府等措施的成效；行政组织合理化小组负责解决部门架构臃肿，职能重叠以及人员配置、规范化不足等问题。总之，要参考和比较外地的公共行政状况，以作他山之石，并在国际先进标准的鞭策 185

澳门人文社会科学研究文选·行政卷之下，持续地维持良好的服务质量。（三）引导政府向私营部门等多方学习，打造“学习型政府” 澳门政府学习的对象是多元的、双向的。邻近的如香港、内地，较远的如欧美等国家的行政改革理念与做法，都对其产生了一定的影响。英国的“下一步行动方案”、加拿大的“行政改革白皮书”、新西兰的“行政文化运动”等，都渗透着私营部门的管理精神，在它们所进行的行政改革中，较多地吸收了私营部门注重品质、追求成本、重视顾客满意度、强调管理效益等做法。澳门的公共行政改革特别注意吸收借鉴这些经验，并将之运用于公职制度改革与公共行政改革之中，如更多地用合约制来取代编制內人员，以减少财政开支；学习英国的“公民宪章运动”，推进服务承诺计划。为更好地了解、掌握和借鉴内地实施“一站式”服务的经验，促使澳门进一步完善有关的服务工作，以澳门特别行政区政府公共行政观察站秘书长、行政暨公职局局长为团长的考察团还先后赴云南省昆明市、浙江省上虞市及上海市访问，深入考察和观摩这三个城市的“便民服务中心”和“社区事务受理中心”的筹设、运作等情况。通过“学习型政府”理念的贯彻，澳门特别行政区政府回归几年来发生了较大的变化（见表3），公职人员的素质与能力也有了较大提升。表31997-2002年澳门公务员学历程度变化①①《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第62期，2003年12月，第1196- 1197页。 186

现代政府改革理念与澳门公共行政改革四澳门公共行政改革的主要特色与启示（一）强调“以民为本” “民本”观念是中华传统行政文化的精髓，也是当今世界各国行政改革所普遍追求的价值目标。“民”是指为政府提供税收的纳税人和享受政府服务的顾客，也是社会整体利益之所在。“民之所欲，天必从之”，“政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心”，民心向背决定政策的认同与推行效果的好坏，更决定着政权的兴衰。“服务型政府”、“学习型政府”和“有限责任政府”三大理念的贯彻始终是以“民本”为依归，也是“以民为本” 的最好体现。服务型政府不是高高在上的仅作自我服务的官僚机构，而应是肩负使命感、责任感的政府，它以民众的福祉为基点、以民众的需要为依归。澳门特别行政区政府成立以来，在特首的几次施政报告中，一直强调贯彻“以民为本”的理念。强调以人为本、以民为本，不仅意味着政府功能的一大转变，同时也表明治澳建澳行为主体的拓展；不仅表明官员服务意识重要，而且也表明居民自我奋进、自我开发具有同样的重要性。以民为本的行政改革观，无疑对我们落实新的发展观具有一定的借鉴意义。（二）注重改革咨询与研究澳门行政有重视咨询的传统。《澳门特别行政区基本法》第115条第2 款规定：“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织。”行政长官在进行决策时，如果认为必要时也可邀请有关人士列席会议。澳门特别行政区政府在贯彻公共行政改革理念的过程中，充分发挥澳门自身重视咨询机构的传统与优势，广泛接触社会各团体、机构，以及社会人士、政府官员，了解民众的所思所想，广纳贤言，广采建议，较好地把公众意见与特别行政区政府的改革意向结合起来，有效地增进了政府改革理念落实的可行性。如澳门在进行医疗卫生体制改革前，将经过专业部门研究、整理的《澳门医疗保健制度研究咨询文本》公开，并给予两个月的全民咨询期，又经过十个月的整理，才正式发布指导澳门公共卫生体制改革的正式文件《澳门卫生体制的研究与评估》，受到各方的认 187

澳门人文社会科学研究文选·行政卷可与好评，推行起来也很顺利。其他重大的改革方案，如公职制度改革，分别由澳门人力资源研究中心和行政暨公职局对公职人员和社会各界进行过多次的问卷调查，咨询资深公职人员，聘请海内外专家进行研究，才逐步提出改革草案。充分的讨论还是一个发扬民主、集思广益的过程，是一个凝聚社会共识、宣传改革方案、减少改革阻力、培育公民意识的过程。（三）改革稳健、循序渐进澳门回归前后的过渡特色、特殊的制度背景决定了澳门公共行政改革只能采取循序渐进的策略，不能一蹴而就，急于求成，更不能只求速度，而不考虑安全性、有效性。如澳门公职人员的聘用制度改革，对公职人员规模的精简就是在多次研究和咨询之后逐步推出的。在政府机构改革方面，2002年元旦“民政总署”正式诞生之前，特别行政区政府采取了缓期过渡的做法，先把原澳葡政府时期的澳门市政议会和澳门市政执行委员会，改组为临时澳门市政议会和临时澳门市政执行委员会；原海岛市政议会和海岛市政执行委员会，改组为临时海岛市政议会和临时海岛市政执行委员会。稳健的改革步骤还有赖于改革时机的选择和改革支持力量的逐步壮大。因为，任何改革都有其既得利益者和受影响者，改革的推行必须让支持改革的力量不断壮大，反对改革的人逐步减少；改革应有一个底线，那就是有人受益，同时还得给予受影响的人以利益，如果只有损失没有得益，是不会有改革推动力的，这是任何一场负责的改革都应注意的。（原载《江苏行政学院学报》，南京，江苏行政学院，2005年第1期） 188

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理关志辉* 2003年的春天，非典型肺炎在香港肆虐，令1700多人倒下，当中更夺走了近300人的宝贵生命。那段日子令全港居民惶恐终日，生怕自己会在未来的日子里受到病毒的感染。一水之隔的澳门，却在这次疫潮之中平安度过。直至入秋之时，只发现一宗外地传人的病例，而病者最后亦康复出院。全城40多万市民安然无恙，令不少邻近地区艳羡万分之余，亦惊讶不已！阴谋论调此起彼落，怀疑论者指责澳门特别行政区政府隐瞒真相，不把实际病发人数向外公布，直至特别行政区首长何厚铧透过传媒再三反驳①，此类声音才慢慢消退下去。然而为何澳门这个小城市能够在这次疫症危机之中独善其身？澳门特区政府在面对邻近地区相继暴发非典型肺炎疫情，可能早晚会有病毒传人的潜在威胁中，如何有效地预防与控制的？本文尝试利用近20年间兴起的危机管理学的基本概念与原理，来探讨澳门特别行政区政府在这次公共卫生危机中的管理方法与表现，并指出其中的优点与缺失，以作共同反思之用。一新兴的知识：危机管理学不少政治及社会分析家相信，当代社会是一个充满灾难与危机的时代*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、社会工作学课程主任。①澳门特别行政区首长何厚铧于2003年4月3日在广州与广东省省长黄华华礼节性会面后接受访问时说，明白澳门人现在很忧虑，更有不少人认为澳门无可能一宗非典型肺炎个案也没有。但他重申在澳门确实未发现任何非典型肺炎个案，并呼吁全澳居民倒不如合力做好预防工作，而澳门的卫生部门也应做好一切准备，防止非典型肺炎个案出现后大幅度蔓延。 189

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (Lerbinger，1997)。虽然这些看法稍嫌夸张，但无可否认的是，近年来全球各地所发生的人为的或天然的危难，在发生的频率及影响的幅度上，却是史无前例的。更重要的是，越来越多当代的危难是属于美国学者Charles Perrow (1984)所指的“常态意外”(normal accidents)，意指那些表面上似乎是自然的灾难，其实在相当程度上涉及人为体制的失误，发生意外只是早晚的问题而已。再者，社会体系越趋复杂，发生危难的机会也越高。在这危机满布的年代，催生了一门崭新的知识：危机管理学。此学科于20世纪80年代中期开始兴起( Pines，2000)，并且很快受到公共行政人士及商业机构等的注意，逐渐成为一门时尚的学科。本节首先简单介绍这一新兴学科的一些重要概念。所谓危机，不同学者或许有颇不一样的定义，但最常见的定义来自韦氏大字典（Webster's Dictionary）：危机是事情变好或变坏的转折点，是事情到了关键时刻的一种处境( Fink，2002: 15)。该定义说明了中国人对危机的一种很有哲理的老生常谈：危险中有机会可以转危险为机会。事情的发展可以是好亦可以是坏，视乎是否处理得宜而已。Charles F．Hermann亦提出了以下的定义：危机是一种处境，它的出现带来了惊慌，它威胁着受影响的组织的重要目标与价值，并且只容许该组织在极有限的时间来作出反应(1972：13)。这个定义指出危机的紧迫性，令人没有余暇作出周详的考虑和部署，虽然危急中带着契机的性质，但一下子做错了决策，那就有满盘皆输之险。此外，该定义亦说明了危机的严重性在于它对受影响的组织带来重大的威胁，令该组织不可能不作出反应来抵抗。Uriel Rosenthal等学者近期再提出他们对危机的界定，以补充前人定义上的不足：危机是对一个社会系统的基础结构或根本价值与规范构成重大威胁的一种情况，并要求该系统在紧迫的时间内及极度不确定的环境中，作出急切的决策(Rosenthal Hart and Charles，1989: 10)。这定义点出危机的另一个重要特征，就是极高的不确定性( uncertainty)，这样不确定的情况表现在该危机的当前状态上及其长期影响上，令处于危机中的系统要在充满未知数的情况下回应决断，其实极其困难，但时间的迫切令该系统没有机会好整以暇，反而要当机立断。这正是危机的最吊诡之处。综合以上三组定义，大致上我们可以归纳危机的四大特性如下：一是 190

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理突发性；二是威胁性；三是时间紧迫性；四是状态与发展的不确定性。 2003年春季SARS开始在华南地区暴发，并且引发一次全球性的疫症恐慌，受影响的地区如临大敌，社会秩序及经济运作都受到相当程度的损害与扰乱，恰恰反映了这次疫症的突如其来及具有重大的威胁性。直到2003年7月底，近30个国家或地区，超过8000人受到疫症感染，770多人死亡（World Health Organization，2003）。短短数月之间，受感染的地域之广，人数之多，令全球震惊，亦反映了危机的时间紧迫，刻不容缓。同时，世界卫生组织到目前仍然未能完全掌握有关SARS病毒的真正面貌、散播的方式，以及哪一种治疗方法最有效果，更遑论研制出确切有效的疫苗来防治。在众多不确定的情况下，SARS在每个天气转凉的季节再度袭击人类的危机仍然未能解除。根据Mayer Nudell及Norman Antokol （1988）两位学者的分类，一个政治实体，无论是国家或地方政府，可能会遇到以下五大类危机。 (1)天然灾害：风暴、水灾、地震、火灾、旱灾。(2)重大交通意外：空难、海难。(3)科技危机：电脑系统危机、核能危机、化学意外。(4)人事灾难：政变、暴乱、大罢工、经济金融危机。(5)战争危机：恐怖袭击、别国的侵略。在这样的分类之中，传染病暴发造成的疫症似乎不仅属于一种分类，例如以SARS疫潮为例，它既有天然灾害的成分，但亦可以属于科技事故，这从世界各地不少病人在医院中交叉感染可见一斑。故此，在上述两位学者的分类中，可加上第六类：传染性疾病。顾名思义，危机管理就是试图有效地管理危机的方法与措施，是针对各类危机而发展出来的一门知识系统。Steven Fink认为危机管理是一种艺术，目的是消弭危机所带来的风险( risk)及不确定性，并且使当事人或组织更能掌控自身的命运(2002: 15)。普遍而言，危机管理从开始到结束，大致可理解成为一个生命周期，就像人的生老病死一样，期间经过出生（开始形成）、成长（严重爆发并发展迅速）、成熟（情况稳定，但仍然恶劣）及衰退（危机已经受到控制，情况逐渐变好）（Gonzalez＆Patt，1995，见于朱爱群2002：67 -68）。从生命周期的角度看，最有效的危机管理时机是出生期，当情况未发 191

澳门人文社会科学研究文选·行政卷展到最严重的时候，能够消弭危机于无形，就是最成功的措施。这将涉及危机管理的两种最基本的方法：率先行动式管理方法( proactive approach) 及被动反应式管理方法(reactive approach) (Nudell&Antokol，1988)。前者的管理模式比后者更为有效，皆因危机管理不单是危机的处理，亦包括对危机的预防、侦测、评估等准备工作。这些前期工作做得妥当，危机爆发之后，就能较容易将风险减至最低，并监控以至引导危机的发展方向，而不会被危机的突如其来杀个措手不及了。回应危机的发展阶段，作为危机管理的权威组织，美国的联邦紧急事故管理局（Federal Emergency Management Agency，以下简称FEMA）提出了应对危机的四个阶段，分别是：①缓和(mitigation)：采用各种措施务求减低危难对人命及财产的伤害；②准备( preparedness)：建立各种应付危机发生的预防工作；③反应(response)：执行应变计划，致力抢救生命与财产；④复原(recovery)：稳定及重建社区，维持各系统的正常运作。严格而言，美国联邦紧急事故管理局所提出的模式只是三大阶段，以及一个总的方向或原则，并非真的构成四个时期。重新组织之后，理解如下：总方向或总原则——缓和或减低危难对人命及财产的伤害；三个阶段为准备、反应和复原。（一）准备阶段正如前文所讨论的，这是最好的应付危机的时间，所谓“预防胜于治疗”，准备工作做得越充分，危机的不确定状况越受到控制，造成的威胁也越小。在这一阶段，有关组织的具体准备工作可包括：(1)制订详细的紧急应变计划；(2)建立危机的监测与警报系统，预报其爆发；(3)教育组织内的工作人员如何准备及如何反应；(4)透过大众传媒的参与及协助，教育大众如何警醒戒备；(5)提供必要的训练以及演习，以增强工作人员及公众的防御能力与信心。 192

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理（二）反应阶段这一阶段是一般所谓的危机处理的时期，也就是危机已经发生，组织应按着早前制订的应变计划，运用各种资源作战，致力拯救，将伤害在最短最快的时间内减至最小最轻。这个时期极可能要成立“灾难处理指挥中心”或类似的组织，统筹所有行动，并集中资源，方便调配，令有限的资源能发挥最大的效力。同时，对于来往的资讯要小心处理，对容易在这段时间蔓延的公众恐慌加以监控，尽快成立通信中心，处理危机沟通工作，令真实正确的信息得以输出，消除谣言的散播。危机沟通专家 Douglas Hear -le指出，在危机当中，该组织应采取以下的原则来向公众沟通信息( Gott- schalk， 2002)：(1)快速(fast)：尽量成为第一个将消息发放的单位，这对于控制危机非常关键；(2)诚实(frank)：不要隐瞒信息，在信息高度流通的年代，隐藏事实早晚会被人揭穿，届时公信力就会荡然无存；(3)全面(fully)：信息要全面披露，不应有所保留，信息越多，公众不必要的猜测越少；(4)事实(factual)：尽量交代事实及当中的细节，避免用抽象概括的说话令人产生狐疑；(5)集中(focus)：尽可能委任一位发言人，避免多元信息来源，令当中出现矛盾的机会减低；(6)回馈(feedback)：重视双向沟通，除向公众发放信息外，亦要从系统之外接收重要的资讯，并留意公众的见解或疑虑，以便帮助改善未来的沟通效果。此外，当危难发展至高峰时，应变中心可能要作出一些果断的决定，令灾害减少，例如撤离工作人员及公众，同时设立收容场所，安置受影响的人士，协助其渡过危机。（三）复原阶段这时灾难已从最危急的顶峰回落，受影响的组织虽然可以稍为舒一口气，但作战状态不应过分松懈，反而要一方面稳定局势，修复受破坏社区的物质 193

澳门人文社会科学研究文选·行政卷及心理系统，重建基本的生活秩序；另一方面亦是作一次深刻的危机管理检讨的良好时机，评估前期的部署与反应上的不足之处，吸取经验及教训，再次修订另一个应变方案，以面对未来极有可能卷土重来的同类危难。二澳门对抗SARS危机的管理工作从2002年底开始，中国广东省出现首宗SARS病例，数个月后，中国香港、新加坡、中国台湾、越南、菲律宾，甚至远至澳大利亚、爱尔兰、美国、加拿大等国家和地区皆在早春2月相继发现了首宗个案。到了3月，受到感染的地区又增加了十个国家，包括邻近的马来西亚和泰国，以及欧洲多国——法国、德国、意大利、罗马尼亚、西班牙、瑞典、瑞士和英国，疫情之紧急、影响之广泛，为近年罕见。在这一节，首先列出了澳门在 2003 年 3 月以来对抗SARS的各项具体工作（见表1），然后，在下一节对澳门的危机管理表现作一评析。表l 2003年澳门对抗SARS日志①日期事件 2月10日卫生局强烈呼吁市民要注意呼吸道传染病，预防感染。 2月11日得悉邻近地区暴发SARS，卫生局开始研究有关工作，包括立即制订澳门的监测病例定义，并着重传染性强和严重的肺炎病例。又与两家医院负责人举行会议，并向两医院发出内部指引，及向私家医生公布处理怀疑SARS病例的指引。 2月12日卫生局向市民发出“因应广东地区出现‘传染性重症非典型肺炎，的建议”。 2月13日卫生局向市民呼吁应注意个人卫生，保持室内空气流通，并说明煮醋及饮用板蓝根并非预防SARS的有效方法。当局又与两医院、疾病预防及控制中心开会，要求医护人员必须佩戴口罩及洗手。卫生局与珠海市政府取得联系，留意SARS的传播。 3月13日仁伯爵医院建立隔离病区，镜湖医院亦开始筹备建立隔离病区。 3月17日卫生局公布发现曾到香港实习的一名32岁内科女医生怀疑染病，并接受隔离观察。 3月19日卫生局公布第二名怀疑染病的25岁山顶医院女护士，正接受隔离观察。卫生局局长及仁伯爵医院院长巡视医院隔离病区。 3月21日卫生局发出“对酒店场所的卫生指引”。 3月24日卫生局公布首宗怀疑个案，患者为25岁法裔英籍女教师。 3月26日卫生局发出“物品清洁、消毒指引”，又设立非典查询电话热线。 ①笔者根据《澳门日报》资料整理。 194

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理续表1 日期事件 3月28日卫生局订购10万个口罩和大量个人防护之医疗用品，并与民政总署携手增派100人专责清洁工作。氹仔精神病院改为临时隔离病区。卫生局分别发出“有关非典型肺炎指引”、“医用口罩使用方法指引”及“学校、幼稚园、托儿所指引”。 3月29日特别行政区首长何厚铧发出批示，成立一个跨部门之“应变小组”，由卫生局、民政总署等多个部门组成。疾病预防及控制中心发出“图书馆、教授前线人员佩戴口罩指引”。 4月2日卫生局公布“SARS接触者家居隔离通知及注意事项”，又对社会服务设施发出预防 SARS的补充指引，并在各口岸设立医疗咨询站。仁伯爵医院的烧伤科病房及手术室改建为独立负压病房。 4月3日特别行政区政府公布成立跨部门的“非典型肺炎统筹小组”，仁伯爵医院隔离病区收入一名49岁女肺炎患者以作观察。在三个主要口岸设立的医疗咨询站开始运作。 4月8日卫生局发出“救护车人员防炎措施指引”。 4月12日首位来澳考察的世界卫生组织流行病学专家森田公一抵达澳门。 4月13日特别行政区政府在路环醛仔拟定四个隔离营。 4月17日卫生局代表与广东省卫生厅官员会面，就预防非典型肺炎(sAR5)问题沟通交流，并讨论通报机制安排。 4月18日， l在三个主要口岸设探热检查。 4月20日 38岁女售货员怀疑染病，被收入仁伯爵医院隔离病区接受观察。 4月21日一名荷兰籍大专男学生入住仁伯爵医院隔离病区接受观察。卫生局发出“预防呼吸道传染疾病宣传单张”、”预防呼吸道传染疾病——卫生指引宣传单张”、“预防呼吸道传染疾病方法一及二——正确洗手宣传海报及佩戴口罩宣传海报”。卫生局派出代表赴北京出席“海峡两岸控制与预防非典型肺炎学术研讨会”。 4月23日一名52岁男子怀疑染病被送入仁伯爵医院隔离。仁伯爵医院设立特别急诊和分流诊区。卫生局设热线供传媒查询防炎信息。 4月25日澳门各口岸以红外线测温仪为旅客测验体温。 4月26日仁伯爵医院开始实施急诊分流措施。 4月27日仁伯爵医院设立第二隔离病区。 4月28日特首何厚铧发出第109/2003号行政长官批示，授权卫生局局长实施防炎应变工作及启动民防措施。 4月29日卫生中心实施发烧病人门诊分流措施。仁伯爵医院为前线医护人员提供重点保护。 4月30日珠海、澳门双方就口岸。非典”预防工作召开交流会，并就健康申报和通报机制达成共识。 5月1日对各口岸入境人士实行入境健康申报措施。 5月2日第二位世界卫生组织专家梅菲访澳五天。 5月3日卫生局进行“SARS无症状接触者集体隔离演习”。 5月6日卫生局根据世界卫生组织指引发出关于非典个案的定义，又派发“预防严重急性呼吸道综合征(SARS)海报”及“预防非典型肺炎——卫生指引海报”。 5月8日一名居住斗门29岁男子怀疑感染；而38岁女售货员及52岁男子则出院。 195

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表1 日期事件 5月9日开始筹划在路环白粉村设立隔离病区。世界卫生组织将女售货员从疑似感染个案类别中剔除。 5月10日傍晚卫生局宣布澳门出现第一宗SARS病例，29岁男子证实感染，随即召开新闻发布会，并立刻启动非典型肺炎跨部门应变小组总指挥部。 5月12日第二次珠海、澳门防炎工作会议召开。 5月15日卫生局设立SARS病毒化验室。 5月17日卫生局捐血中心采取一系列防炎措施。 5月18日国务院副总理兼防炎总指挥吴仪会见澳门代表，重申将不惜一切代价给予支持。卫生局发出“图书馆的卫生指引”。 5月19日吴仪率领中央政府代表团及澳门卫生局代表参加在日内瓦举行之第56届世界卫生大会。卫生中心设发烧门诊。 5月21日仁伯爵医院隔离病房工程动工。 5月22日卫生局公共卫生化验所开展PCR冠状病毒测试。当局并派发“认识、预防严重急性呼吸道综合征(SARS)宣传单张”。 5月23日卫生局发出通告：澳门居民如在内地染上非典，可先获救治，并豁免缴交预付金额。当局又派发“与患者有密切接触人士的健康指引”及“楼宇公众地方检查及消毒指引”。 5月24日卫生局为小型机场入境及转机旅客进行体温检验。 5月26日卫生局将跟进留台逾月返澳居民的健康状况；当局并发出“大厦卫生设备及排水系统维修指引”、“室内游乐场的指引”、“工厂、厂房及同类场所的指引”及“一般场所环境和物品清洁消毒指引”。 5月27日行政长官接受中央政府支援澳门特别行政区抗击SARS的医用物品。卫生局修改并再次发出“卫生局对私家医生指引”及派发“有非典型肺炎个案大厦之住户单位家居消毒程序指引宣传单张”。 5月29日广东、香港、澳门代表在香港举行“粤、港、澳防治传染性非典型肺炎专家小组” 第一次会议，并达成六项共识。仁伯爵医院与香港中文大学以远端研讨会交换SARS 防控经验。 5月31日本澳唯一的一名SARS患者病情进一步好转，已在下午转送精神病院康复隔离病区接受两星期观察。因应澳门的抗御SARS的实际经验，我们可以用5月10日当天证实出现第一宗SARS病例作为时间上的分水岭：5月10日以前为FEMA三阶段论中的准备阶段，而5月10日之后即进入了反应阶段。幸好澳门在这期间没有大规模暴发SARS疫情，所以该名患者入院治疗到其康复出院后，短短数个星期间，全城虽然在高度戒备状态，但最后都能够在有惊无险中度过。当患者康复出院后，大概可以理解为进入了复原阶段。由于始终只得一名感染个案，并且没有死亡个案，故此，以下篇幅会较为聚焦评析澳门特别行政区政府在准备阶段的危机管理工作。 196

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理澳门特别行政区政府为预防SARS传人，早在2月初便开始不断呼吁市民注意呼吸道疾病，预防感染。同时，尽管尚未出现任何病例，就算邻埠香港亦未发现染病个案，澳门特别行政区政府高层已主动与两大医院开会，进行基本沟通及防疫专题研究，这些先知先觉的举措，绝非反应过敏，反而体现了防患范于未然的道理，在这准备阶段中，特别行政区政府的防疫准备工作可以分为以下几类。（一）推行各项公众卫生教育透过各式各样宣传海报与单张，及向公众作出呼吁及建议，提高市民整体的卫生关注与知识。以2月初到5月10日期间，卫生局设计及派发近十类不同的海报与单张，包括如何正确洗手及佩戴口罩、如何预防呼吸道传染疾病等。此外，卫生局亦向公众发出清楚易明的卫生指引，令市民有方法预防传染疾病，例如“有关非典型肺炎指引” （3月18日）、“物品清洁、消毒指引”（3月26日）、“清洁环境及清除积水指引”（4月28日）等。（二）向特定社团、部门或工作人员发出卫生防疫指引针对一些人流较多的团体或场所，卫生当局亦发出详细的卫生指引，以便提高这些地方的防疫能力，例如向私家医生公布处理怀疑SARS病例的指引（2月11日）、“对酒店场所的卫生指引”(3月21日)、“学校、幼稚园、托儿所指引”（3月28日）、“救护车人员防炎措施指引”（4月8日）等。（三）在各出入境口岸实行检疫措施 4月初，特别行政区政府首先在各口岸设立医疗咨询站（4月2日），然后在同月里在各口岸设置探热检查（4月18日），到了4月的第4周已经购置并立即在各口岸安装红外线测温仪，为全体出入境旅客测检体温（4月25日），及至在5月1日更对各口岸入境人士实行强制性入境健康申报措施。这一连串的检疫措施行动非常果断迅速，对于监测SARS的传人明显发挥了重要的功效。（四）强化两家医院的设施除在各口岸严阵以待之外，澳门内部处理传染疾病的硬件设备也必须 197

澳门人文社会科学研究文选·行政卷强化。当仁伯爵医院于3月13日建立隔离病区时，镜湖医院亦开始筹备建立隔离病区，4月2日仁伯爵医院将烧伤科病房及手术室改建为独立负压病房，4月23日设立特别急诊和分流诊区，并于三天后开始实行急诊分流措施。4月27日该院更设立第二隔离病区，并为前线医护人员提供重点保护，做好准备工作。政府方面，卫生局于3月订购10万个口罩和大量个人防护之医疗用品，以加强防御条件，又于3月28日将氹仔精神病院改为临时隔离病区，4月13日在路环及氹仔拟定四个隔离营。其辖下各个卫生中心亦于4月29日开始实行发烧病人门诊分流措施。5月3日卫生局更进行了一次演习，名为“SARS无症状接触者集体隔离演习”，并在证实第一宗个案的前一天(5月9日）已开始筹划在路环白粉村设立隔离病区。（五）确立各类沟通渠道对内沟通方面，卫生局早在2月已开始主动与两家医院负责人举行会议（2月11日），及与疾病预防及控制中心开会（2月13日），研究有关预防的工作。有关公众沟通方面，卫生局于3月26日设立了非典查询热线电话让市民可以查询有关非典型肺炎的信息。当局又于4月23日设立热线供传媒查询防炎信息，使容易在这段时间蔓延的公众恐慌得以消除，亦令正确真实的信息得以输出。减少谣言的散播，这在相当程度上符合前文讨论过的危机沟通原则。对外沟通方面，卫生局代表于4月17日与广东省卫生厅官员会面，就预防SARS问题沟通交流，并讨论通报机制安排。政府于4月23日又派出代表赴北京出席“海峡两岸控制与预防非典型肺炎学术研讨会”与内地专家沟通交流，然后于4月30日与珠海就双方口岸“非典”预防工作召开交流会，并就健康申报和建立通报机制达成共识。此外，特别行政区政府先后两次邀请世界卫生组织的专家代表来澳考察，评估及指导澳门的整个防御工作。先有4月12日抵达澳门的流行病学专家森田公一及5月2日抵澳访问多天的专家梅菲，两位专家留澳期间考察了特别行政区政府所采取的一系列预防及应变措施后，认为有关措施有效及适当。 198

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理（六）成立应变小组在总体抗御疫症的行动中，最为重要的措施是特别行政区首长何厚铧于3月29日发出批示，并于4月3日正式成立一个跨部门之“应变小组”，由卫生局、教育暨青年局、社会工作局、民政总署等多个部门组成，负责统筹所有抗疫的工作。特首再于4月28日发出第109/2003号行政长官批示，授权卫生局局长实施防炎应变工作及启动民防措施，减少政出多门造成的混乱与延误。以上各项措施，皆能发挥其防患于未然的功效。从2月中旬到5月中旬整整三个月内，澳门的确做到了零感染的记录。直到5月10日傍晚卫生局宣布澳门出现第一宗SARS病例，证实了一名29岁男子受到感染，有关当局亦随即召开新闻发布会，并立刻启动非典型肺炎跨部门应变小组总指挥部，全力抗击疫症，务求做到全面掌控疫情的发展。三澳门对抗SARS危机的表现评析澳门位处华南沿岸，邻近粤港两地。当香港特别行政区及广东省一带的SARS疫情非常严峻之时，假若说澳门是被疫症重灾区环抱也不为过。但这濠江小城却延至5月8日才发现第一宗可疑个案( probable case)，并在同月10日方才得以证实，往后的三个月里再没有发现第二宗个案。能够避过一劫，令不少人对其刮目相看，甚至来澳考察一番。① 抗炎成绩如此骄人，绝非纯粹侥幸那般简单。总结经验，澳门成功抗炎的首要原因，就是做到未雨绸缪，及早防范。根据前文的分析，当3月初邻埠香港威尔斯亲王医院开始出现医护人员相继感染，接连倒下的情况时，SARS的警号已经亮起了。当时澳门不敢松懈，立即进入了戒备状态，之后的一连串准备措施亦在以上章节中详细列出及讨论，在此不再赘述。正如上文提及的，危机管理最有效的时间是在危机未曾来临的酝酿阶段。总的评价是，澳门特别行政区政府及其医护部门在这危机之中管理有道，反应恰当及时，能够远在危机未到之时做好准备，而所采取的各项措施亦大致足够，令特别行政区40多万市①香港医管局及卫生署高层曾多次来澳与本地卫生局官员及医护人员开会交流经验，一方面互通信息，另一方面也不乏吸取心得之意。 199

澳门人文社会科学研究文选·行政卷民的生命得到实质的保护，确实尽了政府应有的责任，该记一功。当然，澳门被称为莲花福地，难免会令人联想到好运气、风水佳等因素来解释其抗疫成功。我们没有需要全然否定这类论调，因为这类思维未尝不是反映了市民对澳门的正面感觉。但是，我们还是需要用较为客观的态度来审视。例如，其中一种说法提及2月时广州中医刘姓教授往香港出席婚宴，人住京华酒店，成为香港最确定的一个源头病人。假如当天刘教授是来澳赴宴及病发的话，暴发连锁感染的地方将会是澳门，而非香港。故此，这是澳门之福也是香港之祸。这种“教授不来澳”论确实有相当的道理。然而，当日刘教授病发并人住广华医院时，据说他曾再三就自己所患疾病的高度传染性向该院的医护人员作出警告，但似乎未能唤起当时的工作人员足够的警惕，结果导致感染。假若刘教授在澳门入院，同样提出警告，故事的发展也许会大致相同也未可料，但当时澳门两医院已经有所警觉和戒备，相信其情况发展至失控的机会不大。另外一种涉及幸运的说法是，澳门之所以掌握先机预早准备，纯粹是误打误撞之故，结果傻人有傻福使澳门能够幸免于难云云。这种“傻人有傻福”论其实并不符合事实，因为澳门正因多年前曾出现登革热病潮，故此特别行政区政府连续两年都发动了全城的清洁活动，而在2003年亦不例外，这种卫生监控工作未有松懈。大规模的清洁运动，正好从内部克制了各类传染病的广泛散播。结果证明，澳门的唯一个案是一宗从外地传人而并非本地感染的病例。此清洁工作亦表现出澳门政府确实能够从前事中吸取教训，正如卫生局局长瞿国英在4月23日表示，澳门不能单靠运气，反而要全民一同努力，才能防御疫症。这番讲话非常实事求是，绝不是邻埠某些高级卫生官员那种高调言论可以相提并论。最后，值得一提的是澳门特别行政区政府的规范较小。在这小型政府里，许多政令不仅能够快速下达，并且能在部门之间迅捷传递，亦没有权力严重分散，政出多门，架构层层叠叠之弊，加上特别行政区首长的领导作风明快，决策果断，令各级官员及广大市民对其确有信心，亦愿意与之配合，这等条件实际上亦令澳门特别行政区政府有过人的表现。在危机处理的问题上，这些客观条件尤其重要，因为危机的特性是来得快且猛，不容许决策者回去仔细研究，也不容许他下个月再来讨论，而是要领导者当机立断，在有限时间之内作出清晰的指令，动员人力物力灭灾扶危。澳门 200

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理特别行政区政府这次临危不乱，调度有法，实非侥幸偶然。其实在这次SARS危机之外，澳门特别行政区政府在面对各个类别的重大危机中，亦有基本的应变安排，包括制定了相关的法规或法令，以及安排了有关部门或单位负责统筹协调及操控工作（见表2）。由于澳门这个小城市自回归中国以来，未有发生严重的危难事故，故这套危机处理体系效能如何，目前无法完全有效地评估，而当中亦必然在法制上及组织架构上仍有很大可以改善的空间，但是单从SARS一役所见，反映了特别行政区政府的那一份谨慎小心与谦虚踏实的处事态度，确是市民所乐见的。表2 澳门特别行政区政府之危机处理体系①危机类别负责部门或单位相关法例天然灾害：风暴、水灾、火灾、旱灾保安司民防行动中心第72/92/M号法令第13/2000号行政命令第32/2002号行政法规第9/2002号法律《内部保安纲要法》重大交通意外：空难、海难、陆上交通事故港务局民航局治安警察局交通部消防局第10/91/M号法令第15/95/M号法令第22/2001号行政法规第24/2001号行政法规第9/2002号法律《内部保安纲要法》科技危机：电脑系统危机、化学意外电讯暨资讯科技发展办公室消防局第67/2000号行政长官批示第24/2001号行政法规人事灾难：政变、暴乱、大罢工、经济金融危机保安司及辖下警察总局金融管理局第9/2002号法律《内部保安纲要法》第14/96/M号法令战争危机：恐怖袭击、别国侵略*保安司及辖下警察总局第9/2002号法律《内部保安纲要法》传染性疾病卫生局（疾病预防控制中心）第109/2003号行政长官批示说明：凡是涉及国防范畴的问题，根据澳门特别行政区基本法规定，将交由中央政府处理。四结论与建议本文执笔之时，澳门又再受到登革热病的侵袭，累积个案已达23宗，6①作者根据澳门特别行政区政府网站资料整理。 201

澳门人文社会科学研究文选·行政卷人仍住院，无登革出血热表现，情况良好，之后五天，情况已经受到控制。卫生当局亦全力推行彻底的灭蚊工作，以防疫症进一步扩散。这种小规模的疫症，当然不能与SARS危机相比，但在危机管理学的理解里，任何小事如在其发展初期处理不当，往往都会产生无可预计的灾难。澳门特别行政区政府在2003年对抗SARS的表现，值得嘉许和学习的地方，在于其能够先发制人，在危机发展的准备阶段做好了本分，透过充分的防范措施，换取了珍贵的时间，将首宗病例拖延至夏季来临之时，一方面争取到更充足的时间来不断强化各口岸的检疫措施与医疗体系，另一方面亦随着天气的转热，令SARS的威胁降低。虽然最后也在5月中旬失守，但仍能维持一宗感染病例，可以说是打了一场漂亮的胜仗。仗虽然胜了，但从危机管理学的角度看，危机是会再度出现的，甚至一个危机的解决，可能铺设了另一危机出现的伏线。在这时候，最具效益的事情是检讨得失，吸取自身及他人的教训，完善现有管理危机的体制。就目前澳门的状况而言，有以下三点建议。(1)特别行政区现时相当缺乏富有处理传染病经验的医护人员及支援前线工作的各类专门人才（例如流行病专家、化验师等），我们急需加强这方面的培训，例如聘请外地相关专家来澳授课，或保送最前线人员到外地接受培训。(2)加快就防治传染病订立完整法规的步伐。行政长官批示只是在非常时期的非常安排，在危机过后，总结经验之际，理应制定整套法律，使实行强制性隔离行动、打击各种制造恐慌的谣传，甚至强制关闭某些怀疑是病毒源头的场所等措施有法理依据。(3)在当今病毒全球化的现实下，必须加强与香港、内地以至世界各地的卫生部门及组织的联系，建立可靠的通报机制，让彼此之间在最短的时间获得警报，从而能够更快速地启动防范机制，有效地对抗各式各样的疫症扩散。参考文献1. Drabek, Thomas E., Human System Response to Disaster: An Inventory of SociologicalFindings, New York: Springer-Verlag,1956. 202

从抗击SARS看澳门特区政府的危机管理 2. Fink, Steven, Crisis Management: Planning for the Inevitable, Lincoln, NE: iUniverse, 2002. 3. Gottschalk, Jack, Crisis Management, Oxford: Capstone,2002.4. Harper, Charles L,Exploring Social Change Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice - Hall,1989. 5. Hermann, Charles F., ed., International Crises: Insights from Behavioral Research, New York: Free Press,1972. 6. Lerbinger, Otto, The Crisis Manager: Facing Risk and Responsibility, Mahwah, New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates,1997. 7. Nudell, Mayer and Antokol, Norman, The Handbook for Effective Emergency and Crisis Management, Lexington, MA: Lexington,1988. 8. Perrow, Charles,Normal Accidents: Living with High-Risk Technologies, New York:Basic Books,1984. 9. Pines, Wayne L., "Myths of Crisis Management", in Public Relations Quarterly,45(Online),2000. Available: http: //www. questia, com/PM, qst,2003, November 5.10. Rosenthal, Uriel and Kouzmin, Alexander, "Crises and Crisis Management: Toward Comprehensive Government Decision Making", Journal of Public Administration Research and Theory,7:277 - 292,1997.11. Uriel Rosenthal, Paul't Hart and Charles, Michael T.,“The World of Crises and Cri-sisManagement " , in Uriel Rosenthal, Michael T. Charles and Paul't Hart, CopingWith Crises: The Management of Disasters, Riots, and Terrorism, Springfield: Charles C．Thomas,1989. 12. World Health Organization, Summary of Probable SARS Cases with Onset of Illness from1 November 2002 t031 July 2003 (Online),2003. Available: http: //www. who. int/csr/sars/coun - try/table2003_ 09_ 23/en/print.h, November 5,2003. 13．朱爱群：《危机管理：解读灾难谜咒》，台北，五南图书公司，2002。 14．《澳门日报》，2003年2月l日至2003年6月30日。15．《新华澳报》，网上新闻。见http: //www. waou. com. mo/macaunews, asp。（原载香港城市大学亚洲管治中心及中国社会科学院公共政策研究中心合编《中国公共政策分析2004年》，北京，中国社会科学出版社，2004) 203

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论蔡志龙*一前言澳门特别行政区政府行政长官在2002年施政报告中指出：“弘扬公仆精神，提升行政效率，是市民每天都在密切关注的课题，也是政府施政每，天都不能掉以轻心的课题。”众所周知，世界改革的潮流不可逆转，1990年代全世界都在兴起“政府再造”运动，以适应21世纪高科技时代发展的需要。政府机构再造，既是公共行政改革的一个热门话题，又是与政府信息化息息相关的一个问题。进入1990年代以来，“利用信息技术再造政府机构”成为世界上发达国家一个重要口号。澳门也不例外，紧随世界各国政府推行“政府再改造”方案，务求使政府通过现代化的改造，在效率上达到和私营企业同样的水平，成为推动本地经济发展的火车头。本文将根据澳门的现况，引论有关国家或地区的先进经验，结合澳门公共行政改革所面临的问题，提出一些符合澳门现况及有关建设“电子政府或电子政务”的观点，为特别行政区政府的公共行政改革添砖增瓦。二建设电子政府的意义及各地的建设概况当今世界，信息化水平已经成为衡量一个国家综合国力的重要标志。信*澳门东亚大学（今澳门大学）社会科学硕士。 204

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨记息化浪潮不仅推动着世界经济的高速发展，而且也引起人们在生活习惯、工作方式、价值观念、思维方式等方面的深刻变革，从而进一步推动了人类社会的巨大发展。信息化是当今社会发展的趋势，加快推进信息化是世界各国普遍关注的焦点。为了促进四个现代化，中国在1980年代就开始关注信息化建设。邓小平早在1984年就指出：“开发信息资源，服务四化建设。”江泽民主席强调：“四个现代化，哪一化也离不开信息化。”在西方国家中正出现一种称为“电子政府”的新政府职能观念。“电子政府”又称“E -政府”，是利用网络的电子手段，与政府打交道，把大量繁杂的行政管理工作通过设计好的程式在网上施行，将团体、机构和公民个人与政府之间的权力关系进行重新确立。而建立新型的行政管理和司法体制，要用系统程式的管理取代政府的实体性管理，也就是西方国家所说的，随着不同的环境和不同的公司而灵活变化。有时候，电子政府的业务范围包括帮助国家和政府建立网站，以便与各企业签订采购合同；亦有业务范围涉及建立网上的缴费机制，便于市政府、州政府和国家完成常规的收税和催收罚款等工作；有些则是网上更换驾驶执照，公共事业账单付款等事宜。既然我们认定了办公室革命的到来，就必须对政府信息化、办公室自动化、政府上网①工程、电子政务及电子政府②等建设之间的关系和相关的新政府职能观念，有一个较清晰的认识。多年前，前任美国副总统戈尔在一次国际会议的演讲中，认为21世纪的国家政府应该是一个能够不断正确①所谓政府上网，也就是政府职能上网，在网上成立一个虚拟的政府，在互联网上实现政府的职能工作。凡是在互联网外可以实现的政府职能工作，在网上基本都可以实现（一些特殊情况除外）。政府上网以后，可以在网上向所有公众公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事章程，各项文件、资料、档案等，凡是可以公开的，应尽可能上网。在网上建立起政府与公众之间相互交流的桥梁，为公众与政府部门打交道提供方便，并从网上行使对政府的民主监督权利。同时，公众也可从网上完成如交税、专案审批等与政府有关的各项工作。在政府内部，各部门之间也可以通过互联网互相联系，各级领导也可以在网上向各部门作出各项指示，指导各部门机构的工作。②“电子政府”的含义:从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面信息共用已是大势所趋。联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作为2003年的重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共用。而在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中,“电子政府”被列为第一位，其他四个领域分别是电子商务、远端教育、远端医疗、电子娱乐，可以说政府信息化是社会信息化的基础。 205

澳门人文社会科学研究文选·行政卷地调整自己，能不断矫正革新方向的政府，并且致力于使自己变得越来越简单、灵敏，并要反应迅速、决策有力。只有这样，才能适应多变化、高度发展的21世纪信息时代。电子政府是戈尔所指的理想政府前景。从国际政府在网络上的发展情况来看，美国已经被公认为政府网站建设得最成熟、信息化工作发展得最彻底的国家。在美国，从联邦政府一级机构，到州政府，再到每一个市，几乎所有的机构单位均已建立了网站，而且网站的内容也非常丰富有效。此外，一些国家如法国、英国及新加坡等，作为互联网(Internet)发展先进的国家，更是不遗余力地应用最新科技。以法国为例，它建立电子政府的第一步也是从政府上网开始，目前该国在网上大约建有60个政府机构站点，已上网的政府部门包括教育、电信、环境等部门。英国的政府信息化的意义在于充分利用现代信息技术来满足人民的需求，从而更有效地利用政府的信息资源。英国的“电子政府”战略框架中提出的首要问题，是建立“以公众为中心的政府”。它贯穿英国政府信息化建设的始终，是英国政府在信息化建设中最为强调的观点，要求各部门在制定信息化方针时必须考虑。新加坡的政府机构目前基本已全部上网，规模甚至超过了法国。其中心网站的建设十分完备，包括政府的各个部门、政府公告、事件焦点、政府在线服务、政府服务一览表、站点搜索及用户反馈等。中国的情况也不例外，1999年在国内兴起新一轮的上网热潮，连接进入互联网的主机和互联网用户数量均有较大幅度的增长，网上资源建设也有显著的增加，其中各级政府网上站点的开设亦显得格外瞩目，该年成为了中国的政府上网年。虽然，1999年的政府上网热也许让我们看到的不是西方式的“电子政府”，而是一种有中国特色的利用网络的行政方式，但也可让老百姓看到它的服务功能。各级政府对网络的重视和亲身实践也会大大激发公众和企业的上网热情，公众和企业的上网是政府上网的基础和其中的一个环节。总而言之，政府上网实质上是在全国范围内构造一个电子政府，利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间进行有机服务系统的集合。其重要的意义更体现在以下三个方面。(1)政府机构各部门实行电脑化、网络化和信息化，可以提高政府在 206

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨记行政、服务和管理方面的效率。电子政府利用信息技术，积极推动精简组织架构和简化行政程式等工作。(2)利用政府内建立的网络和网上信息，为公众社会提供优质的多元化服务。政府的信息网络覆盖政府的各级部门。电子政府利用统一的信息资源，通过语音、互联网等现代化手段，为公众提供简便的多元化服务。(3)以政府的信息化发展推动和加快整个社会的信息化发展。只有向公众展示高新技术的应用，让社会享受信息网络的便利，才能切实推动社会化的发展。三关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论电子政府是运用信息和通信技术打破行政机关的组织界别，构建一个电子化的虚拟机关，使人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。具体地说，从应用、服务及网络通道等三个层面，让市民能够向政府反映哪些才是主要的要求。此外，市民亦可以更深入地认识公共行政的运作，免却了只为解决一件事情却要在几个政府部门之间跑来跑去，消除行政程序中的官僚主义，使公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在一个政府网站内解决问题；无论是电子政府的管理，还是电子政府服务，都是通过建立网络通道实现的。有学者则认为，电子政府相关的行为主体有三个，即政府、企（事）业单位和居民。因此，政府的业务活动也主要围绕着三种行为主体展开，即包括政府与政府之间的互动，政府与企（事）业单位尤其是与企业间的互动，以及政府与居民间的互动。具体而言，这些互动可以分为五个不同的相互关联的领域，即政府对政府、政府对企业、政府对居民、企业对政府、居民对政府。以这个观点为立足点的学者更认为，电子政府的发展阶段大致可以分为四个阶段：①起步阶段，政府信息在网上发布；②政府与用户（企业和居民）单向互动，政府主动，用户被动；③政府与用户双向互动；④网上事务处理。另一方面，所谓电子政务，包含三个方面的基本含义：第一，电子政务必须借助于电子信息，数字网络技术离不开信息基础设施和相关软件技术的发展；第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事务，包括政府机 207

澳门人文社会科学研究文选·行政卷关的行政事务，还包括立法、司法部门以及其他公共组织的管理事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。电子政务不是与现行政府的功能一一对应，从实质内容的深刻程度及服务对象的广泛度来看，电子政务主要包括几个方面：政府间的电子政务( Government-Govern-ment, G2G)、政府与企业的电子政务(Government-Business，G2B)、政府对公民的电子政务( Government-Citizen，G2C)。电子政府与电子政务是相辅相成、相得益彰的关系，电子政府应从电子化、网络化发展趋势中获取创新的动力，电子政务则依托于电子政府推进公共行政的责任化、民主化和高效化。澳门回归前的工作只是努力建造一个只具某些现代化气息的政府，在1996年创建的公共行政资讯网( Informac)也不过是一个连接政府各部门网络及政府网页，并提供主要服务内容的入门网站。因此，澳门在建设电子政府及全面而深入地实施电子政务工作上仍处于起步阶段，与提高政府服务能力和优化政府职能等目标仍有很遥远的距离。四澳门特别行政区的“政府上网”现况世界各国正致力于电子政府的建设。可是每个政府上网的起始时间都不同，出现了发达国家早于发展中国家的现象。澳门的情况也不例外。在1990年代全球资讯技术的发展潮流当中，行政暨公职司（现为行政暨公职局）与电脑及工程系统学院( INESC)合作开展了一项对公共行政资讯技术特性的评估计划。为了落实第23/94/M号法令（行政暨公职司组织法规）第2条的有关规定——协助订定公共行政的改革政策及现代化政策，并促进其执行——因而成立了一个联系澳门各个政府部门的资讯系统。由当时设于12幢不同楼宇内的17个部门和办公室组成的公共行政资讯网于1996年下半年正式推出。这个早期的“现有程式之自动化”步骤，目的是向机构内外用户提供新的服务。同时，这个公共行政资讯系统的建立是澳门资讯技术史上的一个重要里程碑。这个网站在内容方面则包括：电子邮递系统、澳门法例资料库、气象资讯系统、公共行政资料及公职法例资料库。这些系统所提供的服务可促 208

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨记进澳门公共行政改革及行政现代化步伐；在管理及运作方面，也改变了过去的查询方法，及长期以来用人手操作及进行某些程式。澳门在回归前，政府的公共行政管理策略（理念）的重点在于向市民提供除诉诸法院之外的其他机制，使他们得以参与行政程式，尤其是就他们的切身利益作决策时，作为维护及行使他们的权利的一种补充方式。这种对内部合理性及对贴近市民方面的考虑，亦在公共行政逐步迁入更合适设施的时候得到考虑，尤其是把与公众接触较多的服务部门集中在一处地点便利的单一建筑物内。这些使行政贴近市民的策略，主要是向公众澄清在行政程式方面的疑问和传播有关公共行政方面的知识。为此，政府编制了大量的双语手册，如《澳门市民指南》便是其中一本刊物，并且定期更新有关刊物的资料，为市民提供了公共行政各个方面的资讯。由此可见，一个国家或政府的资讯化政策及定位将直接影响其资讯化的步骤。在这些资讯化的过程当中，特别要强调的是政府资讯化所占有的重要地位。由于政府是社会和经济发展的领导力量，所以政府应起到“先导作用”，迄今为止，政府既是资讯资源的最大拥有者，又是资讯资源的最大使用者。澳门的电子政府建设主要分为三个阶段，首个阶段为1997年至1999年12月19日。当时，公共行政资讯网于1997年投人服务，它是利用了Novell网络模式将30个政府部门连接起来，以便彼此有效地交换信息。网站内容主要是介绍政府部门的各种服务，提供电邮通信、法律及公共行政资料库、气象资讯等。第二个阶段是自澳门特别行政区成立起至2002年1月25日，公共行政资讯网受到特别行政区政府领导的重视，除提供大量的行政手续资料予市民咨询之外，重要的司法部门如特别行政区检察院及特别行政区法院网页的启用，进一步透过这个没有疆界的资讯世界，在法律、法规的范围内加强了与居民的沟通和联系，增加了工作透明度，与关心检察、律政工作的人士建立了一个互动的沟通渠道；再者，居民可透过法院的网页查阅初级法院的案件分发结果及案件排期资料等。这个阶段建设中值得一提的是特别行政区警察部门、立法会的网页的建立和启用，以及印务局网页提供免费网上《政府公报》全文查询服务，进一步地促进了行政现代化，包括从总体上制订公共行政电子化目标及具体计划，完善连接各政府部门及实体的公共行政咨询网，务求增加各部门运作的透明度和达到方便市民的 209

澳门人文社会科学研究文选·行政卷目的。第二阶段中上网及加入公共行政资讯网的部门有不少，显示出特别行政区政府高度重视澳门政府资讯化工作。第三个阶段始自2002年1月25 日，这个阶段可以说是一个新挑战阶段，更新公共行政资讯网后，关于建设澳门电子政府的工程又再次列入议事日程上（即在公共行政资讯网上公布了《澳门特区政府电子政府策略研究报告》，以下简称《研究报告》）。目前，在公共行政资讯网上提供网页的部门共计42个，除个别部门之外，大部分已加入这个资讯网，且所提供的内容也越来越丰富，尤其是劳工暨就业局所推出的网上求职招聘服务，而澳门特别行政区检察院及澳门特别行政区法院的网页亦相继正式启用。不久前公布的《研究报告》明确了发展电子政府和发展行政现代化两个政策目标并行，二者在发展过程中应相辅相成。这两者的相互关系之中，行政现代化是发展电子政府的基础和必要条件，而电子政府是改善现有行政程式，及进一步提升行政现代化程度的有效工具和手段。如果说行政现代化应以建立一站式，服务为目标，而电子政府，基于已建立了完善的一站式服务机制，应朝着一站式服务发展。所谓一站式，是指市民不管身在世界何方，都有方便的途径使用政府所提供的服务。特别行政区政府把建设电子政府的工程订定为以发展行政现代化为先导，并简化和完善行政运作的机制，在最大限度上发挥电子化政府效益。这个定位是结合了澳门的实际情况，以实务的态度，按部就班地根据澳门发展实际需要而制定的一套发展策略。以上的发展基点，按有关学者所提及的内容，澳门的发展及起步较其他地区稍慢，尚处于单向互动的初级阶段。五虚拟与实践共存并进，建设具澳门特别行政区特色的“数字政府” 江泽民主席在1980年代就写了一篇文章，提出：“没有信息化，也就没有现代化。”可以说从20世纪90年代开始，直到21世纪上半叶，现代化的主要标志就是信息化。信息化的提法不是一般意义上的现代化，而是把现代化具体化的一种说法。这就是说，在这个具体的历史发展阶段中所讲的现代化就是信息化。另有一种说法为，经济正在进入“知识经济”时期，我们的社会正在走 210

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨记向“知识型社会”，其真正意义在于21世纪管理信息化的趋势是由信息管理走向知识管理。也就是说，随着网际网络的发展和各种电子交易方式的出现，目前的问题已经不是数据或与信息资源开发有关的问题，而是如何充分利用这些数据和信息取得知识，如何利用知识指导决策，以获取最大效益和利润的问题。无可否认，在绝大多数的国家中，政府都是最大的信息技术用户。政府信息化的根本目标是利用信息技术提高政府的运作效率，使政府的决策建基于及时、准确、可靠的信息，同时亦要向民众提供各种服务，包括信息服务。对于这项虚拟与实践共存并进，又必须投人大量的人力及财力的工程，世界各地政府的专家学者们都在不同年代、不同时期提出过不同的定义。除我们常提及的电子政府建设之外，在国际上，电子政府并未有统一的说法。只是近几年来，在发达国家，越来越多的政府官员与技术专家们采用e-government或者e-governor来代表政府信息化。前者是“电子政府”的含义，后者是“电子政务”。2001年6月在华盛顿召开的由世界银行组织的全球电子政务会议上，大家用得最多的词是“e-ga”，这个词既代表电子政务也代表电子政府。电子政务是一个与电子商务并列的概念。在广义上，电子商务是企业活动（全过程）的信息化，那么，电子政务就是指政府工作的全面信息化，就是政府机构运用现代计算机技术、网络通信技术，将其内部和外部的管理和服务职能通过整合、重组、优化后在网络上完成，打破时间、空间以及部分分隔的制约，为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。具体而言，政府信息化有五个主要发展方向：政府信息服务、电子商业用于政府、电子化政府服务、促进公众参与和政府机构再造。有一派学者认为从外国电子政府的发展情况来看，电子政府的发展大致可以分为四个阶段（见图1）：①起步阶段，即政府信息在网上发布；②政府与用户（企业和居民）单向互动，政府主动，用户被动；③政府与用户双向互动；④网上事务处理。另一派倡导电子政务的学者则认为电子政务的发展根据其发展阶段及功能度大概可分为五个部分、三个阶段（见图2）：①政府内部办公自动化系统；②政府网页；③政府网站；④社会增值服务；⑤数字城市。而根据其复杂程度又可分为初级阶段、中级阶段及高级阶段。 211

澳门人文社会科学研究文选·行政卷图2纵坐标代表政府提供服务所需技术的功能难易程度，横坐标反映了政府提供的服务性质和质量对交互程度的要求。交互程度也可以理解为政府作为信息提供者的复杂程度。政府提供的服务可监督程度越高（包括内、外监①《电子政府：构造信息时代的政府》，载《网络与信息》2000年第1期。②《电子政府——国家信息化的“中心节点”》，载《中国计算机报》，2002年1月21日。 212

关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨记督），涉及的外部界面越多，则交互程度越高。斜坐标则代表电子政务与社会经济发展的匹配度，同时也表明电子政务越来越能为公众提供贴心的满意服务。从以上的两种定义，我们可以分析出两个学派都认同无论是电子政府还是电子政务，在起步阶段都是以政府上网、在网上发布信息的单向宣传服务为主。两派学说最大的区别主要还是来自政府与用户的双向互动，网上事务处理，如何提高政府行政效率以配合政府机构的改革，以至协助政府从“管理主导型”转向“服务主导型”。就澳门的现况而言，由于政府多年来的资源投入，政府部门内大部分的行政运作都建立了相应的电脑应用系统，其中包括人事、财务管理，以及文献资料、各种类型的公共服务记录和服务对象资料等的管理，各政府部门的电脑又透过公共行政资讯网及其他特别用途的网站连起来，组成一个颇具雏形的政府网络。这样看来，特别行政区政府在硬件方面已具备了一定的基础。不久前，澳门特别行政区政府在“电子政务项目发布会”上宣布了。e-Macau第二阶段工作计划、电子公函发送、网上信用卡支付及公务人员网站的情况。行政法务司陈丽敏司长表示，特别行政区政府一直致力于推动电子政务，在电子政府工作小组、其他部门及机构的努力下，法制基础及其他软硬件设施逐渐成熟，现时推出的电子公函收发及网上信用卡支付服务，令行政程式得到显著的简化，大大缩短了工序及工时，节约了资源，进一步推进了行政管理运作的电子化与无纸化，在电子政务方面取得了较大的突破。①不过，相对于外地或其他发达国家的情况而言，澳门的发展还只是处于数字化、网络化阶段。在某种意义上说，现有的政府在开展电子政务过程中，应全方位对政府组织机构和工作流程进行优化重组，以新的“服务型政府”管理形态来服务市民，按实际情况分阶段、分专业、分步骤实行，以公共行政改革为中心目标，行政现代化为先导，建设具澳门特别行政区特色的“数字政府”和虚拟的“数字城市”。参考文献1．《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》，2001。①参见澳门特别行政区政府人口网中有关“电子政务项目发布会”信息，2007年3月26日。 213

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 2．《加快推进国家信息化,中国电子信息产业发展指南》，北京，电子工业出版社，1998。3．乌家培：《信息经济与知识经济》，北京，经济科学出版社，1999。4．中国电信数据通讯总监制：《政府上网指南》，《经济日报》出版社。5．《过渡时期的澳门行政》，澳门总督办公室，1999。6．《澳门特别行政区政府电子政府策略研究报告》，2001。7．刘伯龙、陈守信：《澳门：发展与改革》，澳门社会科学学会，2001。8．《港务局互联网页下周二启用》，《澳门日报》，1999年1月15日。9．《劳工局网上求职招聘服务昨启动》，《澳门日报》，2002年1月16日。10．《信息网络覆盖政府机关逾九成》，《澳门日报》，1998年1月8日。11．《澳门特区检察院网页于2001年6月20日正式启用》,《澳门日报》，2001年6月21日。12．《澳门特区法院网页于2001年9月27日正式启用》，《澳门日报》，2001年9月 28日。13．《INFORMAC公共行政信息网络》，行政暨公职司宣传单张，1996。14．《行政现代化的信息技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志第31期，1996年。 15.《政府上网选好硬件》，载《中国计算机用户》，1999年11月29日。 16．《政府工程任重道远》，载《中国计算机用户》，1999年11月29日。17．《展览21世纪的信息产业之三——政府信息化的五个发展方向》，载《网络与信息》，1999年4月9日。18．《电子政府与现代政府之比较》，载《中国行政管理》，2001年9月。19．《电子政务——国家信c息化的“中心节点”》，载《中国计算机报》，2002年1月21日。 20．《电子政务——虚与实的辩证》，载《中国计算机报》，2002年1月21日。21.《电子政府：构造信息时代的政府》，载《网络与信息》2002年第l期。22．《电子政务不是“面子工程”》，载《中国计算机用户》，2002年1月14日。23．《英国的“电子政府”》，载《网络与信息》2002年第1期。24．《电子政务工程建设初探》，载《中国计算机报》，2002年1月21日。（原载林瑞光、梁惠芬编《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，总第58期，2002年12刖 214

建立澳门电子政府的实用性分析谢静仪、石霆茵、谭婉莹、欧阳凯明、萧琼、周文慧、郑燕华*一研究背景回归前，市民一般认为政府架构臃肿，功能重叠，而且部门间缺乏沟通及协调，各自为政，以致行政程序既繁复又费时，所以市民使用公共服务时往往感到无所适从，甚至可能走访数个部门也不得要领。再加上当时的官方语言为葡语，市民在语言不通的情况下更感求助无门，所以当时普通大众对政府的公共行政服务抱怨甚多。回归后，澳门政府决心改革，重建市民信心，目的是为了去旧立新，从善如流，因此，随着葡人管治时代的过去，澳门特别行政区的成立，为殷切盼望改善社会环境的澳门人带来了新希望。回归后至今，以何厚铧先生为首的特别行政区政府除高度实践了“一国两制”、“澳人治澳”的理念外，亦带领澳门走进了发展的新时代，而且，为了配合社会与时俱进的步伐，一系列缓解民困、改善经济、优化公共行政管理的措施亦应运而生，其中包括： “IS0 9000品质管理认证”、 “服务承诺”、“一站式服务”、“电子政府”等便民、利民的改革措施，并以缩减行政程序及建立高效政府为目标。二研究对象现今社会资讯发达，计算机技术发展一日千里，为人类带来更方便、更*均为澳门科技大学公共行政管理硕士研究生。 215

澳门人文社会科学研究文选·行政卷优质的生活，我们可以在任何地方经互联网即时查阅世界各地的信息，在互联网上购物、订票、预约服务等，既方便又快捷，所谓“足不出户，亦能知天下事”正好形容出其优点所在。再者，互联网的应用已是许多人日常生活中不可或缺的部分，这已是世界的大气候，是毋庸置疑的。所以，上文所提及由澳门特别行政区政府实施的一系列“以民为本”的改革措施中，“电子政府”的重要性亦越来越明显了，因此，我们可以了解“电子政府”的推行是大势所趋，也是顺应民意之举。虽然经过三年多的努力，澳门特别行政区政府构建的“电子政府”已渐见雏形，但这项政策仍处于起步阶段，故仍有很大的发展空间。为了有助于我们对“电子政府”将来的发展做进一步了解，本文将集中研究“电子政府”的推行政策，透过分析其问题构建、政策形成、主要内容来评价其整体成效。此外，亦尝试与我们相邻近的地区作比较，参考其有用的成果，集思广益。最后，本文会展望“电子政府”的发展前景，给予改善的意见。三电子化政府是实现行政现代化的手段尽管电子政府已在起步阶段，但问题的构建是非常重要的，甚至比解决问题还要慎重，以免“选择‘正确’的政策去解决‘错误’问题”①，导致第三类错误(Em)②，故有需要重新分析问题情势，构建正确的问题。在未推行电子政府之前，社会上没有强烈的声音要求建立电子化政府。然而，因应时代的转变，政府为达致行政现代化的目标本着“以民为本” 的信念，为市民提供更快捷方便的服务。整个问题的构建可归纳为以下七点。（一）实现行政现代化自1999年回归后，在新政府的领导下，无论是市民还是行政当局均希望行政部门的服务质量有所提升，故政府订立了一目标——实现行政现代①[美]威廉．N．邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），第三章“政策分析的结构框架。及“问题的发现与解决”。 ②[美]威廉．N．邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），第五章“构建政策问题”词汇表。 216

建立澳门电子政府的实用性分析化，并朝着这个目标逐步推进。用来实现这个目标的方法有很多，而电子化政府就是其中一种不可或缺以及强而有力的手段。透过建立电子化政府，市民与政府的接触界面建立在互联网上，政府能够方便、快捷、直接地为市民提供公共服务，部门与部门之间的信息往来也更迅速，使整个政府系统的效率提高，实现了“行政现代化”的目标。（二）建立高透明度及系统化的政府从前由葡国政府领导下的澳门，由于透明度低，市民经常不清楚政府部门的职能及施政方针，加上大部分文件及法例均以葡文书写，大多数市民却没有接受过葡语教育，这使市民的抱怨加深。要吸取前人的教训，其中能解决有关问题的方法是建立电子化政府，sa把各部门的职能、施政方针、审计报告等与市民息息相关的资料上传于互联网，并使用多种语言，包括中文繁体、中文简体、葡文、英文，供使用不同语言的人士查阅及下载，大大提高了政府部门的透明度。另外，各政府部门须把本身的职能及一些行政程序整理后才上传至互联网，故各部门可借此确切地检查探讨本身的职能，并优化一些没有被法例规范的行政程序，为法例的修订打下基础，从而建立系统化的政府。（三）灵活分配资源设立一个办事处或接待处，所需的资源并不少，除需要硬件如办事处空间、桌椅、资讯设备及辅助设备外，还需要软件辅助，如人力资源、完善的管理及工作流程等，长期维持下去，财政负担甚重。电子政府的终极目标是实现零站式服务，以俭省不必要的开支，并将其分配到更需要的项目上。倘若电子政府能成功及完善地实行，虽然在开始时需要较高的费用，用来购置设备及设立网页，但以后每年只需支付较低金额的保养及更新费用，相对费用较少。因此，不论是财政资源还是人力资源均能得到更合适的分配。（四）方便市民，提升效率虽然市民没有直接要求推行电子政府，但从他们的诉求中可以了解到他们对以下两个方面的需要，而电子政府恰好能满足这两项需求。 217

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 1．“7 X24小时”服务一般而言，每个政府部门的办公时间都与一般商业机构的办公时间一样，故很多市民都因办公时间的限制，即使有需要，也无法在指定时间内前往有关部门办理所需手续。因此，现在很多政府部门已实行“中午不休息”以方便市民大众，但因中午只有一个半小时，遇着多人轮候服务时，亦为市民造成不便，倘若推行电子化政府，每周就能提供“7X24小时”的无间断服务，既方便市民，亦能提高效率。 2．摆脱地区或地域限制市民需要方便快捷的服务，每位市民当然希望政府的办事处能设在离自己住宅或办公室较近的地方，但政府的资源有限，每个部门都在各个地区设立分站是不可能的。如市民能在家中办理一些行政手续，又或者因工作或学业关系长期在澳门以外地区居住的澳门居民，遇有需要在澳门政府部门办理有关事项时，能透过互联网下载一些申请表格，然后把所需资料一并寄回澳门有关部门，待有结果后才回澳领取，这样便能省却不少回澳的费用及时间，摆脱地区和地域的限制。（五）提升市民素质随着电子政府的建立，配合现时的教育制度，从小学时期开始培养学生使用电脑，同时理工学院的长者书院也要开班教授长者电脑方面的知识及使用互联网，全面鼓励市民使用资讯科技，积极提升市民的素质。（六）因应全球趋势，提升国际形象，促进经济发展因应全球环境的影响，各国政府纷纷建立电子政府，这已成为一种大气候、大趋势。为促进澳门与世界各地的交流，澳门政府建立电子政府的理念就更为正确。借着电子政府的建立，以多种语言把澳门政府部门的资料上传于互联网上，让世界各地的人士轻易获得澳门的资讯，有助于提升澳门在国际上的形象，促进澳门的旅游业及经济贸易的发展。（七）加速澳门资讯科技的发展倘由政府首先投入资源（包括技术人员、设备等）建立电子政府，使澳门资讯科技企业能引入邻近地区的科技和设备，从而带动澳门的资讯科 218

建立澳门电子政府的实用性分析技蓬勃发展。此外，透过建立电子政府，可以在商业机构中普及使用资讯科技，促进澳门电子商务的发展。根据中国互联网信息中心连同港澳地区学者于2004年1月15日在北京发布的《中国互联网发展状况统计报告》显示： “本澳网民普及率从2001 年底的33%上升至2003年底的39%，达到16.2万，两年间的增长率为18%……”①可见澳门网民的普及率仍有增长的空间。再者，报告指出，内地、香港及澳门的网民以查询资料为主，玩乐为次要，表示资讯性的政府资料有很大机会是网民的搜寻对象。由此可见，建立电子政府是公共行政路上的正确方向。四基本设置要建立电子政府，一些电脑及网络的设备当然不可或缺。以下我们便就有关硬件的设置作一个简单的介绍。（一）硬件 1．Domain Controller 负责架设网域名称。一般说来，为使浏览者更容易识别，每个网站都会设有其自身的域名，尤其是一些较大或具代表性的网站。而大部分的政府网页，则多以其部门名称命名。 2．Web Server 作为贯通内外网域间联系的媒介。主要用作将网站与浏览者在网络上贯通。3．Database Server 负责储存所有资料数据，如所有存在网络上的资料；其资料的格式则主要限于数据式的储存。浏览者在网络上所作的资料搜寻，多由这里抽出。 4．E-Mail Server负责管理电邮的往来。①《澳网民逾16万普及率逊港》，《澳门日报》，2004年1月20日。 219

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 5．File Server负责储存所有资料档案，用作集中管理资料。没有档案格式限制，可供内部或外部的远程传递下载( Remote Access)。6．Backup Server负责将所有资料备份，以作后备之用。主要原理是基于通过安装备份软件，将资料作选择性地存入已连接好的Tape作备份储存。7.Router作为不同网段电脑通信的桥梁。 8．Switch负责电脑与电脑间的通信。 9．Firewall网络的保安守门人，负责网络上用户及资料进出的管理。10．电子认证在网络作机密互动时，须通过第三机构作出身份的认证所发出的证明。（二）软件鉴于软件的设备通常是按实际功能的需要而定，且更新频繁，因此，我们在这里便不作介绍。但要注意，每套软件都有其对硬件的基本需要，所以，无论在选择软件还是硬件时，我们都要识别它们是否能做到互相支援，以便发挥其最大的功用。（三）服务对于电子政府的设置，除了上述的硬件配套外，也必须作其他服务上的配合。大体上可归纳为安装及维修两大类。1．安装负责整个网络的设置，包括软硬件的安装、网络的设定及为使用者提供应用的培训。2．维修负责维持网络的正常运作，包括网络的维修、紧急后援及定时更新内容与升级等工作。一般较为重要及庞大的网络，都会设置一队支援队伍，作行内俗称的“7 x24”支援——即一星期7天每天24小时的全面性支援 220

建立澳门电子政府的实用性分析以防网络因故障而造成长时间服务中断。一般而言，由于这均属较为技术型及专业的范畴，因此，政府可选择将服务以合约投标形式把工程外判。这样除了可以俭省因成立专责部门所承担的开支外，还可因应外判公司的表现而考虑续约与否，从而发挥最大的成本效益。（四）主要对象在针对对象方面，我们也可就不同范畴作出分析。以下是几个主要的分类。1．政府电子化政府除了用作与外界互动外，也为内部的协调带来了莫大的方便。如将所有的资料数据化，再按归类排好，以便于管理及储存；建立电子通信网，加强内部沟通；以及将工序电子化，减少因人手造成的混乱，以提升效率。2．企业实行电子化政府，除了可继续推动公文及办公室自动化，以提升整体通关效率，还可加强政府间各机关相关资讯作业之联系，持续推动海运通关系统转型。透过规划建置全新网际网络报关作业的环境，推展政府机关阎之电子资料交换，实行贸易无纸化，提高行政效率及民间业者的国际竞争力，提升服务品质。 3．市民在市民方面，我们也可按实际情况分成下列几个组别，分别是儿童、学生、老人及个人，而网页内容便可针对其需要作出选择。(1)儿童。介绍政府对儿童提供的服务与资讯，如幼儿保健、儿童托育及入学指南等。主要为父母作出种种的指引。 (2)学生。建立学生网，提供所有学界的资讯，如政府对教育的政策、最新的教学导向，以及申请助学及奖学金的途径等。(3)老人。提供老人保健、福利申请及退休生活等相关资讯。(4)个人。在政府网页内按部门分类选择自身需要。但如一些较为私人的申请及查询，则须先经个人的身份认证才能进行。但决定对象前，我们却注意到，由于电子网络并未得到全面的普及， 221

澳门人文社会科学研究文选·行政卷我们也必须注意到电子政府对其对象的公平性，尤其是在市民方面，究竟不懂使用电脑和互联网的人能否享用方便的电子公共服务？这点还须靠政府在宣传、教育及设置方面的大力推广。五电子化的内容现时，澳门电子政府的工作正按步进行，除了一系列的硬件配备外，在现阶段已提供100多种政府表格供市民网上下载。2004年，将实现广告悬挂申请程序电子化、扩大电子公共咨询服务项目及表格电子化，以及以电子方式进行采购工作。①（一）建议可电子化之服务当细看澳门特别行政区政府各部门之网页后，我们认为它目前主要以提供浏览信息为主，若要向市民提供全面、便利的电子服务，单靠把资讯上传至网站是不够的，故此我们建议下列服务可电子化（见表1），以便在增加企业和市民便利性的同时，为组织节省不必要的开支及时间。但是，政府服务很多，并非所有政府部门的工作都可提供网上服务，我们建议在电子政府推行初期，可按“轻重缓急”试点推行。②表1 现时可提供网上服务的政府部门政府部门可提供之网上服务澳门特别行政区政府网页·网上意见信箱立法会·网上预约会见议员服务法院 ·案例排期查询 ·裁判结果查询 ·案例统计查询 ·网上申请服务（如译本、判词等） ·网上意见信箱 ①《中华人民共和国澳门特别行政区二零零三年财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府印务局，2002。②http: //www.informac.gov.mo. 222

建立澳门电子政府的实用性分析续表 1政府部门可提供之网上服务廉政公署 •案例结果查询 •网上意见／举报信箱民航局 •航班查询 •网上意见信箱港务局 •网上准照申请及查询※法务局 •网上公证服务预约（如物业登记／查询、婚姻登记预约、物业登记查询）※澳门邮政局 •电子证书申请和登记服务※ •网上订购特别邮票※ •出入口证登记服务※经济局 •出入口证登记服务※ •产地来源证查询 •商标、企业登记、著作权申请※统计暨普查局 •网上统计问卷申报 •统计数据下载教育暨青年局 •场地租借服务申请※ •教师工作证申请※ •在学／大学助学金申请 •课程／兴趣班报名（如暑期活动）※ •意见信箱财政局 •缴交税款※ •网上表格填报 •利用电子传送自动向附有电邮地址的企业、商户及个人发出缴费通知，以减少发函纸张使用率身份证明局 •网上证件预约、排期查询 •证明申请（如刑事记录）※土地工务运输局 •注册登记预约服务（如建筑师注册）※ •服务申请（如建筑档案文件申请） •意见信箱旅游局 •网上售票服务※ •投诉信箱劳工暨就业局 •就业登记 •培训课程网上报读※ •案件预约或查询 •网上举报退休基金会 •公务员退休事项查询（例如公务员资料、扣除款项资料） •服务申请（如抚恤金、会籍登记或取消、更改个人资料等申请）澳门保安部队 •网上举报 •网上服务申请（如消防讲座申请、失物认领查询、申请参观消防博物馆等）※ •网上查询（如交通罚款查询） •网上证明书申请（如十天外游史记录证明书）※ 223

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表 1政府部门可提供之网上服务社会保障基金 •查询供款 •登记、更改供款人记录 •津贴申请（如结婚津贴、出生津贴、失业助学金等）民政总署 •服务申请（如申请、更改小贩摊位资料）※ •查询考取驾驶执照排期或结果 •验车申请、查询验车排期※ •网上缴费（如牌照费）※ •举报信箱社会工作局 •服务申请（如活动报名）※ •网上社工服务辅导文化局 •网上查书或预订外借书籍服务 •网上购票服务※ •课程报名※体育发展局 •场地租借申请或查询※ •体育活动报名※旅游学院 •短期课程报名※ •订房※房屋局 •申请及查询经济房屋、社会房屋竞投情况印务局 •网上订阅（如法律汇编、公报）※ •印刷服务申请※澳门理工学院 •服务申请（如证明书申请）※ •短期课程报读※ •场地租借服务※ •借书预约服务 •申请成为学生会会员或更改记录※司法警察局 •网上举报 •报案证明书申请※ •讲座申请海关 •服务申请（如汽车出入边境许可证、清关证明）※ •网上举报行政暨公职局 •选民登记、查询选民资料 •法律、译本服务预约申请※ •场地租借服务※ •公职人员网上查询个人资料 •公职就业登记 •公职人员短期课程或活动报名 •政府手续查询、建议或投诉卫生局 •网上预约门诊服务 •网上药物资料查询 •服务申请（如医生拍照申请、X光片外借服务 •网上举报 224

建立澳门电子政府的实用性分析续表1 政府部门可提供之网上服务澳门大学 ·服务申请（如证明书申请）※ ·短期课程报读※ ·场地租借服务※ ·借书预约服务 ·申请成为学生会会员或更改记录※ 说明：※所提供服务涉及之收费可配合电子付款方式进行（如电子钱包、信用卡、银行账户等）； ■代表可先试点进行。对于一些涉及政府部门整体性的工作或服务，需要使用统一的系统①，例如，①设立电子采购平台；②设立电子认证中心，以便向个人或企业发出电子认证；③持续推动电子数据交换(EDL)服务的应用；④订立电子表格的技术规范；⑤订立电脑中文内码标准；⑥设立防止电脑黑客和电脑病毒的预警机制。（二）例子说明虽然互联网在本地区可以说并未完全普及使用，但这毕竟是全球的趋势，故此，建立电子化政府是必然的。以下我们将举一例子说明电子政府如何为市民或企业提供便利，以及如何为公营机构节省相关资源。举例说明：小明开了一间餐厅而引致的一切税项缴纳及手续办理。 1．现时程序 (1)小明首先须前往财政局办理开业申请； (2)小明须前往民政总署办理饮食牌照事宜； (3)小明须前往劳工暨就业局递交雇员资料； (4)小明亦须前往社会保障基金办理雇员社保扣除事宜； (5)他必须记住，在每年规定月份内填报规定的表格及缴纳相关税项，否则将引致罚款的缴纳，这些税项包括：职业税、所得补充税、旅游税、营业税、职业税、房屋税、牌照税、地税等。① 《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，第一、二版，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2001。 225

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 2．配合电子化政府(1)小明在开业前须前往财政局办理开业登记，财政局职员在输入其开业资料后，电脑将自动把这些资料传送到相关部门（包括民政总署、社会保障基金、劳工暨就业局、’卫生局）。(2)卫生局、劳工暨就业局、社会保障基金、民政总署等由于即时收到通知，便可即时办理相关事宜，例如，社会保障基金、劳工暨就业局会主动联络小明，并提醒他需要填报的资料，而民政总署、卫生局亦可尽快安排日后的定期稽查事宜，行政当局已明显由被动转为主动地位，从而提升其服务的质量。(3)到每年填报资料或缴税的月份，财政局将以电邮形式代替以前的邮递形式提醒小明办理这些手续。(4)当小明收到财政局的通知后，只要进入财政局官方网页，选取填报相应表格，直接在网上递交，如涉及缴税事宜，小明亦可透过电子付款方式直接缴纳（如电子钱包、信用卡、网上银行等）。(5)当财政局收到小明递交的表格和税项后，电脑会自动以电话信息提示小明已经收到该等税项和表格，确保不会出现遗漏情况。(6)财政局亦无须再浪费人力，每年去计算繁复的税收，因为电脑早已自动化处理了。从上述例子中，我们可看到电子化政府为市民、企业，甚至公营部门自身也带来好处，形成三赢的局面，其好处包括：(1)为市民、企业达到便利及省时的目的；(2)为公营部门省下不少资源（包括人力及物力）；(3)提供全天候7 x24小时的服务；(4)降低纸张的使用率；(5)资料可自动传送到相关部门，并自动作出统计及保存。六效益评估电子政府是未来发展的新方向，要推行这一政策亦并非一朝一夕便能完成，当中涉及很多影响日后澳门发展的重大决定，考虑层面非常广泛， 226

建立澳门电子政府的实用性分析因此，对于电子政府这项政策必须有透彻的了解，才能以更全面的计划来解决问题。以下为发展电子政府的优缺点，从中可了解该政策的可行性及问题所在，从而令澳门的电子政府政策推行得更为顺利以及更切合市民的需要。（一）优点1．提升政府部门素质现时澳门政府部门内使用电脑的比例相当高，由一般内部文书处理到与外界沟通，都离不开电脑，部门间更透过内联网互相联结进行沟通，使内部资讯更易流通，信息得以更有效、更快捷地传到相关部门内，增加部门间的沟通，促进部门间的合作。在良好的沟通下，除了可提高士气外，还可减少繁复的文书往来，简化流程，提高工作效率，同时透过电脑作沟通渠道，纸张的用量亦相应下降，达到符合环保的效能。透过推行电子政府的政策，可使政府的基本素质提高，增加市民对电子政府政策的认同感。2.节省开支电子政府的采用，让大部分的工作都经由电脑处理，所需的人手较少，对于政府部门来说，可节省在人力资源上的开支，减少行政程序，降低运作成本，节省下来的资源可用在发展其他计划或政策上，令资源得以更有效分配，加快澳门的发展步伐。亦由于此，可激励澳门市民自我增值，积极参加培训课程，提升个人水平，增加竞争力，以适应时代的变迁。3．方便市民现时，市民可透过公共行政资讯网或以直接输入网址的方式进入澳门各政府部门网页，利用电子方式查询政府有关部门的资料、公共服务、统计数据、更换证件预约登记、职位空缺、预借公共图书馆的书籍、下载及递交表格等服务，以24小时全天候的形式，获取政府互动的资讯和服务。市民更可透过电邮表达自己对有关政府部门的意见，提高政府部门的透明度。至于申请服务，更不受时间的限制，减少亲自前往政府部门轮候所浪费的时间。4．推动商业发展发展电子政府是一项非常庞大且长远的投资，就以澳门现时推行的智 227

澳门人文社会科学研究文选·行政卷能身份证为例，政府安排本地公司参与，有助于澳门资讯业的发展，从这点可看出政府有意长远发展澳门资讯科技产业，与业界共同发展电子化政府。工商界则可利用互联网寻求商机，例如竞投政府工程、申请多类牌照及许可证等，简便的申请手续，有助推动工商界的发展，为工商界带来极大方便。 5．吸引及方便旅客电子化政府并非只着眼于政府部门内的运作，与澳门的旅游业亦有密切的关系。澳门以发展旅游博彩业为龙头产业，每年吸引近数百万计的游客，单是2002年已有11531万人次入境，加上内地开放自由行，来澳旅客不断增加，为旅客提供优质的服务更是不可忽视。因此，澳门在各旅游热点设置城市指南，来澳旅客可透过城市指南，查询有关澳门天气、旅游景点、紧急求助电话等相关资料，令他们更简易地得到资讯，在促进旅游业发展的同时，亦可使旅客加深对澳门的认识，从而建立起旅游城市的形象。另外，透过互联网的推广，世界各地都可浏览有关澳门的旅游资讯及名胜景点，不受地域的限制，有助于开拓海外市场，吸引更多外国游客到来，达到刺激经济的作用。6．有利于吸引投资自从内地与澳门签署《内地与澳门建立更紧密经贸关系的安排》(CE-PA)后，有助促进内地、澳门、其他国家及地区之间的经贸联系，因此，加强发展电子政府是时代的趋势，建立电子政府可为澳门增加透明度，树立对外形象，令国外投资者放心在澳门投资。就如现时贸易投资促进局网站中，为有意来澳的投资者提供详细的资料，同时为他们提供“一站式” 服务，有关在澳门的投资程序和手续指引，以至跟进落实投资项目的进行，都可以从网上得到资料，而且不受地域的限制，能够增加投资者的信心以及节省时间在办理手续上。7．统计及存档更有效率运用电子政府，有关资料已经由互联网输入电脑内，文件所占用的空间相对减少，可解决政府部门为寻找地方保存文件而带来的烦恼，同时亦不必为储存文件而租用地方，减少浪费公帑，翻查资料时又更为省时。另外，进行统计时就更加方便，因为有关资料及数据已输入电脑内，不必再 228

建立澳门电子政府的实用性分析重新输入，而且各政府部门可共享资源，使统计更准确及更有效率。（二）缺点 1．公众普及性低澳门地方小，现时全澳人口为44万人，大多数只拥有小学学历，对于这群低学历人士以及伤残人士来说，他们根本不懂得使用电脑，更不必说透过互联网来处理个人事务，亦由于此，令电子政府这政策欠缺支持者，成为推行电子政府的阻力，更无法让全澳市民都享有公平使用的基本权利。根据《中国互联网络发展状况统计报告》截至2003年12月31日的调查结果，现时澳门的网民有16,2万，普及率为39%，香港的网民有288 万，普及率为45%；澳门使用互联网服务的家庭渗透率为57%，电脑达 7.6万台，其中52%为拨号上网，48%为宽频上网，相对于香港70%的家庭渗透率、84%的宽频上网比率，可见澳门使用电脑的覆盖面并不广泛。另外，澳门由于缺乏电脑或不谙使用而不上网者占33%，从统计数字可反映出澳门政府要发展电子政府这项政策，仍存有很多阻碍。若不先提高教育水平及培训市民使用电脑，即使推行电子政府，市民的使用率仍不高，浪费庞大的投资。 2．安全问题由于大部分澳门市民仍未习惯以上网的方式来处理个人事务，对于把自己的个人资料如地址、电话、财产等资料透过互联网传送仍欠缺信心，因此，网上安全问题备受市民关注。网上保安成为电子政府发展的最大阻力，政府如没有完善的机制、程序及足够的宣传，在欠缺信心保证的情况下，市民的使用率必定有所影响。另一方面，黑客入侵亦成了最大的隐忧，以香港为例，生产力促进局的电脑保安事故协调中心截至2003年11月，接获入侵的个案超过200宗，这显示出保安上存在漏洞，而且黑客技术和入侵工具日趋先进。黑客可进入政府部门网页进行篡改、偷取资料或破坏电脑系统，早前香港更发生以伪造的网页套取客户银行密码的事件，这些层出不穷的骗案手法，大大打击市民对电子政府的使用信心。下列数据为美国及中国香港有关电脑罪行的统计数字及财政损失，当 229

澳门人文社会科学研究文选·行政卷中可发现，不论是美国还是中国香港，电脑相关犯罪均有不断上升的趋势。表2香港因电脑罪行而受影响的个人电脑数目②项目 2000年2001年2002年受影响的个人电脑数目473353665460表3香港因电脑罪行所导致的财政损失③单位：港元电脑攻击的种类财政损失 2000年 2001年 2002年黑客入侵拒绝服务电脑病毒资料盗窃 116000 0 1259650 0 77500 0 1446500 0206900 96500 1352483 180000总计 137565015240001835883每间受害公司的平均财政损246138885632①香港电脑保安事故协调中心。②香港电脑保安事故协调中心。③香港电脑保安事故协调中心。 230

建立澳门电子政府的实用性分析表4 2002年香港电脑罪案数字①罪行名称一月二月三月四月五月六月七月八月九月十月十一月十二月总计1.借电讯而在未获授权下取用电脑资料 2.有犯罪或不诚实意图而取用电脑 3.刑事损坏 4.以欺诈手段获得财物(网上购物) 5.以欺诈手段获得服务(电脑相关) 6.(与电子银行相关的)盗窃7.(与电脑相关的)其他各式盗窃行为 8．其他 4 13 0 2 5 1 0 0 2 2 4 4 0 0 1 0 3 14 2 3 2 1 1 00 12 2 9 1 0 2 0 4 11 2 6 1 0 1 0 1 6 0 1 3 1 1 1 6 16 1 5 3 0 3 0 1 10 1 5 1 0 2 0 3 10 1 3 1 0 1 l 2 17 0 l 0 0 0 1 0 14 1 4 l 3 0 1 0 8 2 2 1 0 3 2 26 138 16 45 19 6 15 7总计251926262514342020212418272累积总计254470961211351691892092302542722723．需投放庞大资源澳门的电子政府属于刚起步阶段；要建立一个完善的电子政府，先要做好基础建设，这些建设都需要用上最新科技，要采用新科技就须投放庞大资金，而且并非一朝一夕便能完成，为澳门政府带来财政压力。现时由于澳门仍缺乏有关资讯科技方面的专业人才，同时，因涉及专业知识层面，故须聘请外地专才，而加紧培训本地有关人才，以弥补澳门在这方面的不足，这些都需要投入大量资源。但对于互联网使用率仍然偏低的澳门来说，电子政府这政策所收到的效益暂时仍不显著。 4．需法例配合要发展电子政府，除要注意基础建设方面的配合外，更新有关法例亦同样重要，例如《个人资料（私隐）条例》，透过法例可确保个人的利益及资料的保密。澳门要使电子政府得以成功发展，有良好的法制是不可缺少的，因为这是市民对使用电子政府信心的根据；相反，在不健全的法制下只会助长罪行的发生。由此可见，纵使电子政府得以发展，但没有相关①香港警务处。 231

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的法例配合，市民亦欠缺信心使用，只有白白浪费公帑。5．互动程度较低使用电子政府可节省亲自前往及轮候所花的时间，但对于比较复杂及切身的问题，通过电邮不能得到满意的答案，当中可能因为询问者没有提供足够的资料，或有关部门没有即时回复等因素，影响索取资讯的效率。而且透过互联网作沟通媒介，缺乏了人与人之间面对面的沟通，得不到即时的回应，信任程度亦相对下降，到最后仍需要亲自前往才能解决问题，反而减低效率，为市民带来不便。七与邻近地区的比较（一）香港政府的电子化政府 1．“公共服务电子化”计划“公共服务电子化”计划采用了让私营机构高度参与的崭新业务模式。这个崭新的合作模式，使“公共服务电子化”计划能透过一个入门网站，提供一站式和以客为本的电子政府和高增值电子商贸服务。为了向市民提供简便易用、崭新、可靠且优质的公共服务，香港政府推出了“公共服务电子化”计划这个项目。此计划的网站，采用以客为本的方式，为市民提供来自50多个决策局、部门和公共机构约170项网上公共服务。“公共服务电子化”计划所提供的各项服务包括：(1)预约康乐及体育设施；(2)递交报税表、缴交税款及购买储税券；(3)报名参加公开考试；(4)查询职位空缺；(5)换领驾驶执照及车辆牌照；(6)购买统计数据及政府刊物； (7)预约换领身份证：无须排队取筹，预先选定办理手续的时间和地点； (8)预约递交结婚通知书：无须排队，可于结婚通知书递交期的14天前 232

建立澳门电子政府的实用性分析预约；(9)登记为选民；(10)申领长者卡；(11)缴交各种政府费用；(12)一次性通知多个政府部门更改地址。 2．工业贸易署的商业牌照资讯服务这服务提供为客户度身定做的商业牌照资讯搜索功能。无论是打算开设业务还是扩展现有业务、开设食肆或补习学校，都能轻而易举在该网站获取切合个别需要的牌照资讯。3．智能身份证香港政府已于2003年6月推出新一代的多功能智能身份证。智能身份证已推出免费数码证书（电子证书）和图书证的增值服务，亦会在2006年左右推出与驾驶执照有关的功能。 4．地址更改市民和企业可以利用一张网上表格，一次性向12个政府部门发出更改地址通知。这项一站式服务省却了须利用不同表格向多个机构填报类似资料的麻烦，令市民和企业倍感方便。5．以电子方式与市民和企业沟通政府经常就重要的政策建议或社会人士所关注的问题咨询公众意见。市民已可透过各决策局和部门的网站与政府接触，及以电邮方式向政府表达他们的观点和意见。（二）台湾电子化政府 1．服务内容台湾电子化政府主要服务内容为资讯查询、网络申办、政府与民众双向沟通的平台三大功能。(1)资讯查询：提供先进网络搜寻引擎，提供各机关通信名录资料。(2)网络申办：规划提供1500项申请书表下载及400项线上申办服务之目标。(3)双向沟通：提供公共论坛、网络民意调查、电子民意信箱索引系统、政府新闻网及机关每日活动行事历，扩大民众参与公共事务及反映 233

澳门人文社会科学研究文选·行政卷民意。 2．系统发展(1)核心服务。电子化政府主要的核心服务包括资讯查询、双向沟通及网络申办三大功能。资讯查询方面：主要提供搜寻引擎、分类目录检索、转播主题式资讯导览及即时影像等服务。①搜寻引擎 •运用搜寻引擎检索技术，建置政府机关网站搜寻引擎检索系统，提供以关键词方式，搜寻检索各级机关、单位网站上的网页资讯。•提供各机关搜寻引擎界面服务，各机关不需建置各自之搜寻引擎。•运用智慧代理人资讯检索技术，提升资料搜寻及检索效果。②分类目录服务，运用LDAP Directory应用标准，就常用之网站、电子信箱及机关通信录等资讯，提供分类检索服务。③主题式资讯导览服务，提供国家基本资讯、政府基本资讯、重要施政、政策文件及与民众切身相关的重要生活资讯，便利民众查询。 ④即时影像服务，设置24小时实况转播网络摄影机应用系统，初期提供全台湾重要地标、景点之即时影像及当地气象景况，未来将结合各地交通监控系统，提供交通路况转播服务。双向沟通方面： ①电子新闻 •机关新闻：由各机关经由电子化政府系统管理中心，即时登录及发布新闻稿。•即时新闻：采购及介接“中央社”即时发布之新闻。•新闻照片：采购及介接“中央社”即时发布之新闻照片。•电子报：每两周发行一期电子化政府电子报，以利使用者随时掌握电子化政府最新之服务资讯。 ②机关活动由各机关经由电子化政府系统管理中心，即时登录及发布最新活动消息。 ③电子民意信箱索引系统提供民众查询各级政府机关、单位之电子信箱，以利其与各机关联系。 234

建立澳门电子政府的实用性分析 ④公共论坛提供民众一个公共事务的讨论园地。⑤网络民调定期运用电子化政府注册会员资料，进行网络民调，以扩大社会参与。⑥网络开票配合相关选举活动，办理网络开票活动。网络申办方面：主要服务方式分为申请书表下载、线上申办服务及相关服务网站联结。(2)使用者界面。电子化政府的主要服务方式为透过网页浏览器提供服务，使用者只要透过浏览器，即可不受时间及空间限制，经由网际网络获得服务。另外，针对残障者之服务需求，也将自2003年起发展残障者使用界面，以利残障人士获取电子化政府所提供的相关服务。(3)顾客导向服务。为提高电子化政府的服务效果，电子化政府特别重视顾客导向及以使用者为中心的概念。充分运用单一签人及客制化、个人化等IT技术，以提升服务效果。(4)应用服务。电子化政府所发展的相关应用服务系统，基本上为一个跨机关的共用环境，可同时提供各级政府机关作为发展相关网络服务的共用平台。 (5)平台服务。电子化政府对外之网络连线是由政府国际网络骨干系统提供主机代管服务。 (6)整合服务。电子化政府与各机关网站及网络服务整合为长期努力的目标，未来将透过另一专案推动中的跨机关共通平台计划，依据该计划所订定的相关Web Services连通标准，使各机关网站资讯与电子化政府间之资讯等采用自动化更新机制，相关服务亦可完全整合，并透过电子化政府对外提供服务。 3．维运管理 (1)文宣推广。维运管理的首要工作为持续办理文宣推广活动，以增进使用者对电子化政府的认识，提升电子化的使用者到访率及使用率。文宣推广的方式包括网络文宣、研讨会、说明会、展示活动、平面及广播电视媒体广告等。 (2)教育训练。电子化政府相关登录服务，如网站、服务联结、民意 235

澳门人文社会科学研究文选·行政卷信箱、机关通信录、机关新闻、机关活动及活动广告等，均开放各级机关透过系统管理中心进行登录。(3)资料及系统更新。电子化政府相关网站资讯均随时更新，各服务版面亦定期改版。例如，搜寻引擎资料收集与更新，新闻、文宣、气象、交通、艺文、观光及特别活动企划网页之更新，最新广告文宣发布、定期相关民意调查、网站统计资料整理及发布、网页版面或动线调整及网页改版等。相关应用系统亦持续进行维护、测试及更新，并就使用者的使用情形，定期进行服务品质调查，并依据调查结论，更新服务流程。(4)系统管理。电子化政府系统之监控管理，如系统服务效能调整、系统与资料备援管理、资料库管理、Web Hosting系统管理、E-mail系统管理、讨论区与社群管理及目录与账号管理等，均由专人进行24小时监控管理。(5)客户服务。为确保电子化政府的服务品质，电子化政府特别设置客户服务中心，使用者对电子化政府所提供的各项服务，如有需要更进一步了解或咨询，除可以运用E-mall或一般邮件询问外，亦可透过电话服务中心与顾客服务专员作进一步的洽谈。香港的电子化政府和台湾的电子化政府已推行了一段时间，两地所提供的服务亦十分全面。相比之下，香港和台湾两地的电子化政府均有相异之处。香港的电子化政府所提供的服务比较仔细，较便利于市民，很多日常生活所需的服务都可在网上办理。相反，台湾的电子化政府所提供的服务则较为宏观及全面。反观澳门的电子化政府，虽然已计划推行一段时间，但只起草了一个较为简单的服务框架。澳门政府现时只提供香港及台湾的其中数项服务，事实上，澳门的电子化政府可参考香港及台湾的电子化政府，例如香港的“公共服务电子化”计划所提供的服务，澳门政府亦可推行预约递交结婚通知书，及提供通过上网换领驾驶执照的服务，让市民无须花时间排队申请办领。另外，澳门政府也可提供网上预约康乐及体育设施使用，一方面可节省市民的时间，另一方面亦可节省不少人力资源。虽然澳门政府现已推行了网上及电话预约换领身份证及报名参加公开考试，但覆盖的范围并不广泛，提供之服务亦有限。另一方面，由于现时澳门所推出的智能身份证未能提供电子证书服务，因此未能推行电子认证 236

建立澳门电子政府的实用性分析服务，导致所推行的服务亦有所局限，居民在网上申请某种服务后亦须亲身前往签名及领取。虽然已节省了时间，但亦未能全面达到便民利民的目的。澳门电子化政府可学习香港政府提供更多的服务，一方面可提升服务效率，另一方面可降低成本。香港政府所推行的电子化政府不单为市民提供服务，亦对商户提供方便，如商业牌照资讯服务，可为商户提供申请商业牌照的资料，及替商户节省搜查资料的时间。至于台湾电子化政府方面，它所提供的服务亦相当全面，不但提供香港政府所有的服务，而服务层面更为深入、全面，例如为残障人士提供的服务，澳门电子化政府亦可尝试提供相同的服务，这不但利民，亦有利于残障人士使用电子化服务。另一方面，澳门政府亦可考虑提供即时影像服务，提供各景点的即时影像服务及气象景况，市民可随时取得有关的资料。由于台湾电子化政府所提供服务的范围较广泛，因此在各地电子化政府的评核中，台湾电子政府被评为第二优质电子化政府。若澳门电子化政府可集各地的优点，相信将来亦可成为一个优质的电子化政府。八对电子政府的展望实践证明，“电子政府”中的关键字是“政府”，而不是“电子”。从外国的情况看来，电子政府的发展遇到两方面的障碍。一是电子政府的一体化，即政府部门之间资讯系统的一体化问题。既然要实现“一站服务” 和“无站服务”，涉及跨部门和跨地区的政府业务处理就必须实现一体化。但是，由于职责的划分和各种各样的利益冲突，要实现部门之间的协调是一件非常困难的事情。二是所谓“数字鸿沟”问题。电子政府的基本特征之一是以互联网为其基础设施，而电子政府也是互联网最重要的应用之一。事实上，那些最需要政府提供服务的人（如社会的弱势社群）往往可能正是那些无法使用互联网的人。为了克服这个难题，许多国家都想了很多办法，如意大利的波哥纳市向所有的居民提供免费上网和电子邮箱服务，加拿大和新加坡向低收入家庭提供购买电脑的补助。另外，发达国家在电子政府的发展过程中还面临两个比较大的制约因素。其一是个人隐私问题，2003年在美国进行的一次民意测验中，有65% 237

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的居民希望电子政府发展的步伐放慢一点，主要的顾虑就是担心隐私无法得到妥善的保护。虽然一些国家已经完成了相应的立法程序，如资料保护法，但是仍然无法解除居民的疑虑。另一个比较大的制约因素是安全和认证问题，特别是由第三方完成的认证问题。造成上述问题的主要原因，是因为对电子政府和资讯化存在着一种普遍的误解，即把电子政府和资讯化当做是技术人员的事，认为付了钱、给了人的事情就可以办成。事实上，电子政府最需要的是强而有力的统一领导，否则，利益冲突将无法协调，标准规范无法统一，系统无法一体化，资源无法共用，产生种种的重复建设。认证问题电子政府的最终归宿，是实现政府对公众的要求能快捷有效地回应，更直接、更有效地为人民服务。因此，电子政府最终的发展路向应是落实到“政府”这个字上，我们衷心希望策划电子政府的人员能明白这一点。要有理想政府前景，应在注重各种科技或管理问题的同时，更应从公务员的管理素质开始着手，与MPA教育一起发展，待管理行为得到提高后，电子政府的发展将会更加有效益，最终让电子政府成为对民众服务的一个有效渠道，成为带动社会、经济、民生发展的导航器。认证问题九总结在经济和资讯全球化加快发展的情况下，一个资讯化的政府已经成为一个国家或地区在全球竞争中的竞争力要素之一，也是提升国家和地区全球竞争力，争得经济和社会发展“先机”的关键。政府资讯化可以通过资讯技术实现部分管理与服务职能，可以提高政府工作的透明度、规范化、即时性和全天候运作，促使政府工作的高效、互动和廉洁，降低了政府的运作成本与监督成本，加快社会资讯化进程，使居民得到方便、快捷的服务和知识的充实，使传统企业得到升级、调整，社会资源得到合理配置和优化，投资环境得到改善，社会经济得到长足发展。纵观现在澳门政府，在电子政府的建设方面才刚刚起步，如何避免走别人走过的弯路，如何向澳门市民作出正确的引导，这一切都确实是值得进一步探讨的课题。 238

建立澳门电子政府的实用性分析参考文献1．《中华人民共和国澳门特别行政区二零零三年财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府印务局，2002。2．《中华人民共和国澳门特别行政区二零零四年财政年度施政报告》，澳门特别行政区政府印务局，2003。3．[美]威廉．N．邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），北京，中国人民大学出版社，2002。4．张真诚、林祝兴、江季翰编《拥网值钱——电子商务安全》，台北，松岗文魁电脑图书资料股份有限公司，2000。 5．蔡志龙：《澳门公共行政改革的课题之一——关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论》，载《行政》杂志总第58期，2002年12月。6．《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，第一、二版，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2001。（原载杨允中、黄汉强主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第23期，2004年8月） 239

澳门电子政府的发展容凯旋*随着科技的发展，很多日常的生活也依靠电子技术进行，尤其是电子政府的推行，必须依靠资讯科技的配合才能成功。面对科技的迅猛发展，澳门特别行政区政府及时推行各项电子化政府计划，促进了澳门电子化城市的构建。本文将对近年澳门电子政府发展的情况进行探讨，首先讨论澳葡政府时期资讯技术的发展，并对各项电子化政府的项目进行介绍，借以了解澳门电子化城市的目标及策略。接着利用网页分析的方法对澳门特别行政区政府网页的发展进行分析，探讨澳门政府网站的发展以及整合程度。一澳门政府电子化沿革资讯科技在公共部门的使用，可追溯至1980年代末期。因应资讯科技的迅速发展，在1987年澳督通过了建立一个完整的资讯系统以供整个行政当局使用（主要集中在财政司和行政暨公职司内）的建议，但未被落实执行。①直到1991年，这个资讯系统（名为公共行政资讯网络，Informac）的建设工作终于在马可尼（亚洲）公司的指导下开始进行并制定了初步的蓝图，是为澳葡政府引入资讯技术的重要里程碑。②澳葡政府引入资讯技术的目的在于建造一个具现代化气息的政府③，虽然建立资讯系统的方案已被接*澳门大学社会科学及人文学院政府及公共行政学系博士候选人。①魏炳尧、杜志文：《行政现代化的资讯技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，总第31期，1996，第197页。②魏炳尧、杜志文：《行政现代化的资讯技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，总第31期，1996，第199页。③蔡志龙：《澳门公共行政改革的课题之一——关于建设 “电子政府” 或“电子政务”问题的讨论》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第58期，2002，第1109页。 240

澳门电子政府的发展纳及执行，但资讯技术在公共部门的应用仍普遍维持在“现有程序之自动化”的阶段上，即电脑设备只作为传统打字机的代替，并没有对执行程序的方式进行改变。①实际上，早在1980年代末至1990年代初期，澳门部分政府部门已相继在内部研究和推行一些资讯系统和电子化计划，其中最主要的有澳门政府行政暨公职司下属的组织暨资讯厅与文件暨资料中心于1988年建立，它们以收集澳门历年《政府宪报》刊登的法律、法令、训令、批示等各种法律文献，以及澳门的相关法律布告、声明等，建立了葡文法律资料库( Legis- mac)。②另外，澳门地图绘制暨地籍局自1993年便开始制作数码化地图的工作，发展本地的地理资讯系统，这个“澳门特别行政区网上地图”于2001年正式开通，方便市民透过互联网查询澳门街道名称、门牌号码以及建筑物位置等资讯。③另外，澳门市政厅属下的资讯中心在1995起就文件收发工作开发了一套文件管理及追踪系统，把所有部门文件的发出、接收、批示及意见等资料记录在中央资料库，方便各部门透过电脑获得所需的资料。该系统以电脑条码( Bar Code)识别每份文件，并记录文件的特征及收发的地点及时间，各部门可以凭文件的编号或条码得知有关文件的状况。④以上都是澳门政府部门一些初期的电子化计划，但澳门政府当时还未有一套明确的电子政府发展政策。直到1994年，当第23/94/M号（1994年5月9日）法令颁布及执行后，澳门政府对资讯技术的应用才有较为明确的发展方向。其中在该法令的第2条列出了行政暨公职司在资讯技术范畴中所担当的角色。第23/94/M号法令第2条行政暨公职司之职责为：①蔡志龙：《澳门公共行政改革的课题之一——关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第58期，2002年12月，第194 -199页。②蔡志龙：《LEGISM AC——研究澳门法律制度的源泉之一》，载《澳门研究》第2期，澳门，澳门基金会，1994年9月，第118页。③《澳门网上地图启动》，载《澳门日报》，2001年8月22日，B7、B8版。④容志成、刘梭标、刘叔嗣：《临时澳门市政局文件管理及追踪系统简介》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第47期，2000，第54页。 241

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 •协助订定公共行政之改革政策及现代化政策，并促进其执行；•研究如何使资源及结构配合公共行政当局需要之事宜，并就该事宜作出建议以及促进工作程序之简化，以使在职人员合理化及改善公共机关回应市民之能力及服务质素；•促进现代资讯技术在公共机关使用及普及，以及在技术上协调及辅助公共行政当局各资讯系统之发展及相互间之连接；•促进、更新及确保公共行政当局共同资讯系统之接达及数据库之存取； •特别在公共行政之法律技术领域上，开展及确保文件资料库之运作。此法令的颁布，使行政暨公职司担负了实现行政现代化，以及将资讯技术应用于公共部门等职责，使澳门推行电子政府计划的工作具有法律的保证，使具体工作能更有效地落实。1997年，公共行政资讯网于公共部门的正式使用，就是贯彻了第23/ 94/M号法令中促进澳门公共行政改革及行政现代化步伐的要求。公共行政资讯网是一个连接不同政府部门的资讯系统，它所提供的服务还包括：电子邮件系统、澳门法例资料库、气象资讯系统、公共行政资料库及公职法律资料库，①在回归前夕，行政暨公职司在1999年的工作计划中更明确了“促进使用资讯新技术”以及“推行进入澳门电脑资料库及使用其服务”的具体运作目标，包括：技术推广、共通领域电脑化、协助公共机构电脑化、增加使用网络、加强网络安全等方面。②在面向公众的服务方面，澳葡政府的主要贡献有，市政厅安装在全澳门20个咨询站的城市指南，以及行政暨公职司设于22个律师楼的澳门法律资料库，③这些对内以及对外所构建的软硬件设备，为澳门电子化政府的发展建立了一个初步规模。①蔡志龙：《澳门公共行政改革的课题之一——关于建设“电子政府”或“电子政务”问题的讨论》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职局，总第58期，2002年12月，第1110页。②《99工作计划》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，1999，第26~ 27页。③魏炳尧、杜志文：《行政现代化的资讯技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，总第31期，1996，第201页。 242

澳门电子政府的发展二澳门特别行政区电子化政府发展计划回归后，电子政府计划已成为澳门特别行政区政府公共行政现代化的重要举措之一。在2000年，施政报告中已提出要“透过资讯工具的广泛运用以提高行政效率，减少官僚作风，方便市民并拉近与使用者的距离”。①在2001年公布的《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》中，更指出“行政现代化是发展电子政府的基础和必要条件，而电子政府是改善现有行政程序，及进一步提升行政现代化程度的有效工具和手段”。②即特别行政区政府把电子政府作为行政改革和优化程序的手段，并确定了电子政府在公共行政改革中所担当的角色。电子政府是一个长远的发展项目，需要完整的政策目标以及一系列具体策略的引导，才能使计划循序开展。（一）政策目标在短期内，澳门特别行政区电子化政府的目标是朝着“公共行政管理信息化和公共服务电子化”这两方面发展。③电子政府计划的短期目标是在2004年中首先做好各项基础建设工作，如健全法规、人员培训等，实现部门内部的电子化，提高行政效率；务求能在2005年底前，以不同的服务界面，实现向市民提供电子化服务中期目标的50%。④ 长远而言，澳门特别行政区电子政府的推行旨在达到以下的政策目的。⑤①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零零年财政年度施政报告》，行政法务领域，第 3页（下载日期：2005年3月23日，http：//www．gov．mo）。②《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，澳门，行政暨公职局，2001年11月，第2 -13 页（下载日期：2004年6月11日，http：//www．infomac．gov．mo）。③《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零三年财政年度施政报告》，行政法务领域，第10页（下载日期：2005年3月4日，http：//www．gov．mo）。④《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，2001 年 11 月，第 5、13 页(下载日期：2004年6月11日，http：//www．infomac．gov．mo)。⑤《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，2001 年 11 月，第 4、13 页（下载日期：2004 年6月11日，http：//www．infomac．gov．mo）。 243

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (1)降低行政运作成本，提高政府内部行政效率：通过电子化提升政府各部门间的沟通与联系，简化部门间的工作流程，提高行政效率，希望达致减少人手，降低行政运作成本的作用。(2)提升公共服务的质量和效率：通过电子化的公共服务让公众（包括市民及工商企业）在网上获得一站式的服务以及全天候（7天×24小时）的个人化服务，无论何地、何时都能申请和办理行政手续，期望能以此大幅度提高服务质量及效率。(3)促进本地资讯技术和相关行业的发展：政府通过引入资讯科技于公共行政中以推动其他资讯行业的发展，鼓励市民和企业利用电子化服务，期望形成一种风气和习惯。(4)提升澳门的国际形象，以促进经济发展：通过网站为其他地区提供澳门的资讯，提高政府的透明度，吸引外来投资者及游客。（二）具体计划特别行政区政府在合法、保障私隐、确保安全、确保公平使用的原则下，采取“循序渐进”①、“由浅入深”的策略推动电子政务的发展②，由简单、易用的方面着手，先为发展电子政府打下良好基础，如进行各项基础设施建设，继而更深入地推进电子政务，从而提升对外服务效率，优化内部管理运作。为了达到政策目标，特别行政区政府定下的电子政府发展清单、发展项目及工作主要包括以下内容。 (1)完善内部资讯网络、信息安全系统和监察机制。(2)建立共用的技术基本设施和标准：电子认证、智能身份证、中文内码标准及电子表格。 (3)建立共用的电子服务平台：电子采购、电子支付等。(4)建立相关法律框架：为电子交易及电子认证制定或修订有关法律。(5)分阶段推出电子服务：首先推出与公众关联较大的电子公共服务，①《杜志文在电子政府规管研究会上称，六十部门现已设网站，将循序推动电子政府工作》，载《华侨报》，2001年7月21日，第2版。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，行政法务领域，第1070页（下载日期：2005年3月4日，http：//www．gov．mo）。 244

澳门电子政府的发展并在此基础上推出其他的服务。①按照电子政府发展清单的要求，特别行政区政府已相继开展了如下各项计划。 1．电子化服务在短期内，特别行政区政府电子化公共服务主要包括以下的内容。(1)政府对政府：政府内部通告、电子化工作流程。在政府对政府间的服务层面上，电子化服务主要在于提高部门间的联系及资源共享，借以提高行政效率，因此，政府间的服务，主要包括通过网站为各部门提供一个公共行政内部信息的平台，以便公务员取得内部日志、通告等。此外，亦希望透过电子服务实现机关内部电子化工作流程、档案管理等功能。(2)政府对企业：政府经济政策、招商引资信息、电子采购、企业调查。政府对企业的服务包括在网站供应各项经济政策、投资手续指南、信息以及电子采购服务，让各大小企业及投资者了解商业投资的手续。 (3)政府对市民：政府新闻、公共服务指南、电子表格、网上调查。政府对市民的电子服务内容非常广泛，包括：各项电子信息，如政府新闻消息、服务手续等；政府与市民之间的互动服务，如网上调查、论坛等；更重要的是那些能减少市民排队轮候的电子公共服务项目，如表格下载及网上登记等。② 2．电子认证( E-signtrust) 电子政府的建立为政府内部、市民以及企业提供网上服务，但在网上进行服务交易、缴费等事项以及提取政府内部资料时，必须进行身份确认。所以电子证书的应用，确保了电子交易的安全性以及确认在互联网世界中的身份。澳门特别行政区公钥基础设施(Public Key Infrastructure，PKI)计划的推行确保了数据资料的保密性及完整性，PKI由澳门邮政局负责开发，以配合电子商务和电子政府的发展，最终促使澳门成为一个安全的电子化城市。电子证书的覆盖范围及主要对象为政府内部的公共行政人员、商务用户以及市民个人。在推行电子证书的计划中，邮政局的主要工作包括为①《澳门特别行政区电子政府策略研究报告》，第12、l3页(下载日期：2004年6月11日． http: //www. infomac, gov. too)。②《电子政府基建整合方案开标》，载《行政简报》，澳门，行政暨公职局，2002，第13、14 期，第 12 页；《电子政府基建整合方案 2004 年完成启用》，载《行政简报》，澳门，行政暨公职局，2003，第17、l8期，第14页。 245

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公钥基建服务设计解决方案以及成立认证中心（见表1）。2003年8月，澳门邮政局在行政暨公职局的配合下，合办“公共行政人员电子证书试验计划”，为澳门特别行政区的公共行政人员发出为期一年的试验性证书，并向各公共部门或单位发出了共1200多份申请表格，供领导、主管及相关职员试用，并回收了来自50个政府部门1000多份的表格①，试验性质电子证书的使用，加深了政府部门对电子交易及身份确认的了解。澳门特别行政区政府除建立一套安全的电子认证机制及交易系统外，在2005年8月还通过有关《电子文件及电子签名》的法案，为电子政府中的文件往来、交易及支付，营造一个合法、安全、可靠的电子认证环境。法案对电子文件及透过电子途径进行交易的制度提供法律依据，对“电子文件”、“电子签名”、“认证实体”等作出界定，赋予电子文件与纸张文件同等的法律效力，透过认证实体发出电子签名的证书，确保收件人与送件人之间资料交换的保密性及安全性。②此外，法案还对“认证实体”从事电子认证业务的基本资格、注册资本等做出规定。③表1 电子认证服务之市场定位、服务范围④公钥基建服务解决方案供应公共认证中心外判公钥基建签发证书予个人用户证书管理生命周期签发证书予商务用户密钥管理签发证书予政务用户证书撤销系统电子时戳服务电子时戳服务即时证书状态查阅服务(OCSP)即时证书状态查阅功能(OCSP)为网络仪器提供电子证书公钥基建系统之融合 ——代理VeriSign 128 Bit SSI伺服器 ——①澳门邮政网页(下载日期：2004年10月2日，http://www.esigntrust.com/chi/html/pki.html)。②《电子文件签名法案完成审议三常会签署意见书提交全体大会审议表决》，载《澳门日报》，2005年7月17日，B7版。③《为配合电子交易及电子政府发展当局引介子认证法案》，载《澳门日报》， 2005 年 5 月 18日，B3版。④刘诗乐：《澳门邮政电子证书服务现行概况及发展策略》，澳门邮政网页 ( http:// www.esigntrust.com)。 246

澳门电子政府的发展 3．智能身份证( Smart ID) 智能身份证是构建电子认证系统以及电子政府的重要组成部分，是持证人在进入“电子服务”领域时的身份确认钥匙，澳门特别行政区智能身份证的发出及使用坚持安全和防伪原则，保障持证人的隐私资料不被盗用及伪造。智能身份证的内置晶片，载入了持证人的个人资料、指纹代码、相片等，透过设于身份证明局及各服务站的读卡机，凭智能卡密码读取晶片资料。目前，智能身份证只有辨别身份的认证功能，日后待法律及各项技术问题解决后，将会加入驾驶执照、学生证、医疗卡、电子钱包等相关功能。4．中文编码中文编码的工作主要是规范各公共部门电脑中文造字的情况，从2002 年起，编码工作小组已向各部门搜集所有中文造字，并作出甄选和汇编，有关汇编已向国际编码组织IS0 10646表意文字小组提交①，目前正逐步落实“资讯系统中文编码统一方案”②，使之与国际标准接轨，以便公共部门间的中文电子资料交换。5．电子政府基建整合方案(Electronic GovernmentIntegration Planning， EGI) 电子政府的发展需要一系列技术组件的配合，为此，特别行政区政府于2002年就电子政府基建整合方案进行开标，并于2003年正式启动。电子政府基建整合方案，是一个整合及管理政府内部与外部资讯的综合计划，计划目的是向各部门提供相关的技术及工具，借以建立政府部门内部以及部门之间的自动化工作流程系统，期望能逐步连接政府各个部门的工作网络。电子政府基建整合方案的组成部分包括技术组件及应用开发两部分。技术组件包括：入口网站基建、网站内容管理、工作流程系统以及文件管理系统，以供日后各部门在这些技术基础上开发不同的应用系统。另外，应用开发则包括设计澳门特别行政区政府入口网站，建立跨部门综合投诉①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》，行政法务领域，2001，第9-10页（下载日期：2005年3月4日，http://WWW.gov.mo）。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，行政法务领域，2004，第1020页（下载日期：2005年3月4日，http://WWW.gov.mo）。 247

澳门人文社会科学研究文选·行政卷处理系统、政府内部文件发布管理系统及公文流程跟踪管理系统。①电子政府基建整合方案为特别行政区发展电子政务打下了良好的基础，更配合了邮局的电子认证、身份证明局的智能身份证以及电子表格的下载等方面的需要。②6．一站式电子亭“一站通”电子服务资讯亭是一个统一的公共服务平台，电子亭的设立是为了让更多的居民可应用电子政府的设施，让家中没有电脑的居民能够适应和习惯使用电子政府提供的服务③，促进电子服务的公平使用。特别行政区于2003年底分别存水坑尾公共行政大楼大堂、议事亭前地旅游咨询中心以及北区民政总署设立了三台电子亭。“一站通”的主要功能，包括提供政府各部门的服务手续查询及表格下载服务，首阶段已有超过400种不同的手续供市民查询，以及超过300种不同的表格可供市民下载及列印，此外，市民还可以发送电子邮件、查询常用电话以及向行政当局提出投诉及建议，以此打通市民与政府之间的联系。④“一站通”还可与民政总署的“城市指南”以及旅游局的“旅游指南”连接，成为一个统一的服务平台。⑤“一站通”同时亦安装了智能卡阅读器及照相机，方便日后市民采用电子证书办理电子化服务的各项手续。7．E-Macau计划 E-Macau计划是由特别行政区政府与联合国大学软件技术研究所、澳门大学及澳门电脑与系统工程研究所合作的一项研究计划，从2004年起执行，为期两年，是目前电子政府计划中的重点项目。E-Macau是在电子政务领域上的一个合作研究、开发及能力建设的具体项目，目的是把电子政府的发展推广到整个澳门。E-Macau通过严格的软件开发支持政府电子化服务的软①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，行政法务领域，2004,第14页（下载日期：2005年3月4日，http://www.gov.mo）。②《整合方案开标十公司合资格一家有条件接纳电子政府基建工程年内展开》，载《澳门日报》，2002年10月12日，A3版。③《政府多处设电子亭便民》，载《澳门日报》，2003年11月27日，B3版。④《一站通电子亭已投入服务》，载《行政简报》，澳门，行政暨公职局，2003，第17. 18 期，第11页。⑤《电子政府基建明年完成启用待电子签名认证制度落实网上可办更多手续》，载《澳门日报》，2003年11月14日，B1版。 248

澳门电子政府的发展件基础建设，创建公共电子服务的信息系统模型及建立共享构建库；同时，在技术上培训政府的资讯技术人才，使他们具备电子政务的能力，最终的目的是使各部门达到技术水平的一致性。①E-Macau计划虽不是完成整个电子政府的电子化过程，但会为今后电子服务的发展提供可靠的基础。1980年代，澳葡时期，政府便开始引入资讯技术于公共部门中，以建立一个具现代化气息的政府。直到回归后，特别行政区电子化政府计划才真正成为促进行政现代化以及公共行政改革的重要政策，为了贯彻提高行政效率，改善对外服务质量的发展目的，特别行政区政府已相继开展了各项电子化项目，为构建澳门成为电子化城市做好各项准备工作。电子化政府工作的开展，标志着澳门正进入一个资讯化的时代。三澳门电子政府网站的发展政府网站是发展电子政府的主要项目，亦是打通政府与市民之间沟通与联系的重要窗口，政府网站的设计，其资讯及服务的安排和表现方式，是政府组织的一个缩影。因此，对政府网站进行评估能反映一个国家或城市电子政府发展的成熟程度及状况，有助于了解一个国家或城市电子政府发展条件以及其电子政府发展的不足之处何在，更能为一国的电子政府发展提出改善的建议。按照艾尔弗雷德(Alfred Ho) 2002年所提出的三种网站方式，网站设计可分为“机构导向”型网站，“资讯导向”以及“用户导向”型入口网站②，这三种网站反映了不同的政府模式转移程度。“机构导向”为官僚模式的代表，政府网站设计以政府部门来划分，在网站版面上列出拥有网站的部门，各部门在自身的网站内才分别把各自的职能、架构以及相关资讯展现，用户需从部门的所属职能出发寻找资讯，这证明了各政府部门仍然拥有各自的权限范围。“资讯”及“用户”导向均代表着电子政府模式。资讯导向入口网站设计的特点就是按资讯类型来编排政府信息及服务，在政①《澳三电子政务项目年底推行》，载《澳门日报》，2004年9月17日，B1版。②Ho, Alfred, Tat-Kei,"Reinventing Local Government and the E-government Initiative",in Public Administration Review, Vol. 62, No, 4, Jul/Aug 2002, pp. 437 -438. 249

澳门人文社会科学研究文选·行政卷府网站的版面上把相关资讯及内容组织在同一栏目及分类之下，并在政府网站版面上展示出多个资讯项目分类，以提高寻找资讯的便利，如在政府服务的栏目下显示出各类型的电子政府服务，又如在政府信息的栏目下显示出政府架构、统计数字、政府新闻以及人口及经济资讯等栏目。资讯导向型网站所强调的是按资讯类别对政府信息及服务进行分类显示。①用户导向入口网站的设计主要是按用户对象把资讯与服务分类，如在网站设计上划分为“居民”、“商人”、“旅客”等区域。在专为市民而设计的版面内，市民可以寻找的资讯和服务包括：就业、实业、公共服务、行政手续等信息；而专为企业而设计的版面所提供的资讯和服务包括：本地经济信息、经商手续、，商业税项等；为游客而设的网站则包括城市资讯，如旅游景点、地区文化节目等。通过入口网站，用户可以享受由电子政府所带来的“一站式”服务。②从1997年至今，澳门特别行政区政府的电子政府发展及网站设计共经历了四个阶段，表现出不同的整合程度。（一）探索阶段：公共行政资讯网（1997—1999年）1997 - 1999年主要是公共行政资讯网(Informac)的使用阶段，它是澳门电子政府发展的首个重要网络，也是政府引入资讯技术于公共行政管理的重要里程碑。另外，澳葡政府网站亦在此时期对外开放，简单介绍澳门政府一些基本资讯，包括澳门城市的历史、人口、政治制度背景，亦提供了一些如经济、旅游活动、统计数字等相关信息，是为澳门政府首个官方网站的呈现阶段。公共行政资讯网是澳葡政府时期建立的一个可供讯息交流的平台，由行政暨公职司负责管理，于1997年正式投入服务，透过租用的专线以及普通电话拨号进行连接，通过Novell网络连接约12幢不同楼宇内的17个政府部门和办公室。③在这个时期，公共行政资讯网是一个联系各政府部门的资①Ho, Alfred, Tat-Kei,"Reinventing Local Government and the E-government Initiative",in PublicAdministration Review, Vol. 62, No.4,Jul/Aug 2002, pp. 437-438. ② Ho,Alfred, Tat-Kei,"Reinventing Local Government and the E-government Initiative", in Public Administration Review, Vol. 62, No. 4, Jul/Aug 2002, pp. 437 -438. ③魏炳尧、杜志文：《行政现代化的资讯技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，总第31期，1996,第201页。 250

澳门电子政府的发展讯系统，一个为政府部门提供服务的入门网站，它把各政府部门的网络连接起来，是首个可供各部门共享资源的资料库。所有连接到资讯网的用户，都可以共享下面一系列的服务及资讯。(1)电子邮递系统：是一个面向信息发出机关以外收件人的传送系统，用户可透过此系统发出本地邮件。(2)澳门法例资料库（Legismac）：储存了可供查阅的法律资料，用户可透过此资料库查阅法规摘要。(3)气象资讯系统：查询气象资料，如气象图、卫星图、台风路径等。(4)公共行政资料库：储存政府部门的相关资料，如职责、部门架构、办公时间和地点等。(5)公职法例资料库：是一个全文的资料库，可供搜索《澳门公职法律制度》及《行政程序法典》的基本法规。①在典范转移的角度上，公共行政资讯网只是一个政府内部资讯的联网，并没什么发展程度可言，只能说一个人门阶段而已，但它也称得上一个较完善的政府资讯的综合网络及平台，当中所涉及的公共行政资讯供应，包括澳门组织章程、澳门特别行政区基本法、行政手续指南、部门架构、政府部门的办公时间及地点等，都成了特别行政区日后建立电子政府网站发展的重要蓝本。（二）起始阶段：机构导向网站设计（1999 ~2002年）从1999年起，澳门电子政府发展正式进入起始阶段，完善现有网络服务，并为电子化政府计划定下发展目标，是此阶段的主要工作。2001年，特别行政区政府公布了一系列的电子政府发展清单，包括：公钥基建和电子认证、电子交易公证系统、智能身份证、政府内部联网、公共服务入口网站、公共技术组件（电子表格、电子支付）、公共服务平台（电子采购、招标）、中文编码标准等八大范畴。②2001年4月成立了电子政府跨部门小组，完成了整体电子化公共行政发展政策和方向的研究报告，确立了未来①魏炳尧、杜志文：《行政现代化的资讯技术及行政暨公职司在推广时的角色》，载《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职司，总第31期，1996，第200~ 205页。②《电子政府推动澳资讯业》，载《澳门日报》，2001年7月23日，AIO版。 251

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公共行政服务电子化的发展方向：①在法律方面，此阶段对市民在网上下载政府表格、办理行政手续的可操作性以及相关法例等问题进行了研究。②同时，电子政府的基建计划亦于2002年进行开标。③在政府网站及网络方面，除继续完善公共行政资讯网，加强其作为政府内部沟通联系、资讯共享的平台外，以澳葡政府网站为基础的澳门特别行政区政府网站(www. macau, gov. mo)于此时期的开通及运行，更标志着政府对外资讯网络的进一步完善。此外，在行政暨公职局的协助下，消费者委员会、环境委员会、廉政公署、新闻局、退休基金会、司法警察局、法务局等纷纷建立起部门网站。 ④ 2000 年有31 个( 78.9% )部门建立了部门网页，并在网页上简单介绍部门职能、服务信息及有关资讯⑤，包括电子邮件(73.7%)、联络电话(73.7%)、传真号码(57.9%)等⑥，到2002年，共有36个部门已经拥有网站。从此时期的政府网站设计上分析，这是一种以“机构”作为导向的网站资讯分类方法，即在政府首页中列出拥有网站的部门，由各部门网站供应自身的服务及资讯，公众进入网站寻找资讯的过程，就如同面对着一个个讲求部门化分工及垂直式控制的官僚机构一样。在此阶段中，各部门网页在外观设计、资讯及服务供应上亦各有自身的特色，部门网站之间则没有什么联系，亦欠缺相关的连接，这表明各部门分别拥有各自的标准及权限，此时没有建立跨部门的沟通与合作机制来供应政府资讯及服务；因此，公众在获取所需资讯及服务的时候必须对各部门的所属权限有所了解，否则可能要浏览多个部门网站，才能找到所需的资讯，对市民获得政府的服务及资讯造成障碍。起始阶段的政府网站只是供各部门连接相关网站的一①《行政暨公职局2000年度活动报告》，澳门，行政暨公职局，2001，第44页。②《电子政府提高工作效率》，载《澳门日报》，2002年6月13日，A6版。③《整合方案开标十公司合资格一家有条件接纳》，载《澳门日报》，2002 年 10 月 12 日， A3版。④《行政暨公职局2000年度活动报告》，澳门，行政暨公职局，2001，第49页。⑤《澳门特区政府入口网站发展建议》，咨询文件 ( V0.2 ) ，澳门，行政暨公职局，2004 年6月，第5、14页（下载日期：2004年7月6日，http：//www．informac．gov．mo）。⑥Lai,Fei Loi, "Macao Electronic Public Services:A Local Experience of e-Government Develop-ment”．in Proceeding of Macau IT Congress 2000,Macau:Macau Polytechnic,6- 10th Decem-ber 2000，p．30． 252

澳门电子政府的发展个窗口，资讯及服务并没有什么分类及整合可言，这种网站的编排，是典型的“机构导向”型的网站设计。（三）执行阶段：跨部门综合网站（2002—2004年）2002年起是澳门电子政府计划的执行阶段，电子政府基建整合方案的首阶段工作在2003年正式启动，其中包括基建项目所建立的内联人口网站，文件管理系统、文件影像处理及工作流程系统等，这些项目的建立都是希望能促进公共部门间的电子沟通及信息交换。①这个系统在首阶段率先为300位公务员提供服务，并在2004 -2005年逐步扩大至为8000名来自各部门的公务员提供服务。②随着电子政府的发展，特别行政区政府亦开始从网站资讯向网上电子服务方向发展，在2003年共有44个部门建立起网页，提供约34项简单的电子服务，如查询、订购等③，而政府亦在“机构”导向的基础上不断完善网站信息编排，开发与设计以跨部门合作为主的综合性网站，这些网站包括：澳门法律网、行政手续指南、健威成长之旅、电子表格下载、政府采购网站（见表2），它们虽然不是全方位的入口网站，但亦能表现出跨部门的合作性。以行政手续指南网页为例，它集合了50多个部门的行政手续查询，包括行政、法律、民政事务、经济活动、社会保障、旅游文化等项目，并进行了分类，让不太熟悉各政府部门职能的市民也可以通过此网站查阅到所需资料④；另外，以“健威成长之旅”网站为例，透过“何健威”的人生历程，向市民介绍作为一个澳门居民在成长过程中所需办理的各项政府手续，以及这些手续的办理须知事项和地点。这些网站的资讯及服务呈现方式是按照网站主题把各相关部门的资讯加以整理、统一和结合，表现了跨部门资讯的结合和重整。市民在浏览这些网站的资讯及获取服务的同时，已不知不觉地走访了多个政府部门，获得了由多个部门提供的资讯及服务。①《特区拟设入门网站发展电子政府》，载《市民日报》，2003年7月17日，P1版。②《电子政府基建整合方案工程启动》，载《华侨报》，2003年7月17日，第13版。③《电子政府基建明年完成启用待电子签名认证制度落实网上可办更多手续》，载《澳门日报》，2003年11月14日，B1版。④《供查询各政府部门服务手续及列印申请表格“一站通”资讯亭下周启用》，载《华侨报》， 2003年11月14日，第24版。 253

澳门人文社会科学研究文选·行政卷可以说，跨部门网页的建立是进入整合时期的一个过渡。但是，此阶段的政府网站还未能直正达到“一站式服务”的目的，各部门网站无论在外观、资讯安排及配置、服务供应等方面仍然维持不同的风格，除部分综合网站外，大部分的资讯分类只连接到有关部门，而且网站主页的入口方式始终以“机构”导向为主，并不能直接获取相关资讯，市民仍需在相关部门中寻找所需资料。在电子服务方面，此阶段亦缺乏政府与市民之间的互动项目，如网上意见调查、电子论坛等，这些均未见于此阶段的政府网页。表2公共行政服务综合网站①1．健威成长之旅( www. safp. gov. mo/kinwai www. informac, gov. mo/kinwai) 透过虚拟人物“何健威”的人生历程，介绍作为一名澳门居民在成长过程中如出生、入学、求职、结婚、置业等，所需办理的各项政府手续。 2．行政手续指南( www．informac．gov．mo/services)有行政、法律、经济、社会、卫生、教育、文化等项目，把各项手续、办理须知供市民查阅。3．澳门法律网(www. macaolaw, gov. mo) 将分散于多个政府部门的网上法律资讯和查询服务整合为一，方便使用者查阅及提供综合的法律资讯。4．电子表格下载( www. informac, gov. mo/eform)载有政府大部分公共部门可供市民下载的表格，以PDF及MS WORD形式下载。5．政府采购网(www. informac, gov. mo/e- procurement)供公众及外地投资者查阅政府最新的招标公告及有关的招标事项、法规。（四）整合阶段：“用户导向”入口网站（2004年至今）从2004年起，澳门特别行政区电子政府发展进入了一个整合时期，多项基建已竣工及进入测试阶段，如政府人口网站、跨部门综合投诉处理、文件发布及跟踪系统三项基建，另外，电子证书、电子表格、电子支付、①《电子政府基建明年完成启用待电子签名认证制度落实网上可办更多手续》，载《澳门日报》，2003年11月14日，B1版。 254

澳门电子政府的发展中文编码等相关工作仍在推广及进行中，并委托了联合国大学国际软件技术研究所负责E -Macau计划，由浅入深地推动电子政务。在政府网站的发展上，因应部门间资讯的整合并没有作出一致性的处理，政府的资讯及服务分散于不同部门的网站中，造成了信息或服务内容上的重叠。①同时，在各部门的网站内容供应、资源投入、技术采用、网页风格及外观上均不尽相同的情况下，有必要对现有的网站进行整合，建立一个单一的服务窗口。在这时期的各项电子政府计划中，特别行政区政府入口网站(www. gov. mo)的开通及使用具有特别的意义，它象征着澳门特别行政区电子政务在行政改革中的进一步推进。②“入口网站”( governmentportal)的原则是希望透过一个统一的政府网站，令市民可以取得所需资讯及服务，而无须了解及认识政府内部复杂的组织结构。③人口网站获取资讯及服务具有直接性、方便性及广泛性，按用户或资讯编排政府信息及服务，让不同的用户能快速寻找所需资讯。特别行政区政府在2002年已开始为人口网站的基建及设计进行开标，于2004年12月20日正式开通启用，它是一个跨部门的电子政务项目，是一个推动部门合作、辅助政府改善服务及运作流程的综合平台。④在资讯及服务的呈现方式上，人口网站打破传统的以“部门”分类为人口的模式，改以“用户导向”形式编排资讯及服务，在网站内容上则以“居民”、“游客”、“商人”等三大区域展现（见表3），并在有关领域下编排适合的服务及信息（见图1）。用户能按不同的身份进入各区域寻找相应的资讯，他们在获取资讯及服务时，无须再从各个部门中寻找，而且能按自身的需求选择信息及服务，享受由人口网站所提供的“一站式”资讯及服务供应。同时，信息的分类更特别采取了多类别处理，在每个区域中的信息及服务按 “栏目” 及 “子栏目” 再分类，即每个信息将能在多于一个区域内的栏目及子栏目中寻找到，加强了使用者寻找信息的①《澳门特区政府入口网站发展建议》，咨询文件( vo．2 ) ，澳门，行政暨公职局，2004 年 6 月，第5页（下载日期：2004年6月11日，http：//www．informac，gov．mo）。②《特区政府人口网站正式开通》，载《行政简报》，澳门，行政暨公职局，2004 年 12 月，第22期。③Holmes,Douglas,Egov E-business Strategies for Government,London:Nicholas Brealey Publish-ing，2001，p．21. ④《特区政府人口网站正式开通》，载《行政简报》，澳门，行政暨公职局，2004 年 12 月，第 22期，第18页。 255

澳门人文社会科学研究文选·行政卷方便程度。①以楼宇买卖为例，从市民的角度看，楼宇买卖属于实业范畴，但商人却可以从房地产方面寻找所需资讯，即同一信息将重叠在三至四个方向上，方便不同需求的人士按自己的方式来获取所需资讯。表3入口网站按用户划分的资讯及服务供应项目②用户类别服务及资讯1．居民政府新闻、活动、家庭、居所、教育、就业、健康、交通、法律、文康、社保、公民、其他 2．游客出入境、酒店及旅行社、饮食娱乐、观光景点、交通路线、政府手续、盛事推介、游澳推介、一般资料、旅游援助服务 3．商人开业及牌照、营业运作、劳工、房地产、交通运输、知识产权、其他特别行政区政府人口网站设计是一个通过跨部门合作和整合所呈现的网站，是实现电子政府模式的网站设计。有别于以往以机构或资讯分类的政府网站，入口网站采取了统一的风格及设计，各有关部门统一向政府入口网站提供所需资讯，使其成为一个资讯集中地。在网站内，为顾客提供服务的方式并不是以单一部门的形式出现，而是以跨部门整合所带出的服务模式出现，表现在各部门间的壁垒已被打破，用户在浏览网站的时候已不知不觉地走访了多个部门。①《澳门特区政府人口网站发展建议》，咨询文件( vo．2)，澳门，行政暨公职局，2004年6 月，第10、14页（下载日期：2004年7月6日，http：//www．informac．gov．mo）。②澳门特别行政区政府人口网站( http：//www．gov．mo)。③《澳门特区政府人口网站发展建议》，咨询文件 ( V0.2 ) ，澳门，行政暨公职局，2004年6 月，第5、14页。(http: www．informac, gov．mo) 256

澳门电子政府的发展另外，因新的入口网站已涵盖了原有的政府网页(WWW.macau gov.mo)、公共行政资讯网(www.informac.gov. mo)、行政手续指南(www.informac gov.mo)，以及澳门特别行政区公共行政(www.safp.gov.mo/apm/)网站的内容，所以以上分散网页的相关资讯将会转至政府入口网站上，借以在一个入口取得各类资讯，因此人口网站是现有网站资讯及服务的整合阶段。①但由于入口网站的开通时间比较短，网站资料编排方式还有需要改善的地方，据入口网站内的意见调查显示，共有43.22%的人士认为入口网站需要在资料编排上作出改善，显示了入口网站的内容在编排上仍有不足之处，其次需要改善的是网站速度(32.01%)和外观风格(24.77%)②。对使用者来说，入口网站资讯编排还未能达到便利资讯寻找的目的，特别行政区政府必须在入口网站信息及编排方面作进一步完善，加强入口网站的服务功能。①《澳门特区政府入口网站发展建议》，咨询文件( vo．2)，澳门，行政暨公职局，2004年6月，第10、14页（下载日期：2004年7月6日，http：//www．informac．gov．mo）。另见，《澳门特区政府人口网站与政府网页及公共行政资讯网( Informac ) 资讯整合完成》（下载日期：2005年3月16日，http：//www．informac．mo）。②总投票人数为13795，此数目截至2005年4月28日，数字由http：//www.gov．mo中取得。 257

澳门人文社会科学研究文选·行政卷特别行政区电子化政府计划及．网站建设经历了四个不同的演进阶段（见图2），期间由“机构”导向朝“用户”导向的网站设计转变，反映了不同的网站整合程度。如Alfred Ho所言，机构导向网站从部门化的原则出发，由各部门提供自身的资讯及服务，是官僚模式的缩影；用户导向网站则带出了电子政府模式的服务原则，强调跨部门的合作以及顾客的满意度。虽然澳门政府在网站设计上是体现了如Alfred Ho所提出的转移过程，但在实际上，并不是单凭网站的设计就能断定政府已经踏入了电子政府模式阶段，还要视乎政府组织对资讯科技的整体利用。但可以肯定的是，澳门在电子政府发展的每一个阶段，都表现了政府正朝着优化服务质量的方向改变，在由机构到用户设计的转移过程中，政府投入了大量的资源，有多个部门的共同参与，引入了不同的技术开发，希望对内改善政府部门的运作模式，实现部门内部及相互之间信息共享及流程的自动化，提高行政效率；对外则务求为市民带来方便快捷的服务方式，以及每天24小时无间断电子信息及服务供应的实现。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第30期，2005年10月） 258

澳门人文社会科学研究文选行政卷第二篇政府规模与组织架构类

澳门需要一个小政府还是大政府王五一*一问题的提出澳门回归后的经济现状，促使澳门政府制定了“以旅游博彩业为龙头，服务业为主体，其他各行各业综合发展”的正确的产业政策。一旦有了产业政策，澳门经济便有了一个明确的发展定位。更为意义深远的是，澳门政府一旦开始为澳门经济的发展定位，它也就同时开始在为自己定位，为自己在澳门经济中的角色定位——开始隐隐约约地显露出一个“大政府”的姿态。 2003年的非典型肺炎事件，澳门政府为对抗疫情所采取的所有防范、救助和协调措施，对于澳门社会顺利地战胜疫灾，恢复经济，起了至关重要的作用。“非典”这个偶然因素，作为一个契机，在客观上强化了澳门政府的大政府形象。于是，笔者认为，继澳门是否需要产业政策这个问题之后，现在已经是时候把另一个与之相关而又更大一些的问题提出来加以讨论了，即澳门需要一个小政府还是大政府？二 “大政府”与“小政府”的概念经济学关于“大政府”还是“小政府”的争论，源于亚当•斯密，延至今日。这里的所谓大与小，不是从规模或人数上说的，而是从政府在社会经济生活中所起的功能、所扮演的角色来说的。简单说来，所谓大政府，*澳门理工学院社会经济与公共政策研究所教授。 261

澳门人文社会科学研究文选·行政卷是指那种对社会经济生活实行积极干预，在社会经济生活中管得较宽的政府。所谓小政府，则是像亚当•斯密所主张的，仅仅充当“看门者”的角色，奉行让市场看不见的手来自发调节经济生活的自由放任哲学的政府。大政府与小政府之争，很像是中国自先秦至西汉文景时代的“无为”与“有为”之争。所谓大政府，就是实行有为之治的政府，所谓小政府，就是实行无为之治的政府。不能抽象地说是大政府好还是小政府好。有为还是无为，概依各经济之客观条件而定。美国实行小政府好，日本实行大政府好；香港实行小政府好，澳门实行大政府好。因为条件不同。一个经济体的政府是大政府还是小政府，一般可以从以下几个因素来鉴定。第一，是否制定产业政策。大政府有产业政策，小政府无产业政策。第二，是否保护贸易。大政府实行保护贸易，小政府主张自由贸易。第三，是否实行企业辅助政策。大政府对企业实行更多的辅助管理措施，而小政府则基本上尊重市场竞争原则，任凭企业自由生灭。第四，是否实行高福利政策。大政府实行低税收、低福利政策，小政府实行高税收、高福利政策。在实践中要确定一个政府是大政府还是小政府并不容易，有许多是处于两者之间的模糊状态。但我们至少可以在理论上得到大政府与小政府这样两个明确的概念。一个经济体走大政府还是小政府的路子，一般取决于以下几个方面的条件。第一，从经济水平来看，发达领先国家往往实行小政府，而落后赶超国家往往实行大政府。第二，从市场条件来看，市场比较完善的经济体往往实行小政府，而市场比较陋劣的往往实行大政府。第三，不考虑其他条件，一般说来，大市场倾向于小政府，而小市场则倾向于大政府。一个最简单的道理在于，小市场一般不可能是完善的市场。一个重要的结论是，一个经济体选择大政府还是小政府，取决于这个经济体的市场条件。有一些国家，其市场不可谓不完备，不可谓不有效，但其也实行大政 262

澳门电子政府的发展府。这种情况往往是因为这个国家在一定时期内的经济发展任务太重，或者处于“赶超”的紧迫状态，即使有一个相对完备的市场仍然不能完成其艰巨的国家目标，于是出现了优市场而配以大政府的情况，如日本。世界上还有一种大政府模式，即北欧和加拿大式的大政府模式。这些国家的市场并不陋劣，经济也不算落后，但由于这些国家的人口太稀少、资源太丰富、竞争太散漫，以至于政府不得不从资源分配的角度担当起社会经济机器的角色。经济史上出现过一种大政府的极端形式——社会主义。这给许多经济学家一个一般性的印象：小市场是被大政府给挤小了的，只要把政府做小，市场就会自动地放大；政府与市场是此消彼长的关系；政府之大小不是个市场条件问题，而是个政策选择问题；不是市场决定政府，而是政府决定市场。于是这个问题在主流经济学家的笔下意识形态化了。在中国的经济改革过程中，经常可以看到有人在这个话题下被扣上“僵化”、 “传统”、 “左倾”的帽子。世界上关于“最自由经济”的评比其实就是基于这种观念的：经济，是越自由越好；一国的经济自由度不是取决于这个国家的客观条件，而是取决于这个国家的政府的自由主义信念。其实经济学行内的人都知道，“看不见的手”的理论，在亚当，斯密去世200多年以后，已经被人们“修正”得面目全非，徒有虚名了。且不讲1930年代凯因斯的那次大“修正”，仅是从微观经济学本身来看，其致命性修正就包括非充分竞争市场修正、交易成本修正、资讯不充分修正、利息率不能出清市场和信贷配给修正等，如果把亚当•斯密看做是经济学的祖师爷，把他的看不见的手的理论看做是经济学的原教旨，那么，可以说在经济学史上也有过教条主义与修正主义之争。经济学的“教条主义者”认为，看不见的手具有永恒的效力，自由贸易永远会创造“多赢”，自由放任永远会带来活力，自由市场具有放诸四海而皆准的价值，小政府在任何时候、任何地方都比大政府好。现实经济的历史没有循着经济学教条主义者的理想发展，而总是为各国自己的利益牵着走的。以贸易政策为例：19世纪的英国之所以主张自由贸易而德国则奉行保护贸易，并不是因为彼时的英国人与德国人的思维方式不一样，而是因为两国的经济条件不一样，自由贸易有利于英国而保护贸易有利于德国。从经济史上看，所有的经济领先国家都会主张自由贸易， 263

澳门人文社会科学研究文选·行政卷正如今天的美国主张自由贸易一样，因为，自由贸易会为经济领先国家带来最有利的贸易条件( terms of trade)；而落后国家一般会主张保护贸易，因为在自由贸易条件下，落后国家往往只能充当领先国家的廉价劳工和原料供应地。而靠着政府的保护贸易政策，落后国家则有可能实现“赶超”。（在世界经济史上确也出现过一些落后国家也跟着叫喊自由贸易，也跟着往自由贸易俱乐部里挤的实例，那一般是因为这些国家的政治被某个利益集团所把持，其贸易政策服从于这个利益集团的利益而不是国家整体利益的缘故。）三澳门需要一个大政府澳门需要一个大政府的主要理由是：澳门的市场太小。一个太小的市场会具有以下天然缺陷。第一，多数产业难以成市，形成自然垄断，经营上需要政府的参与。澳门历史上曾先后发过30多个专营执照。这种现象的存在是由于两个因素：一是澳门市场之狭小，二是澳葡政府的错误政策。以赌权开放为标志，回归后的澳门政府着手对一些产业部门进行市场化改革，取消专营制。然而特别行政区政府所能做的，只是消灭第二个因素，而第一个因素仍然存在。也就是说，市场化改革的潜力是极其有限的，这限制就来自于澳门市场本身。澳门政府可以废除所有的专营执照，而代之以其他管理方式，但它不可能消灭所有的行业垄断。因为，由于市场太小的缘故，澳门许多的行业垄断是自然垄断，在存在自然垄断的情况下，政府的管理和干预是不可避免的。第二，产业结构简化单一，主导产业对其他产业的拉动缺乏市场管道，产业联系需要政府作媒介。作为澳门的主导产业，博彩业充当着澳门经济的火车头（人称“龙头”）。一般说来，主导产业带动其他产业的产业联系纽带有两条：一是生产性产业联系；二是市场性产业联系。所谓生产性产业联系，也就是投入产出分析中所描绘的那种产业联系。这种产业联系在澳门基本不存在，因为澳门基本上没有生产性产业部门，即使有少数，也很少以当地为市场，因而不存在与本地区其他产业部门间的投入产出联系。而市场性产业联系， 264

澳门需要一个小政府还是大政府则是指由于市场需求结构间的联系而产生的经济拉动效果。例如，一个新建赌场的形成，会通过市场需求间的联系而带动着酒店、餐饮、典当、交通等产业部门的发展，这个产业链就是通过市场需求间的关系建立起来的。然而，在澳门，仅仅靠市场性产业联系这一条管道很难有效地发挥主导产业的作用。有一些从澳门的长远利益来看应当得到发展的产业部门，如一些有一定科技含量的生产性行业，是很难通过“市场性产业联系”的自发渠道而得到博彩业的滋养的。这就要求由政府来创造另一条渠道，即“分配性产业联系”的渠道。政府应当作为这一渠道的枢纽，通过以税收为主体的再分配关系，建立起一条“龙头带龙身”的特殊纽带。第三，企业组织形式以中小企业为主，缺乏抵御风浪的能力，需要政府的辅助和保护。船小固然好掉头，但船小难抗风浪，这一点在“非典”事件中表现得很清楚。在大市场的条件下，永远存在着大量的创业机会和就业机会，市场本身就是一个巨大的保险系统。例如，如果一个美国的程式设计员失业，他可以马上打开美国的“JOB BANK”网，从中找到成百上千个征聘程式师广告，立即发出求职信和简历。而在一个细小的市场上，企业主和劳工的回旋余地皆很小，企业一旦倒闭或劳工一旦失业，很难马上重开炉灶。这就要求政府在一定程度上发挥这个保险系统的功能。这包括中小企业救助计划和失业福利制度等。第四，澳门经济的对外依存度极高，而小经济下的小企业很难靠自身的渠道获得必要的对外经济资讯，政府的资讯辅助工作是必不可少的。从国际上看，企业的外向型程度与企业的规模密切相关，“跨国公司” 的概念与“大公司”的概念相联系。小企业很难从事跨国经营的重要原因之一，是跨国经营（包括国际贸易）的资讯成本太高。这就为澳门的经济带来了一个先天矛盾：澳门的经济太小以至于其绝大多数企业是小企业，澳门的市场太小以至于很少企业能够依靠本地市场求生存，小企业不得不走向国际市场，可是只靠各个小企业自己去解决国际经营资讯问题是有困难的。于是，澳门作为一个整体，由政府代表整个澳门经济对其中的小企业的国际经营提供资讯服务就很重要了。第五，作为一个微型的旅游城市，几乎每一个澳门企业和商家都是澳门的“门面企业”，它的经营水平和“外观仪表”都与澳门的整体形象相 265

澳门人文社会科学研究文选·行政卷关，都要求政府以整体利益为出发点的约束和管理。当一个经济体小如澳门时，没有一家企业的经营纯粹是自己的事情而与澳门的整体社会成本（或社会收益）无关。例如，在澳门的产业结构中尚保留有1%的第一产业，这是一家位于路毯公路边上的采石厂。此厂对于澳门整体经济的贡献是正价值还是负价值一目了然。然而这样的账如果政府不去算，企业自己是不会去算的。一个以整体形象为重要取胜因素的微型经济体，是不应该对市场实行完全自由放任的。第六，澳门城市太小，企业与市场必须服从于城市的整体规划。世界上所有的城市都需要城市规划，而城市越小，越需要规划。现以车辆的发展为例。世界上许多城市对车辆发展的管理实行的是“车多了增路，路多了加车”的自由放任政策。然而澳门就不该这样做，车多了增路，澳门没有这个资本。许多在别的地方可以自由放任的事情，在澳门必须由政府管起来。凡是由单一城市构成的经济，都必须实行大政府——新加坡就是一例。第七，面对世界博彩业发展的大趋势，澳门应当更多地作为一个统一的竞争主体，进入国际博彩市场，这也需要政府的协调。澳门还有一个特殊情况，这个特殊情况也要求一个大政府。这个特殊情况就是，澳门的生命线——博彩业，正在面临着越来越严峻的国际竞争。澳门博彩业必须对外作为一个整体，加入博彩业的国际竞争，而相关的统一竞争战略的制定和实施，只能是政府的事。四在政府与市场关系问题上的几个不正确观念第一，正确地理解“自由市场经济”的原则。一国两制，澳门这边是资本主义自由市场经济，这没有问题。问题是，对于自由市场经济的概念必须有个正确的理解。哪些是自由市场经济的本质特征，哪些不是，而是可以在自由市场经济的概念内加以灵活变通的？例如，无产业政策的自由市场经济与有产业政策的自由市场经济，都是自由市场经济。政府制定和实施的产业政策不会改变该国或地区经济的自由市场性质。同样，有小政府条件下的自由市场经济，也有大政府条件下的自由市场经济。第二，自由市场经济的原则不应当是一个政府的最高原则，政府的最 266

澳门需要一个小政府还是大政府高原则是它所代表的那个国家或地区的利益。如果把自由市场经济作为原则来奉行，原则就会成为教条。第三，判定一个政府是大还是小，不是看它的规模和在社会生活中的存在，而是看它的功能。大政府与小政府的概念，是制度概念，不是规模概念。制度与规模完全没有关系，大政府与精兵简政完全没有矛盾，而一个小政府却可能是一个机构臃肿、人浮于事的政府。第四，市场和政府不是对立的。政府和市场的关系从历史上看，不是此消彼长的关系，而是相伴相生、互相促进、共同成长的关系。没有政府就没有市场，市场越发达，对政府的依赖就越大。而在澳门，只有大政府，才有好市场。（原载李向玉主编《澳门理工学报》，澳门，澳门理工学院，总第11期，2003年第2期） 267

澳门公共部门的规模——同香港作比较研究Vasco Barroso Silverio Marques*一绪论多年来，经济学家一直在关心公共部门在整个经济中不断增长的原因。①从20世纪初公共部门的相对微不足道，到今天它已在绝大多数国家里占据庞大的规模和重要地位，它的增长的确是资本主义经济中的一个不变因素。从这个角度讲，公共部门的增长是经济自身增长的结果。解释是哪些因素影响着收入及公共支出水平的提高，阐述公共部门的规模，都不是本文的目的。相反，本文的目的是要对公共部门在澳门经济中的规模作一计算，与香港的经济作一比较研究，因为香港的经济与澳门的经济密切相关。公共部门在整个经济中的规模，可通过各个方面衡量，其中主要有公共部门所雇用的职工人数，公共部门所消费的产品数量②以及它在收益中的比重。通过特殊而符合预期目的的一系列专门指数，可以对公共部门的财政活*澳门特别行政区政府财政局高级技术员。①瓦格纳(Aaclfo Wagner),德国最著名的经济学家之一。他的著作《论财政科学》发表于1909 年。 “瓦格纳法则” 现在可由以下形式表达：随着人均收入的增加，公共部门在经济中的比重也相应增加。但是，必须指出的是，约二三十年来，人们开始发现在有些经济中，如在香港经济中，存在着一种倾向，即按公共部门的支出——或者它的某些组成部分——在GDP中所占比重来计算公共部门的规模。②系指本地生产总值(PIB)。宏观经济变量可测出在一种经济中和在某一特定阶段所生产的种种财货和劳务的数值。换言之，它是一种经济所产生的所有指标。 268

澳门需要一个小政府还是大政府动在经济中的重要性有一定了解，但是这种看法是不全面的，这点必须指出。我还想指出——要是无人提出高见的话——公共部门增长突出与它对于整个社会施加的压力有直接联系，归根结底，与其效率、效益、提供服务的质量，以及它介入社会经济的合理性有直接联系。①在澳门，舆论界一些人一直在谈论公共部门规模大小的问题。有人认为，它的规模过于膨胀。而另一部分人则认为它的大小是适宜的，或者其规模细小。有一点确信无疑：不存在一种尺度，能告诉我们公共部门是否具有正好合适的或差不多的规模，也不存在为人们普遍接受的可测定它的规模大小的尺度。归根结底，任何一种测定公共部门规模的尺度都是武断的。此外，澳门的情况还有它极为突出的附加因素，因为，在葡萄牙政府向未来的澳门特别行政区政权机构进行权力移交的过渡期中，必然会对这一问题作出非常特殊的限制，明确限制1999年12月之前公共部门的规模。所以，本文的目的，是对澳门和香港地区的公共部门作一次能动的比较分析。二公共部门实际上，现代的经济是混合经济，因为所有的经济同时运转着一系列不同的机制，其影响作用在于把有限的资金用于各种富有竞争性的需要上。就其重要性而言，这些机制中应突出两大复杂的机构：市场和国家。②首先，存在着一个所谓“市场”的社会机构。这一个被亚当•斯密(Ad-am Smith)③形容为“无形的手”牵着鼻子走的市场，是利用价格来影响生①当然，随着经济的发展以及它受到较大或较小的限制时，也存在的那种“大政府”循环性现象。众所周知，在经济发展时期公共部门的增长是很容易解释的，同时，政府往往乘机增加公共部门的比重，然而，增加后的比重再要减少则困难重重。②若无异议的话，国家、公共部门、非企业性公共部门、政府、公共行政以及政府机构将作为同义词使用。③亚当•斯密( Adam Smith， 1723 - 1790 ) ，人们称之为现代经济之父。1776 年发表了名著《国富论》。美国经济学家喜欢强调这部作品正好与美国独立声明同天发表，这年也是政治民主和自由经济同时产生的一年，这是《国富论》产生的两个根本因素。 269

澳门人文社会科学研究文选·行政卷产和消费，从而指导竞争的。同时，也存在一个如同庇古( Pigou)①所称的“政府组织”。它用自己的规章制度及自己的手段，把资金从一个领域引向另一领域，重新分配财富，并利用其合法的或合法化的权力进行干预。这个由各种不同组织的网络构成的复杂机构，正是我们问题的核心。我们认为有必要划定其范围，以便尽可能准确地对它进行衡量。以联合国的“国家账目体制”为模式，澳门逐渐建立了澳门地区会计体制。按此体制，澳门的公共部门包括企业性部门和非企业性部门两个部分。非企业性公共部门是指澳门地区政府，即地区行政部门，包括“中央” 一级机关，即司署一级机关及其领导机关、自主的基金会以及各市政机关。在澳门企业性公共部门的表现形式并不多，它由各种不同的机构组成，其中比较重要的有澳门政府印刷署、澳门政府船坞和澳门邮电司。我们的目的是量度非企业性公共部门。香港经济的运作机制令我们颇感兴趣。其中“公共部门”中，狭义的开支是指“香港政府本身”的支出，广义的则包括“房管局”和“市政局及区议会”的开支，以及给予私人经济机构的转账。为测定香港公共部门的规模，我们使用广义公共部门的合并账目。所以，我们的研究对象是由以集体消费为根本目的、以提供非商品化服务而执行公共政策为其职能的机构所组成的网络。三宏观经济的指标由于过去需要的统计数字都是根据各种不同的标准和方法获得的，使总数有差距，因为地区性会计的分类标准不同于公共会计的标准，或者不同于行政暨公职司用以统计人力资源的标准。但是，这些统计数字都可以作为我们研究澳门的参考资料。假如我们选择和处理其他国家的统计数据或利用这些数据来做比较，自然我们将面临更多的困难。拥有统计数据确实是选择量度的工具，有时甚至是选择国家本身过程中的一个最有分量的条件之一。除这个条件外①庇古(A.C.Pigou)，剑桥大学经济学家。1928年发表他的著作《公共财政》，书中特别强调了国家对于矫正资本主义畸形的作用。 270

澳门需要一个小政府还是大政府另一个困难是寻找每个国家统计和处理宏观经济的统一标准和方法。尽管国际标准组织作出了努力，但是这种统一性并非经常能得到保证。暂且不要求具备彼得斯(Peters)①所说的“至美”，而只要求挑选资料时要使从中得到的信息能保证进行分析所需要的可靠性和质量。要达到完美程度则需要代价和花费时间，并会有另一种选择，以及由此而得到好处。选择一些方法来测定公共部门的规模并非容易，尤其我们要对不同的经济进行比较更是如此。首先，自然是要知道多少人为行政部门工作。但是简单地统计一下公务员的人数也相当复杂，因为各国公共部门职工的概念不尽相同。要确定谁是公职人员是相当复杂的，并非一眼就能了解的，因为有时区分公共部门、私人机构或者准公共部门并不简单。例如，在国际上作比较时，年度公共开支的绝对值是个毫无意义的经济指标。然而，如果我们把这个绝对值用来研究某国公共部门的发展，就并非毫无意义。但是，即使如此，它也可能不是最好的指数，因为它没有把经济的其他变量，如价格的变化、生产的发展、人口的增长及其结构特征，列入计算的范围，而这些变量对公共部门的运行起决定性影响，并确定其表面的或实际的规模是否合适。公共开支在产值中所占的百分比是经济学家应用最多的指标之一。然而公共部门的“比重”不一样，需要知道它根据的产值是按照市场价格计算的还是按照各种因素成本计算的，是按照时价还是按照不变价格计算的，是按净值还是总值、按国内产值还是国民总收入计算的。②另一个有趣的设想，无疑是将目光投向收入，即通过公共部门所耗用资金的方式和深度来测定其规模。公共开支在很大程度上靠征税来维持，大部分国家都是如此，但是，也有例外。这些例外的国家和地区中有澳门，澳门的公共开支靠收入来维持，而收入的主要来源不是税收，所以财政监督水平也就相对低下。举例说明：假如作为测定公有制规模的手段，我们①彼得斯和沃特曼(T．J．Peters and R．H. Waterman)于1982年共同发表了《寻找至美》。这部作品自发表之日起一直是广泛流传的真正的经营管理教科书。 “ 完美的质量 ” 以及 “ 组织文化”都一直是近几年来人们进行组织研究的主要参考书。②公共开支本身的概念可以有各种不同的理解。有时，这些不同的解释可形成一定百分点的赢利或亏蚀，某些政治家可用它为自己的观点或为国家干预的程度辩解。 271

澳门人文社会科学研究文选·行政卷把财政收入的总值作为本地生产总值的百分比——这个指数用于比较时在国际上应用最多，可以通过直接征税的数额来测定公有制的规模，那么，我们得到的结论很可能同我们应用其他指标或其他变量得到的结论不相同，即使不是内容上不同，至少程度上不同。但是，有一点是确信无疑的，即无论进行时间还是空间上的比较，都应该使用相对数值而不是绝对数值。“比率”的应用还会在某种程度上使所选用的资料更加精确，也有利于进行空间的比较，不需要换算货币，这避免了一系列额外的问题。提出这些问题之后，现在还要说明的是，为此项研究所选择的指标均产生于以下的基本变量：按照市场时价计算的本地生产总值、公共总开支、人员开支、居民人数以及公共部门职工人数。尽可能采用的参考时期为10年（1982 -1991年）。这么长的时间足够我们在所选择指标的变化中发现一种倾向，以便以对比的形式丰富分析的内容。四有选择的经济同许多人所想和某些人所做的相反，我认为，将中国澳门的公共财政同葡萄牙的公共财政相比较并无多大意义。同样，把中国澳门和葡萄牙的两种经济作生硬的比较亦无特别意义。比较中国澳门和葡萄牙的经济时，假如你不愿犯错误，或被指责为有不可告人的目的，这种对比就必须做得格外审慎。首先，葡萄牙应该同欧洲共同体国家比较，而中国澳门也应该首先同它所在地区的一些国家和地区进行比较，比如同亚洲的“新兴工业国”进行比较。①其中，中国香港的经济目前自然距我们最近，这不单是指地理位置。事实上，香港位于“三角洲”的另一岸，或者说，“三角洲”的顶端之①在 “全球村落” 时期，一切都可进行比较，这一点可以从联合国组织的统计中得到证实。但是，联合国、世界银行、国际货币基金组织以及其他组织按照各自特点把世界各国分成组别，使其在一定程度上更好比较，这并非偶然。 272

澳门需要一个小政府还是大政府一，抛开历史外，基本上同澳门相似。①两地都几乎没有任何自然资源，基本资源如石油和水，也全部依靠外界，两地的经济中同外界的关系都至关重要，两个政府都进行大规模的基础建设，1992年基建的费用均接近各自的财政预算总额，两地在政治上都将成为中华人民共和国特别行政区，这一切都使得澳门和香港经济是可以相比较的。还要指出一个重要的事实，即无论是澳门还是香港的政府都认为资源的利用主要靠竞争的势力而不是靠政府的干预，政府的作用主要是为市场的运转和经济的发展创造适宜条件，具体来说，也就是通过建立基础设施和在社会领域设置辅助力量来创造这些条件。这就是说，同中国内地目前的情况正好相反，港澳是以私营机构为主，公共部门为辅。然而，我们并不想把香港的经济作为参照，更不用说把它的公共部门作为澳门的模式。不存在公共部门规模应该多大的参照资料，也不存在人们普遍接受的衡量公共部门的尺度，这一点前面已明确地指出。我们可以做到的是，根据“专门”选择的指标来测定是澳门的公共部门更有“分量”，还是香港的行政机构规模更大。另外，如同私人的大型企业一样，公共行政部门也有其独特的组织文化塑造着这些行政部门，使其与众不同，这是其赖以生存的“必要条件”。五公共部门的职工我们假设，公共部门的人力资源管理方面审慎均衡的政策——要照顾各方面的平衡②——是不让公共部门职工的年度增长率超过居民人数的年度增长率，也就是说，公共部门职工人数的增长速度不应超过人口中劳动生产率的增长。假若这个原则可行而被接受，那么人口年增长率也就成了公共部门职工的标准增长率。近十年来，香港和澳门两个地区公共部门职工年增长率①我们所指的是珠江三角洲。其他两个“三角形”顶点系指澳门和广州。②拉美的一种看法。这种看法是经济理论中使用很多的一种概念，用来作分析时排除外界影响，以便可在研究某种现象时，把暂时不必要解释的各种因素都作为常数。这样，我们就可以把我们打算研究的变量分隔开来。 273

澳门人文社会科学研究文选·行政卷与标准增长率相比的偏离值如表l所示。表l 香港、澳门公共部门职工年增长率与标准增长率的偏离值①单位：%分析表1可得出以下结论。1980年代，澳门公共部门职工人数的年增长率，总的来说，一般都大大超过当地人口的年增长率；香港公共部门职工人数的年增长率，在整个1980年代，则非常接近于标准值，也就是说，非常接近人口的年增长率。到了1991年，两个地区公共部门的人员年增长率发生了大的转折，转而变得低于人口的年增长率。在澳门，这种变化等于公务员人数增长速度减慢；在香港，意味着公共部门职工人数的绝对值减少。这就是说，假如在香港没有劳动生产率的额外提高，那么公共部门职工与其所服务人口的增长比例就不会失调。在澳门，近十年来，政府部门人员的人数明显地持续增长。这十年可分为三个阶段：1982 -1984年，1985 - 1987年，1988 -1991年。从表2中可以一目了然。表2 澳门公共部门职工(TSP)占居民(PR)的比例②单位：% 1982 - 1984年，澳门公共部门职工人数占居民的2%。如果我们注意到同期居民人数的增长，会发现公共部门职工以较高的增长率在增长。1985 ①由作者统计。②由作者统计。 274

澳门公共部门的规模年，每1000名居民中竟有30名公务人员，直到1987年①，公务人员的增长率一直高于标准的增长率。1988年，增长速度更快，到1989年达4%。这个数字一直维持到今天。正如前面所述，1991年公共部门职工人数的增长率呈减慢趋势。与此同时，在这十年中，香港的公共行政部门人员，如表3所示，一直保持在占居民3%的水平。表3香港公共部门职工(TSP)占居民(PR)的比例②单位：%这样，1991年澳门公共部门职工占居民人数的比例比香港多1%，而十年之前，香港比澳门则多1%。这就是说，近十年正好来了个大换位：1982~1991年这一阶段澳门公共部门职工人数在居民中的比重比香港的增加了将近两倍（见图1）。图1香港和澳门公共部门职工在居民中的比重①1985年的“飞跃”归于1984年～批立法文件的公布以及后来澳门政府的改组。②由作者统计。 275

澳门人文社会科学研究文选·行政卷六公共部门的开支按照管理公共财政的健康原则，我们假定经济持续增长且其他各种因素不变，公共开支的年增长应该紧紧地跟随GDP的年增长。根据对表4的分析我们可断定：对标准增长（本地生产总值的增长）的偏离，带有某些不规则的形式，尤其是在澳门。但是，最近连续两年，澳门的正偏离率远远超过香港如表4所示。表4香港、澳门公共开支增长率与标准增长率的偏差①单位：%从表4可看出公共开支年增长偏离标准增长的百分率——负偏离率，表示那一年中公共开支增长速度低于本地生产总值的增长速度。香港的数值表明，1983 - 1987年（1985年除外），公共部门的开支增长速度低于本地生产总值的增长速度，而1988年以后（1989年除外），前者又略高于后者。在澳门，1984 - 1987年间（1985年除外②）公共部门支出增长的速度比本地生产总值的增长速度要低，1990年以后，前者又比后者快得多。这种情况表明，1990年代开始的两年，从政府开支的水平来衡量，政府对澳门经济的干预大大加速了。在香港，政府的干预严格地维持原状，没有过分地偏离标准增长率。当然，这两种不同情况可以通过一项指标，即公共部门的开支在本地生产总值中所占的百分比看出并得到证实（见表5和图2）。虽然这项指标也有不足之处，但人们在比较不同国家或地区政府对经济干预的程度时往往应用之。 ①由作者统计。② 1985年大量增长的根本原因是由于澳门货币发行机构进行了改组而且澳门电力公司做了调整而正常化。 276

澳门公共部门的规模表5香港、澳门公共总开支占本地生产总值的比重①单位：%图2香港和澳门公共总开支在本地生产总值中的比重现在，我们来分析一下该指标在这两个地区的变化。澳门在1980年代初的形势明显对那些主张“小一点的政府”的人有利，直到1989年底，政府开支占本地生产总值的比重一直低于香港，从 1990 年开始才超过了香港，在这两年内，公共开支占本地生产总值的比重从13.67%上升到23%。1982 年，澳门公共开支占本地生产总值的比重比香港多约10个百分点的优势，在10年之内变成了少约5个百分点的劣势。这就是因为在1982 -1991年期间，与本地生产总值相比，按市场时价及人口的平均值计算，澳门公共部门的开支增长率约为香港的三倍左右。我们不妨再来观察一下另一项指标的变化情况。这项指标也常常被用作这①由作者统计。 277

澳门人文社会科学研究文选·行政卷种性质的研究。为此，让我们在开支的分析中引入一个新变量——人口。公共开支确实随着人口的明显增加而增加，尽管不一定成比例，这似乎是合理的（见表6和图3）。从这个角度出发，公共开支的实际增加，或者说，公共部门的实际发展，必然反映在居民所缴的人头税的增加上。表6香港、澳门公共总开支按人口计算的平均值①观察图3，结论很清楚：澳门在1982 -1991年期间居民分担的公共开支增加了将近七倍，而香港同期公共开支的人头税增加了约三倍。正如我们前面所指出的，近两年来澳门公共开支人头税骤增，甚至在1991年超过了香港（无论以澳门元还是以港元计算），不失为一件值得回味的事。由此，我们可以得出结论：1991年每个居民为澳门政府所花费的开支要大于香港政府。七作为收益来源的公共部门为了把公共部门作为收益来源对其进行比较研究，我们首先假设一个政府对在职人员的开支——不仅是他们的薪金，而且还包括与他们有关的其他费用——在某种程度上是可以同该政府所服务的居民的收入相比较的。也就是说，要为澳门和香港两个地区寻找一个参考数据，它既有类似的构成方法，又具有兼容性，这个数据就是人均本地生产总值。因此，并不是要在两个变量——公共部门人员年均开支和本地生产总值中居民所交的人头税——之间建立经济理论所主张的一种关系，而是要把两个地区的人均本地生产总值变成一种参考数以帮助我们现在要衡量的规模。对于澳门，为了衡量第一个变量，我们将应用“人员的开支”，但它不①由作者统计。 278

澳门公共部门的规模包括不在职的人员。最近几年，按市场时价计算，澳门公共部门每个职工年均开支的变化如表7 所示。表7澳门公共部门职工人均年开支①单位：澳门元说明：DPE--人员的开支；TSP--公共部门职工人数。按市场时价计算，人均本地生产总值( PIB/PR)近十年来的变化如表8所示。②：表8澳门人均本地生产总值③单位：澳门元说明：PIB--本地生产总值；PR--居民人数。比较澳门公共部门职工人均年开支和澳门人均本地生产总值之间的规模，统计十年期间它们的演变，我们便可以得出下列结果。表9澳门公共部门职工人均年开支与澳门人均本地生产总值的比值④年份1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991x-1.2-1.11.11.00.90.91.01.0① 由作者统计。②这个变量的两个决定性因素，正如前面所指出的，是以市场时价计算的本地生产总值( PIB)的绝对值和居住人口(PR)。计算一系列数值时，采用的是当年年底的居民人数。③由作者统计。④本文表7、表8。 279

澳门人文社会科学研究文选·行政卷表9所示澳门公共部门职工人均年开支与澳门人均本地生产总值的比值我们称为X，十年内它平稳地发展，但都接近于1。在香港，采用“个人薪水”和“个人有关费用”两个栏目内计算出的开支作为人员开支，十年内公共部门职工年均开支(DPE/TSP)的变化如表10所示。表10香港公共部门职工年均开支① 单位：港元在香港，按市场时价计算，最近十年人均本地生产总值也有如表11所示的变化②。表11 香港人均本地生产总值③ 单位：港元说明：PIB--本地生产总值；PR--居民人数。如同对澳门一样，我们把香港公共部门职工年均开支和香港人均本地生产总值的规模作一对比，计算出在十年内它的演变，便可以得出如表12 所示的结果。① 由作者统计。② 像澳门一样，计算一系列数值时，也是采用年底的居民人数。官方统计人均本地总产值时，采用了年中的居民人数。所以，对该变量的演变，本文所列的数值同官方的数值比较，显得略小。③ 由作者统计。 280

澳门公共部门的规模表12香港公共部门职工年均开支与香港人均本地生产总值的比值①年份1982198319841985198619871988198919901991Y1.61.61.31.51.41.31.21.31.41.4香港公共部门职工年均开支与香港本地生产总值的比值，我们称为Y。在十年之内Y的变化比较不规则，虽然从1988年起呈略上升趋势。如果我们比较这两个变量（人员的开支与公共部门职工人数）的演变——它们反映出香港和澳门两个地区公共部门用于在职人员开支的年人头税——同时，考虑到澳门和香港的货币兑换率对本文分析影响不大，我们可以得出以下结论（表7和表8）：在这十年内，香港公共部门在人员方面的平均开支比澳门的平均开支要大得多。我们还可发现，在这十年内此一差距加剧的明显倾向。比如，1985年，澳门公共部门职工年均开支与香港公共部门职工年均开支的比例为0.7，到了1991年这一比例则变成了0.6。所以，我们可以断定，澳门公共部门1991年对每个职工的平均开支仅是同年香港公共部门对每个职工平均开支的一半多一点。另一方面，如果我们把变量X和Y（表9和表12）在十年内的演变作一比较，可以看到，在澳门，公共部门职工人均开支的水平变得越来越接近居民的人均本地生产总值的水平。相反，在香港，公共部门职工人均开支水平变得大大高于人均本地生产总值水平。虽然我们不能从这一事实中得出某种结论，但它确实能说明一些问题。八结论正如开头所述，本文的目的并不是阐述影响澳门公共部门规模增长的原因，更不必说香港了。我们只是用自己选择的方法来证实，在我们所分析的十年内，澳门公共部门比香港公共部门以快得多的速度发展。确实，澳门的公共部门规模的绝对值，在1982 -1991年的十年中急剧①本文表10、表11。 281

澳门人文社会科学研究文选·行政卷增长。这一时期，公共部门的规模，’按我们选择的三个方面衡量——雇佣情况、消费情况以及支付情况，都分别增加了约三倍、十倍和两倍。与此同时，同一时期内，亦同样用上面三个方面来衡量，香港公共部门规模绝对值的增长，却微乎其微（人员开支除外）。表13所列为十年中各种变量数值，确实值得思索和回味。表13 1982 -1991年各变量增加的倍数①变量澳门香港居民(PR) 公共部门职工人数( TSP) 本地生产总值( PIB) 公共总开支本地生产总值(PIB/PR*) 公共部门职工按在职人员平均开支 1.4 2.7 4 10 2.5 2.1 1.1 1.1 3.4 3.2 2.5 2.8说明：*1983~ 1991年．表13中数值表示十年中每个变量增加的倍数。香港地区变量变化较平衡，这一点不能不给人留下深刻印象。同样，两个地区人员及支付有关的变量的变化也相当重要。然而，正如前面已明确指出的，按绝对值对不同经济之间进行比较是没有什么意义的。这样，1982 -1991年，澳门的公共部门从业人员与居民的比例就比香港的高出了两倍。另一方面，澳门的公共开支在本地生产总值中占的比重，按照市场时价计算，与香港相比亦高出了大约三倍。澳门公共部门支付给其工作人员的平均薪水与香港比较则少了一半左右。澳门和香港的特征之一，自然也是它们所大力宣传的特征——它们的经济是政府很少干预的自由经济体制。于是，中国非常务实地就想出了 “一国两制”的模式，目的在于把澳门和香港的经济体制并人中国。澳门自身的这一组成部分是如此重要，以至于在未来的澳门特别行政区的基本法①由作者统计。 282

澳门公共部门的规模草案中明确规定，这种经济体制在1999年以后将继续维持50年。①澳门其他的组成部分无一能如此自发地获得这种“荣誉”。也许正因为如此，就无人再提这种自由经济体制的保留，但是无人否认，如同保护和维修文物一样，经济体制同样会得到保护、发展和进一步完善。因此，必须最大限度地利用中葡共同愿望的时机，面对中国内地的经济体制确认澳门经济体制的个性。其办法之一，无疑是设法使公共部门保留资本主义制度固有的特征，而这也正是人们希望在澳门保留的。②从理论上说，不可能确定由一种经济体制转向另一种经济体制的上限。但是，如果公共开支达到本地生产总值的百分之百的极限，那么就会面临完全国有化的境地。另一方面，私营企业经营得好已证明是“国家财富”的基本来源。在这种情况下，减少公共部门在整个经济中的比重就是符合于1987年葡萄牙和中华人民共和国签署的联合声明。然而，根据该协议移交权力的时间已经逼近，人们会理解，澳门公共部门有责任承担日益增加的费用。但是，如果说增加行政管理机器的分量是比较容易的话，那么要减轻它则要难得多。附表1澳门年底居民人数(PR)③单位：人年份居民人数年份居民人数 1981 1982 1983 1984 1985 1986 247629 261712 276910 288773 290633 301480 1987 1988 1989 1990 1991 312207 319786 330410 339510 363784 ①于1993年3月中华人民共和国全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第五条：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”②自凯恩斯John Maynard Keynes，于1936年发表《就业、利息和货币通论》以来，就不指责国家对资本主义经济的干预，毫无疑问，国家的干预应该是均衡的，尤其在经济持续发展时期。③数据由澳门统计暨普查司提供。 283

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附表2澳门居民人数年度变化率(TVA)①单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA5.75.84.30.63.73.62.43.32.87.1附表3澳门公共部门职工人数(TSP)②单位：人年份 TSP年份 TSP 1981 1982 1983 1984 1985 1986 5063 5685 6285 7039 8433 9027 1987 1988 1989 1990 1991 10064 11499 13125 14664 15371 附表4公共部门职工年度变化率(TVA)③单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA12.310.612.019.87.011.514.314.111.74.8 附表5香港年底居民人数(PR)④单位：人年份居民人数年份居民人数 1981 1982 5238500 5319500 1983 1984 5377400 5430900①由作者统计。②《1991年澳门公共行政人力资源》，澳门行政暨公职司。③由作者统计。④ 由澳门统计暨普查司提供。 284

澳门公共部门的规模续表5年份居民人数年份居民人数 1985 1986 1987 1988 5500400 5565700 5615300 5671600 1989 1990 1991 5726500 5752000 5822500 附表6香港居民人数年度变化率(TVA)①单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA1.51.11.01.31.20.91.01.00.41.2附表7 香港公共部门职工人数(TSP)②单位：人年份 TSP年份 TSP 1981 1982 1983 1984 1985 1986 149638 164483 169712 173452 174891 178094 1987 1988 1989 1990 1991 182199 185486 187883 189868 187006 附表8 香港公共部门职工人数年度变化率(TVA)③单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA9.93.22.20.81.82.31.81.31.1-1.5①由作者统计。②《各年度就业、空缺及薪金季度统计报告》，香港人口普查统计局。③由作者统计。 285

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附表9 澳门GDP①（按市场价格计算）( PI Bpm)单位：千澳门元年份时价 1982年价格 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 19918423300 10075792 12418863 12749404 14596502 18439791 21569150 25237609 29846726 333101618423300 9188664 10059849 10230720 10942978 12487242 13507827 14164492 15255854 15725755附表10本地生产总值年度变化率(TVA)②（按市场价格计算）( PI Bpm)单位：%年份 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 199l TVA （名义） -19.6223.252.6614.4926.3316.9717.0118.2611.60TVA （实际） -9.099.481.706.9614.118.174.867.703.08附表11 澳门公共总开支(DPT)③单位：千澳门元年份 DPT年份 DPT 1981 1982 565079 747885 1983 1984 957552 1153893①《1991年统计年鉴》，澳门统计暨普查司。②由作者统计。③历年的政府财政核算，澳门财政司。 286

澳门公共部门的规模续表11年份 DPT年份 DPT 1985 1986 1987 1988 2400871 2063522 2390751 2827017 1989 1990 1991 3448780 5489985 7661737 附表12澳门公共总开支年度变化率（TVA)①单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA32.3528.0320.05108.07-14.0515.8618.2521.9959.1939.56附表13 香港本地生产总值②（按市场价格计算）( PI Bpm)单位：百万港元年份时价 1980年价格 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991165346 186868 208397 248728 261195 300818 369275 434023 499157 555856 * 633023**- 154540 164625 180149 179946 201350 229421 247501 254434 262189* 272480**说明：*修正估算；**初步估算。①由作者统计。②《香港年鉴》，香港政府新闻处。 287

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附表14本地生产总值年度变化率(TVA)①（按市场价格计算）( PI Bpm)单位：%年份 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 199l TVA （名义） 13.0211.5219.355.0115.1722.1717.5315.0011.3613.88TVA （实际） -6.539.43-0.1111.8913.947.882.803.053.93附表15 香港公共总开支( DPT)②单位：百万港元年份公历年DPT 1982~1983 1983~1984 1984~1985 1985~1986 1986~1987 1987~1988 1988~1989 1989~1990 1990~1991 1991~1992 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 35684 38596 39882 43444 47930 53636 64799 81945 95198 112990*附表16公共总开支年度变化率(TVA)③（按市场价格计算）( PI Bpm)单位：%年份 1982198319841985198619871988198919901991TVA-8.163.338.9310.3311.0920.8126.4616.1718.69（原载廖明、葛祖民编《行政》杂志，澳门，澳门政府行政暨公职司，总第21期，1993年9月）①由作者统计。②《香港年鉴》，香港政府新闻处。③由作者统计。 288

澳门政府规模的实证研究娄胜华*本文尝试从比较行政学角度来研究澳门政府规模，兼及政府职能、架构等相关问题。对政府规模的研究，通常使用三个可测量且有比较意义的数量指标①：①行政机构数量；②政府公务人员与总人口及就业人数的比例；③政府支出和消费占本地总产值(GDP)的比重。一般来说，人员多，机构就多，相应地公共支出就大。因此，政府公务人员的数量被认为是政府规模最直接的反映，政府公务人员数与人口之比成为衡量政府相对规模最主要的指标。本文以此指标作为主要考察对象，辅以其他指标作参考。政府公务人员有广义和狭义之分，广义的公务人员指凡财政供养的雇佣人员均包括其中，有政府机关雇员、公立学校教师、公立医院医生、公立研究人员、警察、军职人员等；狭义的政府公务员仅指行政机关的政府雇员。本文以前者为研究范围，一般指称为“公职人员”。一澳门政府规模的演变趋势（一）积蓄性跃迁：政府职能演变脉络影响政府规模的因素很多，但直接起决定性作用的变量当是政府职能。研究政府规模首先应当考察政府的职能。由于澳门特殊的地理位置、历史生态和文化环境，澳门回归之前，实行的是一种外来殖民政府的管治模式。澳葡政府行政目标变化的动力主要不*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、公共行政课程主任。①张雅林：《适度政府规模与我国行政机构改革选择》，载《经济社会体制比较》 2001 年第3期。 289

澳门人文社会科学研究文选•行政卷是来源于澳门社会内部，而是深受葡萄牙政局影响。因此，政府权力的来源决定了政府职能的演变是以葡国利益为指归，以维护葡国在澳门的政治经济利益为施政方向。按照这个原则，尽可能地保持一个作用范围有限的小型政府是最合乎殖民需要的。澳门实行自由港和自由市场经济政策，政府向社会提供的公共产品和服务仅限于国防、司法秩序、财产所有权等极其有限的范围，基本不介入社会福利民生事务，甚至连古典自由主义所倡导的“守夜人”和“看门者”的角色都不能完全担当，某种程度上，可以说是一种“超小型政府”。澳门的经济社会发展随波逐流，与政府呈游离状的二元运行。此局面直到20世纪七八十年代，在政治、经济双重动力作用下，才得以改变。新的政治性推动力开始于1974年之后发生的一系列重大政治事件，其中影响深远的是1974年的葡萄牙“四二五革命”、1976年颁布的《澳门组织章程》和《葡萄牙共和国宪法》以及1979年中葡两国建立正式外交关系。澳门作为“葡管中国领土”的政治地位由此得以明朗。①1980年代后，随着中葡联合声明的签署，澳门进入过渡期。正是在这样的政治背景下，一个具有现代意义的公共行政体系开始在澳门形成，澳门政府的职能也随之发生了重大转折。新的经济性推动力来源于澳门的工业起飞，社会性推动力则是都市化进程的加速和新移民的大量涌人。澳门经济在20世纪七八十年代开始新一轮的实质性增长，内地的改革开放、香港的制造业转移，加上单独关税区所享有的优惠出口配额，共同推动了澳门的工业起飞。经济成长，一方面增加了社会对劳动力的渴求，以体力劳动者为主体的新移民涌入澳门；另一方面，都市化进程的加速，导致了澳门社会结构转型。罗斯托(W. W. Rostow)等用经济成长阶段理论(stages of economic growth)来分析政府职能的结构性扩展。②他们认为，在工业化激活期，政府加大对社会基础设施的投入是现代化加速的必要条件；经济发展进入中期后，政府的职能转向弥补市场失灵和消除市场经济的外部性；经济发展走向成熟阶段时，政府随之加强社会福利再分配的功能，扩大在文化教育、卫生保健、社会福利等方面的公共 _____________________ ① 吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995，第64页。② 参见 http://cepa.newschool.edu/het/profiles/rostow.htm。 290

澳门政府规模的实证研究服务和支出。①澳门政府职能的扩张，同样反映了类似的特征。只不过由于现代化程度提升急速，加上特殊的政治、社会因素，政府职能扩展的阶段性特征模糊，相形之下，结构性特征较为清晰。澳门政府支出的结构变动和增长强度（见表1），大致可以反映出政府功能结构性扩展的脉络。表1 澳门公共开支的结构变动② 1985年1999年 2000年金额（万澳门元）占总开支比例 (%)金额（万澳门元）占总开支比例 (%)比1985年增长 (%)金额（万澳门元）占总开支比例 (%) 比1999年增长 (%) 一般行政治安教育卫生社会保障房屋社会服务经济其他总开支 45395 17907 22276 11215 15448 8108 6267 30540 8293124008718.9 7.5 9.3 4.7 6.4 3.4 2.6 12.7 34.5100. 0269863 126309 121046 95461 66765 11564 71667 114508 10335298053527.5 12.9 12.3 9.7 6.8 1.3 7.3 11.7 10.5100.0+ 494.5 + 605.4 + 443.4 +751.2 +332.2 +42.6 + 1043.6 + 274.9 +24.6+308.4217982 124278 131788 113358 69942 13945 67302 91917 45982.876494 24.9 14.2 15.0 12.9 8.0 1.6 7.7 10.5 5.2100.0 -19.2 -1.6 +8.9 +18.7 +4.8 +20.6 -6.1 -19.7 -55.5-10.6 表1显示，澳葡政府最后 15 年内，在扩大对一般性公共部门和治安开支的同时，明显加大了对社会服务、教育、卫生、社会保障方面的公共支出，相对地，经济服务支出的比重逐渐下降。回归后的特别行政区政府支出结构延续并加强了向公共安全和公共福利倾斜的趋势。从公共开支结构变动反映出的澳门政府职能发展方向表明，公共秩序和公共福利成为政府职能强化的两个重点领域，也就是说，无论是出于何种意图，澳葡政府逐渐越出传统殖民政府小型功能的边界进入中型职能的范畴。与管治澳门所经历的漫长岁月相比，澳葡政府在统治末期，其政府职能的扩展显得过于 __________________________ ①王传纶、高培勇：《当代西方财政经济理论》（上），北京，商务印书馆，1995，第129页。②澳门财政局研究暨财政策划厅：《公共帐目1985 -1999 ,1991 -2000》，第96页。 291

澳门人文社会科学研究文选•行政卷匆促，因而染上外生性变迁色彩，看似不得已而为之，其实，是对积蓄性社会需求的因应。（二）持续专门化：行政架构变化趋势在《澳门组织章程》颁布之前，澳门实施葡萄牙的《海外组织法》，其行政架构属于外来殖民性质。之后，历任政府进行了缓慢的本地化进程。其中比较重大的变革是高斯达(Vasco Leote de Almeida e Costa)任内颁布的“ 1984 年8 月11 日系列文件”和文礼治(Carlos Montez Melancia)任内有关公务员制度的系列法令。概括起来看，这些“去外来化”的改革措施导致澳门政府行政架构朝着专业化、结构化和法制化方向演进。其中主导性趋势是专业化，集中表现在机构的增加和部门的细化上（见表2）。表2 回归前澳门历届政府机构的数量演变① 总督政务司各政务司下辖机构数李安道Jose Eduardo Martinho Garcia Leandro( 1974. 11. 19 - 1979. 1 )3个政务司 1个保安司令 10 - 12个直辖部门工务暨交通运输政务司辖3个部门，后加至5个部门；社会事务政务司辖3个部门，后加至4个部门；经济协调司辖3个部门；保安司令辖7个部门伊芝迪Nuno Viriato Tavares de Melo Egidio(1979.2.10 -1981.2)3个政务司 1个保安司令 10个直辖部门工务暨交通运输政务司辖5个部门；社会事务暨文化政务司辖 4 个部门；经济协调司辖3 个部门；保安司令辖7个部门高斯达Vasco Leote de Alrneida e Costa(1981.6. 16 ~ 1986.1. 25) 5个政务司 1个保安司令 1个直辖部门行政政务司辖 7 个部门；经济协调司辖4 个部门；计划设备暨建设政务司辖9个部门；社会事务政务司辖9个部门；教育文化暨旅游政务司辖 3个部门；保安司令辖7个部门马俊贤Joaquirn Germano Pinto Machado Correia da Silva(1986. 5. 15 - 1987.7. 9) 5个政务司 1个保安司令行政政务司辖8个部门；经济财政暨社会政务司辖8个部门；社会设备政务司辖8个部门；教育暨文化政务司辖3个部门；社会事务政务司辖9个部门；保安司令辖6个部门文礼治 Carlos Montez Melancia( 1987.7. 9 - 1990. 10. 1 ) 5个政务司 1个保安司令 1个直辖部门（新闻司）经济事务政务司辖8个部门；行政暨司法政务司辖13个部门；工务暨房屋政务司辖5个部门；大型建设政务司辖5个部门；教育、卫生暨社会事务政务司辖6个部门；保安司令辖7个部门 ______________________ ① 韩志洪：《致务司职位历史考察与思索》，载《澳门政策研究》，名流政策（澳门）研究所，1998，第25页。 292

澳门政府规模的实证研究续表2 总督政务司各政务司下辖机构数范礼保(护督)Francisco Luís Murteira Nabo(1990.10. 2 - 1991.4. 22) 5个政务司 1个保安司运输暨工务政务司辖9个部门；卫生暨社会事务政务司辖7个部门；教育暨“中央”行政政务司辖 7个部门；过渡期事务政务司辖3个部门；经济事务政务司辖10个部门；司法暨市政事务司辖8个部门；保安政务司辖7个部门韦奇立 Vasco Rocha Vieira(1991.4. 23 ~ 1999. 12. 19) 6个政务司 1个保安司( 1995) 3个直辖部门司法政务司辖3个部门；经济暨财政政务司辖8 个部门；行政教育暨青年事务政务司辖11个部门；运输暨工务政务司辖10个部门；卫生暨社会事务政务司辖8个部门；传播、旅游暨文化政务司辖5个部门；保安政务司辖6个部门(1997年委任社会事务暨预算政务司) 表2 显示，在 1974 - 1999 年的25年间，政务司由4个增加到7个，政务司属下部门由19个增长到41个，几乎均成倍扩张。行政机构的数量增加和部门细化反映出澳门政府的专业化和科层化趋势。(三)跳跃性扩张：政府规模变动轨迹在政府功能不断扩展、机构日益增加的情形下，如果财政预算软约束，那么，公务员数量的膨胀几乎是注定了的。对近20年来澳门政府规模的变动测算，不难印证这个结论(见表3)。表3 近20年澳门政府规模测算①年份人口数 (人)就业人数(人)公务员人数(人)政府规模之一(%)政府规模之二(%)本地生产总值 (亿澳门元) 政府公共开支(亿澳门元) 政府规模之三(%) A 1982 1983 19841985 B 261713 276911 288774290633C- - - -D 5685 6285 70398433D/B 2.2 2.3 2.42.9D/C----E 71.6 85.7 106.5109.5 F 7.4 9.5 11.524.0 F/E 10.3 11. I 10.821.9 _____________________ ① 澳门统计暨普查司( 局 )：《澳门及其人口演变五百年》(古万年、戴丽敏著)、《本地生产总值估计修正1982 -1998)、《统计年鉴200l》；澳门财政局研究暨财政策划厅：《公共帐目1985 - 1999, 1991 - 2000》. 293

澳门人文社会科学研究文选•行政卷续表3 年份人口数（人）就业人数(人）公务员人数（人）政府规模之一(%)政府规模之二(%)本地生产总值 (亿澳门元)政府公共开支 (亿澳门元) 政府规模之三(%) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20002001 301480 312207 319786 330410 339510 363782 377983 389984 403570 415030 415172 419417 425190 429632 431506436686 ---162892 165341 176434 169182 171452 172969 180348 193838 195347 196549 196118 1952882028009027 10064 11499 13125 14664 15371 15111 15679 16415 16872 17006 17589 17037 17239 17412175333.0 3.2 3.6 4.0 4.3 4.2 4.0 4.0 4.1 4.1 4.1 4.2 4.0 4.0 4.04.0---8.1 8.9 8.7 8.9 9.1 9.5 9.4 8.8 9.0 8.7 8.8 8.98.6124. 7 160, 3 187, 2 220.6 261.8 303.3 395.2 451.9 501. 1 553.3 552.9 558.9 519.0 490.2 497.4498.020.6 23.9 25.9 34.5 44.6 60. 4 74, 5 82. 8 85.3 102. 8 88. 1 99. 8 106.5 98. 1 87.693.9 16.5 14.9 13.8 15.6 17.0 19.9 18.9 18.3 17、0 18.6 15.9 17.9 20.5 20.0 17.6 18.9测算结果表明，在 20 年内，公务员人数增长了2 倍多，而总人口仅增长了67%。其中，在1982～1997年的15年内，公务员与本地人口的比率由1:46 猛增到 1:24，几乎是成倍增大。以公共开支与GDP 的增长幅度比较，也反映出两者增长的不对称性，在相同的时间内，公共开支增长了近12倍多，而GDP仅增长了不到6倍。从时间段分析，在1980年代增势强劲，至1990年代趋缓。总体表现为跳跃性、持续性与不可逆性。值得一提的是，用于测算的公务员和公共开支的数字，还没有包括为数不少的“自治机构”在内，如果加上这些机构的数字，政府规模的扩张更加剧烈。二澳门政府规模的国际比较目前，对于澳门政府规模的认知存在较大差别，有人认为是“大政府”，也有人认为是“超大政府”。究竟是“大政府”抑或是“超大政府”， 294

澳门政府规模的实证研究由于至今尚无规范性的数量’指标，按照比较行政学的认知途径，通过对比获得结论是相对有效的方法。由于不同国家和地区经济发展水平、地理环境、人文传统、政治制度千差万别，政府的作用范围和功能各不相同，为尽可能地增大比较结果的科学性和说服力，这里在全球范围内选择几种不同层次的参照对象加以比较，以便进行多方位、多角度地观察。（一）与发达国家比较现代公共行政起源于西方，并在西方发达国家得到检验和实践。西方国家不但主导了当代公共行政改革的国际潮流，而且其理论与经验成为各国行政改革仿效和借鉴的政策源泉。澳门与西方最发达的七国政府规模比较如表4所示。表4澳门与发达国家政府规模比较①国家（地区）总人口数（万人）就业人数（万人）公务员人数（万人）公务员占总人口比重(%) 公务员占就业人口数(%) 中央机关公务员数地方机关公务员数合计美国加拿大英国法国德国意大利日本 27537 3075 5976 5889 8221 57191261720400 2180 4320 3600 5450 30806800277.70 33.66 48.40 248.83 50.17 163.63 82.831779.50 221.15 495.90 233.10 386.24 63.96 324.952057.20 254.81 544.30 481.93 436.41 227.59 407.78 7.47 8.29 9.11 8.18 5.31 4. 003.23 10.08 11.69 12.60 13.39 8.01 7.40 6. 00 七国小计 6903445830905.223504.804410.02 6.39 9.62 中国澳门 43.6720.281.75-1.75 4.01 8.63 说明：西方七国的数字为2000年资料；澳门的数字指特区政府一级的公务员，为2001年资料。表4显示出，由于西方发达国家曾经把“福利国家”作为施政目标， _______________________ ① OECD Labour Force Statistics: 1980 - 2000, Paris 2001; OECD Public Management Service, 2001;澳门统计暨普查局：《统计年鉴2001》。 295

澳门人文社会科学研究文选•行政卷在经济发展过程中政府扮演过“干预者”角色，受“政府活动扩张”法则影响，公务员人数高企不下，政府规模偏大，财政不堪重负。这也是西方国家率先掀起公共行政改革的缘由之一。西方发达国家公务员占人口的比率区间为3.23%—9.11%，中位数是6.39%，公务员占就业人口数比率在6.0% - 13.39% 之间，中位数为 9.62%。比较而言，中国澳门的两项指标都低于西方七国的平均水平，公务员占人口比率相当于西方国家平均数的63%，公务员占就业人口比率接近西方国家平均水平的90%。（二）与微型国家比较由于澳门是一个微型社会，选择微型国家，尤其是人口、人均GDP等相近的微型国家进行政府规模的对比，更能揭示其特征（见表5）。表5 澳门与微型国家政府规模比较①国家(地区) 人口数(人) 内阁机构公务员数(人)公务员与人口之比(%)本地生产总值(亿美元)财政支出(亿美元) 政府规模(%) A B CDEFG G/F 卢森堡(2000) 冰岛(2000) 安道尔(1996) 文莱(1997) 巴林(1999) 马耳他(2000)中国澳门(2000) 442972 277906 67627 326000 618000 394583431506 10 11 8 11 14 1259304 22587----174121:23 1:12----1:25159.0 68.5 12.0 54.5 53.0 56.059.954.69 33. 00 3.42 27.98 6.99 16.7018. 10 34.4 48.2 28.5 51.3 13.2 29.830. 2 说明：由于微型国家资料难以收集，表中数字的年份不完全相同。其中，“财政支出”已扣减军费。与表5中所列的微型国家相比，中国澳门政府的财政规模处于中等水平，低于文莱、冰岛，高于巴林。与卢森堡、马耳他、安道尔相若。公务员数与人口的比例，在可以进行对比的三个国家（地区）中，是属于最低 _____________________ ① World Facebook, FBI,2001;OECD Public Management Service,2001; World Statistics Pocket-book,UIN ,2001. 296

澳门政府规模的实证研究的。整体比较，与卢森堡相接近。（三）与东亚新兴工业化国家（地区）比较中国澳门与新加坡、中国香港、中国台湾、韩国具有较多的相似性。在发展程度上，同为新兴工业化国家（地区），新加坡、中国香港、中国台湾、韩国曾被世人誉称“四小龙”；在文化传统上，同处儒家文化圈内，受儒家文化的深厚影响，除韩国外，都是以华人为主体的种族结构；在地缘因素上，同在东亚地区，其中新加坡、中国香港、中国澳门同是城市型国家（地区）；在制度上，实行的都是资本主义市场经济。因此，相互之间的政府规模较具可比性（见表6）。表6 澳门与东亚新兴工业国家（地区）政府规模比较①国家（地区）总人口数（万人）就业人数（万人）公务员人数（万人）公务员占总人口比重(%) 公务员占就业人口数(%) 中央机关公务员数地方机关公务员数合计新加坡中国香港中国台湾韩国四地小计中国澳门 402.00 679.67 2240.60 4700.80 8023.0743.67 209.50 325.31 938.30 2106.50 3579.6120.2811.46 18.10 24. 66 56. 37 110.591.75--35.71 30.5166.22-11.46 18.10 60.37 86.88 176,811.752. 85 2.66 2.69 1.85 2.204.01 5.47 5.56 6.43 4.12 4.948.63 说明：①由于标准不一，不同国家（地区）的公务员数据存在一定差异，如香港，除政府雇员外，还有大量的公营机构（如香港贸发局、房委会、公立医院、九广铁路公司、公立大学等），这些公营机构或全部或部分得到政府的财政资助，如果加上这部分人数，则香港的政府规模无疑将扩大许多。因此，选择什么数据进行比较，确实需要慎重考量。考虑到数据来源的可靠性和可获得性，这里采用香港公务员事务局出版的《公务员人事统计资料2001》中的数据。澳门也有类似情况，如一些“自治机构”的雇员同样没有包括在本表所列数据之中，如贸促局、金管局、理工学院、澳门大学等，这里采用澳门行政暨公职局出版的《2001年澳门特别行政区公共行政人力资料报告》中的数据。表中数据均为2001年。②中国香港、中国澳门的数字指特区政府一级的公务员数；中国台湾的“中央”机关公务员数指台湾政府一级的公务员数，地方机关公务员数指台湾下属县、市一级的公务员数。 ___________________ ① http://www.gov.tw/有关数据资料；Key Indicators 2001 0f Developing Asian and Pacific Coun-tries, ADB, pp. 199, 327;澳门统计暨普查局：《统计年鉴2001》。 297

澳门人文社会科学研究文选•行政卷众所周知，东亚新兴工业化国家（地区）一向以“强政府”著称于世。可是如表6所示，与想象的不一致，新加坡、中国香港、中国台湾、韩国之政府“强而不大”，政府规模比发达国家相对偏小；以公务员人数与总人口数比值论，韩国最低，新加坡高，波动区间为 1：54 - 1：35，平均值是1：45。与“四小龙”相比，无论是公务员占总人口比例，还是公务员占就业人数比例，中国澳门均处于高水平，较四国（地区）平均值超出近一倍。从上述三个层次的国际比较看，在政府规模的总量上，中国澳门比东亚新兴工业化国家（地区）高，比发达国家低，在用作对比的微型国家中处于中等水平。总量比较的结果还发现，政府规模的差异性，不仅取决于经济发展水平，同时，也具有明显的地缘性特征。例如，同是发达国家的日本，其政府规模要小于西方发达国家，而更接近东亚新兴工业化国家（地区）。三基本结论透过对澳门政府规模的纵向自身对比和横向国际比较，可以发现澳门政府规模有如下基本特征。( 1 ) 政府职能上，澳门政府逐渐放弃“小型政府”传统，不断扩大政府作用范畴，集中表现于大规模地投资公共设施和全面介入社会民生福利事务。回归之后，市民政治身份的转变，导致社会对政府的诉求与日俱增。同时，特别行政区政府受政绩驱动和适应自身角色调整的需要，乐于对社会诉求积极响应、扩张。( 2 ) 组织机构上，澳门政府过度的集权和控制导致管治和执行有效，但持续的专业化造成整体性、协调性不足，行政体系决策能力，尤其是处理危机和应变、规划和预测能力不足。自从《澳门组织章程》颁布之后，历任总督对政府的机构和部门实行“加法”式的专业化配置，机构部门越分越细，内部层级越来越多，其合理的一面是推进了与工业化相匹配的现代理性科层制在澳门的迅速建立。同时，专业化带来了行政体系的整体性和协调性问题，影响并制约了政府能力的均衡发育。政府在宏观决策、危机处理与应变、发展规划方面显得力不从心。( 3 ) 政府人员上，总量扩张的持续性和跳跃性导致人员规模偏大。纵 298

澳门政府规模的实证研究向对比表明，在澳葡时期的最后17年内，澳门总人口增长了64%，而政府公务人员却增长了2倍多，本地总产值增长了不到6倍，而公共开支的增长超过了12倍。不仅表现出严重的不对称性，而且大大超过了西方发达国家年均增长0. 03%的幅度。①横向对比显示，中国澳门公务人员总量的相对指标值，比东亚四个新兴工业化国家（地区）的平均数超出近 1 倍，在用作对比的微型国家中处于中等偏上水平，公务员占就业人口的比例已逼近发达国家的平均值。（原载《学术研究》，广州，《学术研究》杂志社，2003年第3期） ____________________ ① 张雅林：《适度政府规模与我国行政机构改革选择》，载《经济社会体制比较》，2001年第3期。 299

对澳门政府规模的多目标线性规划分析张毅*一前言本文提出以运筹学中多目标线性规划的方法，从宏观的层面分析澳门政府的规模。该方法的优点在于可以综合地分析不同学者的研究结果，如横向比较、纵向比较等，并通过线性规划方法，简化颇为复杂的众多因素。同时，在此基础上建立具可操作性的电脑模拟软件，以供特别行政区政府在作公共行政规划时参考。二有关澳门政府规模的研究近年来，澳门政府规模的问题颇受社会各界的关注，许多专家学者从不同的角度，不断就政府规模[如行政机构数量、政府公务人员与总人口及就业人数的比例、政府支出和消费占本地生产总值(GDP)的比重等] 提出各种观点和评价方法。就此问题，有关的研讨会以及各种报章上也常有不同的意见。有一种观点认为，随经济的发展、人口的增加，澳门政府的规模无论是从人员上或是财政上，都应增长。而另一种观点则认为，应效法先进国家的运作方法，即把公共机构尽可能地以私人公司的方式经营，政府规模不应再扩大，以达到提高行政效率的目的。实际上，各种观点如从较单一的角度来看，都有一定的理论上和实际上的意义。以上分析多通过横向比较或纵向比较的方法进行。横向比较的方法是把*澳门理工学院公共行政高等学校教授。 300

对澳门政府规模的多目标线性规划分析两个以上具有可比性的对象加以对比，并根据对比的结果来分析。使用该方法比较时，因相比较的国家或地区的政治和文化背景存在一定的差别，统计范围也不可能相同，故其比较结果不一定有实际意义。纵向比较方法，所用的数据皆来自特别行政区政府、专业团体的调查结果，所以可靠性、可比性都很高，但因其分析结果没有考虑外部变动因素的影响，故其参考性也大打折扣。同时，也因无法与其他先进国家的政府规模相比较，所以不易定出将来澳门的发展方向。三评价政府管治的标准以现代公共行政管理学的观点，评价政府管治的标准主要有：有效性、效率、公平性、可持续发展能力、可管理性和政治合法性等。(1)有效性。它是判断政府管治是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。(2)效率。有效性关注的是结果，而效率关注的是成本。最有效率的政府管治表示其付出的成本最少。政府管治的成本不仅仅包括政府的直接成本，还包括市民接受公共服务所付出的代价。(3)公平性。公平性包含三层含义，首先是个人的贡献与收益相等，其次是公共服务的收益与提供该服务的成本之间的财政平衡，最后是将基本权利平均分配给社会上所有个人。(4)可持续发展能力。它是指潜在的发展能力，在现代社会中具有越来越重要的地位。(5)可管理性。它是指政府治理最好采用简单和直接的方法。(6)合法性和政治可行性。它是指政治上的合法性。以上众多指标中，有效性、效率和政府规模有最密切的关系。但有效性、效率的标准却都是非常抽象的，不容易做到准确量化，并只可以从宏观层面上去分析，太多微观层面的测量值反而使最后的统计数值失去实际意义。所以，澳门政府规模评价需要一个宏观层面上的综合性系统，可科学地、有效地分析特别行政区政府的规模，并可以动态地显示政府规模与各项因素之间的关系。 301

澳门人文社会科学研究文选·行政卷四评价政府规模的数学模型政府总是希望公共行政规划可以达到全方位的目标( objectives)，例如，促进及提高工作效率、经济发展、财政增长、可持续发展，以及减少通货膨胀等。而社会各界的要求却较为单一，如提高就业率、增加社会福利、社会公平等。实际上，这些规划与需求是相互影响并冲突的。理论上，政府及社会都希望以上所有目标都能达到最大化( optimal solutions)，然而政府及社会又必须从各种方案中选取( trade off)各方面都可接受的较佳方案，要注重效果( effectiveness)，也须注重效率(efficiency)，以及公平性、可持续发展能力、可管理性和政治合法性等。所以最适合的政府规模不可能是所有目标和要求都达到最优化。1980年代后，美国、欧洲的一些国家已有许多政府机构在制定公共政策时（例如确定政府规模大小时），采用了不同的数学模型，如线性规划 ( linear programming)、非线性规划(non linear programming)、多目标规划 ( goal programming)、整数规划(integer programming)、决策分析(decision making)等，并设计出相应的电脑模拟系统，使其对当前和将来的情况作出准确又及时的分析及预测，并取得很大的成功。对于较大型的经济实体而言，往往由于有许多错综复杂的政治和文化等不确定因素的存在，故不一定可以设立出求解的初始条件，求出最优解。即使通过一定约束条件的简化后，可求得答案，也常常出现因简化不合理而使数学模型和实际情况有较大的差异。但对澳门这样一个小型的经济实体，运筹学中多目标规划的数学模型却较容易取得成功，成为解决像政府规模这类问题的有效工具。五建立澳门政府规模的数学模型本文提出以运筹学( operations research)中多目标线性规划的方法，从宏观层面上分析澳门特别行政区政府的规模，这种方法可以综合澳门许多专家学者的研究结果，如横向比较、纵向比较等，并通过线性化方法建立起数学模型，简化颇为复杂、众多的因素，使模型具可操作性，以供特别 302

对澳门政府规模的多目标线性规划分析行政区政府在作公共行政规划时参考。在这个数学模型中，初步设想把评价政府的有关数据分成三大类。第一类，例如有效性等，也就是我们经常所说的社会效益，具体反映在政府整体施政成效，与澳门广大市民息息相关，其好坏应由澳门居民的意见决定，可通过对澳门市民、社团及政府公务员所作的问卷调查、访谈等方式得到。第二类，例如效率。它关注的是投入与产出，政府办事效率的高低可采用横向比较方法取得，即选取经济相对发达、人口规模和澳门相近、文化背景与澳门相若的国家或地区与澳门作横向比较，许多学者已在这两方面做了大量的工作，并收集了许多有关的数据。第三类，例如可持续发展能力等，因该类因素需考虑的深度和广度都具专业性，应由相应专业的学者进行评估。多目标澳门政府规模的数学模型公式如下：其中：Xn是决策变量，Z(X1,X2,...,Xn)是澳门政府规模的总体目标函数； Z1,Z2,...,ZP是P个有效性、效率、可持续发展等单一目标函数；在maxZ最适向量下，求解一个或多个解。基于上述数学模型的电脑模拟系统，在设计时必须考虑以下两个问题。 (1)多目标函数的优先级( priority)问题公共政策是根据符合政府及社会需要的目标函数制定出来的，双方需根据目标函数的重要性进行比较，定出优先级及所占的权值（weighting）。现实中，政府及社会的多种利益往往是相互竞争的。对于澳门特别行政区政府而言，优先级目标是非常明确的，例如社会稳定和经济发展通常是优先考虑的。同时，对于澳门社会各界人士，优先级目标也是非常明确的。在特别行政区政府及社会的目标函数相差不大的情况下，采用多目标函数的优先目标规划(preemptive goal programming)是最佳的方法，较容易得到结 303

澳门人文社会科学研究文选·行政卷果，即优先达成最重要的目标，接着是次要的目标，然后依此类推(Z0>Z1>Z3>...). (2)约束条件的线性化( linearity)问题实际进行澳门政府规模规划时，往往存在许多决策变量Xn，约束条件(constrains)也是非线性的。然而目前多目标规划的数学模型在非线性规划(nonlinearity)领域成功的不多，不容易取得最优解，所以澳门政府规模的电脑模拟系统中非线性化约束条件也应简化成线性约束条件。六政府规模的电脑分析系统分析政府规模的目的是建立一个高效率并为市民所接受的政府，它是一个动态的过程，需要对采集到的数据及时进行分析。所以，有了以上的数学模型后，还需要以此为基础建立一个电脑分析系统( computer simula- tion)。通过电脑模拟软件，对过去、现在和将来澳门政府的规模作出分析及预测，为特别行政区政府决策提供数据分析，以便资源规划更具客观性与科学性。电脑模拟系统，简单地说就是利用模式来进行实验，由于以实验的方式不会破坏及干扰真实系统，故模拟的方法能广为使用。在完成以上从数据获得到建立相应的数学模型两个步骤之后，整个系统可考虑设计成相对独立的三层结构，系统层( specification level)、优化层(optimization level) 和模拟层( simulation level)。整个电脑模拟系统由数据输入、多目标规划的数学模型及优化、电脑模拟的实现等三个主要部分组成。图1为澳门政府规模规划的电脑模拟系统的流程图。在优化层及模拟层部分，需要调用支援最优化理论的电脑软件。其中 LINDO软件是一种用于求解多目标规划的软件，已在教育、科研和工业界得到广泛应用。由于它是一种内置的建模语言，允许用户以简练、直观的字元式方式描述像政府规模这种较大规模的优化问题，故很适合在系统中采用该软件。 304

对澳门政府规模的多目标线性规划分析图1 澳门政府规模规划的电脑模拟系统的整体结构七结果分析当数学模型确定后，另一项工作重点是模拟结果的分析。在许多情况下，由于决策的变量太多，或约束条件设置不合理等因素，对于一个指定的目标，有时会得不到有效答案，需重新设计相应的目标。另外，以上的数学模型在实际操作时，往往还需要对其作某种程度的调整和修改，原因之一是数学模型相对实际问题的近似性。这种近似性一方面来自建立模型时的简化过程；另一方面，在最优决策时，遇到一些在模型建立时尚未出现的新问题。实际上，政府往往需要的不是严格数学意义上的最优解，而是可以帮助作出最优决策的、参考性的计划，或是可以提供多种可能性的结果，供政府决策时选择。 305

澳门人文社会科学研究文选·行政卷经过以上的步骤后，软件也需验证其数学模型的有效性。在初步测试阶段，将根据传统经验所得到的结果和电脑模拟的结果进行比较，如果相差不大，则表示该结果是可接受的，否则需进一步进行电脑模拟，从中找到差异的原因。参考文献1．澳门发展策略研究中心课题组：《澳门政府规模研究》，载《澳门研究》第22 期，澳门基金会，2004。2．袁政：《澳门与台湾公务员规模的比较》，载《人力资源开发与政策保障》，澳门大学澳门研究中心，2005。3．毛寿龙：《政府规模的适当准则》，载“制度分析与公共政策”学术网站。4.Hwang C.L-and K.Yoon, Multiple Attribute Decision Making, New York: Springers Verlag，1981.5- Flederick S. Hillier＆ Gerald J.Lieberman,Introduction to Operations Research, McGraw - Hill, 1996.6．胡运权：《运筹学教程》，北京，清华大学出版社，2002。7. LINDO, Lindo System lnc, 2002.8．许志义：《多目标决策》，台北，五南图书出版公司，1994。9．陈湛匀：《现代决策应用与方法分析》，台北，五南图书出版公司，1999。10.叶堂宇：《智慧管理系统》，台北，五南图书出版公司，2001。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第31期，2005年12月） 306

澳门政府的最优规模傅桂娥*一引言在衡量政府规模时，由于各种研究都表明公共投资或公共资本对总产出具有重要贡献，因此政府规模对经济增长的影响关键在于政府消费支出。另外，考虑到政府消费与公共投资性质不同，在市场经济中，公共财政的公共投资比例较小。大多数研究都以政府消费占GDP的比例表示政府规模，本文也采用这种政府规模指标，主要分析政府消费对经济增长的影响。根据瓦格纳法则，政府规模有不断增长的趋势。但在市场经济中，政府规模对经济增长到底有什么影响？这种公共部门的规模问题是经济学最古老的问题之一。古典经济学家一般认为政府规模过大有损经济增长，主张建立尽可能小的政府，例如亚当•斯密的廉价式政府。但1930年代西方发生大萧条以来，凯恩斯主义主张实行广泛的政府干预。而西方发达市场经济长期执行凯恩斯主义政府，结果是造成1970年代和1980年代的长期滞胀，于是1980年代后期产生了现代货币主义、理性预期学派和供给学派等，提倡减少政府干预和重新回归市场。因此，政府规模问题，也是政府干预和自由市场主义争论的焦点。①我们知道，在政府规模较小时，增加政府规模以提供公共产品和解决外部性问题等，能够促进经济增长，但随着政府规模的增长，特别是超过某* 澳门科技大学教务部督导员。①欧阳志刚：《我国政府支出对经济增长贡献的经验研究》，载《数量经济技术经济研究》第5期，南昌，华东交通大学经济管理学院，2004年。 307

澳门人文社会科学研究文选·行政卷一规模以后，再扩大政府的规模，提供公共产品等财政支出方面的收益将大于为支出筹集财政收入的税收成本，从而净效应是降低经济增长，而这一拐点就是使经济增长率最大化的规模。如图1所示。图1政府规模与经济增长的非单调关系直觉和经验也告诉我们，政府规模过大会妨碍经济增长，这时适当降低政府规模能够促进经济增长。因而，政府规模与经济增长不存在一成不变的方向。它从根本上由各国政府实际规模的边际产出或边际生产力决定。政府规模在超过一定的“度”后对经济增长的影响会发生逆转。根据图1的模型分析，这个拐点就是政府规模的自然效率条件：政府劳务的边际产出为l，这时经济增长最大化。如果政府实际规模偏小，使其边际产出大于1，则政府规模增加1元使GDP的增加额大于1元，扩大政府规模能促进经济增长；相反，如果政府实际规模过大，其边际产出小于1，增加1单位政府规模使GDP的增加小于1，它不能弥补政府的边际成本，政府膨胀无疑不利于经济增长。文献中的实证研究结果不一致，只能说明样本国家政府规模的边际产出是小于、等于或大于1，政府劳务供给是过度、适中或偏小。①那么，澳门的最优规模应该是多少呢？下面利用总量生产函数框架来验证澳门政府规模的产出效应，并求出澳门政府的最优规模，间接确定政府规模与经济增长的关系，为振兴澳门公共财政和促进经济增长提供理论依据。①马栓友：《财政政策与经济增长》，北京，经济科学出版社，2003，第70页。 308

对澳门政府规模的多目标线性规划分析二澳门政府消费支出和经济增长的关系估计（一）理论和方法① 假定国民经济总产出的生产函数为： y'/y=f(g/y,g',g,k'/y,nx'/y) (1)其中y'/y表示人均实际GDP增长率，g/y表示政府消费支出占GDP的比重，g'/g表示政府消费支出增长率，k'/y表示资本的边际产出增长率， nx'/y表示出口依存度。此外，在估计生产函数时，一般要考虑技术进步因素②，通常采用常数和时间的函数表示技术因素，所以在(1)式右边添加常数项T和T2项。另外，这里考虑的都是人均意义上的实际增长，所以不必考虑就业人口增长率。对方程(1)进行泰勒展开，然后对时间求导数，两边再除以y得到：根据经济意义,fk表示资本的边际产出,fg表示政府消费支出的边际产出fnx表示净出口的边际产出。对方程(2)中的系数,fg的估计可以检验政府消费支出是否生产性的假设。原假设：fg=0即政府消费支出是非生产性的，即如果政府消费不影响私人资本的生产率，增加政府消费的效应应该为0；备择假设：fg>0即政府消费支出是生产性的。（二）资料和估计结果由于国际上的实证研究大都使用IMF《国际金融统计》和萨默斯与赫斯顿(Summers and Heston) The Penn World Table的政府消费资料，这种政府消费支出不包括公共投资和转移支付，就是国民经济核算中的政府消费，本文也是以澳门政府消费占总产出的比重表示政府规模，产出用GDP代表，毛投资总额代表总资本的变动，所有资料都是以1996年为100的GDP缩减①吴健雄：《公共支出经济增长效应》，长沙，湖南大学硕士论文，第25页。②马栓友：《财政政策与经济增长》，北京，经济科学出版社，2003，第71页。 309

澳门人文社会科学研究文选·行政卷指数平减后的实际资料（见表1）。表1 政府规模与经济增长相关资料① 年份 y'/y g/y g'/g k'/y nx'/y(g'/g) (g/Y)1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200l 2002 2003-0.100225 0.084601 0.007322 0.06694 0.142935 0.078113 0.050246 0.079795 0.036595 0.132991 0.051861 0.042531 0.032959 -0.00419 -0.00279 -0.04571 -0.03036 0.046238 0.022099 0.100283 0.1562170.052978 0.050479 0.053881 0.064038 0.062891 0.066079 0.074935 0.081882 0.089803 0.097834 0.083133 0.084254 0.086644 0.089703 0.094117 0.098231 0.105493 0.125615 0.108242 0.105787 0.098818 0.090555--0.00867 0.098431 0.172984 0.02535 0.158649 0.187192 0.11548 0.149382 0.075706 -0.08719 0.029682 0.037535 0.036702 0.030212 0.03533 0.012679 0.140798 -0.10507 -0.0092 0.017827 0.045485- 0.209737 -0.03679 0.061987 0.198121 0.058835 0.16078 0.014967 0.073961 0.300118 0.350126 0.044671 0.016423 -0.09281 -0.19884 -0.01682 -0.13802 -0.05342 -0.28256 -0.0955 0.066959 0.394188- 0.025853 0.059199 -0.03023 -0.00324 0.068398 0.000032 0.020245 0.026988 -0.05427 0.008286 0.009526 0.009633 0.044866 0.033016 -0.00811 -0.01475 -0.04292 0.1048 0.02303 0.063039 0.075114--0.00044 0.005304 0. 011078 0. 001594 0. 010483 0. 014027 0. 009456 0. 013415 0. 007407 -0. 00725 0. 002501 0. 003252 0. 003292 0. 002843 0.00347 0. 001338 0.017686 -0. 01137 -0. 00097 0. 001762 0. 004119利用最小二乘法对政府消费和经济增长的关系进行了估计（见表2）。我们可以看出，(g'/Y)(g/Y)的T统计值的显著程度稍低，即GDP关于政府劳务的边际产出不显著。说明澳门政府的劳务供给过大，增加政府消①根据历年《澳门统计年鉴》中的有关数据计算得出。 310

对澳门政府规模的多目标线性规划分析费支出对经济增长的作用不明显，表明当前政府消费支出占GDP的比重太高，从而使其对经济产生了负面影响，但影响不是很显著。资本和净出口的边际产出都显著异于0，而且均为正，说明当前澳门的资本投入不够，需要进一步加大资本积累和吸引外资进入，澳门的资本边际产出估计约为0.25;净出口的边际产出估计约为1.12，如果澳门可以增加出口或者减少进口，那对澳门的经济会起促进作用。表2判断政府消费支出与经济增长关系的OLS估计变量系数标准误差常数项 O. 019(1.355) 0.014 k'／yO. 245 *(13.441) 0.018(g'/g) (g/y) O. 508(1.053) 0. 483 nx'/y 1. 117*( 12. 346 ) 0.091 T O. 002(0. 938) 0. 002 T2 - O. 0001( - 1. 580) 9.80E - 05 R - squared 0.957F - Statistic = 67. 376 *Adjusted R - squared 0. 943 DW=1.769说明：样本期为1982 -2003年，系数下面括号里的是T-统计值，*和**分别指在1%和5% 水平上显著。F统计值在1%的水平上通过检验；调整后的拟合优度也很好；DW值表明残差不存在显著序列相关。三澳门政府最优规模的估计（一）理论和方法根据卡拉斯( Karras)的观点，政府消费g为最优时，要求其边际产出 fg=1。①因为提供每一单位公共服务都需要政府使用一单位的资源，即公①Georgios Karras, "The Optimal Government Size: Futher International Evidence on the Productivityof Government Services", in Economic Inquiry, Vol. 34, Issue 2, 1996, pp. 193-203. 311

澳门人文社会科学研究文选·行政卷共服务的边际成本为1，而其边际收益fg= аy/аg.那么按照边际成本等于边际收益的法则，决定公共部门规模的自然效率条件是fg= аy/аg=1。该条件的直觉含义是政府消费支出增加1元也使产出增加1元时，政府的消费才是最优的；如果产出的增加大于1元，说明政府消费支出是不足的；如果产出的增加小于1元，说明政府消费支出是过度了。这样，通过对方程(2)的估计可以检验政府消费支出是否符合最优规模的供给假设。原假设： fg=1,政府消费支出最优；备择假设1：fg>1，政府消费支出不足；备择假设 2： fg < 1, 政府消费支出过度。由表2的估计结果知道，对方程(1)的估计中，fg=0.51 < 1，接受备择假设2，即澳门政府消费支出过度。那么，澳门政府的最优消费支出规模是多少呢？由政府的产出弹性β=（аy/аg）(g/y)和政府消费支出的规模s=g/y，可知 fg=β/s，那么fg=1意味着政府的最优规模为s *=β。而估计β的方法就是把fg(g/y=β)代入方程(2)得到：和对方程(2)的估计一样，考虑到技术进步的因素，在回归中加入T和T2表示技术进步的时间趋势项。（二）估计的结果对方程(3)式采用普通最小二乘估计时，得到的结果存在较严重的序列正相关，这里采用加权最小二乘法对方程(3)进行重新估计（其中权重是历年政府消费g的倒数），结果具有较好的计量经济效果（见表3）。资本形成率、人均政府消费的增长具有预期的含义，而且在5%的水平上显著。根据前面的理论分析知道，g'/g前的系数表示政府的最优规模，澳门政府的最优支出规模大约是占GDP的6.73%。从表1可以知道，1999年澳门的实际政府消费规模已经占GDP的12.56%。虽然这几年都有所下降，但 2003年还占GDP的9.06%，高于最优规模。所以，澳门政府逐步降低政府消费支出规模可以使澳门经济更加健康快速地发展。 312

对澳门政府规模的多目标线性规划分析表3政府最优支出规模的WLS估计① 变量系数标准误差常数项 0. 004 (0.658) 0. 007 k'／y0. 267 * (11.422) 0. 023 g'/g0. 067 ** (1.968) 0.034 nx'/y I. 254 * ( 16. 544 ) 0. 076 T 0. 004 (2. 374) **0.002T2-0.000*** (-2.261) 9.93E - 05 R - squared0．988 F= 111.550*Adjusted R - squared0．984 DW=1.785说明：样本期为1982 -2003年，系数下面括号里的是T-统计值，*和**分别指在1%和5% 水平上显著。F统计值在1%的水平上通过检验；调整后的拟合优度也很好；DW值表明残差不存在显著序列相关。四澳门政府消费支出占GDP比重的国际比较卡拉斯曾经计算到，代表性国家的最优政府规模大约是占GDP的20%。②卡拉斯利用118个国家1960 -1985年的年度资料，以政府消费占GDP的比重表示，发现政府服务具有显著的生产性；平均来说，非洲的政府服务过度，亚洲的政府服务供给不足，其他地区的政府服务比较适当； 118个国家政府的最优规模平均是23%，其中非洲为20%，北美洲是16%，南美洲为33%，亚洲是25%，欧洲为18%。③多利克(Dowriek)利用116 个国家估计政府消费的最优规模是GDP的10% -20%，比卡拉斯(Karras)①根据历年《澳门统计年鉴》中的有关数据计算得出。②Georgios Karras, "Employment and Output Effects of Government Spending: Is Government Size Im-portant?", in Economic Inquiry, Vol. 31, Issue 3,1993, pp. 354-369.③Georgios Karras, "The Optimal Government Size: Futher International Evidence on the Productivityof Government Services", in Economic Inquiry, Vol. 34, Issue 2, 1996, pp. 193-203. 313

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的估计偏低。①其他国家政府消费占GDP的比重普遍高于中国澳门（见表4）。就发达国家来说，一向以自由市场经济标榜的美国，20世纪90年代政府的消费也平均占GDP的16%，1999年约为15%；西欧发达国家和加拿大一般占 20%左右，其中法国1998年则达到24%；北欧福利国家通常更高，例如丹麦20世纪90年代以来一直维持在25%以上。此外，其他发展中国家政府消费比重也比较高，比如经济转轨中的波兰至少在16%以上；非洲的南非在19%左右；西半球的巴西平均在17%；中东的以色列则高达约30%，石油国沙特阿拉伯也平均占30%。但是，中国澳门的政府消费支出和邻近的国家或地区（如：日本、韩国、中国香港、中国台湾）相比大约相当，有的年份还比它们略高。表4政府消费占GDP比重的国际比较②单位：% 年份美国日本韩国中国中国香港中国台湾中国澳门 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 200318.4 17.7 16.4 15.9 15.7 15.4 15. 1 14.7 14.7 14.7---9 9.2 9.4 9.5 9.8 9.7 9.7 10. 1 16.1 16.6 17.1 17.7 17.710.3 10.9 10.5 10.2 9.7 10.2 10.1 10.9 10.4 10.2 - --13.1 13. 1 13 12.8 11.4 11.6 11.7 12. 1 12.7 13. 1 13.4 13.2 12.67.57 8.06 7.92 8.07 8.54 8.55 8.39 9.11 9.63 9.33 10.2 10.5 10.717.3 16.7 15.6 14.6 14.2 14.3 14.4 14.3 13.2 12.9 13.1 12.9 13 9.36 7.68 7.75 8.09 8.45 9,41 10.3 11.6 13.8 11.9 12 11.4 10.4①Dowrick, Steve, "Estimating the Impact of Government Consumption on Growth: Growth Accounting and Endogenous Growth Models", in Empirical Economics, Vol. 21, No.1,1996, pp. 163 -186.②IMF, International Financial Statistics Yearbook《国际金融统计年鉴》中国统计摘要部分， Vol. IV, No. 4, 2004。 314

对澳门政府规模的多目标线性规划分析但是，澳门政府的国防、外交开支由中央政府负责；澳门的教育开支主要由私人机构承担，政府只是给予补助；澳门在福利制度及医疗制度水平远远不及西方国家的情况下，澳门政府的消费支出仍然和邻近的国家和地区相当，说明澳门政府规模过大。澳门政府截至1997年底，公务员人数为17589人，相对于一个仅有42万人口的地区来说，比例是较高的。回归前澳门政府部门的机构庞大、繁杂，可以说，回归前的澳门政府是一个“大政府”，但这个“大政府”并未能够真正地推动和促进澳门经济的发展和增长，只是从庞大的机构、人员和庞大的政府支出上体现出其“大”。表S澳门政府消费、财政支出与本地生产总值(GDP)的关系①（以当年价格计算）年份公务员人数（人） GDP（千澳门元）政府消费（千澳门元）占GDP比重 (%) 公共支出（千澳门元）占GDP比重 (%)1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 5685 6285 7039 8433 9027 10064 11499 13125 14664 15371 15111 15679 16415 16574 16992 17589 17037 7158700 8565116 10651328 10950131 12471474 16028367 18717575 22061487 26175252 30326916 39519406 45193020 50114040 55333203 55293517 55894292 51901691 359533 416737 563188 684708 801498 1022699 1309481 1775604 2308871 2837246 3036666 3500407 4056418 4673073 5204055 5732077 60293885.0 4.9 5.3 6.3 6.4 6.4 7.0 8.0 8.8 9.4 7.7 7.7 8.1 8.4 9.4 10.3 11.6 747890 957550 1153890 2400870 2063520 2390760 2827017 3448780 5489985 7661737 8893984 10419982 11251339 15472165 14681297 14240687 1550572410.4 11.2 10.8 21.9 16.5 14.9 15.1 15.6 21.0 25.3 22.5 23. 1 22.5 28.0 26.6 25.5 29.9①澳门统计局2003年《本地生产总值》。公务员人数引自澳门行政暨公职局《公共行政人力资源统计资料》，http：//www．safp．gov．mo/defauh．asp。 315

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表5 年份公务员人数（人） GDP（千澳门元）政府消费（千澳门元）占GDP比重 (%) 公共支出（千澳门元）占GDP比重 (%)1999 2000 2001 2002 200317237 17412 17533 17368 1749649021079 49742022 49862209 54294748 633653656771792 5900652 5968569 6189066 660015813.8 11.9 12.0 11.4 10.416636176 15024270 15220788 13486946 1571296833.9 30. 2 30. 5 24.8 24.8从表5可看出，从过渡期开始的1988年，政府的公务员数已比1982年的5685人增加了102%，到政权交接时的1999年比过渡期开始的1988年又增加了49.9%。政府消费支出从1988年的13.1亿澳门元增长到1999年的 67.7 亿澳门元，增长4.2 倍；但同期的澳门本地生产总值则从187.2 亿澳门元增长到490.2亿澳门元，仅增长1.6倍。可以看出澳门整个过渡期的政府消费支出的增长远远超过同时期的本地生产总值的增长。五规模过大的原因分析澳门的政府规模过大，导致政府最终消费支出对经济增长的贡献率为负。主要是因为自1980年代以来，特别是过渡时期澳门政府行政部门的人事费用和工作计划开支占的比例很大，约占每年“一般支出”的50%~ 60%；另一个原因是，政府消费支出的大部分开支经由人员经费等开支最后形成了公务员的薪酬。而大量的公务员薪酬、福利开支并未通过在澳门本地的消费，投入市场和消费～流通一生产一分配的循环中，从而对生产、消费起刺激作用，而是退出澳门，进入葡国沉淀下来。从后过渡期连续四年经济出现负增长，而政府的行政开支仍居高不下可以看出：一个没有经济效益，行政效率也不高的“大政府”，只能白白耗费庞大的资源，对澳门本地经济增长起副作用。①①郭健青：《过渡期的澳门财政博彩税》，厦门，厦门大学出版社，2002，第102 ~103页。 316

对澳门政府规模的多目标线性规划分析六小结和建议根据对1982 -2003年的实际资料所进行的实证分析可以看出，澳门政府的最优规模是约占GDP的6.73%。排除由于数字统计方面上的偏差，2003年政府消费支出占GDP比重9.06%仍属偏高，从而使政府消费支出不但没有对经济增长起到促进作用，还对经济增长产生一些负面影响。所以，澳门政府应适当降低政府消费支出，使澳门经济更加健康、快速地发展。自2000年以来，美国经济持续繁荣，亚洲地区经济复苏，在外部需求的带动下，澳门经济开始恢复增长，旅游博彩业恢复明显较快。回归以来，经过特首何厚铧领导特别行政区政府和全体澳门人的艰苦努力奋斗，在澳门博彩业开放和中国内地“自由行”政策的效应下，使澳门的经济近年来在博彩旅游业的带动下，持续高速增长，从而使澳门的财政收入也高速增长。财政收入也随经济增长持续攀升，但相对而言，政府支出的执行。情况有所滞后。这一情况使得澳门一直奉行的“量人为出、收支平衡”原则构成一定的压力。如何在经济繁荣、收入增长的环境中更有效地发挥其社会转移和收入再分配功能成为特别行政区政府面临的一个直接问题。①但是，我们必须看到，近年的财政盈余，是建基于博彩税收大增的基础之上的，其基础颇为脆弱。而博彩业的经营状况，又与周边经济环境有着密切关系。以下任何一种事故都可能引发危机：①世界经济发展周期又陷入不景气状态；②中央政府为了加大反贪倡廉斗争力度，遏止国有资产流失，对内地官员来澳参赌采取收缩政策；③民进党当局冒天下之大不韪，竟敢进行“台独”分裂活动而导致台海和平稳定受到破坏；④邻近地区开设赌场；⑤罢工或恐怖袭击事件；⑥某些国家对中国的制裁、报复行动，可能影响澳门。以上任一事件都会使澳门特别行政区政府的财政收入来源大受影响，甚至是再次出现“入不敷出”的情况。②①魏莉：《澳门经济2004年回顾与2005年展望》，中国银行澳门分行发展规划部，http：／／www. bocmacau, com/b5/finance/6c/6c_ 5_ content, htm.②《已是到了设立财政储备制度的适当时候了》，载《新华澳报》，2004年11月22日。 317

澳门人文社会科学研究文选·行政卷在澳门回归前的几年间，由于公共行政支出大增，公职人员的数量和平均薪金都大幅增长，再加上澳葡政府已注意投资在公共建设和卫生教育等社会福利方面，当年的那一套老传统已经过时。由此，特别行政区政府和特别行政区立法会宜充分发挥“澳人治澳”、“当家做主”的精神，摒弃澳葡政府将本年度财政盈余当做是“财政滚存”，将之拨入下一年度财政收入项的不正常做法，而是将财政盈余拨作财政储备，另行建立财政储备基金，积存起来，以应付财政歉收或有重大突变之需。未来在编制翌年度财政预算案时，既要遵守澳门特别行政区基本法关于“以量人为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应”的规定，又宜积极主动地建立财政储备基金，将尚有的财政盈余拨入这个基金内。这才是为全体澳人当好家、做好主的应有表现。笔者认为，澳门特别行政区政府已是到了设立财政储备制度的适当时候了。因为按照本文的实证分析，目前澳门政府规模过大，不宜扩大政府支出，也就是说，我们不可以因为澳门财政收入的增加而相应地扩大财政支出。澳门特别行政区政府可以适当设立财政储备，以“积谷防饥”，预备未来有可能出现的“财政歉收年”或社会政治突变事件。本研究只分析了澳门的公共财政支出规模与经济增长的关系，得出澳门政府规模过大，对经济增长产生了负效应的结论。但是，澳门政府规模过大，具体要压缩或增加哪些项目的支出？或者说，政府支出结构是否合理？应如何调整支出结构？需要进行进一步的结构分析，才可以得出具体的结论。优化财政收支结构对提高政府工作效率将起关键作用，而要优化澳门财政收支结构，促进澳门经济结构的转型是很重要的。另外，由于澳门社会的特殊性（葡国政府管制、过渡时期到回归祖国），这些因素对财政支出结构会产生一定的影响，也会对本文的实证分析结果产生一定的影响。本文的实证分析只是尝试性的。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第32期，2006年2月） 318

澳门公共行政宏观架构的模式金迈豪( Manuel Gameiro)*一绪论（一）模式问题模式是抽象的建筑，能够感觉一个形状，不能辨别一个具体的物体，未能与现实相适应。然而，勾画模式的轮廓是可能的：有关主线，在内里绘出一些能赋予现实个性及给予其外貌的东西。为澳门公共行政寻找一个模式，其实并非一项如上述般怪异的工作。无非是勾画出一个轮廓、一个形状，这个轮廓或形状是作为构成各个部门架构的框架，而它们是一个同质和连贯的整体的组成部分。在此，和其他模式一样，要找出作为架构图所依据的学说原理。这个问题才是最根本的，因为在最后的分析中，接受这些原理就表示接受这个模式。一般来说，围绕原理的讨论是温和的：处于理性的层面。不同的是将现存架构的实际情况适应已建立的模式。换言之，就是改变现实去服从模式的原理。众所周知，在这种情况下，如果接受者没有预先透彻了解模式所蕴涵的理性，将可能产生偏重感性的复杂现象。对此，我认为势必要花费足够的时间来分析和讨论上述原理的合理性。（二）架构概念的新趋势与古典主义、新古典主义和构造主义学派所拥护的学说背道而驰，行*时任澳门行政暨公职司司长、《行政》杂志社社长。 319

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政越来越趋向富有弹性的架构。标准方式已不复重要，但任何时候都不会丢弃这个鲜明的定义：由谁下命令，需要做什么和由谁负责执行。当我们处于私营机构时，这个简单的规则尚算足够，因为它有保证取得效力与效率的非常强烈的利益和价值在内：利润——这是公司生存的条件，管理者的威信，职员的晋升及其他福利等。但是，公共行政就极少提及这些价值。另外，责任在权力层内消失：认为在某人之上永远有“一个人”会对出错负责任；原则上，职业是稳固的，因为公共行政不可能倒闭；负责人在批准经费时，通常不会从任何赢利或收益的角度去考虑，只需在有关预算项目中严守金额、过程和结账的会计规则，就会批准通过。如上所述，我们似乎可以下结论说企业和公共行政两者的弹性架构问题是不可相提并论的。故此，一些规例、标准及公式是不可缺少的。（三）接触的对象我建议按照上面所阐述的意见，试验架构模式的一些构成原理；接着我会尝试为澳门的公共行政勾画一个模式的主线；最后，我会就关于实现（此处书面意义为填满）这个模式的步骤作简略的说明。二架构模式的原理在制定支配架构模式概念的原理之际，必须首先声明在每个具体的情形下，不只存在一个可能的模式。技术上各种各样的设想都应该考虑到，可能出现支持多于一个以上的有效论点是不足为奇的。故此，我们似乎可以下结论说，某个架构的概念应建于坚固的技术根基之上，但亦不排除这个方式的人为特征。许多时候，一个架构运作的效力取决于管理人的“天才”多过取决于所采用方式的技术完美性。经验证明被认为缺乏技术的架构从其取得的成果来看，却十分有效力。所以，我们易被引导作出这样的结论，将运作的缺点归咎于架构，可能会不自觉地隐藏了其他方面的缺点：例如领导才能、激发才能、策划才能、鉴定才能、 320

澳门公共行政宏观架构的模式决定才能等。在澳门，架构模式的概念问题有地区性特点，行政当局正处于过渡期，1999年12月20日后完全由中华人民共和国行使主权。这个情况使人不免关注为澳门所塑造的架构模式要有利于澳门特别行政区和中华人民共和国中央政府的未来关系。目前，我们所拥有的关于中华人民共和国的架构及运行机制的知识，不足以指导我们有效地建立一个能确保这种融洽关系的模式。总而言之，必须接受一个事实，就是今日建立的任何模式一定是暂时性的。但是，尝试将现有系统合理化是有可能及有希望的。谈到系统合理化并非表示一定要改变它，而是表示进行反思，突出现有系统的缺点（若存在的话）及优点（一定存在）。假若考虑过这些因素而得出结论，这个情况正是此时此地所希望的，即使如此，我们已经将这个系统合理化了，因为从此刻起，能以刚知道的理由来解释现有系统的采用，但需要保留一些基本原则。在下面的段落中我们将进行分析。架构图的基本问题在于采用适当的决策，令到任何架构的主要因素无论何时都能明确和公开：(1)组织成立的目的或目标； (2)为达到这些目标而需要开展的活动；(3)谁负责执行已规定的活动；(4)谁有权及负责下命令、指导及决定；(5)组成组织的人员向谁呈报。因此，需要描写与公共行政有关的每个因素的特色。唯一能解释公共行政存在的原因在于实践政府的目的或最终的策略价值：司法、教育文化、治安、良好的经济和良好的社会。这些可谓是公共行政的基本功能。直接实践这些有价值的活动是有效的或实际的。但行政当局的工作空间是无穷无尽的，有些辅助活动虽然不以行政当局的最终目的作为其直接和即时的目标，但仍不可缺少。这就是在整个行政活动中具有相当分量的器械和技术——概念活动。重要的是描写行政当局这些活动的特征。这就是为了实现政府的目的，行政当局如何担当其角色可将其浓缩为两个基本的行动方式：第一，透过管治功能确保公众利益及平等对待市民；第二，透过向公众提供服务，无 321

澳门人文社会科学研究文选·行政卷论是主要的服务，或是因管治活动而产生的服务。最后，还可以扮演一个促进发展的角色甚至一个候补的角色，当私人的主动参与没有在被视为主要的范围内显示出回应的能力时。政治一行政体系的主要选择在于重视私人的参与或重视对行政活动的参与。我们正在尝试勾画的模式是为私人的参与赋予特权，显而易见在以下方面：保持良好经济的最终价值、教育文化和良好的社会均衡、积极实现司法和治安的价值方面。为了总结对构成所期望的架构模式的有关学说的原理之意见，最后剩下描写公共行政的权力一责任制度的特征。在这方面，职级的所属明显占了优势，虽然功能所属亦有所规定。因此，权力一责任体系的组织属于职级一功能的类型。除此之外，亦可以找出一些公式化的运作方式，在某些情况下，这可谓是期望和值得采用的公式。考虑到这个体系的优点及注意到行政运作的专有特征，我认为没有理由去更改它。因此，应该保留其最显著的主线及加入所主张的模式。三架构图的准则正当全神贯注给予形状及在行动上筹划新的组织实体的实际情况，或希望重新考虑现有的组织时，所有关注的问题中首先是找出要开展的活动，以达到正在讨论中的组织的最终目的。接着，将上面提及的组成架构的各种因素合理地结合起来。形形色色的组织所累积的经验劝诫我们，在致力于结合架构的因素时，应考虑保障一些价值的基本准则，缺少这些准则很可能使组织功能的各种秩序产生失调。下面，我简略地提及较明显的准则。(1)活动的同质／连带性：将性质截然不同的活动加入一个附属单位是不适宜的。同样，将目的或性质相同的活动分散在不同的附属单位亦是不适宜的。(2)工作的精简：是避免权限的重叠，不单为了因重复工作而导致开支增加，亦为了避免权限冲突的情况，及由此而可能产生的潜在摩擦。(3)避免遗漏：所有发展的活动应由某人或某个附属单位负责。在合 322

澳门公共行政宏观架构的模式理的组织内，不应有权限“架空”。(4)协调单位：为使资源得以适当调配，努力和成果得以一致，每个有连带活动关系的附属单位整体应有一个共同的直接协调。(5)人力物力资源的节省：得悉随着架构的增加而在职人员相应增加的趋向（帕金森定律），宜将附属单位（横向和纵向）限制在必需的最低程度内。另一方面，组织的共同资源，无论是器械类型或技术类型，假若有一个共同管理，就可以更合理地使用。(6)联系的简化：附属单位网越大，决定程序就越缓慢。从问题诞生的始端直至必须作出决定的末端，应将因职级而产生的连锁报告和意见减至最少，以减少及加快决定程序。四澳门公共行政模式的主线我由始至终所阐述的意见，加上我所认为的澳门现状及对澳门的期望，使我认为以下描述的指导方针正是我们重新考虑澳门公共行政架构框架的思想力量。但是，它们应被视为工作建议，这个问题上面已提及，是不容置疑的。充分明白所找寻的模式需要长期遵循两个基本原理的广泛及公开的分析：模式的合理性及其与现实的适应性，透过行动上具体系统的努力，想象及预见所采用模式的实际效用。在执行中不应渗入感情成分。否则，失败的危险性颇高。因此，我建议模式的基本路线如下。（一）减少行政当局的参与在这方面，要仔细分析一些可以被私营化，或可以批给方式交予私营实体，或甚至组织混合资本企业的活动。在这些模式被视为不适当的情况下，尽管如此，亦可以考虑公共机构的模式，小心衡量采用以私人法例规则为基础的人员制度的优劣。这一思想路线包含了部门的组织策略，逐渐利用已成立公司的应付能力来实现工作及计划，而非为公共部门装备人力物力，将其当做私营公司。如果遵照这一方针，公共部门可以（及应该）将其资源集中在策划、施工 323

澳门人文社会科学研究文选·行政卷计划的编制，及工程或服务的开投、监督的执行及工作的管理上。（二）将现有的公共部门集中在同质或同类的协调范围内这个指导方针经过仔细分析部门现行的职权和权限，依循上面所描述的同质、工作精简及避免遗漏这些原则，来考虑部门在适当规模的组织单位及附属组织单位内的分配。不赞成在目前存在的部门上简单设立一协调级的方式，因为这样做只会在现存架构中设立多个级别，这会使架构更加冗赘。毋庸置疑，这是非常重要的工作，这决定的敏感性直接影响人们，所以必须是一个慎重及尽量多参与的过程。在这方面已进行一些反思。根据在不同范围的试验而得知的结论，估计约有九或十个协调范围可被考虑。或许有些部门因其工作性质不可以列入被考虑的同质整体内。在这些情形下，这些部门会维持其级别所属或直接或透过政务司隶属总督。但是，这个模式只具特殊性质。我在上面提及的活动，这类型的情况大约占六个。（三）宏观行政架构的组织单位分为三级法例订定质和量的标准来划分每个部门应属的级别。这些标准的运用和部门的划分由总督委任的委员会负责。预料可能会考虑有下列特征的领导级别：第一级——总领导层，是拥有较广阔活动范围的协调单位，直属总督或一政务司，辖下至少有两个属第三级的部门；第二级——司，是次于总领导层的单位，可以直属总督或一政务司；第三级——署，原则上是属总领导层管辖的附属单位，但在特殊情况下，亦可隶属一政务司或总督本人。（四）架构的纵向发展（附属组织单位）限制在下列其中三个级别：厅、处、组及科在所主张的模式中，可隶属任何较高级别，但厅不能由领导第三级的署来管辖。订定附属组织单位的级别亦应遵守监管、责任、技术及所要求专业范 324

澳门公共行政宏观架构的模式围的标准。（五）取消排列式的隶属此举是不能接受的，除非监管单位或附属单位本身拥有并没给予属下单一附属单位的执行权。（六）预料设立策划的领导职位的可能性，在正式的架构中不等于附属组织单位该措施在于更有弹性地回应以计划形式在高科技或技术革新范围内的活动发展需要，而无须用附属单位来加重正式架构的负担。（七）用部门的行政自主原则作为准则这样，主管人在其权限范围内有能力实践已确定和可执行的行政活动。（八）加强领导者的管理能力这是上款主张的模式所产生的后果。为此，领导及主管人员章程会详尽赋予其本身职权。这个方式明显地令领导及主管人员在所授予权力增加的同时，在决策上增加了责任。（九）在公共行政内建立管理会审制度法例指定一具资格的实体来担任这个工作，亦定出其活动情况及限制。需要明确这是一个管理会审机制，而非一个监察、审查或管理机制，这些工作属于其他范围。管理会审处旨在发挥资源的最大作用。这样，所主张制度的作用是协助各个部门寻找更适当的方式，不单为了遵守与公共行政有关的现行法律规定，亦为了增加效力和效率。（十）接纳特殊方式的原则所主张的模式应具有一些有弹性的胚胎，而不希望有排斥模式以外的任何硬性做法。因此，除了将成为规则的办法，应同时接纳各种各样的办法。但是，这些情况要遵从一个准则——这点当然是有争论性的：为了获 325

澳门人文社会科学研究文选·行政卷得接纳，需要有理由充分的建议和负责上述管理会审工作实体的有利意见。五对实践方法的一些反思当尝试由讲话转为行动时，充分明白到这一步正是困难之所在。模式来自智力活动，智力活动以或多或少的严格性导致一个同样属智力性质的结果，可以批评或反对它。批评只属于思想范畴，且是和平的。但是，模式的实现需要动用资源，而在此情况下，会对人们的地位和期望造成影响。承认可能因该理由而产生一系列反应都算是明智的，在力所能及的范围内采取一切防范和技术资源来完成一个理性和公认的改变是尽责的行为。除了经常在转变过程中出现所指的社会心理现象，有可能及希望找出一些由理论模式转为应用的步骤。首先是讨论模式的主线，以达致一个尽可能广泛的共识。我们正在参与的研讨会①，可以且应该被视为这个讨论过程的第一步。第二步是将达致共识的模式透过法例实行。该法例所涉及问题类型，使我相信其内容不单只有管制模式，并且有一些学说概念。例如部门法律性质的分类及其权限的确定，这些问题专家本身也未必看法一致。纵使这样，我认为将学说纳入这些问题内对澳门来说是适合的，从可选用的学说中挑选其中任何一种都不会构成严重危险。接着要进行上述的所有分析工作，目的是为了部门权限的重新分配和上述大的协调范围的构思。这是一项复杂的工作，对各种构想模式的优点和缺点要不断关注。接着的一步就是前者的后果：将部门集中在所构思的大协调范围内, 并透过适当的组织条例实现。开始以上提到的过程之前，应已决定设立上述的管理会审制度，及透过适当的文件正式规定其权力、范围及运作方式。幻想有关的改变可以在短期内实现是不切实际的，因为这肯定会延续①指1991年1月10-11日由《行政》杂志主办的“澳门公共行政的未来”研讨会。——编者注 326

澳门公共行政宏观架构的模式多个月；上述的会审制度在这个改变过程中可担任“舵手”的角色。六结论本人经过努力钻研而得出的思想或许不符合读者所期待的用途，但就努力为“澳门公共行政的未来”这一主题而作出的贡献而言，我认为本人亦算微有拙绩。若问本人向大家提出的建议有什么程度的说服力及肯定，我会对你们说这是很真诚的建议。我不担心个人的见解会不同于其他人，因为我并非一个绝对正确的人。正因为如此，每当对这些问题要作出决定时，我不希望独自决定。我诚意邀请各位参与这个过程。我恳请你们接受这个邀请。（原载莫绮文、廖明编《行政》杂志，澳门，澳门政府行政暨公职司，总第1 1期，1991年3月） 327

澳门公共行政组织架构——二十年间的演变及未来的平稳过渡许昌*在本文所讨论的范畴内，公共行政组织仅被限定于政府行政执行组织系统。其架构包括机关设置、内部结构、职能确定、职权划分、运作和监督模式等。考察澳门公共行政组织架构，其目的不仅是为着发掘澳门现行公共行政架构的特点和优弊，以期提升其效率，使其更加合理化，而且更重要的是以衔接澳门特别行政区行政组织制度为目标，为1999年政权平稳过渡做好准备，因而极具现实意义。一首先有必要就几个涉及澳门公共行政组织概念、性质和分类的关键问题作出澄清。（一）关于澳门总督和政务司的定位相当多的研究意见认为，澳门的公共行政组织仅是指司级及司级以下由公共行政工作人员组成的公共行政组织，总督和政务司属政治性职位，是行使澳门地区本身管理权限的权力机关，两者受不同的法律规范，权力渊源有别。所以应把总督和政务司定位为政治机关，不属于澳门公共行政组织的范围。*北京大学法学博士。 328

澳门公共行政组织架构我认为上述意见很值得讨论。事实上，尽管总督和政务司的设置和职权是由《澳门组织章程》这类宪制性法律确定的，其地位具超然于一般公共行政组织的特殊性，也非一定由公共行政人员担任，但从其职位嬗变、权力来源和职能作用看，特别是从有关法律的规定看，其仍属于整个澳门公共行政架构的重要组成部分。就总督而言，《澳门组织章程》虽将其与立法会并列为“澳门地区的本身管理机关”①，但有关其权限的规定则明确地列为两个条文。第11条列举的权限包括在当地代表除法院外的共和国主权机关，在葡萄牙国内关系上依法代表澳门地区，签署和颁布法律及法令，采取适当措施制止对澳门公共秩序的严重威胁和骚乱，提请宪法法院审议违宪或违法规定，向葡议会提出修改《澳门组织章程》的建议和意见等。第16条列举的权限主要是指导当地的总政策、领导整个公共行政、制定行政规章、管理当地财政、保障司法行政、管制货币和金融制度等，并明确将之定性为“执行职能的权限”。显然，前者所列的是总督作为地区首长的职权，后者所列的是地区行政首脑的职权，从而体现出总督作为地区首长和行政首脑身份上的双重性质，说明总督本身亦具有澳门公共行政组织的组成部分这一性质。更可资佐证的是，《澳门公共行政组织结构大纲》（第85/84/M号法令）第一章就规定，澳门地区所有公共机关在“隶属”于总督的情况下进行工作，总督可以把其与公共机关有关的权限“授予”各部门领导成员。②这种“隶属”、“授予”关系显然是同一体系内领导与被领导、上级与下级的关系，而非异体的监督与被监督的关系，说明总督是澳门行政架构的最高领导。事实上，总督作为行政首脑的地位也是总督制本身的内在特点所致。无论是作为早期殖民时代集行政、立法、军事、司法大权于一身的宗主国派驻当地的最高统治官员，还是如今在澳门和立法会分享当地管理权限的总督，其在宗主国内部始终处于地方权力架构层次，而地方层次的权力架构上通常不必要将政治权力机关和行政执行机关严格分置，特另0是在殖民①引自1992年5月《澳门组织章程》中文译本，澳门，印刷署。②译自《澳门立法》（Legislacao De Macau），1985，第543 -555页。 329

澳门人文社会科学研究文选·行政卷色彩体制下更是以总督大权独揽为标志的，故这种结合更为明显和制度化。根据前述的法律规定，总督不仅是澳门公共行政组织的组成部分，而且是行政组织中级别最高的一级行政机关。因此总督具有法律赋予的专有权限，亦有法律规定的产生办法和办事程序，具备了作为一级行政机关的各种要素。当然，承认这个结论，并不抹杀总督具有地区首长而超然于行政组织之上的另一性质，但这不在本文的探讨范围之内。就政务司而言，根据《澳门组织章程》，其职能是“辅助”总督行使执行职能，其职权来自总督“授予”，并可依法担任护理总督的职位。①这说明其地位是完全从属于总督的，当然也就随总督的地位而具有公共行政组织组成部分的性质。但政务司不具有单独的法定职能，除《澳门组织章程》有规定总督职级相当于葡萄牙政府部长级、政务司职级相当于葡萄牙政府副部长级的条款外，并无专门的法律明确其具体职责和工作制度，故其显然不构成一个单独级别的行政机关，称其为获总督授权分工管理特定行政机关和部门的“副总督”似乎比较恰当。故此我认为，澳门公共行政组织在法理上可分为两类地位不同的机关，即澳门地区本身管理机关和澳门其他公共行政机关。澳门地区本身管理机关由澳门总督和辅助他的政务司组成，依《澳门组织章程》规范其产生、职权和运作程序。总督和政务司属政治性职位，前者由葡萄牙总统任免和授予职权，后者由前者提请葡萄牙总统任免并授予职权，行使政治决策和组织执行职能；咨询会作为法定咨询机构配合总督运作，总督办公室和各政务司办公室作为法定辅助机构向其提供行政和技术辅助。其他公共行政机关则是指分别承担特定职能的直接或间接隶属于总督领导或监督的各个行政组织，均依相应的由立法会或总督制定的机构组织法设立，并依各组织法确立职责权限，有的称为司，有的具其他命名，其级别并无划一规定，亦由各组织法确定，内部按法定编制和规则设立厅、处、组或科等技术性和行政性附属组织单位，附属组织单位并无单独机关的地位和对外职能。整个澳门公共行政组织架构就是由地区本身管理机关和数十个职能性公共行政机关所组成的统一行政系统。对这一系统展开研究，首先要明确区分①引自1992年5月《澳门组织章程》中文译本，澳门，印刷署。 330

澳门公共行政组织架构两类机关因不同地位引起的差异，防止将机关外部的联系和机关内部体系混淆为一体，同时又要以全面、联系的观点挖掘其内在的统一性，以免因强调差异性而偏离了对整个系统性质的认定。（二）关于澳门的“中央”行政和地方行政按照澳门政府年刊的叙述，澳门的公共行政组织分为“中央”行政当局和地方行政当局，前者指推行关于澳门地区之总体利益的机关及部门，即总督领导和监管下的各行政部门和机关；后者指争取直接及特别关于特定区域范围的地方利益之各机关及部门，即市政区机关等。①两类机构依据各自的组织法建立，职能和权限有很大分别。考据《澳门组织章程》的规定可知，在澳门存在两层行政的概念是于法有据的。根据该章程第31条J、L、M项，立法会有权就“当地行政区划”和“地方行政法律制度的大纲，包括地方财政”及“当地中央行政机关与地方行政机关之关系的法律制度，以及地方行政机关得被总督解散的情况”立法。②并依此制定了澳门《市政区法律制度》（第24/88/M号法律）、《澳门市政区划分法律》（第26/91/M号法令）等一批相关法律，将澳门地区划分为澳门市政区和海岛市政区两个地方行政区域，再将澳门市政区划为圣老楞佐堂、大堂、望德堂、圣安多尼堂及花地玛堂五个堂区。由于堂区内未设行政机构，故实际形成了三级行政区划、两级行政架构的局面。由于理论上对澳门在18平方公里范围内设置多层次行政的效用有异议，对澳门地区一级行政机构是否构成“中央行政”也有疑问，而且根据《澳门特别行政区基本法》，将来澳门特别行政区政府机关以外的市政机构仅被规定作受政府委托为居民提供特定服务的非政权性机构，故本文不打算将澳门地区一级公共行政机关以外的机关设置作为研讨的标的。（三）关于澳门公共行政组织的分类澳门地区公共行政组织制度是依照葡萄牙行政学说和法律传统来建立①见《澳门公共行政92/93年刊》，澳门，行政暨公职司，1993，第37、64、67页。②引自1992年5月《澳门组织章程》中文译本，澳门，印刷署。 331

澳门人文社会科学研究文选·行政卷其架构的，因而有关的概念、定义．和分类也沿袭葡萄牙的行政理念。整个公共行政组织构成一个以等级排列或协调的、以推行和实现社会的集体利益为目标的机关体系。行政组织的基本元素是机关和部门。机关指公法人组织当中能够构成及表达其意愿，拥有为此目的而运作的权力的主要部分；部门则是在有关机关领导下，以实现行政目的而组成的行政组织及其各个部分或单位。事实上，两者的区别只有在理论的探讨中才有意义，而为日常的实践所忽略。行政组织依其运作方式可分为直接行政组织和间接行政组织。直接行政组织是在等级上隶属于总督的自身机关和部门，其与总督是被领导和领导的直接控制关系；间接行政组织是独立工作但受总督监管的法人机关或公共机构，总督与其不是领导与被领导的关系而是监督与被监督的间接控制关系。直接行政组织又可因本身自主权的不同分为三大类：非自治或一般机关，又称简单机关，是完全从属于政府的各组织单位，如财政司、行政暨公职司、总督和各政务司办公室等，是特定职能的行政办事机构或技术铺助机构，不具有行政、财政上的自治权。行政自治机关指拥有执行特定行政职能的自主权限但仍从属于政府的组织单位，如教育暨青年司和保安部队事务司等，虽然其在财政上仍受统一预算和单一财政支配，但具有法定范围内的行政自主权。行政及财政自治机关则是指不仅拥有执行特定行政职能的自主权限，而且拥有本身的收入和单独预算并自行管理，但仍从属于政府的组织单位，如政府印刷署、邮电司、房屋司和卫生司等，拥有财政自主权是这类机构的突出特征。但上述三类机构均不构成单独的公法人，而是地区公法人的组成部门，这使其与其他构成公法人机关的机构有本质上的差别。间接行政组织因其组成方式和任务的不同又分为四类：①具法人资格的机关即公务机关法人，如民用航空局、贸易投资促进局和货币暨汇兑监理署等，它们虽然也作为政府机关行使法定职能，但仅受总督监管，拥有作为独立法人的人格及单独财产和预算，拥有行政和财政自治权。②公共财团即公共基金会，是主要由资产及有关收入构成的公务法人，其基金来源于公共收入，也必须用于公共之目的，如澳门基金会、社会重返基金、 332

澳门公共行政组织架构社会保障基金、公职人员福利司等，都拥有自身财产及其管理权，以独立法人身份运作以实现法定公益目标。③公共企业是指拥有公共资本、具有企业性质的机构，接受公法和私法混合制度约束，并由公共实体领导和监察的法人，其拥有公法人资格，如澳门土木工程实验室、澳门广播电视有限公司和澳门国际机场专营公司等。④公共团体是为实现法定目标而设立的由公共机构或私人机构结合或本属私人实体的机构，如澳门律师公会等，它们由于承担法定的公共功能，故拥有法定权力。间接行政组织的财产在广义上属于公共财产，但在法律上已脱离了地区政府财产的范畴，是其成为各类公法人的先决条件。综上所述，澳门各类公共行政组织体系可以用图1表示：图1 澳门各类公共行政组织体系上述概念，性质和分类在法学理论和实体法上与澳门特别行政区基本法所体现的思路有相同或相近之处，可资包容于“原有法律基本不变”规则所涵盖的内容中，但也有不尽一致的地方，本文第四部分将就此作进一步讨论。二1974年当葡萄牙“四二五革命”爆发后，新政府改变殖民主义政策并于1976年制定新的民主宪法，不再将澳门视为葡萄牙的“海外省”，首次颁订了规范澳门现行政权组织的宪制性法律——《澳门组织章程》，并在葡宪法上将澳门定位为“受葡萄牙行政管理并以适合其当地特殊情况章程约束的一个地区”。这是奠定澳门现行公共行政组织架构基础及 333

澳门人文社会科学研究文选·行政卷其演变的开端。在此之前，适用于澳门的葡萄牙1971年宪法将澳门列为其“海外省”，依该宪法第二编“国家的政治组织”中第七章“海外省”中的规定实施统治。任命海外省总督作为葡萄牙政府的代表和当地执行机构的首长，制定海外省的章程，将全国性法律延伸至海外省或废除海外省自订的当地法例，监督海外省行政和财政等都属于葡萄牙最高权力机构的职权。海外省享有极有限的行政和财政自主权，在任何情况下不得侵犯属于葡萄牙国民大会、中央政府和海外部长的职权。①根据该宪法和其后的《海外组织法》而制定并于1972年开始实施的《澳门省政治行政章程》则进一步规定：“澳门省是具有内部公共法权的集体，并享有行政和财政的自治权”，“省本身管理机构为总督及立法议会”，“执行权由总督行使，可有一政务司协助”；“管制行政团体人员的组成、任用、职务、薪俸及其他报酬方法”和“制定省的行政划分，设立及取消市、区、教区及行政区”等职权属于总督的立法权，“管理直属中央的民事机构及所有省级机关”等属总督的执行权限，“但可委托政务司或厅长代理”。“省的主要行政机关包括：①秘书处；②省级厅；③自治机关；④直属中央的机关；⑤具特别组织的其他机关。”“省级机关按法律规定并根据省的发展情况、地区的特殊性和繁荣的需要设立”，“直属中央机关的机构、自治机关及军事性机构，应按照有关的特别法例管理”。②由上述规定可知，当时澳门的公共行政组织架构完全是典型的具殖民主义性质的地方行政架构。这样的架构具有以下三方面的特点：第一，规范澳门行政组织的主体法律是葡萄牙主权机构制定的法律，这在法制基础上确保了澳葡政府服从和从属于葡萄牙主权机构的关系。第二，设于澳门的行政组织分为直属葡萄牙政府的机关和省级机关，前者包括军事性质的机关、司法行政机关等，后者则主要是非军事性质的地方行政机关。两者适用不同的法例来管理，但总督作为葡萄牙政府派驻澳门的最高官员的代表，可对两类机构的行政实施管理，其实质是总督集权制。第三，行政架构层次较少，除总督和一名协助其行政的政务司外，下面①译自《澳门政府公报》（Boletim Ofwial De Macau），1972年4月8日本刊。②译自《澳门政府公报》(Boletim Oficial De Macau)，1972年12月30日增刊。 334

澳门公共行政组织架构仅有由数人组成的总督秘书处及政务司秘书处，并设民政厅、财政厅、经济厅、教育厅等十余个省级厅，未设司、局、署等机构，决策和执行机制较简单。1976年2月颁布的《澳门组织章程》为从根本上改变上述体制提供了法律依据。首先，该章程规定，“澳门地区为一内部公法人，在不抵触共和国宪法与本章程的原则以及在尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下，其享有行政、经济、财政及立法自治权”。这是澳门公共行政组织得以自主设立的原则依据。其次，该章程明确“澳门公共机关系属于该地区本身，得组成为有或无法人资格的自治机构”；“公共机关的人员，不分等级，一律隶属澳门地区本身的团体，只受有关部门的管辖及督导”，因而属葡萄牙编制的公务人员在澳门政府任职需要批准并确定编制归属。这是首度在法律上将澳门公共行政机关和葡萄牙公共行政机关脱离并相区别，将隶属两者编制的公务员脱离并相区别，标志着澳门公共行政组织步向自主的转变。再次，该章程不仅赋予总督“领导整个公共行政”的权力，而且将“订定本地区行政区划、订定当地行政合法制度的一般性基础、订定本地区行政总机构与分机构之间关系的合法制度、订定总督得解散行政团体的条件”等涉及公共行政组织规范的立法权赋予澳门立法会。①与此相适应，该章程本身未再就澳门公共行政组织的设置作进一步细则的规定。至此，规范澳门公共行政组织的法律依法可由澳门当地立法机关制定，并以澳门当地立法为主导，这奠定和巩固了澳门公共行政组织的本地化和自主趋势。以此为起点的演变持续至今，主要集中在以下五个方面。（一）政务司职位的增加和职能的强化1974年以前澳门作为“海外省”时代，澳门政府只设一名政务司，其职责是协助总督行使执行权，并无明确的分工和独立的职权。在经过一段短暂的过渡之后，1976年《澳门组织章程》规定“总督将由不得超过五名政务司协助，该等政务司将执行由训令所委托的执行权”。据此，李安道总督在职期间（1974年11月~ 1979年1月）设立了①引自1988年6月《澳门组织章程》中文译本，澳门，印刷署。 335

澳门人文社会科学研究文选·行政卷工务暨交通政务司、社会事务政务司和经济协调政务司；伊芝迪总督任职期间（1979年2月~ 1981年2月）仍设立上述三个政务司职位，只将社会事务政务司更名为社会事务暨文化政务司。此时，政务司之间有了明确的分工和职衔，但总督仍直接掌管包括民政厅、财政厅、华务厅、博彩合约监察处等重要部门。1981年以后，澳门政府首次出现五位政务司共同辅政的局面。在高斯达总督任期内（1981年6月~ 1986年1月），设立了行政政务司、社会事务政务司、计划设备暨建设政务司、经济协调政务司、教育文化暨旅游政务司等。直辖总督的司级机构仅余财政司一个，其余均由各政务司分工负责领导。在马俊贤总督1986年5月至1987年7月任职期间，全部司级以下机构均纳入各政务司分工负责体制之下，仍设行政政务司、经济财政暨旅游政务司、社会设备政务司、教育暨文化政务司、社会事务政务司等。1987 年6月至1990年5月文礼治担任总督期间，则设立经济事务政务司、行政暨司法政务司、工务暨房屋政务司、大型建设政务司、教育卫生暨社会事务政务司，并重新将新闻司列为总督直辖司级机构。1990年5月，《澳门组织章程》二度修订时，将政务司人数的上限调高至七名。随之改组的文礼治政府设置了经济事务政务司、运输暨工务政务司、司法事务政务司、卫生暨社会事务政务司、教育暨公共行政政务司、保安政务司、过渡期事务政务司七个职位。总督韦奇立上任后，除撤销了过渡期事务政务司并以宣传旅游文化事务政务司代替，调整了经济财政政务司和行政教育暨青年事务政务司两个称谓外，并未做大的更动。设置七名政务司后，总督不直接管辖各司级机构而由政务司分工管理并向总督负责的体制似已确立并巩固。政务司人数由一而三并由五至七，政务司职能从笼统的“辅助”转而分工明确地肩负特定职责，直辖总督的司级机关从少至多并从无到有，清晰显示出政务司设置重要性的提高，其作用已强化至不容替代的程度。（二）司的设立及司以下部门架构模式的嬗变1974年以前，澳门作为葡国的“海外省”，其行政部门是以厅为直辖总督的单位组织模式运作的，并无司、局、署等级别设置。这种状况一直持 336

澳门公共行政组织架构续至1979年初，当时澳门公共行政部门中的厅或相当于厅级的机构共29 个，较为重要的是民政厅、华务厅、建设计划协调厅、财政厅、经济厅、新闻旅游厅、农林厅、统计厅、工务运输厅、邮电厅、卫生救济厅、教育厅、治安警察厅等。1979年4月，澳门总督颁布第10/79/M号法律，这是澳门公共行政部门架构模式改革的首次动作。该法律将直属总督的政府部门分为司和厅两种不同级别，创立了“司”这种规模较大、担负较重要职能的部门，并确认了包括司长、厅长、处长和科长四个领导级别在内的行政架构体制。根据该法形成了两种并行的行政部门设置，如图2所示：图2 两种并行的行政部门设置澳门公共行政部门架构模式改革的第二个高潮源自第85/84/M号法令的颁布。该法即《澳门公共行政组织结构大纲》，被称为1984年8月11日系列文件中的最核心的内容。该法遵循以下行政理念：①所有公共机关在直接隶属于总督、遵守法律、服从法院决定和维护人民合法利益的前提下工作，各部门领导人员的职权均来自总督的授权（第2条和第3条）； ②各公共机关的组织不依据僵化模式，而应贯彻符合效益和效率根本目标需要的灵活原则，具体而言就是既要保持在结构上不同工作领域之间的各单位或附属单位的级别和数目应尽量对应，在人员编制上工作负担和所需人数之间应配合，又要保持机构设置时的灵活性，确定每一机构级别、内部架构和人员编制都要以其单位本身的责任和作用、工作的多样性和复杂性以及同直接下属部门和人员的对应关系作为考虑的依据（第4条和第6 条及序言第2、3点）；③行政机构的增长应符合实际需要，应防止过分膨 337

澳门人文社会科学研究文选·行政卷胀，注重结构的精简，建立并强制执行限制新机构设立的规则，即以筹设委员会或工作小组作为新机构设立前的筹备机构，试行运作来检验新机构本身存在的必要性，以代替新机构的即时设立（第9条和第10条及序言第2、3点）。①该法令明确公共机关的组织单位是司（又称一级司）、司署（又称二级司）、厅、处、秘书处和科。司和司署是直接隶属于总督的组织单位；厅是司的附属组织单位；处是司署或厅的主要属技术性质的附属组织单位，也可是司的附属组织单位；秘书处是司专设的行政性质的附属组织单位，每个司不得设立多过一个；科是行政性附属组织单位，可纳入任一高级别的机关。上述法定架构只有因具职责特殊性的合理依据才可变通（第5条和第7条）。②这样实施的结果，司内只可设厅、处、科，司署内只可设处、科，最多只有三至四级，限定了官阶的链条。根据该法形成的司和司署两种并行的行政部门架构模式，如图3所示③：图3司、司署的行政部门架构模式第67/85/M号法令引入了对澳门公共行政部门架构模式的第三次修①译自《澳门立法》（Legislafao De Macau)1985，第543-555页。②译自《澳门立法》（Legislacao De Macau),1985，第543 -555页③参考自An6nio Tavares de Castro《廿世纪最后廿五年的澳府组织架构：历史与未来的探讨》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月，第769-794页。 338

澳门公共行政组织架构改。内容包括：①处作为自主性的技术性附属组织单位，设于司或司署之下，不能置于厅之下；②在附属组织单位出现职责复杂和多样的需要时，可设立组或分组①，组实际上设置于厅、处和科之间。根据该法，司和司署内的行政官阶普遍维持于四级，形成的行政部门架构模式可用图4 表示②：图4设立组或分组后的司、司署行政部门架构模式澳门公共行政部门架构模式的第四次修改是通过颁订第8/87/M号法律实现的。该法律内容主要是：①撤销“分组”这一层次，明确组作为执行性和技术性的附属组织单位，可设于司、司署、厅之下或直属于司或司署的处之下，只在例外情况下附属于厅的处之下；②司署之下可在例外情形之下设置厅，这在较大程度上促使司和司署两类不同级别的“司”级机构内部架构模式趋向接近；③规定处是技术性单位，组是技术性兼执行性的单位，秘书处是行政性单位，科亦是行政性单位，将下级附属组织单位明确定位。④依该法形成的公共行政部门架构模式可如图5所示④：①译自《澳门政府公报》（Boletim Oficial De Macau），1985年7月13日，第28期，第 1796页。②参考自Anónio Tavares de Castro《廿世纪最后廿五年的澳府组织架构：历史与未来的探讨》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月，第769 -794页。③译自《澳门政府公报》（Boletim Oficial De Macau），1987年7月30日，第30期，第2087 -2089页。④参考自Anónio Tavares de Castro《廿世纪最后廿五年的澳府组织架构：历史与未来的探讨》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月，第769—794页。 339

澳门人文社会科学研究文选·行政卷图5 第四次修改后的司、司署公共行政部门架构模式说明：*这在司署（二级司）里是例外的；**只有例外情况才有四级机构。自此，澳门公共行政组织中司和司以下部门的架构模式基本固定下来，并延续至今未再改变。1994年1月25日，韦奇立总督发布了题为“公共机关的组织结构”的备忘录，既阐释对澳门现行公共行政架构的检讨，又作为对当时正进行着的机构重组工作的指引。综合该备忘录的内容，规范澳门公共行政机关构成的现行准则有如下五条。第一，除技术办公室外，公共机关是由一个领导机关或多个管理机关组成的机构，并设置附属组织单位；确定每一附属组织单位在架构中的级别应根据其有关特征，特别是职能的大小、重要性和复杂性；公共机关的纵向发展应顾及职能的同类性及所执行的工作量，依例每一机关包括最高决策层在内，不得设置超过三层架构或三个等级的附属单位；公共机关及其附属单位的命名，可有别于其组织法上的名称，但应遵从组织法所订明的架构级别。第二，技术办公室是具有技术自主性的非自治机关，并遵循特有的及具持续性的目标，通常情况下技术办公室不设置附属单位。第三，“组”是特殊情况下方允许保留的附属单位，现有架构中的组应逐步取消。第四，在公共机关范畴内，可设立一些与附属单位等同或不等同的附属机构；从属机构具有职能自治权，受总督核准的专门界定其权限的规章约束，并拥有单独预算；从属机关的职能主要是提供文化教育及社会保障方面的服务。第五，公共机关还可设立计划组或计划办公室来推行临时性或技术项目活动，其名称、计划目标和存续时间、主管协调员级别和各成员薪酬制度及经费预算等，皆由总督通过有关成立该计划组或办公室的批示来订定。①①《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第26期，1994年12月，第861~ 865页。 340

澳门公共行政组织架构目前，所有司和司级机构都依其各自的组织法建立并设置其下属或从属部门，严格遵循此架构模式。例如，根据第81/92/M号法令设立的教育暨青年司，内部机构较多，其架构如图6所示： 341

澳门人文社会科学研究文选·行政卷再如，架构同样庞杂的、依第2/89/M号法令设立的邮电司如图7 所示： 342

澳门公共行政组织架构而根据第64/90/M号法令设立的新闻司，架构则较为简单，如图8所示①：图8新闻司组织结构这样的架构模式力图使澳门公共行政部门的组织存在于一个法制化、具灵活性但非“过度膨胀”、分工明确且协调的体系之内。至于其实际执行的效果则仁者见仁、智者见智了。（三）内部保安机构民政化的转变1974年“四二五革命”以前，葡萄牙军队为执行殖民任务而驻扎澳门，①三个架构图均引自澳门行政暨公职司《澳门公共行政92/93年刊》，1993。 343

澳门人文社会科学研究文选·行政卷设有陆军司令部和海防司令部。前者管辖包括装甲兵和宪兵在内的陆军。后者与港务厅设在一起，管理河道和船坞，统领包括水警稽查在内的海军。当时，澳门的防务属于葡萄牙国防事务的一部分，驻澳葡军系自葡萄牙派遣而来，由葡本土和澳门的葡籍公民担任，每四年调防一次，虽在法律上需服从于澳督的权威，但实际体制上是与澳督领导的公共行政组织系统相对独立的。1975年底，作为葡对澳非殖民化措施之一，葡萄牙“四二五革命”后成立的革命委员会公布法令承认：“事实证明了在澳门的军事部队除了成为经济上的一个重大负担外，并无可执行的任务”，随即命令驻澳门葡国军队全部撤离澳门。为加强内部保安系统的领导，澳门原有的治安警察厅、水警稽查队、市政警察队及消防队等合并并改组为保安部队，成立保安部队司令部，由其统一领导。这支武装力量虽然被称为“部队”，但以保障公共秩序和安宁、保护人身安全及财产、防止和调查犯罪、控制出入境为宗旨，受自身法律章程规范其活动，依法定条件在澳门葡籍、华籍及其他外籍居民中招募，适用公务员法来管理，故实质上是一支民防性的警察部队，与军事国防事务区别开来。当然，撤军和内部保安系统的改组并未标志着保安部队民防化的一蹴而就，这一过程经历了多年的演变。早期保安部队的组织仍与葡国军队有着若明若暗的联系。根据葡萄牙革命委员会1975年底颁布的《澳门保安部队组织法》（第705/75号革命委员会法令）成立澳门保安部队司令部统辖这支部队，虽然澳门总督为当地内部治安的负责人，澳门保安部队司令直属总督管辖，但总督并不享有任命该司令的权力。澳门保安部队司令系经澳门总督建议，由葡萄牙武装部队总参谋长及葡萄牙共和国政府有关部长以共同批示任命一陆军高级军官担任，其职级相当于政务司。①这个由非文职现役军人担任、由葡国军队直接参与委任的澳门保安部队司令职务显然具有某种程度的军事性质。虽然在1976 -1990年澳门当局公布的行政架构中，保安部队司令一直作为直属于总督而与政务司并列的高官履行其职务，但对于其权限是否完全来自于澳门总督的授权，或是其权力来源尚有部分来自于葡萄牙立法和军方的其他授权，在理论上则相当令人困惑。①见第705/75号革命委员会令。中文本原载《澳门工商年鉴》，1975 -1977年卷行政法则部分，第21 -23页。 344

澳门公共行政组织架构 1976年《澳门组织章程》亦提及澳门保安部队司令部设司令、副司令和参谋长各一人，但未就其产生办法、地位和权力来源另作规定。同时依该法第20条，成立一个由澳督主持、负责订定及协调澳门地区治安工作指导方针的保安高等委员会，其成员包括各政务司、保安部队司令、副司令和参谋长，以及立法会选出的三名议员。总督还可邀请有特别认识而可能作出贡献的人士在无表决权情况下参加会议。不过据记载，该委员会徒具虚名，自成立至 1990年修订《澳门组织章程》并撤销有关条文期间从未正式召开过会议。 1990年《澳门组织章程》的修订，正式删除了有关澳门保安部队司令和保安高等委员会的规定，其所带来的新一轮法规修订使武装部队民防化和本地化更进一步。首先，澳督颁布第76/90/M号法令，再次明确规定总督是澳门地区内部保安负责人，设立安全委员会作为总督在内部保安问题上的专责咨询部门，该委员会由保安政务司任副主席，其他各政务司、港务厅长及水警稽查队长、治安警察厅长、司法警察司长、消防局长和安全协调办公室秘书长及检察官公署一名代表为其成员。该法令还明确规定，构成澳门地区内部保安系统的部队和机关包括港务厅、水警稽查队、治安警察、司法警察、消防队和市政警察，它们都是澳门地区公共行政机关，从而使保安部队系统的性质有了明确的界定。其次，根据澳门总督颁布的第6/91/M号法令，取消澳门保安部队司令等职位的设置，设立保安政务司和隶属其下的保安部队事务司，均按照澳门公共行政工作人员的一般规则任命和授权，正式切断了澳门保安部队与葡萄牙武装部队之间的特殊联系，这是在组织设置上落实上述性质转变的关键步骤。这一过程的结束，标志着澳门公共行政部门，包括警务部门机关架构的最终形成和完善。（四）公务员制度的建立和完善在1976年《澳门组织章程》颁布前，按照当时的《澳门省政治行政章程》，管制澳门行政机构人员组成、任用、职程、薪俸和其他报酬方式的立法权属于澳门总督①，但事实上，澳门的公务员制度和澳门公共行政机关组①见第705/75号革命委员会令。中文本原载《澳门工商年鉴》，1975~ 1977年卷行政法则部分，第21~ 23页。 345

澳门人文社会科学研究文选·行政卷织制度一样，在整体上是直接受葡萄牙法律即《葡萄牙海外公务员通则》（1966年4月27日葡萄牙第46982号国令通过）约束的，澳门当局仅曾就一些具体的、个别的事项实施作出解释性的规定。1976年《澳门组织章程》颁布后，一方面，当地公共机关的人员不分等级，一律属于澳门地区本身的机构，只受澳门公共行政组织的管辖和监督，分属于葡国和澳门编制的公务员有了明确的编制界定，客观上要求澳门自行建立符合本身特点的公务员制度；另一方面，该章程明确将领导整个公共行政、制定当地公共行政制度纲要及设立公职制度的立法权，分别赋予总督和立法会，也使澳门当局自行建立公务员制度以配合澳门公共行政组织的发展成为可能。自此之后至1989年，澳门立法会和总督先后颁布了有关公务员任用、职程、管理、工作、考核、待遇、报酬、退休和抚恤、纪律等制度和法规百余个，逐步修改和替代了葡萄牙《海外公务员章程》的适用。1980年代末，澳门公共行政部门架构模式的调整基本定型，与之密切相关的过渡期公务员本地化问题成为整个社会关注的焦点。在这种背景下，本地化的澳门公务员制度法规推出了，即《澳门公共行政工作人员通则》（第87/89/M号法令）、《职程之一般制度》（第86/89/M号法令）、《领导及主管人员通则》（第85/89/M号法令）和《外聘人员通则》（第53/89/M 号法令）四部法律。①这些经系统化编撰的重要法律虽在近年经过不少修订，但除《外聘人员通则》已为第60/92/M号法令所取代之外，其余仍是调整澳门公共行政部门人员活动的现行规范。上述法律中直接与公共行政组织制度相联系的主要内容如下。1．人员编制制度每一行政机关或部门都必须依照法律、法令和行政规章所设置的常设职位的数目和规则来确定人员。编制要依照法律，无法律依据不得增减编制。但在编制外可以通过合同或散位合约的方式聘任人员。2．人员组别制度公共行政人员可分为领导和主管人员（司长、副司长、厅长、处长、组长和科长）、技术员（高级技术员、技术员、专业技术员）、行政人员①此四部法律的中文正式文本，澳门政府迄今未颁布。引自箫蔚云主编《澳门现行法律汇编》第一辑，北京，北京大学出版社，1994。 346

澳门公共行政组织架构（秘书、文员等）、工人及助理员（司机、杂役、电工、技1二和机械士等）几大类，分别适用不同的资历标准和管理制度。3．职程制度职程是将每一特定职务以法律形式纳入的具上下等级关系的描述职级和薪俸水平的排列体系。职程依性质可分为两类：一般制度职程，指与政府机关共同工作有关或与一个或多个政府机关本身之专有职务有关的职程，如工人和助理员职程、秘书职程等，政府各机构的工人、助理员、秘书均统一适用该职程。特别制度职程，是与一个或多个政府机关特定职务有关的职程，如编辑职程、翻译职程、医生职程、资讯人员职程和警务人员职程等。职程依形态又可分为两类：按工作复杂性及责任性的逐渐增加而在职务性质相同之各级中递升的职程称为垂直职程；在一系列不同薪酬水平中递增，只反映执行有关职务者经验之多寡，而不反映工作复杂性有无改变的职程称为横向职程。根据法定职程，每个公务员都可依其特定职务确定自身的职层和职等，从而在职程体系中标示出自身的位置，并依法定的条件晋升、升级和晋阶。 4．有关公务员本地化的若干措施(1)明确中国籍居民与葡国籍居民一样，在符合条件的前提下有权进入包括司法官员在内的一切公职，取消了在国籍条件上的不公平限制。(2)明确外聘公务员制度的目的是为填补当地缺乏且需要特定资格从事专门职务的人员，具有特殊性，从而在一定程度上规限了葡萄牙公务员来澳担任公职的情况。(3)明确中文和葡文一样可列为公职人员语文知识程度考核的项目，在一定程度上消除了对以中文为母语的澳门居民进入和晋升公职的法定限制。(4)在司、厅及同等职级机构内设置助理职位，采用专门机制选拔培养本地居民担任领导和指导级职务并见习和参与日常行政事务，有助于本地公共行政人才的培养和快速入职晋升。澳门公务员制度法律的确立，有力地配合了澳门公共行政组织制度的演变和完善的进程，从人事管理的角度保证了组织法的实际功效。（五）公共行政部门和人员规模的扩张1976年《澳门组织章程》颁布前后，澳门公共行政部门的规模尚不算 347

澳门人文社会科学研究文选·行政卷庞大。当时，隶属总督和各政务司的厅和相当于厅的部门总数不到30个，公共行政工作人员据1970年代初的非正式统计仅2500余人。1979 -1983年间依据第10/79/M号法律设立司级部门并改组行政架构的工作结束后，高斯达总督任内隶属于总督和各政务司的司和相当于司的部门数量达到近40个，公共行政工作人员总数7000余人。这以后，由于相当于司级部门的各政务司办公室的设立和为完成特定建设项目或专业工作而建立的临时性机构，如法律翻译办公室、港口及大桥办公室、焚化炉办公室等，使司和其他直属总督、政务司的行政部门数量在1987年达到近50个，公共行政工作人员的数目在当年突破了万人大关。这两个数字在1990年底时分别为54个和14664人，而在1993年底则达到近70个和15679人。公共机构部门和人员的增加有其合理性，原因在于：①伴随着人口的增加和城市规模的扩大，公共行政管理的复杂程度和范围拓展，一些社会公共职能需要新设立的机构来管理，如社会工作司、房屋司、社会协调常设委员会等应时而生；②澳门进入行政管理的过渡时期，完成这一历史时期的特定任务，也需要专门机构如立法事务办公室、法律翻译办公室、过渡期事务研究暨计划办公室等来执行；③政府经济管理职能的专门化也带来一些机构的变动，成立了如货币暨汇兑监理署、贸易投资促进局、统计暨普查司、民用航空局等新机构。但上述增加的弊端亦相当彰显。首先是加剧了机构、职能重叠和人浮于事的现象，拖慢了行政效率，浪费了行政资源。临时性办公室和常设机构间的协调产生困难，如社会保障基金会和社会工作司之间就发放救济的审定工作在一段时间里出现重叠和冲突，华务司和法律翻译办公室在人力和工作参与上的争夺和矛盾等，就是突出的事例。其次，公共行政工作人员数量占居民总人口数量的比例连年提高，大大超过了与同期人口增长率相对应的标准增长幅度，显示出某种超常规发展的趋势（见表1）。①①澳门居民总人口数和澳门公共行政工作人员数，数据源自澳门统计暨普查司《澳门人口普查公报》和行政暨公职司《澳门公共行政之人力资源》报告。两项比例数据由作者自行统计，并参考了Vasco Barroso Silvério Marques《澳门公共部门的规模——同香港作比较研究》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第21期，1993年9月，第753- 773页。 348

澳门公共行政组织架构表1 1981-1993年澳门公共行政人员增减情况年份居民总人口数（人）公共行政人员数（人）公共行政人员占居民总人口的比例(%) 行政人员增长率与工作人口增长率偏离值(%)1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993247629 261717 276910 288733 290633 301480 312207 319786 330410 339510 363784 380900 395000 5063 5685 6285 7039 8433 9027 10064 11499 13125 14664 15371 15111 156792.04 2. 17 2. 27 2.44 2.90 2.99 3.22 3.60 4.10 4. 32 4. 23 3.97 3.97- 6.6 4.8 7.7 19.2 3.3 7.9 11.9 10.8 8.9 -2.3 -3.1 0. 06这种超常规发展趋势可通过与澳门邻近地区的对比而发现。在香港，1980年代政府公务员占总人口比例始终保持在31‰~33‰。之间，公务员数量增长的比例与人口增长率相比的差值多数年份在1‰以下。由此而见，澳门公共行政工作人员数量增长属超常规的快速，直至最近一两年增势才稍有减缓。再次，澳门公共行政总开支的增长率长期超过同期本地生产总值的增长率，使公共开支在本地生产总值中所占的比重逐年上升，有关的统计数字如表2所示①：而同期香港公共总开支占当地生产总值的比重稳定保持在14% - 19%①澳门居民总人口数和澳门公共行政工作人员数，数据源自澳门统计暨普查司《澳门人口普查公报》和行政暨公职司《澳门公共行政之人力资源》报告。两项比例数据由作者自行统计，并参考了Vasco Barroso Silvério Marques《澳门公共部门的规模——同香港作比较研究》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第 21 期，1993 年9 月，第 753~773页。 349

澳门人文社会科学研究文选·行政卷之间，两者增长率的差值多数平均在4%之内。与香港情况相比较，澳门公共开支占当地生产总值的比重进人1990年代以后显著偏高，而增长速度之快更非得到经济力量扩张的支持，显示出某种不稳定性，公共资源加诸居民的负担越发沉重。表2 1981 -1993澳门公共总开支增长情况年份公共总开支（千澳门元）本地生产总值（千澳门元）公共总开支占本地生产总值比例(%) 公共总开支增长率与生产总值增长率差值(%)1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 565079 747885 957552 1153893 2400871 2063522 2390751 2827017 3448780 5489985 7661737 8950000 9720000- 8423300 10075792 12418863 12749404 14596502 18439791 21569150 25237609 29846729 33310161 40200000 45000000- 8.88 9.50 9.29 18.83 14. 14 12.97 13. 11 13.67 18.39 23. 00 22.26 21.60-- 8.41 -2.75 105.41 - 28.54 - 10.47 1.28 4.98 40.93 27.96 -4.8 -3.3上述五方面发展演进共同作用的结果，衍生出现今澳门公共行政组织的架构形态和特点。三回归前，澳门公共行政组织的基本架构由总督、7位政务司，33个司、办公室或司级机构，10个司署或同级常设办公室，12个其他署、局、办事处、委员会或基金会、市政机构以及10个临时性办公室等组成①，每个司内部还有厅、处、组、科等组织单位。所有层次机构的设立，都由澳督依层次的不同以法令、训令或批示方式立法确认并授权。有关的法律都要规①引自《澳门公共行政95》。 350

澳门公共行政组织架构定机构的名称、机构组成和内部单位设置、职能、人员编制、领导和监督方式等，对临时性机构还需规定存续期限。图9 澳门公共行政组织的基本架构 351

澳门人文社会科学研究文选·行政卷上述架构呈现以下五个方面的特征。第一，权限集中于总督，在整个澳门现行公共行政组织架构中，总督居于至高无上的首长地位，领导整个公共行政。宪制法律层次的《澳门组织章程》将除立法会和司法机关外的一切权力赋予总督，而其他各级官员、机构及其首长的权力皆来自总督直接或间接的授权。因此，宣布各类授权的行政法规和确定机关设置，与职权的组织法一样，成为奠定公共行政组织架构的重要规范，前者也使后者保持了一定的灵活性，使机关职能和隶属关系能适时因应需要作出调整。与此相联系的是，在澳门并不存在法定意义上 “政府”这样一个概念，不仅《澳门组织章程》和其他各项法律从未规定政府的概念和权限，而且就连提及这个名词的法规文件亦鲜有所见。只是在一般描述意义上，将澳督及其辖下的公共行政当局统称为澳门政府，或将葡萄牙在澳门的所有政权机关整体地称为澳门政府。而这都是缺乏法律依据的。形成上述情形的原因，一是在葡萄牙法律概念中， “政府为指导国家总政策之机关，亦为公共行政之最高机关”， “政府由总理、各部长、副部长及次长组成”。①即只将国家最高行政机关界定为政府，地方行政权力机构不能称之为政府。葡萄牙虽承认澳门为其管制下适用特殊章程的中国领土，但在观念上仍将其列作地方行政区域来组织政权，故此在《澳门组织章程》中规定澳督仅是“行使立法和执行职能的澳门地区本身管理机关”之一，是符合葡萄牙法律概念逻辑的。二是具殖民地色彩体制的政权本质使然。澳门现行政权架构虽经1974 -1976年葡萄牙非殖民化浪潮的冲击，但仍脱胎于过往具殖民主义色彩的旧体制，行政和立法大权集于总督一身，总督由葡萄牙主权机关任命产生，与其说是殖民体制遗迹，不如说是殖民体制本质的表现。在这种体制下，惯常将政府与总督一人联系在一起，不作区分。公共行政机关只是总督的从属物和咨询对象，而不是与其同宗同质的权力组织。澳门行政架构的这一种性质毋庸讳言。第二，政务司设置的实与虚。政务司作为辅助总督的地区管理机关的成员，获总督命名和授权，领导和监督具特定职能的一组公共行政机关。①《葡萄牙共和国宪法》第185条和186条，引自单行本，澳门，法律翻译办公室，1993，第144 -145页。 352

澳门公共行政组织架构但在有关法律规定和实际运作中，确定其地位和职权的实与虚两类因素值得考量。谈到实，《澳门组织章程》有多个条文就政务司的地位、待遇、职能作出规定，指出政务司人数不得超过七名，由总督提请葡萄牙共和国总统任免，并由总督授予职权，政务司的职级等同于葡萄牙共和国政府副部长级；执行职能由总督行使，并由各政务司辅助；总督不在澳门或因故不能视事或缺位时，由其中一位政务司担任护理总督，每个政务司之下均设立法定的办公室作为其行政辅助部门。这说明政务司职务的设立是法定的，负责政治性、决策性职务，其地位是重要的，是公共行政架构中不可或缺的一个层次。至于虚，是因为政务司的具体分工、命名、职权都只是由澳督以训令方式授定的，而非法律确定的，更无单独的机构组织法。而且按照《澳门组织章程》，澳督职务停止时，政务司应维持本身职位至有人接替时为止，即政务司与总督在任职上共进退。故此，每届澳督设多少个政务司、每个政务司负责哪些事务、哪一机构由哪位政务司管辖，皆不确定。政务司虽负责特定方面的行政事务，但这种“负责”只是协调、监督和指挥各有关常设司级机构，本身并不直接办理行政事务，故其内部只设一办公室性质的机构，而不建立事务性、行政性和技术性的附属单位。这说明政务司仅是一种附属于总督的职务，而非固定的行政机构，其设置具有相当的灵活性。实也好，虚也好，这是澳门公共行政组织制度的特色之一。正由于这种状态，强化了政务司隶属于澳督的联系，确保着总督集权制的巩固。值得一提的是，每位政务司和总督之间都存在着单独的受权与授权、被领导与领导的关系，而不是连带的集体负责性质的关系，从这个意义上说，澳门总督集权下的政务司体制并不具有内阁制的影子。1986年6月当时的总督马俊贤以第l/GM/86号批示形式设立由总督和政务司组成的政务委员会，试图将重大决策以集体负责方式决定，但这个办法运行未够一年，就随着总督更换而夭折了。说实在，即使其实施亦只能起些门面的作用，并不能对总督集权造成实质的冲击。第三，法制化程度高。澳门公共行政组织法律规范比较完备，制度化水平较高。不仅颁布了如《澳门组织章程》、《澳门公共行政组织结构大纲》 353

澳门人文社会科学研究文选·行政卷等基础性的组织法规，而且每一个司级常设机构和其他重要公共行政组织的设立皆有澳督颁布的专门组织法为依据，每一个临时性部门的设立皆遵循总督规范性批示而为之，不存在法外机构。上述的机构组织法通常包括以下内容：机构名称、机关性质、职责和权限、内部组织结构和附属组织单位的名称及职能、机关首长的职权、合议制领导机构的工作方式、与主管当局和其他机构的联系、人员编制和管理办法、机构财政负担的方式等。此外，具有财政自主权或具公法人地位机构的组织法还需明确其本身预算所应遵循的原则，获取公共收入的项目和标准、资产管理规则等内容。制定组织法规，亦须符合有关的法定程序。①首先，要研究建立有关机构的背景，分析和界定机构的权限范围，确定优先的影响策略，评估现有的和拟取得的资源，找出现有机构设置存在的问题，进而拟订出新机构的具体选择方案，包括关于职责权限范围的安排或重组方案，新机构拟达到的自主程度，所需资源包括人力、物力和财政指标，并就方案的正负面前景作出比较分析。其次，在确立新机构倾向模式的基础上，分别确定新机构法律性质和职责、机构级别及其内部设置、人员制度和编制、财政和财产管理制度、过渡性规定等内容，并使之与其他同类机构相协调，形成法规草案。最后，经主管行政首长审议后，由澳督主持咨询会审议通过，并由澳督签署颁布。总之，通过各机构组织法的制定和实施，无论是机关内各层次部门的设立、人员编制和管理、行政职权乃至办事程序、公共收费标准等，还是整个公共行政组织架构上的宏观控制和梯次领导，都已纳入法制化规范的轨道，确立了完整而行之有效的法规体系。第四，机构和人员的膨胀有其制度化的原因。如前所述，过去十年间澳门公共行政组织大幅增加、公务人员成倍扩张的局面已超出当地国民生产总值增长和居民公共负担的正常承受水平。造成这种局面的原因很复杂，其中组织架构和人事管理法律制度上的两个问题特别不容忽视。首先是允许临时性机构的设立。《澳门公共行政组织结构大纲》虽然强调要建立和执行严格限制设立新机构的规则，但又为设立临时性机构留有①《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第26期，1994年12月，第861- 865页。 354

澳门公共行政组织架构余地，允许“为实施过渡性特别项目，可经总督批示组建由公务员或合约人员组成的项目组”。①这是一个很大的缺口，目前占澳门司级机构近1/5 的临时性办公室就是依据这一条设立的。有的临时性机构存续已逾五年，如立法事务办公室等；有的在职能上和常设机构出现冲突或长期无所事事，如证券市场办公室等。这些临时性机构直接造成了机构和人员的膨胀。其次是允许编制外公共行政工作人员的存在。依照《澳门公共行政工作人员通则》的规定，澳门公共行政工作人员包括编制内人员和编制外人员两大类。编制内人员主要是临时或确定委任人员，以及部分定期委任人员和早前已具编制的工勤人员；编制外人员包括部分定期委任人员，以最长不超过三年但可续期的合同聘任人员和以日酬计薪方式聘用的散工等。实际执行的结果是造成本应属临时雇用性质的非编制聘用人员有长期固定化的趋势，除了在聘用方式和退休制度上的不同，编制内人员和编制外人员的薪酬和福利待遇制度差距日少，背离了原有依编制确定人员和控制机关规模的准则。到1993年底，在全澳门15679名公共行政工作人员中，编制内人员为8173人，占52. 13%，而编制外人员为7506人，占47.87%。这种编制内外人员几近各半的结构显然不是一种正常现象，往往是与人员规模失控、效率低下、冗员过多等现象相伴而生的。澳门负责审计和行政事务的行政机构在1992年以前因无设置专职法官和人力紧张等原因，每年豁免对公共机构账目和人事任免的法定核准。形同虚设与疏于监管，也间接放任了机构和人员的膨胀趋势。第五，整体架构符合澳门非主权地位。澳门是一个地方行政区域，不是独立的国际法实体，因此澳门公共行政架构中不设置负责军事防务和外交的专责机关。所谓澳门保安部队，实际上是负责维持澳门内部治安的警察部队；所谓澳督外事顾问，本质是澳门总督办公室内负责对外联络和礼节性交往的咨询性顾问，并无法律明确其行政地位。葡萄牙目前作为负责其外交事务责任的国家，直接管理澳门的外交和防务。同时，澳门又是一个独特的具立法、行政、经济和财政自主权的地方行政区域。尽管其面积只有二十多平方公里，人口不超过四五十万，但麻雀虽小，五脏俱全，公共行政组织架构需覆盖和管理日常生活的各个方面。①译自《澳门立法》（Legislação De Macau），1985，第543 -555页。 355

澳门人文社会科学研究文选·行政卷从经济、贸易、旅游、财政、税收、工商、地产，到文化、卫生、教育、劳工、专业、社会保障和救济，再至航空、港口、邮电、气象、市政等，和其他地方行政区域一样，机构无一可少，须臾不容或缺，只是规模大小的差异而已。上述五个特征，集中概括了澳门进入后过渡期后现行公共行政组织架构法律制度的基本状态。这是澳门公共行政组织架构继续发展演变的出发点，也是实现1999年政权顺利交接的特定前提。四1999年的政权移交，澳门特别行政区的建立，对澳门现行公共行政组织架构制度既是冲击和挑战，又是延续和改造。冲击和挑战的目标是要彻底扫除原有的殖民主义统治遗迹，改变整个公共行政制度的国家属性，使澳门的各级公共行政组织摆脱葡萄牙政权的体系，成为中华人民共和国澳门特别行政区高度自治的地方政府。延续和改造的意义在于要最大限度争取平稳过渡，减少对社会经济和居民生活带来影响，保持澳门原有的政治和社会制度50年不变，以落实“一个国家、两种制度”和“澳人治澳、高度自治”的战略构想，从而在平和、稳定的氛围中完成澳门回归、祖国统一的大业。这是中国政府解决澳门问题既定立场的核心内容，也是中国政府在中葡联合声明中具体阐述的庄严承诺。基于此，澳门公共行政组织架构演变和发展的前景不再迷茫，而《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的制定更就未来的蓝图加以细致和制度化的描绘。基本法是规范澳门未来社会、经济、政治制度的根本大法，是规定澳门特别行政区政权组织及其运作规则的总章程，是奠定目前澳门公共行政组织架构演变和发展归宿的法制基础。基本法有关澳门公共行政组织架构制度的具体规定主要有如下几点。(1)澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。(2)澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区的行政长官，行政长官除行使作为澳门特别行政区首长的职权外，还行使领导澳门特别行政区政府、决定政府政策并发布行政命令、制定行政法规并颁布执行、提请或建议中央人民政府任免政府主要官员、依照法定程序任免公职人员等重 356

澳门公共行政组织架构要职权。(3)澳门特别行政区政府的主要官员包括：各司司长、廉政专员、审计长、警察部门的主要负责人和海关主要负责人。他们的职务经行政长官提请或建议由中央人民政府任免。(4)澳门特别行政区政府设司、局、厅、处，还可根据需要设立咨询组织。(5)澳门特别行政区政府行使下列职权：①制定并执行政策；②管理各项行政事务；③办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务；④编制并提出财政预算、决算；⑤提出法案、议案，草拟行政法规；⑥委派官员列席立法会会议，听取意见或代表政府发言。(6)澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进。澳门特别行政区成立时原在澳门任职的公务人员均可留用，继续工作，其薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准。(7)澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见，其职权和组成由法律规定。①与基本法一并获得通过的全国人民代表大会决定也指出，澳门特别行政区第一届政府根据体现国家主权、平稳过渡的原则产生。②抛开国家属性上的根本转变这一因素，仅就技术角度对澳门特别行政区政府架构和澳门现行公共行政组织架构作一比较，可以发现以下四个主要相同之处。第一，政府的基本规模和概念大致相同，都是指执行公共行政职能的机关和部门。在这个领域，澳门现行法律凡未与基本法相抵触的内容均可以作为原有法律被采用为澳门特别行政区的法律继续适用。第二，政府首长兼具地方首长的地位依然维持。澳门特别行政区行政长官既代表澳门特别行政区向中央人民政府负责，又领导澳门特别行政区①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，第45条、第50条、第61条、第62条、第64 条、第66条、第95条、第96条、第97条、第98条、第99条和第l00条的规定。②《中华人民共和国全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》。 357

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政府向澳门特别行政区负责。第三，特别行政区政府司、局、厅、处的设置与现行公共行政组织架构有着直接的对应关系。司相当于目前的政务司，局相当于目前的司和司级机构，厅和处相当于目前的厅和处。至于处以下的附属组织单位如组和科，在基本法中未曾提及，并不意味着要取消，而是留待澳门特别行政区法律自行决定，相信在原有法律基本不变的前提下也不会予以变动。第四，公务人员录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，原在澳门任职的公务人员均可留用，薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准。上述规定奠定了澳门公共行政组织架构继续演进和发展前程中，以“直通车”方式实现政权交接阶段平稳过渡的基础，也是继续保持包括澳门政权组织制度在内的原有社会制度基本不变政策的体现和保证。进一步考察的结论证明，澳门特别行政区政府架构与现行状况还有许多相异之处，标志着澳门政权架构制度进入了一个新的历史阶段。(1) 摒除总督集权制的施政观念，代之以行政权为主导，司法独立，行政权和立法权互相分工、互相配合、互相制约的政权架构，使政治体制的发展兼顾各阶层的整体利益，循序渐进地发展符合澳门实际情况和需要的民主参与渠道和形式。这是澳门特别行政区政治体制的根本特征。(2) 明确界定了政府的概念，专门规定了政府的职权，这是澳门现行法律中所不曾有过的新内容。澳门特别行政区政府是澳门各级各类行政机关的总称，其首长是澳门特别行政区行政长官。政府的职权与行政长官作为政府首长所行使的职权既有相互包容的方面，又有相互区别的方面。政府各机关和部门的职权法定化，不再依赖首长直接或间接的授权，割断了政府组织对首长个人的权力依附关系，有利于政府各司其职，主动履行公务。(3) 确定以构成单独级别、独立机关的司代替原有虚实兼具的政务司设置，将原有的司改设为局。司长不像行政长官有法定任期，而是由行政长官提请中央人民政府决定任免，强化了政府内部架构的固定形态和隶属关系。(4) 成立澳门特别行政区行政会作为协助行政长官决策的机构。行政会与澳门现存的咨询会在组成、职能上有根本区别。行政会成员由行政长官自政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任产生；行政长官在作出 358

澳门公共行政组织架构重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行攻会的意见。显而易见，行政会是行政和立法机构内部沟通和协调的法定场所，是综合咨询民意达致某种程度上民主决策的法定程序，虽然行政长官在控制、指挥行政会的事务上有绝对的权力，但行政会本身确有某些“流动内阁”体制的特点，起着“流动内阁”的作用，这是必须重视的。 (5)除澳门特别行政区政府外，在澳门特别行政区内部不再分设所谓“地方自治机构”。澳门特别行政区地域小，仅二十多平方公里，人口相当于内地一个中等县的规模。在这里继续搞“中央行政”和“地方行政”两层政权体制，维持重叠的机构和庞大的人员队伍，只会导致叠床架屋、效率低下、相互掣肘、公帑浪费，绝非澳门居民之福。但考虑到现行市政制度是澳门政制发展的历史产物，其在管理市民生活和公益事务上仍有发挥积极作用的余地，显然不宜仓促取消其设置或作根本变动。故基本法规定保留澳门特别行政区市政机构的设置，但强调其“非政权性”，其作用仅是“受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见”。也就是说，市政机构作为法定机构仍继续存在，但不再具有政府机构的性质，在澳门特别行政区只设立行政长官领导下的特别行政区政府。(6)专门设立负责肃贪事务的廉政公署和负责公共账目核数的审计署，作为直属行政长官的独立机构运作，这是为保证廉政和审计工作的权威和效率而作的特殊安排。同时提升警察部门的主要负责人和海关主要负责人的级别层次，将其纳入需由中央人民政府任免的政府主要官员序列中，这不仅是因为警察和海关部门职责重要，而且主要是因为中国立法者的历史情结。中国自18世纪中叶起为帝国主义国家所欺侮，海关曾为外国人把持控制了约90年，司法权曾因租界、领事裁判权、治外法权等而无法自主行使，是主权受侵害的突出标志之一。因此国家独立后中国特别重视维护警察和海关事务上主权的完整性，在对澳门恢复行使主权后亦是如此，有必要强调警察和海关部门的重要地位。上述种种变化无不围绕着在实现维护中国国家主权和统一的前提下确保澳门特别行政区高度自治的目标而进行的，所带来的新体制将是中国政府以“一国两制”方式充分行使主权的新体制，是澳门居民依法当家做主即澳人治澳的新体制，是循序渐进发展民主参与的新体制，是确保社会长 359

澳门人文社会科学研究文选·行政卷期稳定、经济持续发展的新体制，依照基本法将在1999年12月20日后保持50年不变。五在以基本法颁布作为起始标志的后过渡期内，澳门事务的发展都应以基本法的规定为目标、为基准，以实现政权顺利交接和平稳过渡的各项准备为核心工作，澳门公共行政组织架构制度的演变和发展亦不例外。前述的基本法有关各项规定确立了澳门未来政府架构的基本模式，将其由蓝图变为现实，则需要在后过渡期所余六年间于各方面的艰苦细作。首先，对现行架构体制要不断调整和完善。1992年以来，澳门政府在维持现行公共行政法律和基本体制不变的前提下，先后颁布了卫生司、教育暨青年司、法律翻译办公室、地图绘制暨地籍司、体育总署、行政暨公职司、新闻司、司法事务司、身份证明司和贸易投资促进局等司级机构的新组织法，依行政效率优先、资源合理配置的原则重组其机关架构，合并撤销了华务司和公共服务暨咨询中心、仁伯爵综合医院等机构的司级建制及多个临时性办公室，调整了职能和人员编制，这对于优化机关结构、提高行政效率、消除机构臃肿和职能冲突有一定的作用。1993年10月以来，葡萄牙和澳门政府先后颁布四项法律，实施对澳门公务员的特别安置计划，要求在澳门公共行政组织编制内8000多名公务员中符合法定条件者，在1995年3月以前决定，或纳入葡萄牙公务员编制赴葡履职，或提前退休，或接受补偿与公共当局解除关系，或留在澳门继续为特别行政区政府服务。此举虽对澳门公务员队伍造成某种分化和冲击，但若实施顺利则有助于了解过渡期公务员变动和替代的大致趋势，以便采取适当措施和步骤推进公务员本地化的进程。1994年下半年以来，澳门政府又立法准许以开考方式使编制外部分合约和散位公务员纳入编制并依序晋升，这有助于逐步缩小编制外公共行政人员队伍，稳定公职人员与当局的联系，消除公职制度中因种族、语言、文化背景而形成的不公平事实，改善部分公职人员的待遇和退休保障，但可能会引起原有编制的扩充，加重澳门当地公共支出的负担，有关进展尚待进一步评估和研究。此外，澳门政府还表示，可能会通过修订《司法组织纲要法》等相关法规，就现行审计法院体制向成立审计 360

澳门公共行政组织架构署的模式靠拢，将现行反贪污暨反行政违法性高级专员公署改组为反贪公署，以利于上述机构在1999年符合平稳过渡的安排。上述调整和完善，只要符合中葡联合声明，符合澳门的非主权地位，与基本法相衔接，符合澳门的社会实际，都被允许且受到欢迎。在具体实施的过程中，凡涉及政权架构的重大改变可能引致特别行政区缩减管理权限和增加财政负担的事项，还需要通过中葡两国政府的磋商达成一致才能进行，否则特别行政区成立后将不承担相应的责任。其次，要为基本法的具体实施和澳门的特别行政区首届政府的筹组做好准备。基本法从 “一国两制，高度自治” 的构想出发，只规定了澳门特别行政区政府组成和运作的原则规范，还有大量的实施性细则问题需由特别行政区政府依当时情况自行灵活决定，有些问题在筹备首届政府的过程中就会不可避免地碰到。譬如，在确定由中央人民政府任命的司级官员范围时，虽然有司即“相当于”原政务司的规定，但是否就是要依照现行的七位政务司的官职、数量和职权来建立特别行政区的司级机关，这需要进一步明确，决策时不仅需考虑现行架构的既成状况，而且要通盘统筹整个政府组织架构的权属安排。再如，目前澳门负责治安事务的有保安政务司，其属下又有治安警察厅和保安部队事务司，并行架构之下又有司法政务司及其属下的司法警察司，究竟孰为基本法中所指的“警察部门主要负责人”，尚需通过机构调整加以廓清；澳门目前尚无海关机构设置，海关职能系由水警稽查队代为执行，今后是否要设立海关，如何设立，都需另订法律加以规范；即使是将各司和司署定位为局这一步骤，也涉及几十个组织法规的修订，绝非单纯更名改称那么简单，是通过逐一立法改组方式完成，还是一次通过立法整体列举方式完成，尚待决策。还有诸如市政机构的改革如何循序渐进地推行，处以下的组、科等依何原则保留或设置等，都需理顺思路，形成具可操作性的步骤规划。当然，前所列举事项的准备工作依权限都应由后过渡期将成立的澳门特别行政区筹备委员会负责完成。但理论上的探素、实践经验的总结、原有法律的审查、邻埠成败的借鉴，无不应从现在做起，需要有识之士时刻着手关注。再次，尽管基本法已为澳门特别行政区政府组织设定了原则框架，为现行公共行政组织架构制度的进一步演变和发展确定了方向，但新体制毕 361

澳门人文社会科学研究文选·行政卷竟是澳门历史上前无古人的事业，创造性的开拓存在着许多难以预料的困难，新旧体制的过渡和更替需要不断磨合和调整。因此，持续探索和行动绝非前述事项所能包容，其复杂性和数量之大是可以想象的。总之，澳门的公共行政组织架构制度脱胎于殖民体制，经过过去二十余年的演变形成了目前的规模和形态，以此为基点，又开始面向1999年政权交接所带来的新挑战和发展。有理由相信，有基本法作指引，有“原有制度基本不变”作保障，澳门公共行政组织架构的平稳过渡当可预期。未来的澳门特别行政区政府必将会拥有一个兼顾效率、资源、监督控制和民权保障各项目标的架构制度，为澳门可以预见的50年间经济持续发展、政治稳定昌明作出更大的贡献。（本文完成于1994年11月，曾投稿于《行政》杂志，后因故未曾刊出，故此这是首次发表——笔者注） 362

澳门宏观行政架构过渡的法律思考赵向阳*宏观行政架构建基于由宪制法例确立的政制模式。因此，澳门宏观行政架构的过渡首先体现为由基本法取代组织章程，并根据基本法规范行政架构的演进。其中最主要的问题是行政长官与主要官员的互动模式、机构设置、权限划分及其他相关事项的法律调整。显而易见的是，组织章程顾名思义主要就澳门地区政治体制，即广义的包括行政、立法、司法在内的政府架构之设定及运作作出较为具体的规定，因此，有争议及需要解释或阐释的问题相对较少。而基本法则是就澳门特别行政区的各项制度作出全面规定，因此很难想象对包括政制在内的各项事务都规定得十分具体。但这丝毫不影响它在澳门特别行政区法律体系中具有最高法律效力的法律地位，而是展现了较大的运作空间和以具体法规去保证其顺利实施的必要性及可能性。一基本法确立的政制模式我们可以将基本法确立的政制模式概括为：适度提高政治民主化基础上的行政主导型首长负责制。基本法在许多领域推进了政治民主的发展，首先体现在市民政治参与层次的提高，即本地区的最高领导人——行政长官由全部是澳门永久性居民组成的推选委员会推选产生。这与总督由葡国，总统任命只是咨询少数几个人意见相比，无疑是政治民主的重大发展，也是主权与治权相统一的重要体现，同时行政长官比总督受到更多的制约。行政主导，是就整个政治体制中的权力分配而言，即在整个政制架构*澳门特别行政区政府行政法务司司长办公室顾问，中国人民大学法学硕士。 363

澳门人文社会科学研究文选·行政卷中行政权居主导地位，尤其体现在行政与立法的相互关系中。例如，在机构组成方面，行政长官有权任命部分议员，但立法会却无权涉及政府主要官员的提名和任命。再如，虽然立法会独享立法权，但行政长官的签署及公布是法律生效的必要条件（基本法第78条）；同时对议员私人提案范围作严格限制，而“涉及政府政策的议案在提出前必须得到行政长官的书面同意”（基本法第75条）。首长负责制，首先是表明行政长官的法律地位及法律责任，即行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区，并依照基本法对中央人民政府和澳门特别行政区负责（基本法第45条）。就整个行政架构而言，首长负责制则体现为行政长官在整个行政架构中居最高地位及享有最大的权力，反映了行政架构中的基本权力关系，尤其是行政长官与政府主要官员间领导与服从的上下级关系。这也是权力与责任相统一原则的基本要求。从某个角度看，特别行政区政制模式的确与现行政制模式有某些变化中的连续性。事实上行政主导本身就是连续性的基本体现，但变化或者说区别也是十分明显和重要的。除政制本质的根本区别外，仅就首长负责制的形态而言也发生了重大变化。现行政制下的情形可称之为独任专权型，特别行政区时的状况则可列入一元共权型。前者表现为：总督独揽行政权且不存在完整的行政架构即政府的法定设置，行政机关的立废皆由总督定夺；包括政务司在内的各级领导主管之权力源于总督，放权收权由其决定（受葡国政治影响是另一回事）。后者体现为：政府作为完整的行政系统具有明确的法律地位；行政长官是政府首长，且负有领导政府之权责，享有包括最高决策权在内的广泛权力；政府本身亦享有其法定权力，无须经行政长官授权方能运作（当然在处理某些事务时仍有授权的情况和必要）；行政架构的设置亦需依法而定，虽然其间行政长官肯定起主要作用。从根本上说，在行政领域，行政长官与政府的权力是统一的，但的确也存在着权力主体及范围的区别，表现出一定程度的共权状态。然而，基于行政长官的地位，整个行政架构的一元主政体制是明确无误的。上述分析表明，政制模式的不同直接导致行政架构发生重大变化，其法律原因在于宪制性规范的根本性变更：由基本法取代组织章程；其法律后果体现为如何根据基本法去规范行政长官与主要官员的互动及司级架构 364

澳门宏观行政架构过渡的法律思考设置，此乃宏观行政架构过渡及主要官员选任的首要问题。对此，社会上有多种看法，其中，最引人注目的主张是实行准部长制。①二准部长制是否符合基本法准部长制是相对于部长制（通常称之为内阁制）而言，两者的主要区别在于：前者乃行政主导型首长负责制的产物，与政党政治无关，仍具 “有行政吸纳政治”之特征；后者是立法主导型议会制的行政权力中枢构成机制，直接反映政党政治的斗争结果，体现了政治整合行政的运作模式。就主要共同点而言，两者都表现为由行政首长提名任免主要官员（部长／大臣）向其负政治责任，如失职或严重损害政府形象时，须引咎辞职。在行政架构内部都是实行首长负责制，但负责的对象及方式有所不同。对于澳门特别行政区实行准部长制的现实可行性和必要性，已有学者作了较充分的分析。这里仅分析其是否符合基本法。第一，基本法规定行政长官领导澳门特别行政区政府（第50条第1 项），从广义说，特别行政区政府的各层均在其领导之下；从狭义看，政府主要官员为其直接领导对象，这种领导包含主要官员向特首负责的要求。第二，基本法规定行政长官提名并报请中央政府任命主要官员，及建议中央政府免除上述官员职务（第50条第6项）。这项人事任免权是体现及保证主要官员向行政长官负责的主要机制之一。第三，上述规定实际上已经清楚表明主要官员完全属于政治任命，且其任期不超过任命者即特首的任期，也有可能短于特首的任期。这就为实行准部长制在组阁方面奠定了法律基础。同时，基本法对主要官员人选只是规定了须为中国籍及在澳居住年限，此外并无其他限制，更能反映出主要官员属于政治任命的特征，为特首组阁提供了很大的自主空间。第四，基本法并没有规定主要官员在何种情况下可能被建议免除职务，而只是将免职建议权授予特首；同时也未规定中央政府在何种情况下将会不接受特首对主要官员的任免提议。显而易见，特首在任免主要官员方面①吴志良：《社会转型、人心思变、行政改革——试论港澳行政制度的互动》，载《澳门日报》，1998年10月31日、l1月l-3日。 365

澳门人文社会科学研究文选·行政卷享有充分的主动权。在这种情况下，不能绝对排除特首因个人好恶而取之弃之，但至少公开的理由应与失职或不称职或严重有损政府形象有关，至于主要官员犯罪、变更国籍、病重及死亡毕竟是例外情况。第五，基本法虽然明确规定，特首在作出重要决策等一系列重要行为前必须征询行政会的意见，但也同时明确将人事任免等事项作例外处理（第58条），这就令特首的人事任免主动权几乎不受任何掣肘。上述分析表明，作为准部长制成立前提的特首组阁权是充分的，是符合基本法的规定的，是成立的。然而，是否可以就此得出结论：主要官员仅对特首负责，特首与主要官员的组合即构成最高决策机构的“内阁”？三主要官员及行政会：问责与决策基本法规定，“澳门特别行政区政府必须遵守法律，对澳门特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询”（第65条）。这里的负责是一种政府行为，反映了立法会对政府的制约关系，通常不涉及政府主要官员的具体责任问题。由于行政长官是特别行政区政府的首长，政府向立法会负责的人格化体现就是行政长官向立法会负责，这是由行政长官的地位和权力所决定的。例如，基本法明确规定行政长官负责执行法律（第50条第2项），向立法会作施政报告（第71条第4项）等。换言之，政府向立法会负责实质上反映了立法会对行政长官的制约关系。但这并不是说作为政府主要官员者无须向立法会负责，而只是表明政府责任的主体在通常情况下是政府首长即行政长官。至于主要官员与司法机关的关系则同普通市民无异，不存在负责与否的特定问题。说到政府应向市民负责，则主要表明政府施政的价值取向应以广大市民的根本利益为依归。如果施政方向正确，但在执行方面或某项具体政策方面出现重大失职或失误，政府理应承担责任，具体负责方式包括相关主要官员引咎辞职或被免职，辞职可以是其主动作为，被免职则是行政长官的决定。根据上述分析，可以确认主要官员仅对特首负责。那么，责任范围是仅限于执行领域，还是也包括决策领域？这就涉及特别行政区政府的决策 366

澳门宏观行政架构过渡的法律思考机制，即必须分析行政会的地位及功能。在某种意义上说，这关系到准部长制是否成立，以及是否存在前文所说的“内阁”。基本法第56条规定，“澳门特别行政区行政会是协助行政长官决策的机构”，即明确了行政会作为法定机构的建制，以及其协助决策的职能。如果该会完全由特首和主要官员组成，则可构成较完整意义上的“内阁”。但基本法明确规定，其成员人数为7 -11人， “由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定”（第57条）。基本法没有明确规定各界之比例，但必须由三部分人组成是必不可少的。基本法第58条对行政会的运作及协助决策范围作了较明确的规定：澳门特别行政区行政会由行政长官主持。行政会的会议每月至少举行一次。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。行政长官如不采纳行政会多数委员的意见，应将具体理由记录在案。”其中，除“向立法会提交法案”一项涉及政府权限（基本法第64条第5项）外，其余事项均属行政长官职权范围。也就是说，本条规定进一步说明了第56条规定的具体含义：行政会仅是协助行政长官决策，而不包括政府的一般决策。换言之，由行政长官主持并以其意见为最终结果的行政会，是整个地区的政治决策机构而并非政府的行政决策机构，而行政长官则是地区性政治决策和政府政策的最高决策者。根据特别行政区政制模式及上述分析，可得出如下结论。(1) 基于基本法对行政长官及政府的权力分别作出规定，政府可独立行使其包括“制定并执行政策”在内的各项职权，除涉及法定“须征询行政会意见”之事项外，无须提交行政会。(2)基于基本法确立的首长负责制政制模式，政府主要官员应就“制定并执行政策”及其他职权的行使向行政长官负责。(3)基于基本法赋予行政长官完全的任免主要官员之提名及建议权，被免除职务是体现主要官员向行政长官负责的重要方式之一。(4)基于并不肯定所有的主要官员皆为行政会委员及行政会由多方人士组成，则行政长官和主要官员的组合并不构成典型的“内阁”或称完整的部长制。 (5)基于上述各点及前文所论，实行准部长制有充分法理依据及现实 367

澳门人文社会科学研究文选·行政卷必要性和可行性（见吴志良文），可视为宏观行政架构过渡的基本路向。四机构设置及权限的法律问题从某种意义上说，实行准部长制只是确定了行政长官与主要官员的互动模式。然而行政架构过渡，包括社会各界尤其是公职人员普遍关注的机构设置、权限划分和稳定公职人员队伍等，所涉及的众多法律问题仍然有待解决。这也是确保行政架构顺利交接、平稳过渡、正常运作必须解决的基本问题。因应之道大致有三：一是直接按照基本法的有关规定办理；二是经过处理使原有相关法规与基本法衔接；三是在基本法未作具体规定而原有法规又难以衔接的情况下，制定新法以补空白，例如制定政府组织法等。根据基本法，“澳门特别行政区政府设司、局、厅、处” （第63条），这与现行六级架构不同。如何衔接过渡，社会上提出了多种意见和方案，其中对司级设置讨论最多，而又以应由筹委会或特首作出决定之争议最具敏感性。其实，不管由谁来决定政府机构设置，都必须按照基本法办事。之所以对机构设置产生争议，主要原因之一就是澳门基本法没有如同香港基本法那样明确规定政府设政务司、财政司和律政司（第60条）。这是由澳门的特殊情况所决定的。因此，就必须考虑如下问题。(1)行政长官是政府首长及特别行政区政府领导，这是否表明特首有权决定政府机构设置？即领导权是否包括机构创制、重组及撤销的权力? 在现行政制下，总督享有上述权力，但这是基于组织章程的授权性规定（第13条）。(2)机构设置事宜必须以制定法规处理，那么是制定法律还是也可采用行政法规？基本法第75条规定，立法会议员提案不能涉及政治体制或政府运作。这是否可理解为此类事项必须立法，只是提案权属于政府？或者此类事项应由政府决定以何种方式处理？不管是立法解决抑或透过行政法规处理都必须事先征询行政会，且应在特别行政区成立前完成，这在操作上是否可行？ 368

澳门宏观行政架构过渡的法律思考 (3)机构设置必然包括权限划分事项，其中是否包括特首与政府的权限划分？虽然基本法已分别作了规定，但其中仍有部分重叠的情形；况且基本法是静态表述，在行政运作中很难做到楚河汉界清楚分明。另外，政府的职权在不同层级的机构中应如何划分，抑或不作细分？(4)基本法除规定政府由四级构成及规定了特首和政府的职权外，并未对解决上述问题作出具体指引。是否有必要确定若干原则，以及由谁来确定？例如，机构设置及权限划分不能削弱特首的合法权威，必须确保其对特别行政区政府的有效领导。再如以达致精简、高效、廉洁、统一为目标，形成新的运作机制，以期树立新形象，真正提高管治效能，使澳人治澳获得成功。澳门的公共行政奉行葡国模式，包括大陆法系之成文法传统，事无巨细皆以法例定之。有关行政架构及公职人员的法律、法令、训令、批示、训示等汗牛充栋，内容庞杂，如何处理十分棘手。目前只能根据基本法确定某些处理原则，解决某些必须在特别行政区成立前解决的事项，以便特别行政区政府能够顺利运作。这也是筹委会法律审查工作的重点之一。第一，基本法规定，“澳门原有关于公务员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进” （第100条）。因此，与之有关的主要法例即法令第86/89M号《订定澳门公共行政一般及特别职程制度》、法令第87/89/M号《澳门公共行政工作人员通则》，除有直接抵触基本法条款外，应予继续适用。其他与之类似者亦应照此办理。“加以改进”之事确有必要，但只能从长计议，统筹解决。第二，领导及主管人员的任用，涉及行政长官及特别行政区政府的职权、行政架构的衔接及中高级公务人员的稳定，情况比较复杂敏感。因此，必须慎重处理相关法例，即澳门公共行政机关之领导及主管人员通则（法令第85/89M号）。其中对官职的规定比较容易处理：法令中有司长及副司长之职却没有局长，根据基本法，司长属于政府主要官员，应不属于该法令调整，以局长取代司长即可与基本法衔接。至于将厅长与科长等均列入主管人员系列是否妥当，可以研究但不属于须立刻解决的事项。该法令确立的定期委任制度，运用得当可收优胜劣汰之效，应予坚持。但委任期超过1999年者如何处理则事关重大，涉及多种因素，其中包括该 369

澳门人文社会科学研究文选·行政卷法令第5条规定的多方面情况。更重要的是，基本法关于行政长官及政府职权规定中，局、厅、处长的任用权尚待理清。例如，法令中涉及总督、政务司、司长等在委任、中止、终止、代任等方面的权限将由谁行使？需要说明的是基本法规定“澳门特别行政区成立时，原在澳门任职的公务人员，包括警务人员和司法辅助人员，均可留用，继续工作，其薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准，原来享有的年资予以保留”（第98条），这并不妨碍特别行政区政府对原委任期未满的领导及主管人员作出调整。“均可留用及继续工作”是指仍然保留公职身份（如以前是公职人员者）及继续从事公职工作，并非必须“原职留用”。因其薪金与职务挂钩，提前结束上述，职务者可按法令第5条处理。总之，如何使该法令与基本法衔接颇费周章，并非易事。第三，与处理上述法令同样复杂的是，如何处理订定澳门公共行政当局组织结构一般基础的第85/84/M号法令。其主要问题还是基本法规定的政府架构如何具体实施。具体说，还是如何界定行政长官与政府在决定机构设置及相关事务方面的权限划分。这些问题不解决，就无法通过技术处理（如以行政长官取代总督）使该法令与基本法衔接。在基本法未作具体规定，相关原有法例难以衔接的情况下，可以考虑制定特别行政区政府组织法，就有关事项作出明确规定，从而确定政府机构及运作的法律基础，也便日后特别行政区立法会对原有法例作出必要处理。至于该法的内容大可集思广益达成共识。这是确保基本法顺利实施的重要条件，也是政制模式转换的必然要求。如果此议不谬，则可考虑将其列入特别行政区首届候任立法会的首要工作，即筹委会所提出的制定建立特别行政区必备的法律。如果认为这在时间和操作上有困难，亦应在特别行政区政府任职后不久予以完成。届时则应从更多的角度考虑，例如包括行政架构改革及如何提高行政效率。目的在于理顺特别行政区政府各层级的权责关系，令其符合基本法确立的政制模式，使特别行政区政府决策果断、执行有力、高效廉洁、上下统一，真正做到有效管治以实现一国两制、高度自治、澳人治澳。最后应予一提的是，由筹委会提议决定特别行政区政府司级数目名称及序列，的确是在一定程度上代行了未来行政长官的部分权限（如果确认该权仅属行政长官的话，而对此是有争议的），但这只是一种临时性特殊措 370

澳门宏观行政架构过渡的法律思考施，筹委会提议的安排在特别行政区成立后可作出调整，但这必须按照基本法第55条的规定办理，即“各司的排列顺序由法律规定”。由此亦可见，如果能制定特别行政区政府组织法，则此问题当可由其解决，在此之前由筹委会作出安排也是有点“不得已而为之”，似可理解。因为筹委会毕竟负有全国人大赋予的使命——“负责筹备成立澳门特别行政区的有关事宜”。(原、载吴志良、杨允中、冯少荣编《澳门1999》，澳门，澳门基金会，1999） 371

澳门人文社会科学研究文选·行政卷论澳门政府的咨询机构黄湛利*《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第66条规定：“澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织。”这一规定是以独立一条列于“行政机关”一节内，可见咨询机构——或由行政机关设立咨询组织的制度一在基本法里得到充分的肯定，亦是行政机关重要的一环。另外，载于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，于1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《全国人民代表大会关于澳门特别行政区第一届政府、立法会和司法机关产生办法的决定》规定，澳门特别行政区第一届政府推选委员会“全部由澳门永久性居民组成，必须具有广泛代表性，成员包括澳门地区全国人民代表大会代表、澳门地区全国政协委员的代表澳门特别行政区成立前曾在澳门行政、立法、咨询机构任职并有实际经验的人士和各阶层、界别中具有代表性的人士”。这里，基本法更将咨询机构与行政及立法两大部门并列，可见其受重视的程度。本文将对澳门政府咨询机构作详细分析。一澳门政府咨询机构概况据 2005 年 12 月 1 日澳门公共行政资讯网所载，被澳门政府列为咨询机构的组织共有 27 个。当中回归前成立的有15 个，回归后这几年才成立的共有12个。大部分回归前已成立的咨询机构（如社会协调常设委员会、统计咨询委员会），特别行政区政府行政长官于1999年12月20日，即回归当天，颁布第6/1999号行政法规，重新订定其组织、职权及运作方法*澳门科技大学行政与管理学院客座助理教授。 372

论澳门政府的咨询机构（见表1）。就法律基础而言，该等咨询机构可分为两类：一类是据某一法律而成立，例如安全委员会是根据《内部保安体系纲要法》而成立，土地委员会是根据《土地法》而成立。这些法律由澳门政府立法会制定及通过。另一类则根据行政长官自行颁布的行政法规（如文化咨询委员会、人力资源发展委员会）或行政长官批示（如澳门公共行政观察站、澳门医疗改革咨询委员会）而成立；或行政长官先以行政长官批示宣布成立该机构，稍后再颁布相关行政法规订定其组织、职权、运作及成立日期（如博彩委员会、跟进《商法典》的适用情况的关注委员会）（见表1）。据行政性法规而成立的咨询机构，行政长官或相关司长可随时按需要改变其组织、职权及运作，亦可随时将其取消、废除或设立新的机构，因而比据立法性法规而成立的咨询机构在各方面都更富有弹性。从其行政隶属层次而言，这些咨询机构又可分为两类：一类是直接隶属行政长官，接受其监督，如安全委员会、科技委员会、博彩委员会及人力资源发展委员会。另一类则分别隶属特别行政区政府五个司级部门，由相关的司长监督，如教育委员会、青年事务委员会便隶属社会文化司，由其司长监督（见表1）。不用说，前一类都是一些地位较为重要的，涉及全澳门事务( pan-sectoral)的，属宏观层次(macro-level)的咨询机构；后者则一般而言只牵涉部门性(sectoral)事务，属中程层次(meso-level)的咨询机构。最后，这些咨询机构大部分都是永久性的，成员通常是每两年一任。但也可以是临时性的，如2005年澳门东亚运动会咨询委员会，据成立该委员会的行政法规所定，这个咨询机构将于2005年澳门东亚运动会结束后的一个月撤销。①表1 澳门政府现有的咨询机构② 名称监督或协调成立日期法律基础安全委员会行政长官回归前据《内部保安体系纲要法》科技委员会行政长官回归前据第16/2001号行政法规 ①澳门公共行政资讯网，http: //www.informac.gov.mo（上网日期：2005年6月1日）。②澳门公共行政资讯网，http://www.informac.gov.mo（上网日期：2005年6月1日）。 373

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表1 名称监督或协调成立日期法律基础博彩委员会行政长官 2001年10月29日据第25/2001号行政法规人力资源发展委员会行政长官 2002年9月2日据第18/2002号行政法规妇女事务咨询委员会行政长官 2005年5月23日据第6/2005号行政法规跟进《商法典》的适用情况的关注委员会行政法务司 2001年10月29日据第25/2001号行政法规澳门公共行政观察站行政法务司 2002年9月2日据第189/2002号行政长官批示法律改革咨询委员会行政法务司 2005年3月14日据第103/2005号行政长官批示经济委员会经济财政司回归前据第11/2001号行政法规社会协调常设委员会经济财政司回归前据第6/1999号行政法规统计咨询委员会经济财政司回归前据第6/1999号行政法规保安协调办公室保安司回归前据《内部保安体系纲要法》司法暨纪律委员会保安司回归前据第6/1999号行政法规教育委员会社会文化司回归前据第6/1999号行政法规体育委员会社会文化司 1999年12月20日据第30/2001号行政法规青年事务委员会社会文化司回归前据第12/2002号行政法规，文化咨询委员会社会文化司回归前据第25/2001号行政法规社会工作委员会社会文化司回归前据第33/2003号行政法规总档案委员会社会文化司回归前据第6/1999号行政法规旅游发展辅助委员会社会文化司 1999年12月20日据第6/1999号行政法规 2005年澳门东亚运动会咨询委员会社会文化司 2000年12月12日据第25/2001号行政法规澳门医疗改革咨询委员会社会文化司 2001年12月26日据第276/2001号行政长官批示土地委员会运输工务司回归前据《土地法》交通咨询委员会运输工务司回归前据第6/1999号行政法规交通高等委员会运输工务司回归前据第6/1999号行政法规燃料安全委员会运输工务司 2003年12月1日据第38/2003号行政法规旧区重整咨询委员会运输工务司 2005年11月12日据第354/2005号行政长官批示二澳门政府咨询机构的人员组成澳门政府咨询机构由三类成员组成：政府官员，即官守成员；非官守成员——包括社会人士（即个人成员）；团体成员的社会团体代表。他们都是由行政长官或相关司长通过发出行政批示正式委任。我们可将这些由官员与 374

论澳门政府的咨询机构非官员组成的机构归类为荷特( Christopher Hood)和舒胡伯(Gunnar Schup- pert)所称的“半官方组织” ( para-government organizations，PGOs)，指除了政府部门架构以外而同样提供公共服务的其他所有组织类别。①表1所列27个咨询机构都包含有官守成员。非官守成员方面，有十个咨询机构由个人成员及团体成员组成，包括科技委员会、人力资源发展委员会、经济委员会、教育委员会、体育委员会、青年事务委员会、社会工作委员会、旅游发展辅助委员会、澳门医疗改革咨询委员会及交通咨询委员会。如旅游发展辅助委员会便由下列委员组成②：(1)社会文化司司长，由其担任主席；(2)旅游局局长，当委员会主席不在或不能视事时，由其代任主席职务；(3)文化局局长；(4)旅游学院院长；(5)社会文化司司长代表一名； (6)保安司司长代表一名；(7)旅游局代表，人数不超过两名（不包括旅游局局长）；(8)民政总署代表一名；(9)澳门民航局代表一名；(10)消费者委员会代表一名；(11)澳门国际机场专营公司代表一名；(12)机场管理有限公司代表一名；(13)澳门航空执行委员会代表一名； (14)澳门酒店协会代表一名； (15)澳门酒店旅业商会代表一名；(16)澳门营业汽车工商联谊会代表一名；(17)澳门饮食业联合商会代表一名； (18)澳门旅游商会代表一名：①Hood, Christopher and Schuppert, Gunnar Folke (eds.), Delivering Public Services in Western Eu-rope:Sharing Western European Experience of Para-government Organization, London: Sage, 1988, p．1．②澳门公共行政资讯网，http: //www. informac, gov.mo（上网日期：2005年6月1日）。 375

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (19)澳门旅业职工会代表一名；(20)澳门旅游零售服务业总商会代表一名； (21)澳门旅游业议会代表一名；(22)澳门旅行社协会代表一名；(23)澳门专业导游协会代表一名； (24)澳门新福利公共汽车有限公司代表一名； (25)澳门公共汽车有限公司代表一名； (26)公认对旅游业有贡献的人士，人数最多不超过七名。人力资源发展委员会由下列人士组成：(1)行政长官，由其任主席；(2)经济财政司司长，由其任副主席；(3)雇主利益团体代表；(4)雇员利益团体代表；(5)有关领域的公共机关及部门代表；(6)专业人士及具声望的社会人士。委员会成员不超过25人。官守成员外，只含有个人成员的咨询机构有八个，包括博彩委员会、跟进《商法典》的适用情况的关注委员会、澳门公共行政观察站、司法暨纪律委员会、文化咨询委员会、2005年澳门东亚运动会咨询委员会、燃料安全委员会及法律改革咨询委员会。如文化咨询委员会便由下列成员组成①：(1)社会文化司司长，由其担任主席； (2)文化局局长，当委员会主席出缺或因故不能视事时，由其代理主席职务；(3)教育暨青年局局长； (4)旅游局局长； (5)民政总署管理委员会主席； (6)社会文化司司长办公室成员一名； (7)由文化局建议的文化、艺术和学术范畴的代表，人数不超过12名(8)商界人士、专业人士的代表，人数不超过七名。①澳门公共行政资讯网，http：//www．informac．gov．mo（上网日期：2005年6月1日）。 376

论澳门政府的咨询机构官守成员外，只含有团体成员的咨询机构则有五个，包括安全委员会、社会协调常设委员会、统计咨询委员会、交通高等委员会及妇女事务咨询委员会。如统计咨询委员会是由担任主席之统计暨普查局局长及下列委员组成①：(1)统计暨普查局之一名代表；(2)澳门金融管理局之一名代表；(3)各获授权统计之机关之一名代表；(4)由行政长官以批示指定之澳门特别行政区行政当局各职权范畴之代表，但数目不应超过七名；(5)经统计咨询委员会主席建议，并由行政长官以批示指定之公认在澳门特别行政区享有盛誉且为重要之社团之代表，但数目不应超过七名。经统计暨普查局局长建议，行政长官得透过批示许可扩大统计咨询委员会之委员名额，让私人机构或实体之代表以委员身份参加。为了加强其代表性，个别咨询机构的团体成员是经由会员通过选举而产生，例如体育委员会的十名团体成员是由被认可代表澳门体育界之体育总会（共有49个），采用一会一票，每票十人的方式而选出。②此外，社会上也有呼声建议将教育委员会内的16个教育社团代表改为教育界代表，由教育界透过一人一票选举产生，让教委成员更具有民意的基础，真正能在教委会中反映教育界的意见，让教委会真正发挥“为教育政策的发展寻求广泛的共识”的功能。③ 作为政府的咨询机构，其主要功能是听取、吸纳民意，以辅助政府决策，因此，其成员组成应以非官员为主。但上述咨询机构显然包含过多官守成员，而民间的个人或团体成员则过少。如博彩委员会只有一名个人成员，而官守成员则有五名。交通高等委员会也只有一名团体成员，但官守成员则有六名。土地委员会及总档案委员会更纯由官员组成，民间成员一个也没有④；这两个委员会其实更像是政府内部的跨部门组织，而不是面向民间的咨询机构。但经济委员会则是个例外。该委员会于回归前的1994年便已成立，其①澳门公共行政资讯网，http：//www．informac．gov．mo（上网日期：2005年6月1日）。②《华侨报》，2004年Ⅱ月6日及1月13日。③《华侨报》，2004年1月15日；《正报》，2004年1月15日。④澳门公共行政资讯网，http：//www．informac．gov．iTlO（上网日期：2005年6月1日）。 377

澳门人文社会科学研究文选·行政卷官守成员本来包括前澳督、经济及财政领域的政务司、经济司司长、土地工务运输司司长、旅游司司长、劳工暨就业司司长、澳门货币暨汇兑监理署主席、澳门贸易投资促进局主席、策划暨合作办公室主任、澳门保安部队一名代表及生产力暨科技转移中心一名代表。2001年6月，特别行政区政府颁布第11/2001号行政法规，重组该机构。新的经济委员会除行政长官及经济财政司司长外，其他官方成员都被删掉。这样，就使新经济委员会的成员组成单纯化，主要是由社会相关人士，即由特首委任的“经济利益团体的代表”及“经济企业、学术及劳工领域资深人士”，就制定澳门特别行政区经济发展策略及经济政策方面向特别行政区政府提供咨询意见，而无须再让那些本身就是行使公权力的官员去扮演“提供咨询意见”的角色，从而产生角色混淆甚至是角色冲突。①我们认为，其他咨询机构都应效法经济委员会，减少官守成员，淡化官方色彩及提高民间代表的比例，以更加符合该等组织的咨询性质。基于同样理由，政府亦应酌情委任非官守成员担任其主席；现时，所有咨询机构的主席一职都由相关官员出任，完全没有民间人士。②诚如不少论者指出，澳门政府咨询机构的另一个弊端就是一些非官守成员的委任安排，往往是“来来去去这班人”，即政府的委任集中在某些人身上，未能广泛听取各界意见。如此“一身多任”，一方面，令他们负担增重，也分身无暇，这样如何能为政府提供有价值的咨询意见？另一方面，也不利于培育新人，让“澳人治澳”事业后继有人。而且，他们也非万能，对特别行政区政府的任何政务范畴都有所认识。这样做既不利于特别行政区政府收充分咨询之效，也会予人“形式主义”之感，甚至会令人产生“难道澳门就没有人才”的疑问。③特别行政区政府在筹组相关的咨询机构并物色其成员人选时，宜在“代表性”、“专业性”方面多下工夫，让更多的“澳人”参与“治澳”，并趁机发掘和培育人才。通过正式方法，委任社会人士到一些半官方机构，参与公共事务，以①《新华澳报》，2001年6月19日；《澳门日报》，2000年12月7日。②澳门公共行政资讯网，http：//www．informac．gov．mo（上网日期：2005年6月1日）。③《新华澳报》，2002年9月20日，2003年12月1日及12月20日，2004年2月13日。 378

论澳门政府的咨询机构辅助政府决策，这是一种制度化的、有组织的公民或市民参与( citizen par- ticipation)。依照波杜姆(T.B．Bottomore)的定义，这些社会人士都属社会精英，是指“社会上一些在其功能，主要是职业范畴上有声望、地位的人士”。①所以，这种参与也是一个“精英整合”的过程。此外，如果被委任者是团体成员，他便是所属团体利益的代表者；如果是个人成员，他也是其所属职业范畴利益的代表者。换言之，他们的委任亦可看做是一种社会“利益整合”。而成功的精英及利益整合会促进政治共识、社会和谐，继而促进社会稳定，这正是咨询机构委任制度的政治意义所在。三澳门政府咨询机构的职能关于澳门政府咨询机构的总体职能，有澳门立法会议员表示，对于政府部门一些工作执行的操作细节问题，是不需要在立法会这个政治层面上讨论的；政府在不同领域设有各类咨询机构，具体问题应透过这些咨询机构对话讨论。立法会的位置应是作政策层面的讨论，议员对政府工作提出质询的要点应放在政策层面上或者较大的社会事件方面。②具体运作上，澳门政府的大部分咨询机构都只承担咨询职能，即就其功能范畴为政府决策或制定政策提出意见或作出建议。但也有个别机构被赋予行政管理权力，主要是操作细节上的政策制定、执行及监察权。如土地委员会除须就特别行政区公地的批出及占用发表意见外，也拥有“批给、续批、解除及废止土地临时占用准照”的行政管理权。同样，社会协调常设委员会除须就澳门特别行政区社会劳动政策发表意见外，其属下的执行委员会也担负协调劳资关系的行政管理功能。此外，统计咨询委员会除发挥为统计编制机关指引及协调澳门资料统计体系( SIEM)方面之咨询功能外，也行使“监督对统计保密之遵守”的行政权力。燃料安全委员会不但须就燃料安全事宜提供建议，亦须辅助政府“监察燃料产品的零售（包括储存）”，并“监察燃料产品设施的法律及规章的规定的遵守”。还有以下行政管理职能： “对营运燃料产品设施的地点定期①Bottomore,T.B．，Elites and Society, London: Penguin Books, 1964, p．14.②《华侨报》，2002年8月25日。 379

澳门人文社会科学研究文选·行政卷检查，以核实是否保持安全条件及是否符合经营的要件”及“透过发给专用的身份识别证确认负责监察工作的人员的身份”。同样，交通高等委员会的职责除 “就交通有关之任何事宜发表意见”，亦包括“监察对《道路法典》及其他关于交通法例规定之准确及严格之遵守”和“解决《道路法典》及其他关于交通法例适用时可能引起之疑问。也行使以下的行政管理权：“在特别记录中组织驾驶员之个人记录，并应按规章内订定之规定，在其内记录驾驶员因违反交通之法律或与驾驶有关之违法行为而被科处之制裁及保安处分”。个别咨询机构更拥有决策权，如博彩委员会的职责是“对未来博彩业之发展和管理作出研究，并制定有关政策”。①关于咨询机构的职能，我们可引用伊斯顿(D．Easton)和亚蒙(G. Almond)的政治系统和投入一产出功能理论，与政策过程理论，分辨出咨询机构在政策职能上的五种类别（见表2）。根据安达臣( James Anderson)，的观点，政策过程是指一连串可相互区别的政策行动。②表3列出了澳门政府咨询机构在其中所属类别。表2 咨询机构政策职能上的分类③ 政策过程咨询机构分类政策投入功能政策产出功能政策咨询政策制定政策执行政策监察第一类第二类第三类第四类第五类 * * * * ** * ** * * *说明： +表示具有该政策功能。①澳门公共行政资讯网，http: //www. informac, gov. mo（上网日期：2005年6月1日）。② Easton, David,A Systems Analysis of Political Life, New York: John Wiley, 1965: Almond, Gabri- eI and Powell,G．， Jr, Comparative Politics -A Developmental Approach, New York Feffer and Simons, 1966; Anderson, James,Public Policy-Making, London: Nelson, 1975,p. 26. ③《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，第14页。 380

论澳门政府的咨询机构表3 澳门政府咨询机构所属类别分类政府咨询机构第一类安全委员会，科技委员会，人力资源发展委员会，跟进《商法典》的适用，隋况的关注委员会，澳门公共行政观察站，经济委员会，保安协调办公室，司法暨纪律委员会，教育委员会，体育委员会，青年事务委员会，文化咨询委员会，社会工作委员会，总档案委员会，旅游发展辅助委员会，2005年澳门东亚运动会咨询委员会，澳门医疗改革咨询委员会，交通咨询委员会，法律改革咨询委员会，妇女事务咨询委员会第二类博彩委员会第三类社会协调常设委员会，土地委员会第四类交通高等委员会，燃料安全委员会第五类统计咨询委员会第一类咨询机构只具有政策咨询职能，表3显示，大部分澳门政府咨询机构都属此类。这些组织大都牵涉较为重要的政策范畴，政府须保留最后决策权。第二类咨询机构除发表意见、提出建议外，也可在有限制的范围内，就一些操作或技术上的细节作出决定或决策。第三类咨询机构被赋予执行某些工作细节的权力，因而也拥有对执行这些工作的相关政策制定权。第四类咨询机构具有行使整个政策过程各个行动的权力，即对某项政策的咨询权和监察权，及其在操作或技术上的细节的决定及执行权。最后，第五类咨询机构除扮演咨询角色外，也往往是某项相关活动的监察者。如表3 所示，这五类政府咨询机构在澳门都可以找到。安斯妲( Sherry Arnstein)曾以政府与公民相互分享权力的程度去界定公民参与强度的级数，如图1所示①：图1 公民参与强度的级数阶梯①Arnstein, Sherry,"A Ladder of Citizen Participation",in ALP Journal, July, 1969,pp. 216 -224. 381

澳门人文社会科学研究文选·行政卷澳门社会人士被委任到各种咨询机构，视乎政府赋予的职能，可归人不同级数的公民参与强度。级数越高，代表政府越开放、越民主。表3所列第一类澳门政府咨询机构只具有政策咨询职能，可列入第四级“咨询”的公民参与强度。第二至第五类咨询机构，如上所述，由于拥有某些行政管理权力，可列入第七级“权力下放”的公民参与强度。四结语邻近的香港政府现时设有咨询机构634个，共有5000多名市民被委任参与这些组织；与之相比，澳门政府咨询机构不论从数字上还是委任人员上，都还有很大的发展空间。未来，特别行政区政府应因应需要，设立更多咨询组织，吸纳更多社会人士参与公共事务。例如，运输工务司司长最近便宣布，将研究设立城市规划咨询机构，为城市各项城规的制定集思广益，加强政府和民间的沟通互动。“既要有专业意见以确保方案在技术上的可行性，亦须重视吸纳社会的诉求，才能确保方案在现实上的可操作性。”①行政长官在2001 年的施政报告中亦提到要设立一个以国外专家和企业家组成的国际顾问团式的咨询组织，直接由外国专家提供意见，吸收先进发展国家和地区的成功发展经验，以完善澳门投资环境，吸引外资。②以上这些拟议成立的咨询组织，在香港都已存在。或许，有人以为相对全民普选的民主形式，由行政机关设立咨询组织的制度以吸纳民意已显得过时。我们认为，如果政府能善用这个制度，它对促进决策民主化、科学化和透明化，建立社会共识及促进社会稳定，都有不可抹杀的作用。无论什么时候，对澳门特别行政区而言，它都有极大的存在价值。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第27期， 2005年4月，作者对原文有所修改）①《华侨报》，2003年12月6日，2004年1月14日；《市民日报》，2003年12月6日；《新华澳报》，2003年12月6日；《澳门日报》，2005年5月12日。②《澳门日报》，2001年2月26日。 382

令民意表达更加畅通——参与式民主与澳门政府咨询机制建设构想娄胜华* 澳门回归以来，政治改革与民主发展议题的讨论时起时伏，时强时弱，始终不绝于耳。不消说因行政长官选举、立法会选举等重大政治交替刺激而生的政改之热评热议，即使是每年施政报告的出炉，也同样会引起人们对民主发展的关注、猜想与期盼。作为一种反复出现的周期性政治现象，它不仅反映了市民政治参与诉求的实质性增长，同时也说明了现行政治制度化建设与市民政治参与需求之间还存在着某种程度的不平衡。因此，探讨澳门民主政治发展，应当直接以发展现行政治系统来满足社会参与需求的能力作为逻辑起点，研究现行政治系统如何因应社会政治参与诉求而作出适应性调整与变革，而检讨与完善社会咨询机制、推进咨询式民主的制度化建设是其中既合乎民主价值又极具可操作性的重要内容之一。一民主政治悖论与参与式民主的提出尽管政治发展的概念存在多种表述，但是，政治民主化始终占据着政治发展的核心地位，并成为衡量政治发展的价值基准。然而，在对后发展或后殖民国家（地区）政治发展的观察与研究中，一个现象引起了人们的普遍关注，并进而导致政治发展理论研究主题的深化，这就是所谓的“民主政治悖论”现象。该现象的出现源于后殖民国家（地区）在取得民族独立后，纷纷选择普选基础上竞争性民主形式来推进本国（地）民主政治化*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、公共行政课程主任。 383

澳门人文社会科学研究文选·行政卷建设，意图借此直接引导西方代议制民主形式所蕴涵的自由、平等、公正之政治价值与秩序的本国（地）化与现实化。可是，令人始料不及的是, 竞争性民主在后发展或后殖民国家（地区）的蓬勃发展非但未能促进民主；自由、平等理想的实现，反而导致政治危机与社会失序，引发政治衰败甚至倒退。正是在对“民主政治悖论”现象的反思过程中，“一元多线”政治发展观逐渐成形，同时，政治民主化过程中政府能力建设得到重视。正如美国政治学者阿尔蒙德( Gabriel A．Almond)所认为的那样，政治发展有两个变项，即政府能力和民众参与（民主化），也称“双P”，即权力(power)与参与( participation)。政府的权力与效能和公众参与政治影响政府的程度，是衡量政治发展的尺度。①亨廷顿(Samuel P．Huntington)则将政治发展的目标定位于维持政治秩序与稳定的政治体系能力的提高、以政治参与为核心内容的政治民主化两个方面。②而在李普塞特(Seymour Martin Lipset)看来，民主制度理论要回答的主要问题是，“一个社会在什么条件下既有‘足够的’参与以保持民主制度而又不致形成削弱内聚力的冲突根源”。③可见，后发展或后殖民国家（地区）政治发展理论放弃了原先“单核心”的政治发展模式，而将政治参与和政府能力及其相互关系置于分析的中心地位与此相关的政治的稳定性、政府的合法性与有效性等概念也随之成为分析单元与关注焦点。后发展或后殖民国家（地区）的“民主政治悖论”现象使得政治稳定成为后发展或后殖民国家（地区）政治发展的优先目标，并由此而引起政治参与和政治制度化等问题的讨论。按照戴维，伊斯顿( David Easton)的观点，政治稳定与否在于政治系统是否有能力承受外部环境的压力。④同样，亨廷顿也认为，政治稳定是公民政治参与能力与政治制度化程度之间①[美]阿尔蒙德（Gabriel A．Almond）：《发展中的政治经济》，载亨廷顿等《现代化：理论与历史经验的再探讨》，上海，上海译文出版社，1993。②[美]塞缪尔，亨廷顿( Samuel P．Huntington)：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，1989，第32页。③[美]李普塞特(Seymour Martin Lipset)：《政治人：政治的社会基础》，刘钢敏、聂蓉译，北京，商务印书馆，1993，第18页。④[美]戴维，伊斯顿( David Easton)：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京，华夏出版社，1989，第39页。 384

令民意表达更加畅通的平衡关系。①虽然政治稳定是政治发展的目标，但是，政治发展并不总是导致政治稳定。如何处理两者之间关系呢？亨廷顿主张，对于后发展国家，最优先关注的不是经济发展和政治参与，而应是保持政治稳定。要保持政治稳定就需要政治权威，即政府。政府强大与否既不取决于政府运用暴力的能力，也不取决于政府的形式，而是取决于政府的合法性与有效性程度。政府的合法性是指社会成员对政府体制与权威的认同。政府的有效性，即政府供给的产品（包括制度与公共政策）满足社会需求的有效程度。无论是政府的合法性，还是政府的有效性，都离不开社会成员的有效参与。但是，政治参与本身具有两面性，既可以为政治体系的有效运作提供动力支援，也可以使政治体系陷入瘫痪，从而令社会秩序走向失控状态。那么，如何增强政治参与的积极性而减低其消极性呢？亨廷顿的观点是，在政治制度化程度比较高的条件下，一个社会的政治稳定与该社会的政治参与成正比；反之，在政治制度化程度比较低的条件下，一个社会的政治稳定与该社会的政治参与成反比。②换句话说，一个社会的政治体系对政治参与的吸收与协调能力之强弱，关键在于利益表达的制度化和程序化的程度。政治制度化是政治组织和施政程序获得公认和稳定性的过程，一个政府能力强大与否，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大民众参与水平二者之间求得最佳值。如果政治制度化水平能容纳民众参与的要求，政治是稳定的。反之，政治难以稳定。由此可见，后发展国家或后殖民国家（地区）政治发展的关键在于政府如何创造出合适的制度结构来吸收民众日益高涨的政治参与诉求，从而达到既可避免民粹主义(populism)的超常政治参与对政治体系内聚力的破坏，又能运用“支持性”民众参与，在政治参与与政治稳定、政治民主与政府能力之间形成良性互动的状态。换言之，即如何在民众政治参与需求与政府制度建构之间寻求平衡，扩大社会政治参与，使参与渠道及参与机制的建立实现同步化与均衡化。实际上，它提出并要求政府对不同的民主政治发展战略与优先次序作出选择。那么，对于后发展或后殖民国家（地①[美]塞缪尔，亨廷顿( Samuel P．Huntington)：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，1989，第51页。②[美]塞缪尔，亨廷顿( Samuel P．Huntington)：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京，三联书店，1989，第51页。 385

澳门人文社会科学研究文选·行政卷区）来说，可供选择的政治参与渠道与民主发展模式究竟有哪些？政治参与是指公民为实现或扩展自身利益而通过各种途径和方式影响或试图影响政府决策的行为和活动。①一般说来，政治参与的扩大被视为现代民主社会的实质标志之一， “传统社会是不参与的，而现代社会是参与的”。②公民政治参与的最主要形式是选举，但是，其他形式的参与同样重要，如利益集团的产生及其运行、咨询机构的建立及其网络化等，都是政治参与的重要渠道与形式。在不同类型的参与机制中，民意表达则是最为普遍的参与机制。它主要包括政府系统内的代表性民意表达机制与咨询性民意表达机制，以及政府系统外的舆论性民意表达机制。政治参与作为一个发展性概念，在前现代民主时代，其表现为采取个别化参与方式，公民通过与官员的个别接触来寻求实现自己参与的目的。而在现代社会，参与则采取以体制为中心的公开方式进行。同样，在现代政治参与发展的初期，公民政治参与的方式较为单一，只限于选举议会的议员。对于这种单—渠道的参与，法国民主主义者卢梭指出，英国人民只有在选举国会议员时才是自由的，选举结束后，人民又变为奴隶。③卢梭对代议制的批评指向人民主权下的直接民主制，姑且不论其所主张的直接民主制在现实社会实现的可能性，然则自此有关代议制民主的反思性批评浪潮再无停息。汉娜，阿伦特( Hannah Arendt)更是严厉指责代议制成功地“消灭了公民的声音”，非但不能提供充分的政治参与空间，而且造成了政治疏离。在对代议制展开无情批判的同时，阿伦特设计出强调公民行动与参与的协议制度。④由此可见，政治参与的关注焦点逐渐从选民投票行为和政治组织竞选活动，延伸至影响政治参与效能的参与主体能力之主观因素与政治体系结构之制度因素。正是在此转变过程中，可操作性民主如何可能的问题受到格外注意。比较不同的民主发展模式，直接民主制几乎无法实现，代议民主制的①有关政治参与的内容，可参见陶东明等《当代中国政治参与》，杭州，浙江人民出版社，1998。②Lerner Daniel, The Passing of Traditional Society: Modernizing the Middle East, New York:FreePress, 1958,p．50.③陶东明等：《当代中国政治参与》，杭州，浙江人民出版社，1998,第133页。④ Hannah Arendt, Crises of the Republic, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972,pp.178- 179. 386

令民意表达更加畅通民众参与过于狭窄，且公民无法真正控制他们的“代表” （议员）。相对而言，置“参与”于核心的参与式民主不拘泥于民主的形式，而更珍视民主的实质，强调自愿参与，而非被动或被迫“参与”。因此，在后发展或后殖民国家（地区）民主政治发展过程中，参与式民主受到普遍关注。参与式民主的基本原则即“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”。①参与式民主具体表现为社区民主或草根民主( grassroots de-mocracy)、咨询民主（consultative democracy）与协商民主( grassroots de-mocracy)等形式。②社区民主或草根民主属于非权力政治即社会政治的范畴。社区民主与 “基层自治”概念存在密切关系，它希望公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共决策中体现自己的作用。因为就个体公民来说，不管是何种决策形式，单个公民在决策中的作用总是随着参与决策人数的增加而下降。因此，要体现个体公民在民主中的作用，就要求有规模适中的决策集体，基层社区则可以较好地符合此种要求。可见，社区民主也就是在基层社区实行的公民自我治理的民主。咨询民主强调决策过程要广泛听取来自利益相关人、决策实施者、相关领域的专家以及感兴趣的公民等人的意见。这些参与者可以对决策发挥影响，但不是决策者。原则上，决策者可以采纳他们的意见，也可以不采纳他们的意见。所以，这种民主的应用比较广泛，无论是威权政体，还是代议政体，无论是立法系统，还是行政系统，都可以采用咨询型民主，既可以扩大参与面，又可以提高决策质量。协商民主则将公共决策涉及的资讯分为两类。一类是专业性资讯，即公共问题所涉及的是只有经过专业训练才能深入了解的资讯。在专业性资讯方面，专家具有优势。另一类是公共性资讯，即公共决策所指向的利益分配方面的资讯。在公共性资讯方面，专家和普罗大众并无区别。公共决策的实质在于利益分配，也就是说，公共性资讯更能显现公共决策的本质性，而专业性资讯则更多显现公共政策的技术性。正是公共性资讯的存在，①陶东明等：《当代中国政治参与》，杭州，浙江人民出版社，1998，第1页。②储建国：《利用电子政务，促进民主发展》，http: //xz. blogchina．eom/13/2005 - 03 - 06／17708．html。 387

澳门人文社会科学研究文选·行政卷才使得公共政策可以且需要进行公共讨论。在日常公共决策中，拥有第一类资讯优势的人往往在决策中占有优势，他们不屑于同仅拥有第二类资讯的人进行讨论，决策的结果难免损害普罗大众利益。有鉴于此，协商民主致力于培养公共决策参与主体的能力，从而真正发挥公民对公共决策的参与效能。其做法包括：①公民训练，帮助公民掌握公共决策的一般技能，政府管理人员与专家有责任向公众传递不同公共问题的性质、解决方案及其方案影响等相关的知识；②公民创议，公民就其关心的公共问题向政府提出诉求和建议，并使之成为政府的公共政策议题；③公民讨论，组织与设立各种正式或非正式论坛，就公共问题展开充分而深入的讨论；④公民影响，创设某种机制保证公民的讨论成果能够对公共政策产生影响。在参与式民主发展过程中，如何处理与代议制民主的关系，是一个无法回避的问题。发展参与式民主是否意味着对代议制民主的反拨或取替？事实上，类似的“代替论”观点在西方确实存在过。如西方著名学者阿尔文，托夫勒( Alvin Toffier)、约翰，奈比斯特(John Naisbitt)等就曾大胆预言共同参与民主制将取代代议民主制成为西方民主的新形式。①然而，从政治发展实践看，尚未出现参与式民主取替代议制民主的现实可能性。相反，另一种观点，即将参与式民主视作代议制民主的补充，用参与式民主来丰富、完善代议制民主，在现实政治中显示出广泛的可接受性。发达国家借以弥补竞争性选举参与的不足，而后发展或后殖民国家（地区）对之更是奉若至宝，接受并引入政治实践之中，用来改善威权治理下的紧张政治关系，渐进地培养民主机制，有序地推进民主政治化建设进程。实际上，参与式民主发展的实践说明，无论代议制民主发展的成熟度如何，参与式民主都将发挥促进民主发展的效果，区别仅在于程度而已。也就是说，在代议制民主发展比较成熟的国家（地区），参与式民主对代议制民主发挥补充与完善的作用；在代议制民主发展不成熟的国家（地区），参与式民主对代议制民主发挥带动与引导作用。参与式民主在不同国家与地区发展的实践与经验昭示，澳门处于后殖民时代，不妨选择“以参与式民主推动与补充代议制民主”的战略来促进自身民主政治化建设。具体推进的步骤与设计可以考虑在民主政治发展的① 陶东明等：《当代中国政治参与》，杭州，浙江人民出版社，1998，第1页。 388

令民意表达更加畅通初级阶段，以建构和完善政府主导的吸纳民意的咨询机制为重点发展参与式民主，引导与推动代议制民主；而在民主政治发展的高级阶段，则以发展不同利益集团（政团、政党）等政治主体之间的竞争为特征的选举机制与权力制约机制为重点推进代议制民主建设，从而最终实现以普选为目标的代议制民主制度下公民广泛参与的民主政治制度安排。可以说，政治体系内咨询机制的结构设计与代议制民主的制度构筑，同样是澳门民主政治发展无法绕过的话题。二参与式民主咨询机制在澳门发展的传统资源与制度约束任何背离社会环境与历史传统的制度设计，一旦付诸实践，都可能招致无法预料的社会后果。因此，探讨参与式民主是否适合澳门以及咨询机制如何设计，同样需要考察澳门社会的治理传统与制度资源，分析既有传统与制度的可支持性与约束程度。（一）社会管治与市政自治的制度传统1.社会法团主义治理体制：社团政治与精英政治①回归之前的澳门经历过特殊的管治历程，其社会运行与管治体制随中葡影响力的强弱与内部力量的消长而几经流变，逐渐形成一种既相异于中国也不类同于葡国的独特治理模式。与传统中国的“总体性社会”不同，澳门不是一个政治、经济、文化三个中心高度重叠的社会，而是一个多种族、多文化、多种社会势力相互作用的多轨异质型社会。澳门社会的异质性特征需要“特殊的制度”来维系和提高政治共同体水平。从表面看，葡萄牙在澳门推行的是殖民主义。但是，澳葡殖民管治反映的是一个来自欧洲的小国远距离地取得了一个世界大国的某个微型区域的管治权，苦于资源不足与力量的不对等，在一个在经济社会、文化传统拥有相对优势的异族社区要维持其殖民管治，无法①娄胜华：《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004。 389

澳门人文社会科学研究文选·行政卷简单地移植僵硬的原始殖民统治模式，即仅依靠暴力手段建立直接的殖民统治，而必须作出适应性变革——选择“间接方式”，通过寻找华人社会的代理人（或经纪人，broker）来维持一种低度的社会政治整合，实现对华人社区的松散型间接控制。同时，作为被管治对象的华人社群，在生存意义上也具有自身利益，同样需要寻找表达和沟通途径。于是，共同的需要促使殖民治理下社会自治资源得到深度发掘并且朝着制度化方向建构。具体表现在大量的社团组织丛生于政府与居民之间的管治中间地带，成为一种重要的体制外力量。其中，功能性代表社团作为社会成员进行利益表达和政府进行间接社会治理的共同选择，而成为连接政府与社会成员的中介性社会单位，也是澳门社会得以秩序化运行的基石。功能性代表团体被政府与功能区域内的社会成员赋予了双重的委托——代理权，即既有政府所赋予的资源优先权与部分社会管理的代理权，又有功能区域内社会成员利益表达（经基层社团初步综合）与协调的代理权。功能性代表团体所肩负的部分社会控制与管理职能使得作为特殊社会组织形态的民间社团组织的功能超出了局限于第三部门范畴内的一般社团的功能，兼有了部分政府职能出现了社团功能的“拟政府化”现象，甚至一度在某种程度上与澳葡政府分享部分社会管治权。这种合作导向下的社团与政府关系，导致以社团为中心展开的社会整合成为可能，并得到以团体认同为本位的文化价值支撑，从而在澳门逐渐建构起区域型社会法团主义治理体制。该治理体制的支柱性构件有二：功能性代表团体和功能领域内的代表性人物（社会精英）。功能性社团可以降低政府行政成本，避免社会力量无序分布而导致双重或多重秩序。社团领导群体可以因此而获取政府赋权( empowerment)以及名誉资本和关系资本，至于一般社团成员也可以经由功能性团体进行相对通畅的利益表达。在缺乏正式民主制度条件下，功能性代表社团成为社会成员进行利益表达与政府进行间接社会治理的非正规社会制度体系。这种非正规社会制度体系稀释、缓和与消弭了因澳葡政府的非法性治理权力所引发的社会对立、紧张与冲突，它以精英共识方式实现了政府对民间社会的间接治理，并在一定程度上构成澳葡政府维持其统治权力在澳门长久存在的制度基础。随着澳门的回归，长期形成的社会法团主义治理结构也成为特别行政区时代澳门承继的一份制度遗产。 390

令民意表达更加畅通 2．市政自治制度传统澳门的市政自治传统可以上溯至澳门开埠之后居澳葡人内部成立于1583年的议事会，400多年来，市政制度在澳门几经变革，从早期议事会较为完全的自治模式演变为殖民时期的市政厅模式，直到回归前的临时市政局模式。2002年，特别行政区政府撤销了两个临时市政局，将之合并重组成立民政总署。至此，在澳门延续多年的市政自治制度走向消亡，取而代之的是政府直接行政。从历史上看，尽管市政制度的存在未必完全能够做到所谓的“还政于民”，市政机构本身的性质也逐渐由政治性转变为行政性，以至于成为纯粹的地方市政管理机关，管理职能也从早期的政治、经济以及部分司法、军事等事务，逐渐减少到仅承担道路、市场、卫生、文化、娱乐、体育等纯粹市政事务，但是，市政制度中民意机构（如市政议会）的存在与运作在吸纳社区居民意见、促进社区自治与自我管理等方面发挥的作用是不容抹杀的。况且，澳门市政自治制度深受欧陆文明的影响，其文化价值与象征性功能同样值得珍视。应该有理由相信市政自治制度几百年来在澳门所留下的影响绝不会因为原市政机构的撤销而即时烟消云散。（二）政治制度现状与未来发展的制度空间与约束澳门现行政制架构是严格依照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）的设计而建立并运行的。其所遵循的基本原则是“一国两制”、“澳人治澳”、 “高度自治”。作为一种崭新的政治体制，其基本内容与特点是，非完全竞争性的政治分配，即主要政治机关（如行政长官与立法会）均非完全直选产生，体现协商一致与均衡参与的政治原则；行政主导、行政与立法既相互配合又相互制衡；司法独立；循序渐进地发展民主等。应当说，《澳门基本法》有关澳门现行政治体制及其未来发展所应遵循的原则性规定，是澳门管治的法律基础与基本制度。任何超越基本法规定的政制发展都属于违法行为，势难受到保护与鼓励。但是，应该看到，《澳门基本法》也赋予了特别行政区政府推进民主政治建设与探索民主管治澳门的权力与空间。其具体表现为：一是《澳门基本法》中有直接的文字表述的，如基本法附件一与附件二规定2009年及以后的行政长官和立法会产生办法可以进行修改；再如，《澳门基本法》第66条规定：“澳门特别行政 391

澳门人文社会科学研究文选·行政卷区行政机关可根据需要设立咨询组织。”第95条规定：“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供咨询意见。”①二是《澳门基本法》虽无直接文字表述，却有原则性授权。例如，既然基本法规定澳门特别行政区实行高度自治，并赋予特别行政区政府完全的行政管理权，那么，特别行政区政府完全可以运用基本法的授权，在扩大政府管治的民意基础、增强施政的合法性与问责性、推进民主行政与科学行政等方面进行更为大胆的探索与创新。实际上，特别行政区政府成立以来推进的一系列行政与法律改革措施更多的是对基本法原则性赋权的实际运用。应该看到，按照基本法确定的原则与框架，特别行政区政府成立以来着力于政府自身建设。一是确立“以民为本”的施政理念，推进服务型政府建设。特别行政区政府强化公务员公仆观念的教育与培养，在政府部门广泛推行“服务承诺”计划，引入IS0 9000质量管理认证，努力为市民提供方便快捷优质的公共服务。二是通过政府架构重组与服务流程再造，推进效率型政府建设。特别行政区政府对行政组织架构进行合并与重组，司级机构从七个合并成五个，检讨与调整了局级机构的职能，组织跨部门、跨领域的专责机构处理市民投诉，优化政府服务流程，推广“一站式”服务，简化办事程序和手续，应用电子交换数据( EDI)系统，发展电子政务。三是设立行政监督机构，增加施政透明度，推进问责型政府建设。特别行政区政府成立后，相继设立了警察总局、海关、审计署、廉政公署等监督机构，整顿吏治，肃贪倡廉。政府的行政行为除依法接受立法议员的质询与监督外，还接受公众监督（如设立市民投诉机制等）与传媒批评（如澳门电台的“澳门讲场”等）。应当承认，特别行政区政府成立后推出的行政改革与政府建设成效显著，不但素为市民所深恶痛绝的前澳葡政府十分猖獗的弥散性贪污腐败与官僚主义得以扭转，而且公共服务质量与政府行政效率均有明显提高。经过调整重组后的公共行政组织体系的规范性、完整性和合理性得以增强，一个具有现代结构的政府体制正在建构与完善之中。①《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，第16、22、36 -37页。 392

令民意表达更加畅通不过，从另一方面看，特别行政区政府成立后的行政改革较多地集中于政府内部的结构、程序、人员等，而较少考虑政府外部以及内外部关系方面的调整与改革。比如，政府与民众的沟通渠道是否足够与有效，政府决策咨询系统是否能够真正做到广泛地吸纳市民意见，公共政策社会化机制是否完善，社区层面的施政能否体现促进民众自治原则……事实上，特别行政区政府贯彻行政主导原则的政府体制建设，总体上推进了治理权力的上移而不是分散。例如，撤销两个临时市政局，合并成立民政总署，固然具有法律依据，或可一定程度上缓解政府职能重叠现象，但是，此举对原有市政制度中社会自治功能的削弱却是确凿无疑的。而政府施政在拓展社区服务的同时却未能顾及社区层面民意吸纳机制的建设。综合分析，回归以来特别行政区政府的行政改革与建设，在特别行政区层面，基本形成了一个结构完整、功能健全的现代政府体制。而澳门原本存在的社会治理体制与自治制度传统在社区层面仍维持着社会基层治理结构的稳定，并发挥相应的治理功能。那么，对于现时特别行政区政府来说，推进澳门民主政治建设所面临的任务是如何在上层（特别行政区层面）与下层（社区层面）、内部（政府）与外部（社会与民众）之间建立完善的沟通连接机制，以回应因经济高速成长、财富结构变化、教育水平提升、中产阶层扩大而引起的与日俱增的民主参与诉求压力，且合乎基本法的赋权范围与制度约束。因此，适时地检讨政府咨询机制，推进参与式民主发展应该成为澳门民主政治发展的题中应有之义。三机构化而非制度化：政府咨询系统的现状分析及其问题检讨与一般的政府咨询活动不同，政府咨询系统是由不同咨询机构组织而成的网络体系，它是政府咨询活动经由个人性咨询、机构性咨询而逐渐发展起来的高级形式。在现代政府体制结构中，咨询系统既不同于行政决策与执行系统，也相异于行政技术辅助系统，它具有其他系统不可取代的独特价值与功能，不仅被视作政府公共管理活动现代化、民主化与科学化的标志，而且成为沟通政府与社会、连接知识与权力的有效工具。虽然政府咨询机构出现于澳门的确切日期未曾考证，但是，可以肯定 393

澳门人文社会科学研究文选·行政卷在回归前的澳葡政府时代就已经设立了一些政府咨询机构，其中，大部分咨询机构经特别行政区法律确认而在回归之后继续运作。特别行政区政府成立后，根据施政需要，在原有咨询机构的基础上陆续设立了一些新的咨询机构，到目前为止，澳门政府咨询机构总数有20余个。①这些咨询机构均依法而设，其法律依据或为《澳门基本法》或为其他法律与行政法规。具体可从下述四个方面进行简要分析。（一）层级澳门政府咨询机构依照设立的法律依据与不同的隶属关系可以划分为四个层次。第一层次或最高层次的咨询机关是行政会。行政会是根据《澳门基本法》而设立，“是协助行政长官决策的机构”，“行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前，须征询行政会意见”。②第二层次的咨询机构直属行政长官，由行政长官担任主席，接受行政长官监督，如安全委员会、科技委员会、博彩委员会、人力资源发展委员会。第三层次的咨询机构隶属于各司级政府部门，并由相应行政范畴内的司长担任主席，如隶属于行政法务司的公共行政观察站、隶属于经济财政司的社会协调常设委员会、隶属于保安司的司法及纪律委员会、隶属于社会文化司的教育委员会、隶属于运输工务司的土地委员会等。第四层次的咨询机构是政府自治部门中连同行政管理委员会一起运作的咨询机构，如民政总署设有管理委员会、监察委员会与咨询委员会协同运作。（二）人员构成与产生方式虽然不同咨询机构的成员数量不等，有的咨询机构成员较多，有的则较少，但是，各咨询机构的人员构成可分为两类，即官方成员与非官方成员。非官方成员包括社会人士与社团代表。无论是官方成员，还是非官方①有关资料可参见行政暨公职局行政现代化厅《澳门特别行政区公共行政2005》，澳门，澳门特别行政区政局行政暨公职局，2005;黄湛利：《论澳门政府的咨询机构》，载《澳门研究》第27期，2005年4月，第44 -49页。需要说明的是，本文认为，按照澳门基本法的规定，行政会是“协助行政长官决策的机构”，因此，具咨询机构的性质，但地位特殊。因此，本文不以其作探讨对象。②《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，第14页。 394

令民意表达更加畅通成员，进入咨询机构担任职务者均须获得正式委任。至于产生方式，官方成员多为咨询机构法律规定的当然代表，而社会人士（“公认的”、“在相关领域享有声誉的”、“有功绩的”）一般由相关政府部门推荐或行政长官直接遴选，社团代表则以社团协商（个别采用选举）方式产生。（三）职能与其他国家（地区）政府咨询机构的职能一样，澳门政府咨询机构的首要职能是向政府决策提供咨询，即扮演辅助决策与顾问的角色，且绝大多数咨询机构仅有单一的咨询职能，只是就相关领域的政策事宜发表意见及提出建议。但是，也有少数咨询机构被授予了少量的政策制定、政策执行与政策监督的职能。在咨询机构中，博彩委员会的职责，除“对未来博彩业发展和管理作出研究”外，还可以“制定有关政策”，即被赋予了政策制定权；具有政策执行职能的有土地委员会，其职责包含“批给、续批、解除及废止土地临时占用准照”， “促进及出席公开竞投以及解决其附随事项”；具有参与政策执行与协调职能的有社会协调常设委员会，其职能是 “为有利行政当局、雇主及劳工间进行对话与协调，以确保彼等参与政府社会劳动政策之订定，并参与促进社会发展之活动”；兼有政策执行与监督职能的有交通高等委员会，其职能包括“参与执行道路法典规章”， “监察对《道路法典》及其他关于交通法例规定之准确及严格之遵守”，“解决《道路法典》及其他关于交通法例适用时可能引起之疑问”；而燃料安全委员会则兼有政策建议、制定、执行、监督等多项职能，类似于一般政府职能部门，其职责包括“监察适用于……燃料产品设施的法律及规章的规定的遵守”，“对营运上述数项所指设施的地点定期检查，以核实是否保持安全条件及是否符合经营要件”，“建议采取特别的安全措施及对上述数项所指设施内从事的业务设定限制条件或予以中止”， “透过发给专用的身份识别证确认负责监察工作的人员的身份”等。①（四）运作政府各咨询机构均属依法设立，依法独立运作。一般仅具咨询职能的①行政暨公职局行政现代化厅：《澳门特别行政区公共行政2005》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2005，第462页。 395

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政府咨询委员会不设独立的办事机构，其秘书或行政支援工作由相应的政府部门提供。而那些兼具政策制．定或执行、监督的咨询委员会则设有独立的办事机构。咨询委员会设主席职位，通常由行政长官或各司司长担任，咨询活动主要以不公开的会议方式进行，会议分定期与不定期两种。咨询委员会也会以收集资料编制报告书或意见书并提交相关政府部门的方式履行职责。（五）问题与缺陷应当说，澳门政府咨询机构的建立与运作，在减少政府决策失误、促进公共政策的社会化、提高民众参与公共事务程度、增强政府合法性与管治能力等方面发挥了有益的功能。然而，若要进一步发挥咨询机制的功能，则必须检讨与解决既有政府咨询机制存在的问题与缺陷。制度功能并非等于单个机构功能之和。总体看来，澳门现有咨询机构的发展尚处于机构化阶段而不是制度化阶段，咨询机构尚未联结成网络体系，仍停留于半制度化或类制度化。因此，在功能发挥上，表现更多的是机构性功能而非制度性功能，即局限于公共政策咨询层次而未能拓展到推进民主政治建设层次。 1．总量：规模偏小，覆盖面窄澳门现有政府咨询机构仅20余个，获委任为咨询机构成员的非政府官员不过百余名。较之于邻埠香港，实在是微不足道。香港政府咨询机构在1962年时有67个，1991年发展到450多个，至2000年继续增长到500个，现在则有634个，获委任的社会人士超过5000名。①数量之多，以至于每个政策局都有数量不等的咨询机构。而澳门许多政策领域至今未设任何咨询机构，特别是一些重要政策领域与某些关涉澳门未来发展的重大政策事务也缺乏相应咨询机构，理应予以关注，如澳门未来发展的战略与规划、澳门政制事务发展等。数量较少、规模偏小、覆盖面窄，使现有咨询机构很难形成咨询网络。①杨松华：《一种有效政府管理制度的借鉴》，http: //www. bjpopss．gov．cn/bjpopss/cgjj/cgjj20040715b.htm.Zh；罗永祥等：《香港特别行政区施政架构》，香港，三联书店有限公司，2002，第247页；黄湛利：《论澳门政府的咨询机构》，载《澳门研究》第27期，2005年4月，第48页。 396

令民意表达更加畅通 2．结构：层次平面化，类型单一化现有咨询机构不但数量少、规模小，更重要的是结构欠合理。在层次结构上，如前所述，现有政府咨询机构虽然可以划分为四个层级，但是，四个层级实际上都是澳门特别行政区行政的“中央”层级，可以说是特别行政区“中央”层级的细分化，至于区域性或社区层级的咨询机构则付之阙如。而特别行政区政府制定的许多政策是面向基层民众的，区域或社区咨询机构的缺乏可能导致基层民意被政府决策吸纳的有效性得不到保障，同时，政策执行的成本会随之上升。实际上，在2002年之前，由于澳门市政厅（澳门临时市政局）与海岛市政厅（海岛临时市政局）的存在，一定程度上发挥了区域性咨询机构的功能。令人惋惜的是，随着两个临时市政局的撤销，澳门的区域性咨询机构走向消亡。香港的情况则有所不同，虽然香港在回归后的2000年也作出撤销两个市政局的决定（俗谓“杀局”），使延续多年的市政局与区域市政局成为历史，但是，香港的区域性咨询机构并未从此消失，反而得到加强，即政府在取消市政局的同时加强了区议会的咨询功能。也就是说，香港特别行政区政府取消的是市政局机构，而不是它的咨询功能。香港特别行政区的咨询机构并未因为市政局的消亡而变成单层次，它仍然是多层次的。相比之下，澳门特别行政区政府在取消市政机构本身的同时也基本取消了市政机构的咨询功能，从而使澳门的咨询机构因为两个临时市政局的撤销而成为同平面的单层次。在类型结构上，现有咨询机构都是关注单一领域或某个专门问题而设的专业性咨询机构，缺乏关注战略性事务的综合性咨询机构；现有咨询机构都属于政府体制之内的，缺少具独立或半独立性质的民众自治性咨询机构；现有咨询组织的性质多数属于政策咨询型，既缺乏研究型咨询机构（即智慧型的“脑库”或“智囊团”），也少见民意型咨询机构。在单体规模上，现有咨询机构之间差别不大，没有根据咨询机构的性质差别而设计不同的规模。3．成员：官民比例失衝，民意代表性弱现有咨询机构的成员中，来自政府的官员占有较高比例，不但任何咨询机构都有政府官员，而且几乎所有咨询机构的主席职务毫无例外地由官员出任，导致咨询机构具有浓郁的行政色彩，几乎成为政府部门的附属机构。个别咨询机构（如博彩委员会、土地委员会与总档案委员会）甚至由清一色的各政府部门官员组成，从人员构成上已经很难反映其咨询机构的 397

澳门人文社会科学研究文选·行政卷属性，准确地说，应属于政府部门间的协调机构。而在香港或其他国家（地区）中，一些与政府部门或公务人员利益密切相关领域（如高级公务员的叙用、薪酬等）内设立的咨询机构，其人员构成中有意避免政府官员或公务人员加入，以保证其运作及所提建议的客观公正性。现有咨询机构人员构成存在的第二个问题是，社团代表与社会人士，非但在全部人员中所占比例相对偏低，而且重复兼职现象严重，产生方式也值得商榷。固然澳门社会的微型化与社团的功能化分布可能会对咨询机构中社团代表与社会人士的挑选产生影响与限制，但是，可以通过咨询机构成员任职的限制规定来增强成员的代表性，特别是在民主、民生事务领域内的咨询机构，其社团代表与社会人士的产生方式可以采取更为公开与民主的竞争性方式进行，以方式的竞争性促进代表的民意性。此外，现有咨询机构的成员构成中，鲜见澳门地区之外的人员，即使是具有高度专业化事务的咨询机构，同样很少聘用域外高层次专业人士。正是因为人员构成与产生方式存在的缺陷导致澳门咨询机构中民意代表性与专业水平受到影响与削弱。4．运作：模式简单化，功能受局限现有咨询机构的运作是在政府主导下以会议形式进行，会议的召开与议题的确立均由政府具体操作，因此，大多数咨询机构仅是被动地提供政策咨询意见，少有主动进行政策创议或推动政策议程的建立。被动型的运作方式往往使咨询机构成为政府政策出台或公开前的一个程序或步骤，而不能实质发挥咨询机构的政策预测、方案拟订、监督反馈等多重功能，甚至使咨询机构沦为“走过场”的政策论证工具。而高度重叠的成员结构则令会议讨论议题难以深入而使咨询机构更具形式性意义。由行政长官或政府部门司级官员出任咨询委员会主席兼会议召集人与主持人的安排，往往与委员会运作所遵循的轮流主持、共同负责的集议制原则演变成变相的首长决定（负责）制。至于闭门会议的方式降低了咨询机构的公开性与透明度，导致市民无从了解其运作情况而怀疑其能否真正发挥作用，更不用说主动联络咨询机构中的有关社会人士或透过咨询机构来表达本身的利益诉求。总之，澳门政府咨询机构在规模、结构、人员与运作等方面存在的不足严重束缚了咨询机构的功能发挥与拓展。尤其是层次结构与类型结构的不完善、不配套导致咨询机构难以联结成网络状机制，因此，现有政府咨 398

令民意表达更加畅通询机构至多仅能够发挥机构性功能。既然完整的咨询制度形态尚未在澳门形成，何谈咨询制度所具有的融公民参与、政策咨询与人才培养三者于一体的制度性功能呢？由此可见，未来澳门政府咨询机制建设的重点在于如何在现有基础上推进政府咨询组织的制度化。四澳门政府咨询机制建设的基本构想应当说，通过咨询机制建设发展参与式民主在澳门具有良好的制度资源与传统，现有咨询系统虽然存在着机构化而非制度化的缺陷，影响了咨询系统的制度性功能发挥，但是，经过检讨与调整，并以之为基础，进行完善化设计，相信一个由政府主导的层次合理、结构完整、功能适当的社会咨询体系完全可以在澳门逐渐形成。（一）咨询机制建设的总体目标作为制度性而不是机构性的咨询系统建设，其价值主要体现在：①对民主政治发展而言，可以弥补代议制民主的不足；②对政府行政而言，可以增强政府的合法性与管治能力，提高政府决策与管理的前瞻性与科学性，营造积极的开明政府形象；③对公民而言，咨询性的民主参与机制鼓励公民的积极参与而非消极地保护一己私利的参与或强制性参与，因此，可以在真正意义上提升公民意识，促进公民道德与社区关怀的实现。那么，对于澳门来说，咨询机制建构的总体目标就应该以制度化为取向来规划与设计，将政府主导下的层次合理、结构完整、功能适当的社会性咨询网络体系作为咨询机制发展的目标定位。从性质上看，拟建设与完善的新咨询制度意在寻求在既定政制原则下扩大民意与发展民主，即以机制民主推进体制民主。它的建立与运作，既不是对现有政府体制功能的某种替代，也不是对政府管治能力的冲击或削弱，而是促使现有政制优势得以全面展现。咨询机制的建设同样不会像有人所担心豹那样——对行政主导原则构成冲击，其实，经过咨询渠道表达的意见越分散多元，越有利于政府居中调节与驾驭，行政主导的优势非但不会遭到破坏，反而更加得到彰显。而且它对现有政治民意机关有限选举所形成的民 399

澳门人文社会科学研究文选·行政卷意限制与素质缺陷明显可以起到不可替代的弥补作用。可见，新咨询制度可望真正成为“民意”与“权力”、“知识”与“权力”的联结机制。它在民主政治模式上体现的是可控式参与型民主制度安排，而不是自由式竞争型民主制度形式。在功能上，拟建设与完善的新咨询制度，不仅应具有政策咨询等行政性功能，而且兼具社会协商与利益协调的政治性功能。在澳门尚未实现完全竞争性的民主政治条件下，社会咨询制度可以承担部分弥补民众参与渠道狭窄的功能，尽可能地帮助政府收集与吸纳民意，平衡利益，扩阔政府合法性基础，促进社会和谐与社区共融。也就是说，该咨询制度具有综合性功能，而不是单一咨询功能。具体包括四大功能：①认知功能，开展社会形势的评估与发展趋势的预测；②咨询功能，收集资讯，调查研究，征集社情民意，拟订政策方案与建议；③协调功能，容纳背景不同、立场相异的人士，沟通不同阶层与群体，协调社会各方利益，促进社会共识，提高公共政策的社会认同度；④人才功能，吸纳社会精英与专业精英，培养、储备与输送治理和决策人才。（二）咨询机制的组织形式与建设步骤1．咨询机制的组织形式功能产生于结构，不同的结构产生不同的功能。同样，咨询机制的功能来源于咨询制度的结构，不同结构的咨询制度其功能也会各不相同。虽然单个的组织机构无法形成系统，但是任何制度系统都是具体的组织机构按照某种规则结构而成的。因此，拟建设与完善的新咨询制度应以纵向多层次与横向多类型咨询机构联结成网络状系统。在组织形式上，它涉及层次与类型两个方面。(1)层次上，可考虑双层次或多层次两种方案。基于澳门社会的微型化实际，建议以双层次为优先方案，即在特别行政区“中央”层面与社区层面设立不同层次的咨询组织。在特别行政区政府层面，除现有不同施政领域的咨询机构外，增设直辖于行政长官的综合性咨询机构。具体形式可选择顾问委员会式（如全国政协或内地省级政府的参事室）或发展策略委员会式（如香港策略发展委员会）；也可考虑同时设立两个综合性咨询机构，一实（实质性）一虚（荣誉性）。综合性咨询机构承担澳门中长期发展规划与重大400

令民意表达更加畅通政策的研究、咨询、制定和论证。在社区层面，建立分区的管理、咨询机构。可以考虑以堂区为基础，整合现有登记、民署、社工、卫生、教育等政府服务机构成立地区性管理委员会，并增设平行的地区性咨询机构，吸纳社区精英，赋予民主咨询与民主管理（局限于社区事务，且非权力管理）职权，负责向地区性管理委员会提供有关所在社区发展与民生事务的直接咨询意见。至于多层次方案，即在双层次的基础上，将民政总署层级的“咨询委员会”改成类似原“市政议会”性质的组织。(2)类型上，根据咨询机构所关注的领域与事务不同而分别设立综合性咨询机构与专业性咨询机构。特别行政区政府层面完善咨询机构类型结构的任务是在检讨重整现有专业性咨询机构的基础上设立综合性战略咨询机构。社区级咨询机构虽然关注的是微观层面的市民民生事务，但也应考虑设计成综合性咨询机构。在发挥体制内咨询机构功能的同时，考虑建立体制外的半官方咨询机构（政府提供经费、人员，管理与研究均独立）和促进民间独立型咨询机构（政府通过购买研究成果的方式给予援助）的发展。在人员规模上，根据咨询机构承担的任务与性质选择适宜的人员规模，改革现有咨询机构人员规模相差不大的设计。民意型咨询机构的人员数量可多些，专业性咨询机构人员数量可精简些。在咨询机构的性质上，设立研究型咨询机构与民意型咨询机构，弥补现有咨询机构的单一政策咨询型之不足。2．咨询机制的建设步骤结构完整、功能互补的成熟咨询机制的建设并非一蹴而就，不必一步到位，可以分步骤分阶段加以建构。(1)设立专责小组，检讨现有咨询机构，分析成效与查找问题，并将结果编制成“报告书（白皮书）”。在此基础上，制定并颁布统一的《澳门特别行政区政府咨询机制建设纲要法》，依法推动咨询机制的全面建设。(2)调整完善现有咨询机构。改变“综合生活素质研究中心”（现已更名为“澳门特别行政区政府可持续发展策略研究中心”——编者注）的项目组性质，重新调整定位为辅助中枢机关决策的研究型智囊机构；部分事关全澳门重大事务的咨询委员会可适当提升层次，如社会协调委员会、土地委员会等；某些咨询机构可以考虑分得更细一些，如经济委员会；取消咨询机构中属于政府跨部门协调性质的委员会，如总档案委员会，使之成 401

澳门人文社会科学研究文选·行政卷为直属行政长官或行政法务司的非建制性内部协调组织，根据需要另设相应的咨询委员会履行其原有功能。(3)新设一些咨询机构，使之与原有咨询机构相互配套形成咨询网络。针对现有咨询机构数量偏少、层次与类型结构单一的问题，特别行政区咨询机制的建设应将新设咨询机构作为重点。如前所述，在特别行政区政府层面，应设立直辖行政长官的综合性咨询机构，同时，设立一些关注重要领域与重大事务的专业性咨询委员会，如政制发展咨询委员会等；对于某些事关高级公务员任用与公务员薪酬福利等事务，可设立独立咨询委员会，如高级公务员叙用委员会、公务员薪酬委员会等。在社区层面，设立直接关注民生事务的咨询组织，如社区议事会等。(4)建立追踪调整机制。根据现实社会发展需求与咨询机构实际运作状况进行定期检讨与追踪调整，务使咨询机构建设符合社会需求与预定的总体目标。（三）人员构成与产生方式1．人员构成咨询机构既非民意机关，亦非行政部门，其人员构成当然有别于其他公共机构。虽然它的基本构成应包括政府官员、社团代表、专业人士与市民代表，但是不同性质与类型的咨询机构组成人员应有所区别的原则应该得到尊重与体现。总体上，应降低现任政府官员在咨询机构人员中的比例（如同特别行政区政府第二届行政会组成那样），增加非官方的社团代表、专业人士与市民代表的比例。与此同时，根据不同领域不同性质的咨询机构选择与之相对应的人员组成。特别行政区政府“中央”层面的综合型咨询组织，其成员应以广泛性为基础，兼顾代表性与专业性，甚至不一定以清一色政府支持力量组成，也可适当吸纳理性的“反对派”。区域性和社区层面的咨询组织虽然也属于综合性咨询机构，但其成员应侧重民意性，以市民代表、社区精英为主体，而不是专业人士。至于政府部门的咨询机构则应视情况分别确定人员组成，若属必须听取专业意见才能进行有效管治的领域，如法律改革事务，就应以专业人士为主；若是与市民生活息息相关的民生领域（如社会福利领域），应以吸纳社团代表、市民代表与社会人士为主；某些事关公务员事务或需要政治责任分担的领域（如公务员薪 402

令民意表达更加畅通酬），甚至可以全部由非公务员的社会人士组成。某些咨询组织也可以吸纳少量澳门地区之外的专业人士。至于咨询机构成员的年龄结构与知识结构也应予以适当考虑。2．产生方式既然不同性质的咨询机构其成员构成不同，那么，咨询机构的性质不同，其人员产生方式也是不同的。政府体制内咨询机构可沿用委任制方式，但是，其中的社团代表或社区代表应先分别经界别内社团协商或选举，经社区内选举（社区咨询机构的负责人可以考虑成为当然代表）产生后报请行政长官委任。专业人员与社会人士的选择，可考虑在行政长官办公室设立专门档案库储备各政府部门推荐的本领域社会精英人士名单供行政长官从中挑选。政府体制外的咨询机构，若是区域性或社区性咨询组织，其成员组成可采用以选举为主、委任为辅的方式产生，至于其他纯民间咨询组织的人员则完全由其自主雇用。（四）运作原则及其模式与政府职能部门不同，咨询机构虽有层级之分，但层级之间并无领导隶属关系，每一个咨询机构均依法独立运作。因此，咨询机构的运作原则与模式也完全不同于政府职能部门。在基本运作原则上，咨询机构遵循平等协商的民主制原则而非命令一服从的等级制原则。由此而派生的具体原则主要表现在以下几个方面。① 成员任期制与兼任限制。咨询机构成员的任期是根据咨询机构的类型而确定，一般为两年或三年不等。任期制的实质在于促使成员的更换与流动，考虑到澳门社会规模较小，现有咨询机构的成员重叠率较高，既影响咨询机构的运作效能，也不符合咨询机构的民主精神，因此，有必要引入“兼任限制”的原则。具体可规定非官方成员不得兼任超过四个或五个咨询组织。②会议制度与议决原则。咨询机构主要以会议形式进行运作，各咨询机构会议次数的多寡应根据类型与领域的不同而确定，一般以双月会制与季会制为主，少数咨询组织可采取月会制或年会制。一般情况下，会议的召集与主持由咨询委员会主席负责，特殊情况下，也可试行委员轮流主持方式。会议议决采用民主原则，即共同负责的委员会制，而不是首长负责制。③定期报告制度与公开透明原则。咨询机构虽然未必如政府职能部门 403

澳门人文社会科学研究文选·行政卷那样遵循责任与公开原则，但是鉴于过往闭门会议与黑箱作业的方式引起社会诸多猜疑，因此，有必要引入定期报告制度，编制年度报告，向公众与媒体公开，接受社会监督。此外，咨询机构特别是区域性或社区性咨询机构，应注意运用多元化的民主形式，如民意测验、座谈会、听证会等，征集民意，沟通资讯，凝聚共识。至于咨询机构与政府职能部门、咨询机构与咨询机构之间虽不构成领导与被领导的关系，然而，相互间应设有常规性沟通联系机制，如果遇到跨领域、跨部门事务，不同政府职能部门与不同咨询机构之间可以采取联席会议方式进行讨论与交流。总之，不同层次、不同类型的咨询机构以独立或协作方式发挥不同的功能，从而相互弥补相互促进，形成咨询机制的整体性功能。最后，需要说明的是，咨询机制的建立与运作因其能够畅通民意、扩大参与而可以成为澳门民主政治建设的现实切入点，但是，不应该也没有理由将之视作澳门民主发展的全部内容，甚至也不是参与式民主的全部内容。也就是说，咨询机制的建立与完善丝毫不意味着以取代、包办民主政治发展为前提，其他形式的民主仍可继续发展，并与咨询式参与民主一起共同推进澳门的民主政治建设。否则，有违本文之意旨。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第32期， 2006年2月） 404

澳门人文社会科学研究文选行政卷第三篇公务人员与公职制度类

澳门官冗问题的成因、发展和影响张卓夫*一引言澳门的公职制度基本上是参照葡国传统模式而形成的。由于过去的殖民统治，澳门的官僚体制长期受特殊环境和特殊文化的影响，政府的科层组织(bureaucracy)未能跟上葡国民主化和现代化的转变，亦未能完全适应澳门过渡期中社会发展的需要。澳门公职体系目前存在的重要问题之一是公务员人数多、科层组织臃肿、财政负担沉重、服务效能与社会总体效益脱节，令澳门在发展与转变中受到影响。这是一个很有必要及早加以研究的社会问题。本文尝试就冗官对于公共财政负担、吏治及社会效益等方面的影响进行探讨，寻求防止官冗之患危害社会整体的途径。二澳门公务员的数量与增幅据行政暨公职司1991年9月发表的一份研究报告透露，澳门公务员的总人数，1980年为4602人，到1990年已增加至14664人，11年间人数增加了2.19倍。1991年政府虽然提出紧缩政策，但据行政暨公职司公布的统计资料透露，截至当年12月底，公务员人数达15371人，比1990年又增加707人。* 澳门民政总署首席文案，澳门大学语言学硕士。 407

澳门人文社会科学研究文选·行政卷公务员的年增长率，在1980年只有4.7%，1980年以前的增长率与这个数字相差不大，但在其后的11年(1981 - 1991)，平均每年增幅达 11.8%，其中1985年高达21.1%。从图1中可以看到这期间人数逐年递增的情形。 1980年代以前澳门公务员年增长率与香港相差不大，1980年澳门公务员的年增长率还比香港低。但香港公务员的年增长率在1983年之后大幅度下降，而澳门公务员的年增长率自1981年起大幅度上升，至1988年，澳门公务员的年增长率相当于香港的6.8倍，在1990年更相当于香港的13倍（详见表1）。图1 1980年代以来澳门公务员人数的增长表1中澳门公务员增加的比率，只是政府部门入职人数减去退职（绝大部分只是退休）人数之后与上一年总人数相比的比率。但由于大部分公务员在退休之后仍然由政府支付生活费（退休金及房屋津贴），因而可以说政府财政负担人数的增幅实际上不止于表1中的数字。 408

澳门官冗问题的成因、发展和影响表1 澳门与香港公务员人数增长的比较① 年份现职公务员（人）年增长率(%)澳门香港澳门香港1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 4602 5063 5685 6285 7039 8433 9027 10064 11499 13125 14664 15371129217 139252 154800 170051 172000 174946 179053 182843 186642 188393 191027 4.7 10.0 12.3 10.6 12.0 19.8 7.0 11.5 14.3 14.2 11.7 4.85.2 7.8 7.8 11.2 9.9 1.1 1.7 2.3 2.1 2.1 0.9 1.4三公务员增长与人口及经济增长的比较据1991年8月人口普查结果显示，澳门常住人口为354528人。如果这个数字正确的话，按1991年6月澳门公务员总数14964人②计算，公务员占澳门人口的比例是4.2%，即每千常住居民中约有42人是公务员。即使1989年公务员13125人，全澳门人口324400人，则公务员占人口的比例也是4%。兹列出邻近七个亚洲国家和地区的同类参数比较，澳门明显偏高。表2 公务员与人口的比率单位：% 国家（地区）公务员／每千居民年份印尼* 泰国* 菲律宾* 15 19 231987 1987 1987① 澳门方面数据引自行政暨公职司出版的《九一澳门公共行政之人力资源》一书，香港方面数据引自聂振光所著《香港公务员制度》及《香港年鉴》。②数据引自澳门广播电视公司的新闻报道。 409

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表2 国家（地区）公务员／每千居民年份新加坡* 中国香港马来西亚* 韩国**29 35 45 20.71987 1987 1987 1980 ~ 1981说明： *引自澳门行政暨公职司出版的《行政》杂志第2期所载该司副司长罗世贤的文章。**引自《大英百科全书》若与先进国家日本相比，中国澳门的官冗问题就显得更加突出。据何博传所著《山坳上的中国》一书引述的资料，日本 1983 年官民比例为1：236，即公务员占全国人口4.2‰，中国澳门1991年的官民比率刚好相当于日本上述比率的十倍（注意两者时间相差八年）。必须注意的是，各国对公务员的统计，包含大量的外交人员、军人、在义务教育系统中吃公粮的普通教师和国家科技人员，有的还包括银行、机场、水电供应、矿山等国有企业的雇员（实业公务员），但澳门官方统计的公务员人数并不完全包含这些职位，甚至还不包含澳督、政务司、法官、检察官，立法、咨询机构成员，以及货币暨汇兑监理署、澳门广播电视有限公司等半官方和私营化机构的成员。①因此，按常理推算，澳门的官民比率应当比其他国家和地区低。澳门最近十多年由于新移民涌入，总人口增幅非常大。但若将同期公务员增幅与居民增幅比较，可以见到公务员增幅比人口增幅大得多，两者的比率并不合理。按政府普查的正式公布数据，1981年全澳门有人口295300人，公务员5063人；到1991年全澳门人口增至354500人，公务员15371人。②如此推算，过去12年间澳门人口只增加了20%，而公务员却增加了204%，即公务员的增长率相当于同期人口增长率的十倍。①Isabel Barreto:《1980年至1988年间政府现职人员发展情况》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第5期，1989年11月。② 1991 年人口数据根据当年 8 月底人口普查所得，公务员数字是当年截至 12 月底的官方统计。 410

澳门官冗问题的成因、发展和影响另一方面，公务员的增长与本地区经济的增长也是不协调的。1982-1990年公务员的平均年增长率为12.7%，而同期间澳门GDP年均增长率只为7.58%。表3 公务员增长与经济增长的比较*年份公务员增长率GDP增长率（恒值） 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 2.3 10.6 12.0 21. 1 7.0 11.5 14.3 14.2 11.5 - 9.09 9.48 1.70 6.96 14.11 8.16 4.97 6.15平均 12.77.58*说明：经济增长数字引自《澳门经济》第2期及杨允中所著《澳门与现代化经济增长》一书。四政府的更换与机构的重组按照行政学的基本原理，官僚系统增加人员的正常理由主要是：①公共服务容量增大；②在失业率高企的时候，为了宏观经济的调节，增加较多就业机会；③挽留人才。澳门公务员大幅度增加的原因显然与上述第一项无重大关系。澳门的国际机场，新客运码头等需用较多公务员的大型公共设施还未落成，近年且有若干公营部门撤销，例如电讯、泊车管理、街道垃圾收集和各政府机构的清洁工作私营化、贾梅士博物馆关闭等。公共服务原则上应相对于人口与经济的增长幅度而扩展，然而上文已经分析过，澳门人口、经济的增长幅度与公务员的增加幅度差距非常悬殊。至于其余两项理由基本上也是 411

澳门人文社会科学研究文选·行政卷不成立的，因为按1990年官方统计，全澳门失业人口占总人口1.8%，近几年澳门在不断招聘外来劳工，而澳门政府整体而言亦未闻存在人才严重流失的问题。澳门公务员急剧增加的原因，与澳门自1981年以来政府内阁频频更换，行政机构不断“重组”的现实情况很有关系。这期间先后有伊芝迪、高斯达、马俊贤、文礼治和韦奇立共五人担任澳督，每位澳督都任用不同的政务司作为内阁班子，有时同一届政府的政务司亦有更换。新政务司通常都会改变下级的领导职位和组织架构。以往每一次机构的重组通常都意味着等级的提升、组织的扩大和职位的增加。本来机构重组可以包含“精兵简政”的目的，但澳门政府机构的改组难以发挥这方面的作用。一则由于政府机构的雇员实际上都属于终身职位或受定期合约的保障，不易辞退；二则由于非正式组织( informal organiza-tion)、裙带关系、山头主义和党派利益的原因，其中会有一些中高层领导人一旦掌握权柄，会不惜让机构内原有部分人员投闲置散，也要安插与自己关系较密切的人。据傅肃良所著《各国人事制度》一书所载，美国1978年提出文官改革法(Civil Service Reform Act of 1978)的原因，就是由于公务员在受到甚多保障的情况下，人数不断增加，而行政效率反而下降，政府部门主管不易辞退不称职人员，唯有将此种人送到所谓“火鸡园”部门。“火鸡园”是指不做太多事，也不会发生大纰漏的单位。看来，澳门政府现在也存在这种养着不少闲人的“火鸡园”。澳门政府在1974年李安道任总督时只有29个部门，全部是厅级或处级单位，到1991年韦奇立任总督时，政府部门增加至51个，而且绝大部分已升格为司级单位。1981 - 1986年高斯达任澳督期间，政府部门数目激增38%，是澳门历来官僚架构扩充最为急剧的时期（参见图2）。图2中一些同属司级的独立机构，例如身份证明司与警察厅的身份证科，海事署与政府船坞与水警稽查队，都使人觉得有一定程度的功能重叠。有些机构是否有必要作为这么高级的独立行政单位，是颇值得怀疑的。 412

澳门官冗问题的成因、发展和影响图2 高斯达政府部门示意图 413

澳门人文社会科学研究文选•行政卷据《葡文论坛周报》1991年9月21日引述行政暨公职司的研究报告指出，在1985年，每三名公务员有一名保安部队成员，由1987年起每四名公务员中才有一名保安部队成员，1990年保安部队成员占全澳门现职公务员的比率则为22.7%，即1:4.4。上述数据从一个侧面显示，近年行政机构与治安机构竞相扩充，治安机构以外行政部门人员的增幅偏高。以上所述的由于领导层人员频繁更换和机构不断重组造成公务员急剧增加的原因，显然是值得研究的。诚然，从另一方面来说，一些政府部门的等级跳升和架构扩充，与增加其本身功能以适应澳门社会发展尤其是过渡期的需求有关，其中最突出的是中葡文翻译方面的功能。例如负责翻译政府文件的部门，原是民政厅属下一个科，称为华务科，从1968年至1986年，先后升格为处、厅和司。至数年前，政府又设立一个专门翻译法律的法律翻译办公室，也是司级的独立机构。另外，澳门市政厅等不少政府机构亦增设翻译部门或增聘翻译人员（包括只能作口头翻译的助理人员）。澳门政府机构对翻译人员的需求量特别大，原因是熟悉双语的公务员太少。据1985年8月底行政暨公职司一项调查结果显示，全澳门当时所有的8433名公务员中，报称能熟练地讲、写、读葡文和中文的只有76人，即只占总数o．9%而已。由于澳门公务员中的双语人才缺少，本地的领导及专业人员数目偏低，政府为适应过渡期实施双语制和本地化的需要而推行一系列公务员在职培训项目，包括全日制课程以及每周占用办公时间数小时的短期课程，全日制课程每年大约30人赴葡就读，200多人在澳门或中国内地的大学就读。在职培训的公务员减少或暂停本职工作，这也是政府在这几年需要增聘较多人员的原因之一。众所周知，澳门本地公务员的教育程度偏低，近年各级政府机构在推行本地化的过程中虽然增加了委任本地人进入较高级职位的人数，但在某些情形下仍然需要具有较佳学历和经验的葡国来澳人员的带领和协助，这也是近几年公务员入职多而退职少的一个原因。上述三方面的原因，对于澳门当前的特殊环境来说，是合理的。总而言之，澳门由于社会发展，1999年前后有部分公职人员预备离澳， 414

澳门官冗问题的成因、发展和影而由于过渡期推行本地化、实施双语制的需要，公务员的数量略为增加是需要的；由于澳门是一个社会复杂而规模细小的独立行政区，公务员与人口等方面的比率稍高，也是可以理解的。然而，目前整体来说，公务员的数量和增幅显然不适度，因此有必要对其中不正常、不合理的原因加以检讨。其中由于机构过分膨胀而引致各级职位尤其为葡国来澳人员而设的职位过滥、人力过于浪费这方面的原因最值得探究。五公职增加的连锁反应近年政府行政机构升格产生的后果，一方面是领导及指导级人员得到一次变相的升职加薪机会，另一方面是各机构内设立的分支部门增加，因而领导及指导级的职位相应增加。1983年高斯达政府颁布新法例，使行政机构在招聘人员尤其合约和散位人员方面所受限制比以前少得多。以上因素，促使更多葡萄牙人到澳门政府部门任职。按1991年政府统计，在14900多名公务员中，有1585人来自葡国，全部公务员中有918人直接隶属葡国政府编制。①通常来说，政府机构从葡国招聘人员，同时要安排他们在职的配偶、儿女等家庭成员在政府中任职，这样无形中增加了许多本来可以节省的闲职。从葡国来澳人员，由于对澳门的语言、环境比较陌生，通常需要较多翻译、助理、秘书、司机等辅助人员，会引起职位增加的连锁反应。值得注意的是，这种外聘人员在过渡期开始后人数仍有增加。表4是据1989年《行政》杂志所载Isabel Barreto的文章及《澳门公共行政之人力资源》一书所述葡国出生的现职澳门公务员增长的情形。1980 -1990年，澳门政府现职人员总数增加了219%，其中澳门出生者增幅只有188%，中国出生者增幅亦只有207%，而葡国出生者增幅高达1124%。①详见《澳门日报》，1992年3月13日。 415

澳门人文社会科学研究文选·行政卷表4 葡国出生的澳门公务员人数的增长年份加入者（人）在职者总数（人）年增长率(%)198030148 25.41981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 199033 41 98 138 165 168 285 236 104 395 181 222 320 458 623 791 1076 1312 1416 181122.3 22.7 41. 1 43. 1 36.0 27.0 36.0 21.9 7.9 27.9从表5可以较详细地看出中国（不包括澳门）、葡国、中国澳门出生的公务员在澳门政府职位中所占比率升降的趋势。表5 中国（不包括澳门）、葡国、中国澳门出生的公务员所占政府职位的比率单位：%年份中国澳门中国（不包括澳门葡国其他或不详1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 198961.3 62.4 62.6 64. 6 64. 2 62.5 61.6 60.3 58.3 56. 223.7 24.4 24.0 23.7 22.9 22.0 21.5 21.2 22. 1 22.23.2 3.6 3.9 5.1 6.6 9.0 8.8 10.7 11.4 11.111.8 9.6 9.5 6.6 6.4 7.0 8.1 7.8 8.2 10.5 416

澳门官冗问题的成因、发展和影响表5显示，葡国来澳公务员占澳门公职的百分率，由1980年的3.2%大幅上升到1989年的11.1%，同期中国澳门和中国其他地方出生的公务员所占百分率显著下降。按1991年底行政暨公职司公布的统计数据，葡国来澳的公务员占澳门公职的比率，仍达10.9%。毋庸置疑，自1980年代尤其1983年以来，各政府机构增聘葡国出生人员，是澳门公务员人数增加的较为重要的因素。近年许多政府机构过分臃肿，雇员过分增加，连政府高层领导人、公务员团体负责人和立法会议都曾经批评过这种现象。教育行政暨青年事务政务司黎祖智1991年底在立法会列席讨论1992年政府预算时，就曾经举文化学会（即现时文化司署）为例，批评政府机构工作人员数目增长太快。公职人员协会理事长方永强1991年12月接受记者访问时表示，政府有些临时组织长期不解散，浪费不少人力，且一些机构功能类似而重叠设置也是不适当的。例如，地图绘制暨地籍署应与土地工务运输司合并，房屋司不应与社会工作司分开。立法会行政、教育、青年暨文化事务委员会1991年12月13日发表的意见书，也对行政当局提出这样的批评：“过去数年政府不断增设机构、增加人手，脱离了社会发展和实际需要，造成机构重叠，冗员过多。一个三十五万人口的城市与目前政府架构是否配合是值得怀疑的。”目前，不少政府机构由于扩展太快，办公地方不足，同一个部门被迫分开多个不同地点办公，例如澳门市政厅、土地工务运输司、文化司署、社会工作司等，这样势必引致人力的进一步浪费。六官冗与公共财政负担的加剧社会学的基本原理表明，在人口组合中，公共行政人员占人口的比率越高，从事社会生产的人口占的比率就会越低，纳税人的负担就会越重。比较其他地域来说，澳门的官冗问题给社会造成的负担是特别沉重的。众所周知，澳门公务员薪酬比私人机构雇员高得多。据行政暨公职司 417

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的《九○澳门公共行政之人力资源》报告书所载，公务员在1990年的平均薪酬为6891澳门元。而据统计暨普查司1990年5月进行“就业调查”的结果，全澳门就业人口每月薪酬平均数只为2585澳门元。又据澳门大学教育学院讲师黄国茜1992年3月初公布的问卷调查结果，澳门官校教师平均月薪7000多澳门元，比私校教师月薪高出一倍。公务员的福利津贴更是私人机构雇员无可比拟的。单就住屋方面来说，据《葡文商业周报》1991年圣诞前夕的一期报道，当时政府提供公务员居住的住宅单位约有2200个，替公务员租用的超过600个（主要给葡国来澳的定期合约雇员居住）。另外有大约60名葡国或其他地域来澳的政府技术员居住在酒店，政府代支付的酒店房租一年达1720万澳门元。至于未获提供住宅又未有私人房屋的公务员，现时每月由政府支付房屋津贴900元。公务员退休金方面的开支也是非常巨大的，据统计暨普查司的年报所载，1985年全澳门公务员退休金为6582万澳门元，至1990年已上升至14873万澳门元，即五年间增幅达126%。由于公务员的薪金福利条件不可能调低（中葡关于澳门问题的联合声明和澳门特别行政区基本法都有订明在1999年之后澳门公务员“薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准”），因此公务员一旦产生过多的财政负担就特别值得重视。据经济事务政务司贝锡安1991年底列席立法会讨论政府财政预算的会议时透露，政府在公务员薪酬方面的开支，1990年比1989年增加45%。开支增加，一方面是由于公务员职位尤其中高层职位的增加，另一方面是由于公务员个人薪金津贴的增加，其中包括因调升年资、职位、职阶和超时工作、出外公干而增加的开支。公务员薪酬方面开支的增加，必然成为引致政府整体开支增加的重要因素。据1992年3月30日当时的立法会分析账目委员会主席梁金泉在会议中指出，1990年政府开支达55亿澳门元，比1987年（14亿澳门元）和1988年（28亿澳门元）政府开支的总和（42亿澳门元）还要多。这一年政府实际支出比原来的预算超出33%，其中超幅较大的部门或项目如表6所示。 418

澳门官冗问题的成因、发展和影响表6 1990年部分政府部门及财政支出项目超支率单位：% 政府部门及财政支出项目超支率司法登记暨公证总库文化司署官印局澳督府为公务员购买家具 563 130 107 90 500又据政府向立法会提交的《1991年本地区管理和施行的总账目》显示，这年公共支出预算本来是33.3065亿澳门元，但实际支出是47.9253亿澳门元，超支高达14.6188亿澳门元，幅度为43.9%。1990年和1991年政府开支的增加和失控，其原因与政务司贝锡安所说公务员薪酬大幅度增加的关系，是显而易见的。以下从1992年《政府公报》中随意列出仁伯爵综合医院、澳门市政厅、海岛市政厅和反贪污暨反行政违法性高级专员公署的财政预算数字为例，以比较政府机构人员、资产及劳务与投资建设三方面开支所占的分量（金额以亿澳门元为单位）。表7 政府部门人员方面开支与其他开支的比较机构名称总预算（亿澳门元）人员方面开支资产及劳务开支投资建设升支金额（亿澳门元）占总开支比例(%) 金额（亿澳门元)占总开支比例(%)金额（亿澳门元）占总开支比例(%)仁伯爵综合医院澳门市政厅海岛市政厅反贪专员署2. 5666 3. 1675 1.1164 0. 10011.5883 1. 5849 0.7571 0.058261.9 50. 0 67.8 58. 10. 8500 0. 4479 0. 1625 0. 023233. 1 14. 1 14. 6 23.20. 0023 0. 6171 0. 1505 0.01620.09 19. 5 13.5 16. 2表7中四个机构在人员方面的开支（包括薪金、福利、津贴、退休金等）均达到总预算的一半以上，比较之下，投资建设方面的开支就显得偏低，尤其是两个市政厅，只有两成以下的预算金额用于投资建设（包括修 419

澳门人文社会科学研究文选·行政卷建马路、公园、下水道、绿化、街市、坟场、文化康乐设施等）。据《澳门日报》1989年4月1日所载何山的《公务员招聘的启示》一文说，1988年澳门在公务员薪酬方面的开支，已占全澳门财政总预算的38.8%。政务司贝锡安1991年在列席立法会关于政府财政预算的会议时亦承认，公务员薪俸总额已超过政府总预算的四成，这样大的百分率，无疑是过高的。中国的官僚机构向来被国内外学者批评过于臃肿，然而内地公务员以1985年计共为1900万人，吃掉国家预算的比率为1/4①，比上述澳门的比率还低得多。据1991年11月19日《澳门日报》专稿引述政府财政预算的内容指出，1992年行政方面的特定开支（包含直接人工成本和物料成本）为229011亿澳门元，占行政总支出39.33%。若与世界其他国家和地区比较，澳门的行政开支之多，也是非常突出的，如表8所示。表8 澳门与其他国家行政费支出比较②单位：% 国家或地区行政费占总预算年份葡国澳大利亚波兰阿根廷扎伊尔波多黎各中国澳门11.1 20.2 4.3 9.7 18.8（包含国防） 20.0 39.33 1979 1979 ~ 1980 1980 1980 1981 1980 - 1981 1992近年来，澳门政府财政支出的增长远远超过本地区总体经济的增长。1988 -1990年澳门经济的年均增长率为7%左右，而同期政府财政实际支出的年增长率高达31.9%。③澳门政府虽然近年财政收人仍有相当可观的增幅，但由于支出增幅过①详见何博传《山坳上的中国》，第323页。②澳门以外各国数据引自《简明不列颠百科全书》。须注意的是，统计年份不同，行政费每包含支出项目亦未必相同。③资料引自《澳门经济》第2期。 420

澳门官冗问题的成因、发展和影响大，自1990年起公共财政已经出现捉襟见肘的情形。根据澳门政府所公布的决算，1990年总收入59.9782亿澳门元，总支出54. 8998亿澳门元，盈余5.0784亿澳门元。但若扣除历年财政盈余拨入的4.76亿澳门元、借款2.6亿澳门元、出售澳门电力公司股份4.2亿澳门元，1990年的实际财政收入只为48.418亿澳门元，应有6.48亿澳门元的赤字。1992年澳门政府58亿澳门元的总预算法案首次正式出现2.5亿澳门元的赤字。根据官方的测算，这一年实际支出达70亿澳门元以上，超支达21%。澳门1992年的预算总收入，虽然比1991年增加7.7亿澳门元，即增幅16%，但政府还要宣布实行财政紧缩政策，46个直属行政部门中有12个所获拨款比1991年减少，减幅由0.36%至48%。其中最令人瞩目的是，教育司所获拨款由1991年的4.0953亿澳门元减至1992年的3.785亿澳门元，减幅达7.58%。在教育经费不增反减的情况下，政府原定在1992年开始推行免费教育的计划遭到搁置。①根据统计暨普查司的资料，政府在公共医疗方面的开支，1989年至1990年的金额虽然由2.2554亿澳门元增加至3.3099亿澳门元，但医疗支出占公共总支出的百分率却由6.54%下降到6.03%。又例如没有列入政府整体预算项目的澳门和海岛两个市政厅，由于1992年所获政府拨款减少，导致兴建街市、重修街道等多项市政工程延期进行。根据1992年本地区财政总预算报告，用于居屋和社会工作方面的开支只占总开支3.21%，而据林显宗、陈明南合著的《社会福利与行政》一书引述“台湾当局”和联合国公布的社会福利消费支出占政府消费支出的比率（百分率），1977年瑞典为47. 1%，1978年日本、英国、美国分别为15.7%. 33.5%和16.9%，1980年中国台湾为19.5%。比较之下，可见澳门在社会福利方面的开支太少。总之，澳门公共财政在官冗压力之下出现支出过大和分配不合理的情形，是使人担忧的。尤其令人担忧的是，澳门政府现在赖以平衡支出预算逐年大幅增加的主要“法宝”是博彩专营税和卖地收益（参看图3）。但是，从长远来看，这两种税收都很不稳定，很不可靠。①政府搁置免费教育计划据闻还有其他原因，例如教育法还未完善。 421

澳门人文社会科学研究文选·行政卷图3 1993年度财政预算案各项收入比重澳门土地有限，相对来说公有土地更加稀少，因此卖地收益的不稳定性和不可靠性不用多说。至于赌场的收益和博彩税，且不说1966年‘一二·三”事件所引致的极度萎缩，只说1985年以来就曾经有年增长58%与年负增长25%的巨大波幅。这种情形在表9中可以看到。表9 博彩业收益及博彩业税收① 年份博彩业收益博彩业税收金额（亿澳门元）年增长率(%)金额（亿澳门元）年增长率(%)1985 1986 1987 1988 1989 199018.44 19. 18 26.52 35.61 51. 15 69.68 3 4 38 34 43 365.8 9.19 6. 87 9.45 14. 31 19.36-1.1 58 -25 37 51 35①资料据葡新社1991年的报道。 422

澳门官冗问题的成因、发展和影响表9显示，澳门博彩业税收由1988年至1990年平均每年增长率接近四成，相信这是政府近年大幅度增加开支的主要依赖。但这样巨额的税收增长显然不会长久维持。从澳门政府的财政预算数据可以看到，博彩税占政府总收人已由1987年的34%，上升至1992年的49%。政府财政对于博彩税的依赖程度这么大，而且还有越来越大的趋势，这就必然潜伏了令人忧虑的严重危机。以下任何一种事故都可能引发危机：(1)世界性经济萧条：以往澳门赌场曾经因为世界经济萧条而收益大减。(2)战争：倘若南沙群岛、台湾海峡或中国内地内部发生战争，澳门出入口货物和游客来往将会受阻。(3)邻近地域开设赌场：除越南正在开设赌场之外，澎湖列岛、海南岛、万山群岛、库页岛、朝鲜、韩国、菲律宾和中国香港都曾有开设赌场计划的传言，如果成为事实，澳门赌场的客源将会大为减少。(4)中国政府的影响：最近几年澳门赌场收益连续大幅度上升，其中重要的原因是从中国内地来澳公干或旅游的人士中不少是赌场的豪客，倘若将来，尤其在1999年之后，中央人民政府实施或通过澳门政府实施禁止内地来澳人土，尤其是政府公职和公营、半公营企业人员进入赌场，澳门赌场的收益或收益的增幅将会大打折扣。(5)制裁：某些国家对中国的制裁、报复行动，可能影响澳门。(6)罢工或恐怖袭击事件。由于官冗造成财政负担沉重的问题不容易在短期内消解，因此上述事故一旦发生，澳门公共财政将陷入“由奢入俭难”的处境。澳门政府并未如香港那样成立财政储备基金，每个财政年度即使有盈余亦会拨到下一年度去用。这样，澳门对于应付未来可能发生的财政危机就显得很被动。对于这一点，中国国务院港澳办主任鲁平似乎也有所觉察，他在1993年4月接受《华侨报》记者访问时曾经指出： “因为澳门没有财政储备，现在我们很难预测到了1999年澳门特别行政区政府成立的时候，财政上到底有多少钱可以花。如果一点储备也没有，特区政府也就很难办事情了！” 423

澳门人文社会科学研究文选·行政卷七官冗与官僚主义的产生官吏越多，越难以治理。元人张养浩①慨叹“人徒知治民之难，而不知治吏为尤难”，乃属至理名言。英国著名政治家和历史学家帕金森，在1958年出版的《帕金森定律》一书中，揭示了政府部门用人越来越多的秘密在于，当官者宁愿找两个比自己水平低的助手也不肯找一个与自己势均力敌的下属。由于人多了，互相之间又制造出许多“工作”，于是人员进一步扩大，结果陷入机构越大，扯皮越多，而人员增加也越多的恶性循环之中。②这种情形似乎也存在于澳门的官僚系统之中。笔者曾经访查过一个厅级部门，1991年该厅招聘相当于处长的技术部门主管。本来在澳门本地招聘一个懂双语的人担任这个职位并不困难，但葡人厅长偏要从葡国招人。从葡国聘来的官员带妻子来澳，于是有关部门又特地为他的妻子安插一个职位。又由于这个葡人不懂中文，机构领导人唯有安排一个懂中葡双语的土生职员当他的助手。当然，还要为他增聘汽车司机，增购汽车。由于增聘了司机、助手等职位，又引致人事、会计、庶务等部门需要增聘人手。而这类普通工作人员增加到一定程度，又需要相应增聘管理人员。这就是帕金森所说的恶性循环。目前，澳门公务员聘任制度不够完善也不够正规，成了加剧这种恶性循环的因素。据《公共行政人力资源》一书所载，截至1989年底计算，公务员中属固定编制和临时编制的人员合计只有4597人，占公务员总数的35%；其余8528人即公务员总数的65%属定期委任人员、编制外合约人员或散工。据前任行政政务司顾问、前任澳门市政议会秘书长梁官汉于1990年4月在一个讲座中说，近年来招聘的公务员绝大多数属于编制外的职位。①张养浩(1270- 1329)，散曲作家，曾任监察御史。②帕金森定律以下式表示:式中，x为行政部门每年增加的职员人数，k表示—个要求增派助手达到提升目的的人，l为k被任命到退休期间的年龄，m是部门内部互相扯皮而耗费的劳动时间，n真是被管理的单位数。资料引自何博传《山坳上的中国》。 424

澳门官冗问题的成因、发展和影响澳门政府并非如香港政府那样由一个专责部门统筹公务员的招聘。编制外公务员的招聘更无须经公开的考试、甄选程序，而是按各机关长官的意志决定，或由基层部门主管提名报上一级长官任命。上述种种因素可能引致各行政部门在人事方面存在山头主义、非正式组织和裙带关系。而这些弊端又可能引致机构内部矛盾加剧，士气低落、权责不清、效率下降、贪污渎职等问题。由于机构内部膨胀过急，又可能引致训练不足、质量下降、纪律松散、办公设施及后勤供应匮乏等问题。在管理学上有一个著名的R．B．苛希纳公式指出，若实际管理人员比最佳人数多三倍，时间就要多花两倍，成本要多花六倍。这种多花时间和成本的现象在澳门是显而易见的。长期以来，澳门居民在办理出生或物业登记、申领牌照或证件、进行民事诉讼等方面，耗费时间太长（甚至办理一件事情等候超过一年也不足为奇），相信最重要的原因是有些部门存在敷衍塞责的陋习。不少政府机构在制定和执行决策方面也是过于缓慢的。例如的士同业在波斯湾战争之前要求加价，等候了差不多一年，当局才作出了决定。黑沙环桔汉新村兴建街市的计划，自正式公布之后五年仍然未能动工。免费教育的计划在1983年已经提出，至今仍然实施无期。按照组织行为学的基本原理，当管理者的下属数量过多时，他的注意力、记忆力、体力及其他能量都将会支持不来，从而很难成功地对下属的工作表现施加控制。因此，组织行为学的很多学者认为，管理者最理想的下属人数为3-6人，若超过此数，便会产生控制幅度( span of control)过大的困难，一则员工内部容易产生支离派系，二则个别员工的参与程度将会减少。①近年澳门官僚系统的横向分化( horizontal differentiation)、直向分化(vertical differentiation)和地域分化（spatial differentiation）都有加剧，势必令内部的协调、控制和沟通增加困难，较易造成信息扭曲，权威失位等弊端，并可能造成内部凝聚力减低，“中央”乃至基层的管理权力和效能受到削①据高尚仁、伍锡康合著的《组织行为学》一书第128页所载公式（当Ⅳ趋近于10时，C值可达5210），N是直接受管理人员所督导的成员数目，C表示行政上所有可能的直接关系。当成员超过五名时，C的数目会急剧地上升；当N增加至6时，C 值会由100增加至222；当Ⅳ趋近于10时，c值可达521。接触的强度是依据级数速度累进的，故此增加了有效督导的困难性。 425

澳门人文社会科学研究文选·行政卷弱，因而令政府工作的绩效下降。谢高桥甚至在《社会学》一书中引罗马帝国的崩溃为例证提出警告说：“（科层组织）扩展的倾向有时会导致正式组织( formal organization)的瓦解。”这个道理看来是很值得重视的。八结语综上所述，澳门积存下来的官冗问题，对于公共财政和吏治两方面的危害都是不容忽视的。尤其值得忧虑的是，这个问题发生在澳门的过渡期，可能窒碍政权转移和社会进步所需要的动力，阻碍“三化”特别是公务员本地化的正常推行，不利于社会的稳定和居民的整体利益。官冗之患正如人体的肿瘤一样，必须及早发现，及早治理。我认为，反贪污暨反行政违法性高级专员公署、立法会和行政当局应当采取配合行动，从完善相应法制着手，检查和遏制政府中官署架构叠床架屋、人员委任逾制超额的现象，尤其要极力减省招聘不熟悉澳门语言和环境的外地人员，逐步安排他们在合约期限届满之后返回原居地。目前，官僚系统的幕僚组织( staff organization)有些只需要几个人至十来个人工作，却成立厅，甚至司级的单位，这样势必造成官多兵少，多支薪俸，易于藏纳冗员的弊端，看来很有必要加以整顿。但有些直线组织( Line organization)的人员既已增加，则需要明确分工，补充策援人员，以便加强督导，提高工作效率。那些没有必要继续存在的政府部门就应当撤销或私营化。例如，据政府船坞厂长施利华1992年2月28日对记者称，该船坞的造船部门现时造船的成本比从香港或中国内地购买同类型船只的价钱还要高①，但政府当局仍继续向这个部门订购水警轮。这种违反经济原则的做法，是否妥当？香港在经济上有今日的成就，与香港政府推行一套优良的公务员制度有关②，澳门在这方面很有必要借鉴。由于现在公务员人数已经很多，澳门①详见《澳门日报》，1992年2月29日。②1993年5月10日香港《明报》所载冯世英的文章指出：“现在香港在经济上有如此杰出的成就，除了港人努力之外，我相信与七十年代中期香港政府下决心打击贪污及推动一套优良的公务员制度有关。” 426

澳门官冗问题的成因、发展和影响应该正式设立类似香港铨叙科的机构，统一负责公务员的管理、训练和任免，严格控制招聘公务员的质量和数量。这样一则可节省政府部门各自招人、各自培训的人力物力，二则由于公务员能力的提高加上电脑等科技产品的应用，就可以相应减少招聘公务员的数量，同时减轻一般人员对于督导的依赖。政府亦应当考虑对其他一些过于分散的部门实行集权管理，把每一独立部门所需要的专家集中起来成立智囊团，这样可以在更大范围内使用人才，节省人力方面的开支。例如吴志良所著《澳门公共行政如何与基本法衔接》一文指出，澳门各司法机关都有自己独立的电脑（资讯）部门，软、硬件皆不统一兼容，造成人力、财力资源的浪费，这种职能重叠的现象应当避免。现在香港政府对公务员人数的增加幅度实行严格控制，规定一般情况下每年不超过2.5%，这是值得澳门政府效法的。在目前阶段，控制公务员增加幅度而不直接裁员（解雇非定期委任人员），是纾解澳门官冗问题最适当的方法，其理由除因为本地公务员实际上都属终身职位之外，亦与澳门过渡期的现实有关——预料在1999年前后将有部分澳门公务员离开澳门。①因此，倘能有计划、有步骤地完善人事制度和做好人事工作，1999年前后是纾解澳门官冗问题的好时机。我坚信，要使澳门社会健康发展，就必须改革和完善澳门的公务员制度，如要改革和完善澳门的公务员制度，则必须从防治官冗人手。这是澳门现实中一个关系重大、影响深远的问题。参考文献 1．何博传：《山坳上的中国》，香港，三联书店（香港）有限公司，1990。2．吴志良：《澳门政治制度》，澳门，澳门公共行政管理学会，1993。3．高尚仁、伍锡康：《组织行为学》，台北，三民书局，1988。4．杨允中：《澳门与现代经济增长》，澳门，澳门经济学会，1992。①据《华侨报》1993 年3 月24 日报道，政务司黎祖智在葡国表示，在1999年将有接近半数澳门公务员转回葡国。又据公职人员协会于 1992 年的问卷调查结果，在收回的1420份问卷中，有36%将会在1999年后离澳，有28%希望纳入葡国公务员编制。 427

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 5．傅肃良：《各国人事制度》，台北，三民书局，1986。6．谢高桥：《社会学》，台北，巨流图书公司，1982。7．缪鸿等编《澳门》，广州，中山大学出版社，1988。8．聂振光：《香港公务员制度》，香港，中华书局（香港）有限公司，1991。9．澳门行政暨公职司：《行政》杂志，多期。10．澳门行政暨公职司：《澳门公共行政人力资源》，1991年期及1992年期。（原载黄汉强、冯少荣主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第2期，1994年9月） 428

澳门公务员系统结构初熊继宁*一组织的层次和“政治一技术”1557年葡萄牙人占据澳门以来的历史，被史学研究称作“在中国历史上独一无二，世界上也绝无仅有”的“奇特的发展演变过程”。①所谓“奇特”，一是在古代，没有任何协议的情形下，葡萄牙人竟然神话般地在“普天之下，莫非王土”的天朝土地上定居下来，“筑石建城，雄踞海畔若一国”，自治长达300年之久；二是在现代，当中国较为富强之后，十分宽容地允许葡萄牙人在澳门建立的制度，继续存在50年不变。事实上，如果历史上的“奇特”，是葡人的“以柔克刚”的策略和中国官府的腐败使然的话，那么，现代的“奇特”，则是中华人民共和国立国之初的国际环境和第一代领导人的战略考虑的产物。然而，最令研究者惊讶和感兴趣的却是，当它回归祖国之后，其制度如何仍然保持50年不变。澳门的发展演变、平稳过渡、顺利回归及将来稳定和繁荣的保持，都和澳门的公务人员息息相关。而澳门的公务人员制度，也恰恰是中葡双方联合声明中声称保持不变，并被《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》②（以下简称《澳门基本法》）以法律形式所肯定的内容之一。不过，值得注意的是，澳门的公务人员制度并不是西方典型意义上的“公务员制*中国政法大学比较法研究所教授，中国政法大学法学博士。①吴志良：《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1998，第3页。②《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，1993年3月31日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议通过。 429

澳门人文社会科学研究文选·行政卷度”，而是在殖民条件下的一种“畸变形态”。无论如何，一种制度能够被另一大相径庭的制度所吸纳，毕竟有其制度上的合理性和可认同性。如果我们的研究不仅侧重于政治的角度，而且从技术的角度，并在组织系统的层面上去研究，那么，我们不仅将会获得更多关于澳门公务人员制度的信息，而且还会对港、澳、台地区政府及其公务人员系统与中华人民共和国政府及其公务人员系统的耦合，也取得深一层的认识。二系统定义和研究框架从组织系统的层面进行研究，我们首先需要对澳门公务员系统进行定义，并建立相应的研究框架。（一）系统的定义所谓系统是指能与其环境划分明确界限的由两个或两个以上相互依存的部分组成的有组织的整体。以往关于澳门公务人员系统的传统定义只是在人员层面。广义的公务人员指一切为澳门行政当局提供劳务的人员。从法律关系方面，包括受公职法律制度约束的人员和受司法约束的人员。从人员编制方面，包括编制内人员和非编制人员。其中，编制内人员包括：临时委任人员、确定委任人员、（编制内）定期委任人员和（编制内）散位人员非编制人员包括：（编制外）合同人员、（非编制）定期委任人员、散位合同人员（包括附期限合同人员和不附期限合同人员）。①从《澳门公共行政工作人员通则》适用范围方面，包括公务员、服务人员和散工。②狭义的公务人员，从法律关系方面，仅指公职法律制度约束的人员。从人员编制方面，包括编制人员中的“确定委任人员”、（编制内）定期委任人员、（非编制）定期委任人员。而不包括编制内临时委任人员、（编制内）散位人员、（编制外）合同人员、散位合同人员（包括附期限合同人员和不附期①黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第26-27页。②法令第87/89/M号，12月21日（经法令第37/91/M号、第1/92/M号、第70/92/M号、第80/92/M号以及法律第11/92/M号予以修订），第2条第1款。 430

澳门公务员系统结构初探限合同人员）。从《澳门公共行政工作人员通则》①适用范围方面，只包括公务员而不包括服务人员和散工。与传统定义不同的是，我们关于澳门地区公务员系统的定义，包括“人员”和“组织系统”两个层面，而公务员系统，是指澳门地区行政当局，以委任方式赋予公务员资格人员的组织系统。在人员层面上，这一系统主要是指狭义上的公务员。其边界界定谋求法律关系、人员编制、《澳门公共行政工作人员通则》适用范围三方面的统一.澳门地区公务员指《澳门公共行政工作人员通则》第2条第2款所规定的，受公职法律制度约束的“公务员”，包括编制内人员中的“确定委任人员”、（编制内）定期委任人员、（非编制）定期委任人员。在组织系统层面上，澳门地区公务员系统主要包括：目标分系统、技术分系统、结构分系统和管理分系统所构成的有机整体。（二）研究的框架从组织结构的角度对澳门公务人员系统进行研究，本文将利用在香港地区公务员制度与中华人民共和国公务员制度比较研究中确立的框架。②该框架表明：环境对于组织系统的目标形成、技术的采用、内部结构安排和管理系统的特征等方面都有着直接的影响。因此当我们对澳门公务人员系统进行组织研究时，首先要从环境人手，而不是去分析组织内部的各个系统。“第一步只是要走向这个组织的更高一层，研究这个系统对超系统（它是系统的一部分）的依存关系，因为这个超系统将限定从属系统的行为变化。”③正式组织是为了特定目的而人为制造的社会系统。组织要适应环境的要求，满足于内部参与者的需要，并有其自身追求的目标。因此，社会组织的目标一般都不是单一的，而是一个多目标构成的目标系统。组织中的①法令第87/89/M号，12月21日（经法令第37/91/M号第1/92/M号、第70/92/M号、第80/92/M号以及法律第11/92/M号予以修订）。②熊继宁：《异出而同名——香港地区公务员制度与中华人民共和国国家公务员制度比较研究》，载《经济管理文摘》，国家经济体制改革委员会《经济管理文摘》杂志社，第23期，总第209期，1997，第32- 40页。③D ．卡茨、R．L，卡恩：《组织的社会心理学》（第二版），纽约，约翰，威利文父子公司，1978，第69页。转引自弗里蒙特．E.卡斯特、詹姆斯．E.罗森茨韦克著《组织与管理:系统方法与权变方法》，李柱流等译，北京，中国社会科学出版社，1985，第149页。 431

澳门人文社会科学研究文选·行政卷技术是以组织在实现组织目标，完成组织任务时所使用的知识与设备为基础的。技术系统就是为了达到确定的目标而对于知识的组织与应用。它包括两个方面的内容：一是具有物质表象的工具与机器；二是在解决和获取某种所期望的结果时而使用的智力技巧和方法。管理组织中其他分系统的协调统一至关重要。澳门公务人员管理分系统在处理系统和环境之间的交换，确立组织目标，采用管理技术，设计组织结构和实施控制过程等方面起着中枢作用。同时，它也受到环境分系统、目标分系统、技术分系统和结构分系统的影响和制约。三环境分系统影响澳门地区公务员系统的环境主要表现在文化特征、政治特征、经济特征和法制特征等主要方面。（一）文化特征文化特征主要指澳门地区公务员系统形成的历史背景、意识形态、价值观、社会准则等方面的因素所形成的特征。与英国占领香港的过程不同，葡萄牙对澳门的占领是一个漫长的渐变过程。这一过程经历了：“请予方便”、 “聚居成村”、 “定居经商”、 “单方宣布为‘自由港”、“武装占领”、《中葡友好通商条约》、“宣布‘海外行省¨’、“葡管地区”及“过渡时期”等阶段。占领的方式上，采用或通过了 “贿赂朝廷命官”、 “交纳地租商税”、 “乘中英鸦片战争之机发难”、 “停租一武装抢关”、“谈判”、“海外省组织”、“国内革命”等多种方式。如以到1999年计，则葡人在澳门的占领共长达446年（见图1）。图1 葡萄牙占领管治澳门的过程在漫长的岁月里，弹丸之地的澳门，历经中葡双方最高层的斗争，充 432

澳门公务员系统结构初探满着中西文化的角力，显现了中葡两国内部的政治、经济状况的变化，反映了综合国力的消长。澳门所经历的从明、清、民国至今将近450年的历史，被视为16世纪海上“丝绸之路”的拓展，而澳门本身也是海上“丝绸之路”的重要据点，是明朝最早开放的“特区或租界”、远东最早的传教中心、南中国最早的中西文化交汇点，还是近代史上中国民主先驱者吸收西方思想、传播革命理想的摇篮。①在来自中国、东南亚、印度及非洲等多元化的人口组合中，华人群体和葡人群体是澳门社会的两大主体。华人占澳门人口的97%。在多元化人口组合基础上澳门形成了“文化多元化”的特征。环境系统中的文化特征，对澳门公务员系统的目标系统、技术系统、管理系统以及诸如官方语言使用等具体问题，都产生了重要的影响。（二）政治特征澳门既非属他国的殖民地，亦非一个独立的城市国家，而是葡管中国领土。主权和治权的完全分离，决定了澳门特殊的法律地位和政治特征。总督不是由人民推举也无须向立法会负责，且立法会也非100%的民意代表机构。因此，有关研究认为：“不能简单地用西方民主制度的模式——三权分立理论来分析澳门的权力结构和组织。”②澳门仅是一个公权法人。在不抵触《葡萄牙共和国宪法》和《澳门组织章程》的原则下，享有行政、经济、财政及立法自治权。澳门的政治发展分四条线索：中葡最高领导层之间的斗争；葡萄牙殖民统治者与当地人民之间的斗争；澳门葡人官员与中国地方官员之间的斗争；立法会、总督和大法官之间的斗争。上述四方面的斗争，不仅构成了澳门政治行政制度变迁的主要动因，而且直接决定着澳门公务员的性质、制度形式及其变迁。（三）经济特征澳门属于海岛性外向型资本主义自由经济。它是拥有数百年历史的自由①魏美昌：《澳门纵谈》，澳门，澳门基金会，1994，第155页。②吴志良：《澳门政治制度沿革、现状和展望》，澳门，澳门公共行政管理学会，1993，第14页。 433

澳门人文社会科学研究文选·行政卷港，具有单独关税地区的地位。澳门以其特殊地位，尤其是借助葡萄牙同欧共体的特殊关系，享受多种优惠条件。从1991年起，欧共体已超过美国而成为澳门第一出口市场，占澳门出口总产值的38.2%。①虽然，澳门在市场竞争日益激烈的情况下，出现了制造业萎缩，劳动密集型企业穷途末路的情况，但是，博彩业仍是一枝独秀，航运、旅游是澳门的产业支柱。中国内地的改革开放更给澳门带来了新的发展契机，澳门目前正处于经济转型期。数百年来，澳门与内地经济相互依赖，是澳门特殊地位及政治法律制度发展演变的基础。1999年澳门回归之后，包括公务员制度在内的政治行政法律制度保持基本不变，是其原有的社会经济制度不变的客观要求。（四）法制特征澳门是资本主义经济较发达地区，为了适应经济的发展，建立了比较健全的法律制度，这些法律和法律制度，被认为是“澳门资本主义制度的重要特征之一”。②由于历史的原因，澳门的现行法律和法律制度呈现出葡萄牙“海外属地”的法律特征③，在法律的渊源上表现为法律和司法的多轨制。法律渊源的范围包括葡萄牙宪法和法律中适用于澳门的部分；澳门总督和立法会的立法；一般国际法与法源条约以及中国封建王朝的立法。在效力等级上④，适用于澳门地区的葡萄牙宪法规范处于最高层次，依次为一般国际法及法源条约；《澳门组织章程》和效力高于澳门地区所制定法律的葡萄牙法律；澳门立法会法律与总督的法令；形式为训令的行政规章；形式为批示的行政规章；及地方自治团体、行政公益法人与被特许实体所制定的行政规章。尽管葡王玛利亚(D. Maria I)1783年颁布的《王室制诰》，被说成是葡国对澳门主张主权、实行殖民统治之始⑤，但其内容中主张的，只是中国①魏美昌：《澳门纵谈》，澳门，澳门基金会，1994，第101页。②杨静辉、李祥琴：《港澳基本法比较研究》，北京，北京大学出版社，1997，第100页。③叶士朋：《澳门法制史概论》，澳门，澳门基金会，1996，第4页。④黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第106页；澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。⑤黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第17页；黄显辉：《澳门政治体制与法渊源》，东方葡萄牙学会( IPOR)赞助，1992，第13页及注5。 434

澳门公务员系统结构初探 “前朝皇帝同意给予葡萄牙据点的全部特权、豁免及自由”。①虽然1822年葡萄牙宪法第20条规定了“澳门是葡萄牙领土的一部分”②，但是，葡萄牙据以统治澳门的法律文件，却是1887年（光绪十三年）《中葡和好通商条约》。该条约显示，葡萄牙“永居、管理澳门”是经过“大清国应允无疑”。其条件是：“未经大清国首肯，大西洋国永不得将澳门让与他国。”③由此看来，澳门主权并没有丧失。条约的标的只是“治权”——“居住权”、“管理权”。葡萄牙宪法的领土要求只是毫无意义的“一相情愿”。但是，这种“一相情愿”的领土要求，却屡屡出现在葡萄牙宪法和宪法性文件中，如1933年的《殖民地条例》、《宪法》和《葡萄牙殖民帝国组织法》。这种执著的领土要求，不仅影响着澳门的最高管理机关立法会和总督之间权力的分配及其与公务员的关系，而且直接决定了澳门公务员适用葡萄牙的海外殖民地公务员编制。1951年葡萄牙的宪法修改，竟然将澳门规定为葡萄牙的“海外省”。然而，戏剧性的变化发生于1974年4月25日葡萄牙的“石竹花革命”之后。新的宪法和新的《澳门组织章程》将澳门规定为一个“公法人”。“公法人”享有行政、财政及立法自治权，但是，其权利的行使不得与《葡萄牙宪法》、《澳门组织章程》相抵触。实质性的变化则源于1976年4月2日《葡萄牙宪法》第5条第4款的规定。它消灭了被以前的葡萄牙宪法强加于澳门的殖民地地位，仅将其规定为一个葡萄牙暂时管治地区。1988年1月15日葡萄牙国会批准了1987年中葡双方联合签署的中葡联合声明：1999 年12月20日，中华人民共和国将恢复对澳门行使主权。1989年的修宪，废除了1976年《葡萄牙宪法》第5条第4款。其目的是强调“过渡期内葡萄牙暂管的合法性”。增加的内容为： “澳门仍受葡萄牙行政管理时，由适合其特别情况之通则约束。”葡萄牙宪法中涉及澳门的部分，以及新《澳门组织章程》是澳门地区政治法律制度以及公务员制度的母法。①《王室制诰》，转引自吴志良《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》附录五，澳门，澳门成人教育学会，1998，第386页。②黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第17页；澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。③《中葡和好通商条约》，转引自吴志良《生存之道——论澳门政治制度与政治发展》附录六，澳门，澳门成人教育学会，1998，第398页。 435

澳门人文社会科学研究文选·行政卷新《澳门组织章程》①规定了澳门的法律地位、管理架构、司法组织、财政体制以及行政机关和公务人员编制：澳门地区的法律地位“为一公法人”，“享有行政、经济、财政、立法及司法自治权”；但其约束条件是“在不抵触共和国宪法与本章程的原则，以及在尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下”。管理架构为总督与立法会并立，总督与立法会共有立法职能；总督是葡萄牙共和国机关（除法院外）在澳门地区的代表，执行职能由总督独占。澳门地区拥有“享有自治，并适应澳门特征”的司法组织，但是，“属本地编制之司法官职位，得由共和国编制的司法官以定期委任制度填补”。财政体制为“澳门地区有本身的资产及负债，根据法律规定须对其行为及合同所引致的债务与义务负责”；但是，总督独揽财政大权，“总督有处置其财产与收入的权限”， “根据法律规定，预算册及每年编制应由总督命令施行”；葡萄牙和澳门地区根据法律规定的范围，共同负担澳门地区的支出。“澳门公共机关为当地专属机构，得成为有或无法律人格的自治实体”，“公共机关的人员，不论职级概隶属澳门地区本身的编制，只受其所属机关的约束及监督”。由上述法律规定可见，澳门公务员系统就是在这块奇异的葡管中国地区上的奇特组织中，作为葡萄牙代表的总督执行职能的延伸。其具体的组织及运行规则，主要是《澳门领导及主管人员通则》②、《澳门公共行政工作人员通则》③以及其他法律文件。四目标分系统我们以澳门地区公务员系统为目标的分析从四个层次进行：一是环境赋予系统的目标；二是系统自身的目标；三是系统角色目标；四是角色承担者的目标。四个层次的目标是相互影响、相互依赖的。①法律第1/76号，2月17日（经法律第53/79/M号、第13/90/M号、第23 - A/96号修订并经《澳门政府公报》重新刊登）。②法令第85/89/M号，12月21日（经法令第37/91/M号、第70/92/M号修改后之文本）。③法令第87/89/M号，12月21日（经法令第37/91/M号、第1/92/M号、第70/92/M号、第80/92/M号以及法律第11/92/M号修改后之文本）。 436

澳门公务员系统结构初探（一）环境赋予系统的目标：实现葡萄牙对澳门地区的“管治权”公务员系统是国家机器中的一个系统。现代系统理论中关于“手段一目的链”的研究认为，子系统的目标是由其作为完成系统总目标的手段的要求决定的。澳门地区政府实质上是葡萄牙政府在海外的延伸，所以澳门地区公务员系统可以说是葡萄牙进行殖民统治的工具。根据《澳门组织章程》的规定，澳门地区为一公法人，其在行政、经济、财政、立法及司法等方面的自治权是受严格的限制的。其限制条件是：“在不抵触（葡萄牙）共和国宪法澳门组织章程的原则以及在尊重两者所定的权利自由与保障的情况下，享有自治权。”①澳门地区的管理机关②为总督及立法会，配合总督运作的尚有咨询会。立法职能由立法会和总督共享。执行职能由总督独占，并由公务员系统中的“各政务司辅助”。总督不是由人民推举，也无须向立法会负责。其权力来源于葡萄牙共和国总统的授权，由葡萄牙共和国总统任命。总督是葡萄牙共和国机关（除法院外）在澳门地区的代表。③在政治上总督向葡萄牙共和国总统负责。④立法会并不是100%的民意代表机构。其23名委员的组成方式：七名委员由总督任命；八名委员以直接和普选产生；八名委员以间接选举产生。⑤咨询会委员组成方式：五名为总督任命的委员，五名为选任的委员。五名选任委员中，两名由市政厅选出，三名由本地区社会利益的代表选出。⑥立法会、咨询会委员组成方式的设计，都是为了保证总督所代表的葡萄牙共和国管治权（除法院外）在澳门地区顺利实现。因此，澳门地区的主权既非为人民拥有，亦非由人民行使。而作为政府执行系统的公务员系统不仅不体现民主的要求，而且环境赋予它的目标是：实现葡萄牙对澳门①《澳门组织章程》（经法律第53/79/M号、13/90/M号、第23 - A/96号修订并经《澳门政府公报》重新刊登），第2条。②《澳门组织章程》，第4条、第5条、第6条。③《澳门组织章程》，第7条。④《澳门组织章程》，第20条。⑤《澳门组织章程》，第21条。⑥澳门法令第51/91/M号，10月15日，第1条。 437

澳门人文社会科学研究文选·行政卷地区的“管治权”。关于澳门行政机关的一般规定指出：“创建、重组或者撤销公共机关以及修正有关人员编制是总督的职权。”①而总督所“创建、重组的公共机关”，执行行政职能本身，就是“赋予总督的执行职能”、“执行职能范围内总督的职权”。②辅助总督履行“执行职能”的政务司， “由总督提请共和国总统任免，并由总督授予职权”。③这一目标既有别于其宗主国政治环境赋予公务员系统的目标，也异于其他西方民主制国家政治环境赋予公务员系统的目标。但是，它却与香港公务员系统环境所赋予的目标相近。（二）系统目标：“亲民一效率”为了实现环境赋予系统的目标，澳门地区公务员系统的目标主要是“亲民”和“效率”。④消除过度的官僚化，提高工作效率，是现代公共行政组织的共同目标，也是澳门地区公务员系统的目标。但是非民主的、殖民统治执行工具的澳门公务员系统的目标中包含“亲民”的内容。所谓“效率”主要指“用最低的成本或代价，换取最大的利润或生产品，使行政机关的任务能彻底完成，亦即以最经济的手段，获致最大的效果”。⑤要达到这一目标，就要在公务员系统中“在人的方面发挥每一个人的最大潜力，使其成为一个有效的人；在事务方面，要使各项事务没有丝毫浪费”。但是，在一个实行殖民统治的社会中，仅有政府和公务员单方面的“官”方努力是不够的，还需要消除被统治管理者的反抗，争取“民”间的合作。为了实现上述目的，澳门政府在有关法律中规定， “在各部门的结构、各部门的运作和人事制度”三个领域，政府在短期和中期实现“加强工作①澳门法令第85/84/M号，8月11日，非正式文本，第12条。②“经济协调政务司”澳门训令第84/91/M号，5月20日，非正式译本；经训令第132/91/M号及第93/94/M号修改之后之文本，第1条和第2条。③《澳门组织章程》，第19条，第1款。④澳门法令第85/84/M号，8月Ⅱ1H，非正式文本，前言。⑤黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第164页，澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。 438

澳门公务员系统结阀初探手段和改善与被管理者的关系”①两大目标。1994年7月18日颁布的《澳门行政程序法典》，在关于公务员系统的目标规定中，又明确把“亲民”作为目的，与建立架构及运作中的“非官僚化”相联系，作为保证“效率”目标实现的手段。《澳门行政程序法典》规定：“行政当局应以使部门亲民为目的，且以非官僚化之方式，建立架构及运作，借此确保其能快捷、以经济方式及有效率作出决定。”②系统目标不仅对目标系统中的角色目标，而且对公务员组织的其他子系统的特征，起着主要的影响和制约作用。（三）角色目标：“忠诚一服从”系统是由元素及其结构（元素间的稳定关系）构成的。澳门地区公务员系统的元素，就是各自系统中的角色。系统整体性要求系统的角色目标和系统目标应该是互补的。与环境赋予系统的目标相适应，澳门地区公务员系统的角色目标是“忠诚一服从”。《澳门公共行政工作人员通则》③要求： “在职公务员及服务人员只为公共利益服务，应以庄重的方式从事活动”，其目的是“从而为行政当局的声誉作出贡献”。该通则关于在职公务员及服务人员的一般义务规定虽然有八项：“无私、热心、服从、忠诚、保密、有礼、勤谨、守时”，但是，其中“服从”和“忠诚”居于核心地位。所谓“忠诚”是“指以工作和公共利益为重，依上级指示任职”。④而最高的“上级”就是总督，以下各级都是总督职能或职能权的体现；总督则是葡萄牙共和国机关（除法院外）在澳门地区的代表。⑤最大的“公共利益”就是实现葡萄牙对澳门地区的“管治权”，所有工作都要为实现这一利益服务。这一义务要求与环境赋予系统的目标相衔接。所谓“服从”是“指接受和遵守其合法上级为工作目的及以法定方式①澳门法令第85/84/M号，8月l1日，非正式文本，前言部分。②《澳门行政程序法典》，第10条。见《澳门法律汇编》编委会《澳门法律汇编》，北京，中国社会科学出版社，1996。③《澳门公共行政工作人员通则》，第279条。④《澳门公共行政工作人员通则》，第279条，第6款。⑤《澳门公共行政工作人员通则》，第7条。 439

澳门人文社会科学研究文选·行政卷发出命令”。①只有这样，才能“用最低的成本或代价，换取最大的利润或生产品，使行政机关的任务能彻底完成。亦即最经济的手段，获致最大效果”。②这一义务与系统目标相衔接。其他六项义务都是为了实现“忠诚一服从”的角色目标，“从而为行政当局的声誉作出贡献”。为了按照“忠诚一服从”的目标塑造公务员角色，从其就职时起就要作如下宣誓：“谨以本人的名义，郑重声明，尽忠职守。”（四）角色承担者目标与冲突和组织调控澳门地区公务员系统中的“角色”是由有血有肉的自然人来担当的。自然人既具有自然属性，又具有社会属性，其目标和其个人需求直接相关。A．H．马斯洛的需求层次理论，把人的需求分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五种。这五种需求彼此相关，并按等级排序。③生理和安全的需求属于自然的生理的低层次需求，社交、尊重和自我实现的需求属于社会心理的高层次需求。自然的和社会心理的不同层次需求是否得到满足，决定着人们的动机安排。在一定时间里，具有最大力量的需求决定着人的行为目标。马克思主义认为人的本质，在其现实性上，是一切社会关系的总和。④人的需求和目标是由其生活于其中的物质生活条件决定的。澳门地区多种意识形态、宗教信仰、价值观和社会准则并存的环镜，使每一个人的具体物质生活条件千差万别，因此，澳门公务员角色担当者的个人目标也是千差万别的。澳门地区公务员系统的目标系统中，不同层次的目标之间有时会发生冲突。组织设计的任务就是要使环境对系统的目标要求、系统自身的目标、角色目标和角色承担者的目标协调一致。现代组织调控技术的关键在于，运用科学调控技术使角色承担者的目标和角色目标协调一致，为实现角色①《澳门公共行政工作人员通则》，第5款。②黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第164页；澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。③J．P．查普林、T．S．克拉威克：《心理学的体系和理论》（下册），林方译，北京，商务印书馆，1984，第102页。④《马克思恩格斯选集》，第1卷，第18页。 440

澳门公务员系统结构初探目标服务。五技术分系统组织中的技术是以组织在实现组织目标、完成组织任务时所使用的知识与设备为基础的。技术系统就是为了达到确定的目标对于知识的组织与应用。由于澳门公务员目标系统中目标的多元化，决定了技术系统中技术使用的多元化。我们重点考察澳门公务人员技术系统中的“政治技术”、“管理技术”和“人员编制技术”。（一）政治技术为了实现环境赋予系统的目标——实现葡萄牙对澳门地区的“管治权”，葡萄牙对澳门公务人员技术系统的组织设计，使用了“最高管理机构环境化”技术；在对其组织管理中，运用了“职权跨界一分层”技术以及具有法制特征的“授权一转授权”技术。1． “最高管理机构环境化”“管理机构内在化”是社会自组织系统的特征之一。“最高管理机构环境化”技术的要点则是：运用政治技术，将系统原有的最高管理机构地位“次化”，作用“弱化”；同时，强加了一个外在的“控制器”作为其最高管理机构，并将其置于原有系统之外——环境之中；通过政治、法律及军事手段保持外在控制的有效性。最高管理机构的“环境化”技术是对原有系统保持控制的有效措施。澳门社会政治法律自组织过程中，最初产生过一个被后人称为“议事会”的组织。这一组织曾经是最高管理机构，被誉为“首个东方民主共和体”。①由于这一组织与葡萄牙对澳门地区的“管治权”的目标相悖，经过长期的斗争和演变，葡萄牙统治者将其地位“次”化和弱化，同时，将葡国最高统治者设计为最高管理机构，从而使澳门的最高管理机构置于澳门之外。 ______________________ ① 欧米连度·利萨 (Almerindo Lessa)：《首个东方民主共和体的历史和人民》，澳门，澳门政府印刷署，1974年，第12页；转引自萧伟华著《澳门宪法历史研究资料(1820—1974)》，澳门，澳门法律翻译办公室、澳门法律公共行政翻译学会， 1997，第 2 页。另见吴志良《生存之道二一论澳门政治制度与政治发展》，澳门，澳门成人教育学会，1998，第49页。 441

澳门人文社会科学研究文选•行政卷 2．“职权跨界一分层”由于“最高管理机构环境化”技术的运用，最高管理机构不在系统之中，而在其环境之中，就需要解决系统和环境之间的“跨界联系”问题，以及跨界物和系统之间的连接层的问题。“职权跨界一分层”技术，设计“总督”这一“跨界插销”连接外在最高管理机构和澳门公务员系统；并在公务人员系统中设计了“官”和“从属人员”两个层次，在官中区分出领导和主管层，“政务官层”作为与“跨界插销”总督的连接部。3．“授权一转授权”外在最高管理机构与系统之内的各层次的权力，如何获得和传递，是社会控制系统中控制的“合法性”和“稳定性”的要求。“授权一转授权”技术，将从葡国总统对澳门的所谓“管治权”，经总督、政务官、主管官，传至从属人员，并通过立法使其合法化、稳定化。政治技术的选用及其特征，对澳门公务员系统的职权结构的形成产生决定性的影响。（二）管理技术任何对人的营运技术的形成和使用，都是以对人某种基本假设为前提的。澳门公务员技术系统对人的基本假设和技术知识背景，与中华人民共和国国家公务员技术系统相异，与香港地区公务员技术系统假设相同。①澳门地区公务员技术系统，对系统角色承担者的基本假设是“经济人”而不是“政治一道德人”。②这个假设是暗含在其使用科学管理的技术中。1．基本假设——“经济人”所谓“经济人”是传统科学管理理论和经济理论对人的一种假设。“经济人”在行动过程中既具有“经济”特征，同时也具有“理性”。这种人具有完备或丰富的环境知识，具备有条理的稳定的偏好体系，拥有很强的计算能 _____________________ ① 熊继宁：《异出而同名——香港地区公务员制度与中华人民共和国国家公务员制度比较研究》，载《经济管理文摘》，国家经济体制改革委员会《经济管理文摘》杂志社，第23期，总第209期，1997，第32- 40页。② 熊继宁：《异出而同名——香港地区公务员制度与中华人民共和国国家公务员制度比较研究》，载《经济管理文摘》，国家经济体制改革委员会《经济管理文摘》杂志社，第23期，总第209期，1997，第32 - 40页。 442

澳门公务员系统结构初探力。依靠这些知识和技能，他能计算出其备选方案中的哪一个可以达到其偏好尺度上的最高点。①“经济人”的假设是使用传统科学管理技术的前提。2．技术知识背景不同的角色承担者假设，需要不同的角色控制技术，不同的角色控制是以不同的管理知识为背景的。澳门地区对公职人员的管理实行的是公务员制度。从技术的角度来看，西方公务员制度本身就是一个技术系统。这不仅意味着公务员制度是一种人事管理技术，而且这项制度的产生、发展和完善是与产生于19世纪和20世纪的组织管理知识体系紧密联系的。这些知识通过葡萄牙行政学者的吸收和立法实践传播于澳门，成为政府人事行政管理的知识背景。这些知识包括：公务机关中与人员有关的制度、政策及管理方法；如何使机关中的人力资源达到最优利用的知识；机关完成使命时不可缺少的要件；追求人尽其才的具体学问。②这些知识在澳门的传播，促进了澳门公务员系统的技术更新和制度改革。由于澳门地区公务员技术系统对公务员角色承担者的理论假设和管理的知识背景，其采用的角色调控技术，主要是科学管理方法、行为科学技术和管理科学的方法。通过上述方法所产生的“激励”，使“经济人”的行为符合角色规范的要求，实现角色承担者的目标与公务员目标系统中其他目标的统一，主要是通过人员编制技术来实现。（三）人员编制技术澳门地区公务员系统的具体人事管理技术，可以称作人员编制技术。澳门地区公务员系统的人员编制，是由行政当局为政府机关或部门设置的一系列常设职位。在人员编制中采用了职位分类技术，职位分类技术的核心，就是运用科学管理技术使各种不同类型的公务员明确其工作角色、担当角色所需的资格以及担当者与奖酬者之间的一种正比关系③，从而产生 ___________________ ① 赫伯特•西蒙：《现代决策理论的基石》，杨砾、徐立译，北京，北京经济学院出版社，1989，第7页。② 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第50页。③ 美国文官委员会辑录《联邦职务分类方案的结构》，载《国外政治学参考资料》，1984年第2期，第45页；曹志主编《各国公职人员分类制度》，北京，中国劳动出版社，1990，第112、692- 700页；张金鉴：《人事行政学》，台北，三民书局，1985，第130-142页。 443

澳门人文社会科学研究文选•行政卷有效的激励，保证整个公务员系统的效率。职位分类还是一种与法律有关的技术。因此，这是一种科学管理技术与法律调控技术相结合的现代管理方法。澳门地区公务员系统的人员编制需要通过法律制定，并采用“立法会制定的法律、总督的法令或行政当局的训令或批示”等法律的形式，人员编制的设立和增减都必须依法进行。澳门地区公务员系统人员编制的具体技术是“职程技术”。它包括：人员组别的设置、职层的设置、职位及职程设置、职位数目设置等多项技术的综合。运用职程技术进行人员编制形成了澳门地区公务员系统的职程制度，现行的澳门地区公务员系统的职程制度也是职程技术不断改进的产物。原澳门地区行政当局职程制度分载于多个法规内。因缺少设立及组织标准的一般总纲规范，而形成一个不协调的体系，从而成为与灵活及有效的人事管理相悖的“严重障碍”， “并引发出诸多的不平等待遇及不公正”。①澳门葡萄牙行政当局回应过渡期的“挑战”和“忧虑”，“拟在过渡期的政治行政上定出不可缺少的现代化程序”，“设定更合适的工作制度资源”。②这一回应采用了一种新的构思，重新评价、编排或撤销了某些职程，增设了职阶以使现有的职程人员在薪俸方面有较大的前景，对已有的数十种职程制度进行了法典编纂。这一重大的转变，使“澳门公共行政当局的职程体系完全统一，并调节每一职程内之职务所需一般及特别条件”。③澳门地区公务员系统的职程制度，不仅是公务员职程结构形成的基础，而且是公务员管理系统运作的依据。六结构分系统澳门地区公务员系统的结构，不仅受其所面临的环境、自身的目标系统及所使用调控技术的影响，而且是上述系统作用的综合体现，它反映在职权结构和职程结构两个方面。（一）职权结构：三层结构由于澳门地区的特殊历史背景和政治环境，其公务员系统形成了一种 ___________________ ① 澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。② 澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。③ 澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本，前言部分。 444

澳门公务员系统结构初探特殊的纵向职权结构，包括总督、官和从属人员三个层次（见图2）。1．总督：跨界插销系统和环境之间的分界为组织提供了一定程度的自主权和独立性。但是环境和系统之间的相互作用，往往形成一种跨界结构。澳门地区公务员系统和环境之间的联系，与香港地区公务员系统相似，都是通过“总督”这个“跨界插销”来连接的。严格说来，澳门地区总督不属于澳门地区公务员系统的组成部分。由历史上的“战督”、“兵头”演化至今的“澳门总督”，虽然是澳门政府的首脑，独揽行政大权，但是，它并不列入澳门地区的官职。其法律地位以及职权和职能，都不由澳门公共行政工作人员的规范《澳门领导及主管人员通则》及《澳门公共行政工作人员通则》规定，而是由葡萄牙议会制定的《澳门组织章程》规定。总督由葡萄牙总统任免并授予职权①；职级相当于葡萄牙共和国的部长②；政治上向葡萄牙共和国总统负责③；在任职期间成为民事或刑事被告时，只能在里斯本法区提起诉讼。④总督的权限一端连着葡萄牙，一端连着澳门地区。总督享有与葡萄牙相连的多项权利。①制宪权：有权向葡萄牙共和国议会提出修改或取代《澳门组织章程》的建议，并对议会的修改建议发表意见⑤；②享有牵制权：提请宪法法院审议立法会发出的任何规定有否违宪或违法⑥，以公共利益为理由建议葡萄牙共和国总统解散立法会⑦；③享有政治权:有权临时限制或中止宪法的权利、自由及保障⑧；④享有代表权:他是葡萄牙国家机关(总统、政府及国会)在澳门的代表。⑨与澳门地区相连,总督不仅与立法会共享立法权，独占行政权，而且，澳门公务员官职的最上层——政务司，都由葡萄牙共和国总 ___________________ ① 《澳门组织章程》，第3条第2款、第7条第1款。② 《澳门组织章程》，第8条。③ 《澳门组织章程》，第20条第1款。④ 《澳门组织章程》，第20条第3款。⑤ 《澳门组织章程》，第11条第1款F项。⑥ 《澳门组织章程》，第11条第l款E项。⑦ 《澳门组织章程》，第25条第1款。⑧ 《澳门组织章程》，第11条第1款D项。⑨ 《澳门组织章程》，第3条第1款。 445

澳门人文社会科学研究文选•行政卷统根据总督的提议任免。①最值得注意的是，政务司本身并不享有职权，其职权由 “总督以训令授予” 或依照 “总督专属权限……核准执行机关的架构和运作之法规”赋予。②政务司的职级相当于共和国政府副部长级。③因此，总督的设计实际上是葡萄牙打入澳门的一个“殖民插销”或“管治插销”。图2 澳门公务员职权结构 _____________________ ① 《澳门组织章程》，第17条第1款。② 《澳门组织章程》，第17条第4款、第13条第3款。③ 《澳门组织章程》，第17条第2款。 446

澳门公务员系统结阀初探如果说葡萄牙共和国总统和政府的澳门办公室是这一插销的葡萄牙连接部，那么，澳门政务司则是这一插销的澳门连接部。为了保持这一部分的整体稳定性，政务司的设计运用了类似中国封建王朝控制诸侯的技术，“众建诸侯而少其力”，设计了七名政务司以维持分散和牵制的控制要求。2．官官是澳门公务员职权结构中的第二层次。关于澳门的 “官” 的范围与制度、权限等，由专门为 “官” 制定的规范 ——《澳门领导及主管人员通则》规定。澳门的“官职”设计是公务员制度的一种变异形态。它不仅与典型的公务员制度中的“官职”相异，而且与其宗主国葡萄牙的“官职”有别，甚至与同处于殖民地位的香港的“官职”也不尽相同。按照西方的观点，公务员是指那些不受政党选举影响，经考试录用，且有稳定职业的政府工作人员。因此，公务员具有“政治中立性”和“职业稳定”的特点。澳门的“官”强调“政治”，具有“非政治中立性”的特点，这是“在政治上总督向共和国总统负责”的要求决定的。因此，从层级上要求领导“官职”（司长、副司长），“对政治行政结构的整体或最终目标的贡献”。①但是，这种“政治”不是西方传统文官意义上的“政治”。一般公务员意义上的政治，是指建立在西方民主政治意义上的“政党政治”。澳门不是一个独立的政治实体，长期沦为葡萄牙的租借地，没有民主、没有政党，因此，无所谓公务人员的“中立性”和“非中立性”问题。其政治的实质是“殖民政治”，要求实现葡萄牙的“管治权”。所以，对于总督“职能”和“权限”延伸的澳门公务员系统来说，要保持对这种“政治”的“中立性”，与环境赋予系统的目标是大相径庭的，也是不为葡国统治者及其代理人允许的。典型公务员制度中的“官职”是按照职位分类的要求，并严格根据职位数目而设立的。每一官职都是职位编制中的组成部分，不存在与职位不对应的“官职”。而澳门公务员系统中的“官职”是指公务员编制内职位较 _____________________ ① 《澳门领导及主管人员通则》，澳门法令第85/89/M号，12月21日；此处见经法令第37/91/M号、第70/92/M号修改后之文本第7条第2款A项。 447

澳门人文社会科学研究文选•行政卷高的官员，因此澳门的“官职”仅指领导和主管职位。在澳门公共行政机关或部门人员编制中，“官”是指除总督以外，“凡在公共机关及公共机构从事管理活动者”。①其官职分为：领导官职和主管官职。其中领导官职包括司长、副司长；主管官职包括厅长、处长、组长、科长。澳门的“官”与香港的决策层公务员相比，有相同之处，也有重大的区别。相同之处在于，澳门的“官”与香港的决策层公务员，都不包括“总督”这一职位。总督的最初设计是按照“具备国王资格的行政长官”来构想的。②所谓“国王资格”是指，“由一个人通过按自己意愿制定的法律，以行使所有属于政府的权力来管治城市或省份”。③因此，总督不包括在澳门的“官”的范围之中，不仅有其历史的渊源，而且是体现目标系统中实现葡萄牙对澳门地区的“管治权”的煞费苦心的设计。区别在于，澳门的“官”中不仅没有集“政客和文官职能于一身”的“政务官”的设置，而且也不具有决策职能，甚至不具有本身的权限。“官”的权限的获得或范围，完全由总督授权或层层转授权决定。而且，授权及转授权可随时撤销。④更加奇特的是，授权及转授权不仅随被授权人及被转授权人的职务终止而失效，而且随授权人及转授权人的职务终止而失效。⑤上述技术性的设计，不仅使澳门的“官”在设置上具有更大的任意性，而且在权限上也具有更大的不稳定性。其拥有的领导和管理的职能和权限，都只不过是总督的职能和权限的延伸。这一设计，非常便于总督对“官”的控制和管理，有利于实现目标系统中角色目标的“忠诚统服从”的要求。3．从属人员从属人员是澳门公务员职权结构中的第三层次。 ____________________ ① 《澳门领导及主管人员通则》，第21条第11款。② 叶士朋：《澳门法制史概论》，澳门，澳门基金会，1996，第22页。③ 叶士朋：《澳门法制史概论》，澳门，澳门基金会，第28页，注81。④ 《澳门领导及主管人员通则》，澳门法令第85/89/M号，12月21日；经法令第37/91/M号、第70/92/M号修改后之文本（非正式文本），第12条第2款。⑤ 《澳门领导及主管人员通则》，第11条。 448

澳门公务员系统结构初探总督以下的澳门公务员职权结构，可以从编制中的 “人员组别” 中反映出来。“人员组别”是编制中根据机关内的工作和职务概括的人员分类。从属人员指澳门公共行政机关人员编制中，除领导及主管以外的“人员组别”中的其他人员，包括高级技术员、技术员、专业技术员、行政人员和工人及助理员。其担任公职、开考、提供劳务、工作评核、报酬及补助、纪律制度等，都由《澳门公共行政工作人员通则》及有关规范规定。该规定适用于澳门公共行政工作人员，包括公务员、服务人员及散工人员。其范围大于公务员。从属人员是受领导及主管人员的指导，在机关内从事日常工作的人员。其权限也属总督之权限。①这样的职权结构设计，使澳门的整个官僚机器以及其中的每一个角色，都在不同的层次上成为实现总督的职能和权限的齿轮或螺丝钉。（二）职程结构职程是“指就某一特定职务而制定的一系列具上下等级之分的相应职级和薪俸水平”。②根据澳门职程制度的规定，职程分为四种③：一般制度职程、特别制度职程、垂直职程、横向职程。一般制度职程和特别制度职程的区别，主要是根据其安排、晋程或对适当学历及专业资格的要求。一般制度职程是“指与各政府机关共同工作有关，或与一个或多个政府本身之专有职务有关之职程。在后者所指这职程内之晋程及对学历及专业资格之要求，均须等同在所属之职系共通范围职程之晋程及要求”。特别制度职程“指与一个或多个政府机关特定职务有关的职程。其安排、晋程，或对适当学历及专业资格之要求，均按其职务之特性而订立”。虽然一般制度职程和特别制度职程的组合，也可以看做一种结构，但是，反映澳门公务员系统职程技术特点的结构，主要是垂直职程和横向职程所组成的职程结构（见图3）。 _______________________ ① 《澳门领导及主管人员通则》，第12条第2款。② 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994,第56页。③ 《职程》，澳门法令第86/89/M号，12月21日；经法令第18/95/M号修改后之文本（非正式文本），第4条。 449

澳门人文社会科学研究文选•行政卷图3 澳门公务员系统职程结构垂直职程是指按照工作之复杂性及责任性的逐渐增加，而在职务性质相同的各职级递升的职程。表现垂直职程的是职层、职等和职级。职层是指按工作之复杂性及受培训的要求而划分的职务层次。职等是指在每一垂直职程内，按工作的复杂性而划分的每一职级。职级是职务的名称。根据上述定义，职级等于职等。但是区别在于，职级用文字表示，而职等则是用数字表示。横向职程是指一系列不同薪酬平行递增的职程。这种递增反映出执行有关职务者较丰富的经验，但其工作之复杂性并无明显改变。表现横向职程是职阶，职阶指在每一职等或横向职程内的薪俸级别。在澳门公务员职程制度中，公务员的“晋升或晋级”是指在每一垂直职程内职等的转换；“晋阶”则是指在每一横向职程内的级阶变换。由垂直职程和横向职程所组成的结构，不仅是职位分类技术的表现形式，而且是管理系统对澳门公务员实施管理和调控的基础。据有关统计，在这一职程结构中，不仅有110个以级数伸展的垂直职程，157个横向职程，而且还有48个不纳入职程的职位及21个旧职级。①澳门公务人员职程确立了“入职”、“晋升或晋级”、“ 晋阶” 的法定条件，并与公务员管理制度中的“任职条件”、“开考”、“培训”、“评核”、“纪律”、“薪酬”、“福利”等多项制度相结合，发挥对具有“经济人”性质和多 ___________________ ① 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第16页 450

澳门公务员系统结构初探种欲望要求的角色承担者的调控功能，促进目标系统中多种目标的实现。七管理分系统澳门公务员管理分系统具有管理机构的“分层化与分散化”的特点。管理分系统根据环境目标和系统目标的要求，确立角色控制的目标，运用政治技术和管理技术，设计组织结构，实施对公务员的调控。其具体管理的实施，是通过开考、任用、工作评核、纪律及薪酬机制实现的。（一）管理机构的分层化与分散化由于“最高管理机构环境化”技术的运用，澳门公务员管理分系统的机构设置，分为系统外管理机构和系统内管理机构两大层次。系统外管理机构由葡萄牙总统和澳门总督共同组成。由于澳门地区总督不属于澳门地区公务员系统的组成部分，澳门职程结构中人员组别的最高层是“政务司”。“政务司”的任免与授权，不是澳门地区公务员系统的管理权限。《澳门组织章程》规定：“政务司由总督提请共和国总统任命。”①这一规定，明确把澳门地区公务员系统的最高管理机构设计为由系统之外的葡萄牙总统和澳门总督共同组成。“最高管理机构环境化”和“管理机构的分层化”，不仅是葡萄牙殖民时代东方及其他殖民管理系统的普遍特点，而且是殖民时期一切殖民管理系统的普遍特点。不管其是否采取了自治的形式，自治只是系统内管理机构和系统外管理机构之间权限范围的变化。但是，不管如何变化，作为环境的系统外管理机构的权限总是决定性的，这一点是决定环境目标实现的组织基础。系统内管理机构具有分散化的特点。虽然澳门公务人员系统内管理机构名义上是由负责行政事务的政务司和公务员管理的执行部门——行政暨公职司组成，但是，二者都被认为“不具备统一管理整个公务员队伍的权 ____________________ ① 《澳门组织章程》（经法律第53/79/M号、第12/90/M号、第23 - A/96号修订并经《澳门政府公报》重新刊登），第17条第1款。 451

澳门人文社会科学研究文选•行政卷力”。①公务员管理职能分散在各个司级部门。“管理机构分散化”与“管理机构的分层化”相衔接，尽管在某些方面便利了系统外的控制，但是，也为过渡期的公务员管理带来了困难。有关研究认为，“缺乏一个中央统一管理——包括入职、调用、晋升以及纪律控制的机构，造成不同公共部门之间的人员流动性不足，整体公务员队伍的公平公正性便大打折扣”，“在公务员本地化进入新阶段的今天，各类问题便开始浮现，矛盾等也开始激化”。②但是这种“管理机构分散化”的特点，恰巧是环境控制目标和“管理机构分层化”所要求的结果。（二）开考开考既是招聘或甄选人员进入职程或晋升的正常及必需程序，又是管理发挥作用的重要机制。作为澳门公务人员的管理机制的开考设计，是分别对待与方法和方式多样性的结合。1． “官职”与从属人员的分类管理《澳门公共行政工作人员通则》规定了开考是招聘或甄选人员进入职程或晋升的正常及必需程序，但是，它同时规定了编制内有关官职或职位之任用制度另有其他招聘方式者，开考可以免除。③原则上，除了非编制人员外，编制内的职位都需要开考。但是，根据《澳门领导及主管人员通则》的有关规定，领导及主管人员职位，都不需经过开考，而仅采取甄选方式任用。司长、副司长、厅长、处长、组长的官职的聘任，通过审查履历的方式；科长的任用通过考核的方式。④有关研究认为，“科长职位亦属主管级职位，但科长的聘任乃透过开考而非甄选方式为之”。⑤2．方法和方式多样性开考分为一般开考和特别开考。⑥特别开考是为了将来的聘任人员作准备。 ____________________ ① 吴志良、杨允中、冯少荣编《澳门1998》，澳门，澳门基金会，1998，第15页。② 吴志良、杨允中、冯少荣编《澳门1998》，澳门，澳门基金会，1998，第15页。③ 《澳门公共行政工作人员通则》，第47条第l款、第2款。④ 《澳门领导及主管人员通则》，澳门法令第85/89/M号，12月21日；经法令第37/91/M号、第70/92/M号修改后之文本（非正式文本），第1条第3款。⑤ 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第54页。⑥ 《澳门公共行政工作人员通则》，第二节、第三节。 452

澳门公务员系统结构初探开考中的甄选方法包括“审查文件的方式”和“考核”两种。其中，“审查文件的方式”的考试采用“履历分析，并辅以专业面试的方法进行；考核则采用知识考，并共同或单独辅以下列甄选方法进行：①履历分析；②甄选性的培训；③专业面试；④心理检查；⑤体格检查”。①开考，为符合澳门公务人员系统中各类角色目标人员的任用提供了前提。（三）任用澳门公务人员管理分系统中的任用机制设计，采用多样化的方式并与“开考”和“评核”机制紧密挂钩。1．任用方式的多样化澳门公务人员任用包括委任和合同聘任两种方式。②委任为编制内人员的任用方式，其中又可分为：临时或确定委任、定期委任和署任。合同聘任为编制外人员的任用方式，其中又可分为：编制外合同和散位合同聘任。任用方式的多样化不仅使行政当局可以灵活地使用符合澳门公务员各类角色目标的担当者，而且可达到既减轻退休金人员的负担，又容易地遣散不需要人员的目的。因此，澳门“行政当局的雇用政策，基本是尽量限制编制内人员的数目，而同时……却以非编制人员的方式聘请有关人员，即使年招聘的人员用以执行长期性的工作亦然”。③2．与“开考”和“评核”机制紧密挂钩任用除以“开考”的结果为依据外，还与“评核”机制紧密挂钩。如：委任的条件中要求“工作评核不低于‘良’”。④（四）工作评核工作评核是任用机制、薪酬机制发挥作用的测量标度。澳门公务人员管理分系统中的任用机制设计，与开考机制对应，区别对待，只适用于部分人员。 _______________________ ① 《澳门公共行政工作人员通则》，第6条。② 《澳门公共行政工作人员通则》，第三节第一分节。③ 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第28-29页。④ 《澳门公共行政工作人员通则》，第三节第二分节。 453

澳门人文社会科学研究文选•行政卷虽然有严格规定，“工作评核适用于所有行政当局工作人员”，但随即用除外条款，把“出任领导及主管职者”（但不包括科长）及“在总督及各政务司办公室担任职务者”排除在外。①区别对待的原因被认为是“因高级公职人员由于工作的范围广泛，评分优劣不易评定，故一般不设工作评核”②。（五）纪律纪律机制是澳门公务员管理分系统中的约束——惩戒机制。其设计详细、严密。纪律制度对适用范围、公务员的义务、纪律责任、纪律程序、纪律处分及其效力、纪律权限、一般纪律程序等都作了极为详细严密的规定。（六）薪酬澳门公务员管理分系统中的薪酬机制设计，如同香港公务员系统的设计，主要是发挥激励功能，而不是保障功能。体现为职程化、高报酬、合法化。 1．职程化澳门公务员薪酬机制的激励功能，主要体现在职程制度中。薪俸是指“从事与薪俸表相对应的指定职务或官职之有关的报酬”。③职程中每一职等或职级的各职阶，都有相应的薪级点数——薪俸点。通过把相应的人职、晋级、晋阶制与评核机制相结合，从而把薪酬的高低转化为激励的机制。2．高报酬薪酬能否真正成为激励机制，还取决于其数额、级差和增长速度等是否能够成为激励的因素。“目前，澳门公职人员的薪酬水平在亚洲仅次于日本及香港”；1987 -1991年，薪酬“每年平均升幅接近40%”；1993年，总督的薪酬高达 9.86 万澳门元；政治职务者的薪酬与总督的薪酬直接挂钩；技术职务者的薪酬依薪俸表而定。④3．合法化薪酬制度明确强调“合法性原则”，规定“只有在本通则或特别法律容 ___________________ ① 《澳门公共行政工作人员通则》，第161条。② 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第101页。③ 《澳门公共行政工作人员通则》，第174条第2款。④ 黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第64页。 454

澳门公务员系统结构初探许的或预定的报酬，方得被处理、结算及支付行政工作人员”。①除了薪俸以外，薪酬制度规定，“因从事公共职务而获取的任何收人，视为报酬”。八双重的评价角度通过上述的分析，本文对澳门公务员系统的结构进行了一个初步的描述。它为下一步的“机制研究”和“耦合研究”提供了阶梯。那么，如何评价这一成果呢？从人们通常所习惯的政治角度进行评价，结论是：澳门公务员系统数百年来适应环境需要，不断变化完善，有效地、便利地实现了葡萄牙在澳门地区的“管治权”。对于葡萄牙在澳门地区的统治来说，它具有方便性和有效性的特点。但是，政治评价中的“方便性”和“有效性”，本身就暗含着技术性评价的成分。值得探讨的是，方便地和有效地为一种统治服务的工具，能否转换为另一种截然不同的统治服务的工具？这种“方便”工具的“转换”是否方便？转换后，是否同样具有“方便性”和“有效性”？20世纪末澳门回归祖国，无疑会把上述问题转化为一个政治法律的实践。因此，对上述问题的理性认识，仍然是法学研究的未竟课题。（原载《比较法研究——澳门研究专号》，北京，中国政法大学比较法研究所，1999年第1期） _____________________ ① 《澳门公共行政工作人员通则》，第175条。 455

澳门公务员在公共行政现代化中的角色吴志良*一回归前夕的澳门公务员队伍自澳门进入过渡期以来一直备受各界关注的公务员本地化，已经接近尾声。根据行政暨公职司的最新统计（见附表），已本地化的有20名司长和39 名副司长，尚未本地化的司长和副司长还分别有14 位和7 位。除了个别情况，厅、处长职位本地化已大致实现。一般估计，除了极个别职位①，未本地化的司长、副司长在1999年暑假期间都将由本地公务员出任。然而，对即将完成的公务员本地化进程，社会和公众舆论似乎还存有很大的争议和分歧，甚至有人忧心忡忡。②资深新闻工作者邓祖基先生在一个研讨会上，曾对公务员的心态作出总结，指出社会对公务员队伍存在保位思想、消极等待的态度、对职位变动的不平衡心态、土生公务员的自卑和失落感以及公务员当中可能存在一种朋党关系的担忧。③而《澳门日报》在回归倒数计时一周年的社论中更表示：“公务员本地化，玩的是数字游戏。在92%的本地化官员中，司长级高官简直不成比例。今年年底前基本完成本地化，看来不外以此充数。已经本地化的各级官员，虽见年轻化， ____________________ * 澳门基金会行政委员。① 该文系作者在1999年1月16日澳门公共行政管理学会主办的“行政现代化——廿一世纪前瞻”研讨会上的发言稿。付梓时本地化又有新进展，如保安政务司属下各警队已全部本地化。——原刊编注② 南飞雁《当前公务员队伍的异常现象》，吕国民《如何保障公务员队伍的素质》，载《澳门政策研究》，名流政策（澳门）研究所，1998年12月第3期，第70 -71、28- 31页。③ 邓祖基：《公务员的心态》，载《发展策略》，澳门发展策略研究中心，1998年第6期，第10- 11页。 456

澳门公务员在公共行政现代化中的角色却犹如揠苗助长，流于‘交差’。不少工作经验不多或水平不高的也会被提拔担当重任，以致部门内部形成新的矛盾；个别品德欠佳、受人非议的依然可以晋身高位，工作未有建树，却已官僚气盛。这些人脑袋里根本不知公仆为何物，颐指气使，滥用公物，不可一世。一个新的官僚阶层正在形成，厝火积薪，不可不防。”①众所周知，澳门社会各界和公众舆论这些年来一直大声呼吁要加速公务员本地化，尽早落实“澳人治澳”，为什么在本地化即将完成之际，又作出如此评论呢？如果说对官方统计数据持有不同看法是因为对本地化概念有不同理解，那么，为什么对部分已本地化的官员也持批评态度呢？这是一个十分有趣的现象，也是一个极为复杂的课题，颇值得我们警醒反思，以及社会学者和政治学者在适当的时候进行深入的分析。在缺乏系统研究的情况下，我们只能作出初步的考察，并与香港比照。虽然港澳两地的过渡期都约为12年，但值得指出的是，两地的经济社会发展水平悬殊，香港在第二次世界大战后，已开始公务员本地化，到回归前两年的1995年，只剩律政司和总督两个高职由非本地人员执掌；而本地市民社会在1970年代也逐渐形成，至1980年代巩固壮大，成为香港现代化一股强大的推动力。回观澳门，市民社会发展在1980年代才走入正轨，新兴专业社团如雨后春笋般出现，更积极参与澳门政治社会事务，近年逐渐形成一股推动社会现代化的力量。公务员本地化迟迟于1980年代末才起步，加上经济教育发展长期滞后造成人才，尤其是中葡双语人才奇缺，本地化的困难也远比香港大，甚至有人认为在这么短的时间完成本地化是不可能的事情。然而，在政府、社会各界，尤其是上进心极强的年青一代的不懈努力下，公务员本地化终于接近完成。诚然，公务员本地化尚存许多不尽如人意之处，一方面是由于原有人力资源基础和客观社会条件十分薄弱，本地化起步很迟且过程极为急速；另一方面，也由于行政制度和架构上的制约，最高层的政务司为政治委任，不属于本地化范围，其办公室主任和顾问也不本地化，而司、厅、处级别公务员的本地化又基本上是在各政务司甚至各司级部门内部进行的，缺乏全局的协作和调控，从而出现水平参差甚至良莠不齐的现象，加上少数已本地化的官员既不自觉又不自律， _____________________ ① 《自求多福，团结起来迎回归》，载《澳门日报》，1998年12月20日，A7版。 457

澳门人文社会科学研究文选•行政卷引致对回归期望甚高的社会和公众舆论有所忧虑和不满，也就不足为奇了。事实上，公务员内部对官场一些现象亦有不同看法，有些不满情绪还以“读者来信”的形式公开宣泄于报刊上。公务员本地化不仅是政府在过渡期的一个政治行政行为，还是一项极为复杂的社会工程，甚至可以说，公务员本地化是非常措施，无前例可循，难以用常规的眼光来看这项措施对社会发展造成的深远影响①，目前亦不易全面评估。不过，无论采用何种方案，这项工程都必须限期完成，以顺利交接政权。平心而论，本地化虽然出现前述的一些问题，其导致社会上的众多顾虑也尚待消除，但总体来说还是成功的，已本地化的大多数中高层公务员都应可胜任，其具体表现如下。首先，这批公务员基本都接受过良好的教育和培训，有些还有硕士、博士学位，其中不乏具有较宽阔视野和国际眼光的人。公务员整体水平的普遍提高，长远来说，肯定会对提高行政运作效率有所裨益，进而更积极地促进社会发展。其次，这批公务员基本都是澳门土生土长或扎根已久的居民，不少还出生于草根阶层，十分接近澳门社会，对民间困苦有直接的了解和认识，对澳门也更有归属感、使命感和责任心。人们一般相信，既然他们较为掌握民情、民意和实际情况，容易与市民大众沟通，制定和执行政策时也可以更好更快速地反映实际情况，使之符合现实需要，逐渐解决公共政策与社会脱节的问题。再次，也是最重要的，这批公务员不仅有服务澳门、建设美好明天的热诚和决心，对澳门的发展深怀理想以及有较明确的目标，而且回归意识甚强，对澳门未来也具有很大的信心，并不断努力自我完善，准备迎接时代的挑战，在特别行政区政府中接受更繁重的任务，扮演更重要的角色。这与香港回归前因为中英关系不佳而引起许多公务员焦虑不安的情形②，形成鲜明的对比。此外，公务员队伍逐渐趋向稳定，不少年资较长者已逐渐了解行政制度及其运作，知道陈规旧章部分问题症结之所在，并希望改革。不可否认， __________________ ① 详见吴志良《公务员本地化的回顾与展望》，载吴志良、杨允中、冯少荣编《澳门1998》澳门，澳门基金会，1998，第1 -30页。② 黄丽君：《公务员》，载郑宇硕编《香港评论1997》，香港，香港中文大学出版社，1997，第63 - 89页。 458

澳门公务员在公共行政现代化中的角色已经本地化或即将本地化的中高级公务员大部分为三四十岁的中青年人，经验和资历均浅，有待磨炼，某些上岗者还可能能力和学历都有限，在工作中会遇到很多困难和问题。这无疑是他们的短处。但从另一角度看，年轻人冲劲和活力十足，上进心和可塑性强，想象力和创造力丰富，勇于面对新生事物和作出相应的变革，发展潜力很大，只要选好行政长官，而行政长官又有一个好的班子，悉心带领和指导他们工作，我们有理由相信，未来的特别行政区政府可以更有效率地为市民提供更好的服务。从历史角度看，澳门公务员的平均素质比以往任何时期都高，而且还在不断提高。更值得关注和骄傲的是，澳门第一次可以基本摆脱天外“空降部队”的控制，真真正正拥有一支来自本地、属于本地的公务员队伍，无论其水平和素质如何，都是我们拥有的财产，且来之不易。市民对逐渐本地化的公务员队伍信心不足或存有疑虑，主要是与邻近发达地区尤其是中国香港和新加坡进行比较所致。澳门长期处于华洋共处分治局面，直至1980年代过渡期开始前，一般市民对政府要求和期望都不高，跟政府打交道也不多。近年来政府施政的功能和范围扩大，占人口绝大多数的华人社会跟政府的关系密切了，对政府的期盼也相应增加了。而新、旧公务员交接期短，各自的教育文化背景以及工作生活习惯有所不同，新公务员熟悉行政运作需要时间，市民亦需要一个调适的过程。此外，还有部分原因是对公务员制度了解不足而产生误解。事实上，没有人比公务员自己更担心其工作表现和事业的发展，而已就职者又比未就职者更为担心，那些尚未被提拔的、有能力的技术人员不必怀才不遇，还有许多机会。原因很简单：现在担任领导和主管职务者是定期（一般为一至两年）委任，工作有失或成绩不佳者，即使不被中途撤职，任满后也难以续期。既然官员是定期委任而非终身制，那么不胜任者自然会被替换，我们无须太过担忧，更不应增加他们的心理压力。相反，市民应爱护他们，给他们时间，为他们创造良好条件，向他们提供必要协助，让他们充分发挥自己的才干，证明他们具有服务社会的愿望和能力。若某些水平不高、能力有限或已被证明不称职者还获提升，或某些可能不符合本地化要求者亦被本地化，那么，这已超出公务员个人的问题，应从制度上找答案。换言之，要大力推动公共行政的现代化，而其中关键的一环，便是公务员制度的不断完善和现代化。 459

澳门人文社会科学研究文选•行政卷二西方现代公务员制度及其在香港的经验现代西方公务员制度源于19世纪。一些西方大国在工业革命的推动下，社会经济迅速发展，政府管理功能急剧增加，社会对政府的要求和期望亦随之提高，原有官僚体制无效率、缺人才、贪污舞弊泛滥的现象已严重不适应现实发展的需要，专业常任的公务员制度乃应运而生。正如韦伯(MaxWeber)总结“理性一法治型”权威形态时所指出，早期的行政多依靠人际关系，而非对一个制度的效忠。人治虽能确保官员政治上的忠诚，却容易造成因人而异、徇私胡为的后果。只有采用非人治的行政制度，依法按章办事，个人在组织内的行为才会变得理性化和制度化，行政运作才具效率。韦伯的科层官僚论确定了公务员的组织形态和内部运行逻辑，其后的“政治行政分离论”则界定了政治家与公务员之间既存在政治控制，又各有独立运作领域的关系，公务员维持政治中立态度，循规蹈矩行事。到20世纪30年代，“科学行政学说”进一步奠定了公务员制度的运作方法学，强调在生产过程中透过精密的分工、确切的工序和作业的标准化去节约成本、提高效率，即采用系统化、规格化和专门化的效率管理方法。至此，现代公务员制度因其组织模式、角色功能和价值方法从理论上得到完善而告建立。概言之，现代西方公务员制度有如下四个特点。第一，规章法治化。以法律规定公务员的地位权责，公务员依法行使权力、执行任务。第二，实行功绩制。任人唯优，严格考核，论功行赏。第三，专职理性化。注重业务的理性及科学化管理，讲求职业道德及为整体公共利益或国家利益服务的专业精神（即“人民公仆”的概念）。第四，严守“政治中立”。实行职务常任，不因政府更替而变动。公务员只对依法产生的“当日政府” (government of the day)尽忠守职，不偏袒任何政治党派，不涉及党争，不利用公职从事政党活动，如无职业过失亦不得因政治原因被解职。① ______________________ ① 张炳良：《公务员制度——不断演变中的典范》，载郑宇硕、罗金义编《政治学新论——西方学理与中华经验》，香港，香港中文大学出版社，1997，第197 -226页。 460

澳门公务员在公共行政现代化中的角色第二次世界大战后，西方公务员制度出现新的变化。随着时代的变迁和社会的演进，公务员所谓的“政治中立”、“非政治化”开始受到质疑，因为在实际运作中，公务员很多时候至少在幕后干预政府的决定，相当程度上左右政治运作，扮演着政治的角色。在现代政府里，公务员不仅是政策和法律的执行者和阐释人，还担负政策咨询和草拟，社会资讯搜集、分析和解释，公共资源调配，公共服务提供和分配以及政府的“看门员”（控制民间需求和情报的出入）的重任。①与此同时，公务员体系本身已渐渐形成一个庞大的既得利益集团，为了个人利益，争取更多的人力、财力资源，以增加个人的权力、薪酬和群众的支持，从而造成公共机构膨胀、效率效益下降和社会资源浪费。针对此一弊端，1970年代兴盛的公共选择学派提出政府走市场化的道路，压缩官僚部门，让市场按照供求规律去决定服务的供给，使最能满足个别人士的需求。于是，公共行政逐渐步向消费主义，即公务员不再面对空泛的广义上的市民，而是在顾客至上的原则下对一群具体且需要不同的公共服务消费者负责。世界上很多国家和地区的公共行政，都顺应此一时代变化的大趋势进行改革。沿袭英国行政和公务员传统的香港政府，1989年发表了《公营部门改革》报告书，1993年又参考英国的“公民约章”推出“服务承诺”，公布主要公共服务指标。两年后，再发表《服务市民》文件，指出公营部门的四项核心原则：①加强问责；②量财而为；③按绩效管理；④发扬服务文化。由此可见，香港政府近年不断锐意改革，以适应社会发展的需要，其公务员队伍亦被视为廉洁高效的。即使如此，过渡后面临一系列突发事件，港官表现失准，港府乱了阵脚，备受社会和公众舆论批评。有鉴于此，行政长官董建华上任一年半后，即提出在任内检讨和改革公务员制度的四点方案。一是检讨公务员的长俸永久聘用制，使公务员的聘任政策更切合时宜，更加灵活，更具成本效益；薪常会的入职薪酬调查是重要的一步。二是全面检讨公务员的薪酬和附带福利，以确保公务员的薪酬和福利不致与私营界别或市场脱节。政府将根据薪常会的入职薪酬调查结果，考 ____________________ ① 张炳良：《公务员制度——不断演变中的典范》，载郑宇硕、罗金义编《政治学新论——西方学理与中华经验》，香港，香港中文大学出版社，1997，第197 -226页。 461

澳门人文社会科学研究文选•行政卷虑应否进行全面的薪酬调整；至于长远目标方面，政府将进一步研究增薪与表现挂钩这种在私营界别常见的做法能否在公务员体制上实施。三是进一步简化纪律处分的程序，使纪律处分制度更趋精简，特别是加强管理阶层对严格执行纪律处分的重视，确保赏罚分明。四是检讨目前的表现评核制度，研究改进办法，以及探讨如何进一步加强各级公务员的专业培训和个人发展；使整个队伍更具活力，以更开放的态度执行工作，继续以服务精神为主导。①这个被视为加薪与表现挂钩、打破铁饭碗的方案公布后，《信报》社评对检讨的机制和内容提出质疑，认为此工作应由行政长官指派独立委员会而非政府架构内的公务员事务局来进行，重点也不能仅仅限于省钱，应着眼于根本、宏观的改革，从如何加强问责、平衡通才和专才以及精简组织架构三个原则问题人手。②澳门公共行政和公务员制度同样已难以适应社会发展的需要，澳门公共行政架构和公务员体系本身的缺陷又比香港多，面临的挑战可能更大，故而必须未雨绸缪，及早思考和积极参与其现代化过程。三澳门公务员制度现代化的若干问题澳门公务员制度自1980年代初开始改革，特别在1984年改革行政组织架构时，澳门当局颁布了三项重要法例《公务员一般职程总则》、《进入公职条例》和《领导和主管人员章程》，对公务员制度进行了较为全面的检讨。1988 年5 月9 日第35/88/M法令正式废除了葡萄牙《海外公务员章程》在澳门数十年的效力，第37 / 88 /M号法令通过了《澳门公务员和公职人员纪律章程》，真正开始建立澳门本身的公务员制度。1989年8 -12月，《外聘人员章程》、《领导及主管人员章程》、《职程制度》和《澳门公职人员章程》相继颁布，澳门公务员制度趋向完整和系统化。上述1989年的“一揽子”法例，加强了对外聘人员的控制，对职位代替，免职补偿条件，一般职程和特别职程，职程、职级和职位的横竖向架 ___________________ ① 香港《信报》，1999年1月15日，第2版。② 香港《信报》，1999年1月15日，第2版。 462

澳门公务员在公共行政现代化中的角色构，公务员录用、晋升方式和条件，福利和纪律等作了更明确和更富弹性的规定，在较大程度上回应了过渡期公务员本地化的要求。特别值得一提的是，第 85/89/M 号法令设立了司长助理和厅长助理的职位，以便直接培训本地高级人才，安排接班。随着公务员本地化的深化，1992 年8 月24 日第60/92/M号法令对《外聘人员章程》作出修订，更加严格限制外聘人员，加强对外聘人员的招聘和使用的管理。除非澳门实在找不到，否则，应尽量减少到外地聘请人员来澳门公共行政机构任职。1993 年11 月3 日第62/93/M号法令还对助理职务的规定作出修订，令其更好地配合本地化政策的推行。事实证明，设立助理和限制外聘公务员以及后来的公务员纳入葡萄牙编制① 和设立顾问培训员等举措，在不同程度上对公务员本地化起了积极的作用。有关公务员制度的法例，十多年来也不断得到完善，1998年12月28日第 62/98/M 号法令还对《公共行政工作人员通则》作出较系统的修订。然而，公务员制度的现代化仍有赖于根本、宏观和全局的改革，特别行政区政府成立后，应将此一改革列入议事日程，设立由政府、社会各界（包括公务员团体）代表组成的委员会，全面检讨现行制度。依我们的管见，此一改革应考虑到如下几个问题。第一，从法律上进一步明确和简化公共行政架构和公务员的组织编制。哪些公共部门列入或不列入政府架构，好像欠缺统一规范的标准。例如前述有关本地化进度的名单里，澳门旅游学院名列其中，澳门大学、澳门理工学院则被摒于外，而在政府架构图内的澳门基金会、澳门贸易投资促进局、澳门民航局、澳门货币暨汇兑监理署等自治机构以及焚化中心暨污水处理办公室、立法事务办公室等多个办公室也未提及。这些部门有些已本地化，大多则未本地化。现有职程、职级和职位划分以及公务员与政府的联系，尤其是暂时性委任、定期委任、编制内散工和编制外合约的暂时性联系仍嫌复杂，所有公职人员似可简化为确定性委任和合约公务员两类。现有的约18000名公职人员中，只有半数左右为编制内人员，令人担心公务 ___________________ ① 参见吴志良《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995,第194-197页；以及何永安《澳门公务员纳入葡萄牙共和国人员编制的程序》，载吴志良、杨允中、冯少荣主编《澳门1998》，澳门，澳门基金会，1998，第31-38页。 463

澳门人文社会科学研究文选•行政卷员队伍的稳定以及行政的延续和发展。但另一方面，近半公务员没有“铁饭碗”的限制，又从客观上为优化公务员队伍创造了良好的条件。只要采取若干相应措施，公务员可以更加精干高效，整体水平不难提高。第二，在录用、晋升和调动公务员的过程中，完善和严格执行考试、评核制度和纪律制度。很多时候，问题不在法律不好，而在执法不严，令无德无能者可以人职，碌碌无为者可以若无其事，违法乱纪者可以逍遥法外，从而导致公务员队伍出现懒散、不求上进甚至执法违法的情况，整体公务员形象也因一小撮害群之马而受损。要改变此一现象、除开严格执法，不留情面地清理门户外，另一个方法是引入竞争机制，开放部分中高层职位公开招考，择优任用。第三，检讨薪酬福利制度。澳门公务员薪酬福利制度有两大特色，其一是严重与私营机构脱节，既招致公众对公务员的不满情绪，又造成市民对公务员工作的过高期望，从而令公务员在社会上处于不利地位；其二是平均主义，技术员、高级技术员的入职工资偏高，不同职程尤其是领导主管人员之间的工资差异不大，在很大程度上影响公务员特别是高级公务员的上进心和拼搏精神。若有可能开放部分中高层职位，在社会上招揽贤能，这些合约公务员的薪酬福利的增减可与表现挂钩，衡工量值，论功行赏，试行成功后再推广至全体公务员。第四，建立澳门本身的公共行政文化。公务员本地化的完成，并不必然意味着公共行政文化的本地化。市民有时抱怨，本地化的公务员好作风继承不多，坏习惯学了不少，这虽不无偏激，但实际上已涉及本地公共行政文化建设的重大问题。本地公务员如何在新的历史时期培养更大的使命感、责任感，树立正确的法治精神、道德价值规范和廉洁、奉公、谦虚、朴实、亲民的公仆新风，学会自觉、自省、自律和自爱，已是摆在眼前的急迫任务。为了配合上述改革的展开，我们认为十分有必要建立政务官制度和引入“准部长制”。①“准部长制”旨在加强政治行政的问责性，更好地面对社 __________________ ① 详见吴志良《社会转型、人心思变、行政改革——试论港澳行政制度的互动》，载《发展策略》，澳门发展策略研究中心，1998 年 11 月，第 6 期，第 6 - 8 页；以及《关于澳门特别行政区政府组织的若干构思》，载《澳门政策研究》，名流（澳门）政策研究所，1998年12月，第3期，第15- 20页；又见赵向阳《澳门宏观行政架构的法律思考》，载《澳门日报》，1998年12月24、25、26日。 464

澳门公务员在公共行政现代化中的角色会和公众舆论的压力，政务官制度则可集结一批行政精英，成为政府施政的中坚力量。在一定时期（如两年）内，对现任领导主管人员进行全面严格的考核，提供机会让符合条件和要求者逐步进入政务官职系，同时开放职位供公开投考，择优录用一批德才兼备的公务员，提供更多继续培训（短期内应考虑与中国香港和新加坡的有关培训机构合作，进行目标更明确和专业性更强的职业培训）和纵横向交流的机会，让他们获得全面的磨炼。这既可消除市民目前的一些担忧，又给已经和尚未本地化的官员提供更多且制度化的晋升机会。与此同时，从法律上建立统一协调的公务员管理制度，引入民间社会参与考察、评核和监督公务员表现的机制，共同建立一个具澳门特色、适应本地社会需要和发展的现代化的公共行政和公务员制度。四公务员在公共行政现代化中的角色公共行政现代化是一项社会工程，绝不是公务员能够独力承担的责任。实际上，如果没有市民社会的积极参与、配合和支持，这项工程是无法完成的。然而，公务员作为公共行政的法定操作者，对公共行政的制度和运作了解甚详，对公共部门的效率和绩效负有最直接的责任，对其存在的问题也最有发言权，自然应义不容辞地在这项工程中起带头和表率的作用。任何一个合格的公务员，都深明自己受托和受薪于纳税人，身负重任，都应尽忠职守，竭力维持公共行政的良好运作，并在工作过程中发现问题和解决问题，使自己的工作更加得心应手，令公共行政运作更加顺畅，令政府施政更具效率和更好地满足市民生活和社会经济发展的需要。公务员本地化过程的终结，既是公共行政现代化的契机，也对本地化的公务员提出了新的挑战。一方面，本地化的公务员更有归属感、承担感和服务澳门的抱负，他们熟悉民情，了解民意，从而为公共行政现代化创造了不可或缺的客观条件；但另一方面，社会对他们的要求和期盼也更高，新一代公务员要在不断政治化、民主化的当今社会站稳脚跟，要达到力量日趋强大、水平不断提高的市民社会与日俱增的要求，要不辜负父老乡亲的殷切期望，任重道远，必须加倍努力，必须以事实和业绩来证明自己的理想、智慧、才华和能力。 465

澳门人文社会科学研究文选•行政卷附表司级人员本地化现状①已本地化未本地化部门司长副司长司长副司长经济司陈丽敏Alberto Marqal统计暨普查司蔡美莉陆洁婵劳工暨就业司孙家雄罗庆尧社会保障基金冯炳权Ezequiel Ferreira（易启智）土地工务运输司 Jaime Cation（贾利安）李灿锋、陈汉杰地图绘制暨地籍司李崇汾张绍基港务局黄穗文Herlander Zambuio（曾柏祺）地球物理暨气象台冯瑞权Antonio Viseu邮电司 Carlos RoldãoLopes（罗庇士）区蕙华、陶永强房屋司郑国明李振东政府船坞 Luis Mves（欧维士）司法事务司张永春Carlos Dias（邓嘉思）José da Silva司法警察司黄少泽Antonio Marques Baptlsta（白德安）António Faria澳门身份证明司黎英杰陈海帆澳门政府印刷署 António GomesMartins法律翻译办公室 Diana BeltrãoLoureiroNuno Calado（贾乐龙）行政暨公职司 Lidia da Luz （李丽如） Brenda Pires（白丽娴）Jorge Bruxo （薛尼路）教育暨青年司 Luiz Vizeu（韦思理）苏朝晖、何钰珊高等教育辅助— 办公室谭俊荣澳门体育总署 Manuel Silvério（萧威利）黄有力 ____________________ ① 澳葡政府行政暨公职司。 466

澳门公务员在公共行政现代化中的角色续附表已本地化未本地化部门司长副司长司长副司长澳门市政厅刘仕尧 António Santos（山度士）澳门保安部队事务司张国华Veloso e Matos（马杜士）治安警察厅 José Branco（白英伟）Meireles de Carvalho（贾梅利）水警稽查队徐礼恒Lorena Birne（庞建勋）消防队马耀荣Samuel M．Mota（麦德森）市政警察刘兆荣刘仲夏澳门保安部队高等学校许少勇（校长）新闻司廖明 Afonso Camoes（简明思）文化司署王增扬麦洁群Isau Santos旅游司 João C. Antunes（安栋梁） Helena Senna Fernandes（文绮华）Luís Sales de Marques （麦健智）旅游学院邓宝国Virginia Trigo （维珍尼亚）卫生司瞿国英、陈绮华、 Rogério dos Santos（申度恕）João L. Claro （方历奇）社会工作司叶炳权容光耀财政司 Carlos Ávila（艾卫立）何浩然、杨宝仪退休基金会 João Roberto （罗柜涛） Eduardo Pereira 博彩监察暨协调司 Manuel Neves（雪万龙） António Paiva立法会秘书长 Celina Azedo（施明蕙）合计 20 3914 7 （原载林瑞光、郑亚洲编《行政》杂志，澳门，澳门行政暨公职司，总第43期，1999年3月） 467

澳门应推行香港的政务官制度卢兆兴*在英国统治下的香港政府，政务官制度可说是殖民官僚架构中的一大特点。港英政府的行政阶级( Administrative class)分为政务主任(Adminis-trative officers) 和行政主任 (Executive officers)。这些行政阶级人员是殖民官僚体制的精英。可是，香港特别行政区政府成立后，一连串的行政失误，例如禽流感时“杀鸡”错误百出，新机场开幕大混乱，居屋短桩等事件，暴露了行政阶级的精英实是通才有余但专才不足。虽然政务官的制度不完美，但澳门在葡人统治下的殖民政府一向没有政务官制度，只有技术员及高级技术员的职级。可是，澳葡政府的官僚制度人治色彩太重，公务员的录用、审核及擢升往往是“关系网络”(guanxi network)的因素居多。葡人和中国人一样重视培养人际间的关系，结果澳葡政府官僚体制的“关系”政治渐渐根深蒂固。相反，港英政府的官僚体制较重视非人际的关系(im-personal relationships)，而公务员的录用、评审和擢升皆较为制度化，减少“人治”或“关系”色彩。本文将分析港英统治下的政务官体制，然后探讨澳门特别行政区政府应否试行港式的政务官制度，把官僚制度化，而不是维持葡治下的人治色彩。一政务主任和行政主任香港政治体制中的政务主任（简称 AOs）与行政主任（简称 EOs）虽然在学历上差不多（大家都有大学学位），但他们有以下的分别。一是政务主任主要在殖民时的布政司署或特别行政区政府总部内工作， ____________________ * 加拿大滑铁卢大学政治系教授。 468

澳门应推行香港的政务官制度有部分则担任政府部门的高级行政和决策职位。行政主任则被派往各区民政署及政府部门工作。二是政务主任负责制定及协调政府政策，统筹政策的实行和控制资源的运用。行政主任则负责和处理日常政府部门的运作，管理低级的公务员和处理一些会计的工作。故此，政务主任可说是负责高层的管理和战略上的策划 ( strategic planning ) ，而行政主任则负责较为低层一点的管理和运作。这些政务官皆从香港和外地招聘，有部分则来自政府内部被提升的公务员。通常港府在每年9月于本地报章登广告，招聘政务官。每年1月进行笔试，3月约见候选人（以测试他们的智力、人格、兴趣、参与、创造力和自发性），然后作最后的面试（可能包括团体式的讨论，由各候选人轮流负责带领小组讨论）。由于候选人经过笔试和两次面试，被录用者通常的素质也不错。当然，随着香港年轻人及毕业生的教育程度普遍提高，考政务官的过程也越来越竞争激烈。虽然香港不少商界人士批评本地大学生毕业后的语文水准低，创造力弱，但由于录取政务官的过程要过三关，故此政务官的素质似乎没有随着大学生水准下降而受到显著的影响。可是，特别行政区政府受到一连串的危机冲击，因为政务官体制实有不少缺点。第一，政务官（包括AOs和EOs）皆是通才，但对很多专门事务缺乏认识，例如环保卫生的问题等。故此通才也有其先天性不足。第二，有一些政务官向笔者明言，由于他们经常被调往其他部门，往往需要一段时间才能适应和学会处理新的工作责任，但当他们适应新工作后，往往便被调往其他政府部门。故此，通才虽然似乎能掌握不少部门的行政和决策经验，但轮换制度 ( rotation system ) 亦限制他们发展某方面的专门知识。第三，不少政务官对政治认识不深，大部分视行政和管理为最重要的工作环节。但随着特别行政区政府面对政治化的环境，政务官便需要学会怎样面对公众、传媒、政党和压力团体的批评和压力。换句话说，政务官的政治知识、敏感度和政治反应有必要加强。可是在特别行政区首任特首董建华以经济挂帅和非政治化的政策下，政务官的政治训练很可能仍有待 469

澳门人文社会科学研究文选•行政卷进一步加强。虽然政务官制度有它的弱点，但其优点仍可给澳门特别行政区政府借鉴。首先，随着香港特别行政区政府锐意实行公务员改革，把政务职级更精英化，政务官便可能较以往需要更长的时间在试用期和合约期间证明自己的才能，然后才可以转为长俸公务员。假如公务员改革方案日后在香港特别行政区能够顺利推行，“铁饭碗”必要经 3 - 6年才可得到。这样不但可以考验政务官的耐力和持久力，亦可保证享有长俸的政务官绝大部分是精英之辈。相反，澳葡政府管治下的公务员拿长俸可说是容易得多。虽然澳葡政府较偏重合约制以配合葡人来去澳门自如的目的，但长俸制在澳葡政府绝非难事，与现今香港特别行政区政府推行公务员改革的情况可谓有天壤之别。其次，政务官的制度始终与政客有差异，前者训练有知识、技术和经验的官僚，而后者则负责维护及支持行政长官的政策。双方可以分工合作，治理特别行政区事务。在香港，政务官可以说是技术官僚，凭他们的知识和经验在行政架构扮演主要的政策决定者和执行者。有部分政务官更可能因良好的表现和际遇而扶摇直上，成为司级官员，辅助行政长官。在香港，这种情况比比皆是。陈方安生、曾荫权等众高官皆是政务官出身，而慢慢成为特首治港班子。故此，从培养治港治澳人才的角度来说，政务官制度其实是可以训练治港或治澳人才的。由此可见，澳门特别行政区政府实有必要引入某种程度或类似港式的政务官制度，以解决治澳人才缺乏或不足的潜在问题。再次，香港特别行政区的政务官擢升为司级官员后，他们对政治制度起了重要的领导作用。陈方安生的例子不但能够稳定公务员人心，也象征着公务员体制的平稳过渡。虽然陈方安生的表现屡受立法会批评，亦受到不少公务员私下的批评（作者与部分公务员的讨论），但她和曾荫权总能带领公务员度过特别行政区政府成立后的艰难时期（如亚洲金融风暴和内部危机四起的状况）。最重要的是当这些由政务官升为局或司级的官员退休或离开公务员体制后，他们仍可以以不同的形式为政府服务。例如部分官员“过档”转往一些公营机构工作，又如一些往私人机构工作，协助承办政府的工程或服务（如巴士线等）。以前运输署官员许雄为例，他离开政府后加入新巴公 470

澳门应推行香港的政务官制度司，承接中巴行走港岛的巴土线，成绩亦算不俗。而另外一些高官如邝其志则转往强积金管理局，有助于政府推行强积金的政策。在1999年，香港特别行政区政府内部曾建议日后高官如退休后可以成为政客，由特首任命成为行政会成员，帮助制定和维护政府决策。假如这个方案日后推行，经验丰富的高官或前政务官将成为特首政治任命的政客，在公开场合推销、支持和维护行政会议的决定。这个方案假如推行的话，可说是把政务官演变为高级官员后再转化为政客的一大计划。由此可见，政务官的自我和政治演变对香港特别行政区的政治发展有很强的领导作用。二澳门应实行澳门式的政务官制度我个人认为，澳门特别行政区政府有必要把现有的技术员和高级技术员的制度慢慢转化为政务官体制，以加强培养治澳人才的班子。否则，日后的澳门特首势必如何厚铧般依赖私人机构的人才。当然，假如私人机构人才济济，特首委任他们成为行政会议成员绝不是坏事，同接受殖民统治的香港早就有如彭励治这样的私人机构人员成为财政司官员的例子。可是，随着“澳人治澳”政策的落实，澳门特别行政区政府有必要引入政务官式的制度。以下是我提议的澳门特别行政区政府引入港式政务官的两个方法。第一，澳门特别行政区政府可考虑重整技术员和高级技术员的职级。首先把技术员的职级稍微提高，使它类似香港的行政主任(EOs)。另一方面，高级技术员则可重整为类似港式的政务主任 ( AOs )。所有原来的技术员和高级技术员如要加入这个政务官制度，必须通过笔试、面试和平时工作的评审报告，以考核他们能否转为政务官。此外，所有技术员和高级技术员要登报招聘，公开考取有资格的有为之士。要保证这个内部转化过程不会私相授受，特别行政区政府有必要组成一个独立的监察和审核委员会，成员专责审核每一个在旧制下的技术员和高级技术员可否转为政务官员。委员会的成员、内部守则及审核程序必须事先向立法会提交并通过，以保障无私、公开、公正和透明度。上述这个方法有利于在内部慢慢转化新的政务官职系，以小变为主，但亦可保留澳门现有制度的特色，融合港式的政务官体制。希望澳门特别行政区政府和有识之土加以考虑。 471

澳门人文社会科学研究文选•行政卷可是，上述的提议可能遇到内部人士的反对，亦可能受阻于内部建立的“裙带”关系。改革的成败亦要视乎独立委员会的表现和公平性。假如上述的方案可能因内部“既得利益者”太多而未能有效实行的话，下述的改革方案可能更加大刀阔斧，即在保留现有体制的基础上，索性重新加入政务官的职级，职级分为高级政务官和政务官（即高级政务官等同于香港的AOs，政务官等同于EOs），然后公开招聘，亦欢迎公务员申请。过程如上述的方案一样，必须有一个独立的审核和监察机制，以避免私相授受的情况。可是，增加政务官的职级可能使政府开支增加。而方案一的好处是把技术员和高级技术员改革成为政务官，如现有技术员不能转往新职者则等待行政暨公职司考虑个别情况而作出调动，如调往一些部门担任适当的职位。在澳门特别行政区政府内部进行改革的一大难题是一些既得利益者不想改革，不想创新亦不思进取，没有如何落实“澳人治澳”的雄图伟略。结果，改革可能往往半途而废，甚至不了了之地拖延下去。总体来说，香港的政务官体制有其优劣点，可是澳门特别行政区政府有必要大胆地引进港式的政务官体制，以培养治澳人才。训练政治领导，长远来说对澳门有百利而无一害，问题是澳门政府内部和政治精英有没有决心去实行改革。假如他们没有这个改革的政治决心，治澳人才势必受到一定的限制，而公务员体制内的裙带关系势必延续下去，影响公务员的录用、擢升、评审和表现，从而反映某种程度上葡式公务员体制的劣根性。但愿澳门特别行政区政府和领导阶层拿起政治决心，大胆地实行政务官体制，培养治澳人才，有计划地落实“澳人治澳”的国策。（原载余振等编《澳门公共行政的改革：问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000） 472

澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革曾庆彬*一前言在21世纪，人力资源管理越来越受到公营和私营机构的重视，因为“人”是机构绩效表现的根本，而当代的竞争也是“人才”的竞争。面对全球化所带来的国际竞争压力，随着1999年澳门回归祖国以后澳门人当家做主的意识逐渐加强，市民对特别行政区政府充满期盼，对各项公共服务的要求，无论是数量上抑或是质量上，不断增加和提升，但政府不可能采取不断扩张规模的措施。所以，除了精简架构、解决职能重叠和优化行政程序之外，必须特别强调提升公务员的积极性和办事效率。为能向市民提供优质的服务，澳门特别行政区政府成立以来锐意建立高效负责的公务员队伍；同时，为因应未来的发展，澳门特别行政区要求公务员与时并进、扬弃抱残守缺及故步自封的态度，确保政府有高效和高质量的施政。澳门特别行政区政府公务员泛指在公共行政工作的所有工作人员，分为编制内人员、依公职法聘用及合约雇用的人员和其他人员等三大类。公务员工作性质除包括行政、立法和司法体系的人员，亦包括警察、消防员、海关人员、狱警人员、工人、公立学校教师、公立医院医护人员等，此一涵盖范围较诸其他地区／国家为广。另外，在澳门公务员与人口的比例方面，2002 年底澳门的人口为441600 人，其中17368 人(3.93%)为公务员（即约每25名澳门居民中就有1人为公务员）。必须强调的是，由于不同地区／国家对公务员的定义及其所涵盖的范围存有明显差异，因此，如果单纯从统计数字上作比较，则很容易被误导。虽然，为配合澳门的发展，公共 ____________________ * 澳门特别行政区政府行政暨公职局聘任及甄选处处长，暨南大学应用心理学硕士。 473

澳门人文社会科学研究文选•行政卷行政工作人员的数目近十年都呈现上升的趋势，若以整体劳动人口作为比较基础的话，则澳门公务员数目所占的百分比是下降而非上升，1993年公务员人数占劳动人口的比例为8.96%，而2002年只占8.12%。表1 澳门劳动人口与公务人员数目的演变①年份 1993 19941995199619971998199920002001 2002 劳动人口(千人)175.0177.4187.1202.4202.3206.0209.4209.5216.7214.0公务员数目(人)15679 1641516574169921758917037172391741217533 17368百分率(%) 8.96 9.258.868.408.698.278.238.318.09 8.12 图1 澳门劳动人口与公务人员数目的演变二人力资源管理变革的要点澳门特别行政区政府自成立以来，政府贯彻执行“一国两制”、“澳人治澳”、“高度自治”的方针，政府施政以澳门市民的整体利益为依归，为市民服务。另一方面，随着社会发展和政府施政态度的不断开放，市民对政府的要求和期望亦相应提高，这些因素促使公务员要不断提高服务水平，优化服务素质和效率，以回应社会的需求和期望。 ______________________ ① http:www.dsec.gov.mo/chinese/indicator/File/c_ie_indicator_2_main.html. 474

澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革故此，政府各财政年度施政报告中指出了下列的改革方向。2000年财政年度施政报告：……政府尤其重视建立新的公共行政文化，以及能回应市民诉求的公共服务模式，增强公务员的社会责任感。2001年财政年度施政报告：……在全体公务人员中，进一步强化服务特别行政区、服务市民的公仆观念，是特别行政区政府继续改进行政运作的基本出发点。2002年财政年度施政报告：……在弘扬公仆精神，培养优质服务文化方面，我们继续鼓励和要求全体公务人员将服务市民的意识常记于心。2003年财政年度施政报告：……全局精神，首先应在公务员队伍中广泛发扬。每一施政环节既各自发挥不同的职能，又彼此环环相扣，共同影响着我们实现总目标的速度和质量。因此，各领域公务员，特别是主管人员，必须具备正确的全局观念，发扬团队精神，使本身和部门工作，都能与整体的发展相配合。从上述财政年度施政报告的节录中可知，人力资源管理最重要的任务之一是协助政府建立新的公共行政文化和以民为本的优质服务理念。三人力资源实施重点为使施政方针的政策得以落实和发挥效能，故而人力资源工作要从培训、聘任、评核及加强综合管理等方面着手。（一）培训澳门特别行政区政府一直鼓励员工自我增值、在职进修、终身学习，使做好工作和能力提升并进，帮助他们吸收新的知识和技术，为不断提升服务效率而努力。例如，公务员拥有高等学历的数目由1999年的3447人（见表2，约占20%）提升至2002年的4700人（见表2，约占27.1%）。学术、专业及语言培训的具体措施由《澳门公共行政工作人员通则》第 122条及后续数条所规定，例如工作人员每周最多可获免除上班共六小时……参加期末考试，就每一门学年学科及每一门学期学科，工作人员分别有权获免除上班最多四日及两日等。 475

澳门人文社会科学研究文选•行政卷表2 1997-2002年公务员拥有高等学历程度的演变单位：人学历年份 1997 1998199920002001 2002高等专科学历学士硕士博士总数公务员数目 419 2633 18 0 307017589 398 2596 21 0 301517037596 2790 60 1 344717239718 3081 95 2 389617412941 3399 117 5 446217533 979 3539 176 6 470017368 图2 1997 -2002年公务员拥有高等学历程度的演变为配合行政改革，今天的培训策略是从公务员的职务职程及知识结构着手，使公务人员培训朝着“整体性、义务性和针对性”方向发展。整体性及义务性方面，回归后不久，就为所有主管和领导人员开办了中、高级公务员管理课程，目标除提高管理技巧外，还让学员吸收新加坡先进的公共行政经验，使所有的主管和领导人员拥有共同的理念，能顾全大局、为共同的目标而努力。同时，也为全体公务员举行基本培训课程，以确认一些公务员基本行为规范（公仆精神——公务人员的义务，包括坚守法治、廉洁忘私、以民为本及忠诚尽责等），从而明确公务员的共同方向和目标，提升工作素质，增强市民对政府的信心和支持。这些培训课程使澳门特别行政区所有的公务员清晰地认识政府的施政理念，明白努力工作的目标和方向，从而养成既是公仆，也是主人翁的心 476

澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革态，以及抱持“想市民之所想，急市民之所急”的主动、积极的工作心态来从事所负责的工作。针对性培训策略方面是透过分析人力资源的知识结构与政府的施政目标和方向之间存在的差距加以制定，例如为高级公务员开办“政策制定课程”，为从事接待工作的人员开办“外交礼宾培训课程”及“前线服务人员培训”，为加强同一范畴工作人员沟通而设的工作坊，以及为配合特别行政区的外向型经济定位需要加强公务员的英语能力，尤其是翻译能力，而挑选精英作重点培训等。这些具针对性的课程最根本的目标是希望透过培训提升工作人员的技能、效率和工作品质，从而更好地服务市民。对1997-2002年各类培训项目、课时、参加人次等方面数据作出比较，就可发现回归后的培训总课时逐步减少，但课程项目逐步增加，参加人次大幅提高。这是由于培训政策的转变，由回归前主要举办语言培训到今天特别行政区政府逐步掌握“整体性、义务性和针对性”的培训方向（见表3、图3、图4、图5）。表3 1997-2002年培训数据演变培训活动年份 1997 19991999200020012002 课程数目（个）课时（个）学员人次（人） 337 335155832 356 270516430201 185713586215 171574147312 175708435 445 1367011673 图3 1997-2002年培训课时演变 477

澳门人文社会科学研究文选•行政卷图4 1997-2002年培训课程数目演变图5 1997-2002年培训学员人次演变（二）人员聘任澳门自回归以后，人员招聘政策与过往比较也有所改变，主要表现在减少僵化、增加弹性，但同时加强监管。现以1997 - 1999 年和2000 -2002年进入澳门特别行政区公共行政人力资源的数据加以说明（见表4）。 478

澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革 1997 -1999年进入编制内人员有945人；而2000 - 2002 年只有273人，而且呈逐年下降的趋势。1997 - 1999 年进入编制外（合约制）人员有1601 人；而2000 - 2002年则有1007人，亦是呈下降的趋势。1997 - 1999 年以其他方式雇用的有 78 人；而 2000 - 2002 年则有255人，呈逐年上升的趋势。表4 新入职人员数目及雇用方式分布总而言之，在总体入职人数方面，自回归以后是大幅下降，之后又回复逐年缓慢上升的趋势，2000年进入公共行政工作的人员有448人，而2002年就增加至592人，但主要的增长点是用其他非公务员方式雇用的人员(210人)。图6 新入职人员数目及雇用方式分布 479

澳门人文社会科学研究文选•行政卷特别行政区政府对于公务员的数目一直有严格的管理，特别是在2001年 9月 27日公布了第 2/2001号行政法务司司长批示，目的是在修订公职法律前，对甄选及录用编制外合同及散位合同人员，在程序、条件和技术上作出规定，令招聘工作更趋规范化；批示同时明确引入为期半年的试用制度，对聘用人员提出了更严格的要求。（三）加强人力资源的综合管理1．完善评核制度为了使评核制度贯彻公正、平等及无私原则，达到“奖勤罚懒”的目的，而且确认工作人员的表现，增强激励作用，改善部门与工作人员的沟通，改善整体人力资源管理，从而提升服务质量，必须透过立法会修改工作表现评核制度。①新制度更改了评分、评语方式，对优异人员实施奖励制度，并同时通过培训、重新分配工作及调职等手段，务求改进员工的工作表现。另外，新制度的特点还有：把被评核人员的范围扩大至主管级人员，引入对被评核人的保障制度及评估咨询委员会。同时，修改评估项目及定义时，考虑新时代的特征和与施政理念相配合的项目，例如，工作时间管理、适应性和灵活性、团队工作等。在经过两轮的咨询工作，及与各公务员团体沟通和收集意见后，完成了修订工作表现评核制度的工作，短期内已可开始后期的立法工作，预计于2004年正式实施。2．增强人员的流动灵活性人力资源管理的其中一个目标是“人尽其才”，鼓励发挥最大潜能，提高工作的积极性及主动性。故此，需要不断完善人力资源资料库的运作机制，加强人力资源资料的分析效能，强化职能分析，提出人员调配的原则及整体规划。自澳门特别行政区成立后至2002年，在部门间调动的人数就有5131人，而在1997年至1999年只有1144人（见表5）。这是因应实际工作需要，而作出的人力资源灵活调配。 _______________________ ① 现已执行新制度。——编者注 480

澳门特别行政区公共行政人力资源管理变革故此，澳门特别行政区成立以来逐步而有序地增加员工在不同的部门、不同的工作岗位之间流动，打破终身固定从事某一岗位工作的传统，从而使员工获得全面的发展与能力的开发，现正修改的公职法例制度将进一步制定更有利于人员调配的途径。表5 1997-2002年部门之间的人员调动单位：人年份 199719981999小计200020012002小计人数 4003134311144 1337137324215131 图7 1997-2002年部门之间的人员调动3．其他无可否认，变革为澳门公共行政带来了生机，但同时也为员工带来了巨大的工作压力。所以在改革的同时亦应强调加强上下级之间的内部沟通，建立一种包括上情下达、下情上达的双向沟通，并设立可行和有效的内部投诉机制。此外，上级（司长）虽对“下情”能充分掌握，但仍需要不定期走访各个机构，直接与基层公务员对话，表达关怀之意；更可对一些承受压力较大的职务人员（例如前线接待人员），以公开信的形式表达对他们工作的理解和支持。上级种种的激励行动，使员工的压力得以纾缓，也使员工体验到工作的价值。四结语澳门回归祖国以来，特别行政区政府的施政充分体现澳门市民的整体 481

澳门人文社会科学研究文选•行政卷利益，要使公务员贯彻以民为本的服务心态，从而建构新的公共行政文化。澳门特别行政区政府在注重文化建设的同时，也注重培养人才和加强上下级之间的沟通，达致政府与员工共同进步；因为文化建设最核心的精神层面是要使员工自觉地接受，而且内化成为自己行为的基础，以寻求工作的内在价值和乐趣，建立正确的工作价值观。虽然澳门回归只有数年时间，一般的市民也能感受到澳门公共行政在不断进步。政府亦不断创造条件，让有抱负、有承担的公务员能真正一展才华，共同为建设澳门、繁荣澳门而努力。期望澳门特别行政区的公共行政改革能透过一系列的措施让员工愉快且积极地工作，贯彻“以民为本”的施政理念服务市民，提升特别行政区的声誉，并为澳门的繁荣稳定作出贡献。参考文献1．《2002年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2003年4月。2．第2/2001号行政法务司司长批示。3．《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》。4．《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零一年财政年度施政报告》。5．《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零二年财政年度施政报告》。6．《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零三年财政年度施政报告》。7．《澳门政府规模与服务质素研究报告》，澳门，澳门发展策略研究中心，2003年7月。（原载林瑞光编《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，总第62期，2003年12月） 482

个人劳动合约引入公务员聘用制度的研究黄健强*一前言澳门政府的人事聘用制度在1980年代前一直沿用葡萄牙的《海外公务员章程》，并没有自己的一套聘用制度，葡萄牙人管治澳门以来，亦未有在澳门建立一套完善的公务员体制。1976年由葡萄牙国会颁布的《澳门组织章程》就令澳门政府可以拥有自己的章程，其中第65条提到“公共机关的人员不论职级，一概隶属澳门地区本身的编制，只受其所属机关约束及监管”。虽然只是简单的条文规定，从中却赋予澳门公共行政当局在人事招聘制度上无上的权力——令澳门政府可就自己所需而修改人事聘用制度方面的相关条文。到了1980年代，澳门政府开始就公务员制度进行改革并完善相关体制。在1984年，澳门政府分别颁布了《澳门公共行政组织结构大纲》、《公务员一般职程》、《进入公职条例》及《领导和指导人员章程》等法律，此后澳门的公务员体制及人事聘用制度终于出现了一个雏形。澳门政府人事聘用制度的历史演进过程中，1989年可算是一个非常重要的年份。澳门政府在该年废除了葡萄牙的《海外公务员章程》，并颁布了沿用至今的《澳门公务员和公职人员纪律章程》、《领导及主管人员通则》、《外聘人员通则》、《澳门公共行政一般及特别职程制度》及《澳门公共行政工作人员通则》，以上的法律条文使澳门公务员体制及人事聘用制度有了长 ______________________ * 澳门科技大学公共行政管理硕士、综合法学硕士。 483

澳门人文社会科学研究文选•行政卷足的进展。之后在1992 年、1995 年及1998 年对上述条文作出了一些非结构性修订①，在公务员聘用制度、晋升、福利、工作范围、责任、纪律及奖惩上都有了明确的规定，使澳门公务员体制更加完善。其中所用到的聘用方式就有以下几种，包括：(1)编制内确定委任；(2)编制内临时委任；(3)定期委任人员；(4)编制内散位合约；(5)编制外合约；(6)散位合约；(7)提供服务人员；(8)个人劳动合约。各种招聘（任免）方式跟政府的联系都有所不同，会直接令受聘者在晋升、权利、责任及福利等方面有一定程度上的分别。经过了十多年的发展，公务员体制中的人员架设可作如下分类：图1 澳门公务员体制中的人员架设②从2001年的资料可以得知，澳门的公务人员体制资料如下： ____________________ ① 撰写本文时有关新评核制度的第8/2004号法律、第31/2004号行政法规、第235/2004号行政长官批示及第272/2004号行政长官批示尚未发表，有关法例于2005年1月1日正式取代了《澳门公共行政工作人员通则》的原评核制度，故应为一种结构性修订。② 吴志良：《政治篇——公务员》，载《澳门总览》，澳门，澳门基金会，1996，第133页。 484

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究表1 2001年澳门特别行政区公务人员任用情况①联系类别人数（人）百分比(%)联系类别人数（人）百分比(%) 编制内确定委任人员849848.47编制外合约人员251614. 35编制内临时委任人员 535 3.05散位4155 23.70 定期委任人员（编制内职位） 734 4.19私法合约②155 0. 88 定期委任（无编制内职位） 137 0.78其他③195 1.11 编制内散位 608 3.45总数17533 100.00 可以发现，基本上政府部门在招聘人员时主要是以“委任”及“合约”两种方式实行。“委任”的定义④为：任用某人为公务员或临时服务人员之行政行为，其效力取决于受委任者之接受。“合约”的定义⑤为：双方（或多方）之协议，该协议基于多项法律效果，双方均受义务约束。“委任”及“合约”的主要分别在于：前者为单方性，后者为双方性。自从2002年1月1日民政总署正式成立开始，由于有法律的依据（第17/2001号行政法规第24条）⑥，“个人劳动合约制度”一词就常常出现于澳门现行的公务员体制内，公务员对于订立此条法律的政策意图都作出不同的揣测。从公共行政的角度来看，明显地可看出民政总署只是一个试点，意味着个人劳动合约制度有可能引入现行的公务员招聘制度之中，甚至会将原有的政府招聘制度进行一次重大的变革。鉴于此，本人认为个人劳动合约制度的话题是一个很值得研究的项目，而个人劳动合约制度是否值得引入现行的招聘制度之中？是否需要将多种招聘制度统一？是否打算在新的《澳门公共行政工作人员通则》⑦中收纳此 ____________________ ① 《2001年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》，2002年，第1-32页，表18之“任用方式”。② 其他的联系包括：退休后续任、临时委任及以代任制度出任主管官职之人员。③ 私法合约的人员数目包括个人劳动合约人员。④ 《澳门公职法律关系》，澳门理工学院，2002，第34页。⑤ 《澳门公职法律关系》，澳门理工学院，2002，第34页。⑥ 该法律规定民政总署成立后所有招聘人员必须以个人劳动合约制度方式聘用。⑦ 2003年的澳门施政报告中已经提出了要在2003年内开始订立新《澳门公共行政工作人员通则》的计划，而相信有关计划将于2007年完成，交由立法会审议通过。 485

澳门人文社会科学研究文选•行政卷招聘制度？此招聘制度是否只为降低失业率的一种手法？①这些相关问题都是本文关注之焦点，本文以了解澳门政府现有的招聘制度、分析个人劳动合约制度的存在价值为依凭，估计将个人劳动合约制度引入澳门政府招聘制度的可行性。本文所采用的研究方式，主要是以现时流行的新政府模式为依归，利用三个反传统政府价值观念（个人责任、有限而分权的政府、社区活动代替公共服务②）及以宏观的人力资源管理因素（人力需求面的人力运用弹性化需要及人力供给市场改变）去研究设立个人劳动合约制度的原因，以私营机构的人事管理概念（人力资源规划Planning；人力资源获取Acquisition；人力资源开发Development；纪律与惩戒Sanction，简称为PADS)及两个社会学理论（公平理论③及期望理论④）去考量个人劳动合约制度的价值，最后以民政总署及澳门廉政公署对个人劳动合约制度在运作时所遇到之困难分析为本，进而对个人劳动合约制度引入未来澳门公务员聘用制度提供一些改善建议。希望能以个人劳动合约为引子，令澳门政府的招聘制度变得更公平、公正、公开及更加符合各方面要求。二各种现行聘用制度介绍根据2002 年9 月份所得之资料（见附表l及附图1），现时澳门政府的公务员体制中有94.3%的人员是以编制内委任、编制外合约及散位合约方式聘用，三种招聘制度各有特色，现介绍如下。（一）编制内委任1．编制内临时委任及编制内确定委任根据12月21日第87/89/M号法令核准之《澳门公共行政工作人员通 _______________________ ① 因为现时（2002年）以个人劳动合约招聘的员工多是为应付一些临时的工作，而未有打算作长期雇用。② Donald E.Klingner,John Nalbandian,Public Personnel Management:Contexts and Strategies,New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1998,p.8.③ Adams, J.S.,Inequity in Social Exchange. In L.Berkowitz(Ed.),Advances in Experimental So-cial Psychology (Vol, 2), New York: Academic Press, 1965.④ Vroom,V. H., Work and Motivation, New York: John Wiley, 1964. 486

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究则》（以下简称为《通则》）第20及22条规定，编制内临时委任是确定委任前之必经阶段。正常情况下委任编制内职位都是由临时委任开始，当完成了两年的临时委任期（如之前受聘者已经是公职人员，曾在同一职程内以合约形式担任职务逾一年而评核不低于“良”，则可以将临时委任期缩短至一年）而工作评核不低于“良”时，即直接转变成确定委任，但如在临时委任期间工作评核低于“良”则会被免职（《通则》第22条及第163条）。确定委任即永久获得编制内职位，即使被委任编制内另一新职位，在期间没有中断工作的前提下，可以跳过临时委任考核，直接以定期委任方式委任于新职位一年；工作评核不低于“良”时，即直接转变成确定委任。倘在定期委任期间工作评核低于“良”，则会被确定委任回原工作职位。2．定期委任人员定期委任系以固定时限担任编制内职位协调计划组织工作或已取得公务员资格者进行实习。如以定期委任填补编制内职位，仅可任命领导及主管职位及专有法例所规定的例外情况。定期委任的特点是虽然给予被委任者公务员资格，但其与公职的联系却不固定。通常以定期委任领导及主管时的委任期为两年，并得以相同或较短的期限续期（第85/89/M号法令第4条)，而当定期委任终止时会保持原有职位、确定委任于新职位或终止公职联系(视乎当事人在委任前是否已经有公务人员资格)。除此之外，定期委任人员可能在被委任期间因工作需要（要有充分理由）、因利害关系人至少60天前提出申请、透过纪律程序而被处分、有关部门被取消或有关人士担任其他公职等理由而中止定期委任。（二）编制外合约编制外合约系行政当局与私人订立的协议，目的在于建立就业关系，后者须依照合约规定以公法制度任职，在不占用编制内职位的情况下享有相应的服务人员福利。在各种任用合约中，编制外合约无疑占有首要位置，行政当局可不受多大限制下使用编制外合约以解决人手不足的问题，由于并非以委任方式任用，故可以免除委任所连带的不便之处。法律规定编制外合约的期限不能超过两年，但可以以相同或较短之期限续约(《通则》第26条)，同时续约不能默示或不拘形式，合约可单方面提前60天前通知解除，如果由行政当局主动提前终止合约，签约人士有权获得赔偿(《通则》第26条)。 487

澳门人文社会科学研究文选•行政卷（三）散位合约根据《通则》第27条所示，散位合约的定义为行政当局与非任何编制人员订定的一种协议，以从属性质及通过支付与每日所提供工作相应的薪酬，确保满足公共服务的需求。我们亦可以简单地认为散位合约是行政当局与个人之间订立的合约，工资则以工作日数计算，但以周薪、半月薪或月薪方式领取。适用于公务员及服务人员的专有制度，例如纪律程序、退休及抚恤制度（散位人员的退休制度由第 25/96/M 号法令规范，但仅限于第一至第五职级人员）等都不适用于散位人员（同时亦不适用于提供服务人员及个人劳动合约人员），这意味着散位人员并不完全具有公职中服务人员的身份，散位合约人员有权享有年假及缺勤和假期津贴、圣诞津贴、家庭津贴、出生津贴、结婚津贴、死亡津贴、丧葬津贴及医疗护理，服务六个月以上可领取房屋津贴。有一点非常值得留意的地方，散位合约持续期限不一定要订立限期①，在这种情况下可以默示续约，如果续约是行政当局的意愿，只需依照提前30日通知的规定（《通则》第28条）即可。如果是散位合约有限期的情况，则不能订立超过一年，但可以连续续期，除了由行政当局以说明理由之批示方式（《通则》第 28 条第 1 款d项）解除外，行政当局在其他情况下不可以提前通知解约，只可待散位合约终止。三个人劳动合约制度（一）设立个人劳动合约制度的原因上述招聘制度反映了在澳门传统人事制度中政治任命制度及公务员制度的实施情况。政治任命制度中的人事管理功能和决策主要围绕着政治目的与目标进行，由立法或行政机关通过个人雇用决定（在澳门则指由行政长官针对决策职位，即各司级、局级、厅级及处级等职位作政治任命)，被任命者需要服务于任命他的人（即行政长官），但他们却有可能被免职（因使用定期委 _____________________ ① 由于历史的问题，现时公务员体制中的确存在着一种名为编制内散位的雇佣关系，有关职位会明文指定于各政府编制组织中，有关职位会于从缺后取消，而合约期则没有订定期限。 488

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究任形式，委任期有期限），在这些政治任命中最有资格担任职务的候选人是那些在政治忠诚上不存在任何疑问之人。公务员制度建立于两个基本目标：推进行政效率和保障公共雇员权利，公共机构以理性管理和公平对待员工，以员工的知识、技能和能力为评价标准去决定录用或晋升人员，在公务员制度中最有资格任职的候选人就是那些拥有卓越知识、技能和能力的人。但近年整个世界的政治、社会及经济发展都同时影响了作为公共机构基础的传统人事制度，世界各地都极力鼓吹公共行政改革，而新近凸显的三个反政府价值观更开始塑造了新的人事管理模式，这三个反政府价值观是：个人责任、有限而分权的政府、社区活动代替公共服务。个人责任的拥护者认为，人们可以作出与自己目标一致的个人选择，同时亦应对自我选择的结果承担责任，而不是被动地推诿，让社会去承担责任；每个人有责任彼此提供平等的机会，以发展个人的知识、技能和能力。有限而分权的政府的支持者相信，人们害怕政府运用它的权力专横及随意地剥夺公民的个人权利；而同时在小型政府，公共政策的制定、公共服务的提供以及支出安排要比大型组织来得有效，大型政府往往难以很好地实现这些任务。社区活动代替公共服务的信念认为为社会服务的社区责任价值应得到进一步补充及完善，非政府的社会机构不应该依靠政府的施舍，而是应该与政府的一些社会服务机构共同努力（官民合作）去提供一个社会网络，它们可以承担社会服务、娱乐和社区发展活动的职责。故此，公共雇佣关系也产生了巨大变化，公共部门使用临时、兼职或季节性雇员的数量明显增加，通过劳工法例而不受传统公务员制度保障的例外情况——以个人劳动合约形式招募人员为行政当局服务大大增加。①按澳门特别行政区现行的法律，个人劳动合约是一种带有特殊法律性质的私法合约。据回归前审计法院的判例，个人劳动合约只可在有关机关的组织法内有预见出现的情况下才可被采用。1990年代中期开始，澳门政府部门多采用此合约方式来聘请内地医务人员、葡萄牙法律专家和其他专 _____________________ ① 其实个人劳动合约一直存于《通则》第29 条及法令第 60/92/M 号第7 条之中，但将此应用于政府部门人员招聘上则属近年的事；另一方面，民政总署成立时的规章规定成立民政总署以后必须使用个人劳动合约招聘人手。 489

澳门人文社会科学研究文选•行政卷项的外来专才。当时此聘用方式很适合一些本身在外地已有固定工作而有意向澳门政府部门提供专业短期服务的人土。而对政府部门来说，此种合约方式亦很符合经济原则和成本效益，因纯属私法合约，在征聘或解除合约方面比较容易，如发觉新招聘的员工表现不满意亦可以透过合约条文进行解约，而不必依照《通则》中的相关法例进行烦琐的中止雇佣关系程序。1999年澳门回归中华人民共和国，政府部门的名称因而有所变更，一些部门须更新由其所发出之执照，就如民政总署交通运输部驾驶执照处，须更换所有澳门驾驶执照，基于突增之工作量，当时仅有的工作人员不敷应付而需招聘额外人员以执行这项工作，包括大量前线接待人员及资料输入的员工。经审慎考虑后，民政总署有关部门（从管理者角度考虑）选择采用个人劳动合约作为解决上述问题的一个方法。从宏观的角度分析，合约性人员的运用成为近年来公共部门所喜爱采用的招聘方式，多个学者认为主要是基于几个现实因素①，而这些因素又可以归纳为：人力需求面的人力运用弹性化需要，以及人力供给市场改变两个因素。从人力需求面的观点来看，在需要减少组织的营运成本，而又不愿意承受裁员所连带的负面影响的情况下②，除传统上以终身或长期雇用为主的人力雇用模式外，组织更趋向于大量地运用工作外判、临时聘用或借调人员等外部人力雇用方式。由于利用外部方式招聘员工，可以回避许多劳工法律所定之责任，降低雇用成本（例如培训、福利、保险、退休等成本），同时平衡工作人员调配的弹性需求、有效控制员工人数的增长及更有效地将资源集中在组织核心员工的培训与发展，因此人力运用弹性化就成为近年来大受欢迎的人力运用模式。同时，不同世代工作者的价值观改变亦造成了人力供给市场的改变， _____________________ ① 成之约：《因应政府组织再造与人力精简政策》，载《公务人员月刊》，1999年，第33期，第38- 49页；施能杰：《弹性化职位设计与政府人力运用》，载《人事月刊》，2002年，第32 卷第5 期，第33 - 45页；《改变中的临时工作型态——美国非典型工作型态新知》，载《劳工行政》，1999年，第139期，第53-57页；Lenz, E.A.,“Flexible Employment:Posi-tire Work Strategies for the 21 Century", Journal of Labor Research, 2001, pp. 555-566; Min-tam J.D.and C. Lovatt,"Temporary Contracts in Employment:Competitive Advantage or Disad-vantage?”,The British Journal of Administrative Management, 2002, pp. 32 -33.② 澳门政府机关则是为了实行施政报告中节省资源政策而实行个人劳动合约。 490

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究现今的受雇者已经逐渐地不再将雇佣关系当成是一种相互扶持与照顾的关系。越年轻的工作者越觉得雇佣关系是一种以互惠为基础的交易关系，当受雇者觉得工作场所、工作条件不佳，或因为其他理由而决定离职时，马上就会另谋高就，而不会有情感上的任何不舍之情，此种价值观也就连带地影响了雇主提供长期工作合约的意愿。另一方面，年轻的工作者与较年长的工作者比较而言，更为重视个人价值（例如家庭生活、休闲娱乐）与组织价值（为组织付出）之间的平衡，并不愿意为了传统观念下的长期安稳工作而牺牲自我的价值与目标①，因此有不少人会自愿选择临时的工作合约（个人劳动合约）。同时，现今的劳动人口结构变得更为多样化，包括了兼职的家庭主妇、学生、为寻找一份更好工作的人、希望借由不同工作学习多种技能与组织文化的人，他们以临时的工作合约为一个跳板，都属于希望对自己的工作有更多自主性与选择权的劳动人口，他们亦通常会自愿选择担任临时工作。这种现状与传统观念上认为愿意担任临时工作者多属于无法觅得一份长期或终身雇用工作，逼不得已才屈就担任临时工作的观念，存在着很大的分别。个人劳动合约，基本上是以雇主和受雇者事先约定好的限定期间为任用期间，而雇主可以是一个机构或一般雇主②，个人劳动合约并非自然地现为不能长久留任，而是强调受雇人员在工作一段时间后，需要重新评估是否再给予续约机会（现时每份合约大多以半年或一年为期），但由于个人劳动合约的产生原因基本上不是以终身雇用为主要目的，所以雇佣关系比较具有 “交易” 的特性，雇主以财务报酬交换个人劳动合约者所提供的技能与服务，而个人劳动合约人员则提供个人的劳力交换所需。这种合约关系基本上算是一种市场交易模式，不是传统的公职招聘模式，相当程度下是以彼此互信与承诺为主，而不是只建立于纯法律关系上。现时澳门政府所行使的个人劳动合约制度架构系依照私营机构的招聘合约为蓝本，再参考现时劳工法例，在给予比现时劳工法例更佳的福利条件下拟定的。以民政总署的实施情况为例，由于还是实施初期，合约内容比较简单粗 ____________________ ① 华伦班尼斯、罗伯汤玛斯：《奇葩与怪杰：时代、价值观和关键时刻如何塑造领袖》，齐思贤译，台北，时报出版社，2002。② 由于本文主要讨论公共行政问题，本文所指之雇主即政府。 491

澳门人文社会科学研究文选•行政卷糙，只表明了数项重点，现叙述如下。(1) 立约双方：政府机构名称及受聘者。(2) 合约标的：简单地讲述工作内容。(3) 合约期限：通常为6个月或12个月。(4) 受聘者之义务：内容包括每星期最多工作时间（如 44 小时）、每月需扣除15澳门元作社会保障基金供款等。(5) 合约金额：整个工作期间受聘者可得之金钱利益。(6) 受聘者之权利：可以享有医疗保障、住院休养或病假（一年最多8日或半年最多4日)及明确指出受聘者不被赋予任何收取津贴或补偿之权利。(7) 解除合约：如受聘者未能履行合约所列之责任，需要赔偿政府机构相应之合约金额。(8) 终止合约：双方均可终止合约，只需提前60天通知。(9) 解决纠纷：所有未能经双方协议补救的问题都由初级法院负责解决。（二）个人劳动合约引入公共人力资源的分析个人劳动合约制度要引入澳门公务员体制之中，必须从人力资料管理的角度来观察其是否符合人事管理的职能，而公共机构人事管理当具备四种职能，它们分别是：人力资源规划(Planning)，人力资源获取(Acquisi-tion)，人力资源开发(Development)，纪律与惩戒(Sanction)，简称为PADS。四种职能的基本内容如表2所述：表2 人力资源管理职能①职能目录人力资源规划预算准备、人力资源计划、划分及分配工作任务、决定工作价值人力资源获取招募、选录政府雇员人力资源开发适应、培训、激励及评估雇员，提高员工知识、技能及能力纪律与惩戒确立及保障雇员和雇主之间的期望、权利与义务关系；建立惩戒途径与雇员申诉程序；健康、安全以及雇员的法律权利等 ______________________ ① Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p.5. 492

个人劳动合约引入公务员聘用制度的研究个人劳动合约的产生，理论上是因为现有的招聘制度出现不足之处，使公共机构要用一种新的招聘方式去达到目的，个人劳动合约的设计亦应以符合 PADS 为大原则，故从 PADS 方面去探讨一下个人劳动合约的存在价值。1．公共机构的人力资源规划在建立新个人劳动合约制度前，一个精确的人事规划是必要的先决条件。基本上，政府必须能够维持一些单靠私人团体不能达到要求的服务，例如国防、治安、消防、司法、天文、环境保护、邮政、货币等服务。现时社会对每个公共机构都要求精简架构以开源节流，美国公共行政学会(National Academy of Public Administration)就从精简架构的工作总结了多条经验教训①，这些经验很值得我们去学习，现叙述如下。(1) 在决定进行人力精简之前，对组织结构进行重组，以反映组织使命、人员配备水平和绩效期望的改变，若只是一味简单地精简雇员，只会使更少的雇员去做原来同样数量的工作。(2) 将被精简的组织和职位进行目标分离，以尽量减少精简后关键职能领域人员及其技能的流失。(3) 在规划和实施精简工作时，要大致了解一下雇员和工会对精简工作所带来后果的反应。(4) 真诚地与每一个人就精简活动进行沟通是非常重要的。事实上沟通的缺乏可能会使精简工作演变成一场影响雇员士气的灾难。(5) 尽早地通知相关人员，就精简工作所涉及的时间、人员、方式及原因等作出解释，使人们及早做好准备。(6) 在组织使命或时限等因素之压力下，可以采用非自愿的方式（强制方式）精简人员，但这应当是最后的及最无奈的选择。(7) 处理包括精简活动监督者在内的受影响的雇员要求，这样一来就能够达到组织绩效和任务目标。人事精简的混乱和威胁，包括有关精简工作或谁是下一个被精简对象 ______________________ ① 转引自 National Academy of Public Administration, Effective Downsizing: A Compendium of LessonsLearned for Government Operations, Washington, DC : National Academy of Public Administration,table 1995 。 493

澳门人文社会科学研究文选•行政卷的谣言，均会影响雇员对组织的期望等心理状态。当雇员发现雇员精简计划的制订和实施仅仅是减少开支的一种手段，而同时组织却并不考虑他们的要求、工作效率和资历，他们就会失去把握自己命运的信心，这点对于一直希望行政运作稳定的公共机构管理者而言是十分需要留意的。现行依据《通则》而定的招聘制度，可以说跟上述人事规划没有关系，这亦是形成公共机构人力资源过分膨胀的主要原因，由于要求编制架构的改变需要极大量和烦琐的法律程序，例如要对编制内职位进行精简人手时需要经一定的法律程序认可①，个人劳动合约制度就可以免除这些程序而达到目的；就算是编制外合约或散位合约的解除，手续亦颇为复杂，同时亦要面对因法律规定而带来的离职补偿问题。但这些问题，在个人劳动合约制度中都可以避免或较容易解决。2．公共机构的人力资源获取公共职位是一种稀有资源，在其分配过程中存在着影响人力资源获取的价值冲突，公共机构的劳动力需求和供给状况，会受到人口发展因素和现实生活中政治、经济和法律的影响。②分析人口年龄发展统计图可以看到由于现在直至一个不短的将来（大约是未来的10～15年）出生率的下降，影响人员招募和保留的全部问题都会集中在那些在生育高峰期③出生的人身上。现在的问题是出现了太多的年轻员工，太多胜任职位的人在竞争向上发展的机会。将来的情况是有越来越多的人符合退休标准，而公共机构会出现危机性的人手短缺。经济状况也影响着公共机构人员的招募与保留（相关关系见表3）。虽然公共部门职位通常被认为是最不易受到经济衰退影响的领域，但我们通常可以看到在经济衰退时，公共部门职位的申请者会大量地增加④，同时也 ______________________ ① 要由部门主管人员编订，经处、厅、局、司级人员同意，编制法规后再经由立法会通过后公布才可开始就相关人员进行招募。② Lane,L.M.,J.F.Wolf,The Human Resource Crisis in the Public Sector, New York:QuorumBooks． 1990．③ 其实大部分的人并不一定在澳门本地出生，只是由于在20世纪80及90年代澳门政府分别多次进行大规模特赦和实行定期的单程证移民令人口迅速上升，造成现时中学生的人口与小学生人口比例出现问题，预计约15年后主要劳动人口会出现短缺。④ 2002年廉政公署招考10个调查员，吸引了超过3000名市民申请；而1996年行政暨公职司招考10个技术辅导员却只有约1500名人士申请。 494

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究减少了公共机构中辞职人员的数量。表3 经济状况与公共机构人员招募①经济状况和人力资源招募经济增长时期经济衰退时期 1．合格申请者的供给不足 1．合格申请者的供给过剩 2．内部晋升和外部人员招募需求度低 2．内部晋升和外部人员招募需求度高 3．开放和持续的人力资源招募 3．开放和持续的人力资源招募法律环境同样亦会影响人力资源的招募及保留过程，主要是法律订定的公务人员退休年龄直接影响了公职人员的保留率及现有劳动力的补给。综合来说，个人劳动合约制度在上述的人口发展、经济转变及法律规定三方面的影响都比现有的人事招聘制度为少，主要是因为个人劳动合约制度在控制人力资源架构及职务价值上比较有弹性，能因应不同的客观条件影响而作出修订。另一方面，公共职位的招募方式其实亦是一门非常重要的学问，随着甄选方式的不同，被挑选出来的公职人员的认受性亦有很大差距。从人力资源获取职能的角度来看，甄选方式应具备以下效能及步骤：(1)明确人力资源的需求状况；(2)为创造或填补某职位而拨出预算款项；(3)订立有效而公平的选录准则；(4)进行招募；(5)用有效方式去筛选申请者；(6)准备一个合格申请者名单；(7)对最符合要求的申请者进行面试；(8)录取最佳的申请者。现时在《通则》中有关的法律已包括了上述八个项目，不过当中市民较有意见的是测评申请者是否合乎资格的方法。《通则》中所采用的方 ____________________ ① Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p.273, chapter 7, table 7-1. 495

澳门人文社会科学研究文选•行政卷式有资历审查、知识考试、专业面试、身体测试及心理测验①五种（《通则》第 60 - 62 条）；但私营机构中通常使用的方式则有九大类，分别是：个人履历审查、一般知识测验、专业能力测验、工作绩效考察、推荐函、绩效评估（仅为晋升而设）、面试、测试中心及试用期。每种测评方法都有其不同的效度、信度及成本（见表 4 ），倘使用个人劳动合约制度，就可以因应不同需要而采用不同的测评方式，以公平、公正及公开地招募人才。表4 不同测评方法比较②不同的测评方式比较方式效度信度成本 1．个人履历审查 2．一般知识测验 3．专业能力测验 4．工作绩效考察 5．推荐函 6．绩效评估 7．面试 8．测试中心 9．试用期中等低中等中等中等高低中等非常高高低中等中等中等中等低高非常高低低低低中等中等高高非常高 3．人力资源开发由于目前因技术进步而促进公共机构效率水平的可用资源日益减少，如何在不需要外在资料（有成本的培训）的情况下达成员工激励变得非常重要。在如何提升员工效率方面，现时有两个理论比较流行，它们是公平理论及期望理论。公平理论( Adams，1963，1965)可以用下列公式来解释及归纳。比较一个人投人工作的多少与他（她）从工作得到的结果的多少，并以此去衡 ___________________ ① 并不是每次招考都会全部采用五种方式，其中知识考试、专业面试及资历审查比较常用，而内部晋升更只需要资历审查。② Public Personnel Management: Contexts and Strategies, p.281 chapter 7,table 7 -3. 496

个人劳动合约引入公务员聘用制度的研究量其他人的投入与产出结果之比。公平理论有助于我们理解一个员工是如何得出他（她）在一个组织内感到被公平或不公平地对待。公平并不意味着所有雇员必须得到完全相同的结果，而是要求结果与投入之比例是成正比例对应的，雇员以某个投入数量可获得相对匹配的产出结果。期望理论 ( Vroom，1964 ) 试图建构人们内心精神过程的分析框架，这个精神过程能够引导一个雇员拓展其特定努力的数量，以不断适应一项工作目标的要求。该理论表现员工的工作满意程度如何转变成行为绩效的过程，而该理论假定个人的努力来源于三个重要因素：( 1 ) 在预期水平上，雇员认为自己可以从事某种工作的信心程度的多寡；( 2 ) 在预期水平上，员工对于从事（或是不从事）工作所导致的回报或结果的评估；( 3 ) 雇员对组织奖赏或惩罚措施所赋予的价值。一个临时员工可能很卖力地工作，因为他（她）相信好的工作绩效能够使他（她）拥有一个长久的工作职位，但如果优秀的绩效并没有伴随着正面结果的获得，那么这个员工是否能够长时间这样努力地工作就令人产生怀疑了。十分可惜的是，个人劳动合约制度在公平理论及期望理论方面都没有起到正面的回应（至少是以现时的情况而言）。今以一例子说明。A先生及 B 先生，两人同时间以个人劳动合约形式受聘于同一政府机构的甲乙两个相同层级部门，工作内容如表5所述：表5 A、B相同层级不同部门的工作内容项目先生于甲部门 B先生于乙部门工作性质技术部门，服务时间为正常写字楼时间执行部门，整个星期每天都需要办公要求学历中学九年级程度中学九年级程度应征者学历副学士学士学位 497

澳门人文社会科学研究文选•行政卷续表5项目 A先生于甲部门 B先生于乙部门工作时间（每星期） 36小时，星期一至星期五，可能需要加班至44小时且不获金钱补偿，但可于往后工作日以减免相同上班时间代替 44小时，需轮班工作（每日三班中的早班及晚班），可于星期一至星期五中选择一天半作休息时间，星期六、日必须上班工作内容一般文书工作一般文书工作报酬澳门币9750元，一年12个月薪俸，并无晋升机制澳门币9750元，一年12个月薪俸，并无晋升机制合约期间假期通常为一年六日有薪假及八日病假，如超出日数不会影响续约一年六日无薪假，因病缺勤要扣除当日薪酬，如超出日数会直接影响续约表5的例子虽然比较极端，但根据现行之个人劳动合约制度却是合乎（劳工）法律的。从管理上，个人劳动合约可在现有的合约规格上自由发挥，并因应不同环境作出修改，直观上在控制资源及效率上有一定提升。从上述例子可以得知管理部门只需要付出较少的金钱就可以得到更多的服务时间，同时可以聘用到更高学历人士，对控制部门成本有着很大的作用。但另一方面，由于不同的聘用制度共同运作，在实际运作时必然会产生一些问题。A 先生和B 先生在最初工作时由于拥有愿景的关系，一定会十分积极工作。但是如果工作条件一直没有改善，在边际利益条件下，A先生一定会跟 B 先生作出比较，渐渐地 A 先生会失去工作的积极性；而A先生及B先生亦会与原部门员工比较，最后会双双失去工作的积极性，导致效率下降，因为虽然工作时间比较长却没有更大的产出（可能是更少的）而得不偿失。所以个人劳动合约制度在人力资源开发方面有必须要改善的地方。4．纪律与惩戒纪律是组织通过让雇员知道他们违背了组织对他们的期望，或者通过强加负面影响，来执行雇员法律关系保障功能的正式方法；雇员可能因为自己拙劣的工作表现或一些不适当的行为而受到惩戒。当中要留意的是，除非是雇员非常明显地违反政策而对其作出惩戒，否则工作评核就成为一个关键性的先导因素，工作评核给予雇主是否因雇员工作拙劣而进行惩戒的依据。 498

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究在澳门政府现行的公务员体制下，公务员①会受到不同形式的纪律惩戒（详细内容可参阅《通则》第300 -317条），包括书面申诫、罚款、停职、强迫退休或撤职。由于惩戒的内容会直接影响雇员的自身利益，实施纪律惩戒时的公正性对相关雇员而言就成为至关重要的一个内容。对于没有达到管理者预期要求的雇员，他们需要一个机会对这些事情作出回应及给予一个令其改善的机会。在这个过程中绩效评估是必要的，因为它是一种正式的警告工具，并且如果召集第三者来对纪律惩戒行为的公正性作出评判的话，它就会是一种文件性证据。每一个组织，无论是公共部门还是私营部门，都必须有雇员和雇主之间关系的法律条款，这就是纪律与惩戒功能的表现。一般来说，这些条款都有一些实质或具体的内容，并且能够以书面方式被清晰地描述或规定出来，现时在《通则》中已经有一个比较完整的架构；不过对于个人劳动合约制度人员来说，《通则》中并没有为他们在纪律或惩戒方面作出任何规定，现时个人劳动合约制度的纪律范围就是指《通则》中的公务员义务②，而惩戒就是解约，其间没有法律要求需要为个人劳动合约制度作出任何工作评核，故从纪律及惩戒功能角度来说，现时澳门政府所运作的个人劳动合约制度是一种非常单向及片面的招聘制度。（三）个人劳动合约制度的优点及缺点经过了PADS四种职能分析，个人劳动合约制度的确有其存在价值及可取之处，同时亦发现个人劳动合约制度的一些必须改善的问题及弱点。今尝试对个人劳动合约制度的优缺点作出分析。1．个人劳动合约人力资源的优点雇主（政府）为降低成本和增加灵活性而采用的政策是：通过使用一批固定人员③来满足组织最低限度的雇员人数要求（核心工作），同时聘用一批临时员工（这里指提供服务人员及个人劳动合约人员）来满足组织内工作量的要求，这样是完全符合经济效益及人力资源规划的。从消极方面 __________________ ① 这里主要是指编制内职位及编制外合约人员。② 《通则》第279条，义务包括无私、热心、服从、忠诚、保密、有礼、勤谨、守时及不从事不得兼任之活动。③ 理论上应该为编制内人员，但对澳门政府现况而言，这里亦包括了编制外合约及散位合约。 499

澳门人文社会科学研究文选·行政卷来看，此种做法可以降低人事成本及借此避免一些劳工法令的规定与要求，在退休、培训及发展等方面投放较少的资源，同时可以较有效地控制员工人数的增长。从积极方面来看，组织可以随着市场服务、产品与产业技术和科技的变化，找到最适合的人力，帮助提升组织的生产力与竞争力。对于受雇人员而言，合约式工作有助于丰富个人工作经验，透过不同合约的工作经历，可以接触到不同的组织文化、不同的职务类别，建立更多的专长，学习不同的领导风格。合约式工作人员有助于进入口碑较好的机构，或是作为寻找一份长期工作的踏脚石，因为透过员工在合约工作期间的表现，组织会较有机会去了解员工的特长与能力，如果员工表现良好，就有机会转为长期雇佣关系（香港的公务员体制就要求每位新人职公务员先工作三年作为试用期才正式纳入编制之中）。合约式工作有助于工作者自主发展，包括了在工作与家庭之间自主地进行转换，可以在个人休闲与工作之间取得平衡。对于身处终身学习时代①的工作者而言，有助于兼顾工作与个人进修计划。此外对于不喜欢的工作指派或工作场所，也可以自主地予以拒绝（大前提当然是社会经济状况良好）。另一方面，合约式工作对于非自愿失业者而言，也是提供阶段性安全防护的重要机制。总体而言，临时的人力运用除了对个别工作者和组织有好处以外，亦有助于让人力资源市场的供求更有效率，对于处在因产业结构改变而导致结构性失业人口升高的社会而言，透过个人劳动合约人力运用，可以使失业者容易获得财务与福利等安全保障( 尽管比起长期员工有所不及 )，对于政府与社会降低失业救济与相关的各项支出会有相当程度的贡献，并可避免因失业而衍生的许多社会问题。在澳门民政总署的实例中发现，管理阶层人士可从应聘者的履历表上得知员工的素质，并不比委任和合约方式聘用的差，甚至根据一项关于员工在仪容、工作态度、专业知识和其他方面的问卷调查中所得的结果，以个人劳动合约聘用的员工表现是较优的，这可能是员工的心理因素影响，因为合约制属临时试用，员工对续约事宜表示忧虑，加上经济状况不理想，要找工作并不容易，所以员工较努力工作及有责任感，力求以好表现来争取续约，因此员工的工作能力可发挥得较好。管理阶层普遍认为以此方式聘用人①现今社会鼓吹个人的资源增值，每位工作者都要不断自我学习以提升个人价值。 500

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究员，既可减低财政支出，又可在工作的过程中得知员工的能力与素质。以个人劳动合约聘用的员工，其表现是较进取及优异的；这类员工对委任和合约方式的员工是一种推动力，使他们更积极进取以适应社会的要求。再者个人劳动合约的工资接近同类私人劳动市场的薪酬，这一点亦起到了平衡社会上薪酬差异的作用。个人劳动合约的聘用方式较配合现时社会发展的需求，而其优胜之处可归纳为：①降低行政开支；②提供高素质员工；③稳定政府人员；④推动员工之动力；⑤平衡社会上的薪酬悬殊状况。 2．个人劳动合约人力资源的缺点虽然临时的人力运用有上述不少的优点，但是对于部分工作者①而言，还是希望找寻一份长久而稳定的工作。对个人劳动合约的工作者而言，无论是在心理上还是在实际工作中都会感到有一些不足之处。就心理层面而言，个人劳动合约人员多数认为与其他长期的工作者作比较，自己是次一等员工，会受到较不公平及不合理的对待；同时可能偶然会因为雇主与管理者并未有深入了解个人劳动合约人员的特长，导致未能分配到适当的工作，再加上临时的人力资源在雇佣关系上是有限期的，让受雇用者常常对雇佣关系变得不再信任、没有安全感，容易对自身前景充满悲观感，这些负面感受特别会出现在非自愿性的个人劳动合约人员，以及那些属于较低技术及较低薪酬的临时工作者身上。在工作满足感方面，由于个人劳动合约人员在完成了一项工作后，通常会投入另外一项工作②，所以不仅得到的工作回馈较少，也无法看到自己的工作成果，个人的工作满意度与成就感自然相对较低。而非自愿的个人劳动合约人员较自愿的个人劳动合约人员而言，工作的满意度自然就更低了。就薪酬的公平性来看，属于高专业、高技术和管理类别的个人劳动合约人员，其薪酬往往高于组织里长期雇用员工甚多（澳门政府最近就有打算以高于本地人员的待遇去聘请葡萄牙专业司法人士来澳工作的事件），这种薪酬差距会影响组织中长期雇用的员工对于薪酬的公平感，因而导致士气低落，造成组织的效率下降。但是，对于专业程度与技术层次较低的个①这个“部分”的占有率主要根据当时的经济环境而定。②此情况并非在个人劳动合约人员中都会出现，因为如民政总署的部门只因为法律规定而以此种方式招聘人手，对该组织而言并不一定打算将员工多次调配到不同部门。 501

澳门人文社会科学研究文选·行政卷人劳动合约人员，其薪酬却又往往低于组织中的一般长期雇用的员工，这样会让个人劳动合约人员有不公平的感受，同样会导致士气低落与效率下降。所以若组织未能对于个人劳动合约人员的薪酬政策予以合理的设计，则个人劳动合约人员的运用，必定会对组织造成负面的影响。（四）现行聘用制度及个人劳动合约制度的比较从公共行政面考虑到的一些实际情况，以委任或合约方式聘请人员都受到《通则》规范，须根据有关规定通过一定的开考程序，将有关招聘通告刊登于澳门特别行政区公报，继而进行知识考核及用适合的方法甄选（履历分析、专业面试、心理测验、体格检查及甄选性培训），整个程序需时颇长并需谨慎执行，因为目的是为了聘请长期服务性质的工作人员，所以考核及甄选须涉及多方面的分析，务求清晰理解应征者的才能及性格特质是否最能配合有关职位。以上述方式任用的员工，其薪酬根据有关职程而定，如一位助理技术员①，须具中学九年级的学历，薪酬是195点②，即起薪点9750澳门元（以现时50澳门元为1点计算），再加上员工福利如房屋津贴、家庭津贴等，以这个职位来计算，政府需要在开支上付出最低约11000澳门元的薪酬，其他享有的权利包括：每年22日年假、假期津贴、圣诞津贴、结婚津贴等，而公共行政人员每周工作36小时，若每周工作时数超过此数，则有收取增补性报酬之权利，因此以委任或合约方式聘用人员时，政府涉及多项支出，需较高的行政开支。现时澳门政府所采用的个人劳动合约乃属雇主与雇员订立的工作合约，仅受劳资关系法律制度所规限，个人劳动合约是较有弹性的聘用方式，由薪酬至各方面的福利，是劳资双方同时认同而订立的。以民政总署交通运输部驾驶执照处聘请额外人员为例，此聘用方式的甄选程序及时间较政府沿用的一般开考程序快捷及简单，薪酬方面亦可因应部门本身的预算而自由订立，一般较现时政府所定之薪金为低，而且亦可在短时间内招聘急需的员工人数；工资方面一般由5000澳门元起或视工作性质而定，可享用的福利较少，年假一般为22日，每周的上班时间最多为44小时，在行政开支①澳门公职人员架构第五级，职务特征参考法令第86/89/M号附件一表2。②即薪酬相应指数，政府每年均考虑每一薪俸点相应金额，2003年每一薪俸点对应50澳门元。 502

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究上是较委任和合约方式为低。另外，现时的公务机关亦有存在于《通则》以外的招聘制度，称为提供服务人员。此种制度的法律依据比较切合于7月6日第63/85/M号法令中有关私人为公共机构提供服务的性质，每一位提供服务人员在签订工作合约时都需要事先提交合约总金额的4%为保证金，当合约履行后可发还。今以民政总署卫生监督部街市事务处的员工招聘实例作一比较，如表6所示。表6 民政总署卫生监督部员工招聘方式比较招聘人员街市稽查人员聘用方式编制外合约个人劳动合约提供服务人员合约要求学历中学九年级应聘者学历中学十一年级大学学士学位大学学士学位基本薪俸①薪俸点195点 9750澳门元 9750澳门元个人年假 22日 22日 6日公众假期上班可不可不可因病缺勤根据《通则》相关法律一年8日无，每天要扣除当日薪俸每周上班时间 36小时 44小时 44小时其他津贴及补偿根据《通则》相关法律无无从表6中可以看出现时的公职招聘制度多且乱，就算是同一个职务位置亦能以不同合约制度建立雇佣关系，由此亦产生了很多行政上运作问题。（五）现行个人劳动合约问题的探讨个人劳动合约制度其实已订立多时②，但是在最近两年由于多方面因素③逐渐成为公共机构在招聘制度中使用的一个选择，但个人劳动合约招聘制度在实际运作中仍然有不少问题出现，今叙述如下。1．人员定位各公共机构在面临本身业务人手不足的情况时，机构负责人采用个人①不论个人劳动合约人员或是提供服务人员的薪俸都是在订定合约期间固定的，而编制外合约则会随着年资及薪俸点相应金额的改变而有所改变。②在第60/92/M号第7条之中已订明个人劳动合约的有关法律，故最少已经有14年历史。③政府改造的浪潮影响、考虑到成本效益的经济角度及有法例明文规定等情况。 503

澳门人文社会科学研究文选·行政卷劳动合约招聘人员作为解决新增工作之人力新资源，所考虑到的原因在于个人劳动合约能快速补充机构所需人手（因为免除了大部分《通则》要求的行政程序）。不过个人劳动合约在短期上能解决人力资源上的困难，问题是各机构人事单位在招聘人员前，有否就自身机构之人力资源作出有计划的评估？是否有一些业务是可以透过调整人力解决或可以由民间团体办理？所以应先对本身业务作好工作分析，以便能够合理地运用机构本身的人力资源。 2．人员选用招聘人员计划订定后，理应进行人事招聘程序，然而部分公共机构在是否能够选用适当人员的问题上，常常受到市民大众的质疑。归根究底是由于现时用人机关在甄选人员过程中并没有公信力，特别是个人劳动合约人员的招聘①，市民总是觉得甄选没有足够透明度，最后被任用之人员往往是透过一些人际网络渠道而一早被该机关内定的，造成了以个人劳动合约招聘人手时，其可信性、认受性、效率、普遍性等方面均有不足，对用人机构造成困扰。3．人员评核目前政府部门对个人劳动合约人员的评核方式，可用俗语“各处乡村各处例”去形容，有的沿用《通则》内的评核方式，有的采用自己一套私人的评核方式，有的甚至不采取任何评核方式，但奇怪的是任何的评核方式都不构成对个人劳动合约人员续约与否的法律依据。就算进行评核，评核方式的不统一亦不能就个人劳动合约人员的工作绩效作具体评估，而评核结果并无任何具体的激励效果，未能发挥考核的功能。4．短期雇用变为长期雇用现时除了民政总署，其他的政府部门在采用个人劳动合约招聘人员时，主要是为了应付临时的大量工作，但在现实情况下却鲜有个人劳动合约人员在完成任务后被予以裁撤。② 如果任用机构本身出现空缺时，个人劳动合约人①此处主要指除民政总署外，其他并没有法律规定必定要采用个人劳动合约去招聘人员的政府部门，当然民政总署中亦有同类事情发生。②民政总署为对付登革热病时曾大量地以个人劳动合约方式招聘人员灭蚊，三个月后不再任用，但再三个月后又再聘用该批人员约三个月；另外身份证明局为应付更换智能身份证的工作而以个人劳动合约方式招聘人员时声明任用期为四年，算是一些短期雇用的例子。 504

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究员会否无须经过考试而以另-一聘用方式直接任用是一个值得考虑的问题①，而长期雇用个人劳动合约人员亦与建立该聘用制度的一些出发点出现矛盾。 5．实际运行问题民政总署依据第17/2001号行政法规，在成立后须以个人劳动合约制度去招聘人员是公务员团体间的共识，但在2003年3月期间行政法务司司长作出了第1 - 1/SAJ/2003号批示，却对此作出了另外一个解释。该批示内容指出所有前临时市政机构（民政总署前身）中，以编制外合约或散位合约签约、并根据第17/2001号法律规定已转入民政总署的工作人员，只要符合所定的条件，便可以担任其他职程的相应职务。换言之，当某部门有需要，且员工拥有所需之学历、专业经验或符合其他所要求的要件时，有关人员可以在不失去与公法制度联系的情况下改变职程。那么一名以编制外合约聘用的技术辅导员，就可以在符合相关条件的情况下，与民政总署缮立另一份技术员的编制外合约。批示亦同时声明，自2002年1月1日起被任命为主管的工作人员，应该维持该等人员所属的公法制度，按照《通则》的规定以定期委任方式任命，而非根据个人劳动合约制度作出委任。②为此今后民政总署在招聘员工时就会出现一个非常尴尬的情况：究竟是否应该在招聘通告③中列明用哪一种招聘制度去聘用这个新职务人员呢？由于缮立的雇佣合约形式会因应最后受聘者是否符合第1 - 1/SAJ/2003号批示中所提及的条件，而作出相应的招聘方式（即应以编制外合约、散位合约或个人劳动合约制度去聘用），为了避免这个复杂问题，相关部门就极大可能不作出公开的招聘了。这次民政总署对招聘人员问题上的解释，明显地凸显了个人劳动合约制度在真正运作上出现的一些问题，一个非常明显的表现是：民政总署在2002年9月份以后招聘的员工，一律以提供服务人员方式聘请，而不是以个人劳动合约制度去聘用，再加上第1 - 1/SAJ/2003号批示的解释，明显地说明了个人劳动合约制度出现了一些问题而不得不对此作出暂①事实上在1985年一些政府部门曾发生以申请方式由散位合约转为编制内职位的先例。②对于主管人员，就算是于2002年1月1日后才以个人劳动合约制度聘用的人员，亦可以以定期委任方式作出委任。③其实根据《通则》规定，只有在招聘编制内职位时才必须要向外作出通告；但自回归以后，各政府部门为了增加招聘人员的透明度及公平性，就算是招聘一些编制外职位时亦会在报章上刊登通告。 505

澳门人文社会科学研究文选·行政卷停运用的行政行为。6．廉政公署的看法根据《2002澳门廉政公署年报》的研究内容，该署对非正规聘用人员(包括个人劳动合约人员)的运作程序提出了一些问题①。(1)“部门组织”方面a．非正规聘用：基于受组织法及预算的限制，公共部门或公务法人会以非正规方式订立劳动合同、包工合同或提供服务合同。b．欠缺预先审阅或预先审批等监控机制。(2)“人员招聘”方面 a．非公务员的人员招聘及甄选程序欠缺统一标准。b．非正规聘用的人员数目不受限制。(3)“人力资源管理”方面a．欠缺规范合同内容的制度或标准，如薪酬上下限及福利义务方面。b．《公共行政工作人员通则》（以下简称《通则》）规定的订约规则欠缺灵活性，难以配合不同的聘用需要，例如非全职聘用及季节性聘用。(4)“权利及义务”方面a．包工合同及提供服务合同，基于合同本身的性质并非用作聘用受从属关系约束的人员，因此当“非正规”地使用该等合同聘用人员时，合同内容自然欠缺有关纪律方面的指导规则，亦没有确立有关“不可兼任及不可从事与职务相冲突的活动”等公法原则。b．以“非正规”方式聘用受从属关系约束的人员，往往使受聘者欠缺足够的保障，例如既没有为其在社会保障基金登录及供款，亦没有为其作出工作意外的投保。四对个人劳动合约引入公务员制度的建议在现今的社会趋势带动下，如何去控制成本及提高各部门效益已经是各个公营机构的主要目标，同时公务员对灵活的晋升制度、论功行赏的激励方式的需求与日俱增，个人劳动合约制度正可符合上述的要求，故此，①《2002澳门廉政公署年报》，澳门廉政公署，第38- 40页。 506

个人劳动合约引入公务员聘用制度的研究个人劳动合约是有其存在价值的。不过，此制度在现阶段实行期间緲偏重于控制成本方面，对于如何提升合约人员的工作效能仍有不足之处。公共机构在对人才方面一直抱有低流动性的看法，此点跟私营机构不甚相同。事实上，除非是公营机构打算把整个服务范围完全外判，否则，必须先制定一个可行性高及更全面的个人劳动合约聘用制度，才可以应用到政府部门上。《2002澳门廉政公署年报》中对澳门政府的人事聘用制度作出一些建议，当中表明了澳门政府亦有意在此方面作出改善，由于现行之个人劳动合约制度有着缺陷，为了能够使其有效地引人公务员制度内，我们就需要对个人劳动合约制度作出一个重新的、明确的规划，建议的规划内容如下。(1)政府应该先检视出其核心工作规范，将所有核心工作交由正式公务员（编制内人员）负责，而核心以外的工作则考虑由个人劳动合约人员负责。(2)针对个人劳动合约制度，应该先明确界定其主要对象职务，例如文职人员、低技术人员、专业人员或是项目性一次性）招聘人员，就每种不同职务独立修改聘用法律，以求往后解决问题时有法律依据。(3)选录方式、薪酬奖金、绩效评估、退休保障等问题，要跟现行依据《通则》之做法有所不同，成立独立机制。例如，以实务业绩计算工作评核，使员工能弹性晋升。(4)设立转换招聘制度机制。在新的招聘制度实施后，各个政府部门的职位只要与下列职务性质相同或相符合者，不论职位高低，都可申请将原有或新设职位改为以个人劳动合约制度招聘： a．职务性质不涉及公共法律之规划与执行； b。职务性质系在主管指导及监督下仅涉及轻微裁决的法律执行①；c。职务性质需要高度的专业知识或技术，及相当程度的工作经验与教育背景，而现时招聘制度又未能鉴别任用所需要之程度。(5)先检讨目前各政府部门之公务员编制架构是否合理，修订后在各政府部门的编翻中加人一定比例的个人劳动合约制度人员，由于制度可能涉及将现有任用职位改为个人劳动合约制度，推行对应另行设计过渡与配套措施并采用渐进方式，在不影响现职人员的权益下进行。(6)在个人劳动合约制度的合同中，应载明员工的权利和义务、工作①例如执行市政条例的人，负责城市卫生的工作者。 507

澳门人文社会科学研究文选•行政卷事项、工作条件、工作评量、合同期限、合同终止条件等类似私营企业界实务合同内容的条款。(7)人员选录方面可以不采用现行《通则》内的测试方式，而由招聘机关自行依据法定资格条件以公开、竞争或功绩调查等方式去招募雇员。(8)个人劳动合约制度人员及现有的公务人员之间并无交流，彼此各自适用自己的人力资源管理制度，以因应本身所需。(9)个人劳动合约制度人员的工作评核应给予特别的重视，评核结果要视为是否试用、招聘、续约或不续约、晋升及发放奖励的依据。(10)个人劳动合约制度人员应自行成立一套薪酬标准，其中可参考现行公务员制度作若干级别区分，每一个职层采取单一薪酬（意即放弃现行的薪俸点制度，津贴上亦以单一方式添加）。(11)给予个人劳动合约制度人员能够晋升到领导阶层的机会，在具备一定资格及在架构内的一定比例下，容许个人劳动合约制度人土以定期委任方式出任厅级或以下级数之领导（其中亦可包括处长、科长、组长、职务主管等职位）。(12)个人劳动合约制度人员，应该与现行公务人员有别，采用单独的一套退休制度，例如以公积金或购买终身保险的方式，由政府与员工双方共同缴纳供款。可能的话更可以将退休制度扩大，只要员工继续工作，就算日后在其他私营机构工作，其退休制度亦予以继续。上述只是就现行个人劳动合约制度作针对性改善的建议，必须要了解的是，任何招聘方式都应该一直因应不同的现实情况而作出改善，才能使其变成一种公平、公正、公开及符合各方面要求的公共行政制度。五结论个人劳动合约制度的制定由于参考自私营机构，故私营机构管理上的灵活性大、经济性、效率及效能高等优点自然成为此制度一些优点，对于缩短招聘时间、简化招聘程序及弹性限制亦令公共部门面对突发的人事需求时（如民政总署执照部门的例子）能快速地招揽人才。另一方面，对于现时政府领导阶层或编制内人员的评核问题亦可作为一个改善方法。就像现在香港所推行的高官问责制一样，如果政府领导阶 508

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究层都以个人劳动合约方式招聘，则领导层官员为着个人过失而需要负责时，就可以应用个人劳动合约的特性，简单地中止其合约；或者当公职人员因重大失当而要中止其职务时，则不再需要冗长的行政程序而浪费公帑。当然，一个有公信力的评审制度是一个非常重要的大前提。理论上个人劳动合约制度的产生除了提高成本效益以外，同时亦致力于改善政府部门在聘用人员上之公平性。可惜制度过于弹性，往往变成了人治而非法治，这种问题在私营机构下尚可接受，但在公共机构却是另一回事了。部门主管为了提高自己部门成本效益，直接使用个人劳动合约人员是最直接而合法的方法，部门内部同工不同酬的情况亦会日益严重。同时亦由于部门主管可任意增加不同薪酬的个人劳动合约人员，“擦鞋文化”亦有可能发生。更重要的一点是，政府推行个人劳动合约制度的最终目的，明显是希望最大可能地将公务员纳入此制度之下。当然，将来聘用的人士可一直使用此制度，但政府亦同时希望可以将一批原为散位合约制度、编制外合约制度，甚至是编制内委任制度聘用的人士改变为以个人劳动合约制度聘用，但相信以现在的情况看来的确比较难吸引人们选择此制度。再者，虽然现时公职人员在薪酬上仍可能比私人机构优厚，但当整体经济环境好转后，而在现时的个人劳动合约制度仍缺乏一个明确架构的前提下，倘工作失去了稳定性及前景，且又出现了严重的同工不同酬情况，员工自然会进行理性分析，并会因为想得到更好利益而转职。今天具有高学历的市民日渐增多，这对于励精图治的特别行政区是不可多得的人力宝库，所以为保留高素质的员工及保持政府人员的稳定，政府应续聘该等员工时因应部门的预算情况，按他们过去的表现而作出薪酬调整或给予更多福利。由于个人劳动合约的内容欠缺完善的法律保障，此举能使他们更有归属感。又为纾缓员工的不安，政府部门应制定一些关于个人劳动合约的规章，如工资制度、晋升制度、福利等，把这些方面都具体化及规范化，激励员工士气，令其更清楚自己的前途，安心工作。同时，政府应着手加紧招聘制度的宣传以吸纳更多高素质的人才，由于个人劳动合约的聘用方式仍处于试验阶段，不管是公职人员还是普通市民对其了解都不多，在职公务员也因聘用方式的改革，有感于前景不明朗而变得士气低落。为改善这一点，应在宣传工作方面多投放资源，让广大市民更深入认识此聘用方式的人职条件、薪酬水平、福利待遇及晋升机会 509

澳门人文社会科学研究文选·行政卷等基本资料，为有志从事公职的人士提供入职途径，在吸引人才之余，也可缓和现有公职人员的不安情绪。有关部门亦可考虑在退休福利方面制定一套既可保障公务员的福利又可减少政府财政负担的完善制度。例如：可参照香港的公积金制度，政府的角色就像私人机构般，合约生效时，政府便需为公务员供款；但当合约失效时，政府便无须再为该员工负担任何费用，而往后对员工的退休保障就由独立的基金负责。毕竟个人劳动合约制度的产生，主要是为了改善现行公共机构的招聘制度，所以我们在考虑成本效益的问题时要跟私营机关有所不同，我们必定要将公众利益放在首位，而法律支持是另一个要点。要使个人劳动合约制度成功地引入公职法律制度之中，一份完善的招聘法律规章就成了关键之处；而当有问题出现而需要作出取舍时，以公众利益为大前提作出解决，这样会令市民乐于接受，将来引发的争论亦会比较少。所以政府有关部门在推行个人劳动合约制度时必须以上述两点为本，才可以发展出一套有利于澳门政府及社会大众的公共政策。附录①附表l 澳门公共行政人力资源统计（2002年9月30日资料）单位：人①资料来源：澳门政府统计暨普查局网站http：//www．dsec．gov．mo/。 510

个人劳动台约引入公务员聘用制度的研究按作用／联系形式划分附图1 澳门公共行政人力资源统计（2002年9月30日资料）附图2 1998年男性年龄分布 511

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附图3 2002年男性年龄分布参考文献1．Donald E．Klingner＆John Nalbandian：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，孙柏瑛、潘娜、游祥斌译，北京，中国人民大学出版社，2001。2．Harvey s Rosen：《财政学》，平新乔、董勤发、杨月芳等译，北京，中国人民大学出版社，2000。3．José António Pinheiro Torres: 《澳门公职法律关系》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局、澳门理工学院，2002。4．Stephen P Robbins：《组织行为》，李茂兴、李慕华、林宗鸿译，台湾，扬智文化事业股份有限公司，1999。5．台湾公务人员协会：《公务人员月刊》，台湾，台湾公务人员协会，2002- 2003年，第30 -33、75 - 80期。6．丘曼玲、李炳康、余振：《澳门公共行政的改革——问题与对策》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000。7．《澳门特别行政区公共行政2001》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2002。8．《2001年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，2002。 512

现代政府改革理念与澳门公共行政改革9．《澳门公职法律制度》，澳门，行政暨公职司、澳门政府印务署，1999。10．余振：《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社有限公司，1993。11．何金明：《澳门公职法律制度概论》，澳门，晨辉出版有限公司，2003。12．吴志良、陈欣欣：《澳门政治社会研究》，澳门，成人教育学会，2000。13．叶春生、张添来：《跨世纪的人力资源管理与开发》，香港，三联书店有限公司，2001。14．钱可通：《人力资源管理个案》，香港，香港出版集团有限公司，1995。15．《2002澳门廉政公署年报》，澳门，廉政公署，2002。16．饶美蛟、刘忠明：《管理学新论》，香港，商务印书馆，2002。17．11月14日第58/95/M号法令通过的《刑法典》。（原载《澳门公共行政研究》，澳门，澳门公共行政管理学会，2004） 513

澳门公务员薪酬制度及其改革钟慧璇*一公务员薪酬制度基本概念公务员制度是一个系统工程，包括公务员的选拔、招考、任免、考核、奖惩、薪俸和福利等一系列制度，这些制度既相互独立，又相互依存，各自发挥各自的作用。其中公务员薪酬制度对公务员队伍稳定、精干起着保障作用。（一）公务员薪酬的含义及特点公务员的薪酬，是指在政府部门工作，行使公共权力的这一部分公职人员，以自己的知识和能力，在一定时间内为民众服务所获得的劳动报酬。根据《澳门公职法律制度》第174条第1项的定义，报酬（即本文所称的薪酬）是指因担任公共职务而获得之任何收入。公务员的薪酬主要是来自政府的财政收入，即纳税人所缴交的税款。公务员薪酬的分配是以职务、级别和年限等按照订定的职级薪俸制的标准来确定，由于公务员从事政府行政管理部门的工作，这一工作特点决定了公务员属于非物质生产部门的工作者，他们不直接生产物质产品，他们的直接产品是决策、计划、法规、文件，是执行决策的组织、协调和监督，以及宣传、教育等，劳动的产品及其创造的价值难以量化。所以，基于公务员劳动及其劳动成果的特点，依据按劳分配原则，其分配标准一般是实*澳门特别行政区交通事务局交通管理厅稽查处处长，中山大学管理学硕士。 514

澳门公务员薪酬制度及其改革行职级薪俸制。而薪俸水平，则与物质生产部门直接取决于经济效益不同，而是取决于政府的预算分配，通过预算支出的形式分配给政府公务员。（二）研究的对象和分析方法为对论题作出重点的分析，本文讨论的范围集中在涉及大部分公务员薪酬分配的一般制度职程和薪俸表，这些是公务员薪酬制度中的核心内容。为更清晰地讨论，现以货币形式的角度将公务员的薪酬分为两部分。一部分是薪酬内收入（经常收入），一部分是薪酬外收入（非经常收入）。薪酬内收入主要包括有独一薪俸和各种津贴。薪酬外收入主要是实物补助、兼任收入和其他收入。而当中的薪酬外收入只有少数公务员得到，绝大部分公务员包括领导人员在内都是依内收人的规定领取薪酬的。本文讨论的公务员薪酬，就是上述薪酬内收入中的“独一薪俸”，因为它是公务员的固定薪俸，亦反映公务员的工作能力、技术水平、责任大小等情况，是按照职程制度中所规定的薪俸标准来确定的，是公务员的主要收入。而津贴方面，由于是以相同金额发放，故大部分公务员在这一方面的收入是相近的，本文不作评论。表1 澳门公务员薪酬结构公务员薪酬薪酬内收入独一薪俸各种津贴薪酬外收入实物补助兼任收入其他收人本文利用薪酬体系几何分析法、薪酬重叠模式、薪酬调整模式等分析方法，对上述研究对象作出较为全面的分析，另外，亦从薪酬效率方面来说明此薪酬制度运作的实际情况。二公务员薪酬制度的分析公务员的薪酬制度最早载于1966年2月的《海外公务员章程》及其修 515

澳门人文社会科学研究文选·行政卷订版，当时的公务员薪俸体系是以薪等由A至Z为计量基准，A级为总督的薪俸，z是工人助理员的薪俸。后来，引入葡国的方式——以薪点为基准的薪酬体系，最低薪俸点是30，最高薪俸点为1000，以5为一间隔。设某一特定时期某公务员职程中所规定的薪俸点数为D，被确定为350，而当时的薪俸系数P，确定为35，即一薪点可转化为35澳门元，则此时公务员的薪俸p=DP’=350 x35=12250澳门元。薪俸系数的大小决定着工作人员的薪酬水平，薪俸系数大则薪酬水平高，反之则低。在此意义上，可以把对薪俸系数的确定，看做是政府薪酬水平的确定。这种制度的优点主要是：只列出公务员的薪俸点数，不列实际薪俸额，而每个系数值在不同时期、不同年份所含有的实际价值可以随物价变动进行调整，此时提高薪俸系数就提高了薪酬水平。这样，薪俸标准表上的指数是固定的，但实际货币薪俸是随物价调整的，既照顾了物价因素，亦顾及薪俸关系。从薪俸水平和薪俸级差分析，在一般工作人员职程中，最高薪俸点是650点，最低起薪点是100点，所以一般公务员的最高薪俸与最低薪俸的倍数是6.5倍。而在整个局级机构中，局长的薪俸点是最高的1000点，以此作比较，则相差有10倍。根据外国的标准，公务员的最高薪俸标准与最低薪俸标准之间的倍数大多在10倍以上。如果以此来判断，则澳门公务员不同职位薪俸的差距还是在合理的范围内，但亦有将倍数拉大的空间。从局长、副局长、厅长、处长、组长和科长等领导主管人员的薪俸水平和级差分析，可知其以下特点。(1)每一级主管都有唯一对应的薪俸点，主管人员就按此俸点计算俸额。由于没有设立体现经验的资历薪酬，只要是处于同一管理层级，其实质薪酬是一样的。所以领导人员只能跟随整体薪酬水平的提高而提高薪酬。(2)局长的薪酬要比处长薪酬多43%，副局长的比处长多24%。而实质上局长的职责要比领导几人至十多人的处长的职责大，管理的范围广，而他们的薪酬差额又如此小，所以领导人员间薪酬的安排未能反映按劳分配的原则，存在不公平现象。 516

澳门公务员薪酬制度及其改革（一）薪酬体系分析薪酬体系是所有公务员的薪酬所组成的一种网络状的结构，是公务员薪酬政策最重要的组成部分之一。薪酬设计的基本理论、基本原则，领导者的管理哲学或管理理念，薪酬设计者的基本思路等，都在薪酬体系中有较为集中的体现。①在体系中，有两方面的内容是最重要的：第一是薪酬水平；第二是各人员间薪酬比例关系。为进一步了解公务员薪酬制度，以下将分别作出探讨。 1．以薪点为基准计量薪酬公务员薪酬体系是以薪点为基准计量薪酬，它有别于香港和内地的薪筹为薪酬计量的基准。薪点是根据员工各个方面的情况综合确定的。例如设特定员工的总薪点为D，工作职位、教育背景、发展潜力、工作年限、工作绩效、特定人力资源的稀缺性等因素可确定的薪点为D1 、D2、D3、D4、D5、D6、…Dn，則D=D1+D2+D3+D4+D5+D6+…+Dn。设某员工可确定的薪点就是上述D1 、D2、D3、D4、D5、D6这六个因素，且经过考核上述六因素的值分别是80、70、40、30、70、60，则该员工的总薪点为：D=80+70+40+30+70+60=350。薪点和薪等计量基准的差别在于以下几方面。①薪点是对所有员工按统一标准进行较为细致的分等；薪等是先对薪酬粗略分为若干等级，然后再将每一薪等分为资历薪等，所以薪点较具科学性。②薪点可使有关机构在较长的时间具有一致性，使薪酬较具有规范性和公平性等；而薪等因为社会经济发展水平、物价水平等变化而需要对特定薪等的标准或同一薪等内不同资历的薪酬作出调整，这可能因为时间的推移，失去薪酬变化在动态上的一致性。③由于薪点对薪酬等级的划分较为细致，但对不同员工之间薪酬基本质态的差异性反映不够充分；薪等却可以使不同员工之间薪酬基本质态的差异得到较为显性的反映。②2．薪酬曲线根据薪酬体系几何分析法来将公务员薪酬的基本特征、基本结构用图①孙剑平：《薪酬管理——经济学与管理学视觉的耦合分析》，长春，吉林人民出版社，1999。②孙剑平：《薪酬管理——经济学与管理学视觉的耦合分析》，长春，吉林人民出版社，1999。 517

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的方式直观地表示出来。(1)不同级别薪酬的增薪频率以公务员一般制度职程作为例子，制作成不同级别薪酬提升的变动频率（见图1）。从图中可以清楚了解到前政府按工作性质将公务员划分为两大类：①“蓝领”的公务员，即从助理人员至熟练工人，由第一至第四级别，每级别均有七个资历薪酬（公职法称为职阶）；②“白领”的公务员，由文员至高级技术员，由第五至第九级别。考虑到所有文职工作中责任大小和工作复杂程度存在的差别，将每薪酬级别再细分为四个职等，在每一职等中又设置三个资历薪酬，因此，只能将其归纳为12个同时具资历和晋升作用的调薪频率。事实上，这模式在运作过程中，已显现出了两大缺陷：第一，它可使到大部分同一薪酬级别的公务员在工作不到十年的时间里，已基本晋升至该级别的最高职等；第二，如果按照机关每一职级配备所需人员，通过考核提升部分优秀人员到较高职等，那么未被提升的公务员只能停留在原有职等，而原职等只有三个职阶档次，明显未能满足根据资历增薪的需要。此两种情况会不同程度消磨公务员工作的积极性。图1 不同等级薪酬增薪频率(2)不同级别薪酬绝对量的变动值不一样即较低等级薪酬绝对量的变动值相对较小，而较高等级的则相对较大（见图2）。如第一至第四薪酬级别是纯资历薪酬，调整次数最多是七次，增加薪酬的幅度是最小的，所以其变动值小。至于第五至第九薪酬级别由于包含有资历和晋升薪酬，为了产生较有力的激励，等级变动的范围相对大些。 518

澳门公务员薪酬制度及其改革图2 不同薪等薪酬绝对量的变动值3．薪酬的重叠模式根据图3的直观分析，可以判断澳门公务员的薪酬模式较多具有资历薪酬重叠模式的特征。所谓资历薪酬的重叠模式，就是较低级别员工工作的年限较长，其资历薪酬有可能达到较高等级员工的薪酬，即如图3中两等级区间出现重叠的部分。前政府将公务员的级别按工作的差异性分为三大部分。第一部分是工人级别，包含第一至第四级别；第二部分是行政、专业技术员级别，包含第五至第七级别；第三部分是技术员级别，则由第八、九级别组成。也就是兑每个部分中各等级的工作其性质不具有明显的差异，所以每部分中各级别员工薪酬绝对量的差别相对较少；而在第一部分与第二部分之间，即第四级到第五级，或者第二部分与第三部分之间，即第七级到第八级，其薪酬绝对量的差别则大些，表明这三部分的工作性质有较大的分别。总括来说，每等级薪酬绝对量的差别还是小，重叠部分大，容易予人平均主义的印象。图3 阶梯式的薪酬曲线公务员这种资历薪酬重叠模式的优点是：①由于公务员薪酬的差异相对较小，有利于所有公务员团队意识的增强；②较低级别的员工也可能得 519

澳门人文社会科学研究文选·行政卷到高于较高级别员工的薪酬，这有助于较低薪等员工增强敬业的精神。缺点是：对公务员向较高级别工作进取的刺激力可能相对较小，因为较高与较低级别员工之间的薪酬差异不大。（二）薪酬调整模式表2 1990-2000年薪俸系数之增长情况年份 19901991199219931994199519961997199819992000 系数值(MOP) 比上一年增长(%) 当年通货膨胀率(%) 29 +11.5 +8.0 32 +10.3 +10.0 35 +9.4 +7.8 38 +8.6 +6.7 41 +7.9 +6.3 44 +7.3 +8.6 47 +6.8 +4.8 50 +6.4 +3.5 50 0 +0.1 50 0 -3.2 50 0 -1.61现时公务员薪酬设计模式是葡人对澳门的长期管治下制定的，它体现着葡人的利益。过往澳葡政府为了保障和维持葡人对澳门长期的管理，特别订定优厚的薪酬水平以吸引更多的葡人到澳门工作，尽量占据公共职位以巩固他们的管治地位。既然他们是人力资源的所有者，又是那一份薪酬的接受者，为不损害他们的利益，是不愿意在制度上设立任何制衡薪酬的机制。而在当时的澳门社会，由于参政或参与政府工作的华人少，一般很少干涉当时葡人管治下的政府事务。邻近地区，如中国香港、中国台湾、日本，再远至欧美国家，它们在薪酬调整时都需经过人事机构或独立于政府的薪酬咨询组织对私营机构的薪酬水准作出调查，以作为政府对公务员薪酬调整的重要参考数据。澳葡政府在调整公务员薪酬的过程中就欠缺了这一重要程序。（三）薪酬的效率性根据统计数据显示，公务员的薪酬水平是处于澳门社会各行业中的中上水平，可以说是一个能满足其大部分工作人员需要的薪酬标准。但在这种情况下，为什么公务员仍存在缺乏工作积极性的情形？下面尝试以管理学的激励理论，来分析公务员的薪酬体系是否有效，以寻找薪酬可能成为或在一定程度上成为无回报的投人的原因。从组织的角度看，支付给工作人员的薪酬是否有效率并成为严格意义 520

澳门公务员薪酬制度及其改革上的薪酬，必须具备以下两个条件。第一，薪酬接受者向组织提供作为交换对象物的是劳动或劳务，组织向薪酬接受者提供的则是作为交换对象物的薪酬。一方面若薪酬接受者没有为组织作出贡献或只是提供了相对较少的贡献作为交换的对象物，组织财提供了相对较多的薪酬，那人力资源所有者也就在一定程度上接受了组织的赠与。当然，薪酬可能偏离它的本来面目。另一方面，就是薪酬接受者没有得到他应得到的全部报酬。总之，组织给予薪酬接受者相对其提供的劳动或劳务较多或较少的薪酬都不是严格意义上的薪酬，都会使薪酬偏离它的本来面目——平等的交换。第二，薪酬能成为奖励因子。薪酬一般在总体上是能成为奖励因子的，依照行为科学的基本原理来分析，人们选择工作而不是选择闲暇，其基本动机应该是为了以劳动或劳务作为等价物，来换取组织支付的薪酬（货币形式的或非货币形式的）。因此，当组织在接受人们提供的劳动或劳务之后，应该是能够对薪酬的接受者产生奖励作用的。公务员的薪酬要满足上述两条件，首先必须要有一定的方法来对员工的工作进行评估。以政府机构来说，一般都是使用公务员评核法——通过它可以了解到提供服务的公务员目前及潜在的价值——作为调整公务员职务、级别和薪酬的基础。这是公务员管理工作中很重要的一环，从而决定薪酬支付是否符合平等的交换，最终决定员工潜力的发挥程度。此外，要发挥薪酬的激励作用，还必须坚持“按劳分配原则”或“同工同酬”原则，即薪酬体系的公平性。一般来说，薪酬的公平性可以分为三个层次：外部公平性，内部公平性，个人公平性。①关于外部公平性，是指同一行业或同一地区或同等规模的不同企业中，类似职务的薪酬应当基本相同。因为此类职务对员工的知识、技能与经验要求相似，付出的脑力和体力也相似，薪酬水平应大致相同。香港政府非常重视此点，其确定公务员薪酬的第一项原则，就是公平比较原则，即定期将公务员的薪俸与受雇于私营机构、担任大致相若职务的雇员现时所得薪酬作公平的比较。而中国台湾、日本以及欧美国家亦有类似的做法。关于内部公平性和个人公平性，亚里土多德主张薪酬差别——有比例①傅永刚编：《如何激励员工》，大连，大连理工大学出版社，2000。 521

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的平等，即分配上的差别。①如果要根据劳动的质与量公平地支付薪酬，基本上是通过职务评价来实现。澳门公职制度中的职程制度就是职务评价后确定的，它主要是对政府所有工作范畴内的职位进行比较和分类，最后根据每一工作职位需要的专业要件和学历，依从高到低或从低到高的顺序，把政府的所有职位排成一个序列；与此同时，用一相应的薪酬表与之匹配。这种工作评价方法存有漏洞：①职位相对价值的评价过于粗糙和笼统；②由于政府部门众多，具体职能各异，尤其是一般制度职程，可能使不同部门的工作在统一序列中的位置作出失真的评价。所以澳门公务员的薪酬制度在这方面，亦未有真正完全体现按劳分配的公平原则。从以上的分析可知，薪酬不同层面的公平性遭到忽视，所以使政府给予公务员的薪酬成为或在一定程度上成为无回报的投入。（四）入职薪酬处理办法公务员职程制度的设定已有十多年，当中绝大部分的薪俸点都未曾作出调整。随着人力资源供求发生变化，情况已与制定职称制度时不同。例如在20世纪80年代，拥有高等学历的人比较稀缺，当时政府为吸引较多高学历的人力资源，特意把此等职位的薪酬订得比一般薪酬水平高。而现在澳门具有高等学历的人越来越多，若政府仍继续沿用职程制度中的规定按最低的薪俸点支付薪酬给新人职人员，就会出现表3所显示的情况：政府技术员入职薪俸比银行技术员的平均薪俸高30%，比酒店业高出接近80%；而政府文员入职薪俸比银行业要高出30%，比酒店业要高出一倍。总之，政府公务员入职薪俸高，一方面使社会上大部分人尤其是刚毕业的大专学生们都以投身政府公职为首选，而忽略了个人专业特长和事业发展方面的考虑；对私营机构方面则造成其人力资源上的不稳定，影响到私营机构的长远发展；亦有某些不法的公务员利用市民进入公职的愿望，以介绍公职为由而欺骗市民钱财。另一方面，若一位资历高、有才能的人士进入公职，除非是合同制的，若要成为编制内公务员，亦必须由所属职程的最低起薪点支薪。但这个最低起薪点对于有经验和才干的人才，又未必很有吸引力，再加上政府的工作性质不同于私营机构，相比之下，个人可发挥的空间较①宫坂纯一：《报酬管理》，北京，中国经济出版社，1996。 522

现代政府改革理念与澳门公共行政改革有限。所以要广纳人才为澳门公职作长久贡献，其中一项改革是对编制内公务员的起薪采取在特殊情况下可灵活处理薪俸的定位，这样无论对吸纳人才或编制外转编制内的入职起薪的处理都会比现时合理。表3 部分职位之入职薪俸和平均薪俸①单位：澳门元人员组别政府人职薪俸银行业平均薪俸酒店业平均薪俸高级技术员技术员文员工人 21500 17500 9750 5000 19533 13388 8126 5356 12616 9812 4938 4003（五）公务员薪酬制度的优点经过上述的一系列分析后发现，公务员薪酬制度一方面存在许多弊病；另一方面，在运作当中，亦显著表现出下列优点。一是薪酬管理方便和计算简便。由于实行以薪俸点为基准的薪酬制度，在具体运作中，薪酬的计算和管理都算是简单和方便。因为职程制度的预先安排，使公务员的薪酬和预计未来薪酬具有高透明度。而且公务员的其他津贴和补助的支付数额均有法律明文规定，这样有利于外界对公务员的财富与收入方面是否廉洁作出监督。二是满意的薪酬是公务员廉洁的前提条件。薪高未必廉洁，但廉洁的基础就是要保证公务员的薪酬应足以维持相当的生活水平。在现时的社会，尽管政府公务员贪污、渎职等犯罪活动仍时有所闻，但与其他地区比较，澳门公务员贪污受贿问题并不严重，其中政府给予满意的薪酬使之能安稳生活有一定的作用。三公务员薪酬制度改革的建议上文对公务员薪酬制度从几方面分别作出分析，发现其中存在的问题①澳门公职法律制度及统计暨普查局1999年12月之《人力资源需求及薪俸调查》。 523

澳门人文社会科学研究文选·行政卷确实不少，若不及时改善以上弊端，不但无法有效利用公帑，更会妨碍公务员工作效率的提高。以下三点是针对公务员薪酬制度存在的缺陷而提出的一些改善建议。（一）修改薪酬模式传统上的薪酬制度比较重视薪酬的保健因素以及职务因素，但这两者只能消除员工的不满，却不能达到激励员工的目的，未能很好地体现各公务员的工作贡献和工作技术水平。针对这个缺陷，建议改善公务员薪俸结构，增加绩效薪俸，使之成为一独立部分，相信这样更能调动工作人员的工作积极性，提高行政效率。对于领导及主管人员来说，可增设与其领导表现挂钩的功绩奖金，来鼓励领导主管人员不断进步，为政府作出更大的贡献。此外，在修改现时的薪酬模式时，要注意改善以下几方面不足。(1)将工人及助理人员的级别由现在的四级调整至二级，或按照其职务而确定薪酬，并根据按劳分配原则确定有关人员的薪酬水平。(2)第五级别至第九级别的技术员级别（专业技术员、技术员和高级技术员）间薪酬有一定的差距，但实际操作中其工作性质没有明显界限，尤其是第五至第七级、第八至第九级，时常有工作职务和职位不配合的情况。所以有必要再评估和检讨这种等级安排。(3)工人及助理人员的级别和文职人员级别可以修改为分离的薪酬模式。因为工人与文职的工作性质和类型完全不同，是两个领域的工作，所以无须重叠。（二）检讨公务员的入职起薪点公务员的每一种工作职务都有属于它的职程制度，起始薪俸就从职程的最低级开始。根据1999年《澳门管理人杂志》发表的论文《澳门学生对高等教育与科技的展望》记载，在近400名本地预科及大专学生的调查当中，有66%的学生盼望毕业后能在政府部门工作。而对何谓合理的薪酬，有52%的学生认为毕业后首份工作的合理月薪是介乎7001 ~ 10000澳门元之间。在现时的经济环境下，政府可以考虑适当调低入职薪俸至略高于私营机构水平或与之相若，如为新人职人员设立试用期薪俸表之类，当试用期满作长久录用后，才安排进入现时的职程制度；而对资历优越的新人职 524

澳门公务员薪酬制度及其改革人员，可以考虑仿效新加坡的处理办法，设立程序完善的弹性处理办法，允许这些公务员根据本人资格条件和实际工作经验而进入较高的薪俸级别，但必须经有权限的部门批准，并为此设立严格的监督机制并具有透明度，避免滥用现象。（三）完善公务员工作评核制度以提高薪俸管理的作用评核制度中均没有将薪酬作为奖勤罚懒的手段。工作成绩的好坏对薪酬的影响很小。在这方面，建议政府参考香港的办法把增薪与工作表现相联系。根据人力资源管理理论，“缺乏与被剥夺”是产生需要的两种方式。人们不仅会因为“缺乏”而需要，也会因为“被剥夺”已经拥有的需要而产生需要。因此激励员工不仅要靠给予、奖励，也要靠惩罚。①对表现突出的作出实质的奖励，对工作不称职的作出及时的培训或调职的处分，对工作表现差的可根据严重程度在薪酬方面作出多种可选择性惩罚，如冻结薪水或降薪的处分等，使薪俸管理和工作评核制度紧密配合，并发挥人事管理奖勤罚懒的作用。四结束语探讨澳门公务员薪酬制度，其中一个目标就是提出不要忽视薪酬制度中存在的缺陷对公务员工作效率的影响。由于薪酬制度、职程制度和评核制度紧密相关，哪一环节出现问题，都会影响到其他公务员制度的有效执行。因此，薪酬制度的改革是必然的。但改革薪酬制度，不能简单地将薪酬水平调整即可，而是要改善问题出现的根源——薪酬体系的设计。因此，若修改后的薪酬制度在各方面都能体现公平、科学和合理，则薪酬改革对政府、对公务员和对澳门社会是绝对有利的。（原载杨允中、黄汉强主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，总第15期，2002年12月）①傅永刚编著《如何激励员工》，大连，大连理工大学出版社，2000。 525

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾邓安琪*一前言由于受到葡萄牙直接殖民管治已有一个半世纪的历史，形成了澳门富有葡萄牙色彩的政治、社会及经济环境，澳门的公务员制度与其他国家或地区相比，显然有其一些不同的特点。随着澳门政治前途的顺利解决和历史新时期的开始，这些问题已逐步引起有关各方的关注。我们可以看到，在香港，公务员的薪酬调整主要是参考私营机构雇员的薪酬，作出比较，进而调整。这样的做法是避免公务员薪酬低于或明显高于私营机构雇员，希望两者能够保持大致相若的薪酬水平。相反，很明显，回归前，澳门公务员与私营机构雇员的薪酬相比是较高的，而且距离已经越来越远。政府每一次对公务员的薪酬作出调整，都会对整个澳门社造成一定的负面影响——通货膨胀加剧，令每位市民饱受加价之苦，而他们的薪酬却又没有适度被调升。另外，加薪的其中一个意义是为了激励员工的士气，使他们更加投入地工作。然而，加薪对澳门公务员并没有带来太大的激励作用，回归前公务员队伍的工作效率仍然普遍偏低，本文将就以上问题逐一探讨。除此以外，政府调升公务员薪酬的基础并没有既定的政策，没有社会准则，亦没有根据有关数据来决定加薪幅度。回归前，澳门公务员加薪纯粹只是一个政治上的决定，并不是如香港一样，政府专门成立的公务员薪*澳门大学澳门研究中心行政主任（事务主管），中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。 526

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾酬委员会来管理公务员的薪酬制定，定期进行薪酬趋势调查、薪酬水平调查等作为调升的依据，以一个公平比较原则来解决公务员、市民、企业、政府、工会之间所产生的矛盾。二澳门公务员薪酬制度的发展和变化澳门原公务员制度主要是以《澳门公职法律制度》作为法律依据，而公务员的薪酬制度亦体现在这部法律之中。但在1989年之前，有关公务员制度的法律十分零散，因为当时并没有统一的公职法律，仅存在一些零碎不全的单行法规，而这些法律及法规在用词上又不统一，在法律解释上更常引起法律界人士的诸多争议，这种情况对未受过特别法律培训的公务员及一般市民来说，理解有关法律及法令的内容就显得更加困难。① 澳门政治学者吴志良表示：“直至1989年底，行政当局才逐渐建议总督制定统一的公职法律。由于受到当时葡萄牙的政治环境及执政理念影响，澳门公务员薪酬制度主要是参照葡萄牙的制度，以‘薪俸点’ （俗称‘点数’）来制定的，并以法律的形式规范于《澳门公职法律制度》当中。”② 可以说，澳门公务员的薪酬制度是以《澳门公职法律制度》为法律基础，这部法律把所有有关公务员薪酬及福利的条文都一一清楚地列出，保障了公务员应享有的权利。（一）有关澳门的公职法律制度有关澳门的公职法律制度，最早载于1966年4月通过的《海外公务员章程》及其修订版，该章程的主要内容是澳门地区公共行政当局与其工作人员（即公务员）之间法律关系的依据。而当时的公务员薪俸体系是以薪等由A至z为计量基准，A级为总督的薪俸，z级是工人助理员的薪俸。③ 1976年，葡萄牙颁行的《澳门组织章程》确立了澳门现代政治制度的基本架构，澳门目前的公务员制度，包括薪酬制度，主要就是根据《澳门①黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第13- 14页。②2005年5月4日访问内容。③钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002，第27页。 527

澳门人文社会科学研究文选·行政卷组织章程》来制定和规范的。进入1980年代初，政府引入了葡萄牙的计算方式——以薪俸点为基准的薪酬体系，最低薪俸点为30，最高薪俸点为1000,以5为一间隔。1988年5月，总督文礼治颁布法令，废止了葡萄牙《海外公务员章程》在澳门的效力，同时以法律形式通过了《澳门公务员和公职人员纪律总则》。自此以后，澳门本身的公务员制度才真正确立。1989年，总督文礼治先后制定及颁布了四个有关澳门公职法律制度的重要法令：《外聘人员通则》、《领导及主管人员通则》、《职程之一般制度》和《澳门公共行政工作人员通则》，称为“一揽子法例”。这些法例，除加强对外聘人员控制之外，还对公务员的录用、晋升方式和条件、福利待遇和纪律等方面作出了明确的规定。这些法规条例的出台，使澳门的公务员制度进入了有章可循、有法可依的时期。①所有这些法令都已经收录于《澳门公职法律制度》中。（二）澳门公务员薪酬制度的原则 1980年代的澳门，公务员一职向来都是市民所垂涎的，这是由于公务员的薪酬较高，所享有的福利又较优厚，于是，公务员的薪酬调升问题一向都受到社会各界的关注。1990年代初，澳门公务员的薪酬水平在亚洲仅次于日本和中国香港，平均薪酬从1987年的4660澳门元增加至1991年的7918澳门元，每年平均升幅接近14%。例如总督1987年的薪酬为48000澳门元，1993年已调升至98600澳门元。②公务员加薪本身就是一个很复杂的问题，每次加幅多少，应作全面考虑，但澳葡时期的政府并没有一套科学的、客观的规范性原则作为调整公务员薪酬的依据。澳门公务员加薪纯粹是一个政治决定。现任澳门立法会议员吴国昌表示： “公务员加薪只是为了政治上的需要，而且80年代初北区工业化的发展、南区商业化的发展，促使澳门经济渐趋繁荣。加上中国内地实施改革开放政策，在这些环境的配合，以及在博彩税可观收入的支①《公务员制度》，http：//www．cyennet．corn/macau/todaymacau/991021 001．htm（下载日期：2005年3月28日）。②钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002，第64页。 528

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾持下，政府能给予公务员较高的薪酬水平。此外，1987年中葡联合声明签署后，澳葡政府进入了过渡时期，为了确保及进一步巩固公务员的工作士气及忠诚度，政府需要实施相应的政策作出配合，而调升公务员薪酬就是其中之一个考虑因素。”①至于被问及公务员薪酬是否根据物价变动来调整时，吴国昌再次表示：“公务员薪酬调整主要是政治上的决定，物价变动只是其中一个考虑因素。”②其实，公务员加薪只是澳葡政府对殖民统治者的一种优惠，至于一向被认为是调整公务员薪酬的依据——通货膨胀率，其实只是作为调升公务员薪酬时其中一个考虑因素，作为维持公务员购买力的理由而已，这却简单地成为澳门公务员薪酬调整的依据。通货膨胀率表面上令加薪的要求变得合理，成为调整公务员薪酬的一个相对客观的标准。然而，实际上并不是这样，除通货膨胀率这项单一调整薪酬指标外，还要当时政治环境因素及政府财政状况的配合，而政府的财政收入当中包括博彩税收入、卖地收入等。1980年代末，《澳门日报》“新闻小语”社论一栏便曾经提出过政府在调整公务员薪酬时，应当考虑其他因素影响的建议：“1989年1月，立法会提出一项根据物价变动调整公务员薪酬的法律建议案，当时在报章上的社论曾提出，倘若简单地只追随生活指数的变化来调节公务员的薪酬水平，而忽视其他因素的影响，结果可能会导致政府的财政陷人困难，市民的反对声音越来越大，引起社会的不稳定。于是，提出最少应根据以下几个方面来考虑公务员的薪酬调整问题：①须参考生活指数的变化，随每年生活指数的调升而合理地增加薪酬；②须根据政府库房的收支情况，合理运用公帑，量人为出，而不应采取有多少就用多少的政策；③须研究社会的利益，尤须注意与私营机构雇员的薪酬水平和协调；④须考虑全社会的协调，以澳门的稳定、发展为大局，而不是只顾部分人的眼前利益；⑤须顾及澳门的长远利益，考虑今后十年或更长的时间内政府库房的承受力，千万不能留下一个沉重的财政包袱。”③可见，当时社会上已经响起了市民对公务员薪酬偏高不满的声音。虽①2005年5月2日访问内容。②2005年5月2日访问内容。③《妥善解决公务员加薪》，载《澳门日报》，1989年1月19日。 529

澳门人文社会科学研究文选·行政卷然公务员加薪完全是根据政府在财政收入方面的结构，并没有以向市民或其他行业加税的方式来支持公务员加薪，也没有带来财政负担，但社会上对于公务员薪酬偏高的看法尚有不少不满。因为公务员即使薪酬增加，公务员的工作效率及服务态度并没有改善和进步，而且，对于一般市民来说，他们并没有机会进入公务员队伍享受高薪的优厚待遇。因此，社会上对于公务员的偏高薪酬还是有一些微言。（三）福利较优厚澳门公务员除了根据他们本身所属的人员组别、职等、职级及职阶，按照《澳门公职法律制度》中所规定的薪俸点领取他们的薪酬外，还享有多种优厚的福利，包括每年享有14个月的薪酬（香港公务员每年只获得12 个月的薪酬）、年资津贴、家庭父母津贴、家庭子女津贴、结婚津贴、出生津贴、丧葬津贴、房屋津贴。而且，这些津贴的调升水平也偏高，就以年资津贴为例，在1976 -1989年期间，澳门公务员的年资津贴已由原来的50 澳门元调升至190澳门元，增加了280%。①除年资津贴之外，公务员的退休制度亦相当优厚。澳门退休基金会负责公务员退休金的管理。只有年龄允许，且至少工作15年才到法定退休年龄的公务员，方可在退休基金会注册。在退休基金会注册的公务员，每月须透过所属部门向退休基金会供款，供款额为月薪和年资奖金的27%，其中9%在公务员薪酬中直接扣除，18%由行政当局透过所属部门支付。②①“1976年，当时通过的第36/37/M号法律，规定公务员可收取50元的年资津贴；1978年12月23日通过的第23/78/M号法律，则修改规定自1979年1月1日起，每五年可收取的50元年资津贴直至五期（即可收取至25年）；1980年3月26日第3/80/M号法律将津贴金额调整至75元；1981年7月27日第7/81/M号法律将津贴金额调整至100元；1984年8月25日第100/84/M号法律将津贴金额调整至130元，同时并将可收取年资津贴增至六期（即30年）；1986年2月8日第2/86/M号法律将津贴金额调整至150元；1987年6月29日第4/87/M号法律将津贴金额调整至170元，同时将可收取年资津贴增至七期（即35年）；1989年6月26日第4/89/M号法律将津贴金额调整至190元，但至此之后，该年资津贴金额至今已未作出调整。”《修改公务员年资津贴法案，罗拔度向立法会主席提交》，载《澳门日报》，1993年2月19日。②自1995年1月1日起，凡供款满36年后，便无须再扣薪。退休金的计算则以退休前36个月薪酬的平均数的90%为基础值。计算方法是基础值的1/36乘以服务的年期，但以36年为限，计算公式为：退休金；基础值/36 x服务年期。退休人士也可选择一次性领取退休酬金，计算方法为：基础值x2x服务年期。 530

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾另外，公务员是澳门社会里收入最高且福利最优厚的行业，且公务员在回归前并不需要纳税，这也是在澳门当公务员其中之一项优厚福利。（四）公务员编制越来越大、人数越来越多1980年代以来，澳门公务员编制越来越大，人数也越来越多，80年代末的时候，增长幅度更达十多个百分点（见表1）。1981年，政府的行政架构中只有5063名公务员，直至1990年，澳门公务员人数已增加到14664 名，增长辐度接近3倍。表1 1980-1990年代澳门公务员增长情况①年份公务员人数（人）公务员年增长率(%)GDP(%) 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 ~95B 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 5063 5685 6285 7039 8433 9027 10064 11499 13125 14664 15371 15111 15679 16415 16574 16992 17589 17037 - +12.29 +10.55 +12.00 +19.80 +7.04 +11.49 +14.26 +14.14 +11.73 +4.82 -1.69 +3.76 +4.69 +0.97 +2.52 +3.51 -3.14 - - +19.6 +24.4 +2.8 +13.9 +28.5 +16.8 .+17.9 +8.0 +3.7 +13.3 +5.2 +4.3 +3.3 -0.4 -0.3 -4.6注：“一“为朱找到资料。①《港澳经济年鉴2001》，北京，港澳经济年鉴社，2001，第634页；澳门特别行政区政府统计暨替查局：《统计年鉴》，1990- 1998、2003年；澳门行政暨公职司：《1993年澳门公共行政人力资源报告》，1993年12月；澳门行政暨公职司：《1999年澳门公共行政人力资源报告》，1999年12月；澳门特行政区政府行政暨公职局：《2001年澳门特别行政区公共行政人力资源报告》，2001年12月。 531

澳门人文社会科学研究文选·行政卷导致公务员大幅增长的其中一个原因，是由于澳葡政府频繁的重组（reorganize）习惯。①从1974年11月至1981年6月止，在李安道（José Edu- ardo Martinho Garcia Leandr）和伊芝迪（Nuno Viriato Tavares de Melo Egidio）任总督时仅设有三位政务司：社会文化政务司、经济协调政务司及工务交通政务司。但从1981年6月总督高斯达执政时起，《澳门组织章程》规定的五位政务司限额第一次满员，并重新订定各政务司的职责权限，把各职能机构授权给五位政务司，分别为：行政政务司、计划设备暨建设政务司、社会事务政务司、教育文化暨旅游政务司及经济协调政务司。后来，总督马俊贤又再把五位政务司的权力重新分配，再订定各政务司的名称：经济财政暨旅游政务司、行政政务司、教育文化政务司、社会设备政务司及社会事务政务司。②虽然，政府的架构重组未必因部门的增加而直接增加公务员的人数，但在重组的过程中或多或少都会在新增的政务司下增加一些部门，新增加的部门可能又会从葡萄牙聘请葡籍人士到澳门工作，这样就会促使公务员的数目不断增加。自然地，政府在公务员的薪酬和福利方面的开支也越来越大。另外一个原因是与澳门的政制特征和政治文化有关。葡萄牙透过《澳门组织章程》增强澳门的自治能力时，既须较全面顾及澳门整体社会的利益，又欲强化葡萄牙主权机构对这块弹丸之地的宏观调控能力，因此，与根深蒂固的土生葡人保守势力产生矛盾和摩擦，也就无可避免。③除此之外，澳门拥有行政主导及殖民色彩的政治文化。澳门总督是由葡萄牙总统直接任命，所以不是向澳门市民负责，葡萄牙政府通常会任命其亲信或其政党的支持者为澳门总督。总督下的七位政务司亦是政治任命者，由总督任命；而七位政务司下的司长等领导及主管级人员亦通常是由有关政务司的亲信或其支持者来担任，他们大多数是由葡萄牙聘任到澳门工作。虽然他们是属编制内的公务员（俗称“实位”）④，但只签署三年的工作合约，①Lo Shiu Hing，Political Development in Maca“， Hong Kong： The Chinese University Press， 1995， p． 125．②梁官汉：《澳门地区政府组织之结构与功能》，载《濠镜》，澳门，澳门社会科学学会，总第2期，1987年第1期，第14页。③吴志良：《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995，第64- 65页。④编制内人员分为与政府有永久性联系和与政府有暂时性联系两种。永久性联系包括确定性委任；暂时性联系包括暂时性委任、定期委任和编制内散工。以上种种都属于编制内人员。详见吴志良《澳门政制》，澳门，澳门基金会，1995，第148-152页。 532

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾因为当他们所跟随的领导转换时，他们便会回葡萄牙，不会再留在澳门当公务员。①这种政治关系及政治任命的模式便成为澳门公务员体制的特征及文化之一。一般而言，编制内的公务员聘任事宜是由行政暨公职司统一负责的，准考人必须进行正式的笔试和面试，但透过政治关系进入公共行政架构队伍的公务员无须像普通开考一样进行正式的程序，这样亦是导致公务员数目增长幅度日趋上升的原因之一。与此同时，公务员数目的大幅度上升亦加重政府在公务员薪酬方面的开支。公务员薪酬开支约占政府财政开支的30%，造成政府极其沉重的财政负担（见表2）。公务员薪酬开支大，占政府的财政开支比例不少。仅以1993年为例，年底统计公务员合计15679人，平均每人每月的薪酬为10400 多澳门元，每月合计的薪俸开支约1.63多亿澳门元，全年合计19.58多亿澳门元（未包括公务员的津贴开支），而1993年澳门政府的全年直接税收合计为55.3多亿澳门元。②另外，从表2亦可以看到，即使政府在总收人方面减少或呈现负增长，公务员薪酬总开支仍然保持年年正增长（1999年除外）。如1996年，政府总收入呈现19.7%的负增长，公务员薪酬总开支仍然保持着11%的正增长。可见，公务员的薪酬开支并没有按照政府的总财政收入状况而作出调整，除1999年外，年年保持正增长。澳葡政府当时仍以推行福利安抚政策来吸引公务员，致使十年来公务员基本上是年年加薪，经常增加福利待遇，早已超越了澳门社会上的一般薪酬水平，尤以中高级公务员为甚。立法会议员高开贤曾在立法会上发言时公开指出：“广大市民对历年公务员要求加薪的态度既理解又不满，焦点在于整个公务员队伍表现出来的工作效率和服务素质及态度，历年的加薪并没有使公务员意识到应该以提高工作效率和改善服务质量作为对市民的回报。”③①Herbert 5． Yee， Macau in Transition: From Colony to Autonomous Region， London： Palgrave， 2001， PP．42 - 47． ②澳门财政局研究暨财政策划厅：《公共帐目》，1993- 2002年。③《从公务员加薪谈起》，载《华侨报》，1992年7月2日。这是高开贤议员在立法会上的发言，他是澳门中国土特产公司、澳门中国国货公司副董事长兼总经理,澳门中华总商会副理事长，澳门街坊会联合总会副理事长，曾任澳门第四至六届立法会议员。 533

澳门人文社会科学研究文选·行政卷表2 公务员薪酬占政府总收支① 年份公务员薪酬总开支（千澳门元）变动率 (%) 政府总收入（千澳门元）变动率 (%) 政府总开支（千澳门元）公务员薪酬占政府总收入的比例(%) 公务员薪酬占政府总开支的比例(%) 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1958982 2297628 2324036 2578909 2815384 2978761 2927006 - +173 +11 +110 +92 +58 -17 10066779 10086768 11004700 8836507 10740126 10690099 10111781 - .0.2 .9.1 19.7 +21.5 -0.48 -5.4 8284402 8526841 10282083 8806540 9980229 10647434 9805360 19.5 22.8 21.1 29.2 26.2 27.9 28.9 23.6 26.9 22.6 29.3 28.2 28.0 30.0 其实，对于公务员的服务态度和服务质量问题，立法会议员已多次在立法会上作出批评。②即使公务员本身的工会代表也曾公开承认这个问题的存在，澳门公职人员协会更要经常透过中葡文报章呼吁公务员要以良好的服务态度接待市民。③ 港澳政治学者余振曾于1991年 4 ~ 10 月期间就澳门公务员工作态度这一问题进行调查，结果显示，36.5%的被访者认为澳门公务员的工作态度只是“一般”；而32.7%的被访者则表示“不满意”或“非常不满意”；只有14.6%表示“满意”或“非常满意”。④导致公务员的服务态度和服务质量的负面评价，部分原因是由于公务员队伍中的中高级阶层被葡籍人士及土生葡人占据，于是其他公务员的晋升机会便相对减少，加上进入回归前过渡期的夕阳心态，使公务员的服务效率下降。除服务态度及工作效率的问题外，贪污亦是澳葡政府统治下的澳门特色。首先，澳葡政府的领导人传统上对反贪污没有政治意愿和兴趣。葡萄牙的反贪污工作亦非常困难，因为葡萄牙人的文化重视人际关系，与中国①澳门财政局研究暨财政策划厅：《公共帐目》，1993 -2002年。②《澳门日报》，1990年12月10日、Ⅱ992年5月22日；《华侨报》，1992年7月2日。③蔡子强：《过渡期澳门的公共行政》，载余振《澳门：超越九九》，香港，广角镜出版社有限公司，1993年，第59页，引自澳门公职人员协会代表方永强及澳门专业人员协会代表谭俊荣在澳门电台1991年8月9日的“今日脉搏”节目中作出的表示。④余振、刘伯龙、吴德荣：《澳门华人政治文化》，澳门，澳门基金会，1993，第50 -51页。 534

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾人传统上重视个人关系相同。①加上葡萄牙政府一向不能根治公共行政的贪污，更何况派往澳门管治的葡萄牙人？此外，不少澳葡政府的官员采取短期而自私的心态，把澳门视作赚大钱的地方，对搞好公共行政没有兴趣，也没有迫切感，更遑论反贪污。②（五）公务员薪酬的概述根据《澳门公职法律制度》第174条第1项，“薪酬系指因担任公共职务而获得之任何收入”。每位公务员的薪酬是以职务、级别、年资等计定的，然后按照职薪俸制的标准来确定的。③澳门公务员的薪酬结构分为两种：一是薪酬内收入，即经常性收入，包括有独一薪俸和各种津贴；二是薪酬外收入，即非经常性收入，主要是实物补助、兼任收入和其他收入（见表3）。表3 澳门公务员薪酬结构 ④ 公务员薪酬薪酬外收入（非经常性收人）独一薪俸各种津贴薪酬内收入（经常性收入）实物补助兼任收入其他收入大部分公务员都是依薪酬内收入的规定而领取薪酬的，当中“独一薪俸”更是公务员的主要薪酬来源，按照职程制度中所规定的薪俸标准来确定。“独一薪俸”是固定的薪俸，规定于《澳门公职法律制度》中，亦同时反映了公务员的工作能力、技术水平、责任大小、学历程度等。①卢兆兴：《怎样根治澳门的贪污》，载余振《澳门回归前后的问题与对策》，香港，名流出版社，1999，第114 -117页。②卢兆兴：《怎样根治澳门的贪污》，载余振《澳门回归前后的问题与对策》，香港，名流出版社，1999，第114 -117页。③钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15 期，2002年12月，第25页。④钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002年12月，第26页。 535

澳门人文社会科学研究文选·行政卷澳门公务员的薪酬制度可分为两种，一种是担任政治职务者及司法官的薪酬，他们与总督的薪酬直接挂钩（回归后则与澳门特别行政区行政长官的薪酬挂钩）①；另一种是担任技术职务者的薪酬，他们的薪酬已规定于固定的薪俸表。②担任政治职务者，包括政务司、反贪污公署高级专员、立法会主席、市政厅主席及副主席、海岛市政厅主席及副主席、立法会议员等，他们大多数都并非采用一般录用条件所招聘。例如总督及各政务司，他们均属政治任命，由葡萄牙政府任命澳门总督，并由总督任命各政务司。担任政治职务者的薪酬与总督的薪酬直接挂钩，各自有专门的法规约束，有各自的比例。③以上两种公务员都充分体现了前述的澳门政治特征及政治文化，大多数从葡萄牙聘请来澳门工作的高级公务员都是当权者的亲信或朋友，充分体现出葡萄牙的人际关系政治文化。至于担任技术职务者，他们的薪酬是固定薪俸，以《澳门公职法律制度》中的薪俸表来计算薪酬。他们分为领导和主管人员、一般职程和特殊职程人员，薪酬索引点各异，但薪点数值相同（见表4）。表4 领导及主管薪酬索引表（1997年）④职位第一级第二级第三级司长副司长厅长处长组长科长 920 820 770 700 650 390 1000 870 - - - 410 - - - - - 430①参见第9/1999号法律所核准的《澳门司法组织纲要法》。②黄显辉、陈锡豪：《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第64页。③其中，政务司是总督薪酬的 75%、反贪污专员公署高级专员是 75%、立法会主席是 80%、澳门市政厅主席是 50%、澳门市政厅副主席是 42%、海岛市政厅主席是 42%、海岛市政厅副主席是 37%、立法会议员是 25%。详见黄显辉、陈锡豪《澳门公职法律制度概述》，澳门，澳门法律翻译办公室，1994，第64- 66页。④澳门行政暨公职司：《澳门公职法律制度》，澳门，澳门政府印刷署，1997,第20页。 536

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾另外，还有一．般职程的薪酬，按照该人员所属的人员组别、职层、职等、职级及职称，根据一般职程制度所订的薪俸表为基础（见表5）。①事实上，现行公共行政内大部分的人士均以以下薪俸点作为基础。澳门公务员薪酬还有另外一个特征，就是职阶与职阶之间的薪酬差距比较窄。例如，我们从表4及表5中可以看到，处长的薪俸点是700点，高级技术员②最高职阶的薪俸点是600点，而实质上处长的职责要比顾问高级技术员的职责大，管理的范围广，而他们的薪俸差额只有100点，所以未能充分反映按劳分配原则，存在不公平现象。表5 一般职程薪俸表③人员组别职层职等职级／职称薪俸点职阶 1234567 高级技术员 9 4 3 2 1 顾问首席一等二等 600 540 485 430 625 565 510 455 650 590 535 480技术员 8 4 3 2 1 特级首席一等二等 505 450 400 350 525 470 420 370 545 490 440 3907 4 3 2 1 特级首席一等二等 400 350 305 260 415 365 320 275 430 380 335 290① 法令第86/89/M号表3。②在澳门，“技术员”一词不只是指具有指定技能的技术人员，一般从事文职工作者也称为 “技术员”。高级技术员是文职人员组别中最高级的公共行政工作人员，负责执行一般或专门领域之咨询、调查、研究、创造及配合方面之职务，旨在协助上级作出决策。③《澳门公职法律制度》，澳门，行政暨公职司、印刷署，1999，第69页。 537

澳门人文社会科学研究文选·行政卷续表5人员组别职层职等职级／职称薪俸点职阶 1234567专业技术员6 4 3 2 1 特级首席一等二等 350 305 265 225 365 320 280 240 380 335 295 255 5 4 3 2 1 特级首席一等二等 305 265 230 195 315 270 240 205 330 290 255 220行政人员 4 3 2 1 首席行政文员一等文员二等文员三等文员 305 265 230 195 315 270 240 205 330 290 255 220工人及助理员 4 3 2 1 熟练工人半熟练工人及熟练助理员工人助理员 150 130 110 100 160 140 120 110 170 150 130 120 180 160 140 130 200 170 150 140 220 190 160 150 240 210 180 160 （六）澳门公务员薪酬制度的特点1．阶级地位分明1980年代，澳门公务员的薪酬及福利普遍都较高，除享有较高的工资收入外，在福利方面都享有较好的福利优惠，本文已在前面部分作出论述。受到西方的官僚制度和澳门自身的社会环境所影响，澳门公务员薪酬制度在其发展过程中形成了以下一个较为明显的特点，就是由于长期受葡萄牙的殖民管治，中高级公务员都只从葡籍人士和土生葡人中选拔。土生葡人是在澳门400多年历史发展过程中形成的族群，主要是指在澳门出生、具有葡萄牙血统的澳门葡籍居民，包括葡萄牙人与中国人或者其他种族人士结合所生的混血儿，以及长期或几代在澳门定居的葡萄牙人及其后代。他们都懂葡语，一般都能讲流利的广东话，但只有少数能阅读中 538

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾文。他们认同葡萄牙为自己的祖居国，长期接受葡萄牙教育和文化，信奉天主教，保留许多欧洲的生活方式；同时又世代居澳，视澳门为故乡，受华人社会风俗习惯的深刻影响。1980年代，土生葡人的社会地位一般都比中国人要高，他们容易在政府部门找到较理想、薪酬较高的工作。①土生葡人在澳门的角色是处于葡籍人士与本地华人之间，以稳定葡萄牙在澳门的统治。长此以来，澳门公务员队伍形成以民族和出生地划分的阶级状况，其级差十分明显② 。(1)高级公务员队伍（包括总督、各政务司、保安司令、有关署级行政首长）：主要由葡籍人士担任。(2)中级公务员队伍（包括各厅、局、处、科等行政机构的首长，保安部队中级军官及部分中层技术人员）：主要由土生葡人担任。(3)低级公务员（政府各级部内的一般工作人员和保安部队的一般警员）：主要由本地华人担任。澳门工会联合总会权益委员会主任林香生的意见，可以再一次证明种族是公务员职级差别的一个重要元素。他表示： “1950年代，公务员的职级主要是由种族来决定的，分为五个阶层。①由葡萄牙来澳的葡籍人士：占据公务员最高职级位置；②澳门土生葡人及澳门少数懂葡语人士：占据公务员中高职级位置；③由葡萄牙属地来澳人士，包括来自非洲、东帝汶、果阿等地人士：占据公务员中层技术员位置；④来自葡萄牙属地并完成服兵役人士：多数加入澳门警队服务；⑤本地华人：多服务政府部门最低级工作，并以劳力为主要工作范围，如当时市政厅的花农、园林护理人员，以及工务局的泥水工作等。”③直至1980年代，土生葡人开始进入立法会，参与立法会的事务，土生葡人与葡萄牙的管治精英开始产生矛盾，加上本地化的进行，政府部门逐步开放，并扩大编制让华人进入公职，容许本地华人参与政府事务。于是，本地华人便有机会进入公务员架构中技术员及高级技术员的职位。虽然整①吴志良、杨允中：《澳门百科全书》（修订版），澳门，澳门基金会，2005，第25 -26页。②《澳门公务员之现状及其所面临的问题》，载《大众报》，1989年1月5日。③2005年5月7日访问内容。 539

澳门人文社会科学研究文选·行政卷个公务员架构的种族逐渐转变，但制度上并没有改动。①2．薪酬差距偏差较大由于公务员的阶级及种族地位分明，导致最高级与最低级的一般工作人员之间的薪酬差距较大，主管和领导级官员与高级公务员的薪差则较小。1980年代，公务员的加薪幅度分为多个等级，即低级公务员的幅度较低，行政官员的幅度则较高（高级公务员薪级点数高达1000点，而低级公务员只得100点），此举受到议员、公务员与舆论的强烈反对。②在一般工作人员职程当中，最高薪俸点是650点，最低为100点，这样比较，一般公务员最高薪俸和最低薪俸的差距是6.5倍。而在整个公务员架构中，包括主管及领导人员，以司长的薪俸点为1000点作比较，与最低级公务员薪酬的差距则有10倍。根据外国的标准，公务员的最高薪俸标准与最低薪俸标准之间的相差倍数大多在10倍以上。由此可见，澳门公务员之间不同职位薪俸的差距还是在合理的范围之内，但仍有把倍数拉大的空间。③三澳门公务员的薪酬调整回顾现时公务员薪酬设计模式是葡萄牙人对澳门长期管治下制定的，体现着葡萄牙人的利益。过往，澳葡政府为了保障和维持葡萄牙人对澳门长期的管理，订定了优厚的薪酬水平给予葡籍人士及土生葡人。他们占据政府部门中高层的职位以巩固他们的管治地位。既然他们是人力资源的所有者又是那一份薪酬的接受者，为不损害他们的利益，就不愿意在制度上设立任何制衡薪酬确定的机制；而在当时的澳门社会，由于参政或参加政府工作的本地华人较少，一般很少干涉当时葡萄牙人管治下的政府事务。④以往，澳门公务员加薪通常是由政府提出法案，然后由立法会经济及公共财政委员会负责审议公务员加薪法案。澳葡时代，总督及立法会对公①2005年5月7日访问内容。②《关于公务员加薪法案的种种问题》，载《市民日报》，1989年2月19日。③钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002，第27页。④钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002，第31页。 540

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾务员加薪的态度是，无论市民的意愿是赞成还是反对，调薪法案依然通过。加薪法案的提出主要是以确保公务员的购买力不致因社会物价通胀而降低其生活质量为理由，并没有一个客观的依据。但实际上，一直以来，澳门公务员加薪的提出都充满着政治元素。以1993年的加薪法案为例，加薪法案在陈述理由中指出，公务员的薪酬已逾一年没有调整，由于有需要维持公务员的购买力，因此对公务员薪酬作出调整。从以下的例子，我们可以看到澳葡时期公务员加薪法案提出的内容：1993年7月，政府根据1992年7月至1993年6月期间所预计的通货膨胀率约为7%，而对公务员加薪8.6%，相信可以保证改善公务员的购买力。①又以1996年的公务员加薪法案为例， 1996年6月25日，立法会通过公务员加薪法案：即使在1995 -1996年度，澳门经济出现负增长，私人与公共投资方面都分别下降，公共收益主要组成部分——博彩税、批地溢价金及税收均下降，政府仍认为要容许公职人员恢复其购买力，于是又调升公务员的薪酬。②从以上所举的两个实例，我们可以看到，“通货膨胀”只是澳葡政府提出公务员加薪的一个借口，公务员年年加薪在1980年代已成为事实。然而，1988年，刚刚在中葡联合声明签署之后的一年，公务员的薪酬受到冻结，主要是由于自中葡联合声明签署后，澳门开始要进行公共行政体系改革，分别是公务员本地化、中文合法化、法律本地化。相反，政府用于公务员薪酬的拨款却大幅度增加。1988年，全澳门公务员薪酬总额破历年纪录，高达8亿多澳门元，较1987年增加2亿多澳门元，增幅达三成多，而1987年的公务员薪酬总额较1986年仅增加14.7%。在1988年公务员薪酬的开支中③，其中一项增幅最大的支出就是编制外公务员的薪酬。所谓编制外的公务员，是指由葡萄牙聘请来澳工作的合约公务员，这种公务员近年在政府高层部门中不断膨胀，尤其以1988年为甚。④相信1988年的冻结薪水与编制外公务员薪酬的大幅度增加有关，加上中葡联合声明签署后进行的公务员本地化，政府对公务员薪酬方面的政策要予以慎①《公仆加薪法案料下周通过，库房将增加逾九千万负担》，载《华侨报》，1993年7月3日。②《公务员薪俸调整法案通过，每索引点增三元下月实施》，载《澳门日报》，1996年6月28日。③政府对公务员薪酬的开支方面包括编制内和编制外公务员的薪酬。④《公务员薪酬近年大幅增加，今年预计逾八亿元破纪录》，载《澳门日报》，1986年12月19日。 541

澳门人文社会科学研究文选·行政卷重的考虑。另外，除了不是真正以通货膨胀率作为调整公务员薪酬幅度的依据外，我们从表6可以发现，每次公务员加薪，都是把每一薪俸点增加 2 - 3 澳门元为主。1990年代开始，每一薪俸点更惯常地每年增加3澳门元，一直到了1998年之后，回归前的一年，全球经济不景气，公务员的薪酬才受到冻结。显然，澳门公务员的调薪模式不是以通货膨胀率作为标准，而是以政治手段为主要调整模式，更以主观意念年年增加公务员的薪俸点 2 - 3 澳门元。表6 1985- 1998年澳门公务员薪俸系数的增长情况①年份系数值(MOP)比去年增长(%)当年通货膨胀率(%) 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 20 22 24 24 26 29 32 35 38 41 44 47 50 50 +11.50 +10.0 +9.1 0 +8.3 +11.5 +10.3 +9.4 +8.6 +7.9 +7.3 +6.8 +6.4 0 - + 10. 00 +9. 10 +8.77 +8.33 +8.0 +9.6 +7.7 +6.7 +6.3 +8.6 +4.8 +3.5 +0.2说明：“0”为该年没有通货膨胀；“一”为找不到有关资料。①《澳门日报》，1994年6月30日，第15版；钟慧璇：《澳门公务员薪酬制度及其改革》，载《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第15期，2002年，第31页；澳门特别行政区政府统计暨普查局网页， http： //www. dsec．gov．mo/index. asp.? src =/chinese/indicator/c_ ipc_indicator．html。 542

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾四公务员组织的反应澳门工会联合总会权益委员会主任林香生表示：“澳门居民对于公务员加薪的主体考虑因素是，加薪后会否对社会造成重大的影响，如政府会否向市民增加税收或税项来配合公务员的加薪方案。然而，澳门政府的财政收入主要是依赖博彩税，所以在税收方面对市民的影响并不是太大。反而，最重要的是，公务员与私营机构薪酬差距大并不是公务员薪酬偏高或是政府施政的问题，而是社会上工人普遍薪酬水平偏低的问题。公务员有一整套《澳门公职法律制度》来保障其待遇和福利，使其能安心工作；社会上不但没有相关的法律去保障工人的权益及待遇，相反，政府的输入外劳政策对本地劳动力的薪酬上调空间造成主要的制约因素。”① 澳门的公务员协会组织主要有澳门公务华员职工会（成立于1975年）、澳门公职人员协会（成立于1987年）及澳门公务专业人员协会（成立于1989年），其中以澳门公职人员协会的力量较大。②1989年1月，立法会提出了一项根据物价变动调整公务员薪酬的法律建议案。政府提出公务员加薪8.3%的方案，但澳门公务员组织就此加薪方案表示强烈的不满。在公职人员协会的领导下，大约800名会员参与了大会讨论政府加薪法案。他们认为，1988年政府未对公务员薪金及恤金进行调整，而1989年的加薪幅度又过低，所以决定拒绝认可偏低的加薪幅度。他们更表示，假如他们的要求得不到合理的解决，便不排除会采取罢工行动。③1989年2月，政府提出对公务员加薪8.3%方案，当时公职人员协会表示政府未履行于1988年6月30日再度调整薪酬的诺言，而且不满加薪法案订定前未获咨询并对8.3%的加薪幅度表示强烈不满，还准备采取有力抗争行动，并不排除举行罢工或游行示威的可能性。④①2005年5月7日访问内容。②吴志良、杨允中：《澳门百科全书》（修订版），澳门，澳门基金会，2005，第459页；黎小江、莫世祥：《澳门大辞典》，广州，广州出版社，1999，第610页。③《关于公务员加薪潮》，载《市民日报》，1989年2月19日。④《不满加薪法案订定前未咨询——公职协会责当局食言，行政司谓已征询意见》，载《华侨报》，1989年2月4日。 543

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 1989年2月18日，拥有3400名会员的澳门公职人员协会率领近800名公务员上街游行，拒绝接受加薪幅度偏低的公务员加薪方案，反对政府的拖延手段和食言，游行由南湾商业学校到澳督府。①公职人员协会指出，1988年政府罔顾历年先例，未有调整公务员薪金及恤金；政府库房“泛滥”，公帑无理挥霍，例如把1250万澳门元津贴拨予一间私营机构摄制一部电影，却没有按原定计划每年拨款给退休基金会；1988年度公务员的实质工资被吞噬了9%；香港政府1988年公务员薪金及恤金增加9%，但香港公务员要求1989年加薪幅度应超过15%。②另外，1989年2月28日，葡国总统苏亚雷斯访澳期间，澳门公职人员协会逾500名会员列队南湾街上，高举标语牌，大呼口号，要求总统关注澳门公务员的加薪幅度偏低问题。③自此之后，公务员请求加薪的行动便沉寂起来，进入一个“思考期”以便检讨此次行动的成果及进一步行动。而另一方面，除了1988年进行过一次冻结薪酬外，自1989年起公务员的薪酬便逐年调升。1993年7月17日，六个公务员团体举行和平游行，它们对立法会否决三份有关公务员福利的草案表示强烈不满，同时亦认为立法会即将讨论的公务员加薪提案加薪幅度过低，因此以游行方式到澳督府，向行政当局及立法会表达抗议。④一直以来，澳门公务员的薪酬调整方式都是由公务员团体与政府之间进行商谈，然后交由立法会审议。基于以上的惯例模式，而政府于1989年调整公务员薪酬时却未咨询公务员团体，为保障及争取公务员应有的权利和利益，公职人员协会发动了这一次的上街游行。五结语澳葡政府提出公务员加薪的法案时，除通货膨胀这一依据外，并没有考虑其他社会及财政因素，无论市民反对与否，加薪法案一般都会照样通①《近八百公务员上街游行，抗议政府加薪幅度偏低》，载《澳门日报》，1989年2月19日。②《近八百公务员上街游行，抗议政府加薪幅度偏低》，载《澳门日报》，1989年2月19日。③《逾五百公务员列队南湾示威，要求总统关注加薪偏低问题》，载《澳门日报》，1989年3 月1日。④《公务员上街游行并不明智》，载《华侨报》，1993年7月11日。 544

对澳葡管治后期澳门公务员薪酬制度的回顾过，而且加薪幅度一般都会比通货膨胀率高。除薪酬外，公务员的福利调升幅度也颇大，导致公务员与私营机构雇员薪酬差距越拉越大。此外，1980 年代末开始，公务员人数大幅度上升，年增长率逾十多个百分点，导致公共行政架构中出现冗员的情况甚为严重，政府公务员薪酬开支也相应大幅度上升。造成以上种种现象的主要原因，是由于澳门长期受到葡萄牙的殖民管治，土生葡人占公务员总数的大多数，为保障他们的利益，于是在经济环境许可下便实施年年加薪的政策，而由于在当时的澳门社会，参与政治的本地华人不多，故很难靠他们的力量去反映本地社会的不满。澳门基本法第98条规定：“澳门特别行政区成立时，原在澳门任职的公务人员，包括警务人员和司法辅助人员，均可留用，继续工作，其薪金、津贴、福利待遇不低于原来的标准，原来享有的年资予以保留。”由于特别行政区政府坚持依法施政，积极而稳妥地进行行政改革与法律改革，目前情况已有明显改善。经过反复咨询，公务员公积金制度新法案已经推出，相信不用多久，我们将有机会见到日益完善的特别行政区新型公务员的各项制度。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第31期，2005年12月） 545

试论澳门公务员福利制度及其改革建议司徒英豪*一引言澳门公务员福利制度是指《澳门公职法律制度》中，关于澳门特别行政区政府公务员依法所能享受的假期、退休、医疗及各种津贴等一系列福利项目的规定。由于这种福利制度设立于澳葡政府时代，不免会出现与社会发展脱节的情况，为了使其能够适应社会的发展，因而有必要对其进行不断的更新和完善。二福利的内容及其作用关于福利的含义，不同的学者有不同的说法，但是无论从何种意义或何种范围上看，福利都是指包含免费和减费获得某种生活消费品和服务的意思。①在人力资源管理中，福利是给予员工的报酬之一，其与工资一样有着激励员工的作用，所采取的方式分为经济性手段及非经济性手段。②经济性手段是使员工对工作产生安全感，主要包括提供金钱的援助、发放津贴、提供优惠等；非经济性手段是以满足员工在工作上取得成就、得到认可、承担责任、建立互信等方面的精神需求，两者都可使员工对组织增加归属感及对工作增加积极性。*中山大学行政学硕士。①卢嘉旗、刘锡桓：《人事管理学》，广州，广东人民出版社，2000，第194 -195页。②E．麦克纳、N．比奇：《人力资源管理》，丁凡译，中信出版社、西蒙与舒斯特国际出版公司，1998，第163页。 546

试记澳门公务员福利制度及其改革建议三公务员的福利制度的重要性现今世界上，实行公务员制度的国家都普遍设立公务员福利制度，并把它作为公务员制度的一项重要内容，个别国家还用法律形式加以详细规定。而公务员福利是指政府为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬以外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放津贴等形式，给予公务员的一种生活保障，增加其对工作的安全感及提升自我能力。①所以，公务员福利制度对政府有着以下的重要性。（一）有助于吸纳优秀人员福利是任何组织吸纳优秀人员加入工作的条件之一。公共部门要不断提高运作及改善服务质量，吸纳人才进入公务员队伍是有效的措施，但这必然与社会上的私营组织进行竞争，除工作薪酬、工作环境等以外，福利的多寡便成为吸纳优秀人员的关键。因此，给予公务员良好的福利条件，是有利于吸纳社会上的人才加入公共部门工作的。（二）加强员工的忠诚度在吸纳优秀人员成为公务员后，便应设法令他们安心为政府服务，所以公共部门可透过提供良好的福利条件，使公务员增加归属感，从而避免人才流失；同时，亦可使公务员彼此间加强凝聚力，以稳定公务员队伍，只要公务员安心工作，他们才会忠诚地为政府服务。（三）调动工作积极性要使公共部门的运作效率不断提升，除了使公务员对工作产生安全感外，还需调动他们对工作的积极性。通过提供良好和完备的福利予公务员，如因公务员有优秀表现而发放的奖金、奖品或其他奖赏等，都可以有效提升他们对工作的积极性和责任感。①卢嘉旗、刘锡桓：《人事管理学》，广州，广东人民出版社，2000，第195页。 547

澳门人文社会科学研究文选·行政卷四比较澳门和香港公务员的福利制度要对澳门的公务员福利制度提出改革建议，必须首先找出其存在的优缺点，而通过与邻近国家或地区作比较是一个较好的方法，因此，本文会将澳门的公务员福利制度与香港的作一简单比较，从而找出其相同点与不同点，为分析澳门公务员福利制度的优缺点和提出改革建议提供依据。澳门公务员福利制度主要体现在《澳门公职法律制度》中，所规定的公务员所能享受的一系列福利项目的规定，主要包括退休制度、医疗制度、各种假期，以及各项津贴等，福利项目相当齐全，而且保障范围广泛，给予公务员生活上很大的保障，这与世界各国政府奉行公务员队伍稳定的政策有很大的关系。所以，从宏观上看，澳门的公务员福利制度与香港的总体项目基本上是相似的。然而，由于澳门的法律体系属大陆法系，而香港属英美法系，因而彼的公务员福利制度的存在形式不同。澳门以法律的形式存在，香港则以政府内部规章的形式①存在；另外，若将它们的某些福利项目的具体内容作比较，亦会发现彼此的不同点。以下是将两地公务员的年假、病假、房屋福利，以及超时工作补偿等四项福利项目的内容作一比较和分析。（一）有薪年假地区有关制度澳门提供无中断之实际服务逾一年之公共行政工作人员，在每一历年内有权享受年假22 个工作日。*香港按不同的职级及服务年资享受不同的年假，根据 2000 年 6 月 1 日新修订的假期规定： 1．首长级薪级公务员服务满10年者有26天，服务未满10年者有22天； 2．总薪级表第14点或以上，服务满10年者有22天，服务未满10年者有18天； 3．第14点以下或第一标准薪级，服务满10年者有18天，服务未满10年者有14天。**说明： * 《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，第143页。** 香港特别行政区政府公务员事务局，http：//www．csb．gov．hkgcsb。①香港的公务员福利制度刊载于香港《公务员事务条例》内。 548

现代政府改革理念与澳门公共行政改革（二）病假地区有关制度澳门公共行政工作人员可因其本身及配偶、第一亲等直系血亲或姻亲患病而缺勤，但需得到医院或卫生中心之医生检查证明、住院及休养声明及健康检查委员会声明的证实： 1．在每一历年内因病缺勤之日数连续或间断逾30日，需自为职级及职程之效力时而计算扣除超出之缺勤日数； 2．以上亲属患病而缺勤，在每一历年内不得逾15日。*香港公务员患病，可按照政府医生或私人执业医生所给的假期休息： 1．服务年资少于4年的公务员，最高可享有全薪及半薪病假各91天： 2．服务年资满4年或以上，最高可享有全薪和半薪病假各182天； 3．超过规定的病假假期，则停薪留职，或由医生证明提早退休。**说明：*《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，第152页。**聂振光：《香港公务员制度》，香港，中华书局（香港）有限公司，1991，第149~150页。（三）房屋福利地区有关制度澳门房屋津贴： 1．在澳门居住且收取本地区支付之全部或部分薪俸、工资或定期金之在职、离职待退休或已退休之公务员及服务人员，实际及连续服务超过六个月之在职散位人员，均有权收取金额为1000元之房屋津贴； 2．如所缴付之租金低于1000元，则仅获发放金额相等于该租金之房屋津贴： 3．居住在属本地区、自治机构或临时澳门市政局财产之房屋和有自置房屋（仍需分期供款者除外）的工作人员不能收取房屋津贴。*香港自2001年6月1日起，香港政府向所有新聘人员提供以下一套新的房屋福利： 1．非实报实销现金津贴计划：符合资格的人员可在任职政府期间领取该津贴最多合共 120个月，不论服务期间有否中断。根据这项计划：(1)对于总薪级表第34点或以上或同等薪点的人员，这项津贴是服务条件之一： (2)对于总薪级表第34点以下或同等薪点的人员，这项津贴需按配额制度发放： (3)总薪级表第22点以下或同等薪点并已连续服务至少20年的人员，可选择第(2)项所指的同一配额制度领取这项津贴或申请公务员公共房屋配额下的公共房屋。 2．公务员公共房屋配额：总薪级表第21点或以下而所任职级的薪级表不会达到总薪级表第25点的文职人员和员佐级人员薪级表的纪律部队人员，均可申请公共房屋，但有每年配额限制。**说明： *《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，第195页。**香港特别行政区政府公务员事务局，http：//www．csb．gov．hkgcsb。 549

澳门人文社会科学研究文选·行政卷（四）超时工作补偿地区有关制度澳门超时工作制度： 1．领导及主管人员在正常办公时间以外工作不获任何报酬； 2．提供超时工作之时数上限为每月52小时，每年300小时； 3．超时工作可按工作人员的选择而以附加报酬或扣除正常办公时间之方式作为补偿，但以不致对部门之工作造成不便为限：(1)因提供超时工作而给予附加报酬，日间超时工作每小时的报酬为其每小时工资的一倍半，晚间、每周休息日及补充休息日，以及公众假期之超时工作报酬为其每小时工资的两倍； (2)在不影响部门工作情况下，以扣除正常办公时间之方式作出补偿时，如属日间超时工作，扣除之时数相等于提供超时工作之时数；如属晚间、每周之休息日、补充休息日及公众假期之超时工作，另加50%之时数。*香港凡工作超过规定时数的公务员，如未能在合理时间内获得补假，只要符合下列条件，便可领取超时工作津贴： 1．第一标准薪级工人及总薪级表第23点以下（或薪级跨越23点的薪级，其顶级薪级点在 29点以下）的公务员，可以领取超时工作津贴，每一小时的超时津贴为其每小时工资的一倍半。但屋宇管理人员、看更及教师、见习职系的公务员除外； 2．总薪级表第24至37点之间的公务员，连续三个月之内超时工作50小时，可得超时津贴，每小时的津贴相当于其一小时应得的工资。但政务人员及专业职系的公务员除外； 3．所有纪律部队员佐级人员及纪律人员薪级表第24点以下，廉政公署薪级表第37点以下的人员，可领取超时津贴，每超时一小时，可获得相当于其一小时应得的工资。**说明： *《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，第191 -193页。**聂振光：《香港公务员制度》，香港，中华书局（香港）有限公司，1991，第145-146页。从以上港澳两地政府的几项福利项目比较可发现，澳门公务员不论在有薪假、病假、房屋福利及超时工作补偿等福利待遇均是相同的，没有高低之分，即每位有资格享受这些福利项目的公务员基本上都能取得相同的待遇，而不论其职位的高低及服务年资的长短。除以上的福利项目外，公务员的年资奖金、子女津贴、家庭津贴、结婚津贴等亦是相等的，因此，澳门公务员福利制度可以说是较倾向“均等”。然而，香港公务员的福利制度大都是按职级和服务年资的不同而有所差别，一般是职级越高、服务年资越长，所获得的福利待遇便越多。如有薪年假中，首长级公务员服务满10年者有26天，服务未满10年者只有22天；又如病假，服务年资满4年或以上的公务员，最高可享有全薪或半薪病假各182天，相反，服务年资少于4年者，最高只能享有全薪或半薪病假各91天。 550

试论澳门公务员福利制度及其改革建议五澳门公务员福利制度的优缺点及改革建议（一）澳门公务员福利制度的优缺点虽然以上澳门与香港的公务员福利制度的比较较为粗略，但我们仍可根据其不同点来分析现时澳门公务员福利制度的优缺点。1．优点澳门的公务员福利制度以法律形式存在，由于修改法律需经一定程序和时间，所以其稳定性相对较大，从而令公务员的福利保障亦较大，这样会起到让公务员安心工作的作用。而且澳门公务员福利的给予较倾向均等，亦令一般的公务员的福利待遇相对较好，这确实有助于吸引社会的人才加入政府工作。2．缺点然而，亦由于澳门公务员的福利制度以法律形式存在，引致其修改缺乏灵活性，随着社会不断进步，其有些规定可能已不能适应时代的发展，而导致滞后或不符合社会的现实环境，如公务员的退休金供款制度规定，若公务员在未届退休年期而自动离职，是不可能取回过去任何的供款，此举无疑是不符合现实的环境和社会的发展的；另外，由于其内容较倾向均等，公务员不会因被晋升而同时获得较多的福利待遇，因而对调动公务员的工作积极性的作用并不明显，引致不能有效地发挥福利制度对员工的激励作用。（二）改革建议1．强化福利制度的激励作用根据现时的情况，澳门特别行政区政府职位较低的公务员与职位较高的公务员，以及年资较长的公务员与年资较短的公务员，很多时候所能享受到的福利待遇基本上是没有差别的，此举可能对促进公务员积极向上发展、强化公务员的忠诚度有不利的影响。为了使福利制度能进一步发挥激励员工的作用，特别行政区政府可考虑在本次修订公职法律制度时，对部分福利项目作出修改，将均等给予福利的方式改为按等级分配，即按职级 551

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的高低和服务年资的长短而给予不同的福利待遇，职级越高、服务年资越长，应享有的福利便越多，这样，相信可有助于公务员的进取及不断提升自我，而且亦可增加公务员的归属感，从而起到稳定公务员队伍的作用。2．设立定期检讨机制，以配合社会的发展长期来说，针对澳门的公务员福利制度以法律形式制定而缺乏灵活性的特点，导致可能出现与社会发展脱节的情况，特别行政区政府可成立一个专责小组或委派一些专人①进行跟进，他们的职能是负责留意本地社会的发展对公务员福利制度的影响，以及收集其他国家或地区关于公务员福利制度的最新发展资料等，以对澳门公务员福利制度作出定期的检讨，在因应社会现实环境的情况下，每五年或十年向特别行政区政府提交有关的改革建议，以使澳门公务员的福利制度可紧跟时代的发展及配合社会的进步，从而使它发挥更有效的作用。六结语在人力资源管理中，除工资外，福利待遇便是激励员工士气的有效措施，所以，一个健全的福利制度有助于政府吸纳优秀人才、加强员工的忠诚度以及调动人员工作的积极性。适值特别行政区政府的施政方针有意对澳门公职法律制度作出修订，而这正好是完善澳门公务员福利制度的一个良机。虽然，本文对澳门与香港的公务员福利制度所作的比较、分析及改革建议较为初步，但仍希望能起到抛砖引玉的作用，期望特别行政区政府能建立一套更为健全的公务员福利制度，从而使每位公务员都具备高昂的士气、积极的工作态度，以贯彻、落实和执行特别行政区政府的各项施政。参考文献1．E．麦克纳、N．比奇：《人力资源管理》，丁凡译，中信出版社、西蒙与舒斯特国际出版公司，1998。①根据澳门的实际情况，这个小组或获委派的专人的职能可扩展至对整个 “公职法律制度” 进行定期的检讨。 552

试论澳门公务员福利制度及其改革建议2．余振、李炳康、丘曼玲：《澳门公共行政的改革》，澳门，澳门公共行政管理学会，2000。3．陈尤文、马志刚、萧宜美：《新加坡公共行政》，北京，时事出版社，1995。4．陈振明主编《公共管理学》，北京，中国人民大学出版社，1999。5．黄种杰、郑汝铭、柯明斯、舒畅：《管理学基础》，北京，经济科学出版社，1996。6．《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，1999。7．卢嘉旗、刘锡桓：《人事管理学》，广州，广东人民出版社，2000。8．聂振光：《香港公务员制度》，香港，中华书局（香港）有限公司，1991。（原载杨允中、黄汉强主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第19期，2003年12月，作者对原文有所修改） 553

澳门人文社会科学研究文选行政卷第四篇行政监督与行政文化类

论澳门特别行政区廉政公署周士敏*澳门回归以来，澳门特别行政区政府在反腐倡廉方面做了大量卓有成效的工作。这对澳门特别行政区的稳定和发展，以及建立澳门政府与澳门居民的良好关系发挥了重要作用。其中建立澳门特别行政区廉政公署，并完善有关立法的活动，在澳门政府建设和完善廉政法制方面占有重要地位。一适时成立澳门特别行政区廉政公署和制定相关法律《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）第59条规定：“澳门特别行政区设立廉政公署，独立工作。廉政专员对行政长官负责。”《澳门基本法》的这一规定，其基本内容是：要设立一个专门负责澳门特别行政区的反腐倡廉及其相关事务的机构，这个机构既不像警察机关那样隶属于政府，也不属于检察机关和审判机关，也不受立法会的干预，而是直接受澳门特别行政区行政长官领导，对行政长官直接负责。设立廉政公署的专门机关是基于以下几个方面的考虑。第一，从澳门的实际需要出发。澳门回归前虽然算不上是贪污腐败成风的地方，但也不是一个廉洁公正的城市。澳门的贪污腐败现象由来已久，澳门市民对此相当不满，澳门舆论也不断对此进行抨击。例如，早在1988 年，当时任澳门总督的文礼治就曾收受德国魏德普兰公司合计35万美元的贿赂，以帮助该公司争取到澳门新机场的建筑工程合同。后来因该公司未能中标，该公司便于1989年10月发文要求退还。此事被葡国《独立周刊》曝光，事情披露后成为轰动葡萄牙全国的“文传事件”，在澳门也引起强烈*中国政法大学教授。 557

澳门人文社会科学研究文选·行政卷反应。①澳门政府的腐败情况可见一斑。另外，由于制度、历史和社会等方方面面的原因，过去澳门政府与市民的沟通不良，关系不顺，行政效率低下，送礼“走后门”等陋习成风。澳门回归后，特别行政区政府必须改变此种状况，建立公正、廉洁和高效的良好公务员制度和机制。这就需要建立一个专门机构，从事反腐倡廉的工作，管理有关事务，并协调各种有关机制。第二，吸取香港建立廉政公署的有益经验。原香港港英当局鉴于长期存在的公务员腐败问题，特别是在1973年发生了香港总警司、英国人葛柏贪污巨款又潜逃出境的事件，引起社会震动。香港立法会于1974年决定设立一个独立的机构专门调查贪污问题，负责处理已成为严重社会公害的贪污贿赂问题。《总督特派廉政专员公署条例》于1974年2月15日生效，同日就成立了香港“廉政公署”。②后来成为香港反腐倡廉的专门机构，发挥了十分重要的作用，并积累了丰富的成功经验。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）肯定了这一经验，明确规定了在香港特别行政区成立后建立“廉政公署”。1997年香港回归后，特别行政区政府廉政公署运用法律和社会的力量，对特别行政区政府公正执法、廉洁高效的公务活动发挥了不可替代的功能和作用。澳门特别行政区与香港特别行政区的社会制度和经济制度基本相同，澳门也十分有必要借鉴香港的经验，建立一个类似于香港廉政公署的专门机构，发挥其特有的功能和作用。所以，《澳门基本法》规定，在澳门设立廉政公署（《香港基本法》第57条，《澳门基本法》第59条）。第三，延续并改革澳门的原有制度。澳门回归前，澳门立法会曾于1990年7月17日通过了《反贪污暨行政申诉高级专员公署法案》，于同年9 月决定设立澳门“反贪污暨反行政违法性高级专员公署”，简称“高级专员公署”。③它作为一个公共机关，法律规定它享有完全的独立性，不受任何批示或命令的约束，仅依法行事，以打击日趋严重的贪污和行政违法行为。原法案规定，高级专员公署的职责主要是调查有充分理由涉嫌贪污或欺诈、①梁国庆主编《国际反贪污贿赂理论与司法实践》，北京，人民法院出版社，第918页。②梁国庆主编《国际反贪污贿赂理论与司法实践》，北京，人民法院出版社，第900页。③蒋健成主编《澳门》，珠海，珠海出版社，1999，第243页。 558

论澳门特别行政区廉政公署侵犯公共财产、滥用公职权力或任何损害公共利益等行为的事实迹象或报道，并准备对这些罪行起诉，但不直接影响被调查对象的基本权利，亦不直接干预被调查对象的其他权力，并尽力维护居民的权利、自由和合法利益。高级专员公署是通过非正式手段确保公共行政机关的公正、守法和有效能。法案规定可以调查的对象包括澳门总督及其以下各级公务人员和公共机构、准公共机构；有权向总督和立法会提出有关反腐倡廉的建议。由于种种原因，实际上高级专员公署于1991年才正式设立机构，1993年才开始运作①；并且由于人员不足（到1999年才有30余人），权限较小，职责也不太明确，很难与香港廉政公署相比，也不应当称原来的“高级专员公署”就是澳门的“廉政公署”。尽管澳门原来的“高级专员公署”被社会称为“无牙的老虎”，并没有发挥它应有的反腐倡廉的作用，但它从正反两方面积累了建立专门反腐倡廉机构的一定经验。根据《澳门基本法》的规定，在澳门回归的时候即设立澳门廉政公署。经澳门特别行政区行政长官何厚铧提名并报请中央人民政府批准，依法任命张裕为澳门特别行政区第一任廉政专员，组织成立工作机构，并积极开展在澳门的反腐倡廉和维护澳门法制的各项工作。澳门回归后，特别行政区立法会即着手关于廉政公署的立法工作，广泛征求各方面的意见，并于2000年 8 月 7 日审议通过了《澳门特别行政区廉政公署》法案。法案全面规范了有关廉政公署的基本内容。法案明确规定了澳门廉政公署的基本职责是：预防和打击涉及公务人员和公职部门的贪污或欺诈行为，及在选民登记或选举中出现的贪污或欺诈行为；处理行政诉讼，维护公民权利、自由和正当利益，确保公共行政的公正、合法及效率。②法案根据《澳门基本法》的规定，明确规定廉政公署独立工作，廉政专员直接对特别行政区行政长官负责；廉政公署及其有关人员具有执法人员的地位，拥有搜查、搜索及扣押权，可以对贪污或欺诈行为，以及对公共财产的犯罪、滥用公共职能、损害公共利益的行为主动开展刑事侦查行动，查明事实，并将查清的情况向检察院举报。法案还规定，廉政公署①《法制日报》，1999年8月26日，第8版。②《人民日报》，2000年8月8日，刊登新华社8月7日电讯稿。 559

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的人员在执行任务时享有依法持有、使用及携带武器的权利。①第四，适应世界性的强化预防和打击贪污腐败趋势。在社会、经济和科技迅速发展的当今世界，贪污贿赂、欺诈等腐败问题，已经成为世界性问题，相互协助预防和打击贪污腐败犯罪，倡导公务廉洁，成为当今世界各国和地区的共同愿望。澳门特别行政区，不仅需要与祖国内地和香港联手预防和打击贪污腐败行为，也需要与其他国家和地区依照协议或互惠原则联手预防和打击贪污腐败行为。澳门设立廉政公署既有利于加强在澳门特别行政区预防和打击贪污腐败的犯罪和违法行为，也有利于加强与祖国内地、香港以及其他国家在反腐倡廉方面的执法互助和协作。为了实现廉政公署法案赋予廉政公署的重任，还规定了廉政公署的机构设置和人员编制、经费保障等方面的内容。廉政公署设立总部和业务及公共机构，如执行机构、预防和宣传教育机构、社区关系机构和有关辅助机构等，人员编制也比过去有较大扩充。二关于澳门廉政公署的性质和法律地位问题澳门回归前，澳门的反贪污暨反行政违法性高级专员公署仅是一个“公共机构”，并且由于澳葡总督和立法会的关系，决定它不可能成为一个职责明确和强而有力的反腐倡廉的执法机构。根据《澳门基本法》和澳门立法会制定的廉政公署法案，澳门特别行政区的廉政公署与澳门回归前澳葡政府的“高级专员公署”在性质和法律地位上是显然不同的。第一，澳门廉政公署是一个刑事和行政执法机构，廉政公署的成员具有执法人员的地位，这是廉政公署的基本性质。《澳门特别行政区廉政公署》法案规定，廉政公署负责打击和预防涉及公务人员和公职部门的贪污欺诈行为。在打击涉嫌公务犯罪的执法活动中。廉政公署人员，不仅有一般的调查权，而且法案赋予他们搜查、搜索和扣押权。根据《澳门刑事诉讼法》第159条规定，“一、如有迹象显示某人身上隐藏任何与犯罪有关或可能作为证据之物件，则命令进行搜查。二、如有迹象显示上款所指之物件，又或其他应被拘留之人，正处于保留予某些人进入之地方或公众不可①《人民日报》，2000年8月8日，刊登新华社8月7日电讯稿。 560

论澳门特别行政区廉政公署自由进入之地方，则命令进行搜索”。该法第162条规定，对住所也可以进行搜索。该法第163条规定， “须扣押曾用于或预备用于实施犯罪之物件，构成犯罪之产物、利润、代价或酬劳之物件，以及行为人在犯罪地方遗下之所有物件或可作为证据之物件”。搜查、搜索和扣押，不仅是查获嫌犯，而且是收集与保存证据的重要手段。可见，法案赋予廉政公署的此项权力，就是将廉政公署的地位界定为具有刑事侦查权的专门机关。在其法律地位上成为与法院、检察院和刑事警察机关并列的刑事诉讼主体。值得注意的是，这一规定导致刑事诉讼法的修改。因为澳门1997年4月1日生效的刑事诉讼法只将法院、检察院和刑事警察机关列入刑事诉讼主体机关，未曾将原来的“高级专员公署”作为刑事诉讼主体，而《澳门特别行政区廉政公署》法案明显将廉政公署列入刑事诉讼主体机关了。①又一个值得注意的问题是，《澳门特别行政区廉政公署》法案规定廉政公署的人员办案时不仅具有搜查、搜索及扣押权限，而且依法可以“持有、使用及携带武器”，说明他们拥有一定的刑事警察权力。但在澳门，刑事警察机关的权限是“协助司法当局，以实现诉讼程序之目的”，“在诉讼程序中进行活动时，须遵照司法当局之指引，且在职务上从属于司法当局”。②而廉政公署则是一个独立工作的机构，它在职务上和活动中并不从属于其他司法当局，只是它将“查清的情况向检察院举报”，而不是越过检察机关直接向法院起诉。因为在澳门，检察院是唯一的“公诉机关”，廉政公署侦查终结的案件应当由检察院审查和提起公诉，而并不是由检察院再行侦查。可见，澳门廉政公署的地位，既不同于警察机关也并不取代检察院的职责。澳门公务人员和公共机构是相当庞大的。根据《澳门刑法典》的规定，澳门的公务员包括“公共行政工作人员或其他公法人之工作人员；为其他公共权力服务之工作人员；在收取报酬或无偿下，因己意或因有义务，而不论系临时或暂时从事、参与或协助从事公共行政职能或审判职能之活动之人”。③除此之外，还规定有一大批等同于公务员的人，除有关公共职务①《澳门刑法典澳门刑事诉讼法典》第一部分之第一卷为诉讼主体，包括法官、检察院、刑事警察机关、嫌犯及辩护人、辅助人、民事当事人，未包括“廉政公署”。见《澳门刑法典澳门刑事诉讼法典》，北京，法律出版社，2006，第138- 161页。②《澳门刑法典澳门刑事诉讼法典》，北京，法律出版社，2006，第44条及第45条。③《澳门刑法典澳门刑事诉讼法典》，北京，法律出版社，2006，第336条。 561

澳门人文社会科学研究文选·行政卷的领导人员如立法会议员、司法官员等，还包括代表官方、政府的董事等人员，也包括与公共财产经营管理有关的一些人员。据统计（1994年），公务人员的数量已达1.6万多人。①现在的人数可能更多，估计占居民人口的5%左右，不会过分。这就是说，澳门廉政公署的工作对象占澳门人口的比例比其他国家和地区更高，其公务范围相当广泛。这就使得涉及廉政公署管辖的案件范围也比较大。根据法案的规定，分两大类：一是通常的涉及公务活动的贪污和欺诈行为；二是在选举活动中的涉及选民登记和有关选举事项的贪污和欺诈行为。值得注意的是，澳门的“贪污”犯罪和“欺诈” 犯罪都是一类罪而不是单个罪名，内地法律中的贿赂犯罪在澳门有的法案中也归人贪污犯罪类中。在澳门新刑法典中，涉及公务犯罪的罪名在十个以上，涉及欺诈的罪名也有十来个，涉及选举方面的犯罪，不仅由刑法典规定，还包括有关选举法规规定的构成贪污、贿赂和欺诈的行为。如果从香港廉政公署的人员编制看，澳门廉政公署的人员编制应当是相当庞大的。依照香港有关法规规定香港廉政公署的编制为1151人，约占居民人口数的2%。②澳门廉政公署的编制应当超过这个比例，可能需100人以上才能完成法案规定的职责和任务，分别等于法官或检察官数量的五倍左右。此外，廉政公署应当有权在必要的时候，请求警察方面的协助。第二，澳门廉政公署是一个预防公职人员职务犯罪和廉政教育的专门机关。澳门廉政公署第一任廉政专员张裕在就职时表示：“特别行政区成立后，廉政公署将在肃贪、防范、立法和教育四个方面加强工作，把澳门建成一个廉洁高效的社会。”③世界各地的经验都证明，对于公务腐败只靠打击犯罪是不行的，必须加强职务犯罪和违法的预防工作，其中对全社会特别是公务人员的廉政教育，是十分重要的。对此，香港廉政公署提供了有益的经验。它作为一个肃贪倡廉、反贪污行贿受贿的机构，必须倡导正确的道德观念及提高每个居民的责任感。香港廉政公署内成立了防止贪污处和社区关系处。防止贪污处负责审视政府部门及公共机构的工作惯例和办事程序，以便发现可能导致贪污腐败的漏洞，提出建议和改善措施，以减①蒋健成、唐颍主编《澳门知多少》，珠海，珠海出版社，1998，第68页。②梁国庆主编《国际反贪污贿赂理论与司法实践》，北京，人民法院出版社，第903页。③《法制日报》，1999年8月26日，第8版。 562

论澳门特别行政区廉政公署少贪污腐败的机会。该处的下属部门深入政府和公共机构的方方面面。但是它并不于预有关单位的具体工作。社区关系处的职责是引导居民认识贪污腐败对政府和社会的危害，动员居民支持肃贪倡廉的工作，还致力于通过各种途径培养居民提倡廉洁的品德及对社会的责任感。香港的经验为澳门提供了捷径。当然，澳门廉政公署要取褥公务人员和社会各界的理解、配合，一方面靠廉政公署自身的工作，另一方面，也需要政府和居民的鼎力支持，廉洁社会需要有一个发展完善的过程。第三，廉政公署还是一个具有行政监督职能的机构t：）《澳门特别行政区廉政公署》法案规定，它有权受理居民的申诉，维护居民的权利、自由和正当利益，确保公共行政的公正、合法及效率。澳门廉政公署的这一地位，继承了澳门回归前高级专员公署的某些职责。原来澳葡政府的反贪污暨反行政违法性高级专员公署的职权范围中，就有监督公共机关的具体行政行为是否合法的职责。当居民投诉公共机关和执法人员的具体行政行为侵犯了屠民的合法权利和利益的时候，理应由高级专员公署审理和作出裁决。但是实际上，它并没有真正履行好这一职责。一方面是困为法律的不完善，另一方面是因为它不是一个执法机关，元力执行这一职责。澳门与内她的法律制度不同，它没有类似内地行政诉讼的制度。《澳门特别行政区廉政公署》法案的规定实际上是赋予澳门廉政公署处理。行政诉讼”的职权。或者可以说，至少它具有受理居民不服具体行政处罚的申诉的职责。因为这与“确僳公共行政的公正、合法及效率”是密切相关的。通过受理和审查居民的申诉，不仅可以维护居民的合法权益不受行政权力鲍非法侵犯，而且有利于监督行政执法的公正和廉明，了解公务人员的执法情况，提出改进建议。问题是，廉政公署是否可以担当如此的重任？一行政诉讼案件从调查、取证，到审理、裁决，要占用办案人员很大精力，延续较长时间；阅时，如果作出裁决，是否就是终局的裁决，当事双方不服怎么办？在此方面。香港廉政公署并没有成熟的经验可供借鉴。比较可行的程序似乎是将澳门的廉政公署作为澳门统一的“行政复议”机关较为合适。居民如果不服行政处罚可以向廉政公署申诉，廉政公署经过一定审查后，可以作出裁决，并从中发现是否具有行政违法性，以纠正违法行政行为，维护居民的合法权益。如聚构成鄉事案件则依法开展调查和侦查；如果并不构成涉嫌侵权渎职的犯罪。对廉政公署的裁决双方又满意，申诉 563

澳门人文社会科学研究文选·行政卷即告结束；如果居民并不满意，应当有权向法院提出行政诉讼，请求法院进行司法裁判。这样，既可以减轻廉政公署的复杂工作负担，又可以更加充分地维护居民的合法权益，也有利于保障行政效率。当然，这有待于进一步完善澳门的行政复议制度和行政诉讼制度。在研究廉政公署的这一地位时，还必须注意在澳门刑事诉讼中有“轻微违反诉讼程序”。①《澳门刑法典》规定：“单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法行为，为轻微违反。”第124条规定： “称为轻微违反之不法事实，如可处以最高限度超逾六个月之徒刑，则视为犯罪。”属于轻微违反的行为，一般是处以罚金。对轻微违反行为的处罚又有两种方式：一种是由公务员目睹或直接发现的轻微违反行为，由该公务员直接作出有关笔录，或者命令作出笔录，并根据有关法律或法规决定处以罚金，然后发出告发票。在告发票中尽可能通知作出违反的人自愿缴纳罚金，以及告知缴纳罚金的时间和地点。如果自愿如期缴纳，就不进入刑事诉讼程序。另一种是，非由公务员直接目睹或发现的轻微违反行为，即借检举获悉或自行知悉的又属于其本人负责处理的轻微违反，须进行侦查，然后通知违反人可以自愿缴纳罚金，如未自愿缴纳的，则移送检察院审查是否提出控诉。新《澳门刑事诉讼法》规定，处理轻微违反也有两种程序：凡自愿缴纳的即不进入审判程序；检察院控诉的即进入审判程序。这就产生了轻微违反的行为人不服公务员的处罚决定，是否可以向廉政公署申诉；如果申诉期间又超过了自愿缴纳的时限，该怎么办；进入审判程序后，廉政公署属于什么地位第一系列问题。根据《澳门特别行政区廉政公署》法案的有关规定精神，可以认为，廉政公署有职责维护居民的合法权益，从而撤销公务员的处罚决定。那么在进入审判程序后，它应当是公正的执法机关，既保护居民的合法权益又应当维护公共行政的公正、合法及效率。故而，《澳门刑事诉讼法》中关于轻微违反诉讼程序也有进一步完善的必要，廉政公署应有权参与法院审理轻微违反诉讼程序的案件，以便协调刑事诉讼程序与廉政公署申诉程序的关系。第四，廉政公署也具有完善廉政法制的职责。廉政公署除有权依法处置贪污、贿赂、行政违法的个案以外，在完善一般廉政法制方面，也负有①《澳门刑法典澳门刑事诉讼法典》，第二部分之第八卷第三编“轻微违反诉讼程序” 564

记澳门特别行政区廉政公署重要职责。完备的廉政法制是预防和打击贪污腐败，建立廉洁高效社会的基本条件。廉政公署应当在其调查研究和处理个案的基础上不断发现问题、总结经验，向行政长官及通过行政长官向立法会提出建议，采取立法措施或制定行政规则，完善廉政法制，以改善机关的运作和遵守行政活动的合法性。廉政公署特别有责任提出如何完善法制，消除贪污、贿赂等公务或经济腐败行为的建议：有责任向行政长官建议采取行政措施，改善行政服务，也可以向有关机关直接建议，以改善工作，密切政府和居民的良好关系。从廉政公署的职责看，它在澳门的政治体制中具有特殊的地位，不能简单地用“三权分立”的观念界定它的性质和法律地位，应当根据《澳门基本法》的规定和澳门的具体政治体制认识来界定澳门廉政公署的性质和法律地位。三对廉政公署职权的制约和监督根据澳门《澳门特别行政区廉政公署》法案的规定，澳门廉政公署的职权是广泛和强而有力的。为了保障它正确、合法和有效地行使权力，发挥它应有的功能和良好的作用，防止权力的异化，就必须加强它的自身建设，更需要加强对它的有效制约和监督，否则就可能滥用权力甚至产生“廉政的腐败”。香港廉政公署成立后，就曾面临这个问题。为了监督廉政公署职员不滥用职权，在公署内部设有监察系统，秘密注视着所有职员的活动。同时在其外部，建立了相应的组织，监督和制约廉政公署各个方面的工作。例如，设立了廉政公署事宜投诉委员会、贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社会关系市民咨询委员会等自身及辅助机构。这些机构可以运用方方面面的力量，监督和制约廉政公署，使其廉洁、公正和有效地进行工作。当然必须处理好职权与监督制约的关系，既应当有严格的监督和制约，又要保障廉政公署能够独立和及时有效地进行反腐倡廉的工作。[原载米健、李丽如主编《澳门论学》（第1辑），北京，法律出版社，2001] 565

澳门反贪工作的改革经验张裕*一引言澳门自16世纪开始为葡萄牙人租借，直至1999年12月20日始回归中国。从1970年代中开始，由于地缘经济的改变，澳门作为中国对外贸易转口港的地位逐渐衰落，经济改以手工业、纺织业、捕鱼业、爆竹业和旅游服务业为重心，其中尤其是旅游博彩业最为发达。20世纪80 - 90年代是澳门旅游博彩业长足发展时期，政府每年的财政收入超过50%来自旅游博彩业。经济的迅速发展，却未能得到政府在法律、行政程序和行政效率方面的相应配合，加上澳门绝大部分居民为华人，其中通晓作为官方语言的葡萄牙语者仅属少数，政府与居民间只能间接地沟通，找政府办事，对一般市民或商人来说都是件难事。从1970年代开始，大量涌现的经济行为促使贪污问题明显化，到80年代开始泛滥，90年代开始出现集团性贪污。今天的“廉政公署”①，成立虽然只有短短四年多，但回顾澳门近代历史，70年代后期已有不少市民提倡成立类似香港“廉政公署”这样专门打击贪污的部门，到80年代政府才开始研究其可行性，经过近十年时间的酝酿和争论，1992年澳门正式设立了专门打击贪污和行政违法的“反贪污暨反行政违法性高级专员公署”（以下简称“反贪公署”）。 *澳门特别行政区政府廉政公署廉政专员。①根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第59条于1999年12月20日成立。 566

澳门反贪工作的改革经验二早期澳门反贪工作的不足“反贪公署”的设立在当时的澳门来说，体制上具有一些独特地方，是一项较为创新的尝试。譬如说，立法者明白贪污与行政违法两者之间大有关联，也了解到澳门这个地小人多、人际关系错综复杂的特殊情况，把反贪和监督政府依法行政的两项功能融入一个独立机构里。这种大胆的尝试，为后来的改革提供了正面的经验。但同时，由于带有试验及过渡性质，在组织架构及人员配置方面就显得过于保守，这也成为当时反贪工作的开展力度不足的一个重要原因。为了较集中地分析澳门反贪工作的改革历程，以下的探讨焦点，无论以过去的“反贪公署”，抑或是现在的“廉政公署”作为基础，都会集中在反贪工作方面。无疑，“反贪公署”设置的一个成功点是立法者体会到反贪部门需要有一定的独立性，所以法律确立“反贪公署”独立执行调查工作不受任何部门的干预和指挥。可是，“反贪公署”成立后，反贪工作为何仍未能有效开展？反贪政策为何未能全面落实？原因是多方面的。（一）组织架构薄弱“反贪公署”的组织架构十分简单，公署全体人数为33人，人员结构分三层。最上层为反贪专员、两名副专员和办公室主任共4人，中层是顾问和处长共8人，基层是各类辅助人员。工作分配上，除去人事财务和一般辅助人员后，执行反贪调查工作者只有12人，其中半数具备法官和检察官身份，他们均居于上层和中层。这从组织架构上便已有依赖警察来协助调查的构想。（二）调查人员不足虽然统筹反贪调查工作者大部分为来自葡萄牙的法官和检察官，他们都是有丰富法庭审案阅历的司法官员，对贪污案件如何得到成功检控定罪可谓经验丰富，但对于采用哪些方法取证及如何有策略地综合运用不同的取证渠道，则实在需要掌握丰富调查经验的人员来配合，方能有效侦破贪 567

澳门人文社会科学研究文选·行政卷污犯罪。所以，在当时缺乏可供直接指挥的调查人员和调查人员经验不足的情况下，只可以作有限度的低难度调查。（三）调查权力不足法律赋予了“反贪公署”专责调查贪污犯罪的权限，却缺少了相应的执法权力，虽然法律规定“反贪公署”有权要求政府各部门，包括警察、鉴证鉴定等单位给予协助，但“反贪公署”人员在执行职务的身份上却欠缺了一个刑事调查机关应有的权力。首先，任职反贪公署的法官和检察官，在统筹贪污案件的调查工作时，既不能行使本身司法官的权力，亦不具备明确的刑事警察当局身份；至于其他执行调查任务的人员，亦无警察或刑事警察的权力。所以，如需执行搜索、拘捕和扣留等工作，便要完全依赖警方的配合。调查工作容易受阻于各种各样的障碍。1996年9月，澳门立法会进行了立法议员选举，从廉洁的角度来看，那次选举差强人意，贿选舞弊的疑云弥漫社会。但由于法律的空白，“反贪公署”也不能做些什么，因为当时法律还没授权廉政部门查处贿选。①（四）欠缺专业化调查力量刑事调查是专门化和系统化的工作，像文件鉴定、账目审查、情报收集、跟踪监视、通信监听、指模鉴定等，还有针对各类型犯罪成立调查专案组。以贪污犯罪而言，有调查大型公共建筑工程舞弊专案组、调查警务人员贪污专案组、调查金融犯罪专案组、调查选举舞弊专案组和跨境合作专案组等。过去并无针对各种贪污犯罪而特设的专案组，亦缺乏现代化的刑事犯罪专门调查队伍，当时的调查工作采取因陋就简的被动形式，接获投诉后视条件而展开调查，由于能力和权力的限制，对专业性强和复杂程度大的贪污案件的调查工作便往往力不从心。（五）欠缺全面和系统性的廉政教育任何地区的廉政部门，要有效打击贪污舞弊，除了有相应的权力和调①针对选举舞弊行为的调查权，于1997年3月底才透过法律赋予“反贪公署”。 568

澳门反贪工作的改革经验查能力外，防止贪污的廉洁教育至为重要，而且必须切实针对当地的社会状况来推行。然而，碍于条件所限，“反贪公署”并无专责廉洁教育的组织或工作组，纵使明白预防工作的重要，也只能作很有限度的教育宣传，而担任这项工作的就只有两名人员，其他辅助设施更谈不上。贪污是一种非暴力性犯罪，犯罪者多为具有特殊权力的公务人员，他们清楚了解政府的运作模式，当中很多还是富有行政管理经验和各种经济专业能力者。如要有效打击这批身居政府不同职位的贪污者，必须获得政府的大力支持，特别是政策、人员配置及财政上的支持。“反贪公署”成立后虽多次提出扩权增人的要求，但均不成功。此外，资源匮乏，也使调查人员欠缺系统性训练，各人只凭一股正义热情投入工作。面对那些狡猾的犯罪者和层出不穷的贪污手段，特别是有组织的贪污集团，“反贪公署”便特别显得调查乏力。三改革经验1999年12月20日，澳门特别行政区成立，标志着澳门廉政工作进入一个新时代。同日成立的“廉政公署”，由廉政专员领导，属于政府主要官员之一，由澳门本地的中国人出任。“廉政公署”刚成立的首项工作，就是总结过去八年来“反贪公署”的经验，切合现实环境，吸取其他国家或地区打击贪污的成功经验，全面研究分析，筹划全新的组织和权力架构。事实上，澳门的反贪部门在1992年成立后，虽然存在很多不足，但对国际合作却十分重视，1994年便开始了打击贪污犯罪的跨域合作，并积极参与各项国际性反贪污会议和区域性会议，这些交流带来了许多其他国家和地区的成功经验和工作启发，经过多年累积，确实为今天的“廉政公署” 的改革带来了宝贵的参考经验。改革方案制订时，“廉政公署”参考了不少地区的反贪部门状况，包括中国内地、中国香港地区、葡萄牙、新加坡和亚洲东盟各国，综合改革的方向是：(1)根据《澳门基本法》规定，“廉政公署”独立工作不受任何干预，廉政专员仅对政府最高首长行政长官负责； 569

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (2)以“肃贪、防范、立法、教育”这四管齐下的策略来建立组织架构和运作模式；(3)根据不同职务设立各类调查厅及各项专门调查小组；(4)参照警务人员编制，设立调查人员的专门职程，调查人员具有刑事警察身份；(5)确保调查人员素质，必须具备大专学历和富有社会工作经验；(6)扩大权力，赋予“廉政公署”检察机关的部分权力。澳门曾经受到贪污问题的长期困扰，“廉政公署”筹划的新组织架构和权限，很快得到政府的大力推动和社会大众的一致支持，在成立的第五个月，便经行政会议讨论通过，同年8月立法会以全票通过“廉政公署”新组织法案。新的组织法为“廉政公署”成为一个强而有力的执法部门打下了较好的法律基础。总体来说，“廉政公署”的改革中体现了以下一些要素，而在实际运作上也验证了这些要素是重要的。（一）独立性东南亚地区有不同的反贪部门，它们有些设立独立的廉政部门，如中国香港地区、新加坡和澳大利亚等，更多的是由警察部门执行打击贪污工作。由警察执行打击贪污工作的好处是在人力、资源应用和刑事网络侦查方面能收到最大的效益。但毋庸讳言，警务工作本身是贪污风险很高的职业。而设立独立的廉政部门，则可以更独立和直接地打击贪污犯罪。澳门在制定基本法时参照了香港“廉政公署”的成功经验，一方面设立一个不同于警察、非属一般行政机关的“廉政公署”以专责打击贪污；另一方面又明定廉政专员仅向行政长官一人负责，以维持“廉政公署”的独立性。过去数年的经验显示，“廉政公署”在执行职务时从来没受到来自任何方面的压力和干预，它以超然的地位执行打击贪污任务，同时又获得来自政府最高层的支持，给予相应的人力和财政资源。（二）功能架构完备香港的成功经验亦为我们带来了许多启发。建立一个地区的廉洁环 570

澳门反贪工作的改革经验境，除以完善立法和加强打击为手段外，预防和教育同样重要。澳门“廉政公署”的组织架构，除设有反贪局和行政申诉局外，还设有推行廉政教育的社区关系厅，它的主要任务是向澳门整体1.8万多名公务员有系统地灌输廉洁意识，同时亦向各受监管机构和学校进行廉政教育，尤其是对各中小学校的学生。另一方面，还负起社区廉洁的推广工作，在澳门人口稠密的地区设立社区办事处，以最接近民众的方式加强市民的廉洁意识。预防工作主要由行政申诉局推动，透过调查和审查工作，发出劝喻、建议、指引等，不但能有效纠正政府部门在执行其行政任务时所犯的错误，还能消除一些因运作不善、指引不全而形成的贪污诱因。这里值得特别一提的是，透过与政府部门合作的运作审查，公署就像医生帮助病人预防疾病一样，深入了解有关部门的内部运作，全面检视可能存在贪污的地方，继而向它们提供并建议采取一些有助于预防和堵塞贪污漏洞的方法和措施，在共识的基础上进行推动及定期跟进，对防范贪污于未然、改善公共行政的运作确能起到一定的作用。（三）职能专业化调查工作必须是专门性的，并且要具备强而有力的管理机制和高效的工作效率，故此，“廉政公署”在筹划改革时，参考了其他地区的调查工作模式，以反贪局统筹一切反贪工作，再依职能分为各调查厅和技术支援厅等不同附属单位，厅下各设若干调查组和专门组，由调查组各依任务独立进行工作，专门组执行支援性工作，如证人保护、电子技术和保安工作等，这种配置符合现今刑事侦查部门的分工要求。（四）人员优质化有效执行反贪工作，必须配备适当的权力和调查人员，这是任何廉政部门取得成效的必需工具。人员素质关系着调查能力和个人操守，故此调查人员必须具备一定专业能力；具备工作经验更可充实调查人员的阅历和社会经验；此外，还必须通过各项考试和家庭背景审查后方可进入培训班。一个执法者如能洞悉法律，会更有效地运用法律以防止贪污者玩弄权力。目前调查人员中绝大部分具有大专学历，其中20%以上具有法律学 571

澳门人文社会科学研究文选·行政卷士或硕士学位，有30%调查员具备如金融财务和工程技术等本科毕业资格。（五）恰当的执法权有效执行反贪任务必须具备相应的执法权力，内地检察院和反贪局的权力配合给“廉政公署”一个良好借鉴，改革的其中一要项就是赋予“廉政公署”检察机关的部分权力，包括搜查、搜索和拘留权等。事实证明，这些权力使公署成功地打击了曾猖獗一时的贪污犯罪。（六）自我约束和外部监察为保证“廉政公署”的权力能得到适当运用，有效防止这个被比喻为“超级警察”的部门因权力过大而出现滥权情况，“廉政公署”内部除设有内部调查工作组外，亦于外部成立一个由社会知名人士组成的“纪律监察委员会”，举凡一切涉及“廉政公署”人员操守和纪律事件，都必须接受该委员会的监督。四结语澳门特别行政区成立后的廉政工作，也初步迈出了良好的开局，侦办了不少案件，产生了很好的社会效果。2000年2月一项由独立机构①所进行的民意调查显示，接近70%的市民认为，“廉政公署”成立前的澳门，贪污情况非常严重，市民给廉政部门的分数只有45分；往后经过四年的运作，在2004年4月，同样的民意调查显示，认为当前的贪污还是严重的人数已下降至不足一成，给廉政部门的分数提升至67分，市民对“廉政公署”的支持度为88分。2001年进行的澳门立法会选举，在“廉政公署”大力宣传廉洁选举意识和强而有力的调查部署下，一改过去贿选舞弊的气氛，完成了一次公平而廉洁的选举。综观澳门的反贪工作改革，是一个不断在反贪实践中摸索和总结的过程，也是大量吸收邻近国家和地区成功经验的过程。在此简介澳门廉政工①2000 -2004年，有关廉政工作的民意调查均由澳门大学负责。 572

澳门反贪工作的改革经验作的改革经验，希望能抛砖引玉，扩大各地问的反贪交流和合作，也借此机会听取更多建议和成功范例。（原载林瑞光编《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，总第66期，2004年12月） 573

澳门行政监督体系及其完善建议司徒英豪*一引言行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系中的重要组成部分及一个政府正常运作的机制，它主要通过对政策制定、执行过程和执行结果进行监督检查，以改善行政管理，加强法治，维护廉洁，为社会的发展服务。本文希望透过论述澳门行政监督体系现状及其作用，使社会和市民认识和了解行政监督体系对澳门特别行政区发展的重要性。而随着澳门社会的进一步发展，行政监督体系亦需同时作出配合，所以，其有必要不断自我优化，因而本文亦会就澳门行政监督体系的完善提出一些建议，以令特别行政区政府能在有效的监督下，作出更符合社会和市民诉求的施政。二行政监督定义及其作用关于行政监督的定义，不同学者有不同的观点。有台湾学者认为，“行政学上的监督是指机关的上级人员（机关）运用权威促使正式隶属关系的下级人员（机关）以迅速、确实、经济有效的方法来完成其工作的一种手段”。①另一种观点认为，“行政监督是国家行政机关按照法定的时限、程序和方式，对行政机关自身的行政行为和各社团组织、企业事业单位以及公*中山大学行政学硕士。①张开平主编《行政学》，台北，三民书局，1990，第389- 391页。 574

澳门行政监督体系及其完善建议民各种行为活动的合法性、有效性进行的行政性监察督导”。①第三种观点就认为，“行政监督是指国家权力机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众能对行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为作合法性及合理性的监督。而行政监督的作用是能够改善强化行政管理，提高行政效率，促进廉政建设”。②本文将以第三种观点来论述，在回归后澳门根据基本法组成的行政监督体系的现状和其所发挥的作用，并对澳门行政监督体系的进一步发展提出完善的建议。三澳门行政监督体系的现状根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称为《澳门基本法》）的规定，澳门特别行政区实行“一国两制、高度自治”，除国防、外交外，依法享有独立的行政管理权、立法权及司法权。行政长官为澳门特别行政区的首长，在他之下设有五位司长，分管行政法务、经济财政、社会文化及教育、工务运输、保安等事务，司长之下设局、厅、处各级行政机关，统领1.7万多名公务人员。根据监督主体所管辖的范围，澳门行政监督体系可分为内部监督体系和外部监督体系。而本文所指的行政监督对象为特别行政区政府各级政府行政机关的行政行为，以及其行政工作人员的职务行为。（一）行政内部监督在澳门，一般内部监督就是上下级之间的相互监督。根据《澳门基本法》第100条规定“……澳门原有关于公务人员的录用、纪律、提升和正常晋级制度基本不变，但得根据澳门社会的发展加以改进”，管理公务人员的制度在回归后基本继续沿用。由于公职法律制度，如《澳门公务员和公职人员纪律章程》、《澳门公共行政工作人员通则》、《外聘人员章程》、《领导及主管人员通则》等，都规定了职位的代替、免职补偿条件、一般职程①马怀平主编《监督学概论》，北京，中国财政经济出版社，1990，第143页。②夏书章主编《行政管理学》，广州，中山大学出版社，1991，第189页。 575

澳门人文社会科学研究文选·行政卷和特别职程、外聘人员的限制、职级和职位的横竖架构、公务员录用及晋升的方式和条件、福利和纪律等，所以上级机关或人员可根据以上的法规作自上而下的监督，如在局级机关中，局长能对下属单位的厅、处及其工作人员的行政行为作出监督，另外，下级机关亦可依据上述的法规对上级提出建议、异议，进行由下而上的监督。这样将有效保障特别行政区政府行政管理的不断完善和强化。（二）行政外部监督澳门的行政外部监督体系包括立法和司法机关的监督、反贪部门的监督、审计部门的监督、社会团体的监督以及舆论的监督。1．立法机关的监督根据《澳门基本法》第2条规定，澳门特别行政区享有立法权和独立的司法权。在立法机关监督方面，澳门的立法机关为立法会，现届立法会由29名议员组成，12名来自直接选举，10名来自间接选举，其余7名由行政长官委任，所以，立法会具有一定的民意基础。根据《澳门基本法》第71条第1款规定，澳门特别行政区立法会具有依照基本法规定和法定程序制定、修改、暂停实施和废除法律的职权，因此，立法会具有广泛的立法权，它能通过立法有效监督特别行政区政府的行政机关及其人员的行政行为。2．司法机关的监督在司法机关监督方面，根据《澳门基本法》第83条“澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉”及第19条“澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉”的规定，终审法院、中级法院、初级法院以及检察院等能在不受任何干预的情况下，依法定职权和程序对行政机关及其人员的行为进行有效监督，使他们不会轻易作出一些行政违法行为，或作出后受到法律的制裁。3．反贪部门的监督按照《澳门基本法》第59条赋予特别行政区政府设立“廉政公署”的权限，廉政公署是一个独立的依法行事的机关，直接向行政长官负责，且不受任何指示或命令的约束。它负责开展防止贪污欺诈行为的工作，针对贪污行为和由公务员作出的欺诈行为，以及在澳门地区机关选举中和由此 576

澳门行政监督佈系及其完善建议而进行的选民登记中的贪污行为及欺诈行为，依刑事诉讼法进行调查、侦查，促使公民的权利、自由得到保障，使正当利益受保护，确保公共行政的公平、公正和效率。以上所述的都能有效对行政机关中的贪污不法行为作出有效的监督。4．审计部门的监督《澳门基本法》第60条同时亦赋予特别行政区政府设立审计署的权力，它是一个独立工作及对行政长官负责的机关。审计署除对澳门地区政府的预算执行情况进行审计监督外，亦对由公帑支付半数以上经费的公共实体进行“衡工量值式”的审计监督，对其在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查①，审计署可对以上的审计结果撰写报告，指出所发现的任何问题，如财政或财务问题及需要改善的地方，呈交行政长官，以对各个公共机关及实体是否有效运用资源作出监督。5．社会团体的监督根据《澳门基本法》第27条的规定，澳门居民享有结社、组织和参加工会的权利和自由。另外，根据《澳门基本法》第131条指出，澳门特别行政区政府的社会团体，在不抵触法律的情况下，可自行决定其服务方式，因而社会团体就可担当监督政府运作的角色。它们对政府运作的监督主要有两种途径：其一是派代表参与立法会选举成为立法议员，透过立法监察政府；另一途径是透过被委任为政府咨询组织的成员，以及在报章、电台、电视台、研讨会等传播媒介发表他们的意见，去影响及改变政府的公共政策。6．舆论的监督根据《澳门基本法》第27条的规定，澳门居民享有言论、新闻、出版的权利和自由，所以，舆论监督在监督政府运作上亦扮演重要的角色。在澳门有20多家中、葡文报刊，除上述立法议员及利益团体可透过其发表意见外，任何市民如有任何意见，只要不涉及人身攻击和诽谤，都可在报刊上自由发表。如澳门电台每日早上的“澳门讲场”和《澳门日报》每逢星期三的“议事亭”版，就是让市民对政府施政、社会的其他不平事发表意见的地方。根据澳门《出版法》规定，“新闻工作者有批评公共行政机关的①澳门特别行政区第11/1999号法律第3条。 577

澳门人文社会科学研究文选·行政卷自由，对政治社会和宗教学说依法有思想表达的自由，不受任何形式的检查，但禁止人身攻击和诽谤”。①由此可知，澳门舆论监督以其独有的手段，与其他监督机构相配合，促进行政监督的工作。四完善澳门行政监督体系的建议根据以上所述，由于基本法为澳门行政监督体系的建立提供了法律依据，所以可以说澳门现时具有一个较为完整和健全的行政监督体系，因而令澳门在回归后，特别行政区政府在行政管理上能持续地改善和强化，从而提升了行政效率，促进了廉政的建设。然而，随着澳门社会的进一步发展，特别行政区政府各级行政机关处理的事务日益繁重，其所作出的行政行为直接影响着社会的公平发展和市民获得公共服务的应有权利，因此，澳门的行政监督体系亦需配合社会的发展而有必要作进一步的完善。按照以上所述，澳门行政监督体系可以分为行政内部监督和外部监督，在行政内部监督方面，特别行政区政府已在2003年的施政方针中提出会就各项公职法律制度作出整体的修订，当中包括《澳门公共行政工作人员通则》、《领导及主管人员通则》等，以使其更为适应社会的发展，相信这样亦有助于上下级机关和人员之间的相互监督更趋完善。由于特别行政区政府已开展这部分的工作，因而本文将只就行政外部监督提出完善建议。经分析，本文认为在审计部门的监督和社会团体的监督两方面有完善的空间。（一）强化审计监督特别行政区政府自成立后，便根据基本法的规定成立审计署。审计署成立至今，已发表了多份审计报告，其中既有年度例行性的“政府账目审计报告”，也有专项性的审计报告。而在这些审计报告中，确实揭发到某些部门和人员在执行工作过程中出现一些不规矩的情况，而且亦引起了相关部门的注意并作出了改善。然而，随着审计署的运作走上轨道，社会上对①澳门《出版法》第一章第4条。 578

澳门行政监督体系及其完善建议审计署的要求不断提高，在2005年11月审计长蔡美莉列席立法会关于《2004年度政府账目审计报告》的讨论时，多位立法会议员对其工作表达了意见并作出批评，如“立法会主席曹其真直言阅遍2004年政府账目审计报告后，都见不到审计长对去年政府执行报告的评价”、 “吴国昌议员称，倘是政府财账运作健全，外间对东亚运动会等项目就不致那么多意见”、 “张立群议员指出，审计署从来不够胆写份报告批评哪一部门做得不好”等①。由此可知，特别行政区政府需要在审计监督上作出强化，而审计长亦表示该署会透过重组，增加人员编制，使分工专门化，以提升审计质量和效率，从中亦可知审计署本身亦认同有需要对工作进行强化。本文认为审计署今后应在现时开展的工作基础上，在各项审计报告发表后，加强措施跟进被审计部门是否有作出改善，并公开予社会和市民知悉，这样才能有效纠正和遏制各公共部门和实体的不良行政作风或行政违规现象；另外，审计署亦应参考内地和香港审计部门的做法，大胆地点名批评某些被视为“大花筒”的部门，以回应社会和市民对审计部门的诉求，切实做好“衡工量值” 的审计监督工作。（二）优化社会团体的监督澳门的社会团体对政府运作进行监督，主要是派出代表参选立法会，透过立法监察政府的工作，而且根据基本法的规定，立法会的直选议席不断增加，由回归前的8人增至现届的12人，因而可以说是拓宽了社团参政议政的渠道，从而增强了澳门社团监督政府施政的力量。然而，为了应付社会新形势的发展，社团亦需不断自我优化，以提升自身进行监督的能力。要做到这点，本文同意社团应着眼于提升社团精英的政治视野和议事的专业水平，使其在立法会上对社会某些议题发表的意见能具有一定的理论基础，这样才能带出普遍的政治意义，从而扩大议题的价值覆盖范围②，使社团能获得其他阶层支持，拓宽社会的根基，这样社团的代表性才可不断提高，为有效进行行政监督提供稳固的基础和优化的条件。①《澳门日报》，2005年11月2日，A02版。②《澳门日报》，2005年3月11日，A02版。 579

澳门人文社会科学研究文选·行政卷五结语行政监督是行政管理体系中的重要组成部分及一个政府正常运作的机制，本文透过论述行政监督的内涵和作用，得出澳门按基本法的规定形成了一个较完整和健全的行政监督体系，因而在行政内外监督体系有效运作下，澳门在回归后，特别行政区政府不断改善行政管理和提升行政效率，促进了廉政建设。然而，随着澳门社会不断向前发展，特别行政区政府各级行政机关的政策对市民的影响日渐增大，所以行政监督体系各个组成要素亦需不断自我优化以作出配合。经分析，由于特别行政区政府已对行政内部的监督开展完善工作，如全面对公职法律制度作出修订等，相信这方面可在不久将来有新的措施推出，为其完善提供保证。而在行政外部监督方面，本文认为可从强化审计监督和优化社会团体的监督两方面着手，以完善行政外部监督体系。希望通过上述的完善措施，可为澳门行政监督体系的持续有效运作提供条件。参考文献1．竺乾威主编《公共行政学》，上海，复旦大学出版社，2004。2．李小沧编《中国的行政监督》，天津，天津大学出版社，1999。3．张开平主编《行政学》，台北，三民书局，1990。4．马怀平主编《监督学概论》，北京，中国财政经济出版社，1990。5．夏书章主编《行政管理学》，广州，中山大学出版社，1991。6．《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。7．《澳门公职法律制度》，澳门，澳门印务局，1999。（原载杨允中主编《澳门研究》，澳门，澳门基金会，第35期，2006年8月） 580

特区政府要做好公关工作特区政府要做好公关工作胡锦汉* 特别行政区筹委会九月初（1998年——编者注）就澳门特别行政区推选委员会产生办法的咨询工作已告一段落，在百家争鸣、百花齐放的社会气氛下，相信中方会对咨询结果感到满意。由社团提名产生推选委员会候选人的方法已然成为主流方案，这使澳门近千个社团的领导层都燃起了超然的使命感，渴望为未来特别行政区行政长官选举投下神圣一票。会不会“希望越大，失望越大”，且看最终名单的公布。但无论如何，这次咨询工作对全澳门社团内部的整合与向心力的加强都起着促进作用。一些久未露面或平日甚少公开活动的社团，也来一凑热闹。特别要注意的就是澳门公务员团体的“忘我”投入。不难察觉从1998年初开始，公务员团体就施展出浑身解数，以各种公关活动，例如到北京访问、赴葡研讨、成立关注小组等，引起社会及筹委会的注意；关切未来特别行政区筹组工作之情，更是溢于言表。我们暂且不谈公务员担任推选委员角色是否恰当，但蓦然惊觉，原来澳门的公务员也是公关能手，拥有强烈的公关意识，这真是令人喜出望外。如果能将这些意识发挥在与市民沟通、塑造政府形象、服务公众等方面，那更是社会之福。如果说，澳门政府公务员缺乏公关意识，这话倒有以偏概全之嫌；但说政府体制内公关意识薄弱，那倒是千真万确。“石头公社”事件与1998 年连续的暴力罪案中澳葡政府的反应便是明显的例子。香港民建联主席曾钰成较早前也曾经公开批评香港特首董建华公关工作差劲，间接导致回归后的香港形象受损。这些都反映出未来澳门特别行政区政府公关工作的重要性，如果为政者一相情愿地指望“船到桥头自然直”，最终只会自食其* 澳门广告学会会长，河南大学客席教授。 581

澳门人文社会科学研究文选·行政卷果，故必须认真进行探讨及改革，重新树立良好形象。政府公共关系工作要做得出色，首先要从内部公关做起。体制改革与公务员公关意识的强化，两者关系是互为促进的。前者对后者有支援作用，后者对前者有指导作用。一澳葡政府公关工作现状在澳葡政府长期殖民管治下，澳门公务员的公共关系意识可说是相当薄弱，刻板的官僚主义和形式主义是20世纪60 - 70年代澳门市民对公务员的普遍印象。这一方面归咎于中文的官方地位长期以来未能确立，使过去的公务员因为懂葡语而自视高人一等，从而忽略大部分只懂汉语的中国人；另一方面就是，长期以来政府部门机制内甚少设立咨询及投诉部门，使官民缺乏沟通渠道，久而久之，公务员与市民大众之间的关系变得疏离，更逐步形成部分公务员态度恶劣及散漫的情况。直至1987年中葡联合声明签署后，华人大量进入公职机构，使情况得以改善。与此同时，政府体制内设立了多个咨询部门及反映民意的机构， 1984年5月澳门广播电视启播，增加了报道政府运作的信息及居民反映意见的渠道；1987年5月公众服务暨咨询中心成立，供市民询问有关政府手续与运作的情况并接受投诉；1990年设立反贪污暨反行政违法性高级专员公署，负责处理公共机构贪污和行政违法的投诉与调查；1991年10月保安部队成立公众服务暨咨询接待处，负责处理保安部队人员的投诉及有关手续询问；1992年3月设立的监察暨技术审查办公室，处理市民对政府机构的投诉，并向政府提出改善运作的建议。这些机构的设立，使政府机构与市民之间的沟通大为增加，也因为接受市民投诉而对公务员起着警惕作用，间接提升了公务员服务大众的意识。二公务员正确的公关意识值得注意的是，假若公务员的公关意识只是来自政府设立投诉部门的阻吓性，这意识是脆弱的，并不能长久。正确的公关意识，应体现在以下多个方面。 582

特区政府要做好公关工作（一）政治方面一是坚定服务意识。公务员必须清楚认识所服务主权机构的本质与属性，贯彻服务大众的意识，这是政府内部公共关系根本性问题。二是较高的理论政策水平、强烈的法制意识。公务员的工作，就是推动政府政策的顺利实施，这要求人员必须完全领会政策的意义，掌握政策的内容，并能准确加以解释。而在运作期间，必须要有强烈的法制意识，由于政府运作里高度的严肃性和规范性是有别于其他组织的重要标志，因此公务员必须严格遵守各项法律，在法制下运作。（二）思想品德方面一是服务于民，实事求是。为市民服务是公务员公关意识的重点，对公众负责，全心全意维护公众利益是公务员是否称职的重要标准。而秉持公正态度，不作隐瞒，将实情向政府和公众如实传达，就是实事求是的态度。二是强烈的社会责任感。政府公务员的工作与政府及社会的形象息息相关。必须有强烈的社会责任感，本着对社会和公众高度负责的态度，一丝不苟地履行职务。三是廉洁、真诚、守诺是公务员的职业道德。公务员绝不能利用职权谋取私利，徇私枉法。诚实无欺、忠诚履行职责极为重要，只有这样才可取信于民。公务员的公关意识，是政府推行公共关系成败的关键，良好意识的建立，是政府全员公关之本，而其他公关能力、公关知识，则可透过有效的培训工作获得。三公务员公关培训工作由于政府行政管理涉及社会事务的各个方面，其中与市民接触最为频繁，故此人员的公共关系意识显得十分重要。选择和配备富有素质的公关人员，是搞好政府公共关系的前提，公关队伍本身的状况及素质直接影响并决定政府公共关系的成效，因此做好公务员公共关系培训工作，是政府公关工作成 583

澳门人文社会科学研究文选·行政卷功的基础。（一）职前培训在公务员正式入职前，政府应提供一些入职课程作为培训，因为职前考核只不过显示出人员的知识水平或技术能力，之后的跟进工作才最重要。培训内容包括介绍整个政府内部的架构运作、机构职能、与市民关系、沟通技巧及公关常识等。透过入职培训，可使公务员明白本身工作岗位的任务及重要性，并培养出一种为大众服务的价值观念。澳门政府现时并没有设立这种职前培训制度，未来特别行政区政府的行政暨公职局应落实实施，为创造全员公共关系意识奠定良好基础。（二）在职训练职前培训只能对新加人公务员行列的人员提供帮助，但它需要经历一个漫长周期，才可使整个公务员队伍全面认识。要加速进度，还必须进行在职培训。培训的对象主要是与市民接触最为直接的公务员，我们将其分成三大部分：第一线公务员，例如身份证明司、邮电司、财政司、移民局等的一般柜台接待员；第二线公务员，例如咨询人员，主要来自劳工司、社会保障基金、行政暨公职司的公众服务暨咨询中心、房屋司、地球物理暨气象台、纪律部队等；第三线公务员，例如接受投诉的人员，主要来自消费者委员会、市政厅、反贪污暨反行政违法性高级专员公署等。其实，类似的在职培训工作在多年前已局部展开。行政暨公职司在 1985年开展了一项短期培训计划，名为“公众接待课程”。初期设葡文班， 1991年增开中文班，课程共24小时，每班学员大约20名，均是政府部门中与市民接触较多的公职人员；到1998年5月已开办了30个班，学员共约 600人，内容主要教授公务员与市民沟通技巧等。这类课程可使前线公务员增强公关意识，促进官民沟通及提升政府形象。（三）大专教育培训上述培训课程，主旨是透过短期培训，使一般前线公务员对公共关系意识和技巧有一个概括的认识。但众所周知，政府工作是全面性的，良好内部公共关系的建立，必须依赖相应职能的专职机构，发挥全面公关职能 584

特区政府要做好公关工作方能奏效。故此，培养一批受过专业训练的公关人才实属必要，而这些人才有赖大专教育机构的系统培训，使受训人员理论与实务结合。目前在全澳门大专院校当中，提供此项相关专业教育工作的包括有理工学院的公关专业课程及澳门大学的中文传意及英文传意学位课程。四政府公共关系部门设置从公关管理角度而言，建立一个系统的功效是“整体大于部分之和”，也就是说，一项有系统之整体工作，如果是由一个相应系统的组织来完成，而不是由个体或松散的小团体兼任，那么，其整体功效定必超过这些个体总和的效应。公共关系工作本身作为一个整体，必须有相应的整体机构来完成，只有这样才能获得最佳功效。从实务角度而言，随着公共关系在政府管理工作中重要性的日益增加，大量公共关系方面的工作需要处理。故此如果没有相应职能的部门去履行和承担这方面的工作，政府整体运作必定受到影响。在现今各国和地区政府当中，专责公关部门的设立相当普遍，例如美国各联邦政府中，政府行政部门都设立有专门公关部门，也许这些部门名称各异，像公关部、公共事务部等，但实质工作都围绕在公共关系的领域。中国内地亦非常注重这一方面的工作，厅局级别的政府部门都设有信访部，很大程度上体现了国家对公共关系的重视。香港特别行政区政府大部分局级机构都设立有公共关系部，特别是执法机构公关部门的设立，更使人称道。香港纪律部队良好形象的产生，警察公共关系科实在功不可没。五政府公关部门的组建（一）设置原则一个公关部门的设立，应包括各方面专才，各司其职，才能达到良好效果。目前在政府63个独立部门当中，公关部（或职能相近的部门）以处级或以上级别设立的只有7个，分别是澳督府办公室、澳门市政厅、海岛市市政厅、澳门大学、澳门理工学院、旅游司及新闻司。 585

澳门人文社会科学研究文选·行政卷当然，公关部门的规模亦应考虑到所属机构的性质。如机构纯属技术型或科研性质的，像地图绘制暨地籍司等，其设立的公关部门不宜过分庞大，可设一或二名技术员专责处理公关事务即可，避免出现冗员。有关机构在公关部的设立过程当中，可考虑调动原机构其他部门的相关人员加入作局部重组。公关部门的设立，需要遵循精简原则、自动调节原则、专业性原则、协同性原则、服务性原则及针对性原则，再根据不同工作性质和机构面对不同的公众来设置。（二）具体分工按照《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第62条规定，特别行政区政府设司、局、厅、处四级架构，故此建议公关部门以“处级”设置于每个权责较重的局级机构内，并直接向局级领导负责，这样在职能发挥上会较为理想，亦代表机构对公关部门的重视。而公关部门在横向的沟通上，需与多个部门紧密联系，例如执行部门、研究部门、人事部门、采购部门等，发挥互动合作与协调分工的作用，只有这样公关计划才能顺利进行。公关部门的组成可按多种模式设置，包括工作职能、工作对象、工作区域等。就政府设置公关部门而言，图1所示按其职责分工来设立的原则应较为实际。图1 政府公关部门的组成六全面推行发言人制度发言人制度是政府对市民大众特别是新闻界发放信息的一种重要渠道， 586

特区政府要做好公关工作先进的国家政府，都设有发言人制度。因为政府处理事件越重大，牵涉的市民部门就越多，如果官员各说各话，不但显示了政策的分歧，更影响了政府的公信力，使人无所适从，阻碍政策的顺利推展。另外，一项政策可能牵涉多个政府部门，他们各司其职，每人均站在自己的立场上，看法未必一致，如果任由官员们对新闻媒体发表意见，可能会出现互相矛盾的情况。故此，必须规定某一个人或某一个单位代表整个机构对外发言，这就是发言人制度和新闻室建立的缘由。发言人制度能够将政府决策向公众宣扬，并作合理的阐释，使人知之甚详，积极配合，辅助政策推行。七特别行政区政府发言人制度之建立（一）特别行政区政府局级部门发言人制度目前澳门各个政府部门当中，具有发言人制度的机构只有保安部队及司法警察司。后者和保安部队的治安警察厅及水警稽查队的发言人制度建立于1996年底，而消防队则建立于1997年初。至于其他政府部门，设立发言人制度的少之又少，大多数由主管部门的司长或副司长充当，故此发放信息的工作也就比较被动，一般都是在公开场合，在新闻记者的采访下（或者追问下）作出回应，也有些在事先预约的情况下进行。一些机构的公关部门，其主管负责人可能由于职级较低，或是碍于没有获得授权，一直以来都没有担任发言人角色，致使机构的信息无从发放，而造成欠缺透明度。故此未来特别行政区政府应确立发言人制度，规定每个局级部门必须委任固定发言人及定期举行新闻发布会。（二）特别行政区政府发言人制度回顾多届澳葡政府的运作，在1986年马俊贤总督任期内，首先设有发言人制度。当时委任社会事务政务司邓礼儒为政府发言人，每周主持新闻发布会，发布政令及接受新闻界提问。此一时期被新闻界誉为“最开明的年代”。但马俊贤在任不足一年，之后新闻发布会改为不定期举行，更有每年才举办一次的情况。 587

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 1991年韦奇立上任初期，曾经委任当时的社会事务政务司高树维为发言人，并每周主持新闻发布会。其后一年，此制度却被取消。1997年11 月，立法会在讨论来年政府施政报告中有关传播旅游及文化事务工作时，就有议员提出政府应恢复发言人制度，但建议未获接纳。按照目前澳葡政府的行政架构来看，澳门政府发言人，应该由掌管传播旅游暨文化事务的政务司抑或是新闻司司长担任。未来特别行政区政府在考虑这两个职位的人选时，需要顾及其发言人的职能角色，应挑选具备相关专业能力及发言人条件者出任。发言人制度是政府增加施政透明度的一种做法‘，是政府与新闻界联系之重要渠道，对有效宣示政府政策方针，及时解释施政有重大作用，从而增加市民对政策的了解，加强市民信心及建立良好政府形象。必须注意的是，委任的发言人，必须具备良好的说话技巧、娴熟的语言能力和思路敏捷等基本条件并熟悉政府机构运作，再接受应对的训练。一般而言，由公关部门主管担当最为合适。八公关工作有利于政府效率与形象提升建立发言人制度与设立公关部门，加强了体制内信息对外发布的功能，达到增加透明度、促进社会内部公关的目的。但具体运行时需要与其他机构密切配合。目前政府负责对外发放信息的机构是新闻司，由于它不像香港特别行政区政府新闻处那样拥有统一发放所有部门新闻消息的职能，更没有庞大的人力资源足以派驻新闻主任于其他各政府部门（香港新闻处有超过200位新闻主任派驻其他部门），所以澳葡政府大部分部门都是自行将有关政务信息直接向传媒发布。未来特别行政区政府新闻局在本地区信息发布工作方面，由于各主要局级部门均设有本身编制的公关部，故亦无须效法香港采用派驻新闻主任的方式。而统一发放所有新闻消息的目的，就是希望得到信息发放的整体性与协同性的效果，这方面同样可透过新闻局与各局级机构内的公关部门特别是与发言人及文案撰稿人员经常性的联系及协调而获得。由新闻局发出指引，包括信息发布程序、媒介联系及专有名词的称谓统一等，在不增加政府架构及人员的情况下，使地区内部信息发放的工作达到最佳效果。 588

特区政府要做好公关工作就澳门普罗大众而言，一直以来对政府公关工作的要求甚低，政府首长人员只需要多具备些危机公关意识并以主动负责的态度去面对公众与传媒，相信会较容易获得赞赏，并获得市民大众的认同。社会及公众对未来特别行政区政府期望甚殷，因此特别行政区政府更需全力做好公关工作，建立开放与高效的政府体制。公务员也应该树立全面的公关意识，做政府与市民的桥梁，共同开创未来特别行政区政府公共关系的新一页。 [原载冷夏主编《澳门政策研究》，澳门，名流政策（澳门）研究所，总第2期，1998年10月] 589

澳门特区行政文化建设的理性审视娄胜华*一公共行政是由组织、人员、资源、文化等众多要素组合而成的规范性结构系统。在公共行政系统中，行政文化属于无形要素，具有与其他有形要素所不同的弥散性与深层性特质。它无时不在、无处不有，且一旦形成，变革不易，相对稳定。正因为此，许多政治家进行公共行政改革时，出于追求政治效应的考虑，往往会选择易于显效的行政技术、行政组织与行政制度作为改革对象。诚然，行政技术与组织的改革确实能够出现立竿见影的效果，但是长远来看，由于缺乏行政文化的支撑，许多当初轰轰烈烈的行政改革终究难免功败垂成。在公共行政改革实践中，类似现象可谓屡见不鲜。澳门特别行政区成立后，特别行政区政府在积极稳妥地推动行政技术、行政组织与行政制度的改革过程中，始终注意将塑造新型行政文化作为公共行政改革的重点与先导，从而使公共行政改革具有明确的方向与清晰的定位，改革内容与改革次序形成体系且配套，改革取得了一定成效。有关机构的调查资料①表明，澳门市民对特别行政区政府与特别行政区行政长官的满意率与信任度不但较回归之前的澳葡政府高，而且也优于内地与邻埠香港。《人民日报》记者在一篇题为《营造新型的行政文化》的相关报道②*澳门理工学院公共行政高等学校副教授、公共行政课程主任。①详见http://hkupop.hku. hk/ehinese/maeau/motp4/morelease, html。②姚小敏、连锦添：《营造新型的行政文化——澳门特别行政区政府行政改革纪实》，详见 http://www. people, cn/GB/paper39/8292/781471, html。 590

澳门特区行政文化建设的理性审视中认为，“特别行政区政府赢得了澳门市民的认同和信赖”，并具体指出， “公务员和政府部门服务态度的转变、行政效率的提高”是回归以来市民“感受最深的变化”。那么，澳门特别行政区行政文化建设究竟取得了哪些成效呢？概括来说，澳门特别行政区行政文化建设初步实现了“一个转变”与 “三个基本确立”。“一个转变”，指的是澳门特别行政区政府与公务员群体价值观基本实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”转变。对于理性利益主体的政府与公务员群体来说，在从事公共事务与提供公共产品等行政行为时，确实遭遇价值取向上的本位观困惑。究竟是以民为本，还是以官为本，成为具体行政实践中相互对立与冲突的基本价值范畴。有鉴于此，澳门特别行政区政府成立后，在行政文化建设上，鲜明而不含糊地将 “以民为本”作为塑造新型公共行政文化的价值基础。甚至早在1999年何厚铧先生参选首任澳门特别行政区行政长官的《参选政纲》中，就提出以 “公仆”来定位未来特首。①2001年施政报告更加明确提出，“‘以民为本’是国际公共行政的基本理念，亦是我国传统行政文化的精华所在。澳门回归祖国，管治权出现了质的改变，澳人治澳的基本原则得到全面贯彻。因此，毫无疑问，特区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特别行政区、服务市民的公仆观念，是特别行政区政府继续改进行政运作的基本出发点”。②事实上，检视特别行政区政府成立以来的历年施政报告，“以民为本”成为报告文本中出现频率较高的主导性政治话语，同时，它也成为特别行政区政府与公务员具体行政行为中努力践行的基本信条。“以民为本”的提出与践行，完全颠覆了澳葡时代的政府与民众关系，使民本主义成为特别行政区政府建构政府与市民之间新型关系的价值导向和精神基础。“三个基本确立”，指的是特别行政区政府与公务员群体在“以民为本”价值基础上确立的新型行政观念。具体地说，一是基本确立了便民利民的①何厚铧：《知难而进共创新机》（1999年参选政纲），第1页。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零一年财政年度施政报告》，2000年11月9日，第13 - 14页。 591

澳门人文社会科学研究文选·行政卷服务型行政观。回归以来，特别行政区政府致力于建立现代化、人性化及负责任的服务系统，不断提升政府服务的质量，努力让市民获得高效率及高水准的政府服务，推出了多项便民利民的服务措施。据有关部门统计，至2004年9月底，共有19个公共部门实施了“市民满意度评估计划”，以掌握市民的需求与评价。对外服务的45个公共部门已于2003年底推行“服务承诺”，至2004年9月底，承诺的服务质量指标累计达到923项。有10个部门共推行了15项“一站式”服务，民政总署的“一站式”综合服务中心已经投入运行。特别行政区政府成立以来，有9个部门合计30多个附属单位成功考取了ISO品质管理系统国际认证。①“服务承诺”、“一站式”服务、品质认证等措施直接推动了特别行政区公共服务的优质化与效率化，使被服务的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服务，体现出特别行政区政府以公众需求为导向，服务民众、方便民众的行政观念，原先澳葡时代的管治型行政观开始向服务型行政观转变。二是基本确立了依法行政的法治型行政观。回归以来，特别行政区政府始终注意加强特别行政区法制建设。五年来，共颁行各种法律法规达260项，其中法律75项，行政法规185项。②通过法律法规的创制、修订与完善，使政府与民众有法可依、有章可循。与此同时，持续不懈地进行以基本法为中心的特别行政区法律推广宣传，令法律尽可能地广为人知，从而成为政府行为的依据与公众监督政府行为的准则。依法行政机制与意识的强化，使特别行政区政府与公务人员的行政行为得到规范，横行于澳葡时代为社会与民众所痛恨的贪污贿赂、营私舞弊等不端行政行为与恶浊行政作风得以遏制，从而推动了澳葡时代人治型行政观开始向法治型行政观转变。三是基本确立了有民间组织合作参与的民主开放型行政观。回归以来，特别行政区政府大力推动公共行政的民主化建设。在公共政策的制定与执行过程中，通过推广政府 “跨部门电子投诉处理系统”的应用范围，收集与容纳民间意见，加强政府内部与社会民众的双向沟通，接受公众传媒监督，重视专家学者建议，发挥各种专门委员会的咨询功能，提升行政运作的公开化与透明度。在公共①《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，2004年11月16 日，第36页。②《中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零五年财政年度施政报告》，2004年11月16 日，第38页。 592

澳门特区行政文化建设的理性审视服务等社会民生事务上，特别行政区政府注意培育与发挥民间组织的优势，鼓励、引导与推动民间社团的合作与参与。通过扩大公众与民间组织的有效参与，使公民对社会公共事务的知情权与管理权得到尊重与保障，同时也减少了公共决策的失误，提高了政策执行效度，从而推动了澳葡时代封闭集权型行政观开始向民主开放型行政观转变。二如前所述，作为行政系统的深层结构，行政文化具有相对的独立性与稳定性。那么，澳门特别行政区行政文化建设何以能够较快地取得“一个转变”与“三个基本确立”的成效呢？除了上述特别行政区政府的全力投入外，还与澳门所具有的某些特殊条件密切相关。（一）行政环境的剧变提供了千载难逢的历史契机行政生态学原理表明，公共行政受制于其赖以生存与发展的行政环境。行政环境包括自然环境与人文社会环境，一个国家或地区的政治、经济、社会、文化环境的改变都会对该国家或地区的公共行政产生直接或间接影响。行政环境的变化必然要求公共行政的性质与方向与其相适应。具体到澳门，虽然近年来行政环境的诸多要素均有所变化，但是比较而言，对澳门公共行政产生剧烈影响的莫过于众所周知的政治环境之根本转折—1999 年12月20日澳门管治权的移交。澳门政治环境与政治关系的转折彻底改变了澳门公共行政的性质与发展方向。随着一国两制、澳人治澳、高度自治的实施，澳门居民成为澳门的主人，特别行政区政府成为澳门人自己的政府。由此，政府与民众之间的关系出现根本性变化——从过去的管治者（殖民者）与被管治者（被殖民者）转变为被授权者（仆人）与授权者（主人）。政治环境与政治关系的转变奠定了澳门特别行政区行政文化迅速改观的根本性前提。正是有了这个政治前提，特别行政区政府才能提出 “以民为本”的施政理念。试想作为外来管治者的澳葡政府怎么会提出“以民为本”的行政理念，即使提了，也会因为行政主体与行政理念的内在冲突而难以付诸实施。事实上，无论是历史上还是现实世界中，许多国家或地区的公共行政改革都发生在政治环境剧变之时，究其原因，盖源于政治 593

澳门人文社会科学研究文选·行政卷环境的改变一方面要求行政与之相适应，另一方面政治环境的改变有利于行政改革的成功。澳门特别行政区政府适时把握政治环境变革所提供的历史契机，提出“以民为本”来“塑造新型公共行政文化”，得到了澳门社会与民众的一致认同。倘若没有澳门回归的政治前提，澳门行政文化的转变相信不会如此顺利。换言之，对于特别行政区政府来说，如果无视政治环境改变而依然承袭澳葡时代的行政本位观，特别行政区政府很难得到澳门民众的认同。（二）为数众多的民间社团提供了不可多得的参与载体通常所说的“公共行政价值观”、“行政文化”、 “行政作风”等概念，其实质性指向在于政府与民众关系。简单地说，即如何看待与处理官民关系。前述澳门特别行政区成立后努力塑造与培育开放型民主型的行政文化，由此政府必然会遇到这样的问题，即政府对谁开放？谁来参与行政？对处于非直接民主制度条件之下的政府来说，愿不愿意实行开放式行政和民主式行政是一个问题，而政府实行民主式开放式行政后，有没有参与主体或者说参与主体的能力是否足够，同样也是一个问题。事实上，确实存在这样一种情况，即一些国家或地区的政府试图实行开放式民主式行政，就是找不到适合的参与载体。为此，不少国家或地区的政府正在组织和培育具有一定参与能力的民间组织。相对来说，澳门社会有其优势。澳门有为数众多的民间社团组织，这些社团组织拥有组织民众开展非政府性活动的基本能力与悠久传统。澳门回归后，它们很自然地成为参与和协助特别行政区政府施政的组织载体。在澳门，政府将一些公共事务交给民间社团，或者与民间社团合作进行，已经成为普遍现象。政府行政过程中，引导民间社团的参与，借助民间社团的力量，已经成为政府行政行为的自觉意识与习惯方式。（三）政府职能范围的有限性弱化了新型行政文化的生长障碍公共选择理论①倾向于把政府与公务员群体视作理性行为主体，在公共事务活动中，它们形成利益集团，参与社会博弈(gaming)和利益分配。因①[美）丹尼斯，缪勒：《公共选择》，张军译，上海，三联书店，1993。 594

澳门特区行政文化建设的理性审视此，在公共物品的供给中，“政府失败”变得不可避免。既然如此，公共行政主客体之间的利益矛盾是经常的，利益一致则具有偶然性。从澳门的行政实践来看，公共行政主客体间的利益是否一致，以及一致或不一致的程度与政府职能存在某种联系。一般说来，建设“以民为本”的行政文化，受到民众的赞同是必然的，至于是否会遭遇来自政府部门和公务员群体或明或暗的阻挠，则取决于政府与民众在利益上的一致程度。在澳门，政府职能范围的有限性弱化了政府部门以及公务员群体与民众利益的冲突性，从而减少了“以民为本”新型行政文化的生长障碍。众所周知，政府职能在不同历史时期以及不同国家或地区有不同的范围，但其主要职能不外乎：① 政治统治与保卫；②社会管理与服务。比较而言，澳门特别行政区政府的职能应属于小范围类型，因为特别行政区政府的政治统治与保卫功能相对较弱。一方面，特别行政区的国防、外交等重大政治事务由中央政府负责；另一方面，澳门没有竞争性政党存在，因政党对立而造成利益的分化与冲突尚未形成。所以，特别行政区政府的职能更多地集中于管理与服务上。这个条件，澳葡政府时代也没有，澳葡政府承担着政治统治的职能。政治统治与保卫职能的弱化，提高了特别行政区政府与民众的利益一致性与共同性。但这并不是说政府部门以及公务员群体与澳门民众不存在任何利益矛盾与文化冲突，而是说远较实行竞争性政党政治的地区之利益冲突程度与可能性要小得多。所以，“以民为本”的行政文化理念能够较为顺利地得到包括公务员群体在内的全社会广泛认同。上述三个特殊条件是其他国家或地区难以具备的，也是澳门特别行政区文化建设的有利因素。三虽然澳门特别行政区行政文化建设已经取得显著成效，但是在未来发展过程还应注意某些潜在问题发生的可能性。此以概念辨析方式提示如下。（一）“以民为本”、“依法施政”的实质内涵与语义指向虽然“以民为本”、 “依法施政”的提出引起了极其正面的社会反响， 595

澳门人文社会科学研究文选·行政卷成为特别行政区政府行政文化建设的价值导向，可事实上，仅从概念考察，它们并非特别行政区政府首创，而是古已有之。在封建专制时代，君主也讲“以民为本”，所谓“民为邦本，本固邦宁”， “水能载舟，亦能覆舟”；也讲“依法施政”，所谓“法则公平”、“刑当其罪”。那么，问题在于现在特别行政区政府使用的概念与封建专制时代君主言说的概念究竟存在何种区别呢？仔细考究，两者区别不在于具体行为的差异，或许专制时代的君主同样可能作出民主政府的爱民、利民之举。因此，真正的区别在于两者的出发点不同。封建时代，君主讲“以民为本”，是出于政治统治的策略考虑（即使是殖民政府也可以讲“以民为本”，道理亦然），怕失去天下，失去统治权，实质上反映的是以权为本，折射到社会文化上，就是官本位。相反，特别行政区政府倡行“以民为本”，体现的是政府与民众的新型关系本质，即权力的公共性与责任性，以及权力来源的合法性，要求的是政府存在的正义性与政府行为的正当性。由此可见，两者在语义指向与内涵上存在本质性差异。儒家虽然倡导民本主义，却不承认主权在民，主张建立一种“父爱主义国家”，即施“仁政”；现在特别行政区政府讲“以民为本”，同样是民本主义，却是体现主权在民原则的民本主义。同理，封建君主讲“依法施政”，但在制定法律时就维护“权利差等”，执行的只能是保护特权的法律。现在特别行政区政府讲“依法施政”，制定和执行的是体现平等与正义的法律，而不是保护特权的法律。可见，概念虽然相同，差别却不可谓不大。有鉴于此，对于特别行政区政府来说，“以民为本”、“依法施政”千万不能变成一种统治策略，一个空头口号，一种形式主义。类似的例子古往今来屡见不鲜，教训可谓深刻。值得提醒的是，在实践理性上，“以民为本”指向的是政府治理动机的合法性，而不是政府治理的有效性。因此，对于政府与公务员群体来说，“以民为本”的纯正动机并不能代替治理绩效。倘若政府的治理不能带来经济发展、民生改善与社会昌明，哪怕你在动机上多么的“以民为本”（“以民为本”不一定必然促进经济增长），同样不能保证政府一定能得到民众的拥护。也就是说，政府不践行“以民为本”的行政理念是不行的，但仅有“以民为本”的行政理念而无具体实在的治理绩效同样也是不够的。 596

澳门特区行政文化建设的理性审视（二）行政文化是一个系统性概念，同时也是一个结构性或复合性概念首先，行政文化是公共行政体系的构成部分。如果说观念是行动的先导，那么，行政文化的优化是公共行政改革与现代化的先导。但是，仅有行政文化这个先导力量，仍然不能保证行政改革的成功与现代化。既然公共行政是一个系统，那么，系统的变革既需要文化性要素的革新，也需要非文化性要素的改革。为什么一些国家或地区的公共行政改革未能取得成功，其中一个原因就是改革过程中往往未能注意到文化性要素与非文化性要素改革的相互配套，共同推进。中国内地的政府机构改革总是在“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈中循环，其中固然有其深刻的政治、社会、历史原因，但在改革中，行政文化性要素与行政体制性要素未能配套进行，不能不说是一个重要原因。同样，放眼世界，一些曾被殖民统治的国家独立之后，往往套用与移植西方国家行政制度，鲜有取得预期效果的。究其原因，忽视行政体制与行政文化的适应性与系统性建设乃其主因。因此，澳门特别行政区行政文化建设过程中，需要考虑文化性要素与非文化性要素的平衡与配套，使行政文化的创新与行政技术、行政组织、行政制度的创新相结合。否则，行政文化的创新成果无法得到保证。其次，行政文化是一个结构性概念，不但有外部结构，还有其内部结构。在内部结构上，它包含不同层次的内容，有基本价值观、群体意识与共同行为准则、个体道德规范。具体说，在表现形式上，有观念性行政文化（如“以民为本”的基本行政价值观）、规范性行政文化（如公务员行为标准与道德指南）、行为性行政文化（如公共机构与公务员的外在形象）等。在性质上，有积极的行政文化，也有消极的行政文化。正因为如此，对于特别行政区政府来说，行政文化建设应该注意层次性。“以民为本”作为特别行政区政府的基本价值观，属于总体性行政文化。在此基础上，不同的行政机构还应培育属于自身的机构性行政文化。而作为行政主体的公务员，理应有约束其行为的道德规范。对于不同层次的公务员应制订出层次性的行为规范。例如，对高级公务员的要求应更高一些，以彰显其社会表率作用。所以，特别行政区行政文化建设中，提出“以民为本”的总体性文化目标与要求是必需的，但也是不够的，还应研究与制订不同层次的 597

澳门人文社会科学研究文选·行政卷具体规范与要求。（三）行政文化是一个静态的描述性概念，同时也是一个动态的发展性概念行政文化，不但是静态的描述性概念，同时更是动态的发展性概念。它在内容上包含时代性要求，在发展上体现阶段性特征。虽然行政文化具有相对稳定性，但也不是一成不变的，只不过它的变化和它的形成一样，具有渐进性特征。行政文化作为一种组织文化，一经形成，易于形成路径依赖与创新惰性。一般来说，新政权建立之初，往往会引进新型行政文化与行政风尚。随着时间的推移，时代在进步，民众诉求也在不断变化，如何使行政文化的内涵体现时代发展的要求与民众需求的变化，始终做到与时俱进，确实是一个值得思考的问题。具体到澳门特别行政区，表现在行政文化的内涵上，回归初期，澳门市民对社会平等的强烈经济诉求，那么， “以民为本”的行政价值观更多地体现在政府对物质性资源的公平分配上。随着社会经济的发展，当非物质性的文化精神需求成为社会大众的核心需求时，“以民为本”的行政价值观就需要更多地体现在政府对优化市民生活素质的关注。同样，公务员的行为规范不能仅停留在廉洁性要求上，应当在廉洁性要求基础上不断增加效率性要求。唯此，方能保持特别行政区行政文化建设与行政环境发展的同步性与适应性。这些都是特别行政区行政文化建设需要注意的问题。（原载林瑞光编《行政》杂志，澳门，澳门特别行政区政府行政暨公职局，总第67期，2005年3月） 598

从人性分析探讨澳门特区的行政道德林媛*行政道德是当代公共行政研究中的一个重要问题，也被认为是行政伦理的核心部分。研究行政道德，首先要了解道德的范畴。在哲学理论中，关于道德的存在和形成众说纷纭，也由于对道德的不同认识，导致了许多不同的管理理念。行政道德，作为公共行政领域内的道德范畴，对其认识和分析也必然受到不同道德理论的影响。本文仅从有关道德“自律”与 “他律”作用的角度，对行政道德的形成及其特殊性进行初步分析，并以此来尝试探讨澳门特别行政区目前行政道德的现状和问题。 — 由人性分析引发道德“自律”与“他律”的讨论由于对人性的不同设定，也就对道德存在着不同的认识，这是哲学界长期争论的话题之一。在西方哲学理论中，较普遍的观点是认为人的存在是二重化的：一方面，作为肉体存在物，人是自然界的一部分，受自然律的决定和支配；另一方面，人还是一种精神存在，受道德律的决定和支配，从而具有尊严。宗教改革家马丁•路德说过：“人有一个双重的本性，一个心灵的本性和一个肉体的本性。”①康德说： “有两种东西，我越时常、越反复加以思维，它们就给人心灌注了时时在翻新、有加无已的赞叹和敬畏：头上的星空和内心的道德法则。”②在这里，康德提出了“自然律”和“道德律”的问题，分别对应于人的存在的二重化所显示的两个层面。虽然“二*澳门科技大学管理学博士。① 周辅成编《西方伦理学名著选辑》，北京，商务印书馆，1964，第440页。②康德：《实践理性批判》，北京，商务印书馆，1960，第164页。 599

澳门人文社会科学研究文选·行政卷重化”的说法在理论分析上过于简单，但是提出了“道德律”对人精神存在的决定，是人与生俱来的特性。在实践哲学中，通过对主体“我”五个层面的探讨①，提出过实践主体（即人格）中包括的道德主体是人内在的属性。人的肉体主要受自然律的支配，但是在人的精神领域，尤其是道德生活领域，自由意志发挥着重要的作用。如果没有自由意志，人不能自由地选择和支配自己的行为。道德就失去了根据。假如杀人或偷盗等行为是处于身体或环境的必然原因，个人的意志对这类行为没有控制，就没有理由要求罪犯对他们的罪行承担道德责任或法律的惩罚。因此，承认了自由意志的存在，也就承认了行为主体的存在，即道德主体得以形成。这里强调的自由包含着双重的含义，其一是要为自己的行为负责任，其二是要尊重他人的意志。从这个角度来看，也引出了道德的含义，强调了对他人的尊重，强调了道德是人格的内在属性。在“性恶论”和“陛善论”的争论中，也引发出对道德存在的不同观点。“性恶论”学说表现在基督教教义中，是“原罪”的说法，即人天生具有的罪恶本性。在先秦思想家中， “性恶论”的代表当推荀子。他明确肯定：“人之性恶，其善者伪也。”②在他看来，人的本性是恶的，道德只是人为的产物，而不属于人的固然本性，因而是外在的规定。荀子所说的“恶”作为人性规定，其基础就是人的自然属性，即作为自然界一部分的人的肉体存在及其生物性的表现。所谓人“生而有耳目之欲，有好声色焉”③，是需要外在规定的道德来约束的。这与基督教神学中提出通过学习“耶稣的训导”和耶稣自身榜样的力量从而对教徒产生自我行为的约束不谋而合。站在“性善论”的立场上，就先秦思想家而言，孟子可以说是“性善论”的代表。孟子把道德作为人之所以区别于动物的本质规定和基本标志，①实践哲学中有把主体“我”划分成五个层次之说：其一是“我”的身体，即物理的属性；其二是经验的意识流，即心理的属性；其三是认识主体，即心的纯粹统觉的实体化；其四是道德主体，即行为的主宰；其五是法权主体，即财产的主人。实践主体，即人格，包括了道德主体和法权主体。②参见《荀子．性恶》。③参见《苟子•性恶》。 600

从人性分析探讨澳门特区的行政道德因为在他看来，“人皆可以为尧舜”， “人之所以异于禽兽者几希”①，差别就在于人有德性，即“良知”、“良能”。在孟子的学说里，人之本性也是不学而能的规定，与荀子不同的只是在于这种本能不再是生物学的规定，而是唯独隶属于人的规定。孟子说：“人之所不学而能者，其良能也；所不虑而知者，其良知也。”②按照孟子的观点，道德这一绝对精神价值乃是人的内在本性的体现和要求。因此，对于人而言，道德是内在的而非外在的，所谓“仁义礼智，非由外铄我也，我固有之也”。③道德属于人之本体，而不是“用”，不是工具和手段的规定。从以上不同哲学观点对道德存在的不同认知不难看出，对于道德的理解存在着“人之本体”，即“自律论”和“外在规定”，即“他律论”的争论。前者把道德看成是由自由意志决定的，与人的自由紧密相关。它注重道德的内在觉悟和动机，突出道德行为所体现出来的人格尊严和境界。在自律论者的眼里，道德的内在特质在于自我主宰、自我约束、自我控制，并由此突出了一个人的个体人格。自律论者强调道德规范是主体自己立法、自己遵守，道德规范由于是主体依据自己的善良本性而制定的，因而也相应的是善的。人对道德规范的依循和服膺是接受自己的善良本性驱使的必然性。他律论者则认为，社会的“正义”秩序是道德的核心，因而，通过各种法律、规范、宗教和习俗等形成的道德体系是人们理所当然应该遵循的行为准则。因为人会被自己的欲望直接控制，时时寻求欲望的自我满足，成为自己情感和欲望的奴隶。如果听任欲望的驱使，那么社会生活必将陷入无序的混乱状态。因此，要用法律和道德的手段来规范人们的行为，并节制人们的行为和心灵生活，他律的必要性即在于此。但是，也有些他律论者认为人是环境的产物，与其本性善恶无关。他们主张规范的社会和道德秩序可以对人的心灵生活和行为产生向善的引导作用，成就着人们的德性和社会成员的幸福，而腐败落后的社会和道德秩序则毁坏着社会成员的心灵和行为。① 参见《孟子．离娄下》。②参见《孟子.尽心上》。③参见《孟子.告子上》。 601

澳门人文社会科学研究文选·行政卷我认为“自律”和“他律”并不是如此的泾渭分明和绝对，两者间存在着相互作用的统一性。在道德哲学中，康德曾指出，人作为“感性世界的成员，服从自然规律，是他律的”。①在这里，“他律”意指除按照道德原则所作的意志决定以外，一切决定性地影响或支配意志的（内在的和外在的）根源。而人作为“理智世界的成员，只服从理性规律，而不受自然和经验的影响”。②在这层意义上，强调了道德是自律的。康德的“自律”强调的是道德标准是人内在的尺度，是作为发自内心的自觉自愿遵循的原则，即自己为自己立法。康德的道德哲学强调了用道德责任和规则约束自己（道德自律）而不受强制力的支配（他律），因为他律需要自律的转化。康德曾经指出：“任何外部立法，无法使得任何人去接受一种特定的意图，或者，能够决定他去追求某种宗旨，因为这种决定或追求取决于一种内在的条件或者他心灵自身的活动。”③也就是说，任何外在的制度安排与非制度设施（包括道德规范、宗教、礼仪、文化、传统等）必须经过内在的“意志自律”的升华，只有转化为内在的意志自律的标准才能够既是人们的道德行为准则，又是社会价值判断标准（包括道德评价标准）。如果只是在道德哲学上坚持“他律”原则，就恰如帕通所说： “那么规则主宰人的行为，就不是以意志自身为依据，而是以意志以外的物件为依据。这样的观点只能生出假言命令，而非道德的命令。”④虽然有关道德“自律”和“他律”的争论一直没有停息，但从社会实践的角度上来说，道德规范的形成与发展既需要“他律”的约束，即通过法律、宗教、礼仪、宗法制度等外部环境的力量加以规范和制约，更需要“自律”的领会和提升，即通过人的理性能力发挥道德实践主体的主观能动性和自我管理能力。因此，可以说道德的形成是“自律”与“他律”的统一。二行政道德中“自律”与“他律”的相互关系在公共行政管理中，行政的定义从广义上理解就是对公众的生活进①康德：《道德形而上学原理》，上海，上海人民出版社，2002，第76页。②康德：《道德形而上学原理》，上海，上海人民出版社，2002，第76页。③康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，北京，商务印书馆，1991，第34页。④康德：《道德形而上学原理》，上海，上海人民出版社，2002，第123页。 602

从人性分析探讨澳门特区的行政道德行规范化的、有序的管理，但从狭义上理解，较强调最高指导性工作人员的工作，如政府的各级官员和公职人员在执行法律、司法与行政命令中的行政行为和管理工作。行政道德，是公共行政领域内的道德，渗透在立法、司法和行政的各项管理工作中，对公职人员的行政行为进行规范。一般来说，道德包括了两个向度：其一是“公德”，即一个社会共有的道德体系和标准；其二是“私德”，即作为社会中的个体在成长过程中形成的个人道德水平。行政道德虽然限定了存在于公共行政领域内的道德体系，但是也包括了整体公共行政领域内的道德体系和公职人员自身的道德水平两个向度。从公共行政领域内整体的道德体系而言，行政道德强调了由“公职人员法规或行为规范”等法律条文构建的“他律”的外部环境。从公职人员自身的道德水平向度出发，行政道德体现了道德的“自律”，即公职人员在公共行政领域内自我道德意志的提升和规范。从公职人员的特性分析，公职人员具有“行政人”的职业特性和自我本体“自由人”双重特性。一方面，公职人员的行政行为和各种管理工作是一种职业行为，每一项行政行为都带有行政人员所在的职业岗位的特征，是行政人员职业群体行为的组成部分，即具有“行政人”的特性。另一方面，由于行政行为又是由公职人员个体来承载的，在每一项具体的作业中，都是由行政人员个体作出的，行政行为就必然带有公职人员的个人特质，即“自由人”的特性。在一般意义上，人作为社会人，不论是“性恶”或 “性善”的本性，在其成长过程中，必然受到一定的社会公德的约束或自身的道德修养制约，不断积淀成个人的道德心理，在成为行政人员时，已经拥有了基本的道德规范。对于一般公民来说，有了基本的道德规范就已经能够实现对其行为的控制。但是，对于行政人员来说，仅仅拥有基本的道德规范是不够的，还需要行政道德的规范。因此，行政道德可以理解为一种特殊的职业道德，是公职人员通过履行自身的职责，对国家权力主体和国民利益的责任与义务的表现。各级政府官员、公职行政人员无论在人数上是多么少数的一部分，但都是直接掌握政府权力的，处在一种直接支配社会资源配置的位置上，其道德规范和道德风貌对社会风气具有一定影响。在中国历史上，孔子曾强 603

澳门人文社会科学研究文选·行政卷调，“政者，正也”①，所表明的是要求掌握权力的阶层为谋取众人之事服务，不要偏向从政者个人私欲的一方。《礼记、中庸》中说：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”②如果有德，就可以享有功名利禄，流芳百世；相反，无德就会失其位，如果贪污腐败、以权谋私，则有可能受到处罚，甚至落个斩首示众失其寿命的结果。从历史上看，官员的道德水准直接对社会大众起到了示范效应和导向功能，影响着民德和民风。孔子说：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”③孔子把掌权者的道德状况比作风，把老百姓的道德状况比作草，认为风往哪边吹，草就会向哪边倒。表面看来所言非虚，细细品味更觉得恰是如此。因此，建立并完善行政道德体系，对于提高公职人员的行政道德水平和社会的道德风尚都是非常重要的。行政道德的建立与完善可以从其包括的两个向度来分析，首先，除一般的法律规范外，通过制定“公职人员道德法规或行为规范”等条文法规和设立“廉政公署”与审计署等监督机构，形成一个“他律”的外部环境，对公职人员的行政行为进行基本的道德规范和限制。早在1978年，美国第95届国会就通过了第521号法案《公职道德法》；1980年，美国第96届国会通过了第303号法案《公职人员道德法》。这两个法案将道德以法律的形式进行约束，赋予了公职人员道德以法律的意义，使上至总统、国会议员，下至最低级的公职人员的行为在道德上有了依据。除此以外，美国国会设有专门的道德委员会和公职犯罪处，其职能是对政府官员和公职人员的道德操守予以有效监督，凡违背道德又不够刑事犯罪者，皆由道德委员会督促其主动辞职，凡违法者由公职犯罪处移交司法机关依法进行惩处。意大利也曾出台一部国家公职人员《道德法典》，对公职人员几乎所有的行为都作了限制性规定。在香港，廉政公署的设立及其对公职人员的有效监督成为一个典范，用强制的手段保证了行政队伍的清廉与信誉。但是，外部的道德原则或规范只能要求公职人员拥有起码的行政道德，敦促他们在行使公共权力的过程中做到最起码的公正。对于公职人员来说，①参见《论语．颜渊》。②参见《礼记•中庸》。③参见《论语．颜渊》。 604

从人性分析探讨澳门特区的行政道德更重要的是公职人员的道德自律。也就是说，公职人员应当有着至善的道德愿望和道德理想追求，这是由公共行政所处的社会核心位置和对公共权力的行使能力决定的。公职人员作为公共行政领域中的主体，作为公共权力的执掌者和行使者，只有对自己提出非常高的道德要求，才能在公共权力行使的复杂环境中保证公正性。如果公职人员仅仅满足于一般性的、最起码的道德要求，在行使公共权力时，由于复杂的环境因素干扰，就很难保证不陷入不道德的境地。所以说，公职人员必须经过内在的“意志自律”的升华，将外界“他律”的制度和规定转化为内在自觉的道德规范和行为规范，才能具有必备的行政道德，能够在行使公共权力的过程中始终处于公正的地位。在实际生活中，由于行政体制的不同，行政道德的形成受到了多重限制。首先是受到执政者或行政管理主体的制约。因为执政者或行政管理主体是以国家的名义履行职能，代表政府的利益与意志。因此，公职人员的人格要受行政组织人格的制约，也受行政目标的制约与影响，这也强调了 “行政人”的职业特性。其次，受社会公众的制约。由于公职人员代表行政管理主体执掌国家行政权力，与各利益集团和社会公众的利益息息相关，所以利益集团和社会公众关注着行政权力的运行，通过各种途径（包括媒体和社会舆论等）力图对行政管理主体施加影响，并在一定程度上监督和规范公职人员的行政道德表现。再次，受法律、法规、社会常理和行业规范等的制约。公职人员是掌握国家权力和国家资源的特殊人群，执行并服从法律和法规是必须做到的基本要求，还要接受公共行政领域内的行业规范的特定限制。总之，在公共行政管理中强调行政道德，加强道德“自律”，使其在与 “他律”制约的相互补充中实现对行政阶层在行使公共权力中的有效约束，是公共行政管理中的一个必然要求。因为国家各级官员和公职人员是国家政策的制定者和实施者，行政行为是围绕执行社会公共权力而展开的活动，行政职业又直接体现并执行着国家的意志。正确的政策之制定和执行，不仅取决于公职人员的能力和技术水平，也取决于他们是否具有良好的行政职业道德。因此，行政阶层要成为可以自我主宰、自我约束、自我控制的真正君子，是其职业特性的必然和必需的要求。 605

澳门人文社会科学研究文选·行政卷三澳门特别行政区政府行政道德的现状初探澳门在葡萄牙400多年的管治下，形成了其特有的东西文化交汇的特色，体现在生活的各个层面上。以宗教为例，不仅天主教和基督教等西方宗教对民众的生活影响甚广，中国传统的佛教和道教等更是在价值观和道德观上成为人们的准则。澳门的民风淳朴，传统文化和思想保留较好，而且东西方的价值观念也得到很好的融合与发展，使之形成澳门特色的社会道德体系。澳门的历史研究者将回归前的澳门历史划分为三个时期①，每个时期的公共行政架构和统治权力都各有特色。第一个时期，称为双重管辖权或教会共和或参议院共和时期，处于 1557 -1822年约三个世纪之间。第二个时期，称为殖民或确定葡萄牙治权时期，处于1822 -1976年的两个半世纪之间。第三个时期，是葡萄牙管治的末期，也是过渡期或城邦时期，从1976 年延续至1999年12月19日止。目前应该是处于第四个时期，即回归后“一国两制、澳人治澳”时期，从1999年12月19日至往后50年。从1583年在澳门定居的葡人决定成立市政厅来管理澳门事务开始，澳门的公职人员体系逐渐形成并不断壮大，公共行政架构、职能和法律体系也日渐完善，并在不同的历史时期体现出不同的特点。尤其是在回归后的第四个时期，随着社会变革和发展的需要，澳门特别行政区政府将公共行政改革作为施政的重要内容之一，不断要求提高政府的服务水平，提高公务员的素质和工作效率，并着手进行了一系列的改革。从公职人员的总体来看，根据澳门行政暨公职局的最新统计，澳门的公共行政工作人员截至2003年为17496人，占澳门总人口的8%左右。公职人员相对其他行业从业人员来说，有较高的薪金和较好的福利保证，因此，通过择优录取的选拔①薛尼路：《在过渡中的澳门》，载《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第41期，1998 年9月，第832页。 606

从人性分析探讨澳门特区的行政道德竞争，确实选取了拥有较好的素质、学历和道德水准的人才进入公职队伍，也在一定程度上实现了“高薪养廉”的策略。澳门政府为适应回归的需要对已有的公职法律进行了一系列调整。在《1989年的施政方针》中，行政当局就提出要以整体和综合的方式修订有关《澳门公职法律制度》，不仅为回归所需要的公务员本地化和双语政策的贯彻作准备，也便于澄清一些有争议的规定，甚至堵塞某些漏洞，有利于实现行政现代化和适应行政过渡期的挑战。目前澳门特别行政区的公职法律制度，主要分列于以下三个法规中：(1)《澳门公共行政工作人员通则》，经1989年12月21日第87/89/M 号法令核准并经1998年12月28日第62/98/M号法令修改：(2)《领导及主管人员通则》，经1989年12月21日第85/89/M号法令核准并经1997年6月23日第25/97/M号法令修改； (3)《澳门公共行政职程的一般及特别制度》，经1989年12月21日第 86/89/M号法令核准。上述公职法律制度对担任公职的一般要件，领导及主管人员被赋予的在公共部门工作的概括性许可权和公共行政职程做了规定。尤其是在《澳门公共行政工作人员通则》第279条中，对公职人员的一般义务作了规定，这些规定虽然以公职人员必须履行的义务提出，但也反映了特别行政区政府对公职人员的基本道德要求。(1)无私之义务，指不因执行职务而直接或间接收取非法律赋予之金钱或其他利益，持公正无私及独立之态度对待任何性质之私人利益及压力，以尊重市民之间之平等。(2)热心之义务，指以有效之方式及尽心之态度执行其职务，尤其要交接法律及规章之规定、上级之指示；具备及增进其技术知识、掌握及改善其工作方式。(3)服务之义务，指尊重及遵守其正当上级以法定方式及以工作为目的而发出之命令。(4)忠诚之义务，指根据上级指示及工作目的执行其职务，以谋求公共利益。(5)保密之义务，指对因担任其职务而获悉之非公开之事实，而保守职业秘密。 607

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (6)有礼之义务，指以尊重、有教养之态度对待公共部门之间之使用者、同事、上级及下属。(7)勤谨之义务，指正常及持续地在部门工作。(8)守时之义务，指按指定之时间到部门上班。(9)不从事不得兼任之活动之义务，指不担任及停止从事与所担任职务不相容之活动。 1999年10月11N第57/99/M号法令通过了新的《行政程序法典》，以取代1994年7月18日第35/94/M号法令核准的《行政程序法典》。新《行政程序法典》完善及明确了原《行政程序法典》中的若干规定，并引进重要更新，对规范公共行政当局的组织及运作，为各部门的活动合理化提出指引，在一定程度上规范了公职人员的行政行为。另外，根据出台的《阳光法》规定，公职人员还需要定期提交财产及收益申报表，对公职人员及其直系亲属的资产数量和来源进行定期监控，也在一定程度上对公职人员施行了外部的强制和有效监控。澳门廉政公署于回归后根据基本法的规定而成立，成立四年多以来，致力于调查和侦查贪污行为和公务员的欺诈行为，确保公共行政的公正、合法性和效率。根据《澳门廉政公署2003年年报》的总结，近两年收案数连续出现下降趋势，市民认为澳门贪污问题严重的比例也大幅下降。从这些数据可以分析出澳门目前由于行政程式透明度增加、法制不断健全、市民和媒体等加强了监督等外部机制的有效运作，对公职人员的行政行为起到了重要的防范作用。廉政公署还通过向各公共部门或机构发出《公务采购程式指引》和《公共部门人员处理节日馈赠事宜指引》等规定对如何处理“利益”提出了指导，明确公职人员的行为规范。在廉政公署的支援及协助下，在“公务人员基本培训课程”中把廉洁奉公等内容作为主要构成部分，要求所有公务人员均须接受培训。从目前的效果来看，培训的成效令人满意，起到了一定的教育和警惕的作用。同时，公职人员与政府部门、廉政公署之间建立起沟通和信任的渠道，公职人员在某些行为上如有疑问，可通过咨询热线等渠道获得解答。从上述已有的各项法律规定和机构设置来看，特别行政区政府已形成了一系列相关的义务、指引、法规和条例等要件来规范公职人员的行政行为，但是目前还没有对公职人员的行政道德提出明确的界定或规范，也没 608

从人性分析探讨澳门特区的行政道德有制定类似美国的《公职人员道德法》来以法律的形式具体和全面界定公职人员的道德行为。所以，公职人员基本上是根据自身已具备的道德修养和外部的法律与制度规范作为行使公共权利的依据。由于公职人员“行政人”的特性要求，明确行政道德有利于公职人员职业道德水平的提升，也有利于推动公职人员改革的实施。为了不断完善澳门的行政道德体系，可以考虑从以下几个方面采取措施。第一，制定《公职人员道德法》或相类似的法律规定，把行政道德以法律的形式加以规定，既可以明确对公职人员行政道德的要求，又可以强化道德的约束力。虽然行政道德属于“德治”的范畴，但离不开“法治” 的密切配合，需要通过道德法规的制定，完善“他律”的外部约束机制。第二，加强行政道德“自律”的培养，通过自身的认识提高和内在的意志自律的升华，将外部的行政道德规范转化为内在的道德自律，形成自身的行政道德行为准则。虽然公职人员受到澳门社会良好道德风尚和宗教道德观的熏陶，但还需要认识到自己的“行政人”的职业特性，需要强化对行政道德的认识，注重道德“自律”与“他律”的有机统一，培养并提升自身的行政道德。第三，通过培训或加强行政道德的宣传，促进公职人员对行政道德的认识和培养。目前公职人员的培训主要集中为电脑、英语等技能培训，较注重公职人员学历的提高。如果廉政公署、检察院等部门配合，增加对公职人员行政道德的培训，通过对一些发生过的公职人员腐败或欺诈的案例进行分析，更有助于公职人员了解道德失范的危险性，明确行政行为的道德指引。第四，加强市民和媒体的舆论监督，用好的行政道德风尚引导社会的道德风尚。虽然舆论监督本身并不解决问题，但是与政府权力机构或社会权力机构相结合，就能发挥巨大的作用。孔子曾说过： “道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”提高公职人员的行政道德水平，对整体社会的道德风尚提高都会起到事半功倍的效果。四结束语综上所述，在道德的形成过程中，离不开“自律”与“他律”的相互 609

澳门人文社会科学研究文选·行政卷作用，在行政道德的形成中，也要注重两者相互有机的配合，并且强调 “自律”在“他律”基础上提升的重要性。在澳门特别行政区的公共行政管理中，在采用法律等监督机制提高公职人员道德素质的同时，更重要的是提倡公职人员对行政道德的认识，对行政道德“自律”的重视，才能真正提高各级官员和公职人员的行政道德水平，促进公共行政改革的实施。参考文献1．周辅成编《西方伦理学名著选辑》，北京，商务印书馆，1964。2．任厚奎、欧阳荣庆、徐开来、罗中枢：《西方哲学概论》，成都，四川大学出版社，1988。 3。康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，北京，商务印书馆，1991。 4。康德：《道德形而上学原理》，上海，上海人民出版社，2002。 5．康德：《实践理性批判》，北京，商务印书馆，1960。 6．陈振明：《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京，中国人民大学出版社，1999。 7．谭力：《中国行政学》，北京，中共中央党校出版社，1990。 8．《澳门特别行政区公共行政2004》，澳门，特别行政区政府行政暨公职局，2004。9．《澳门公职法律制度》（修订本），澳门，特别行政区政府行政暨公职局，1999。10．《澳门廉政公署2003年年报》，澳门，特别行政区政府廉政公署，2004。（原载《澳门理工学报》，澳门，澳门理工学院，总第16期， 2004年第4期） 610

澳门人文社会科学研究文选行政卷第五篇行政史及其他类 611

20世纪澳门政治行政组织的变革 20世纪澳门政治行政组织的变革吴志良*一《澳门组织章程》颁布前的政治行政组织虽然澳门自1583年议事会成立，居澳葡人已开始内部自治，1849年清廷驻澳官员被逐出境后，殖民管治也正式建立，但是，澳门现行政治制度的雏形，则起源于20世纪之初。 19世纪末，葡萄牙主张海外省实行真正政治、立法和行政自治的殖民思想逐渐形成，但1911年的首部共和宪法仍然强调中央集权。直至1914 年，才依英国的殖民地管理模式首次对海外属地的政治行政组织作出彻底的改革——殖民地部长利贝罗( Almeida Ribeiro)提交议会(Congresso)的《海外省民政组织法》（Lei Orgãnica de Administração Civil das Provincias Ultra- marinas，法律第277号）在8月15日获得通过，从而为各海外省制定自身的组织法提供了指导原则和法律依据。第277号法律订出纲要50条，对海外省与中央政府的关系、总督的职责权限、政务委员会(conselho do Gover- no)的组成及其职权，均作出极为详细的总体规定。根据该法律第3条，各海外省组织法由本省政务委员会起草，听取殖民地委员会意见后送交中央政府通过。澳门的组织章程，也在三年后诞生。（一）1917年的《澳门省组织章程》(Carta Organica da Provincia de Macau)如果说1844年9月20日葡萄牙女王宣布澳门脱离印度管辖独成一省的*澳门基金会行政委员。 613

澳门人文社会科学研究文选·行政卷法令为澳门第一个组织章程，那么，1917年11月5日法令通过的《澳门省组织章程》则为第二个，亦是最详尽的一个。章程共17章258条，重复1914年第277、278号法律的许多内容，显得过分冗长而文理欠清晰，但对其政治、行政、财政、军事和市政组织及其运作规定甚详。根据章程，澳门享有行政财政自主权，受中央政府的领导和监督（第2 条）。澳门有两个本身的机关——总督和政务委员会。总督按照法律和公共利益管理澳门，依宪法和法律规定来委任，任期一般为五年，期满后可每两年续一期；若期满前两个月未接续任通知，则意味着期满离职（第30、 31、32条）。总督直属殖民地部长，并从民事和刑事上对自己的行为负责，但其任内的民事、商事和刑事诉讼只能由里斯本法区受理（第36、37条）。总督是殖民地的最高民事和军事权威（第41条），代表中央政府（第42条），拥有行政权、军事权、财政权和立法权（第43、45、46和47条），其立法以训令( Portaria)形式为之（第48条）。政务委员会是“总督之后首要和主要管理机关，依法密切协同总督运作”（第54条）。政务委员会由公务员成员和非公务员成员两部分组成，前者包括总督、辅政司、律政司、官医局长、工程公所所长、国课署长、海防事务署长和军政局长，主要职责是对需要讨论和解决的问题提出技术性的意见和说明，令拟采取的行动符合行政传统和规范；后者包括澳门议事公局所有葡裔或加入葡籍的议员，以及由总督在葡。人中或加入葡籍超过五年、居澳八年以上且能读写葡萄牙语的华裔人士中挑选出来的两位社区代表，以推动和维护居民的合法权益，表达其意见（第55条）。虽然第277号法律赋予总督一般立法权，可以对“殖民地有关的所有事项进行立法”（第14纲第4项），但新的《澳门省组织章程》规定总督只能就地区行政划分、公务员编制及其权利、货币和税收制度等进行立法（第47条），涉及市民权利义务、司法组织、公共工程、举债等领域的事项，则属政务委员会的决议权限。即使如此，许多决议亦须先报中央政府批准后方可执行（第80、81条）。政务委员会不仅是咨询机关，而且也具有官方立法会的功能，开始与总督互相制衡。政务委员会首次有立法动议权，并可以要求总督解释有关政府管理问题（第70、71条）。总督须经政务委员会赞成才能立法，在施 614

20世纪澳门政治行政组织的变革行某些政策前，亦必须听取政务委员会的意见，但这些有关总督行政权的意见并不具约束力（第44、77、78条）。若政务委员会冒犯最高权威或其他权力机关，不服从这些机关的决定或法律，或对本身的工作漠不关心、热情不高，总督可以向中央政府提议解散其中的非公务员成员，进行重新选举（第77条）。总督与政务委员会产生纷争时，由中央政府经听取殖民地委员会意见后进行裁决（第3、6、69条）。（二） 1920年的第7030号法令 1920年葡萄牙修改宪法，赋予各殖民地高度的自治权（8月7日第 1005号法律）。殖民地有三个自我管治机构——总督、议例局( Conselho Legislativo)和行政局(Conselho Executivo)，将原有的政务委员会一分为二，且较前进步——议例局 “ 应有当地代表，以适应各殖民地发展 ” （第3 条第1款）。根据新法律，葡萄牙议会只保留殖民地司法组织、国际交往和协定以及其他涉及国家主权事项的立法权，其余立法权皆由葡萄牙中央政府依殖民地一般法律或由各殖民地政府依相关特别法律的规定行使（第3条），总督的立法权大大增加。然而，总督立法时必须咨询议例局的意见，若议例局反对，葡萄牙中央政府可依 “ 公共行政紧急和不可迟缓的情况的需要 ” 免除议例局的意见，但此一免除事后要交葡萄牙议会核查。无论在何种情形下，各殖民地自我管理机构的立法均须接受葡萄牙中央政府指导、监督和核准。同年8 月20 日颁布的第1022 号法律，对第 277、278 号法律作出若干修改。为了配合这一系列法律变动，10月16日颁布的第7030号法令对 1917年各殖民地组织章程进行了修订，制定了各管治机构的组成、运作及产生方式。依法令，行政局由总督、律政司、总督每年委任的四位政府部门首长和另一位成员组成（第2条）。行政局成员同时为议例局议员，此外议例局还包括下列非官方委任议员（第10条）： (1)议事公局局长； (2)议事公局推选的一位市政议员；(3)从30位纳税最多的市民中选举的一名市民； 615

澳门人文社会科学研究文选·行政卷 (4)总督在华人社会挑选的两名代表。虽然立法会初步开放选举，但总督的立法权受到更多限制，若属马上执行实施的法例，提案送交议例局前，则须提前足够的时间向海外部长解释有关依据，以便接受葡萄牙中央政府的适当指示（第24条第1 项）。从附录1可以看出，澳门这时的政治架构已基本具备行政、立法和司法组织，但很简单和松散，职能限于税收、工务、卫生和邮电，除官立中学，连负责教育的机构都没有，反而军政机关所占的比重较大。（三） 1926 年的《澳门殖民地组织章程》（Carta Organica da Colónia de Macau)1926年，葡萄牙再次修改有关管治殖民地的法例（10月2日第12421 号法令），使得殖民地管治法例更为系统化，以改善 “ 殖民地行政财政管理混乱的状况”（法令引言）。新法令规定，除制定殖民地管治纲要法、涉及主权和国际关系方面的立法权为议会专属外（第7纲），其余均由葡萄牙中央政府和殖民地政府负责。议例局和行政局合二为一，恢复政务委员会。 “ 依现行法律规定，保障在殖民地居住的本国和外国公民的自由、人身安全和财产的权力” （第2 纲），则是该法令创新之处。几乎与此同时，通过《澳门殖民地组织章程》（1926年10月4日第 12499 -c号法令）。根据新章程，澳门有两个政治机关——总督和政务委员会。总督在殖民地部长提名下由部长会议委任（第7条），直属殖民地部长（第13条），主持政务委员会工作。政务委员会具有决议和咨询的职责，由当然成员、委任成员和选举产生成员三部分组成（第32条）。当然成员为政府官员，即官守成员，包括政务厅长、律政司、工务局长和财政局长（第42条）。委任和选举的成员为非公务员委员，人数必须相同（第33条），其中选举的成员包括议事公局互选的一位议员代表、居民直接选举的一位代表以及澳门商会（今中华总商会）推选的一位代表（第43条）。引入直选机制，是该章程首创的。无论是委任抑或选举产生的委员，任期均为两年，可连任或再次当选。经总督提议，殖民地部长有权在法律规定的特殊情况下，解除选举产生的 616

20世纪澳门政治行政组织的变革委员的资格（第62条）。总督行使行政立法权（第19条）。一般情况下，总督经咨询政务委员会意见便可立法（第25条），重要立法则由政务委员会进行（第70条）。政务委员会一年有两个会期（第52条），非官守成员均有立法创制权，亦可质询总督的施政（第57、58条）。总督与政务委员会的分歧，由殖民地部长全权裁决（第56条第2款）。（四）1933年的《葡萄牙殖民地帝国组织章程》（Carta Orgânica do lmperio Colonial Portugues) 葡萄牙共和国成立后，政局一直动荡不安，造成海外殖民政策朝令夕改。1928年萨拉查( Oliveira Salazar)出任财政部长，开始掌握权力，整顿内政。1930年由于跟殖民地部长意见相左，他干脆接管了殖民地部，至 1932年出任部长会议主席（即总理），建立新政( Estado Novo)，推行独裁统治。1930年6月8日俗称《殖民地法案》的第18570号令，标志着新政海外改革的开始。《殖民地法案》针对国际反殖民的思潮，试图一改殖民地管治的混乱局面，因此，十分强调本土与殖民地帝国的道德、政治和经济联系及统一，再度加强中央集权，削减殖民地自治权。1933年的宪法肯定了《殖民地法案》的内容，只要求依照宪法规定作出修改后重新颁布（第132条）。在其后 20 年内，各殖民地都没有单独的组织章程，一概依《葡萄牙殖民地帝国组织章程》（1933年11月15日第 23228 号法令）和《海外行政改革法》《Reforma Administrativa Ultramarina，第23229号法令）进行内部管理。次年1月1日生效的组织章程共八章248条，对殖民地内部管治的各方面的组织运作、中央（议会、政府、部长会议、殖民地部长）与殖民地政府的关系作出详尽、系统、全面的规定。殖民地部长成为 “ 殖民政策的主要指导者和领导人” （第9条），在殖民地高等委员会( Conselho Superior das Col6nias)、殖民地总督联席会议（Confer会ncia dos Governadores Coloniais）和葡萄牙殖民地帝国经济联席会议 (Confer9ncia Econ6mica do lmperio Coloni- al Portugues)等咨询机构的协助下，代表中央政府对殖民地帝国行使除议会保留立法权之外的所有权力，俨然“总督的总督”。 617

澳门人文社会科学研究文选·行政卷政务委员会变为一个纯咨询机关，每年仅有一个为期30天的会期（第72条），但有一个常设小组，由律政司、财政局长和总督挑选的一位政务委员组成（第80、81条）。政务委员可以向总督提出议案，但本身没有立法创制权（第76条）。总督立法和制定重大行政措施时，必须咨询政务委员会的意见，两者在立法事务上有歧见时，由殖民地部长仲裁；在行政措施上有分歧时，总督可以不接受政务委员会的意见，但须将有关决定知会殖民地部长（第39、45条）。政务委员会仍然由三个部分——官守成员四位、非官守委任和选举成员各二位组成（第54条）。总督委任政务委员时，需要照顾到市政组织、工商业、农业和工人团体的提名（第 52 条第1 款）；选举政务委员要在经济团体内进行，若无经济团体，则在纳税最多的人士中推选，参选人数最多至 40 位（第 61 条独1款）。由此可以看出，在中央集权的同时，又尽量开设渠道听取当地居民尤其是对殖民地经济有所贡献的人士的意见。此后的行政组织，虽然仍十分粗糙，但逐渐趋向稳定，分工较前明确，层次较为分明。经济总局是新设立的，政务厅改为民政总局，统管政府最基本职能之外的其他工作（见附录2）。（五）1955年的《澳门省章程》（Estatuto da Província de Macau） 1933年的《葡萄牙殖民地帝国组织章程》和《殖民地法案》，只在 1937年作过若干细节性修改。随着1945年第二次世界大战结束后葡萄牙修改宪法，上述两个法例也在1946年获得修订（5月29日第2016号法律），殖民地部长的职权有所减少，其原有权力大多转交给部长会议及其主席，或直接授予总督。 1951年，葡萄牙再次修宪，《殖民地法案》被撤销，有关殖民地管理的纲要直接写入宪法（第二部分第七章），使用多时的“殖民地帝国”一词也被放弃，复称海外省，其组织章程亦为《葡萄牙海外组织法》(Lei Orgânica do Ultramar ) 所取代（1952 年6月27日第2066号法律）。新宪法主张海外省 “ 具有符合其地理位置和社会环境条件的政治行政组织 ” （第134条），即实行本地化，并将海外属地经济组织纳入葡萄牙经济体系内（第158 条）。根据《葡萄牙海外组织法》，各海外省都要制定章程。1955年7月5 618

20世纪澳门政治行政组织的变革日，《澳门省章程》颁布（第40227号法令），并于同年8月1日生效。澳门从此成为 “ 公权法人，享有行政财政自治 ” （第2条），总督和政务委员会也首次明确地被称为 “ 自我管治机关 ” （第4条）。总督不仅像原来那样有副官和私人秘书，还可以配备办公室主任（第7条）。总督的立法权也有所增加， “ 包括有关本省所有事项，但属于中央或本省其他机关的立法权除外”（第8条）。通过立法时，须得政务委员会的赞同或经海外部长同意作此免除（第9条），但施政时，政务委员会的意见仅作参考。政务委员会有直接选举的成员，且人数首次超过委任成员。首次选举，在 1955 年 8 月 21 日进行。政务委员会任期四年，任期内领取出席费（第 23条），可由海外部长解散（第33条）。政务委员会的组成如下（第17 条）：(1)检察官、市政厅长和两位政府部门首长； (2)三位由直选产生的成员： (3)一位由总督从私人社团推荐的三人名单中选任的人士； (4)总督委任的一位华人社会代表。从附录3、4、5可以看出，此一时期（1951 -1961年）的政府组织比十年前变化甚大，分工更细化，分为司法机关、民政机关、军政机关、自治机关和教会机关。华务专理局被降格为华务科，并人民政总局；监狱从法院移往检察官署；天文台从港务局独立升格为天文局，但水警队和政府船坞仍在港务局辖下；工务局变成了工务港口及运输厅；经济局变为经济统计厅。1960年代后，澳门法院属下设立了司法警察处，警察厅也不再从属于民政厅，升为平级且附设移民局。增设新闻及旅游处，市政厅则将图书馆交回民政厅，但管辖消防队。民政厅多了一个认别证科。（六） 1963年的《澳门省政治行政章程》（Estatuto Político-Administrativo da Província de Macau）1959年葡萄牙又修改宪法，但对海外省的管理法律变动不大。对《澳门省章程》影响较大的，是1963年《葡萄牙海外组织法》的修订（7月24 日第2119号法律），立法委员会得以恢复，新的政治行政组织轮廓也基本保持至今。随之颁布的《澳门省政治行政章程》于1964年1月1日生效，自我管 619

澳门人文社会科学研究文选·行政卷治机关变为三个——总督、立法委员会和政务委员会（第5条）。立法委员会由总督担任主席，具有立法和咨询功能。除一般立法权外，立法委员会尚有专属立法权（第 18 条第2 款）——财政预算纲要、批准总督举债、审议经济发展计划的报告、选举本省在海外委员会的代表等。此外，立法委员会成员还有立法创制权。立法委员会选举产生的议员占多数，其组成成员如下（第20条）： (1) 三位官守议员（检察官和二位政府代表）； (2) 总督委任的一位华人社会代表； (3) 三位直接选举的议员； (4) 纳税人推选的一位代表； (5)行政组织、行政公用法人和道德文化利益代表团体推选的三位成员； (6) 私人社团和机构推选的一位代表。政务委员会主要是咨询机关，只有一项立法职能，即通过澳门经济发展大纲（第36 条第1 款c 项）。它由五位主要官员（秘书长、驻军司令、检察官、财政厅长和市政厅主席）和三位立法委员会挑选的议员组成（第 37条），总督出任主席。总督一般在立法委员会休会或被解散时立法，亦可行使与立法委员会的共享性立法权，但均须听取政务委员会的意见。总督有权否决立法委员会通过的法例（第13条），被否决的法例，或送交海外委员会裁定，或送回立法委员会讨论，但获得第二次表决通过的法例，总督必须颁布实施。此一时期的明显改革，是职能进一步专业化，司法机关增设立契处，登记局分设民事登记处和物业及汽车登记处，公共救济总会和体育协会分别易名为公共救济总处和体育行政委员会，另外教育处从民政厅独立出来，升格为教育厅，财政厅下设公钞局（见附录6）。（七）1972年的《澳门省政治行政章程》 1971年，葡萄牙修改宪法，将海外属地称为自治地区，有关海外属地管理的部分也缩短为4条（第133-136条）。次年，《葡萄牙海外组织法》跟随修订（7 月11 日第 5/72号法律），对海外省管治的基本原则、共和国主权机构的职责权限、海外省自我管治机关的组织运作，对各省公共行政、 620

20世纪澳门政治行政组织的变革财政、市政、司法、经济、社会秩序等，均作出详细的总体规定。新的《澳门省政治行政章程》也接着颁布（1972年12月22日第546/72号法令）并于1973年1月1日生效。新章程共五章56条，订定自我管治机关的组织、权限和运作、行政架构、财政制度和地方行政的设置。根据新章程， “ 澳门省为内部公权法人，并享有行政财政自治”（第2条）。自我管理机关有总督和立法会(Assem- bleia Legislativa)，在省咨询会 ( Junta Consultiva Provincial) 协同下工作（第 5条）。立法权由立法会和总督行使，除葡萄牙国会和政府所属立法范围，可以对澳门省各有关事项立法（第6条）。而行政权则由总督行使，亦可将部分职权授予秘书长执行（第7条），但财政权不可转授（第14条第4 款）。总督由海外部长提议、部长会议任免，任期四年，可以两年期续期，是葡萄牙派驻澳门的最高官员和代表，也是澳门的最高民事、军事和财政权威（《葡萄牙海外组织法》第7、20、21纲）。总督可以就立法会专属立法权之外的所有事项进行立法，也可由立法会授权和在立法会解散时行使立法权（第11条）。有关公务员编制、薪酬福利、行政规划、税务制度等事项，则为总督特别立法权。立法会仍由总督担任主席，共有14位议员，除华人社会代表外，全部在葡萄牙公民中由选举产生（第18、19条）：(1)五位由登记选民直接选举产生： (2)三位在法律承认的行政公用法人和行政机构中选出； (3)两位经济利益团体的代表； (4)两位道德文化利益团体的代表； (5)一位私人团体和机构的代表。立法会议员任期四年，每次开会领取出席费。立法会每年分两个会期，每个会期不超过30天。除保留给葡萄牙主权机关的立法权外，立法会可以就有关澳门的所有事务进行立法，可解释、中止和撤销所立法例。立法会负责向总督授予立法许可、授权借贷、通过资源法和经济发展大纲以及对《澳门省政治行政章程》提出意见等。咨询会协助总督行使职权，对总督提交的所有事项提出意见。总督在立法、草拟经济发展计划、进行500万元以上的开支时，必须听取咨询会的 621

澳门人文社会科学研究文选·行政卷意见。咨询会任期四年，其组织如下（第38条）：(1)选举成员五位，分别在行政机关（两位）、文化利益团体和公用法人机构（两位）以及经济社团（一位）中产生；(2)官守成员三位，包括检察官、财政厅长和民政厅长； (3)总督委任的社会知名人士（名额不定）。在不足60年的时期内，澳门政治行政组织伴随葡萄牙政局翻来覆去，变化无常，特别是中央政府集大权在身，对澳门经济社会的长远稳定发展造成严重不良影响。《澳门省政治行政章程》是葡萄牙殖民时期内的最后一个章程，对建立澳门高度自治的《澳门组织章程》影响甚大。 1976年 2月17日《澳门组织章程》的颁布生效，揭开了澳门政治行政史的新一页。1960年代中期至1970年代中期这段时期为澳门经济社会发展缓慢期，行政组织也变化甚微，只将公共救济总处改名为社会福利处，官立学校从民政厅转属教育厅，新闻及旅游处下设澳门广播电台（见附录7）。二《澳门组织章程》颁布后的演变《澳门组织章程》在1976年颁布生效，澳门政治生活逐步民主化，具有更大代表性和立法权的首届立法会亦产生并投入运行，成为澳门地区两个自我管治机关之一，形成澳门分权制衡的现代政制。澳门的行政架构因葡萄牙军队撤出而设立澳门保安部队，将警察和消防部门统而辖之，并设最高安全委员会协调地区防卫和治安问题。总督将一些部门依领域交由新设置的政务司负责监管，但自己仍保留了大多数重要政府部门——如民政厅、财政厅、经济计划协调厅、港务厅、新闻旅游处、博彩合约监察处等——直接管辖，从本质上还是沿袭了1974年的行政组织，直至1981年（见附录8、9）。伊芝迪( Melo Egidio)总督执政期间，曾在1979 年4 月颁布法律，试图将行政架构适应《澳门组织章程》的要求，令澳门公共机关( Servicos P1：lblicos)真正成为当地专属机构，而公共机关的人员，也一概隶属澳门地区本身的编制，只受其所属机关约束及监督（《澳门组织章程》第66、67条），唯独有关法律没有得到有效的实施。也就是说，行政系统仍基本上遵循葡萄牙《海外组织法》和《海 622

20世纪澳门政治行政组织的变革外公务员章程》（Estatuto do Funcionalisno Ultramarino）的原则和规定，并没有作出相应的法律调整，以适应澳门社会政治的根本变化和经济发展的要求。1981年6月，高斯达( Almeida Costa)总督上任，施行前任颁布的第10/79号法律并开始对公共行政（Administração Publica）的组织结构进行较大的改革、重组和现代化。他不似前任只委任三位政务司，第一次使《澳门组织章程》规定的五位政务司限额满员，并重新订定各政务司的职责权限，将各职能机构授权给五位政务司分管，只保留一个财政司直属自己。同时，逐渐将组织架构专业化，以适应当时社会和经济的快速发展。1984年8月11日，高斯达颁布《澳门公共行政组织结构大纲》(Bases Gerais da Estrutura Orgânica da Administração Publica de Macau，第85/84号法令），再次全面系统地检讨公共行政体制，再度尝试令澳门公共行政从法理上独立于葡萄牙系统。该法例旨在理顺行政关系、简化行政程序、加强行政组织的灵活性和公务员对公共行政的参与感，提高行政运作的效率和效益，以满足澳门经济发展和社会进步的真正需要。《澳门公共行政组织结构大纲》加强了原有公共机关的职能，增设了与行政管治的领域相应的机关，在某种意义上强化了政府的干预能力。更具创新性的是，创设法律机制，以设立享有行政、财政和财产自治权的架构（公共企业、自治机构等），使行政管治更具灵活性。《澳门公共行政组织结构大纲》和同时颁布的其他三项法例——《进入公职条例》（Regime de Provimento em cargos Públicos，第86/84/M号法令）、《一般职程制度》（Regime das Carrelras Comuns，第87/84/M号法令）和《领导和指导人员章程》（Estatuto do Pessoal de Direção e Chefia，第88/84/M 号法令），奠定了现代澳门公共行政制度的初步基础。虽然这些法例后来经过三次修订和补充，对缺勤、假期、公开招考和特别职程等作出新的规定，行政架构也经历多次变化和改动（如1986年将旅游司划归经济政务司、司法警察司划归行政政务司），但其基本原则大部分得以维持至今(见附录 10、 11)。1987年6月，文礼治( Carlos Melancia)总督走马上任，促成执政只有 13个月的前任马俊贤( Pinto Machado)总督草拟好的第8/87/M号法律的通 623

澳门人文社会科学研究文选·行政卷过并将它颁布实施。然而，该法律只是对高斯达时期所制订的《澳门公共行政组织结构大纲》作细节上的技术性修改和完善，整个公共行政系统和制度仍然过于依赖葡萄牙《海外公务员章程》，远远不能适应中葡联合声明签署后澳门过渡期的新形势。1988年5月9日颁布的第35/88/M号法令、36/88/M号法令和37/ 88/M 号法令，是澳门公共行政法律制度的真正转折点。第 35/88/M 号法令废止了《海外公务员章程》在澳门的效力，第36/88/M号法令将上述章程的部分条文加以修订改编，变成澳门地区本身的法例，对公共行政部门的工作时间、年资计算方法及预支薪金等作出规定。第37/88/M号法令还制定了澳门公务员和公职人员的纪律章程。这一系列法令的颁布，迈出了建立适合澳门地区本身需要的独立自治的公共行政法制的关键性一步。朝着这个方向，文礼治总督在1989年10月23日获得立法会全面授权（第9/89/M号法律），继续检讨澳门公共行政尤其是公务员制度的法例，力求简化法律概念和程序，并将之法典化，方便使用和应用，加强有关法例之间的协调和衔接并促成其现代化，以逐步满足澳门过渡期的需要。1989 年，先后于8月28日和12月21日颁布了53/89/M号[《外聘人员章程》（Estatuto do Pessoal Recrutado no Exterior）]、85/89/M号（《领导及指导人员章程》）、86/89/M号[《职程制度》(Regime de Carreiras)]和87/89/M号 [《澳门公职人员章程》 (Estatuto dos Trabalhadores da Administracao Publica de Macau)]四项法令。这些法例规定，当局必须在其生效一年后重新检讨，以检验其是否真正符合澳门实际的要求。其间时有细节性修订和补充，其中《外聘人员章程》还于1992年获重新制定（8月24日第60/92/M号法令），各个政府机关也在不断改组中。但是，对总体公共行政组织架构的一次宏观评估和重组，进而顺应中葡联合声明和澳门特别行政区基本法要求，设计一个可以平稳过渡到21世纪并有效运作和发展的模式和制度，似乎仍有必要。《澳门组织章程》第31条第1款p项规定由立法会制定公共行政制度一般性纲要，但第13 条第3 款指定专门由总督批准有关行政权的架构和运作的法规，总督有权设立、重组或撤销公共机关，确定其法律性质、职责权限和运作规则以及对有关人员编制作出相应的修订。这种灵活性为每届 624

20世纪澳门政治行政组织的变革总督依自己的意愿和当时的具体环境组织行政架构提供了便利，因此，除总督的直接助手——政务司的人数（1990年修改章程后由五位改为七位，同时取消保安司）受《澳门组织章程》硬性限制外（第17 条第1 款），整个行政架构（包括政务司的分工）均处于不断的变化中。这种情况，在文礼治执政时期尤为明显，除司级和各种临时性特别项目办公室大量出现外，还创新性地相继设立大型建设政务司（1987年）和过渡时期事务政务司（1990年），分别负责机场、港口和大桥等大型基建工程以及协调过渡期各项事务（见附录12）。直至1994年12月，除7个政务司办公室外，澳门公共行政架构有28 个司、13司级或总督顾问级办公室、2个基金——退休基金会和社会保障基金、2个市政厅，以及6个行政、财政和财产独立的机构——澳门货币暨汇兑监理署、澳门贸易投资促进局、民用航空局、澳门基金会、澳门大学、澳门理工学院（见附录13）。三小结澳门现代政治行政组织的形成，可以追溯到20世纪初期，直至70年代中的大半个世纪，虽然职能有专业化的趋向，结构亦逐渐细化，但发展十分缓慢，总体来说仍很粗糙原始，且本质上是葡萄牙殖民帝国政治行政体系的一个组成部分。1976年颁布的《澳门组织章程》，为建立本地化自治的现代政治行政制度创造了必要的条件，而1984 -1989年颁布的一系列法例，则可视为澳门现代行政制度的基石。因此，我们可以说，澳门现代政治行政体制萌芽于20世纪初，形成于 1976 -1989年，90年代才踏入发展期。在这三个时期，都具有不稳定性、随意性、缺乏系统化和规格化的特点，此特点在行政组织上体现得尤为明显。可幸的是，1990年代以降，澳门政治体制的运作日渐成熟，行政组织亦趋科学化、科层化，为特别行政区政府的创建奠定了最起码的基础。 625

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录1 1920年代澳门政府架构图①①资料来源；《澳门年鉴》（Anuario de Macau），1922年和1924年。 626

20世纪澳门政治行政组织的变革附录2 1940年代澳门政府架构图①① 资料来源：《澳门年鉴》（Anudrio de Macau），1941年。 627

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录3 1951年澳门政府组织系统表①①资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1951年。 628

20世纪澳门政治行政组织的变革附录4 1959-1960年澳门政府组织系统表①①资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1959—1960年。 629

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录5 1961年澳门政府组织系统表① ① 资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1961年。 630

20世纪澳门政治行政组织的变革附录6 1966年澳门政府组织系统表①①资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1965- 1966年。 631

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录7 1974年澳门政府组织系统表①资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1972-1974 632

20世纪澳门政治行政组织的变革附录8 澳督李安道时期（1974年11月~1979年1月） ① 资料来源：《澳门工商年鉴》，大众报编印，1972- 1974年。 633

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录9 澳督伊芝迪时期（1979年2月-1981年2月）①①资料来源：《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月。 634

20世纪澳门政治行政组织的变革附录10 澳督高斯达时期（1981年6月- 1986年1月）①①资料来源：《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月。 635

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录11 澳督马俊贤时期（1986年6月—1987年7月）①①资料来源：《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，总第6期，1989年12月。 636

20世纪澳门政治行政组织的变革附录12 澳督文礼治时期（1987年7月—1991年5月）①①资料来源：《行政》杂志，澳门，行政暨公职司一总第6期，1989年12月。 637

澳门人文社会科学研究文选·行政卷附录13 澳门公共行政组织架构图（1995年）①①资料来源：《95澳门公共行政人力资源》，澳门，行政暨公职司，1995。 638

20世纪澳门政治行政组织的变革参考文献1.《澳门年鉴》（Anuatrio de Macau)，1922年、1924年和1941年。 2.大众报编《澳门工商年鉴》，第l -18回，1951年和1991年。3. 吴志良：《澳门政制》，澳门基金会，1995年。4.《行政》杂志，澳门，行政暨公职司，1989年第6期。 5.《95澳门公共行政人力资源》，澳门，行政暨公职司，1995。（原载吴志良、陈欣欣著《澳门政治社会研究》，澳门，澳门成人教育学会，2000） 639

行政双语化之我见魏美昌*实现行政、立法、司法三个领域双语化是过渡时期的目标。三者是相互联系相互影响的，其中立法与司法领域双语化，因澳门缺乏双语法律人才，难度较大，暂且不说，在此只从学术上集中对行政双语化加以探讨。中葡联合声明和澳门基本法规定，中葡两种语言均是1999年之后的官方语言，而在此之前要确立中文的官方地位。由于种种原因，中文直到 1992年1月才由澳督以法令形式宣布为官方语言，并成立了语文关注委员会，监督和推动中文官方化的进一步落实。虽然从法律上讲，两种语言的官方地位是平等的，但从实际运用来说，在1999年之前是以葡文为主，中文为辅，而1999年之后则是以中文为主，葡文为辅。中文官方化的实施，澳门比香港整整落后了20年，各方面的条件均不如香港。要在剩下的六年时间内真正落实行政双语化，使中文在官方机构的运用得到全面贯彻，尚需付出巨大努力。只有真正落实了中文的官方运用，才能确保1999年之后葡文的继续运用，两者之间是互为因果的。要落实行政双语化，需要实现 “ 三突破 ”，即观念、技术和培训三方面的突破。观念上的突破主要是指一些处于领导地位的行政官员要改变观念，彻底抛开葡萄牙实行殖民管理的一套旧观念和习惯，因为这种观念和习惯并不能保证葡国*澳门亚太拉美交流促进会理事长。 640

行政双语化之我见退出后原有行政制度的延续性，何况澳门根本不是非洲，其中一个重要区别是语言文化背景不同，葡文始终未能在本地华人社会中占据主导地位，葡文只能靠特权在行政等部门维持其统治地位，而一旦此特权丧失，1999年后葡文在行政部门的延续性就成问题。因此，必须确立和发展澳门的行政文化，使双语化能长期维持不变。关键在于当前要在各级行政领导人脑海中树立一种观念，即要十分重视中文在行政部门的普遍使用，否则，1999年之前中文在行政部门得不到应有的推广，双语制度得不到真正的确立，那么葡语在1999年之后在行政部门中的使用就会有迅速减弱以至消失的危险。双语行政文化并非短期内用机械凑合办法可以形成的，而是在长期的、互相尊重、互相借鉴、互相交融的过程中逐渐形成的，若不赶紧动手培植，恐怕永远培植不成，那么1999年之后要保持行政制度的延续性亦成为一句空话。由于至今某些部门行政领导人脑海中并未确立此新观念，因此在该部门推广中文的过程中就遇到了种种阻力，甚至出现倒退现象。这同来自葡萄牙的官员的任期过短，不熟悉澳门情况亦有关。一些抱临时观点的人，不但认为自己无须学中文，而且认为不推广中文，日子照样可以过，行政部门照旧可以运作，因此缺乏一种内在压力。实践证明，光靠外在压力，已不足以解决中文推广的迫切问题，行政官员的观念更新来自对长远目标的认识以及实现此目标的自觉性。葡人行政官员中观念的突破固然是关键，而华人中亦存在观念更新问题。汉语目前（指论文写作时的1993年——编者注）在行政部门中仍处于劣势，而由劣势转为优势的过程中，容易产生一种片面性，只强调汉语的生存权和使用权，而排斥或忽略另一方。华人在继承和改造现存行政制度的过程中，必须从学葡语人手，力求在行政部门中担任中上层职务，尤其是领导职务的华人能够熟练地运用葡语，熟悉澳门的行政制度及其赖以建立的基础——葡国法律制度。这无疑是长期学习和熟悉的过程，不能一蹴而就，要牢牢树立起双语观念，两语并行而非互相排斥。需要排斥的是以自我为中心的大国沙文主义观念，只有这样才能保证1999年之后双语制的延续。 641

澳门人文社会科学研究文选·行政卷二技术上的突破这主要是排除在推广中文及确立双语制方面存在的种种技术障碍，这里有内部沟通和对外沟通两方面的问题。内部沟通有口语和书面之分。口语方面主要障碍在上层，因为这一层能通中葡双语者较少，有时不得不用英语勉强应付。硬要1999年前离职的葡国官员现在才来恶补中文，恐怕不现实。比较现实的做法是鼓励华人公务员多用葡语与其上司或同事沟通。另一种办法是在1999年后决心留职的公务员中普遍推广双语，每人根据需要来补自己之不足。书面沟通问题难度较大，包括各种会议记录、请示报告、告示与批示等，至今仍以葡文书写，有的需严格遵循固定格式，或引用法律文件书写。只有资料性、参考性的文件有时可以用英文书写。问题是在何种情况下才可以用中文书写？在行政主管不通双语的情况下，是难以办到的。因为依靠翻译来沟通不仅拖慢办事速度，而且在翻译质量差的情况下会造成预料不到的行政贻误和损失，除非行政主管通双语，在下达行政命令之前能及时纠正翻译上的差错。即使在本地化方面搞得比较好的中国香港和新加坡，内部文件仍用传统行政语言——英语来书写，维持其较高的行政效率。因此在1999年之前，内部沟通文件大多数以葡文书写的局面将难以改变，也不需要急于改变。只要求涉及更大范围的中、下层公职人员须知的文件，需尽量译成中文，而且力求译文准确。为了保持行政效率和质量，应要求接受汉语教育的公职专业人员，特别是那些准备晋升领导职务者，下工夫精通葡语并熟悉葡国法律及行政运作，以做到直接用葡文起草内部文件。1999年之后则要求受葡语教育的、担任领导工作的公职人员能用中文起草内部文件。随着高层公务员本地化的深入开展，行政内部运作将逐渐由以葡文为主、中文为辅，转变为1999年之后以中文为主、葡文为辅。这应是个渐变过程，要尽量避免突变，以免行政效率受损。1999年之前，翻译工作应集中于对外沟通方面，使政府的各种运作、 642

行政双语化之我见指令、政策等能尽早为只懂汉语而不懂葡语的广大居民所了解，增加政府的透明度，密切官民关系。如果能直接用中文起草和公布这些文件，当然更好。但1999年之前，大部分对外文件仍需依靠翻译来完成。由于每个政府部门所管辖的范围不同，专业性较强，因此对翻译的专业化要求越来越高，这就需要每个司级的部门具有自己的翻译班子。对外沟通实际上亦包括口语和书面两个部分。每个单位的公关部门应配备足够的双语人员，对外使用的表格应做到彻底双语化而不留尾巴。应允许市民以中文书写自己对政府部门的意见和要求，并有权得到迅速答复。中文既然已成为官方语言，就不应在这方面有任何保留或折扣。要做到这点，关键在于提高公职人员的双语程度，特别是中文程度，使各种问题能够及时和直接用中文得到处理，提高政府的办事效率。翻译这个 “ 拐杖 ” 毕竟数量有限，不能事事时时都依赖它。翻译力量应集中于解决重要环节，使工作效率不断提高。翻译人员除了增大其数量外，还应重视其质量的不断提高，除了给予优厚待遇，保证翻译队伍的稳定性之外，还应订立一系列的制度和措施，检查译文的准确性，保证其质量。三培训的突破这不仅在于培训合格的翻译人员，而且也是为了确立双语制度进行全面和有重点的培训。众所周知，双语培训是个长期任务，应针对不同的对象，设计不同的课程，又有脱产和在职培训之分。翻译人员的培训目前由澳门理工学院和澳门大学承担，重点需解决师资、教材等问题，力求不断提高教学质量，以满足社会对翻译不断增长的需求。对学员，除了重点掌握中葡两种文字外，还应学好英语和普通话，以适应澳门的多语社会环境及日益发展的对外交往。在可能的条件下，还应学习法语、西班牙语等拉丁语种，使澳门将来成为中国与拉丁语系国家联系的特殊桥梁。学员在大学里受到的是一般训练，走到工作岗位上后，还要创造条件， 643

澳门人文社会科学研究文选·行政卷按其工作需要进行专业训练，以不断提高其专业翻译水平。一般来说，没有五年以上的磨炼是不易成才的。在职公务人员的双语培训，也应根据工作需要及学员的不同水平，安排不同的课程。行政暨公职司培训厅及其他有关部门在这方面做了大量工作，不再赘述。在双语培训中，对成绩优秀者应予奖励，并应在工作中对掌握双语的能力作定期评核，形成制度，并以掌握双语的程度作为晋升的重要条件之一。需要突出和强调的是对中、上层公务人员的培训，要与公务员本地化相结合，把这种培训作为公务员本地化的重要步骤。由于这些人是治澳人才和栋梁，故应花更多精力和时间来研究和落实培训计划。对他们的培训应有别于对一般公务人员的培训，应设计特别课程，让他们有更充足的时间和更充分的条件来掌握双语，并熟悉法律及国内外行政制度和经验。现有的赴葡、赴京就读计划，以及澳门大学的公共行政课程，看来还不能完全满足这一需要。还应设计一套更切合实际、针对性更强、效率更高的培训计划。如果这个计划能设计和落实得好，将会大大促进公务员本地化和行政双语化的进程，并使双语制和双语文化的延续得到更牢靠的保证。届时，澳门的华人将不再为与政府打交道仍不能使用中文而操心，而葡国人也无须为1999年后葡语会自然消亡而担心，使中葡联合声明和澳门基本法关于双语的规定得到真正落实。（原载廖明、葛祖民编《行政》杂志，澳门，澳门政府行政暨公职司，总第23期，1994年3月） 644

图书在版编目（CIP）数据澳门人文社会科学研究文选·行政卷／娄胜华主编,一北京：社会科学文献出版社，2009.12（澳门研究丛书）ISBN978-7-5097-1124-8 I. 澳… Ⅱ. 娄… Ⅲ. ①人文科学-文集②社会科学-文集③行政管理-政治体制改革-澳门市-文集 Ⅳ.C53 D676.59-53中国版本图书馆CIP数据核字(2009)第187739号•澳门研究丛书•澳门人文社会科学研究文选•行政卷主编／楼胜华出版人／谢寿光总编辑／邹东涛出版者／社会科学文献出版社地址／北京市西城区北三环中路甲29号院3号楼华龙大厦邮政编码／100029网址／http： //www．ssap．com．cn网站支持／(010) 59367077责任部门／编译中心(010) 59367139电子信箱／bianyibu@ ssap. cn项目负责人／祝得彬责任编辑／王玉敏宋浩敏高明秀责任校对／王国毅吴旭栋责任印制／董然蔡静米扬总经销／社会科学文献出版社发行部 (010) 5936708059367097经销／各地书店读者服务／读者服务中心(010) 59367028排版／北京德彩汇智文化有限公司印刷／北京季蜂印刷有限公司开本／787mmxl092mm l/16印张／34.25 字数／630千字版次／2009年12月第1版印次／2009年12月第1次印刷书号／ISBN 978-7-5097-1124-8定价／99.00元本书如有破损、缺页、装订错误，请与本社读者服务中心联系更换版权所有翻印必究

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