作者簡介李炳時，歷史學學士、社會科 學碩士，生於1956年，澳門土生土長的 論政人士、當代澳門政治研究的早期探 索者之一。從小學開始，一直與政治結下不解 之緣，成年以後，先後在澳門多個政治 派系中取得參與的經驗，並曾任記者， 在工作中得以了解當地法定的政治體 系。政治哲學方面，早年受馬克思主義 影響尤深，大學時期開始，陸續涉獵西 方民主政治和東方倫理政治。在政治參與中保持獨立的政治理 性，認為政治分析的不二法門就是在重 重煙幕和假象中，盡可能如實地還原政 治事件的真相，發掘其隱藏的意義和影 響，透視其可能的演變和發展，向人們 提供一個參考的指引。

吳志良主編澳門總督與立法會李炳時著澳門基金會出版一九九四年六月

主編者言澳門有意識地引起大衆關注的系統學術硏究起步較晩。 隨着六、七十年代的經濟發展和八十年代政治、文化、社會發 生的劇變,尤其是《中葡聯合聲明》的簽訂以及《澳門特別行政 區基本法》的起草和頒布,澳門和外地許多學者以及澳門居 民，對澳門的歷史和現實的許多問題進行了討論,在政治、法 律、經濟、文化、藝術、歷史、社會和民生方面的硏究取得了相 當的成果。澳門進入過渡期後,官方和民間的出版事業有質和量的 飛躍,但較偏重歷史、文學和藝術，有關政治、法律、經濟、社會 的硏究和探索的文章仍然零散,專著屈指可數,爲硏究澳門的 學者帶來不便,影響了硏究的深入和長足進展。因此，有必要 將這方面的硏究成果加以整理和總結。編輯出版《澳門論叢》 的構思由此產生。雖然是整理總結,《澳門論叢》對歷史幷不偏重,僅作借 鑑。立足現在，放眼未來，建設澳門是我們的目標。我們一如旣 往，本着“思考澳門、硏究澳門、推廣澳門”的原則，對澳門和外 地學者有關澳門的個人專著和專題論文進行蒐集，以期推動 和促進澳門問題硏究的縱深發展，爲關心澳門的人士提供一 個可以觀察的窗口，爲澳門居民更好地認識和了解澳門這座 微型博物館創造條件，幷爲思索澳門問題的學者提供可以參 考的材料，擴大視野和思路。1

當然,萬里之行始于足下。我們的工作僅僅是零的起點, 雖經努力,仍會存在許多不足之處,這一點，尙祈諒解。借此機會，我們感謝本會信託委員馬萬祺博士爲《澳門論 叢》題字幷提供部分贊助,感謝諸位作者和編者的大力協助 , 沒有他們的支持和信任,《澳門叢書》便不可能面世。我們更期 望讀者提出批評和建議，使這套叢書更趨完善。吳志良一九九三年十二月2

目 錄主編者言........................................ 吳志良自序.............................................（1）引言.............................................（1）第一章 雙方在若干立法領域的分歧................（1） 政府公務員待遇問題.................... （1）二政府機關的組織問題.....................（8 ）三 政府財政政策問題 ........................（11）第二章 執行權的主要對手－－葡籍選任議員....... （14 ）第三章 雙方對立的高級形式.................... （45 ）一 以“專有職權”為焦點的鬥爭............... （45）二立法會與執行權的政治鬥爭— 關於《澳門組織章程》的修改............（54）第四章結論..................................... （82）附篇1 .高斯達政績概述.......................... （96）2 .對澳督馬俊賢辭職的思考..................（99）3 .葡國調整澳門過渡政策 — 文禮治任命的漩渦及意義......... （102）4 .葡國對澳戰略大轉變 ----文禮治言論述評..................（108）5 .文禮治總督面臨的難題.................. （（112）6 .澳督韋奇立一九九四年度施政報告評述... （116）

7 .澳門政制改革的回顧與前瞻 .............. （121）8 .立法會概略............................. （127）9 .澳門選舉經驗........................... （133）10 .權責規范角色，身份奠定職能 -官委議員論析......................... （139）11 .第五屆立法會選舉中的民主派和資產階級…（144） 編後語 吳志良

CONTENTSEditor's Preface..................................... ............................. Wu ZhiliangAuthor's Preface.................................................................................... (1)Introduction........................................................................................... (1)Chapter 1 The divergence in the field of legislation.........................(1)(1) The salary of civil servant..................................................(1)(2) The organization of government offices.............................(8)(3) The government's financial policy................................... (11)Chapter 2 The main opponent of Executive Power - the elected Portuguese legislators........................................(14)Chapter 3 The high-level forms of opposition...............................(45)(1) Conflict focusing on "exclusive authority".......................(45)(2) The political conflict between Legislative Assembly and Executive Power - The revision of "The Organic Statute of Macau....................................................................(54)Chapter 4 Conclusion.......................................................................(82)Attached Articles(1) A summary of Governor Almeida Costa's achievements .... (96)(2) Reflections on the resignation of Governor Pinto Machado . . . (99)(3) Portugal adjusting her policy on the transition period of Macau-The whirlpool and significance of appointing Carlos Melancia (102)(4) The great change in Macau strategy of Portugal-Comments on Carlos melancia's speech................................... (108)(5) Governor Carlos Melancia's difficult problems....................... (112)(6) Comments on Governor Rocha Vieira's AdministrativeReport 1994 .................................................................................. (116)(7) The retrospect and prospect of the political reform of Macau . . (121)(8) The Legislative Assembly.......................................................... (127)

(9) Elections in Macau..................................................................... (133)(10) An analysis of the nominated legislator: Power, role, status and functions......................................................................... (139)(11) The Pro-democratic and the bourgeoisie in the fifth election of Legislative Assembly (144)Epilogue..................................................................................Wu Zhiliang

自 序本書的重心乃放在70-80年代澳門總督與立法會之間的 政治衝突,而此外的若干篇專論，則涉及“後衝突”時期的總督 和立法會，時限截至1993年底。因此，本書在一個側面探討了 1976年《澳門組織章程》頒佈以來澳門所發生的政治演變,在 時間上涵蓋了李安道、伊芝迪、高斯達、馬俊賢、文禮治和韋奇 立諸總督的各個執政階段。大體而言，總督與立法會的關係可分為兩個時期,前期是 李安道、伊芝迪和高斯達時代,當時立法會主要代表土生葡人 的利益，故總督與立法會之權爭,屬於傳統上的宗主國同早已 植根於佔領地的原宗主國臣民之間分享當地利益的鬥爭;後 期從高斯達執政的末段開始延續至今，此時，由於選舉制度的 改革，華人社會的政治力量得以在立法會中佔有多席之地，立 法會的政治性質亦隨之發生改變，其過去代表單一利益集團 的濃烈色彩被淡化,故總督同立法會之間，遂由雙邊關係變成 多邊關係，這種關係整體上不復構成原有權爭之舞臺。人們多敬政治而遠之，甚至將之比附骯髒與黑暗，而這種 態度的根據之一，就是政治圈內無休止的權力鬥爭。對捲入權 爭者,人們懷疑其動機的高尚成分；對勝利者，也難免臆測其 手段是否合乎正道。誠然，另一套標準同時存在，如果鬥爭被 視為正與邪、善與惡的較量，則人們並不將之歸入通常意義上 的權力鬥爭,雖然在客觀的分析上，很難將兩類鬥爭區分開 來— 假使我們集中觀察權力的爭奪和消長的話。1

如同所有涉及人的行為的學問一樣，政治科學無法消除 一個盲點，即每個人內心的真正想法及行為背後的複雜動機， 即使每個人本身，也並非對此問題一目了然。我們可以做一個 小小的自我實驗，用打破沙盤的態度，循倒流的方向捫心自 問：我作出這個行動，是基於什麽想法?而產生這個想法的想 法，又是甚麽?……此一抽絲剥繭的問題之旅,有可能讓我們 驚異於自己內心世界的複雜和飄忽，而且不容易整理出一條 清晰的線索來。在世間，權力和金錢位於慾望之巔，能有幾人出污泥而不 染?但一個人做了壞事，或者僅是一個過失，無論他給予自己 甚麽理由和藉口，他的心總難安穩,這説明人皆有善根，問題 是如何使之開花結果。每個人靈魂的深處，良知和非份之想糾 纏交織，行為的是非對錯不是時常黑白分明，但如果我們既認 為政治和生活息息相關，同時又肯定生活本身有快樂、光明的 一面而非盡是漆黑一團，那麽，我們對政治上的權力鬥爭，亦 不必一概否定。社會繁榮進步，人們處境改善,證明在政治領 域中,有善的力量令人欣慰地存在。這股力量,不一定體現在 特定的個人或集團中，而是巧妙地透過所有參與者有意或無 意的表現，以一種“合力”發揮作用。這一點，難以見證於通常 的政治分析，但在如實的觀照中，那是自在、自明的真相。李炳時一九九四年四月2

引 言一九八四年二月二十三日，總督高斯達向葡萄牙共和國 總統發出建議書，建議解散第二屆澳門立法會。二月二十八日 下午五時二十五分，澳門立法會在會議進行中接到葡國總統 解散該會的通知，從此，立法會一度自澳門的政治舞臺上消 失，同時也象徵着一九七六------一九八四年立法會跟以總督 為代表的執行權之間關係的危機告一段落，從而，使人們得以 把這場已經結束的危機當作一具完整的遺體來解剖,從中探 尋危機的種種真相。事實上，在那次立法會解散之後,至少澳督高斯達本人及 部份議員都公開承認，立法會的解散，不過是立法會同執行權 之間長期較量的一個結果。高斯達海軍少將説:“自一九七六 年起，總督與立法會主席之間已出現非常強烈的政治鬥爭。” 他認為，由於立法會部份議員與政府缺乏對話而使澳門的穩 定出現困難，這種情形，自一九七六年以來就開始出現。另一 方面，一些議員則以含蓄而富於象徵性的描述來解釋立法會 解散之原因：“冰凍三尺，非一日之寒。”這種對立的可見性甚至表現在一些本來不該具有可見性 的場合之中。一九七九年三月十三日，伊芝迪將軍以新任澳門 總督的身份首次出席立法會全體會議，並發表一般性的講話。 雖然他強調立法會與執行權互相合作的重要性，但亦委婉地 承認，兩者之間的隔膜和歧見是存在着的。1

一九八。年十月二十三日，在第二屆立法會的開幕儀 式------一個同樣多少屬於禮節性的場合上，伊芝迪總督強調, 他是以葡國總統的代表和澳門地區自我管理機構的代表的身 份①，同立法會一起負着管理澳門的責任,而澳門，他説，這是 一個“受葡國管理超過四個世紀”的地區。他還有所指地説，如 果立法會與執行權之間缺乏實際有用的對話，“便會發生抑 制、約束和各種情況而使對話受到損害。"立法會主席宋玉生隨即對這番話作出回應，他説，對於這 種對話，“立法會是不會逃避的”。宋玉生主席這種不示弱的態度，早在一九七六年首屆立 法會產生之初已有所表示。當時他説,希望執行權與立法會和 諧相處，立法會在作出決定時應審慎，但一經作出決定，則是 堅決的。根據《澳門組織章程》,澳門總督與立法會均擁有立法權; 祇是,在一些範圍內，立法會享有專有之立法職權,若總督制 訂的法律屬於立法會這種專有職權的範圍,則須經立法會通 過或追認,始能生效。而事實上,不少屬於立法會專有職權範 圍的法律，唯有執行權才具備制訂的條件,祇是必須由立法會 通過。因此,立法會與執行權在立法工作上之經常接觸就不可 避免，而矛盾亦往往由此而生。一九七七年八月九日，宋玉生主席就立法會成立一週年 接受記者訪問時表示:“政治及行政方針不能在倉猝間定出， 而需要仔細考慮，正因為如此，執行當局尚未能提出有重大意 義及影響力的法律議案交立法會討論，如:勞工法、稅務法、官 地的批給及佔用法、稅收改革、反黑社會法等。"對此，李安道總督作出反應説:“政府，任何政府,也如現 在,立法會，都有需要遵守的綱領，等如他們想達到的目的和 2

想做的事情。基本上所遇到具體的事實，許多時在短期內是不 可能修改的，而且有必要作出選擇及訂定優先的次序。並不是 一切的事情都能夠同時完成的。在政治和社會生活裏,没有魔 術棒，更没有奇迹出現或創造奇迹者，我知道立法會對於這個 事實是很清楚的。”進而，他批評説，雖然立法會碰到成立初期 所不可避免地碰到的困難，但立法會取得的那些成就與達到 願望還有很大的距離，表現之一,就是立法會偏向於討論及通 過某一類法律而忽視立法任務所應有的全面性。②伊芝迪總督亦曾抱怨立法會在立法時給執行權帶來困 難,他説:"我亦認為基本上立法會作為最高立法機構,在立法 時應經常顧及行政當局實際的條件，不要為它帶來困難;在理 想及理論上可行的事，在實際上可能是完全不可行的。”當立法會與執行權雙方都有權立法而在程序上經常需要 互相接觸的時候，就很難避免對同一法律的內容意見相左。高 斯達就曾明確地説,雙方確是對部份法律持有歧見,而這些法 律是需要進行修改的。通常，這一類不協調的較明顯的表現，是立法會將執行權 提交討論並要求通過的法律提案擱置，暫不討論;或者，執行 權要求立法會對其提交的某些法案作緊急程序處理,而立法 會則加以否決，不作緊急程序處理。試舉例如下：一九八。年十二月，立法會在討論一九八一年澳門政府 預算法案中的經濟房屋條例時，認為其中部份條文不清楚，要 求執行權修改後再行提交立法會討論。一九八二年七月，立法會以執行權僅提交一份罰款規則 而未有管制之總章程為理由，將關於違犯工業場所勞工安全 與衛生管制章程的法律提案押後討論。同年十一月，立法會對上述法案決定不採取緊急程序討 3

論，並交由立法會有關的小組委員會研究。雙方不協調之另一特殊表現，是為所謂岀現“雙胞胎”的 現象,即立法會與執行權都根據自己的職權範圍，各自提出針 對同一問題的法案。一九八四年二月，雙方就曾經就公務員加 薪問題和職業稅章程修訂問題,先後各自提出大同小異的法 案。看來，雙方都力求在立法事務方面取得主動權，由這種競 爭所導致的雙方的對立,可以從伊芝迪總督以下的一段話隱 約地反映出來：“政府與立法會，我認為是兩個基本的機構，它們的工作 是相輔相承而不是互相代替的。”但是,當權力成為雙方堅守的堡壘而妥協的餘地變得很 少的時候，上述的種種不協調就祇能被列入較低的對立層次。立法會在通過執行權提交的法案時,往往有所修改,而有 的條文內容之增刪則明顯涉及總督的權力。一九八三年四月， 立法會討論執行權提交的政府屋宇出售法律草案時,將其中 的第二十二條處理如下：第二十二條原文為:“對執行本法律所產生疑義，將由總 督以訓令方式解決之。”結果立法會通過將之整條删除。這表 明,此條若生效，總督無疑擁有執行該法律時對該法律之解釋 權，反之，在刪除之情況下，則最低限度不能確定總督擁有該 項權力。一九八四年一月，立法會討論追認執行權已頒佈之四二/ 八三/M號法令。該法令之第十六條一款E項提出，由財政司 監察受政府資助的私立救濟及慈善機構的行政、會計及人員 的管理，而議員們則認為，某些社團每年祇接受政府少許津 貼，而這樣就要受政府監察，甚至將監察推及行政及人員方 4

面，是不合理的。結果，該條之上述內容被立法會改為,政府祇 能對有關津貼的使用進行監察。如果説，立法會上述之立法行動是對執行權的權力實施 一種消極的限制，那麽，以下的事實則表明，至少部份議員並 非無意讓立法會在限制執行權的權力方面扮演積極的角色。一九八〇年四月，費文安議員説，監視地方行政之權是總 督，但執行權卻無人監視是不可能的。而葡國則山長水遠，很 難監視執行權之活動，因此，一定要在澳門有一個監視執行權 的機構，立法會是民選的，應可作為執行權的監督機構。一九八四年二月二十八日（即立法會解散當日），立法會 討論高斯達總督向葡國總統提交的解散立法會的建議書。當 時林綺濤議員説，澳督犧牲立法會，是為了避免反貪污法律、 行政當局的行為法律、自治機構法律及修改《澳門組織章程》 法律等草案在立法會討論。而立法會主席宋玉生亦於同年四 月接受訪問時説:“立法會在解散前正在準備一法律草案，以 便令行政當局對以工作上的方便為理由而辭退公務員的事件 而作出解釋，使被辭退者可以對當局所採取的決定提出訴 訟。”很明顯，制訂上述有關法律的目的，同費文安議員的“監 督”一説，是非常一致的。那麽,執行權這一方在雙方權力關係問題上又抱有甚麽 立場呢？在立法會被解散後的一九八四年三月九日，高斯達總督 對葡萄牙《祖諾》周報記者説，總督在任何範圍都没有專有職 權，而立法會卻擁有極大範圍的專有職權，它還設法使這些職 權擴大，以至目前總督幾乎無範圍可管理。他又説，八年來， “立法會主席企圖掌握主要及決定性的權力以及在本地區的 5

實權”。在較早時，他又曾説，解散立法會的行動就是為了避免 立法會在澳門獲得全部的權力。顯然，高斯達總督在評價立法會與執行權的關係時並没 有停留在立法權力這一層次上,他對立法會的批評還屬於政 治性的。他説，立法會內的一些議員與執行權缺乏對話，因為 這些議員雖然佔有立法會的大部份議席，但他們的表現卻不 符合澳門普遍居民的願望。這種批評甚至在他的前任李安道總督的若干言論中已可 見端倪。早在一九七六年首屆立法會產生前夕,李安道總督就 警告説:“立法會的日常工作將會受到居民及政府所監察，倘 若立法會所訂的法律不是為大多數居民的利益而設,祇是維 護一小部份經已有較佳利益的人，那末立法會就是自己否定 自己。”在此之後，李安道還先後於一九七七年十一月和一九 七九年一月兩次向立法會所作的工作報告中，都提到立法會 應着重處理與普遍居民關係重大的法律。作為引言，對立法會同執行權彼此對立的一般表現，這種 描述已經足夠。在這些描述中，不少具體的對立內容都暫時被 抽去，而且，不同形式的對立在邏輯上的關係還不顯著，這些 都有待於在踏入正文以後再作深化及系統化的研究。在這裏， 重要的是，我們已初步了解到，立法會與執行權的對立關係有 長期的性質，而在一些較量的片斷背後，看來隱藏着更深刻 的，更為普遍的意義。6

第一章雙方在若干立法領域的分歧一政府公務員待遇問題一九七七年八月，總督李安道在立法會成立一週年時説, 希望立法會下年度的工作應着重與澳門居民有關的問題，而 不是祇局限於一小部份人士,如公務員。對此，立法會主席宋玉生作出回應説：“在本次立法會期間,立法會的工作係比較偏重於解決公 務員的問題，這點是值得理解的。政治及行政方針不能在倉猝 間定出，而需要仔細考慮，正因為如此，執行當局尚未能提出 有重大意義及影響力的法律議案交立法會討論。”同年十一月四日，李安道總督在立法會作政府工作報告 時説:“在一九七七年至今天為止，已頒佈了立法會法律合共 十二宗……，其中一些係有關這類或那類公務員的字軌或職 稱的修改。”他指出，十二宗法律之內，有八宗是關於公務員 的。繼而，他表示：“立法會應該為着本地區居民而作一般性討論及通過法 律，而非特別地或大多數地為公務員方面。“我常常覺得，政府在澳門為公務員所做出的事情，卻仍 然被認為不夠而希望取得更多更多的好處。我並非反對這一點,但必須同時能夠提高居民生活的一 般水平方可，這些居民是公務員所以存在的原因。”又説：1

“我曾向立法會主席先生説過，而且我要求謹慎地考慮， 最主要的目的係兼顧澳門居民和公務員的利益。"事實上，立法會同執行權之間在公務員的待遇問題上有 不少意見相左之處。這種不協調甚至產生了一個紀錄，即八年 中執行權拒絶頒佈立法會通過或追認的法律的六次事件裏， 就有三次涉及公務員的待遇問題。執行權認為，提高公務員之待遇，應避免給政府造成過重 的財政負擔。一九七八年八月三日，護理總督羅作堅致函立法 會，表示不予頒佈立法會已經通過的超時工作報酬法律。執行 權的理由是，該法律不應把軍事部隊及軍事化人員（指水陸警 員及消防員）包括在內，因為他們遇有必要時,是每日二十四 小時工作的。另方面,軍事部隊和軍事化人員的年資計算，比 普通公務員多算百分之四十，即服務滿十年作十四年計算，服 務滿二十年作二十八年計算，因此可以提早退休，並享受有關 的福利。既然他們本身的待遇已經十分優厚，若再給予超時工 作報酬，就會給政府造成“財政負擔的纍積”。一九七八年十二月中，立法會恰好在李安道總督暫離澳 門之同時，通過了公務員加薪法律。不到一個月之後,李安道 在向立法會作工作報告時對此事表示遺憾，並特別指出，由於 該法律對公務員退休年齡與條件的厚待，政府每年支付的公 務員退休金將增加約二百萬元，這樣，給行政當局帶來的嚴重 問題，“可能達至惨重的程度”。他又説道：“凡由立法會編製的法例足以引致重大財務負擔及帶給 行政當局重大後果的，都應與行政當局共同編製，並須經正式 諮詢，接受有關機關所提供的資料。雖然我可以説假如我當時在這裏，便不會頒佈此項法律, 但這樣説於事無補。祇不過想強調該法律的消極方面，同時， 2

今後必須糾正這種做法，以免有同樣的或更惡化的事情發 生。”立法會對公務員給予厚待的一個典型例子，為一九八三 年五月通過之政府屋宇的出售與其有關承租人法律。該法案 原由華年達議員編撰，通過時，多項條文都經過對公務員更為 有利的修改，如：第一條，原案祇提出現職或退休公務員均可按該法律之 規定購買政府樓宇,通過之修改案則增加這一條:“向政府購 買樓宇後,身故公務員，其業可合法地轉移給其在生的配偶或 未成年子女。”第六條，原案在政府樓宇出售給公務員之價格方面，祇提 出一些複雜的計算方式;通過之修改案，則在若干技術性的變 動之外還明確地寫道:"屋宇出售之價格在任何情況之下，不 能高於或相同於自由市場上出售之樓宇價格。"第十二條，原案大意為，購樓者從購買日起計之五年內， 所購之樓宇乃作為購買者之永久居址，如購買者違反此規定, 則須負起若干責任;通過之修改案，則加上兩點不視作違反上 述規定之例外：“A因公事、療病、渡假離開本地區及其購買住宅而不超 過二年時間者;B其住宅有人居住，而這些人又是其家庭成 員者。"第十三條,原案為:“當認為宜將某幢樓宇全數住宅出售, 而並非全部承租人有意購買時，總督得按照本法律規定，透過 不少於六十天之預先通知，着令不願購買住宅之承租人遷往 同一等級而在可能範圍內得由關係人選擇之其他住宅。”修改 案新增的一節則寫道：“被着令遷出住宅的關係人，可向政府要求搬遷之補償及3

所裝修之費用。”原案第十九條對公務員產生某種壓迫感的標題— “屬 購買者之公務員被革職”亦被含蓄地改成“與公職脫離關係。"此外,立法會看來還有一種傾向，即重視公務員待遇的平 等。以上案為例，經修改後通過的第一條條文中有這樣的字 句:“本地區政府租出屋宇給予本身公務員，無論其為現役或 是退休公務員，均可按法律規定出售。”實際上原案已有類似 含意的條文，不過立法會意猶未盡而使之更加明確;在該案 中，立法會還通過,享有購買政府樓宇之權利還伸展至地方自 治機構。這種權利之伸展亦曾出現於公務員總章程中退休金 條例之修改，時為一九八二年六月。但事實上，執行權卻未必不認同平等的原則，祇是，微妙 的區別在於，立法會重視公務員權利的伸展，而執行權則強調 個別政府機關公務員之待遇不宜過高，以致跟一般政府機關 的距離太遠，而一九七七年立法會同執行權之間在幸運博彩 監察處提高級別問題上的分歧,正表現了這一點。一九七七年八月，立法會通過幸運博彩的監察及稽查法 律，使幸運博彩監察處的職員在不到二十個月內，三次獲得薪 級調昇。同年九月，李安道總督對該法律拒絶頒佈。總督的理 由是,監察處職員的薪級提昇得太高，以致與其他政府機關的 公務員形成很大的差別,給政府造成行政上的困難。話説回來，立法會並非在任何場合都對提高公務員的待 遇採取毫不保留的立場。一九七八年六月三十日，立法會討論執行權提交的有關 女性公務員生育假期的法律草案。草案原定產假為九十天，各 議員認為時間太長,會妨礙有關政府機關的工作，經討論後， 通過修改為六十天。4

一九八一年二月三日，執行權提交一份給予衛生司在九 澳麻瘋院服務人員津貼的法律提案給立法會討論，結果，立法 會認為該等人員已有津貼，不再討論該案，並將之交回執行 權。儘管如此，立法會的行動仍表示出其與執行權意見相左 。 也許,以下的事件能進一步使某種問題清晰起來。一九八二年十月，高斯達總督拒絶頒佈已為立法會通過 的公務員加薪法律，並代表執行權另行制訂使所有公務員的 房屋津貼一律增加四百元的法令。後來，立法會重新通過公務 員加薪法律，新法律的公務員房屋津貼標準是：A級至G級 公務員加二百元,H級至Z級則加四百元。這似乎表明，立法會 對提高較高級公務員的待遇並不太熱心,但另須加注意的是, 新加薪法律的通過卻導致一個合法的後果，就是上述高斯達 總督自行頒佈的法令即時自動失效。這可能引起人們的猜 測：立法會同執行權的公務員問題之爭，是否不超出公務員 待遇的範圍之外？以下的事件證實這種猜測不是没有理由的 。一九七八年八月，護理總督羅作堅致函立法會，表示不予 頒佈超時工作報酬法律。護理總督説道：“立法會斷言:，擬劃一公務人員的報酬'，而將保安部隊 工作人員包括在'不分類別的公務員'之內。對於立法會這個 意圖，本人產生疑問，因為憲法第二七。及二七一條，對公務 員制度訂有兩種不同的類別：公務員及政府工作人員。”“另 一方面,按照憲法第二七四條之規定,葡國武裝部隊是國家機 構,其組織及軍事化部隊的組織，在整個領土上是獨一無二 的。”“因此我們認為管制屬於該等部隊成員將來收取的此種 報酬（按：即超時工作報酬）的基本觀念,應為獨一無二。直至 5

目前,超時工作制度，葡國仍未伸展實施至武裝及軍事化部 隊。”換言之，這裏包含着執行權的一種觀點，即：決定澳門軍 事化人員報酬的職權，至少不完全屬於立法會。一九八三年五月，立法會通過政府屋宇出售法律時，對原 法律草案中許多涉及總督權力的字眼或内容加以删削：原草案提出，有關構成所售樓宇價格之計算上的資料， “係由總督按單位所在地區而以批示方式定出”，通過時再不 出現這類句子；原草案提出，對超過三十年期住宅之價值,以及那些因最 初建築時之缺點而現正處於損壞情況中的住宅之價值，總督 均擁有委任三名秉公人以特別評估方式加以計算之權力，通 過時改為，祇有當購樓者對樓價提出申訴時，總督始擁有該項 權力；原案提出，在特殊原因下，總督可准許購樓者在不可將樓 宇出售之時間內，將之轉移給按照該法律規定可購買住宅之 人士。原案的寫法是，這些特殊原因必須為“總督認為可接納 而值得考慮”者，而通過之修改案僅指出，總督可透過原購樓 者之申請而准許其將樓宇轉移；原案謂：“在適當時總督將立例管制按本法律規定購買 住宅之信貸給予”,通過時此段文字被取消；原案指出：“對執行本法律所產生疑義，將由總督以訓令 方式解決之。”通過時亦被取消。此外，原案規定，若購樓之公務員被判革職處分,則其所 獲得之各種購樓優惠即時停止。立法會討論時,列席的行政政 務司賈蓮德代表執行權要求，停止優惠的對象應包括被強制 性退休的公務員，但此議被立法會否決。6

立法會與執行權在公務員問題上最典型的一次權力之 爭，發生在一九八二年十月。其時，高斯達總督拒絶頒佈立法 會通過的公務員加薪法律。問題的關鍵在於，高斯達所拒絶頒 佈的法律,跟他本人先前就該法律而提交給立法會的建議書 相比較,內容無大出入。高斯達建議，公務員一律加薪百之十; 而立法會則通過：A至H級的公務員加薪百分之十,I至S級 加百分之十一,T至Z級加百分之十二。再者，高斯達在作出拒 絶頒佈的行動之後，重新向立法會提出一個法律提案，其中公 務員的加薪幅度，與他剛剛拒絶頒佈的立法會法律完全相同 ， 即同樣分別為百分之十、十一及十二。顯然，雙方的分歧完全與公務員加薪之多少無關。因此, 有理由説，除了權力鬥爭之外，很難對分歧的性質作出較合理 的解釋。即使雙方提出的法案內容相同，然而，在通過的法案 祇能是其中一個的情況下，就顯出特別的政治意義— 哪一 方提出的法案獲得通過,哪一方的權力地位就更加突出及受 到注視。另一個佐證是,高斯達總督拒絶頒佈的理由本身,亦完全 具有權力問題的性質。首先，高斯達認為，立法會通過的法律中有關公務員房屋 津貼的部份,屬總督與立法會共有之權，因此不應在法律中， 對總督在某日期之前就房津問題向立法會提出建議作出規 定，因為總督對此擁有立法的主動權；其次，高斯達認為，法律中有關天主教傳教人員補助金之 修訂，不宜由立法會作出，因為那原是葡萄牙海外部長的職權 範圍，雖然該部長一職經已撤銷,但按照規定，上述修訂須經 澳門教區主教建議並由總督在執行職務時予以決定。7

二政府機關的組織問題政府機關的重組任務，是歷年執行權提交給立法會討論 的每年施政方針中屬於公共行政方面的必備之內容，甚至，還 包括將已改組的機關再作進一步之改革。李安道總督在一九七七年十一月於立法會作工作報告 時，曾特別地要求立法會對政府機關的重組，迅速地作出必要 的立法決定。執行權認為，改組政府機關,是為了改善這些機關的工作 效率,而要達到這個目的，就必須調整各機關人員的職級，以 便於有專長的技術人員參與工作，實現機關運作的專業化及 現代化。李安道總督曾指出，隨着有關技術人員的增加，就有必要 重組有關的政府機關，將其職責加以擴大，並重訂其組織，合 法地撥入有關團體,祇有通過這種形式，才能“有效地應付目 前進行中的大量專門工作，以及透過一個真正有系統和聯繫 的方法來應付本地區的實質計劃。”一九八二年六月，高斯達總督在立法會會議上指出，一些 政府機關正處於軟弱和落後的狀態，為了解決這個問題，必須 在三個方面進行努力：“第一，必須對上述機關進行改組和整頓。第二，要創造條件，使這些機關的行政和技術人員，能夠 通過改善自己的管理和技術水平來提高工作效率。第三，徵聘受過更多訓練、具有更高才能的技術員，同其 他工作人員合作,在短期內能夠幫助政府尋求最好的解決辦 法。”立法會在處理執行權提交的有關政府機關重組的法案 8

時,並不表現得很積極。一九八一年一月二十日，立法會討論被執行權要求緊急 處理的修訂華務廳組織章程之法律提案，結果通過先交由立 法會有關的小組委員會審議，並於十日內提出意見，然後再提 交立法會全體會議討論。同年二月三日，立法會認為修改氣象暨地球物理廳組織 章程有關條款之條件不足夠，不予討論,將有關之法律提案交 回執行權。同年七月二十七日，立法會以有些情況需要執行權解釋 為理由，押後討論執行權交來的重組農林廳法律提案。一九七九年,立法會與執行權在衛生廳重組問題上出現 較大的分歧。該年一月初,立法會通過將衛生廳由廳級昇格為 司級機關，一月十四日，李安道總督發出批示,不予頒佈該法 律。李安道認為，立法會將衛生廳昇格為司，“無異將該機關的 高級團體跳昇，大大地拋離了其他政府機關的職級，從而導致 產生不平衡，其反應必將使行政負責者頗難解決。”“同樣地, 亦未有事先取得對該法律的執行所需財力的保證。”這樣 －“無論在其他機關學力相似的團體爭取公平方面或達致 公平所需財力方面，勢將造成一個嚴重的頗難解決的先例。二月下旬,立法會在李安道卸任後覆決該案，結果在全體 到會議員的一致贊成下,仍舊通過將衛生廳昇格為司。③至於雙方在政府機關組織問題上較為明顯的權力之爭, 早在一九七七年就曾發生。該年五月十九日，立法會通過追認 執行權已頒佈的海軍軍務廳填補職缺法令,但在較早時，李安 道總督則認為，“海軍軍務廳自行填補職缺，並無觸犯立法會 權力，因該廳原有此職缺的，現祇是填補，並非增設新位，故無 須由立法會追認。”9

另一個自治機構法律問題,更在立法會與執行權的關係 中引起軒然大波。一九七七年十一月初，李安道總督在立法會會議上不快 地説,執行權要求立法會給予優先討論的自治機構法案，已經 積存了七個月，他質疑道：“我們不知道是甚麽原因會使立法 會延遲其討論。”並指出，按照執行權的意見，由一九七八年一 月一日起，就應有由選擧產生的地方自治機構。到一九七九年，自治機構法案仍未為立法會所討論，李安 道總督舊事重提，指出“本地區尚未有經選擧的地方自治機 構，就是因為缺乏有關法例。這是難以解釋的。"一九八。年五月，立法會終於通過自治機構法案,但卻被 李安道的繼任者伊芝迪總督否決，拒絶頒佈。除認為該法案不 應撤銷海島市政廳外，伊芝迪總督還指出法案有以下不當之 處：(1)“鑒於澳門地區的面積細小，應以一個較小的行政分 權予以配合,而不適宜將太多職務分給地方自治機構,致使中 央行政當局的職務失卻意義。又或應將它目前所負有的而力 不勝任的職務加以削減。"(2)“鑒於本地區的獨特情況，行使矯正性監護權是不可 免的，甚至在事前亦即是在意念構成時行使。因為缺少它將很 難或不可能維護政府與地方自治機構之間關係上的和諧與協 調。”“有關諸如稅項與稅率的創設與訂立，市化服務的建立, 專營事業的批給，人員團體的設立與變更，以及薪酬的訂定, 年度工作計劃與預算，中期與長期借貸暨市政領導計劃等如 此重要的大衆利益事項，免去政府審議時，上述和諧將受到嚴 重影響。”法案雖然有“政府的干預”一節,亦有“監護”一詞，但並無10

提及此等監護是否具有伊芝迪總督所指的“矯正性”，也没有 明確規定執行權行使監護權的時效。此外，法案另有若干條文 則明確規定執行權必須承擔的義務，或限制執行權的權力：“倘有需要時，政府有責使地方自治機構備有為其總所及 有關部門工作所需專有設備。”總督解散自治機構，“須經聽取立法會意見後，並以附同 理由的地區令為之。”增設市區或將市區分為堂區，立法會與總督均可行使職 權。在政府機關組織問題上雙方的對立，甚至成為高斯達總 督解散第二屆立法會的導火綫。一九八四年一月，立法會經修 改部份條文後通過追認執行權在較早時已頒佈的三項法令， 其中兩項即為：第四二/八三/M號有關撤銷民政廳、澳門及海島市行政 局路環行政分所、設立行政暨公職署的法令；第四三/八三/M號有關行政暨公職署章程之法令。二月中，高斯達總督發出批示，不予承認立法會對上述法 令的追認,並下令有關政府部門仍執行他較早時自行頒佈的 各項法令。繼而，立法會採取對策，議決向葡萄牙有關部門尋 求解決辦法。未幾，葡萄牙總統恩尼斯即接受高斯達總督的建 議，下令解散立法會。三政府財政政策問題對執行權提交的法律提案採取不積極處理的態度，也許 表現出立法會對執行權的某些政策有所保留。一九八。年七 月二十九日，立法會在討論執行權提交並要求緊急處理的一11

個法案時，認為各議員到討論前兩天才收到法案文件,兼且没 有中文譯本，從而對該案不作緊急程序處理，並要求執行權對 遲交法案文件及為何需作緊急討論作解釋。那是有關新訂的旅遊稅項及社會工作處應分享其中百分 之五的法案。這種“不作緊急處理”的對策，曾引起執行權對立法會的 公開批評。一九八一年春,立法會先後兩次對執行權交來的本 地區銀行業務管制法例不作緊急討論,結果通過擱置該案，要 執行權就法案提供更詳細資料後,始行定奪。同年年中，澳門 護理總督致函立法會，指出政府認為對現行之銀行法例有修 訂的必要,但應參與修訂的立法會卻遲遲未作出處理,而政府 認為，毋需對該法案提供更多的資料,並決定將法案暫行撤 回。上述兩個“問題法案”，一個涉及稅務,一個涉及金融，都 與政府財政政策有關，而以下一些例子,則表明立法會和執行 權在政府用錢的問題上具有截然不同的意向。一九八二年,執行權提交一份有關電訊行業稅項的法案 給立法會討論，其中第一條規定："國際電訊每年固定稅澳門 市一等五萬元，海島市一等一萬元。”結果，立法會卻通過豁免 該稅項。一九八四年,立法會與執行權各自提出一個職業稅章程 的修訂法案,其中雙方有兩點分歧：(1)立法會的法案，規定凡收入在三萬元至十萬元以上 者,須繳納職業稅百分之三到百分之十,而執行權的法案則規 定，對收入在十萬元以內者徵稅百分之九，十二萬元為百分之 十，十二萬元以上為百分之十一。(2)立法會把原章程中職業稅的附加稅— 憑單印花稅12

加以取消，而執行權則反對取消。執行權認為，在第⑴點分歧中所顯示的差別，祇不過使 政府每年增加一百多萬元收益而已，但若取消第(2)點之附加 稅，就會導致該年度的政府稅收減少二百多萬元。立法會對政府財政問題的介入還表現為要求審議執行權 的有關計劃。一九八一年二月三日，立法會兩名議員批評政府 興建的兩個不同地點的平民屋價格差距甚大。二月中,執行權 以公函覆兩議員，指出兩者價格之差別乃由於建築成本、建築 特徵及施工期限互不相同而造成的。但兩議員對此解釋並不 滿意，結果，立法會通過決議，由立法會組織一個臨時委員會, 對執行權的社會房屋計劃重行審議。一九八二年底立法會對執行權提交的八三年度本地區收 支許可法案部份條文的修改，則是立法會限制執行權行使財 政權力的一個行動。執行權法案原文第三條二款寫道 ：“政府將按照公平收支平衡規則及遵守本法律附屬部份 的政府活動方針來編製本地區的總預算。”立法會則修改為：“政府將遵守本法律的原則及附同公佈的政府活動方針 及投資計劃來編製本地區的］總預算。”13

第二章執行權的主要對手— 葡籍選任議員在第一章，我們研究了立法會與執行權之間經常出現對 立的一些領域。在這種研究中，我們將立法會作為一個整體來 觀察。由於立法會通過、修訂或否決的法律，都是代表着整個 立法會的立場，所以，立法會與執行權之間的對立就獲得一般 的意義，從而，這種意義就為本論文提供了一個分析和論證的 基礎。誠然,僅僅有這個基礎還是不夠的。通常，立法會在通過 一項決議時，參加投票的議員都甚少投出完全一致的一票，即 是説，絶大部份通過的決議都分別表現出投贊成票、反對票及 棄權票的議員的立場,而祇有深入研究這一現象，我們才能在 立法會與執行權之間的緊張關係中，找出立法會內具有決定 性影響的那種力量，這樣，對立法會與執行權之間的對立才能 獲得更加深化和精確的理解。一九八四年第二屆立法會被解散後，高斯達總督發表談 話説，自從一九七六年以來就存在着以下的現象，即，佔立法 會大部份議席的葡籍議員與執行權之間缺乏對話，甚至兩屆 立法會會期完結前雙方發生的嚴重衝突，都是由這些葡籍議 員挑起的。他又表示，“在立法會擁有發言權的是絶大多數或 全部為葡籍公務員所選舉的議員。”根據《澳門組織章程》第二十一條,立法會的十七名議員14

分成由總督委任及由選舉產生兩部份，而在一、二屆立法會 中，不論委任的或由選舉產生的議員，都有葡籍人士和華籍人 士 （見附表一），因此，高斯達總督的上述談話給我們提供了一 個假設：由選擧而擔任議席的葡籍議員（以下簡稱“葡籍選任 議員”），是立法會內與執行權較量的真正對手。以下，我們就來論證此一假設是否成立。首先可看看立法 會一九八二年的幾項決議之投票情形。（見附表二）表中清楚顯示，葡籍選任議員不論是贊成還是反對某項 決議,都十分一致地採取跟執行權相反的立場;反之,其他議 員亦通常站在執行權的一邊。即使出現投棄權票的情況，也是 涇渭分明：當有葡籍選任議員投棄權票時，其他議員必全力 投支持執行權的一票（見C項）;當其他議員投棄權票時，葡籍 選任議員則全力投反對執行權的一票（見b、d項）。以下,我們對葡籍選任議員同其他議員在有關場合中對 執行權所持之態度，作進一步的比較與觀察。一九七七年十月四日，葡籍選任議員羅方志對李安道總 督拒絶頒佈立法會通過的幸運博彩監察處改組章程提出批 評,他認為，雖然章程提高了一些職員的級別,但不會增加政 府的預算負擔，因為該監察處的職員薪酬是由澳門旅遊娱樂 有限公司支付的，如果政府財政情況不佳，為何經濟廳、海軍 船塢又獲得改組並提昇職員呢？因此總督的決定是不合邏輯 的。而華籍選任議員馬萬祺則認為，雖然賭稅是政府的主要 收入，“幸運博彩監察處”則對此項收入起着監察的作用，但並 不等於監察處對該項收入有功勞，所以不應藉此要求獲得比 其他政府機關更高的待遇。一九八。年十月二十三日，葡籍選任議員宋玉生和華籍15

委任議員何賢，分別對伊芝迪總督在第二屆立法會開幕儀式 上的講話作出回應。何賢説：“我們的榮譽，是總督閣下和廣大市民所授予和 委托的。”宋玉生則表示，在澳督提到的兩個自我管理機構（即執行 權與立法會）之間的對話問題上，“立法會是不會逃避的。"一九八一年一、二月間，葡籍委任議員施利華在立法會先 後兩次就經濟房屋問題發表意見。他表示，政府可仿效香港及 星加坡，設立經濟房屋管制委員會，對分配經濟房屋及徙置居 民實行管制。他又指出，澳門需要興建更多的經濟房屋，而且 要有長遠計劃，可分五年至十五年進行。同時，他要求執行權 提供在台山區興建經濟房屋的計劃書。葡籍選任議員就遠不止於如此溫和。同年二月三日，葡籍 選任議員華年達、林綺濤批評執行權興建筷子基平民屋之費 用與台山平民屋相差甚大。二月十六日，執行權致函該兩名議 員，就他們的批評作出解釋,二月二十四日，林綺濤議員在立 法會上發言，對該解釋不表滿意，同時要求執行權中止興建台 山平民屋的計劃，並聯同另一葡籍選任議員歐若堅，要求執行 權提供有關經濟房屋的資料。三月五日，執行權再去函立法 會，對有關經濟房屋問題作進一步之解釋，而林綺濤、華年達 議員對該解釋仍表不滿。十月二十日，林綺濤就執行權同有關 公司簽約興建經濟房屋一事提出疑問，并聯同另一葡籍選任 議員馬丁士，再次要求執行權提供有關資料。十一月三日，執 行權第三次致函立法會作解釋,林綺濤依然認為公函仍缺許 多資料，又一次要求執行權提供。一九八二年四月二日，華年 達議員要求執行權提供經濟房屋政策資料。五月十日，林綺濤 以執行權仍未提供有關資料，再行催促。一九八四年一月十六16

日，宋玉生主席批評執行權，指它至今仍未切實推行一九八〇年立法會通過的有關經濟房屋政策的法律，而華年達則對較 早時高斯達總督發表的政府房屋政策的部份內容提出質疑 。一九八一年六月二十二日，執行權一封致立法會的公函 在立法會上宣讀，該公函謂：(1)政府認為對現行的銀行法例有修訂的必要；(2)立法會應參與該項修訂；(3)但未獲立法會急切處理該修訂提案；(4)決定將該修訂提案撤回，待新任澳督高斯達來澳後再 行研究處理。對此，宋玉生主席的回應，是對公函第(3)點表示遺憾。而 葡籍委任議員施利華則認為立法會應加強對政府的支持，並 建議對於今後一些法案應聘請顧問公司協助制訂，例如銀行 法的修訂就可以這樣做。一九八二年年中，立法會公共與地方行政事務委員會通 過一份意見書，反對政府對電訊公司徵收營業稅。執行權的理 由是，該稅項是電訊公司在成立時自願繳付的。立法會上述委 員會則認為，鑒於電訊公司已須將其總收入的百分之七繳付 牟利稅，另外還須繳納盈利稅,而其他的專營公司，如旅遊娱 樂公司，自來水公司等,都無須繳納盈利稅，因此,不適宜再徵 收電訊公司的營業稅。該委員會對此問題表決時，贊成取消該 稅項的五名議員中，就有馬丁士、華年達、李安奴及歐若堅等 四名葡籍選任議員，而葡籍委任議員申齊士和安娜•彼莉絲， 則分別投反對票及棄權票。一九八二年年底，執行權提交一九八三年度政府預算案 給立法會討論，其中第七條“法律提案的遞交”寫道：“截至一九八三年十一月十五日前,總督將把下一年度的17

收支許可法律提案送交立法會。”討論時，葡籍選任議員華年達、李德勛和歐若堅建議增加 該條之條款，即總督在提交翌年預算法提案時，須附交本年度 預算執行情況的報告書,以便立法會在討論預算法時有所依 據和參考。但列席立法會的經濟協調政務司高樹培、教育文化 暨旅遊政務司黎祖智均認為，編製預算執行情況報告書，在技 術上和人力上都有困難，非增加人手不可，同時，編製的報告 書祇能截至十月份止，不可能是全年的情況。葡籍委任議員申 齊士則建議索性將第七條原文整條刪除，即取消對總督提交 下一年度預算案的期限限制。一九八二年二月，葡籍選任議員歐若堅、華年達、林綺濤、 李安奴、費文安、馬丁士和李德勛等人向立法會提出一項建議 書，申請追認高斯達總督在一月底頒佈的一項法令，該法令對 衛生司內部章程加以修訂。七議員之建議書在立法會被討論 時，華年達、歐若堅、費文安、李德勛、林綺濤均強調該法令涉 及立法會的專有職權，故應由立法會加以追認,而葡籍委任議 員申齊士則認為,澳督有權簽署該法令並無須經立法會追認, 他建議不接受“追認”的建議。一九八二年八月三日，高斯達總督簽署頒行一項法令，內 容是把向外地招聘的公務員的啟程補助金增加三倍,並給予 他們特別之假期，即，如取消每年一個月例假的休假,可獲補 薪。此外，政府還負責支付該等人員的自置車輛運返葡國的運 費。法令頒佈後，歐若堅、李德勛、華年達、李安奴、林綺濤及 馬丁士等六名葡籍選任議員，聯合向立法會提交一份申請書, 指出頒佈該法令屬於立法會的專有職權，要求立法會給予追 認。華籍委任議員何賢在十一月九日的立法會會議上表示，若18

.果立法會與執行權對該法令的內容意見分歧不大，是否可以 在雙方互相尊重的原則下，由執行權頒行該法令;他同時建議 將六名葡籍選任議員的申請押後一週討論，以便華籍議員作 進一步之研究。之後，在十一月十八日的會議上，華籍選任議 員馬萬祺要求再次押後討論,理由是，華籍議員對此事仍欠缺 深入的了解。後來執行權作出讓步，將上述法令的假期優惠引申至本 地公務員，於是,六名葡籍選任議員才去函立法會，撤銷要求 追認該法令的申請書。一九八二年八月，在是否對執行權提交的調整公務員薪 酬、退休金及卹金法案作緊急程序處理的問題上,葡籍選任議 員與其他議員亦明顯表現出不同的意向。八月七日，立法會主席、葡籍選任議員宋玉生在接受澳門 電臺記者訪問時表示，日前澳督高斯達發表有關上述法案仍 未為立法會緊急處理的評論，是對立法會形象的嚴重損害。宋 玉生説：“澳督應該非常清楚，立法會的年會為期八個月，即由每 年十月十五日至次年六月十五日，今年更延長至七月十五日。 在延長會期期間，呈交立法會的法案祇有兩個,一個是有關工 廠的衛生及安全，另一個是有關印花改用蓋印形式來代替，至 於公務員加薪提案是在七月二十一日，即超出會期以外呈交 的。立法會在會期內極力同政府合作，謀求市民利益，但是，當 會期過後，有的議員因渡假而離開澳門,另一些因治病或某些 原因而缺席，在毫無準備情況下，未能齊集全部議員出席研討 一項緊急提案，責任不能推在立法會身上。”八月二十四日，立法會討論對該案是否作緊急程序處理 時，葡籍選任議員歐若堅發言説，由於執行權較遲送來該提19

案,從而使立法會未能及時就提案內的許多問題獲取有關資 料，而且有多位議員正在渡假，因此建議不作緊急程序處理， 俾能有更多時間研究，作出更好的決定。另一葡籍選任議員李 安奴亦贊成歐若堅之建議,認為不應操之過急,尤其是執行權 在提案中提出公務員薪酬一律增加百分之十,這對高薪公務 員有利，對低薪者則不公平。但其他議員吳榮恪、何賢和申齊士則不表同意。何賢認 為，如要進行詳細討論，恐怕非短期內能解決,既然提案將加 薪日期以八月一日起計算，那麽立法會不妨先行通過加薪的 幅度,其他細則可緩步處理。吳榮恪支持何賢的意見,主張立 法會應按照執行權的意見，用緊急程序處理該提案。而申齊士 除附和何、吳二人的意見外，還主張該提案豁免交立法會執行 委員會審核，以便迅速處理。後來，在討論該案的過程中,葡籍選任議員華年達建議， 將公務員退休金由相當於現職公務員薪酬的六分之五提高到 八分之七,但代表執行權的財政司李比路指出，若果如此，政 府每年的財政負擔將由四千一百多萬元增至四千九百多萬 元，相當於政府每年正常財政收入的百分之十。華籍委任議員 鄺秉仁發言支持李比路的觀點，反對增加公務員的退休金，理 由是這樣做對現職公務員不公平，並會引致現職公務員提早 退休，無形中降低了政府部門的工作效率。一九八三年年底,高斯達總督頒佈有關本地區總預算、撤 銷民政廳及市行政局和設立行政暨公職署等三項法令之後， 前述之六名葡籍選任議員再次認為該三項法令涉及立法會專 有職權，要求立法會加以追認，並在立法會會議上強調追認的 理由。其中歐若堅議員表示,立法會屬於獨立機構，我們應該 尊重法律規定的程序去做，追認權與民主權並無矛盾。但葡籍20

委任議員申齊士則認為，如果一如提出追認的議員所言，執行 權所頒佈的法令均須立法會追認，這樣，豈非總督漸漸没有立 法之權?而總督立法權範圍的減少，就意味着其權力亦隨之削 弱。在立法會通過追認執行權上述其中兩項法令的決議中 ， 華籍議員均投了棄權票。另有一事也許能進一步説明在該事 件中華籍議員與葡籍選任議員的不同意向:在執行權没有派 代表列席的一次立法會會議上,葡籍選任議員華年達表示，假 若到下次會議時執行權仍無代表列席,立法會應自行討論及 表決追認有關法令之事宜。而華籍議員馬萬祺則認為,現時立 法會與執行權雙方關係微妙，如在執行權無代表列席之情況 下立法會自行作出決定，似乎不甚妥當。此一“追認事件”結果成為高斯達總督解散立法會的導火 綫。立法會解散前後，多名議員就高斯達總督作出此一行動的 理由紛紛發表言論，由此所反映出的不同類別議員對執行權 所抱的不同態度，清晰可見。高斯達總督認為,立法會的代表性不足夠,其決議可能僅 反映少數議員的立場，因此，必須解散現屆立法會並予以重 組，增加華籍議員的數量,使之取得與葡籍議員相同的地位, 以增強立法會對澳門居民的代表性。葡籍委任議員安娜•彼莉絲略為換一個角度附和説，舊 的立法會多係有錢人作代表為窮人謀取利益,新的立法會應 該更能代表社會各階層。華籍選任議員馬萬祺也認為,新立法 會必須具有廣泛的代表性，並更能照顧全面。但葡籍選任議員的意見就截然不同。宋玉生質問道，既然 想多讓華人參加立法會，當初澳督委任五名議員時，為甚麽不 全部委任華人,而要委任三名葡人及兩名華人呢?李安奴則問21

道，為甚麽澳督較早時不照顧華人的議席問題,而在立法會尚 餘三個月便要結束會期時才想到這一點?華年達進一步問道， 兩年前高斯達尚未擔任澳督時曾多次自葡來澳，向立法會諮 詢澳督人選的問題,為何當時他並不懷疑立法會的代表性呢？ 針對高斯達總督關於解散立法會的行動並不民主之申 辯，葡籍選任議員李安奴批評説,高斯達解散立法會的手法是 不民主的。此外，葡籍選任議員李德勛及林綺濤亦分別就立法 會解散一事對高斯達總督有所批評。李德勛稱,他對此事感到 震驚，澳督解散立法會，使議員們得不到考慮的餘地;林綺濤 則表示,澳督解散立法會的理由是不健全的,他不過是製造借 口以進行他事前已佈置好的計劃。是誰引起這次事端?是誰採 取極端態度?這是十分明顯的。我離開時感到痛心，因為那是 由一個自認是民主家的人向我們作出裁判，但我相信真理是 會出現的。明顯地，葡籍委任議員申齊士在立法會被解散的事件中， 是高斯達總督的最積極的支持者。立法會解散前夕，申齊士就 因不滿立法會不優先討論澳督解散立法會的建議書而拒不出 席立法會會議。後來，在立法會解散前最後一次會議上，他發 言説,解散立法會並非是對立法會的的一個懲罰，希望議員們 接受這個事實，而（經澳督建議後）葡國總統作出解散立法會 的決定，就像法官判決一項訴訟一樣（當時葡籍選任議員李安 奴曾反問:未聽到控辯雙方的陳詞而作出判決，是否公平?）。在解散立法會的事件中，華籍議員似乎都成為執行權與 葡籍選任議員爭取的對象。高斯達總督説,立法會中有一羣擁 有發言權的議員是由華籍商人組成,他們擁有真理及和諧的 精神。葡籍選任議員李安奴則認為，高斯達解散立法會的行 動，意味着他不給華籍議員一點面子。22

事實上，從上面引述過的華籍議員馬萬祺關於立法會代 表性問題的言論中，已可約略看出華籍議員在該次事件中的 立場。以下,我們對這立場作進一步之觀察 ：從某些言論來看，華籍議員似乎是在扮演着中立的、斡旋 者的角色。早在立法會通過追認執行權的三項法令時,所有出 席會議的華籍議員都投了棄權票。他們解釋説，投棄權票的原 因是覺得執行權及立法會雙方均有是處，而從投票的形勢來 看，不論投贊成票抑或反對票，都不能對表決的結果構成影 響。到立法會宣告解散後,他們認為，澳督與立法會之間祇是 有些誤會，應預早協商尋求解決,避免引起不安。馬萬祺議員 説，華籍議員對雙方都表達了意願，希望雙方平靜下來尋求解 決辦法，可惜未能如願，結果出現我們極不願看到的局面。希 望大家冷靜，為保持澳門安定繁榮着想，不要將事件擴大，過 去的事不要再提，應重新進行協商。不過，在作為温和的中間人之餘，華籍議員的言論口徑都 十分靠近執行權。高斯達總督指責説,葡籍議員在此次事件中拒絶同執行 權對話。馬萬祺議員則透露，他與另一華籍議員崔德祺曾明確 表示過，要求宋玉生主席與高斯達總督直接對話，以解決問 題。立法會解散前，曾通過追認執行權的三項法令而被高斯 達總督拒絶簽署及頒佈,從而,立法會以雙方歧見不能在澳門 地區內獲得解決，就決定向葡國有關部門尋求解決辦法。高斯 達總督認為，立法會這樣做即顯示雙方不再存在任何取得和 解途徑之可能，而他則一向願意在本地區內尋求解決問題的 辦法，因為這純粹是一個澳門內部的問題。馬萬祺則代表華籍 議員指出,他們一直都希望此事能在澳門之內以冷靜和諧的23

態度來解決，但可惜發展不如理想。在對立法會解散事件表示惋惜之餘，華藉議員至少不認 為這次事件會影響澳門政治的穩定及繁榮局面，他們還以時 代不斷進步為理由，認為重組另一個立法會是可以接受的。馬 萬祺説，他認為高斯達總督所説的“應該向前看，目前更重要 的是未來”這句話，是很對的。關於華籍議員的立場通常在中立的情況下仍較為接近執 行權這一點，我們將進行補充性的證明，但在此之前,我們先 觀察以下的例子：一九七八年三月，李安道總督送交一項法律提案予立法 會,內容為建議將有關法律規定的一九七八年度營業稅首期 或獨一期的截止徵收日期推遲，即將原定的三月三十一日延 展至四月三十日。華籍議員崔德祺和鄭秉仁在立法會會議上 發言支持澳督的建議，指出有許多商戶仍未繳納該稅項,因而 延期實有必要。華籍議員這種在發言中公開對執行權的意見表示認同的 情況，並不多見，但從華籍議員對執行權提出的某些法案的保 留態度中,甚至更加有助於我們了解華籍議員同執行權之間 的關係,那就是，他們不像葡籍選任議員那樣更執着於法案的 內容，而往往祇強調一些技術上的問題，例如：一九八二年十一月九日，立法會討論執行權提交的有關 違反工業場所勞工安全及衛生章程可引用之罰則的法案，華 籍議員何賢建議將該法案交立法會有關委員會研究,毋需按 執行權要求而作緊急程序處理,理由是澳門近年工業面臨發 展，許多實際問題宜作深入的調查後方可下定論，否則所制訂 的罰款額極可能參差不齊,以致難以執行。另一華籍議員吳榮 恪亦附和説,法案擬訂的罰則似乎很籠統，為避免執行時出現24

困難，應詳細地進行研究，將罰則訂得明確些。一九八三年七月十一日，立法會討論執行權提交的“建築 障礙的消除”法案,那是規定有關建築物必須附有為傷殘人士 而設之設備的法案。吳榮恪議員認為，該法案的正確性及必須 性是没有問題的，社會應關心包括傷殘人士在內的每一份子。 但他同時認為，有數點在討論前是應予注意的，第一，法律的 受益人士數目仍然未知,即是目前本澳的傷殘人士，特別是肢 體方面殘缺者的數目究竟有多少，若然他們佔人口的比例偏 少，是不適宜急於討論這法案的,理由是法案及附件內容十分 複雜，不易理解;第二，法案規定了所有政府建築物及行人道 要作改造，而政府未有估計在這方面的改造需要耗費多少，若 然傷殘人士的數目祇是一千數百，而適應法例的改造費達億 元以上，又是否適宜?何況法例不僅管制政府樓宇，且涉及其 他公共建築。從而，吳榮恪建議立法會延期討論此法案。馬萬 祺議員亦表示同意吳榮恪的意見，他説，實在不知道澳門傷殘 人士的數量,而執行權也僅知道是低於人口的百分之十，至於 行動不良或需坐輪椅者的人數估計更少，但政府按照該法案 所作的財政支出又是未知之數。他指出，面對着這麽多“不知” 的情況,立法會是有責任先弄清楚的，因此建議押後三個月再 討論該法案，俾使執行權能有充足時間搜集有關的資料。以上，我們着重考察了在有關的法案問題上，葡籍選任議 員同其他議員對執行權所持有的不同態度與立場，現在，我們 繼續從另一不同性質場合的角度，對這些不同態度與立場作 進一步的觀察。立法會凡舉行全體會議，都有由與會議員作議程前發言 的程序，另外，執行權在每年年初或年底，都按照習慣提出今 年度或次年度的政府預算及施政方針法案，給立法會討論通25

過。在這些場合，各議員均可就澳門的任何問題發表評論，提 出意見，而這些評論及意見十之八九都涉及執行權的有關政 策措施。正是從這些發言中，我們發現,葡籍選任議員與其他 議員無論在評論的對象範圍、評論所用之語氣措辭以及伴隨 着評論的有關要求方面，均存在着大體上的，在某些方面甚至 是顯著的區別。葡籍選任議員的發言經常都不離開執行權的城市建設計 劃、政府機關的運作、政府官員的操守、政府財政資源的運用、 政府同私人企業的關係等範圍。他們在批評執行權的有關政 策措施時，用語往往較為尖鋭、激烈。他們另一具有特色的行 動,就是在提出質疑或批評時往往要求執行權提供有關的資 料或作出滿意的答覆，甚至對同一問題作連續多次的質詢。(一)對城市建設計劃的質詢這類質詢多指執行權遲遲未能實施若干城市建設計劃。一九七八年七月三十一日，黎祖智議員④作出一篇以“從 計劃到現實— 不可逾越的鴻溝? ”為題的發言，並要求執行 權就十四項城市建設工程提供資料以便於研究。他在談到新 口岸的城市化計劃時指出：“在澳門居住多年的人對批准有關這個廣闊的、未利用的 地區的計劃的諾言多少持不信任的眼光。再説，當年青一輩以 特別的熱情去品評向公衆展示的計劃和模型時，那就是十五 年以前的事了。當時曾宣稱要大事發展和利用新口岸，那時 候，年老一輩微笑地説，未必吧！還要等着瞧。”他又批評説：“(政府)已經宣稱要建新的海運大廈以代替 目前完全落後的海運大廈。確實，每年有五百萬旅客上落使用 這間大廈，這樣頻繁的活動超過世界上大多數港口和機場。僅 僅是這個事實就應該優先立即興建一個最有效的海運大廈，26

這件事曾於一九七七年正式宣佈過。及後，一直無聲無在四個多月之後的十二月十七日，黎祖智繼續批評執行 權一九七九年施政方針中“繼續編製都市化計劃”一項。他説， 這計劃是編製、再編製，始終未予實現。費文安議員在同一日提到，政府監獄“市牢”自從一九一 二年興建以來,已有六十六年的歷史，長期在市內住宅區佔着 一塊很大的地段。他批評説，興建新監獄的計劃書已制訂了好 幾年,但總遲遲未予實施。一九八。年十二月十九日，費文安在事隔兩年之後再舊 事重提，他指出，當年“市牢”興建時之設計，祇容納一百名犯 人，但現時的犯人收容量已達二百三十多名，連客廳、病房、工 場、臨時羈留所、獄警宿舍、獄長辦公室，均改作囚室。本來初 犯的犯人應與積犯分開囚禁的，但由於地方不足，混合囚禁， 對初犯犯人影響較壞；由於地方不足，甚至患有傳染性的結核 病犯人亦與其他患病犯人一起囚禁，甚至連懲戒倉也没有,這 都是成問題的。而且監獄陳舊，木製的窗框已經發霉,鐵柱甚 易搖動，囚犯越獄非常容易。本來政府曾多次計劃興建新監 獄,地點也先後選過幾次，一時説建在路環竹灣，一時又説建 在石排灣,費用也預計三千萬元，但講了十年，還未見付諸實 施。李德勛議員在一九八二年十二月十三日説，澳門車輛密 度已達極嚴重之地步，政府不可等閑視之，應面對問題，興建 已提出多年的停車場大廈。另一種意見,則是認為某些建設所選的地點並不適宜。一九八。年十二月，林綺濤議員提出新利宵中學的建築 地點選擇在賽車跑道附近是否適宜的疑問。而馬丁士議員則27

彈劾在新口岸興建新的政府合署大廈的計劃，他認為如此一 來，納稅人就須長途跋踢地由市區遠赴新口岸繳稅，十分不 便。(一)就有關政府部門的工作效率問題提出批評一九八。年十二月十六日，費文安議員談及已經執行了 五個月的新土地法,他表示，其中有關確定性批租轉移的修改 手續甚為煩瑣，必須加以簡化，尤其是獨立單位的批租轉移越 來越多，簡化手續更屬必要。一九八二年一月二十二日，華年達議員指出，登記局對物 業的登記過程越來越緩慢,他要求執行權提供有關資料及對 此作出解釋。二月二十五日，立法會會議上宣讀了助理檢察總 長賈樂安答覆華年達的公函。公函認為,華年達的指責是没有 根據的，無論物業及商業的登記都没有拖延，祇是對汽車的登 記略為緩慢,但不應為此而貶低該局職員之努力。華年達對答 覆極表不滿，他説，登記局不但工作緩慢而且缺乏效率，一九 八一年一月所辦理的登記，一年後仍未登記妥當，同時無發給 證明書,因此助理檢察總長的答覆是隱瞞事實。華年達在同年六月二十九日又指出，目前居民辦理各種 政府機關文件，必須到公鈔局購買印花，造成不方便。他建議 政府可否准許每個機關備有一定數量的印花，自行發售，方便 市民辦證。同年十二月十三日，歐若堅議員建議，將澳門身份證和葡 國認別證統一在同一個政府機關辦理，以提高效率。反過來，亦有議員認為，對一些需要居民付出相當精力來 合作辦理的事務，則應盡量方便居民，不宜操之過急。如費文 安議員在一九八二年二月二十五日發言表示,根據一九八一 年十二月所制訂的有關本地區保險活動的新制度，凡在澳門28

進行保險活動的個人、團體或代理,必須在一九八二年三月三 十一日前完成申請辦理的手續，但是,在辦理這些手續時，申 請者如用中英文填寫有關文件，都必須同時遞交葡文譯本，這 樣,就由於時間的不足而難以按期完成手續。費文安在同年四月二日再次透露説，經過修訂的城市建 築總章程第一部份已經擬定,並已提交給建築置業商會、則師 公會及建築師公會作諮詢，問題是三會的代表到三月二十二 日出席工務運輸司的技術委員會會議時才收到該案，並被要 求在三月二十六日提出意見。編撰該案用了七個月，而諮詢專 業人士的時間卻不到七天,如此倉促怎能提出意見呢?這簡直 是不想別人提出意見,因此這樣的諮詢祇是表面工作。這些專 業人士是最熟悉澳門情況的，甚至比編撰人更熟悉,如果要諮 詢的話，起碼需要三個星期的時間。(三)批評政府內部的一些人事現象一九七九年三月十三日，顧德烈議員和黎祖智議員發言 表示,報章和市民曾批評政府很多高官均濫用政府車輛，如高 官的太太購物，上市場，送子女上學，甚至遊車河等均用政府 公物,這是值得注意的，應予立法管制。李德勛議員在一九八一年四月七日就城市清潔問題批評 市政廳長不負責任的工作熊度。他説，本澳街道、樓宇及公共 場所垃圾堆積，不但影響衛生,亦有礙觀瞻，對此，有關當局卻 置之不理，市政廳長出外旅行多於在辦公室辦公。一九八一年十一月三十日，李安奴議員抨擊司警司署未 經考試而任命一名女士擔任辦事處主任一職，以及教育司署 亦未經考試而將一名一等打字員提昇為一等文員。他同時向 執行權要求索取上述任命人員的學歷資料。同年十二月發生了一起“碧加路事件"，那是一個葡籍選29

任議員批評政府官員的典型例子。十二月二十二日，李安奴議員在發言中對教育司司長碧 加路猛烈抨擊，指碧加路濫用職權，壓制兩名在澳門出生的葡 籍教師，並任用一個持假文件的人作為教育司的第二把手，引 致二十七名官校教師簽名反對。十二月二十六日碧加路的一封致立法會的函件在立法會 上被宣讀，該函件稱:“最近一次立法會有一名議員,在會議席 上當衆發言侮辱我，而我一向認為和尊重立法會是一個值得 尊敬的自我管理機構，且有權對政府機關的若干不妥事情作 出提醒，同時，對一些有損於市民或行政當局利益的行政上的 行為，立法會是有權舉報的，但現在有議員作個人攻擊和譭 謗，這樣實對立法之尊嚴有所破壞，因此我以有選舉權之市民 及公務員的身份，對此表示強烈抗議。”李安奴隨即表示，他上 次發言並無讓謗，而碧加路不應去函立法會，應向他個人作法 律上的追究，倘若碧加路這樣做，他會要求立法會取消其議員 不受侵犯之特權，因為他講的話全部屬實，不怕碧加路向法院 控告。林綺濤議員亦指出，每個議員在會議前之發言，祇是代 表個人，而非代表整個立法會的，碧加路將此事歸咎於整個立 法會是不對的。十二月二十八日，李安奴在發言中認為，碧加路的信有損 立法會的尊嚴，十分嚴重。他要求將該函件的副本送交執行權 及檢察官。費文安議員對此表示認同,認為必須維護立法會的 尊嚴。除政府官員的操守之外，政府其他一些人事現象也受到 葡籍選任議員的批評，例如：顧德烈議員在一九七九年二月十九日就部份警方人員在 辦案時侵犯人權的現象提出抗議。他説，他從最近報章上的報30

導知悉，有些警員在辦案時濫用權力，行使私刑，違反人權及 自由，希望立法會能對此類事件加以注意。歐若堅議員在一九八二年十二月十三日表示，很多患病 的公務員寧願赴香港求醫也不在澳門醫治，這説明他們對政 府醫生的醫術失去信心,政府對此應注意改善。（四）就政府與私人企業的關係提出質疑一是有關若干公共事業的開投問題。一九七七年二月十 一日，費文安議員要求立法會向郵電廳了解電話總機的開投 情況。一九八。年十二月十九日，李安奴議員指責澳門電臺没 有經過開投就購置了價值四百萬元的器材。一九八一年十一月三十日，李德勛議員向執行權索取有 關市政廳與保益公司簽訂的研究垃圾處理合約，與伊度公司 簽訂的有關研究自來水、下水道及填海計劃等合約資料。也有不少意見指向經濟廳對出口配額的分配。一九七七年二月十一日，羅朗日議員發言説,最近報章反 映了一些商人對經濟廳分配一九七七年出口配額的辦法感到 不滿，立法會應予注意，務使分配能公平合理。他建議立法會 向執行權索取以下資料:1.紡織品出口方面，何種產品受配額 限制?2.有多少廠家提出配額申請?3•一九七六及七七兩年度 已作出分配配額的辦法如何？同年四月二十九日，羅朗日透露執行權仍未提供上述資 料,要求立法會再行催促。而費文安議員表示，他亦有同樣的 要求，希望獲得澳門產品輸往外地情況的資料。五月十九日， 羅朗日第三次向執行權索取有關配額的資料 。一九八一年二月二十四日，李德勛議員指出，有人認為出 口配額的分配不公平，甚至出現投機取巧的現象。他聯同馬丁 士議員和費文安議員要求執行權提供以下資料：1.是否依照31

過去的出口實績之百分比來分配配額?2.就配額整數而言，有 何分配儲備百分率?3.本年度配額按哪些基本原則分配?4.最 近兩年，有没有發出新廠牌？另一些質詢則涉及有關政府部門與私人公司之間的一些 被認為是不明朗的關係，質詢中甚至提及貪污的問題。林綺濤議員在一九八。年十一月十二日表示，政府在新 口岸撥出一幅二萬七千平方尺的大面積地段給一間公司，用 來發展澳門同廣州之間的氣墊船服務，實在很不相稱,很可能 被利用作其他用途。她認為這件事很嚴重，要求執行權提供有 關資料作研究。一九八一年四月七日，李安奴議員發言説，貪污之風近年 在本澳日益猖獗，政府制訂的施政條例往往受到干擾,例如高 層大廈原闢作停車場的用地竟然獲准作其他用途，住宅大廈 天臺的僭建建築物越來越多。諸如此類的問題,卻不見政府有 明確的解釋。他要求執行權回答下列問題：1.南灣街某酒樓地 下原擬作停車場的部份,為何會獲有關政府部門批准開設為 酒樓?2.聞説媽閣區兩幢新建的公務員宿舍質量欠佳,不符合 建築條例，為何仍獲工務廳收則批准入伙?3.鏡湖馬路某地盤 原祇獲批准興建五層住宅樓宇,為何最近卻獲准興建十五至 十七層的大廈？（五）在財政資源的運用上對執行權的批評一九七六年十一月二十五日，羅朗日議員質詢道,政府每 年支出七十四萬七千多元以收容乞丐和吸毒者，何以市面上 仍有那麽多乞丐？一九七七年八月十二日，黎祖智議員表示,對於公務員用 政府公費離澳公幹,有人曾彈劾浪費公帑，開支數目不明確。 希望政府將一九七五年至七七年的公務員出差情況,如有多32

少人出差?用去公款多少?作出一份報告，以便加以了解。同年十二月二十日，羅方志議員和顧德烈議員共同抨擊 政府官員浪費公帑。他們説,政府某些官員下班後，經常乘坐 政府撥給他們的專用汽車遊車河，浪費汽油。某些官員經常出 國，支出大筆交際費。有些高級官員不住政府宿舍，卻另租地 方或酒店居住，平均每月支出二十萬元，這是没有必要的。另 外，每個新官到埗,例必將全部或大部份傢俬變換，每次都支 出一筆傢俬費，十分浪費。一九八。年十二月十九日，李安奴議員指責説，澳門電臺 個別職員的薪酬竟然比總督還要高，從而要求執行權提供有 關資料。他在一九八一年二月十七日繼續批評説，該臺的個別 人員在澳門的收入比在葡國時高出一倍以上,甚至高於葡國 總統,而且還有房子、汽車甚至廁紙的供應。李安奴在一九八二年五月十日又指出，政府計劃在摩囉 園建濾水廠，何以澳門建費要六千五百萬元，而香港祇需一千 一百萬元。最近政府又説建費須分兩期，共達一億零八百萬 元，越講越多，實令人費解,希望執行權作出解釋。同一日，華 年達議員發言稱,政府聘請的外來技術人員中，有的並不理 想,而且有些没有必要聘請技術人員的部門亦實行該種聘請, 這些現象都會導致政府財政上的浪費。(六)在公務員待遇問題上的批評及建議(1)公務員的居住待遇問題一九七七年,羅朗日議員認為，目前公務員居住政府住宅 收費不一，有的要交薪金的百分之三至六，有的不但不需要交 租，還免費使用傢俬及設備，這實在不公平。一九八一年二月二十四日，華年達議員表示,政府準備購 置一千多個單位，供公務員作宿舍，但其中祇有一些小單位在33

短期內可分配,較大的單位要兩年後才落成。既然不能馬上解 決，而政府又擁有地段，何不由政府自行興建?他要求執行權 提供公務員宿舍開投方案的副本。歐若堅議員在同年十二月 二十八日建議説,政府應以租購方式資助公務員購置住宅,解 決公務員的居住問題。⑵退休公務員待遇問題馬丁士議員在一九八。年十二月十六日發言説,退休公 務員的醫療待遇與現役公務員有級別上的差異，他要求執行 權注意此問題。一九八一年二月二十四日，歐若堅議員以生活費用日高 為理由，要求重新調整退休公務員的退休金，並聯同馬丁士要 求執行權提供下列資料:1.一九三五年以後退休公務員名單 及退休金總額。2.一九五七年修訂退休金條例後所發的退休 金為多少?3.按現行退休條例處理的退休公務員名單。(3)其他問題一九八。年十二月十七日，歐若堅議員和李德勛議員均 提出，由於生活指數的提高，有必要設立公務員消費合作社, 作為公務員的一項福利。李德勛在一九八一年四月七日就此 問題進一步建議説，合作社可以低於市價的價格向現職及退 休公務員提供糧副食品和日用品，以照顧低薪公務員。一九八一年十一月三十日，歐若堅抨擊執行權在填補公 務員空缺，特別是中級公務員的空缺時,未有讓本澳的公務員 獲得晉昇，而是向葡國招募。(七)對澳門電力有限公司的批評葡籍選任議員對電力公司的種種質詢或批評，大體上包 括了上述六個範圍的質詢或批評在內，祇不過將之集中在一 個固定的對象之上。34

一九七七年十一月二十二日，羅朗日議員説，李安道總督 曾説過要改善澳門的電力問題，但仍未見兌現,立法會應對之 加以催促。一九七九年九月十日，顧德烈議員發言力促執行權整頓 電力公司。他表示，電力公司本身的行政存在極大的問題，收 支不平衡,政府宜採取緊急措施,如重組行政機構，更改工作 標準,整頓內部稽查、抄錶等部門。此外，亦應檢討收費。同一 日，費文安議員亦批評説,電力公司於一九七四年就曾向大西 洋銀行貸款二千萬元，用以促成路環九澳新發電廠的建設，但 該公司並未能在合約期限內如期償還貸款，從而政府按照合 約規定接管電力公司。為了挽救陷於崩潰的經濟狀況,現時接 管後的電力公司仍需向葡國海外銀行貸款二千六百萬元。因 此,可以説電力公司是最不成功機構的典型。一九八一年四月二日，華年達議員猛烈抨擊電力公司。他 説，自從一九七九年九月澳門政府接管電力公司之後，居民都 寄予很大希望，然而，一年多以來，政府仍未能採取積極的措 施改善供電問題，且又虧蝕了二千五百萬元。電力公司在行政 預算方面，曾提出達二億元的龐大預算案，但至今仍未得到通 過和執行。目前該公司存在的很多問題,包括虧損問題在內有 何改善的方法，並没有具體的計劃。該公司表示“有可能”解 決,但這種不具體的答覆，祇能令人感到不滿和失望。從損益 表上，電力公司去年的負債達一千三百萬元，而政府對該公司 的財政支持，達一億零五百萬元，顯然，這些錢來自納稅人身 上。因此，電力公司需要向市民解釋下列問題:1.現時該公司 的財政、技術及行政方面的問題。2.政府有何措施去解決公司 的行政問題?3.哪一方面的人士能支持公司的損失?4.有關計 劃和措施，在八。年到八一年能否實行?5.哪方面的人士將可35

支持公司的龐大投資?此外，華年達又提到,電力公司核數師 在核數時,發現近期公司的財政收支中有三十五萬元不明去 向的支出。他指出，三十五萬元在電力公司一塌糊塗的賬目中 祇是滄海一粟，為了避免以後有同類事件發生,電力公司行政 委員會應作出解釋。他同時要求該公司將七九年的年結和八 〇年的資產負債表提交給立法會審查。華年達在一九八二年一月二十二日繼續指責説，根據電 力公司提供的資料,到一九八一年底,該公司的資本幾乎等於 零。政府無限制支持電力公司，實際上是由納稅人來負擔該公 司經營管理不善所造成的惡果，政府參與該公司的管理，就應 向居民負責。他同時向執行權申請多項有關電力公司的資料。同年四月二日，李安奴議員要求執行權提供電力公司行 政委員的合約副本。六月五日，他詢問高斯達總督，執行權如 何解決電力公司的貪污問題。同樣地，費文安議員在六月七日 亦向身兼電力公司行政委員會副主席的計劃設備暨建設政務 司馬文佳諮詢電力公司的貪污問題。六月十四日，李安奴建議説，電力公司可向世界招標，由 私人經營，政府不應參與其中。而宋玉生主席也在十二月十三 日向馬文佳政務司詢問道，政府參與電力公司的內政已有三 年，何時才會改變這種情況呢？一九八三年十一月二十九日，李安奴質詢道，一九八一年 電力公司曾購入價值五千萬元的渦輪發電機，為何没有安装? 其次，電力公司為何未能按照有關合約及早接駁中國同澳門 之間的輸電網，以使中國的電力輸來澳門?該兩項疑點是否説 明電力公司的行政出現問題？在轉入觀察葡籍選任議員以外的其他議員在類似場合所 發表意見的特點之前，我們先嘗試將華籍議員吳榮恪對電力36

公司的批評,與上述葡籍選任議員的批評比較一下 。一九八二年六月七日，吳榮恪批評説，自從一九七三年以 來，電力公司的財政、行政及管理,完全未有絲毫進展，反而越 辦越差。居民清楚記得,多年來，公司發表之報告都説困難祇 是目前的，如有錢便可解決。公司在七六、七七年間，透過政府 硬性要出口商、廠商、銀行、建築商等增加投資，但迄至目前， 公司不但仍無改善，反而負債增至六億多元，而新的行政委員 會是否能真有辦法醫好這病人?要多少錢才行?不過,他同時 又説:“我對新行政委員會的能力並無疑問。”一九八三年十一月二十九日，吳榮恪就政府將把電力公 司改組成為公私合營企業的可行性，向執行權提出質詢説，其 一，縱然政府將來成為最大的股東，但政府將資金撥入該投 資，對其他投資計劃有没有影響呢?其二，政府有無計劃收回 電力公司的所有欠債?其三，由政府參與投資的新電力公司如 果需經長時間才能盈利，消費者是否會間接多付電費?不過, 他同時又指出，政府改變電力公司經營方式的計劃必定經過 長時間的考慮，我們有信心讓政府推行其經營方法。一九八四年一月四日，吳榮恪就高斯達總督在一九八三 年十一月提出的電力政策報告發表意見説，雖然在理論上政 府的電力政策仍有不妥之處，但由於電力公司的虧蝕及債務 較大，到目前為止，這個經政府長期研究而訂出的挽救辦法, 是無辦法之中最好的辦法。吳榮恪上述這些在批評中夾帶着對執行權較為温和及以 至認同的態度，在葡籍選任議員那裏是絶少出現的。事實上， 非葡籍選任議員所關注的領域,在側重點方面與葡籍選任議 員亦有相當之差異，那主要是,這些領域都不大直接涉及政府 的行政及人事上的問題，而有關的批評亦較為温和。這些領域37

是:(一)教育與文化申齊士議員和馬萬祺議員在一九八一年十二月二十九日 提議，因澳門與中國接近，政府有必要向各階層人士及公務員 推廣學習普通話;至於青少年康樂活動亦應加強，因澳門的康 樂設施少，青少年活動少,他們容易學壞，染上不良風氣。一九八。年十二月十八日，鄺秉仁議員就教育問題發表 意見。他認為,政府對教育事業之重視程度，與世界各地以至 鄰近地區比較，似乎相距甚遠。目前本澳師資缺乏，甚至官立 學校亦然,而私立不牟利學校，由於經費不足，教師待遇微薄, 師資尤其缺乏。這種現象使本地區的教育事業存在着嚴重危 機,而且更因人才外流及教育水準之低落,對本地區的發展前 途產生深遠的影響。因此，發展本地區的教育，加強扶助私立 學校及不牟利學校，已是一個急不容緩的問題。另方面，由於 通貨膨脹及生活指數高漲，學校被迫不斷提高學費，現行扶助 不牟利學校的分級津貼制度已顯得不合事宜，甚至没有意義, 因大多數收費低廉的學校，已因學費的增加而降級，從而使政 府津貼在無形中減少，所以建議將原分級制度取消，實行劃一 津貼，並增加津貼款額,以符實際。再者,津貼之款項均於一個 學期結束後很遲才支付給各學校，尤其是各校在每一學期開 始時，已根據學生的申請而先行簽出學習補助金，但事隔半年 後政府的補助款項才發出，這使校方在發出之金額及人數安 排上難以掌握，故希望政府今後能盡早分發該款項。最後,為 了維護教師的尊嚴,鼓勵有學之士從事教育工作，建議豁免私 立不牟利學校教師繳納職業稅。一九八二年四月二日，鄺秉仁又提出，目前澳門人口不斷 增多,而學校不但未增設,反之，不少私立學校停辦，現存的不38

牟利私校亦因經濟、校舍及師資等困難無法解決而未能擴班, 以致學位不足。政府應重視此實際情況,加強資助私校，設法 增建校舍;而政府發出之津貼、獎學金和助學金,除發給幼稚 園、小學、中學及專科或職業學校之外,還應發給澳門現有唯 一的一所大學— 東亞大學。鄺秉仁續於一九八三年七月十一日引用一份刊物的資 料，再次促請政府重視澳門的教育事業,增加對不牟利私校的 津貼，減輕學生家長的負擔。(一)醫療、社會福利與居民生活馬萬祺議員在一九八一年三月三十一日表示，澳門有需 要增加有癌症檢查的醫院機構,相信這對澳門及東南亞地區 的人士都會方便。同時對瘋狗症亦應加以重視。十二月二十八 日，他詢問執行權道，過去政府每月祇對鏡湖醫院資助一萬八 千元，而該院每月支出達一百萬元以上，一九八二年的資助是 否會增加？馬萬祺在一九八二年七月二十日強調制訂勞工法例急不 容緩。他説，日前建築地盤山泥傾瀉活埋一工人，因未有勞工 法例保障，賠償方面没有標準，這對勞工是欠公允的。因此有 必要盡快制訂勞工法例。一九八一年十二月二十八日，彭彼得議員指出，隨着本澳 車輛的增加,交通意外亦增加了，故應規定所有車輛均須購買 第三者保險,因為一些交通意外的傷者得不到醫療或賠償，其 遭遇是十分慘的。一九八三年三月十五日，吳榮恪議員批評澳門自來水公 司實行水費加價。他指出,公共事業對澳門居民有着直接的關 係，雖然最近自來水公司已着手改善各項供水服務，但至目 前,其改善的程度與應有水準的距離還很遠，目前的供水仍經39

常出現黃泥水，而且水壓也不十分足夠,在這種情況下，自來 水公司申請大幅度的加價，是不合時宜的。安娜•彼莉絲議員在一九八一年一月十九日呼籲政府幫 助弱能人士。她指出，國際上超過四億的弱能人士亟待援助 ， 世界各國在聯合國號召下紛紛行動，對弱能人士給予援助。然 而澳門至今仍未有一個關於弱能人士的正確統計數字，除了 個別教會做過一些工作之外,有關的援助並未理想。為此,她 呼籲政府設立傷殘人士康復中心，為傷殘人士解決治療及康 復的困難。(三)要求政府保障私人工商業的利益(1)對妨礙建築業發展的有關政策的批許馬萬祺議員與崔德祺議員在一九八一年十二月二十九日 就政府的“保護文物”政策發表意見。馬萬祺稱,每個地區都有 其歷史文物應該保留的，澳門的觀音堂、媽祖閣、大三巴牌坊 及大砲臺等，都有歷史價值，但有的並不重要的、私人的及陳 舊的建築物是否需要保護,就要檢討一下。不應及不值得保存 的就毋需保留，以免對社會發展構成障礙。崔德祺則表示，位於荷蘭園馬路塔石球場對面的多幢樓 宇，本屬政府仁慈堂的物業,原由他擁有的一間公司購置，並 已簽訂合約，見證人是民政廳長及當時的市政廳長歐若堅。但 簽約後，政府卻要保留，一直拖下來，至今未有合理解決，先後 達十年之久。當時，他那間公司已支付了數十萬元，亦損失了 利息，但由於仁慈堂是慈善機構，他的公司才没有追究，祇是 等待,但到現在仍未有下文。最近聽行政政務司解釋,對於一 些劃為文物保護範圍的建築物將會合理處理,不會損害私人 利益，因此本人希望上述事件能早日解決。他又認為，為了保 存文物而傷害到商人的經營，似乎不大合理，希望政府今後重40

視這種情況，一定要同有關的業主進行充分的協商。澳門有的 建築物確實需要研究是否值得保留,如板樟堂一間理髮店,祇 是一座普通樓宇，又是危樓,但亦列入文物保管,實在説不通。 我希望文物保護政策不要妨礙澳門建築業的發展及市容的改 善。澳門在保留舊文物的同時，應發展新時代之城市。馬萬祺在同一日還就中華總商會大廈的重建以及在新馬 路興建新樓宇的問題，向執行權提出婉轉的批評。他説，商會 是澳門工商業的一個大團體，歷史較長，會址建築物較舊，目 前這地方已遠遠不能適應發展的需要,但雖經很多熱心人士 捐錢出來，仍遲遲未能實行改建,原因是政府起初將該址列為 要保存之文物，後來又認為此區域不適宜建高層大廈,從而改 建的圖則已向政府呈遞了年多時間，仍未獲得批准。世界許多 地區的總商會都是很堂皇的,但澳門商會祇得三層高,實在看 起來很失禮。其次，關於新馬路，這地帶仍不失為繁榮的地方, 但現時那裏的樓宇被拆掉後卻因政府的文物保護政策而未能 重建較多層的樓宇。其實,位於該馬路的國際酒店和中央酒店 都是高層大廈，為何其他地段就不能興建高層大廈呢?究竟保 護文物的標準是甚麽？而且，以中國國貨公司為例，該公司之 原建築物在拆卸時，工務廳認為祇要將門面改為圓拱形並帶 有葡國建築風格即可重新入則興建，但人則至今已近兩年,仍 無結果。他認為,政府應優先解決那些已經空置的及工務廳曾 作過批准重建的承諾的地段。一九八三年七月十三日，馬萬祺繼續批評説，建築業是澳 門經濟的一大支柱，但政府工務部門的人員卻不切實際地祗 追求都市美感，忘記澳門的特殊環境。如中華總商會計劃改建 十三層大廈，在五年前已入則，但工務運輸司硬是不批。還有 新馬路中國國貨公司已拆卸多時，誠興銀行大廈地盤已變成41

廢墟，此外中華總商會附屬的南灣八角亭閲書報室亦計劃改 建，但工務運輸司就是不批出這幾處地段的改建圖則，因此， 希望新任的計劃設備暨建設政務司和工務運輸司長早日解決 這些問題。與此同時，馬萬祺則讚揚政府經濟部門對澳門出口貿易 的貢獻。他指出，澳門的出口貿易雖仍受世界經濟衰退的影 響，但今(八三)年首五個月的出口總值比去年同期增長百分 之十五,這是本澳廠商、出口商與經濟協調政務司、經濟司人 員共同努力的結果。澳門的工業發展不是一朝一夕的，而是經 過不斷的努力改善，使生產逐步走向現代化，這與經濟協調政 務司高樹培博士的真心真意尋求發展，不斷給予支持、扶助分 不開的。(2)促政府協助發展澳門工商業一九七八年十二月執行權提交立法會討論的下一年度行 政總方針之中，提出政府設立的工商業發展基金會將切實工 作，除發展與其他國家的貿易外,更會加強與葡國及非洲葡語 國家的貿易。而曹其真議員則強調説，上述開展工商業發展基 金的活動一定要付諸實踐。一九八一年十二月二十九日，吳榮恪議員建議政府在外 國宣傳澳門的旅遊業時,應順便宣傳澳門的工業。他在一九八 二年十二月十三日又建議説，政府應設出口補貼，及實行出口 押匯的免息或低息，以協助本澳商人開拓拉美、澳洲、阿拉伯 及非洲的新市場，增強出口競爭力。(3)政府有關制度應便利工商業吳榮恪在一九八二年一月二十二日批評説,經濟廳最近 的一些措施越來越繁瑣，對商人遞交的有關書信及文件，一定 要用禀紙書寫及經過檢驗筆迹,但事實上有關法例並無這樣42

的規定。他在同年四月二日再次批評經濟廳，指該廳訂立的設 廠條例過於繁瑣，要求簡化。他説，商人由買廠到領得工業牌 照,起碼花三到四個月，以一間玩具廠為例，一萬平方呎廠房 運機器設備共投資三百萬元，被凍結三至四個月，光利息就蝕 去幾十萬元，因此希望修改設廠條例，簡化手續，以吸引更多 人來澳投資。一九八二年十二月，立法會收到一核數師的來函,該函指 出，核數師樓對各大公司的結算的稽核多集中在二、三月，因 此建議將財政司規定的每年查賬期限由三月底延至六月三十 日，而提交賬目給財政司的日期則延至七月底。吳榮恪進一步 建議説，可分在三月底或九月底報稅，任由商人選擇,這對商 人及政府均有好處。此外,亦有議員提出,制訂勞工法應注意維護工商業的利 益。一九八一年十二月二十八日，彭彼得議員説,我們廠商不 反對訂立勞工法,但制訂時要了解澳門的工業發展情況和過 程。港澳有相同之處,就是均無天然資源;但也有不同之處，澳 門缺乏港口、先進的國際通訊設備和現代化的裝卸，加上水電 供應不理想，收費昂貴，管理人員不足,澳門辦工業比香港更 困難。澳門工業目前能有所發展，主要是廠地投資較廉,勞動 力資源充裕,而且被列為落後地區，能爭取到較有利的紡織品 配額。因此在制訂勞工法時，應實事求是，不應抄襲外地或國 際勞工法例,應聽取勞資雙方的意見現在我們可以對第二章作一小結。在這一章,透過大量資 料的引證，我們得以確認,在立法會與執行權的對立關係中， 葡籍選任議員是執行權的主要對手。此一確認,我們主要是通 過將葡籍選任議員同其他議員的意向的比較分析中得出來 的，那就是,當立法會的某些決定意味着同執行權發生重大分43

歧時，葡籍選任議員是產生這些決定的最具實質性的力量，而 其他議員則往往採取相反或棄權的立場。葡籍選任議員對執 行權施政方面的批評，主要集中在政府大規模的行政計劃、政 府機關的人事問題、政府資源的運用、政府與私人企業之間的 關係等問題上，這些問都較為明顯地涉及管治一個地區的行 政權力的尊嚴;另方面，其他議員所關注的，大都是非行政的 領域，如教育文化、社會福利和私人工商業利益等方面。此外, 葡籍選任議員在向執行權發表意見時,多取批評性及質詢性 的方式，用語也較為尖刻；而且往往向執行權索取有關的資 料，並要求執行權作出完滿的答覆。反之，其他議員，特別是華 籍議員在向執行權提出意見時,則多取建議性、諮詢性的方 式，用語亦較為含蓄、温和，有時還在提出批評時伴以某種對 執行權表示認同的態度，特別在批評略為尖鋭時尤其如此，這 種情況，在葡藉選任議員中幾乎從未出現過。44

第三章雙方對立的高級形式到目前為止，我們祇着重研究了立法會與執行權之間對 立關係的一般表現，這種研究在整體意義上還没有將對立分 成不同的層次，即是説,我們還須將對立的嚴重的一面— 祇 有這一面才構成“危機”— 作進一步獨立之研究。然而，這 “嚴重的一面”如果被僅僅理解為對立緊張程度的昇級，那麽 我們仍没有接近問題的核心。從以下的論證中，我們將看到， 在那些構成“危機”的對立中，對立的若干領域意義已逐漸消 失而成為純粹的政治鬥爭，從而，對立獲得了高級的形式。另 方面,這種純粹的政治鬥爭同時亦具有一種還原的性質，因為 此時鬥爭已是圍繞着澳門基本的政治制度來進行。至於已經作出的對葡藉選任議員的研究,在論證的邏輯 上也是一個必不可少的中間環節。我們將看到,當立法會與執 行權的關係趨向危機的時候，葡籍選任議員同執行權之間的 矛盾就更加明顯,而祇有研究了葡藉選任議員在一般的層次 上對執行權所持的立場之後，他們在那些高級形式的對立中 所扮演的角色，才變得可以理解。一以“專有職權”為焦點的鬥爭立法會與執行權的政治鬥爭— 這種鬥爭經常導致雙方 關係的危機— 通常表現為兩種形式：(1)立法會對執行權頒佈的有關法令予以追認；45

(2)總督代表執行權拒絶簽署及頒佈立法會通過/追認的 法律/法令。在前一種形式的場合，立法會是對立中主動的一方;而在 後一種形式的場合，主動的一方則是執行權。自一九七六年至一九八四年這八年中，立法會行使或部 份議員嘗試行使追認權的事件共有六次：一九七七年五月，立法會通過追認港務廳填補職缺的法 令；一九七七年十二月，立法會通過追認諮詢會辦事處的組 織法令；一九七八年三月，立法會通過追認若干政府機關人員團 體增設職位的法令；一九八二年二至三月，多名葡籍選任議員要求追認被高 斯達總督修改的衛生司內部章程，但立法會通過毋須追認；一九八二年十月，多名葡籍選任議員要求追認關於外聘 公務員待遇的法令,結果雙方各讓一步:執行權對該法令作出 符合那些議員意願的修改,而他們則把追認的要求撤銷；一九八四年一月，立法會通過追認三項法令：1.訂定有關 本地區總預算及公共會計之編製及執行，管理及業務賬目的 編製及公共行政方面財政業務的稽查規則。2.撤銷民政廳、澳 門及海島市行政局和路環行政分局，設立行政暨公職署。3.制 訂行政暨公職署章程。這些追認行動構成稍後立法會被解散 的誘因。另一方面，這八年中，執行權(以總督或護理總督為代表) 曾六次拒絶頒佈立法會通過/追認的法律/法令：一九七七年九月，李安道總督拒絶頒佈幸運博彩監察處 重組章程；46

一九七八年八月，護理總督羅作堅拒絶頒佈公務員超時 工作報酬法律；一九七九年二月，李安道總督拒絶頒佈衛生廳重組法律, 後經立法會覆議,該法律重新獲得通過 ；一九八。年七月，伊芝迪總督拒絶頒佈地方自治機構法 律；一九八二年十月，高斯達總督拒絶頒佈調整公務員的薪 酬、退休金及血卩金法律；一九八四年二月，高斯達總督拒絶頒佈立法會追認的有 關總預算及政府機關重組等三項法令（即上述一九八四年一 月立法會通過追認的三項法令）。饒有意味的是，一九八四年發生的事件，是八年中唯一一 次在同一立法事項方面，同時出現立法會追認及執行權拒絶 頒佈這兩種情況。這一事件使立法會與執行權之間關係的危 機達致最嚴重的後果— 立法會被解散。立法會所有追認行動的理由，都是認為執行權制訂的有 關法令涉及立法會的專有職權。反過來,執行權不將其制訂的 有關法令提交立法會通過而自行頒佈，則顯然表明，執行權認 為這些法令並非涉及立法會的專有職權，而是執行權與立法 會雙方共有的職權。而執行權拒絶頒佈立法會通過的有關法律，亦有部份理 由為,這些法律的制訂不屬於立法會的專有職權，甚至不屬於 立法會的一般職權。因此，以專有職權為重心的立法職權問題，就成為上述 “追認”及“拒絶頒佈”兩種鬥爭形式的焦點。下面，我們就對此 進行分析。首先觀察立法會所追認的法令的性質。47

一九七七年五月追認的港務廳填補職缺法令，涉及該廳 是否有權直接招聘人員擔任有空缺的職位 ；一九七七年十二月追認的諮詢會辦事處組織法令，涉及 澳門政府諮詢會辦事處的任職人員人數、職位及薪俸級別；一九七八年三月追認的若干政府機關人員團體增設職位 的法令，涉及立法會秘書處、政府印刷局、教育廳、體育委員會 及澳門國立圖書館等機關的人員職位（連薪級）的修訂；一九八二年二月，葡籍選任議員歐若堅、華年達、林綺濤、 李安奴、費文安、馬丁士及李德勛等七人要求追認的衛生司內 部章程修訂法令,涉及政府醫院管理員及化驗師兩職位的學 歷資格，以及衛生司技術廳廳長兼仁伯爵醫院院長從事私人 應診的酬勞方式；一九八二年十月，葡籍選任議員歐若堅、李德勛、華年達、 李安奴、林綺濤及馬丁士要求追認的外聘公務員待遇法令，涉 及在澳工作的葡國公務員的薪酬、假期及福利等規定。一九八四年一月，立法會通過追認的三項法令，則涉及本 地區的總預算及政府財政事務,以及政府機關的重組。而政府 機關的重組，自然包括有關人員的職位和薪級等規定。上述這些被提出追認的法令，除一九八四年涉及預算案 及政府財政事務一項之外，全都同公務員的待遇有關。而所有 追認的基本理由，是為被追認的法令俱屬立法會的專有職權。在另一些法案的個別條文中，亦有被認為涉及這種專有 職權而導致被立法會删除的。例如：一九八三年五月七日，吸煙的預防及限制法案的第十條 在立法會表決時被通過予以刪除，該條主要內容為：“總督得被准許直接或間接加重對含有菸草的所有產品 及有關宣傳的稅項。”48

同年六月七日，立法會討論純利稅章程的修訂法案。該案 第二十三條規定，總督可通過法令訂定純利稅攤折的比率。葡 籍選任議員華年達和李德勛均認為此條屬立法會專有職權， 而另一葡籍選任議員歐若堅則建議將之刪除,此建議結果獲 得通過。這兩個例子涉及稅率的制訂。連同上述之追認事件，總的 來説，所有被立法會或部份議員— 葡籍選任議員一指為屬 於立法會專有職權的法令或個別法案之條文,可歸結為四種 內容：1. 關於公務員的職位與待遇；2 .關於政府的財政；3 .關於政府機關的撤銷及重組；4 .關於稅率的制訂。執行權曾就數項法令之被追認提出異議。一九七七年港 務廳填補職缺法令被追認時，李安道總督認為，該廳填補職 缺，祇是由於原有的職位出現空缺，需招聘人員填補,而並非 增設新的職位，故此執行權可獨立行使此種填補職缺之權力， 無須立法會追認。高斯達政府的行政政務司賈蓮德在一九八四年立法會追 認三法令時出席立法會會議，她鄭重聲明道，執行權頒佈三法 令絶非有意侵犯立法會的專有職權，而係由於對三法令所涉 及的內容,執行權與立法會均可行使立法權。這種“雙方共有權”的理由也為高斯達總督在一九八二年 拒絶頒佈公務員薪俸法律時使用過。當時立法會通過的法律 規定，總督必須在該年十二月三十一日之前，就增加公務員房 屋津貼的問題向立法會提出建議。後來高斯達在解釋他拒絶 頒佈該法律的理由時指出，公務員房屋津貼並不屬於薪酬性49

質,而且該項津貼亦非專門給予公務員團體內的人員，因此， 該事項應為執行權與立法會的共有權範圍，既然如此,立法會 就不應將總督有權立法之事項作出約束性的規定。在一些“拒絶頒佈”行動中，執行權所持的理由是,有關的 法律不僅不屬於立法會的專有職權，甚至也不是一般的職權。一九七八年,護理總督羅作堅致函立法會，表示拒絶頒佈 超時工作報酬法律。他説：“立法會斷言:'擬劃一公務人員的報酬'，而將保安部隊 工作人員包括在'不分類別的公務員'之內，對於立法會這個 意圖,本人産生疑問，因為憲法第二七。及二七一條，對公務 員制度訂有兩種不同的類別:公務員及政府工作人員。”“另一 方面，按照憲法第二七四條之規定，葡國武裝部隊是國家機 構,其組織及軍事化部隊的組織，在整個領土上是獨一無二 的。因此我們認為管制屬於該等部隊成員將來收取的此種報 酬（按：即超時工作報酬）的基本觀念，應為獨一無二。直至目 前,超時工作制度,葡國仍未伸展實施至武裝及軍事化部隊。”換言之，執行權認為立法會通過的該項法律乃涉及葡國 憲法的範圍，從而不屬於立法會的職權，因此不予頒佈。一九八二年九月立法會通過的公務員薪俸法律中，包括 增加天主教會傳教人員補助金的規定。而高斯達總督則認為, 根據一九五二年六月二十八日的葡國第四號部長法令，澳門 天主教傳教人員的補助金經主教建議及聽取總督意見後，得 由葡國海外部長決定將之修改,而現時葡國海外部長一職業 已撤銷，因而該項補助金之修改,祇能經澳門教區主教建議並 由總督在執行職務時予以決定。也就是説，立法會在天主教傳教人員補助金的問題上,並 無立法的職權。50

進而，我們就對立法會與執行權彼此所採取的對立行動 的依據進行分析。首先，立法會所持的“專有職權”之理由，是根據《澳門組 織章程》第三十一條。該條一款為“立法會的職權”，其E項寫 道：“設立公務員新階級或名稱，或修正已訂定該等階級的 表，以及訂定團體人員薪俸或其他報酬方式。”此乃立法會要求追認執行權一系列有關公務員職位及待 遇法令的根據；其I項寫道:“訂定總督得解散行政團體的條件。"此乃立法會要求追認一九八四年有關撤銷民政廳、澳門 及海島市行政局和路環行政分所法令的根據；其L項寫道:“訂定本地區稅收制度的要素及每項稅的徵 稅對象與稅率,以及訂定得給予稅務豁免與其他優待條件。"此乃立法會刪除上述一九八三年兩法案中有關總督決定 稅率條文的依據；其0項寫道:“於每年截至十二月十五日前，核准政府徵 收地區專有的收入及未來政費的支出，並對支出部門按照法 例或原已存在的合約而尚未訂定數目者，在有關許可條例內 訂定預算册應遵原則。”而一九八四年追認的三法令中，有關本地區總預算的四 一/八三/M號法令，顯然被認為涉及上述這一項。另外,根據《澳門組織章程》第三十一條二款的規定，上述 一款之E、I、L、O等項所指的事項,均屬立法會專有之權。該 章程第十四條二款則規定:"倘總督頒佈的法令係在立法許可 情況以外時，該等法令將須受（立法會）追認。”其次，執行權的“雙方共有權”之論,則主要是依據《澳門51

組織章程》第十三條一款，該款寫道：“總督行使立法權係通過法令，包括所有專屬於對本地區 有利事宜,而非共和國主權機構或立法會的範圍者。”而上述一九八二年公務員薪俸法律中房屋津貼之規定, 以及一九八四年立法會所追認的三法令,都被執行權視為“非 立法會的範圍者”。至於上述之超時工作報酬和天主教傳教人員補助金的問 題,執行權顯然認為立法會通過的有關法律同葡國法律有抵 觸，從而不予頒佈。其根據是《澳門組織章程》第四十一條一 款：“倘由共和國主權機構頒行的法例與澳門地區立法機構 頒行的法例有抵觸時，非涉及後者機構專有事項，應維持前 者，而行政當局及法院祇能執行前者。”由此可見，無論對立法會還是執行權任何一方來説，《澳 門組織章程》既是唯一的劍，也是唯一的盾。部份議員在一九七七年和一九八二年先後兩次要求對 《澳門組織章程》的有關條文，作重新修改或確定涵義,這些條 文正是涉及上述的兩種對立情況，即總督的“拒絶頒佈”行動 和立法會的追認行動。一九七七年李安道總督拒絶頒佈幸運博彩監察處重組章 程後，該法案被交回立法會重新討論。結果,在經過若干修改 之後獲得立法會超過三分之二的票數而重新通過。按照《澳門 組織章程》第四〇條二款之規定,當立法會有確實執行職務的 議員三分二的大多數肯定原先為總督拒絶頒佈的法律時，總 督不得拒絶頒佈。故此，執行權祇有將上述法律頒佈。但在經修改後的法律中，原來一律昇高一級的幸運博彩 監察處職員仍未獲得昇級，而須待兩年之後才作重訂，這樣，52

最後通過的法律就跟李安道總督原先有關該監察處職員之級 別不宜提昇的意見，基本上趨於一致。換言之,立法會儘管最 後仍以三分之二的票數通過該法律，並使執行權不得不給予 頒佈，但在提昇上述職員級別的問題上,立法會原有的願望卻 不能實現。於是,作為葡籍選任議員的立法會主席宋玉生和葡籍委 任議員馬義瑟，對《澳門組織章程》四。條二款提出異議。馬義 瑟認為，短期內不將《澳門組織章程》第四。條二款加以修改, 便會造成立法會長期受到澳督干預的局面。他又説，澳督拒絶 頒佈的法例,要有三分之二議員通過才不得拒絶頒佈,這樣的 規定連葡國憲法也没有，那是不合理的,而且太過份了。李德勛、林綺濤、費文安、歐若堅、馬丁士、華年達和李安 奴等七名葡籍選任議員，在一九八二年要求追認執行權頒佈 的衛生司章程修訂法令,但立法會卻以多數票通過無須作出 追認。從而,支持追認的葡籍選任議員費文安表示，他對《澳門 組織章程》第十四條二款所賦予立法會的權力產生疑問,倘不 能明確此一定義,他覺得身為議員留在立法會工作也失去意 義，他會重新考慮是否繼續擔任議員。支持費文安建議的宋玉 生主席認為，使全體議員能明確了解該條文的定義，是十分重 要的。《澳門組織章程》第十四條二款寫道:“倘總督頒佈的法令 係在立法許可情況以外時,該等法令將須受追認，在頒佈後最 初五次會議內未有經六名議員申請須受立法會審核，即作為 已被批准。”後來，費文安提出一項建議交立法會表決。結果獲得多數 票通過。該建議為上述十四條二款之釋義，是為:當有追認情 況出現時，立法會可以產生三個結果：1.普通追認。2.拒絶追53

認（即推翻該法令）。3.追認，但經修改。這三個結果顯然有利於立法會行使追認的權力。其中最 重要的，乃明確規定立法會可以推翻執行權頒佈的法令，另方 面則排除了一種可能的結果，即立法會否決追認的建議並讓 執行權自行頒佈有關的法令，一如在衛生司章程修訂法令問 題上所出現過的情況那樣。在下一節，我們將看到，雙方在《澳門組織章程》上的對 立，已不限於立法職權的範圍，而是提高到完全的政治鬥爭的 層次。二立法會與執行權的政治鬥爭— 關於《澳門 組織章程》的修改一九八四年第二屆立法會宣告解散後，作為葡籍選任議 員的立法會主席宋玉生向葡國傳播界説道：“事實上,總督擁有差不多全部的權力。根據《澳門組織章 程》規定，總督擁有全部的執行權力，除了法庭之外，總督代表 一切主權機構，而且擁有部份的立法權,……有需要強調，各 個政務司純是總督的代表，他們由總督選出並向總統建議委 任。甚至平政院的委員亦已轉由總督委任，並屬總督信任的人 士。……祇是立法的任務被分擔,但分擔該任務的機構即立法 會的部份議員係由總督本人委任。如今立法會經已解散，總督 成為絶對的主宰，擁有一切的權力。"而那邊廂,高斯達總督則表示,總督在任何範圍都没有專 有職權，而立法會卻擁有極大範圍的專有職權。八年來，立法 會都透過對《澳門組織章程》中屬於它的權力作任意擴大的解 釋，將屬於總督的職權歸為己有，以致目前總督幾乎無範圍可54

管理,這就是實況。高斯達又説,一九八。年首屆立法會會期完結前，也曾發 生過嚴重的衝突，原因是當時葡籍議員曾企圖修改《澳門組織 章程》，但當時由於接近會期的完結，因此没有導致立法會的 解散。《澳門組織章程》經葡萄牙革命委員會審議及通過後，由 葡萄牙總統高美士頒行於一九七六年二月十日。它是澳門的 基本法。一九八。年發生的關於修改《澳門組織章程》的一場 爭論，不僅涉及立法會與執行權的權力分配，還涉及澳門地區 的基本政治制度。宋玉生主席在一九七七年八月九日透露説，立法會的“憲 法、法律、自由及保障事務委員會”正在對《澳門組織章程》進 行檢討，以便在本屆立法會會期結束前，將立法會通過的《澳 門組織章程》修改方案呈交葡國國會討論。一九七九年一月九日，李安道總督指出，第一屆立法會的 會期尚餘一年⑤,在該年內,檢討《澳門組織章程》並對之發表 意見,是立法會的重要任務之一。《澳門組織章程》第七十五條規定:"為使澳門地區的市民 得到更良好的代表性，在首期會議立法會須行使本章程第三 一條T項所賦予之權，對其本身的組織及議員的指出發表意 見。”而該章程第三一條T項寫道：“對本地區組織章程發表意 見及建議修改。”因此，當時立法會為作出《澳門組織章程》的 修改建議作準備,以及執行權對該建議的催促，都是來自同一 的法律根據，儘管雙方存在的鴻溝待有關的修改內容公開之 時才顯得如此巨大。有迹象顯示,雖然對《澳門組織章程》提出修改建議屬立 法會的職權，但執行權並無意在這件事情上扮演一個局外人55

或是無關重要的旁觀者的角色。伊芝迪總督在一九七九年五 月承認立法會與執行權之間確是存在着不協調的微妙情況， 他認為,那主要是《澳門組織章程》的部份條文造成的,既然有 些東西定得不明確，那麽，就可能造成權限的衝突，雖然有時 極力避免，但再小心也免不了。不過，由於組織章程是第一個 文件，祇有經過三年實踐才看到有甚麽不足之處。他相信，立 法會和執行權都知道組織章程哪些規定可能引起彼此的衝 突。祇有取消這些條款，才能消除衝突的源泉。一九八。年二 月二十八日，他在擔任總督一週年時對葡新社記者説，雖然對 《澳門組織章程》的修改工作屬澳門立法會及葡國國會的職 權，但澳門總督的意見亦需聽取。不知是否為了回應伊芝迪總督的這番表示，宋玉生主席 在同年五月二十七日看來不無含意地説:“按現行《澳門組織 章程》第卅一條T項規定,立法會是完全有權討論修改《澳門 組織章程》的。而且在三月十八日已向澳督提出諮詢,當最後 修訂草案擬就後，亦曾連同一封公函送交澳督。但澳督未有提 出意見，似乎澳督對這項事置身度外。……修改《澳門組織章 程》純粹是立法會的職權，澳督不想干預。”不管怎樣，修改《澳門組織章程》這個行動的勢所必然（儘 管後來因出現尖鋭的對立而使修改未能實現）,畢竟產生了一 個後果，那就是立法會議員的任期由原來的三年增加為四年。 可以説，那是對《澳門組織章程》唯一的修改。一九七九年年 中，首屆立法會議員之任期即將結束，眼看無法按照《澳門組 織章程》的規定，在該任期完結前提出修改《澳門組織章程》的 建議，因此，唯一可行的方法就是延長議員的任期，以便該項 修改得以依章完成，從而，乃有三年任期增為四年的結果。重要的是，這個結果卻戲劇性地為未來的激烈爭論提供56

了一個廣闊的時間舞臺。在立法會首屆會期新增的一年中，大 部份時間都為該場爭論所支配。立法會修改《澳門組織章程》的工作由一小組來進行，成 員為葡籍選任議員宋玉生、費文安、黎祖智，以及葡籍委任議 員馬義瑟。一九八〇年三月十八日，立法會首次討論該小組的 工作成果— 修改《澳門組織章程》的法律草案（以下簡稱草 案），而有關的爭論,亦隨之開始。對《澳門組織章程》修改的焦點— 執行權與立法會的權 力分配問題的分析,我們將分成兩個部份來進行:其一 ，分析 在該問題上的主要爭論;其二，分析該等權力在《澳門組織章 程》（以下簡稱原章程）和草案之間的前後變化。關於執行權與立法會的權力分配的爭論,有以下幾個方 面：（-）關於總督行政權力的問題澳門政府社會工作處處長、葡籍委任議員安娜•彼莉絲 在批評草案時説,過去，總督有權自行制訂法令，但按照草案, 將來法令的制訂雖允許總督參與，但如非所有政務司一起簽 署則不能生效。如此，總督幾乎全無權力可言。安娜•彼莉絲的指謫，看來跟草案與原章程在總督行政 權力的規定的前後變化有關。原章程規定,總督擁有全部行政權及一定的立法權,而政 務司僅是總督行使行政權的協助者;草案則將該兩項權力改 為由地區政府擁有，雖然總督兼任地區政府主席，但所有由地 區政府頒佈的法令，都必須經包括政府主席及各政務司在內 的所有地區政府成員簽署。但宋玉生主席則認為，在原章程中，總督權力委實過大, 而且政務司擁有受委托的職權，以協助總督，行政實權則集於57

總督一身。由於政務司的職權不是本身所有而由授權而來,因 此，總督就有權取回該等職權，並由自已行使，這樣，就會導致 無實權的政務司在行使職權時不負責任。草案的優點就在於 避免權力過份集中於總督，規定政務司對各自行使的職權負 責,總的責任由總督來負，這樣就能提高政府的行政效率。宋 玉生明確地説，修改章程的主要目的，正是為了不使行政權力 集中在一人身上。在原章程中,一方面,總督與政府結為一體，總督直接代 表及行使政府的權力;另一方面,總督由葡國總統任免及授予 職權，並擔任葡國主權機構在澳門地區的代表，在政治上向葡 國總統負責。宋玉生據此認為，既然總督是葡國主權機構的代 表，又經葡國總統委任，他就應祇需向葡國方面負責,並同本 地區政府分開，其地位也不應在地區政府之上。宋玉生又指出，全面性的政府行政任務極為繁重，若由總 督一人來執行，就難以有效率地完成，因此，草案祇將那些很 難由總督行使的權力削減，因為總督行使這些權力,會影響政 府行政工作的效率,並使總督的聲譽受損。在草案中,總督將 以地區政府主席的身份主持政府,但他本身不是政府,這就避 免他過份捲入一般的行政事務中，從而維持他在澳門的崇高 形象。除了將總督與政府分開之外，草案還將原章程中附屬於 總督的諮詢會予以撤銷,並將原屬諮詢會的功能轉交給有約 束性的政府成員全體會議。宋玉生説，在原章程中，雖然總督 係由諮詢會協助工作,但聽取諮詢會意見祇限於某些問題,而 諮詢會的意見不是一定要執行的。馬義瑟議員亦認為，由於諮 詢會就本地區的行政問題向總督提出的意見並無約束性，從 而，各諮詢委員就可以對所提的意見不負個人的責任。58

當時在任總督伊芝迪則對草案有關總督權力的新規定， 明確表示異議。他説，在草案中,總督一方面身兼葡國主權機 構的代表及澳門地區政府主席，因而負有很大的責任,但另一 方面，總督卻不能參與政府,他缺乏可以用作行動的方法，亦 没有職權來糾正他所察覺的政府行政上的錯誤，這跟他所負 的重大責任是不相稱的。市政廳長申道恕反對撤銷諮詢會。他認為諮詢會並非一 個服從於總督權力的機構，因為它的成員分別由選舉和委任 產生,是政府聽取民意的一個機構，而諮詢會的作用是政府成 員全體會議所代替不了的。草案的支持者進一步申辯説，不應對草案增加總督權力 的部份視而不見。宋玉生指出，草案除了對總督在原章程中擁 有的部份權力加以保留並有一個較清楚的定義之外，尚且給 予總督新的權力。宋玉生所指保留總督原有權力且給予清楚定義的情況， 當是如下：原章程第三條一款：“除法院外，共和國在本地區的主權 機構係由總督為代表。”草案第三條：“除法院外，共和國主權 機構，在本地區由總督代表之。”原章程第八條：“在公務員的職位上，總督的階級相當於 共和國政府的部長。”草案第七條：“在公職方面，總督的職級 與共和國政府部長級相同。”原章程第一二條一、二款：“有關本地區對外安全事宜的 權屬於共和國總統。”“上款所訂定的權得予委托。”草案第七 條：“關於本地區的防衛事宜屬於總統之權，而總統得將該權 授予總督。”宋玉生所指草案給予總督新的權力，當是如下：59

草案第十九條賦予總督若干項“專有職權”，而在原章程 中,並無明文規定總督擁有此等權力。草案第十一條賦予總督若干特權之規定亦為原章程所 無，其中該條一款寫道：“總督在本地區任何官員席次上居首席，並在其所參加的 任何官方慶典或儀式上負主持之責。但倘有總統或共和國議 會主席、總理或最高法院院長在場時除外。”但按照葡籍委任議員、社會工作處處長安娜•彼莉絲的 批評，總督在原章程所擁有的實權都在草案中被剥奪，而所謂 給予總督新的權力，一如上款內容所指者，祇是虛權而非實 權。（二）關於總督與立法會之間權力關係的問題伊芝迪總督認為,按照草案制訂的制度,立法會有極廣泛 的權力限制地區政府，特別是限制總督的權力。但馬義瑟議員 則表示，目前全世界政府最好的制度都是分權制度，而非中世 紀推行的權力集中制度。如果認為分權制度是將立法會的地 位提高，那是一種誤解。草案所顯示的分權制度，是使總督與 立法會互相依賴,而並非使立法會的權力大於總督。馬義瑟對總督任期問題的看法，包含着他對分權問題的 理解。根據草案，總督由葡國總統委任，任期四年,但祇能續任 一期，且事先須取得立法會的有利意見。這些規定均為原章程 所無。馬義瑟解釋説,如果對總督的任期不作限制,總統就能 令總督續任超過一個或以上的任期而不須考慮立法會的意 見。安娜•彼莉絲質問道，政務司到底要立法會信任，還是需 要總督信任而又能協助他施政呢?這質問顯然同原章程與草 案以下的先後變化有關：60

原章程第十六條規定:政務司由總督授予職權，並有責任 執行總督透過訓令所委托的實施權。草案則規定:總督委任政 務司之前，須徵詢立法會的意見,而立法會擁有通過對地區政 府工作方針的反對動議並導致部份或全體政務司辭職的權 力。伊芝迪總督也認為,若政務司由總督挑選，就祇有總督有 權指出他們是否符合他對他們的信心。馬義瑟議員申辯説，對政務司使用權力,立法會並不比總 督更強有力。他指出，按照草案,總督可隨時全部革除各政務 司的職務，但立法會彈劾政務司卻有期限及次數的限制，而 且，當全體政務司因立法會的彈劾而兩次辭職時，立法會亦要 自動解散。如此，怎能説立法會的權力大於總督呢？與此同時,草案的支持者還認為，既然修章的目的是不使 權力集中在一個人身上，那麽，對總督及執行權實行監察是必 要的。宋玉生主席説，他不希望執行權不受任何監督及管制， 而希望有機構監察它的行為。費文安議員表示，在草案中，監 視地方行政之權是總督,但執行權無人監視是不可能的,而葡 國則山長水遠，很難監視執行權的活動，因此，一定要在澳門 設一個監視執行權的機構，立法會是民選的，應可作為這樣的 一個機構。費文安所指總督對地方行政監察之權，大概主要是指草 案規定的總督主掌地區政府及任免其成員的權力。另方面，草 案亦明確賦予立法會對總督及地區政府的監察權。但反對者顯然認為，立法會權力大於總督,並不止於擁有 對總督的監察權。草案規定，立法會擁有通過對地區政府整體工作方針的 反對動議之權，而該項動議一經通過，即導致地區政府總辭。61

財政司馬樹道説:“如果立法會罷免了政府，澳督孤零零 一個人，更是無能為力。"安娜•彼莉絲處長進一步質問道： “當地區政府被立法會彈劾倒臺時，作為地區政府主席的總督 處於甚麽地位呢?有人説,批評政府,但不批評總督，但是總督 是地區政府主席，這又如何解釋呢?豈有因為總督是本地區最 高當局而不受觸動之理?按照現行組織章程,立法會早已有省 察總督及對政府投不信任票的權力，為甚麽不這樣做呢? ”她 所説的原章程之規定，是指第三十一條載有的立法會兩項專 有職權：“省察總督或政府的行動”;“表決對政府有懷疑的提議。” 宋玉生主席反駁説，同原章程比較,立法會在草案中對總 督的控制能力已經減少。在原章程中，立法會尚可對總督作出 不信任動議（“表決對政府有懷疑的提議”），但在草案中，立法 會此項權力已改為對不包括總督在內的地區政府使用。馬義 瑟議員進一步指出，草案仍保留原章程中總督建議解散立法 會的權力，而立法會亦仍然不能罷免總督，因此，説立法會的 權力大於總督是没有根據的。伊芝迪總督認為,立法會對地區政府的不贊成動議，實質 上是一種不信任或譴責的動議，由於此類動議能導致政府倒 臺（總辭），從而將使本地區出現極大的不穩定。持異議的宋玉生主席則表示，政府的穩定並不能保證政 府具備應有的能力或美德，没有人願意一個政府在穩定的同 時卻不能履行執政的任務及不能為居民的利益服務。他又認 為,“立法會不會隨便地作不贊成的動議，引致一個或多個政 務司的被罷免或政府倒臺，一如人們不能接納總督隨意地暫 停地區政府成員的職務或將他們罷免,倘有這種情形出現，就 是一個病態或危機，那時的治療方法祇有一個，施行者就是總62

督或是政府的一個機構，這個機構如同類的機構一般,特別是 行使立法的職務及對政府的行動執行監察之權者。這樣，政府 的穩定性就會對政府實際的能力及效率作出讓步。"至於地區穩定的問題，宋玉生的觀點是，地區之穩定與政 府是否穩定是不同的，倘政府能負起責任，就會穩定，政府無 能，地區穩定就會受影響，因此政府高層成員不勝任時應更 換,這是章程修改後所顧及到的。因此，認為會導致地區不穩 定的意見是不能成立的。市政廳長申道恕對此議並不苟同，他支持伊芝迪總督關 於立法會使政府倒臺將導致本地區不穩定的觀點，指出：“政 府的不穩定與地區的不穩定是難解難分的。"此外,對草案的批評還發展成一種觀點,即草案所實行的 加強立法會地位的議會制度，並不適合澳門的實際需要。伊芝 迪總督説，立法會擁有限制地區政府及總督的極廣泛之權力， 表明草案是設法引進一個與澳門實際環境不合而毫無用處的 純議會制度。持同樣見解的申道恕廳長也認為，議會政制並不 符合澳門的實際,“草案中推行的議會制，是要使地區政府的 組成以至它的倒臺都取決於立法會，這種西方民主的模式完 全不適合澳門的特殊性。”草案除規定地區政府因立法會通過反對動議而導致總辭 之外，還規定組成地區政府的政務司在受總督委任之前，須徵 詢立法會的意見，而政務司亦在行政方面向立法會負責。申道 恕説:“在澳門推行議會制不僅不切合這裏的居民利益，而且 會出現一小羣人打着‘民主'的旗號去控制澳門地區的政治的 危險。”從他對草案中立法會所扮演的角色所抱的不滿態度, 這“一小羣人”，無疑是指立法會的成員，至少是部份成員。進而，我們考察在原章程和草案之間立法會與總督各自63

權力的消長，以及它們之間權力關係的變化。在原章程中，澳門地區有兩個權力系統，即總督及立法 會，而在草案中則存在着三個，那就是總督、立法會和地區政 府。原章程中的總督與立法會均是澳門地區的"管理機構”； 草案中，總督作為葡國主權機構在澳門的代表這一權力地位 仍得以維持,但失去“管理機構”的地位。該地位由立法會和地 區政府擁有,並改名為“自我管理機構"，以示其權力之獨立性 有所加強。明顯地,草案一方面保留立法會在原章程中的權力 的單一性,而另方面則把原章程中總督與政府結合在一起的 權力加以分開。誠然,光憑這些仍不可能就執行權與立法會的權力增減 問題獲得結論，因為在理論上完全可以假設，執行權的權力在 一分為二之後，會對立法會的權力構成更大的制衡力量；同樣 亦可以假設,立法會是在地位有所削弱的前提下維持其權力 的單一性的。從而，我們須進一步研究的是:1.將原章程中總督的權力 同草案中總督及地區政府的權力加以比較，從中考察執行權 的權力所發生之變化;2.比較立法會的權力的前後變化;3.將 原章程中總督與立法會的權力關係，同草案中雙方的權力關 係作比較，以觀察其消長。一、在草案中，總督享有主掌本地區政府的職權，同時, 總督也是地區政府的當然主席,有權主理本地區總政策及協 調本地區政務司的工作。因此，我們有理由説,總督與地區政 府在草案中屬於同一權力範疇，即執行權，祇不過再不是如原 章程般直接結合為一體而已。從而，考察執行權的地位在草案 中所發生的變化,就應當同時考察總督和地區政府這兩個權64

力系統,而不應僅僅考察總督。由於總督所失去的原章程所賦予的部份權力，在草案中 歸由地區政府擁有,故從執行權的整體意義來説，這些權力基 本上祇是在執行權內部重新分配而没有失去。這些由地區政 府代替總督擁有的權力是：(一)政權。在對內部的關係上，代表澳門地區；(二)立法權。原章程第一三條寫道：“一、總督行使立法權係通過法令,包括所有專屬於對本 地區有利事宜，而非共和國主權機構或立法會的範圍者。二、當立法會已授予立法的許可或已解散時，立法權亦屬 於總督。”草案第七十七條則為：“一、本地區政府於執行立法職務時有權：A.對於非屬共和國主權機構或立法會所保留的事項制 定關於所有本地區各方面專有利益的法令 ；B.對於立法會所保留的事項，經取得立法許可後，或在立法 會解散期間，制定法令；C.對於法律上法制原則或一般基礎所引伸的事項，制定 法令。二、關於政府本身組織與工作事項的立法權屬於本地區 政府所專有。三、所有法令，必須經在本地區執行職務的地區政府所 有成員簽署。"從一款C項及二款的內容來看，草案賦予執行權的立法 權力，有若干的擴大。不過，其一款A項及B項與上述原章程第65

十三條之兩款比較，在意思的表達上則略為含蓄。（三）行政權。原章程第一五條一款寫道：“屬於總督的實施權，而未經憲法或本法律訂定專屬於共 和國主權機構的：A.領導本地區一般性政治；B.統籌整個公共行政；C.為着在當地實施有必要的法例及其他法律文件而製 訂規章；D.保證法院當局的自由、充分執行職務及獨立；E.管理當地財政；F.訂定金融及財務市場的結構及管制其活動 ；G.倘因本國或外國人在場而引致內部或國際性秩序有 嚴重不適宜時，為着公共利益得拒絶入境或根據法例驅逐出 境，但關係人有權向共和國總統上訴。”草案第七十八條則寫着：“本地區政府於執行行政職務時有權 ：A.編製政府全年規劃及配合規劃之地區總預算，並按 照預算法將之實施；B.編製政府中期規劃；C.為着法律的良好施行，制定必要的規章；D.督導公共行政整體；E.核准關於公共財產，海底電纜，通訊，對外航空，以及 任何性質專利權的批給；F.對政府及其他公共團體之公務人員與服務人員，執行 法律所定的行為；G.維護民主原則；66

H.確保地方治安、民防、人身與財產的維護 ；I.解散地方自治機構 ；J.執行有關行為及採取必要措施，以增進社會與經濟的 發展及滿足公衆的需求。”兩相比較,不少具體的權力範圍，前後有所不同，而草案 的規定看來較為詳細及全面，不過，由於原章程有“領導本地 區一般性政治”及“統籌整個公共行政”這兩項，這樣，在權力 行使的實效方面,原章程則有較大的自由度。此外，原章程規定，政務司須協助總督行使實施權（行政 權），並有責任執行總督透過訓令所委托的實施權（行政權）。 政務司的這種角色在草案中則變成地區政府既定政策的執行 者。雖然被認為不具甚麽重要的意義,但執行權的權力在若 干方面畢竟有所加強。至少，草案第十一條總督的“席次及特 權”，為原章程所無。該條一款規定：“總督在本地區任何官員 席次上居首席，並在其所參加的任何官方慶典或儀式上負主 持之責。但倘有總統或共和國議會主席、總理或最高法院院長 在場時除外。”原章程中稱作“屬於總督的權”的部份權力，在草案裏進 一步被界定為總督的“專有職權”,從而使總督對這些權力的 獨佔性更加明確,計有：1.代表葡國主權機構;2.簽署及頒 佈立法會法律及執行權法令;3.在發生嚴重危機時負起本地 區治安的責任。草案中較明顯地制衡執行權權力的是有關免除總督職務 的規定，這表現在：原章程第七條一款規定:“總督係由葡萄牙共和國總統所 任免，並由總統授予職權。”67

草案第八條一款的寫法大同小異:“總督由總統委任，並 授予職權。”但第九條七款則寫着全新的一條：“總統得隨時免除總督的職務。"另一為原章程所無的是第十五條二款的規定，即總督在 刑事案件中若罪名成立，將引致免除職務。至於原章程設置的諮詢會和保安高級委員會在草案中被 撤銷，一般被認為是對執行權的權力地位的一個打擊。但筆者 認為，這兩個組織的撤銷對執行權權力的損益，並無多大意 義，根據是來自以下的分析。首先,在原章程中,諮詢會雖然是一個附屬於總督的諮詢 機構,但它有一部份委員乃透過選舉產生,而且總督在行使一 些重要的權力時硬性規定必須聽取諮詢會的意見，那些意見 的範圍包括：“A.由政府提交立法會的法律建議書；B.將由總督頒行的命令草案；C.執行本地區現行法例的實施條例 ；D.本地區的經濟發展總計劃草案 ；E.訂定本地區的經濟、社會及財政發展總綱；F.倘因本國或外國人在場而引致內部或國際性秩序 有嚴重不適宜時,為着公共利益得拒絶入境或根據法例驅逐 出境，但關係人有權向共和國總統上訴。"雖然諮詢會的意見對總督權力的行使並無任何法律上的 約束力，但那些意見顯然仍會對總督產生一定的影響,使之有 可能修訂既定的決策，因此，諮詢會的存在，並非完全没有制 衡總督權力的作用，雖然這種作用未必很大。换言之，草案撤 銷諮詢會，即使不能説由此總督就獲得新的權力，但若據以認 為削弱了總督的權力,亦頗牽強。68

另方面，草案中的政府成員全體會議,亦與原章程的諮詢 會無關。政府成員全體會議實際上是行使地區政府的立法權 及行政權的決策性機構，祇不過這些權力原由總督行使而已。 因此，政府成員全體會議所行使的權力基本上就是總督原來 行使的權力，它作為一個權力機構跟作為一個諮詢機構的諮 詢會，在性質上並不相同，從而也就不存在取代諮詢會與否的 問題。事實上，草案畢竟没有取消在總督權力之下的諮詢機構。 草案有設置法律諮詢處及技術諮詢處的規定,前者為輔助總 督而設，後者則在總督認為適宜的時候得以設立。這兩個諮詢 處的組織與功能,分別由總督以地區令訂定或管制。其次，草案所撤銷的保安高級委員會，在原章程中同樣對 總督有一定的制約作用，它甚至不像諮詢會般被稱作“附屬” 於總督,而祇是“接近”總督，並被賦予“負責訂定及調協澳門 地區治安範圍內的指導方針”的權力。原章程規定,當澳門地區發生嚴重危害公共治安的變動 時,總督有權採取必要措施,以恢復秩序，但須聽取保安高級 委員會和立法會的意見。而在草案中，類似的權力明確規定爲 總督所專有，且總督在行使該權力時毋須事先向任何方面諮 詢（祇是戒嚴令或緊急狀態令非經立法會追認,不得延長三十 天以上。）。此外，草案還賦予總督直接管轄一個招募及訓練中 心的權力，該中心被指定在公共秩序受到嚴重威脅或擾亂時, 協助總督行使維持本地區內部治安的職權。因此，說保安高級委員會之撤銷則意味着削減總督的有 關權力，在理論上是難以成立的。從以上的分析可知，在草案中，當不涉及與立法會的重要 關係時，作爲一個整體，執行權的權力與原章程相比,總的來69

說是不相上下，甚至在一些局部範圍內，其權力地位還獲得進 一步之穩固及更少受到牽制。誠然，單以總督的權力來說，則 確乎大大被削減，雖然他享有原章程未有明確界定的“專有職 權”，但其本身原有的、更具實質性的權力— 立法權與行政 權，卻轉由地區政府所擁有。不過，需要指出的是，儘管如此, 在總督與地區政府之間這種執行權的內部權力關係上，草案 所表現出來的，是總督佔着支配性的優勢，他擁有“主宰本地 區政府”及“委任、授職、免除及暫停本地區政府成員的職務” 的權力，再者，他還被規定以地區政府當然主席的身份，“主理 本地區總政策及協調本地區政務司工作”。反過來,在草案中 卻找不到地區政府牽制總督權力的規定。二、我們繼而探討立法會的權力在兩個章程之間的變 化，這種變化主要出現在其與執行權發生關係的權力方面，不 過，在此之前，我們先就兩個章程中立法會那些一般與執行權 構成直接關係的權力，進行比較。這一類權力,首先體現在立法會議員所具有的權利及義 務方面。原章程對議員的義務全無規定。與此對照,草案則設有包 括四款在內的專門的一條：“議員的義務如下：A.透過其積極工作，對立法會效能及聲譽以及一般對 憲法、本章程及法律的遵守作出貢獻；B.出席全體會議及所屬委員會會議，倘缺席時,須解釋 理由；C.擔任立法會職務及由立法會所指派的工作；D.參加表決。”然而，另一方面，原章程賦予議員的各種權利，也還沒有70

草案所賦予的那樣大。以下先比較兩章程關於議員豁免權的 規定中出現明顯變化的一項：原章程載：“立法會議員在執行任務期內所發出的意見及表決是不 可侵犯的。”“但該項不可侵犯的豁免,並不包括議員有關誹 謗、詆譏、侮辱，違犯公共道德或公開引誘犯罪等民事及刑事 責任，在此情況下，得由立法會自行決定其停止執行任務。”草案相應的規定則是：“議員在執行其職務時所爲言論及表決毋須負民事、刑事 或紀律責任。”換言之，草案取消了原章程的“但書”，而對議員執行職務 時的言論賦予絕對性的豁免權。草案還給議員賦予以下這些爲原章程所無的全新的權利 與特權：“（議員）本人及其家屬享有醫療、外科、藥品及住院援 助。”“在執行工作或負有任務時，自由通行於受限制的公共場 所。”“議員職務的執行較諸其他公職或私人業務有絕對優先 性。”“議員不得因執行所受付託而在其工作、福利或永久性職 業方面受到損害。"“議員因立法會會議或工作而不出席與立法會無關的官 方活動或工作場合時，必然成爲具有充分理由的缺席,倘有關 活動或工作因而改期,免除任何負擔或費用。”上述的比較顯示，草案所規定的議員之義務，都是一些對 作爲一名議員執行立法會職務的十分起碼的要求。而草案給71

議員增加的各項權利，則意味着議員在執行其職務時獲得很 大的自由及在很大程度上不受制約的特權。我們繼續觀察立法會那些同執行權不構成直接關係的職 權之前後變化。以下是三項除文字表達之外基本上保持前後 一貫的權力：(1)原章程:“對專屬本地區有利而非按照具有憲法規定 屬於共和國主權機構的事項，制訂法律連同解釋、停止及撤 銷。”草案:“對於與本地區專有利益有關的一切事務而按 照憲法的規定，非由共和國主權機構保留權限者，制定法律, 並對該等法律解釋、暫緩執行及撤銷。”(2)原章程:“訂定犯罪的等級，係由於本地區政治一社 會環境所引致者，但定刑罠不得超過八年重監禁。”草案:“因本地區政治、社會環境形成之犯罪行爲的 訂定，但不得訂定八年以上重監禁刑罰。”(3)原章程:“檢査及承認其議員的權力,選舉常務委員 會，以及編製內部章程及訂定對其本身的管制。”草案:"A.審核及承認當選議員的權力；B.編製及通過立法會章程；c.選舉立法會主席及執行委員會其他成員；D.組織及選舉各委員會。”至於那些前後發生變化的權力，則具有一面倒的性質：(一)更加明確、集中的權力：(1)原章程:“訂定本地區行政上的劃分。”“核准當地行 政合法制度的一般性基礎。”“訂定本地區的行政總機構與分 機構之間關係上的合法制度。”草案:"(訂定)本地區行政區的劃分、地方行政及其72

與地區行政機構間關係的法律制度。”（2）原章程:“訂定本地區稅收制度的要素及每項稅的徵 稅對象與稅率,以及訂定得給予稅務豁免與其他優待條件。"草案:“（訂定）稅制基本原則。"（二）獲得加強的權力：（1）原章程:"設立公務員新階級或名稱,或修正已訂定 該等階級的表，以及訂定團體人員薪俸或其他報酬方式。"草案:"（訂定）本地區公務人員章程的一般基礎。"（2）原章程:“對本地區組織章程發表意見及建議修改。” 草案:"對於本地區組織章程的修改或更換,執行由 共和國憲法所賦予之權。”（三）從無到有的權力：向共和國議會提出法律提案；對公民團體及政治團體的立法權； 對信用機構制度的立法權。我們看到，同執行權的狀況相比較,立法會的權力在草案 中獲得更加明顯的增長，這除了表現在議員的權力方面之外, 還表現為立法會在草案中獲得鞏固、加強或新增的權力,多於 維持不變的權力。三、我們開始進入對兩個章程之比較的最重要部份，透 過這種比較,我們將取得以下這個問題的答案:執行權與立法 會雙方權力的直接的互相介入,分別在兩個章程中對雙方的 權力地位構成甚麽影響？原章程第四條指出：“澳門地區的本身管理機構為總督及 立法會。”草案第五條一款寫道:“本地區自我管理機構為立法會及 本地區政府。”73

這裏發生了兩項變化:1.在原章程中，總督作為執行權 的整體被界定為澳門自我管理機構的一部份，在草案中，該機 構在此一部份之所屬，祇是執行權的局部— 地區政府；2. 與原章程不同，立法會在草案中的位置被排在兩個自我管理 機構之首,而執行權則居於次席。這是立法會與執行權的地位此消彼長的一個基本之象 徵,這個象徵在下面的分析中，將獲得深刻的及具實質性的意 義。我們的探討分成三個部份：（-）關於總督在執行權自身範圍內的地位及職權（1）兩個章程都一致地將總督的委任權賦予葡國總統，但 除此之外，有以下之不同：首先，原章程規定，預先諮詢立法會及澳門最基本的社會 利益組織的代表，乃委任總督之必要程序，而在草案中，立法 會成為唯一的諮詢對象。其次，草案出現了為原章程所無的對 總督任期的限制，總督續任，亦須預先取得立法會的有利意 見。 （2）原章程規定:“總督缺席時，由保安部隊司令擔任護督 職務，直至共和國總統指定總督的人選為止。”草案中,在同樣 的情況下,如總統不作出指派，則由立法會主席取代原章程的 保安部隊司令擔任代總督的職務，祇是總督在執行權內部一 個較次要的身份— 地區政府主席，才由執行權的成員（總政 務司）所代替。（3）原章程中，總督對政務司的任免,須經“提請共和國總 統”此一程序，而草案則賦予總督直接任免政務司之權，但委 任須事先徵詢立法會的意見。重要的是,有關政務司對更高權 力機構負責的規定出現了變化。在原章程中，政務司僅須對執 行權的最高權力— 總督負責，但在草案裏，同是作為執行權74

成員的政務司，祇在政治上對總督負責,而在行政方面,則對 立法會負責。（二）關於總督對立法會行使的職權（1）原章程規定，總督如欲時，可參加立法會會議。無疑 地,草案在這方面確是賦予總督畢竟是原章程並無規定的新 權力，那就是有權召集立法會特別會議向立法會作陳述。草案第十九條一款B項還指出，總督有權“督使對憲法， 主要是關於權利、自由及保障方面的原則，本章程及法律的遵 守,並提請依憲法的規定審議與憲法相抵觸的本地區自我管 理機構任何法例及行為”。立法會既是“本地區自我管理機構” 的其中之一，那麽，該項規定就使總督獲得一定的對立法會的 制衡力量。在原章程中，類似的規定並不存在。（2）總督對立法會通過的法案行使否決權，以及立法會 透過適當的程序使總督的否決權無效,是兩個章程中立法會 與總督互相制衡的極重要之內容。原章程規定，若總督否決立 法會通過的法案時,該等法案將被送回立法會重新研究；而草 案則指出，總督必須在收到法案後的十五天之內向立法會作 “有根據的陳述”，始能行使其否決權。另方面，原章程規定，當 立法會有三分之二確實執行職務的議員重新肯定該法案時, 總督的否決就不能生效，必須簽署及頒佈該法案（法律）。而草 案對此的修訂，是將“三分之二”改為“絶大多數”，同時，使立 法會繼續保留在立法會章程中制訂表決方式的權力。換言之, 立法會可在其內部章程中自行決定它重新通過被總督否決之 法案的具體投票方式，而不受原章程的“三分之二”票數的硬 性限制。（3）在總督建議解散立法會這個重大問題上，草案亦作 出進一步對立法會有利的規定。75

原章程指出：“基於公共利益的理由，經由總督建議，共和 國總統得命令解散立法會。”“解散的建議應詳細陳述證明係 合理的理由，並將之通知立法會。”草案取消了這兩段引文中 的第二段，但增加新的規定，即葡國總統未聽取立法會的陳述 之前，將不作出解散立法會的決定。此外，尚規定立法會不得 於戒嚴或緊急狀態存續時被解散。對於這些新的規定，草案還 明確加上對立法會的保護性條文，即不遵守這些規定，將導致 解散立法會的國令在法律上不存在。（4）總督在原章程中有兩項對立法會產生重要影響的職 權在草案中宣告消失的同時，由立法會取而代之。一是立法會選舉法的制訂,按照原章程的規定,由總督領 導的執行權擁有此項權力，即“以法例訂定立法會議員選舉及 指定的條件，選民的登記及選舉資格,選舉程序及應舉行的選 舉日期。”草案則明確地寫着：“關於被選舉資格、選民資格、組成提名委員會之選民最 低人數、選民登記、選舉制度、投票及選舉程序等的其他規則， 將由立法會以法律訂定之。”二是草案在立法會議員的產生方式上，以全部議席由選 舉產生的制度，代替原章程的選舉與總督委任相結合的制度， 從而,結束了立法會部份議員的權力來源來自總督的狀況。草 案還為避免議員受到來自執行權的影響而特地設置了一道閥 門：“議員被委為本地區政府成員時,不得執行所受（立法會 的）付託，直至該職務解除為止。”（三）關於立法會的職權（1）將草案中立法會的職權同地區政府的職權加以對 照，可以看出，草案嘗試使立法會對執行權產生制約作用的多76

種職權顯著地明朗化。原章程對執行權的行政權力有一條規定，即總督有權“為 着在當地實施有必要的法例及其他法律文件而製訂規章。”草 案進一步指出，為了良好地施行立法會法律而制定必要的規 章，是地區政府的職權。而草案的條文在下面所顯示的互相對 應的形式,則為原章程所厥如：a.地區政府的職權:"編製政府全年規劃及配合規劃之 地區總預算，並按照預算法將之實施。”“編製政府中期規劃。”立法會的職權:“對地區政府的全年規劃及中期規劃作出 決議。”“通過預算法案。”b.地區政府的職權:“核准關於公共財產，海底電纜，通 訊，對外航空，以及任何性質專利權的批給。”立法會的職權:制定“屬於本地區政府職權範圍內有關批 給制度的一般基礎。”c.地區政府的職權:“對政府及其他公共團體之公務人 員與服務人員，執行法律所定的行為。”立法會的職權:制定“本地區公務人員章程的一般基礎”。d,地區政府的職權:"解散地方自治機構。”立法會的職權:“就地方自治機構的解散發表意見。"其中b、c兩組中的立法會職權，甚至被規定為立法會的 專有職權。（2）除少數之外，原章程中立法會對執行權行使的大多 數權力，在草案中都獲得進一步之鞏固或增長。我們先觀察那 些基本上没有發生變化的權力：a.草案將原章程立法會職權中“授予總督以立法許可” 這一項，改為授予此等許可給地區政府。如前所述，雖然授予 的對象有所不同，但作為授予執行權的原則卻相同。77

b.原章程：立法會的職權是“訂定屬於本地區最高首長 職權範圍內的批給制度。"草案:立法會的職權為訂定“屬於本地區政府職權範圍內 有關批給制度的一般基礎。”C.原章程:立法會“准許總督按照法律之規定借入款項, 以及進行其他信用活動。”草案:立法會“准許本地區政府依法律之所定，借入款項 及進行其他信用活動。”以下,是草案中那些有利於立法會在行使其職權時進一 步制衡執行權的變化 ：a.原章程規定，立法會有權“監視在本地區對具有國家 基本法規及法律的遵守,並將本地區機構所頒任何抵觸憲法 的法例，轉送有關法庭評定”。草案中，立法會除了有權“督使 對憲法主要是關於權利、自由及保障等原則、本章程及一般法 律的遵守”之外,還明確地有權“對共和國主權機構、總督及本 地區政府所作出的有關本地區之任何規定及行為，提請憲政 監察機構審議其與憲法相抵觸的事宜”。b.原章程指出，立法會有權訂定執行權解散行政團體的 條件,草案則將該等條件擴大為“地方權力機構成員的選舉及 地方權力機構解散”。c.原章程立法會在政府預算方面對執行權的職權是： “於每年截至十二月十五日前，核准政府徵收地區專有的收入 及未來政費的支出，並對支出部門按照法例或原已存在的合 約而尚未訂定數目者，在有關許可條例內訂定預算册應遵原 則。”草案則賦予立法會一個清楚、直接及更具實質性含義的 權力— “通過預算法案”。d. “對每一經濟年度的本地區帳目加以省覽”，是原章程78

賦予立法會的職權之一;在草案中，“省覽”一詞被一個更加體 現着權力的詞－－“審查”所代替，而審查的內容還加上執行 權全年規劃的實施報告。e.在原章程中，立法會對於那些没有明確規定由葡國總 統委託執行權處理的在本地區實施的國際性協議，祇有發表 意見之權;而草案雖然使執行權有權接受葡國主權機構的委 託與外國或外地訂立雙邊協議,但立法會的優勢則有更大的 增長－－它擁有通過該等協議之權。f.原章程就立法會對執行權頒佈的法令之拒絶追認，設 置了一個限制，即,若理由係基於執行權的法令對葡國憲法或 葡國主權機構的法例有損害時，立法會的“拒絶追認”就不能 立即生效，而須將該等法令送交有關的法庭加以審定,並由該 法庭決定立法會的理由是否成立。而在草案中，這個限制被取 消，從而無形中使立法會在拒絶追認執行權的法令時享有全 權。g.立法會在草案中獲得兩項為原章程所無的職權 ：“對總督及地區政府成員的委任發表意見。”“就地方自治機構的解散發表意見。”（3）在原章程中，立法會對執行權的整體性政策享有兩 項職權：“核准本地區經濟發展總計劃的原則。"“訂定本地區的社會、經濟及財政政策大綱。"這一類職權在草案中引人注目地發展成將產生極其重要 的政治後果的職權：“對地區政府的全年規劃及中期規劃作出決議。”“通過對 本地區政府分項工作方針的反對動議。”“通過對地區政府整 體工作方針的反對動議。”79

當立法會通過對地區政府整體工作方針的反對動議時, 即引致地區政府總辭。當對地區政府分項工作方針的反對動 議被立法會通過時，將引致一名或多名有關的政務司辭職，若 辭職者達至全體政務司之半數,亦導致地區政府總辭。祇有在 立法會行使上述的職權而引致在立法會的同一任期內出現第 二次地區政府總辭之際，立法會才同時被解散。此外，草案還規定，當立法會不論在何種情況下重新組成 時，地區政府亦須隨之總辭。總結立法會與執行權的關係在原章程同草案之間發生的 變化，我們得出以下的結論：一、草案把執行權在原章程中的單一權力系統（總督）， 改變成兩個權力系統，即總督及地區政府，同時，將原章程中 執行權的大部份權力歸於地區政府掌握。然後，草案普遍地增強立法會的各項權力,使之對地區政 府構成很大的制衡力量，這種力量被運用的最高點，可以導致 地區政府在組織上的解體。既然作為本地區自我管理機構之一的地區政府擁有執行 權的主要行政力量，那麽，當立法會強有力地牽制着地區政府 的時候，這種牽制就合乎邏輯地向執行權的整體地位延展。雖然總督在草案中繼續被賦予任免政務司的權力，從而 在執行權內部對地區政府擁有一定的支配權,但地區政府之 被立法會解散,卻意味着總督的這種支配權為立法會所分享。 因此，在立法會與執行權的一般關係中，立法會對地區政府的 制約，同時也削弱了總督在執行權內部得以維持的那種權力 地位，雖然我們必須指出，總督個人作為名譽性及身份性的執 行權最高首長的地位，在草案中一般地没有受到動搖。二、在原章程中，以總督為權力實體的執行權，擁有可導80

致立法會被解散之權，而立法會則無法使執行權解體。草案對 此等狀況作出意義重大的更改,它使立法會既獲得解散地區 政府之權，又獲得就總督的委任和續任接受諮詢之權。結果， 立法會與執行權在草案中都有權中止對方權力的延續,這樣, 執行權原在這種“最後權力”方面的獨有優勢就宣告喪失，而 體現在《澳門組織章程》修改問題上的立法會與執行權之爭, 就由此超越出雙方職權的範圍而回到澳門地區的基本政治制 度的問題上。81

第四章結 論一九七四年四月二十五日的葡萄牙政治革命，導致葡萄 牙對澳門的傳統關係出現重要的變化。根據一九七四年七月 二十七日的7/74號法律，革命後的葡萄牙不再視海外殖民地 為葡萄牙的組成部份，從而，自從一八二二年葡萄牙制憲歷史 開始以來對澳門地位的界定－－一個在葡萄牙主權下的領 域— 被最終地放棄了。於是，澳門面臨着一個走向某種程度 的非殖民地化及自治的前景。這個前景在一九七六年開始建制化。立憲會議四月二日 通過的新憲法指出："葡萄牙管治下的澳門領地，是由適合於 它的特殊情況的一個章程所管理。”該章程在同年較早時的二 月十日被頒佈，它被命名為《澳門組織章程》，享有立憲法律的 地位。《澳門組織章程》宣佈説:"澳門地區組成一個具有內部公 權，以及除在葡萄牙共和國組織法及本章程規定的原則外，並 享有行政、經濟、財務及立法自治權的法人。”由於澳門存在着四百多年的殖民地歷史，因此，很自然 地，以澳門為永久居住地的葡裔居民就憑藉傳統的“統治者民 族”的地位，成為分享澳門自治權的優先者。根據《澳門組織章 程》,澳門地區的本身管理機構為總督及立法會，於是，澳門的 葡人就進入立法會，掌握管理澳門的部份政治權力。在一九七 六------一九八二年的立法會兩屆任期中，包括被委任者在內 的葡裔議員分別佔立法會議席的百分之五十八點八和百分之82

六十四點七。一直以來,一方面，葡萄牙語是澳門唯一的法律語言，另 一方面，絶大部份葡人以公職為終生的唯一職業，這兩種狀況 的結合，構成葡萄牙對澳門數百年統治的象徵。因此，葡裔議 員在政治上代表澳門葡人的利益，並具體而集中地，代表澳門 公務員的利益。立法會創會初期的大量立法工作均與公務員 的利益有關,此一情況絶非偶然。從一九七六年起，澳門社會經濟獲得被形容為“起飛”的 增長。一九八一年的進出口貿易總額比一九七五年增加三點 八六倍,平均年增達百分之三十。房地產方面，一九八一年,全 澳樓宇成交總額比一九七五年增加三點二七倍。來澳遊客的 人次，自一九七五年至一九八二年，七年內增加了零點九九 倍。一九八一年底同一九七五年底相比,全澳銀行存款總額在 六年間增長四點一倍，放款總額增長六點六倍。此外，據估計, 在一九七八年至一九八二年五年裏，澳門人口約增加近十萬 人，每年平均增加二萬人。七十至八十年代的經濟社會發展,使澳門初步形成一個 包括貿易、加工製造業、旅遊業、建築業和金融業在內的多元 化經濟體系。與此同時，葡萄牙革命後的澳門政府，開始在澳 門實行較為開放的自由經濟政策，而公共行政的改革，亦提到 議事日程上來。葡萄牙要將澳門發展成為一個現代化城市的 願望，既出於擺脫殖民主義國家此一落伍形象及在遠東建立 葡萄牙的自由民主聲譽的要求,也是鞏固和發展一九七九年 二月同中華人民共和國所建立的外交關係的需要。面對着這個經濟急速發展和社會生活日益複雜化的新城 市，自七十年代中葉開始，澳門政府（執行權）着手改組及增設 政府機關，擴大官僚行政機構的規模，而跟此行動互相表裏，83

就發生了為現代化管理及各種專門技術所需的人才的引進問 題。李安道總督在一九七七年底強調説，為了應付政府在公 共行政方面日益增加的責任，聘用若干專家長期在政府任職 是十分必要的。一九八。年八月，伊芝迪總督對記者表示,政 府在招聘技術人員方面取得的成果並不理想,而這個問題必 須特別優先給予解決。在一九八二年六月五日向立法會所作 的政府報告中，高斯達總督指出，為了配合政府機關的改組和 整頓，以及改善這些機關的管理和技術水平，提高工作效率， 必須徵聘受過更多訓練及具有更高才能的技術人員。問題是，澳門本身的人才資源，尚未能滿足一個走向現代 管理之路的政府對知識化及專業化技術人員的需要,另方面, 葡萄牙對澳門的管治權仍是一個現實，結果，葡萄牙的技術人 員紛紛東來,參與對澳門的管理。根據李安道總督在一九七九年一月向立法會所作的執政 四年工作報告，在他任內，為解決政府高級行政及技術人員的 人數及質素不足的問題,執行權增聘了來自葡萄牙的各種專 門人員，這些人員涉及教育、衛生、經濟、財政、電力、工程及設 計等各個領域。李安道説,這種徵聘必須繼續推行,而且要設 立更加有利的建制來加以配合。一九八。年二月，伊芝迪總督 向記者特別指出，澳門的政府機關仍未敷現實之所需,重要的 是，必須繼續向葡國方面招聘技術人員。高斯達總督在一九八 二年六月重申這個政策，他説:"政府準備從葡國繼續聘請技 術人員，就是為了充實和加強自己。”這個政策動搖了澳門葡人— 或稱“土生葡人”— 數個 世紀以來對政府公務員職位的壟斷地位，他們開始被降職，或 者在改組後的政府機關中成為一個閒散的角色。李安道總督84

曾作出一個重要的警告,這個警告反映出執行權在外來公務 員與土生葡人的關係問題上某種毫不猶豫的觀點。他説，他絶 對不會准許損害土生人士而有利於任何其他的人，但出生地 不應該為獨一的主要的因素。如果過份強調維護地域利益，而 把不是在這裏或者不是終生居留的人作為外人甚至敵人時， 我們就會構成一個孤立社會，排斥忠信之士,拒絶有價值的而 具忠誠合作意願的人士。要維持葡國對澳門的繼續管轄，就應 接受其中不可免的後果,就是維持在這裏没有的而永遠要流 進的公職人員、教師、技術人員及軍人。到高斯達總督執政的時代,此種情況發展到澳門土生葡 人被系統地排除在政府的高級職位之外的程度，他們被以合 約方式進入政府管理階層的葡國專家所代替。擔任公職一直 是土生葡人在澳門發展他們個人事業的幾乎唯一的出路，這 條出路正在備受威脅。那構成立法會與執行權之間經常出現緊張關係的重要基 礎,這種緊張關係經常激烈地表現在有關公務員事務的各個 方面，不僅如此，對立狀態的纍積還導致雙方經常的互不信 任,甚至非理性的、意氣用事的鬥爭。執行權對立法會偏重於維護公務員利益的不滿,表現在 它對立法會代表性不足的指責上，這些指責同葡裔議員極力 地爭取他們在立法會的議席中保持數量上的優勢一樣，使立 法會同執行權之間的對立更加具有政治鬥爭的性質。在一九八。年由修改《澳門組織章程》所引致的那場政治 爭論中，站在執行權一方的財政司長馬樹道就認為，現行組織 章程唯一需要考慮修改的，就是如何使立法會更具有代表性。 這個看法跟李安道總督在一九七九年初發表的觀點是一致 的，當時他説:“這一屆立法會必須對其組織及有關議員的委85

任方式發表意見，以便立法會得到澳門居民的更大代表性。” 高斯達總督在一九八四年第二屆立法會被解散時進一步指 出，立法會現時的組織並不反映本地區的社會及政治結構，其 中的大多數議員祇是代表一小撮居民的利益而與佔壓倒性大 多數的市民並無直接關連,因此,重組立法會的目的就是改變 此等現象，使之更具代表性。這些擁有立法會大部份議席的議員，高斯達總督認為，就 是一批葡裔議員，由於他們的影響而使立法會與執行權之間 的不協調，自一九七六年有《澳門組織章程》以來就一直存在。 他用以下的一種説法來描述問題的嚴重性:解散立法會並重 新進行選舉的目的，就是為了改變一小部份葡人無理地控制 澳門所形成的形勢。按照執行權的觀點,葡裔議員擁有立法會大部份議席的 原因，還由於立法會內未能廣泛地存在着澳門各個階層的代 表，從而使立法會祇代表少數集團的利益。高斯達總督舉例 説，在立法會，工人並無席位。同這個觀點相連結，執行權認為，華人議席的欠缺，使立 法會的代表性受到影響。李安道總督在一九七六年首屆立法 會產生後指出，該屆立法會仍未包括澳門社會的所有階層，他 衷誠的希望本地區的華人居民能夠注視這個第一屆立法會的 活動,期使自動不參與今屆的工會代表能夠在下一屆參與。而 在一九八四年三月，高斯達總督表示，解散立法會並使之重組 的目的,就是給華人與葡人有同樣的選舉權，俾使改善立法會 的代表性。葡裔議員宋玉生及華年達並不認為華人積極參與立法會 事務在客觀上是可能的。他們表示在原則上並不反對擴大立 法會的議席而讓更多的華人加入，但華人對此的興趣及積極86

性則頗成疑問，宋玉生説,“佔本澳人口百分之九十七的華籍 居民不深入參與本地區的行政,是因為他們寧願將這項工作 留給葡萄牙人負責。如果華人真的有興趣的話，他們早可擔任 所有職位。”葡裔議員極力保持他們在立法會的人數優勢的嘗試，還 表現在一九八。年他們提出的《澳門組織章程》修改草案上。 草案規定立法會共有二十四個議席，其中十六人由直接選舉 產生，八人由間接選舉產生,而佔全部議席百分之六十六點六 七的十六名由直接選舉產生的議員，則祇限葡籍選民有被選 舉資格。草案另一項重要的規定就是，立法會擁有制訂包括被 選舉資格及選民資格在內的有關選民登記及選舉法的立法 權。而在原章程中則並無就選舉資格作出明確的規定,但指出 這些規定的制訂權屬執行權所有。前文曾經指出，葡萄牙在一九七四年革命之後，開始對澳 門採取非殖民地化及容許某種程度自治的政策，這裏要補充 的是，“某種程度的自治”即意味着自治不是没有限制的，自治 必須以葡萄牙繼續維持對澳門的統治為界限。李安道總督在一九七六年首屆立法會開幕時説,雖然澳 門有廣泛的自治權來解決它本身的問題，但澳門仍受葡國的 行政管理。一九八。年，伊芝迪總督批評《澳門組織章程》修改草案 説，草案要實現的議會式政治制度有損於澳門與葡國的聯系 ， 而這種聯系是必須維護的。高斯達總督在一九八四年提請葡國總統解散第二屆立法 會後指出，由於葡國在遠東的尊嚴,葡國對澳門負有責任，這 個責任的對象不單是澳門的華人，而且是澳門的葡人。事實 上，他在被任命為總督之前就曾説過,葡國憲法規定，澳門是87

葡國管理的地方，因此，澳門政府是葡國的政府，應超越於澳 門本身所採取的任何政治制度。葡萄牙堅持對澳門擁有實質性的管治權,表現為它長期 地堅決維護《澳門組織章程》的不變性。恩尼斯總統在一九八 〇年發生修改《澳門組織章程》的爭論時指出，對葡國施政責 任的確定，在《澳門組織章程》中應佔最重要的地位，澳門不宜 採取類似自治地區的任何政權結構。一九八一年六月他在主 持高斯達總督就職的儀式上進一步説道,維持澳門的穏定是 葡國的重大工作,澳門現有的組織章程一如經驗所證明，能維 持澳門的安定及繁榮，所以不宜作出更改。而高斯達總督在一 九八四年二月則表示,他不反對使《澳門組織章程》更加完善, 但章程中以下這一點卻必須堅持：為了堅持葡國對澳門的責 任，必須令總督明確地擔負起作為葡國主權機構（總統、政府 及國會）在澳門的代表的責任。《澳門組織章程》所顯示的一套行政機關（執行權）制度， 就是為確保葡萄牙對澳門的管治和責任而設計出來的，那是 一種經過強化的總統（總督）制國家（地區）的制度：（1）在一般總統制國家中，總統與國會均由分別進行的 選舉產生;《澳門組織章程》祇規定部份立法會議席由選舉產 生,而總督則由葡國總統委任並授與職權。（2）在一般總統制國家中，總統既是國家元首，又是政府 首腦,一切行政大權都集中在他一人手裏，政府成員都由他任 免，是他的僚屬，由他領導並向他滙報工作;《澳門組織章程》 的同類型制度表現為，葡國在澳門的主權機構由總督為代表， 總督同時擁有領導本地區一般性政治及統籌整個公共行政的 權力,政務司由總督提請葡國總統任免，並協助總督施政。（3）在一般總統制國家中，政府與國會是完全分離的，政88

府成員不得同時兼任國會議員，不能參加國會立法的討論和 表決，國會中各種立法提案都由國會議員提出，政府不能向國 會提出法案或預算案;《澳門組織章程》則規定部份立法會議 員由總督在當地居民中指出（事實上在第一、二屆立法會，都 有政府官員被委任為議員），總督亦有權向立法會提出法律提 案。（4）在一般總統制國家中，政府不向國會負連帶責任，政 府成員祇向總統負政治上的責任，而總統則向國民負政治上 的責任。國會不能對總統投不信任票，而總統亦無權解散國 會;而按照《澳門組織章程》的規定，政務司須向總督負責，但 總督既不向立法會也不向澳門居民負責，祇向葡國總統負政 治責任。立法會雖可投總督的不信任票,但無規定總督因此而 辭職，反之，總督則有權提請葡國總統解散立法會。這樣，《澳門組織章程》無疑給予以總督為首的執行權約 束性甚少的政治權力，當這種權力同《澳門組織章程》為立法 會設置的議會一院制發生關係時，就成為執行權與立法會之 間衝突的契機。一院制形式的議會制度，在理論上已存在着較容易地導 致立法機關與行政機關的衝突的潛在因素。首先，由於祇有一 個議院的緣故，一院制使國會比起兩院制的國會更缺少內部 互相制衡的因素，同時更容易產生岀折衷程度較小的強硬立 場，而這種強硬立場，往往是由於同一黨派或利益集團佔了國 會議席數量上的優勢而産生出來的------一院制並不保證國會 的議席由各個派系平均分配,因為那是由選舉決定的。因此，我們有理由假定，由於立法會的議席在澳門各種社 會政治力量中未能實現較均匀的分配,從而形成葡裔議員能 經常在立法會產生支配性的影響。這個假定同時是可以驗證89

的，那就是，在首兩屆立法會中，各類議員都是維持着以下的 比例：由選舉產生的葡裔議員佔全部議席百分之四十七點〇 六,華裔議員佔百分之三十五點二九,由總督委任的葡裔議員 佔百分之十七點六五。華裔議員在澳門百分之九十五以上的人口是華人的背景 之下仍然祇佔有立法會百分之三十五點二九的議席,此一事 實説明，葡裔議員能經常左右立法會大局的原因，還在於華人 並不積極角逐立法會的議席。根據澳門政府在一九七六年三 月三十一日頒佈的第四/七六/M號法令的規定，凡滿十八歲 及在澳門居住超過五年的華籍居民，不分男女,均享有立法會 的選舉權及被選舉權，包括直接選舉和間接選舉。但在一、二 屆立法會的選舉中，同是僅得四名華人分別代表經濟利益團 體和慈善救濟團體參加間接選舉，並在無競選對手的情況下 自動當選，而且，第二屆當選的四位人士，同是原第一屆當選 的那四位。另方面,在兩屆立法會的直接選舉中，都完全没有 華人參加競選。一九七六- 一九八四年澳門立法會與執行權之間關係 的危機，有政治和政制兩方面的原因。一九七四年的葡萄牙革 命帶來了兩個彼此具有對立傾向的產物:一個是與澳門葡人 的自治願望相符合的非殖民地化政策;另一個是加強葡國對 澳門的管理以重建葡國在遠東的聲譽的政策。這兩個政策是 導致上述危機的政治原因。危機的政制原因則是，《澳門組織 章程》一方面為執行權設計了一套經過強化的、在運作上難以 容忍任何嚴重挑戰的總統（總督）制政府制度,另一方面則為 立法會設計了一套不能保證內部互相制衡而容易產生強硬路 線的議會一院制。這種內部互相制衡之所以未能得到保證，則 由另一特殊之政治原因造成，那就是,澳門的華人並没有充分90

地運用法律上給予他們的選舉權和被選舉權,這種情況到一 九八四年第三屆立法會選舉開始時才有所改觀。（1986年 12 月）註 釋：①根據《澳門組織章程》，澳門地區的本身管理機構為總督及立法會;除法院外， 葡國在澳門的主權機構係由總督為代表。②李安道在這裏是指立法會過多地討論及通過有關公務員的法律。③《澳門組織章程》四。條二款規定：“倘（總督）不同意時,有關條例將送回立法 會重作研究，當立法會有確實執行職務的議員三分二大多數肯定該條例時，總 督不得拒絶頒佈。”④當時黎祖智仍是選任議員，到一九八。年十月第二屆立法會開始時，他才成為 委任議員。⑤立法會原為三年一任，到一九七九年七月十一日立法會才通過延至四年。李安 道這番話是在上述任期修改之前説的，故有尚餘一年的説法。91

附表一第一、二屆澳門立法會議員名單第一屆（1976年8月9日－1980年10月13日）： 委任：何賢（中華總商會會長）、 邸秉仁（培正中學校長）、馬瑟義（澳門政府駐澳門旅遊娯樂有限公司稽查督察）、 林綺濤（利宵中學教師）、安娜•彼莉絲（澳門政府社會福利處職員）。直接選舉：宋玉生（公民協會）、 費文安（公民協會）、 曹其真（公民協會）、 羅朗日 （公民協會）、 黎祖智（澳門協進社）、 顧德烈（民主協會）。間接選舉：經濟利益團體代表：馬萬祺（中華總商會副會長）、彭彼得（廠商會理事長）、 李世榮（出口商會理事長）。文化團體代表：羅方志（民政廳科長）。道德團體代表： 李碧露。慈善團體代表：崔德祺（同善堂值理會主席）。第二屆（1980年10月15日— 1984年2月28日）:委任：何賢（中華總商會會長）、 鄺秉仁（培正中學校長）、92

施利華（澳門商業中心經理）、安娜•彼莉絲（澳門政府社會工作處處長）、 申齊士（司警司署司長）直接選舉：宋玉生（公民協會）、 歐若堅（公民協會）、 林綺濤（公民協會）、 費文安（公民協會）、 華年達（民主協會）、 李安奴（自由協會）。間接選舉：經濟利益團體代表：馬萬祺（中華總商會副會長）、彭彼得（廠商會理事長）、李世榮（出口商會理事長，在任期內逝世）、吳榮恪（出口商會理事長，獲選填補李世榮之遺缺）。文化團體代表：馬丁士（曾任澳門政府社會福利處長）。道德團體代表：李德勛（律師）。慈善團體代表：崔德祺（同善堂值理會主席）。93

b a 項 目15 7 2 日 期不同意執 行權徵收電訊 公司經營國際 電訊的營業稅， 改為豁免該稅 項。同意執行 權對衛生司內 部章程之修改， 可由總督單方面 簽署生效，無須 立法會追認。通過的決議葡籍選 任議員：6人 其他議 員：（無）葡籍選 任議員：（無） 其他議 員：9人投贊 成票 的 人數100% 0葡籍選 任議員 佔投贊 成票者 %0100%其他議 員佔投 贊成票 者％葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：4人葡籍選 任議員：7人 其他議 員：（無）投反 對票 的 人數0100%葡籍選 任議員 佔投反 對票者%100% 0其他議 員佔投 反對票 者％葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：4人/投棄 權票 的 人數0/ 葡籍選 任議員 佔投棄 權票者%100%/ 其他議 員佔投 棄權票 者％附表二 1982年立法會數項決議的投票情況94

e d C 目10 19 8 24 7 16 日1 期否決部份 議員提出的一 項與執行權立 塲相同的公務 員加薪法案修 訂建議。同意執行權 的建議，對執行 權提交的調整 公務員薪酬、退 休金及撫血卩金 法律提案作緊 急程序處理。同意執行 權在重組經濟 廳法案中設該 廳副司長的 建議。通過的決議葡籍選 任議員：6人 其他議 員：（無）葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：6人葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：8人投贊 成票 的 人數100% 0 0葡籍選 任議員 佔投贊 成票者 %0100%100%其他議 員佔投 贊成票 者％葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：7人葡籍選 任議員：2人 其他議 員：（無）葡籍選 任議員：2人 其他議 員：（無）投反 對票 的 人數0100%100%葡籍選 佔投反 對票者%100% 0 0其他議 員佔投 反對票 者％/葡籍選 任議員： （無） 其他議 員：.1人5人 其他議 員：（無）葡籍選 任議昌：投棄權票 的人數/0100%葡籍選 任議員 佔投棄 權票者 %100% 0其他議 員佔投 棄權票 者％95續表

高斯達政績概述市政廳的澳督政績展覽，顯然跟高斯達海軍少將在本年 六月十六日任滿澳督四年有關，人們也由此聯想到，距離他結 束在澳執政的日子已相去不遠。雖然展覽帶有官方宣傳的色彩，也迴避了不少本澳仍未 得到妥善解決的問題，但它畢竟較為完整地介紹了高斯達執 政以來的主要政策與活動，從而讓公衆獲得一個機會去檢討 他在澳門現代史上所產生的個人影響。澳門正處於歷史演變的前夜，這個不尋常的時刻也許使 高斯達政府的四年經營有着特殊的意義。不管與高斯達個人 的名字有多少程度的聯繫，四年以來在澳門發生的事件和變 動，吸引着人們前所未有的注意力，祇有極個別已經逝去的年 份（例如一九六六— 六七年）才可與之相比。展覽包括以下這些部份：（一）民防及通訊系統現代化; （二）政府機關的改變、進步及電腦化；（三）創立基本建設; （四）由社會工作的發展到電視台的設立；（五）為澳門培養人 材；（六）在太平洋區的一個經濟奇蹟。這種面面俱到的處理方式，除了把一些民間取得的成就 以不太適當的份量納入政府名下之外,政府政策和事務中一 些真正有潛在影響力的現象反而没有被突出地強調。因此,對 展覽的內容作一番剪裁，以便從一個略為不同的角度去評估 即將結束的“高斯達時代”，看來是必要的。展覽會的一段文字説:“高的經濟增長指數令公共收入增96

加，使政府有能力對主要的機關重組，給予它們技術及人力。” 經濟資源是政府事務的主要基礎,高斯達時代澳府經濟政策 的最大特點，是一改以往對博彩業和旅遊業的偏重，着眼於經 濟發展的多元化,尤其為本澳的製造業爭取更廣濶的海外市 場。這個政策體現在行政架構方面，就是將經濟部門從廳級提 昇為司級，在經濟司內設立工業發展輔助委員會，參加國際性 的經濟組織;重組統計暨普查司的工作，加強與本澳經濟社團 的合作，加強發行機構的人力及技術，訓練該機構及銀行界的 從業員。對經濟的開放政策吸引了一些國家性的大銀行在澳 開設分行,替本澳製造業輸入新的金融血液。在一九八0至八三年間，雖然世界經濟不景，但澳門的出 口總值增長率相等於一九七。至八0年十年間的增長。在高 斯達執政的近三年內，本澳出口總值超過七十億元。同時，出 口貨品的多元化亦使紡織品所佔的比重逐漸減少，並開拓了 新的市場。這些成就使一九八五年的政府預算收入將達廿一 億二千八百萬元，比一九八四年增加一倍。高斯達也是在澳門引入現代文官制度的先驅者。此點多 未為人所注意。由於殖民地的歷史傳統,肩負軍職的職業軍人 在澳府官員的構成中一直佔頗大的比重,而在高斯達主政下, 現時司級以上的高級官員，除了保安司令之外，全是文官，而 且大部份都擁有較高的學位。雖然司級以下公務員的知識化 和專業化仍有待實現，然而一個現代化的文官制度總算已經 邁出重要的一步，它對於政府工作的科學化和提高行政效率, 具有不可估量的意義。政府工作民事化的另一表現，還在於女 性人員及民事人員已經取代男性保安人員擔任行政工作。政府與公衆長期以來是兩個世界，缺乏溝通，幾乎老死不 相往來。高斯達政府嘗試填塞這條壕溝。因此，儘管堆積在諸97

如辦理證件手續問題上的怨言遠未散盡，但改革已在悄悄地 進行;葡文與有點蹩腳的中文並肩出現在部份政府文件上；以 示公允而不讓遲來者浪費時間的派籌輪候制度正在推行;部 份公職人員跟市民交談時開始露出笑臉和善意。身份證明司、行政暨公職署、司法事務署都是高斯達任內 成立的政府部門，它們配合着一系列行政工作的簡化應運而 生，那些工作包括身份證件和旅行證件的簡化及劃一，以及民 事、物業、商業和汽車登記的簡化,而保安部隊在工廠、店舖和 學校內進行治安宣傳，消防隊與街坊會合作向市民介紹防火 知識，則是政府跟市民互相溝通的一些形式。高的經濟收入使政府大規模地發展社會福利事業成為可 能。令人觸目的是“居者有其屋”計劃，此外，社會工作處每月 動用六百萬元，作為貧民的津貼費。高斯達主政澳門以來的一些事件令人印象尤深。澳門人 首次擁有自己的電視台；勞工法使受薪者的利益有了初步的 根據;“大地震"一案具有史無前例的性質;澳督府被列入目標 之內的炸彈事件;高斯達透過正常的行政和法律程序解散第 二屆立法會，澳門政治力量的重組和首次出現助選團遊行的 第三屆立法會競選活動……。這位海軍少將也許是迄今為止最具個人影響力的澳門總 督,他有力的政策大大地改觀了澳門的社會、經濟和政治。與 此同時，他取得的成就將啟迪繼任者至少不從這些成就中倒 退，而他遺留下來的種種難題將考驗繼任者的能力、智慧與信 心。（1985年7月16日）98

對澳督馬俊賢辭職的思考一個國家或地區的最高行政首長如果大權旁落而僅浪得 虚名，那末，無論為這個國家或地區的人民着想，還是為他的 個人前程着想,他都必須離開此一職位，掛冠而去。澳督馬俊賢宣佈辭職的理由坦率得令人洞若觀火，他説, 那是由於“不能捨棄職務上的尊嚴”。換言之，若果他繼續擔任 此職，他作為總督的尊嚴就不能維持下去，因為，他已不再擁 有作為澳門最高行政首長的實權,既然“權力與職位不相稱” “尊嚴”安在哉？本屆澳門政府的組成，從一開始就是一場歷史的誤會。為 了改變上屆政府過份集權的形象，為了平衡土生葡人同正宗 葡人之間傳統的對立關係，為了報答自己競選總統時的支持 者，為了表明自己代表葡國整體利益而不完全任用私人 ，蘇亞 雷斯總統終於從多個澳督候選人之中挑選了馬俊賢------一個 文人學者、無黨派人士— 担任澳門總督;但另一方面，作為 社會黨的領袖，蘇亞雷斯亦很自然地要安排本黨的重要人物 出任澳門政府的高層職位。於是，澳門政府就出現了兩組派系 分明的掌權者:一為無黨派的馬俊賢及其助手鄧禮儒，一為社 會黨的孟智豪和韋德霖,而孟智豪更曾在經濟上給予蘇亞雷 斯競選總統以極重要的支持。因此，政府這場內部遊戲格局， 一開始就注定馬俊賢的總督職位並不好當。誠然，除了權力分配的問題之外，在政府內部的決策過程 中,一定出現了重大的政策分歧，若非如此，對立當不致迅速99

激化，演變成總督辭職，儘管分歧的詳情，局外人無法知曉。從澳督辭職,可以總結出以下的一些初步經驗 ：一、由並非同一黨派的人士組成政府內閣，很容易由於 缺乏默契或易生門戶之見而導致兩種後果:一、總督大權旁 落,實權操於部份政務司手中；二、總督操實權，但政務司不 合作，實行怠工。這樣，政府就不能首尾一貫地施政，行政效率 亦會大大降低。在這方面，嚴格執行《澳門組織章程》這一條規 定是十分必要的:“政務司……由總督提請共和國總統任免, 並由總督授予職權。”,祇有這樣，才能確保政務司同總督之間 的互相信任和總督的權威，有效施政。二、立法機關的立法過程必須實現更大程度的民主化 ， 但行政機關，尤其是像澳門政府這種行政規模較小的行政機 關，就不宜使權力過於分散。事實上澳門街的事情一件牽一 件，祇要總督同一名政務司之間,或一名政務司同另一名政務 司之間缺乏協調，就很容易影響政府施政的全局，因此，在不 觸犯法律的前提下，澳門政府應當擁有一個以總督為首的較 為中央化的行政權力，以保證政策的有效推行和理想的行政 效率。三、總督在作為澳門各種政治力量的平衡者之同時，還 必須是具有政治手腕的有力的統治者。發號施令而未能服衆, 固然流於專制，但若面面俱圓而獨欠威嚴，亦決非王者之範。 馬俊賢顯然未能擔當有力統治者的角色，當然那主要是形格 勢禁,不完全是馬俊賢個人的原因，至少，當察覺自己無法充 分履行總督的職務時即斷然宣佈辭職,説明他處事並不優柔 寡斷而具相當魄力，要知道,澳門總督是一個肥缺，吸引力非 同小可，等閒人不會輕易捨棄之。在民主政制下，辭職是權力再分配的一個正常的調節機100

制。辭職可能反映辭職者個人事業的失敗，但無論如何，因不 能履行職務而辭職，總是一個負責任的行動,反之,繼續戀棧 下去，因受制於人而屍位素餐，無所作為，在客觀上都不見得 對市民有好處，對澳門有好處。若因馬俊賢的辭職間接促成一 個較理想政府之出現，那末，不僅他本人的聲譽無損,而且其 對澳門的貢獻是他短短的一年任期所不能相稱的 。總之，馬俊賢作出辭職的抉擇是及時的，事件至少給人們 提供了一個反省和檢討澳門現行政制的機會,也為未來的澳 門統治者輸送了難得的政治經驗。（1987年6月1日）101

葡國調整澳門過渡政策— 文禮治任命的漩渦及意義七月四日，即前澳督馬俊賢宣布辭職後的第三十五天，葡 萄牙總統蘇亞雷斯終於委出文禮治為新澳督。新澳督人選從醞釀到任命，有一段坎坷的過程，從中除表 現出蘇亞雷斯個人的政治手腕之外，還反映着葡萄牙在中葡 談判結束後對澳門政策的重新調整，同時亦預示，在過渡時期 中，作為宗主國的葡萄牙同澳門土生葡人之間的關係,將進一 步複雜起來。同散文家一般的馬俊賢相比，文禮治更像一名公司經理, 在就職時候，他以下述講話顯示他與其前任有差别的地方；“祇有經濟發展才能取得財富，使澳門的所有居民能夠得 到更加公平的社會政策。”“經濟政策和社會政策是不能分開 的，或在策劃時互相抵觸，或犧牲任何一方面。”作為葡萄牙對過渡期澳門的策略大網，文禮治的演説分 成兩部份。在第一部份，他詳述了澳門政府在過渡期的三大任 務即— 擴大公務員的本地化、建立中葡雙語制的政府架構、 實現與葡國法院脫離關係的澳門司法制度的現代化。他的第二部份講話,是以實現工業多元化為核心的經濟 政策。與第一部份不同，文禮治強調,經濟目標的實現需要伸 延到過渡時期之後,而過渡期的經濟政策，是為了保證澳門在 政權移交後的五十年內能維持經濟的獨立。與此同時，他引人注目地説:"葡國、葡國政府及葡國企業102

家，現時較過去更加可以利用澳門作為滲入遠東市場的跳 板。”文禮治的就職演説反映出，葡萄牙對今後十二年的澳門， 已有了一套完整而清晰的政策。一九八六年馬俊賢就職時，中 葡談判尚未開始，出於葡萄牙對談判低調處理的策略需要，馬 俊賢完全没有正面提及澳門所面臨的前途問題，與此同時，則 高談“仁政”，以爭取澳門的人心,為改善葡國的談判處境作準 備。但到了文禮治繼任時，中葡談判業已結束，澳門前途的框 架已有了契約化的構想,葡萄牙不管怎樣都要就它如何在澳 門渡過最後的十二年有所表示了。經濟掛帥謀取長遠計劃文禮治演辭所顯示的意向是，葡萄牙願意在過渡期的十 二年內，為澳門建立一個本地化的行政及司法架構，順利地將 澳門的管治權在一九九九年十二月二十日移交給中國;而另 一方面，葡萄牙希望它在過渡期為澳門制訂的經濟政策,在實 施方面能超越過渡期的時間限制，使該國可以長期地透過澳 門與中國獲得經濟上的利益。任命文禮治為澳督，這本身正體現着葡萄牙的這個意向。 與外交家型的港督衛奕信爵士不同，文禮治的大半生都在工 業界渡過— 由一九五三年他加入葡國蘇利花美重工業公司 研究部起，一直到一九八三年,這二十年內，他先後擔任過該 公司的分廠總經理、董事局助理總經理、董事局副主席及主 席。從一九七六年起,他歷任葡萄牙政府重工業部副部長、經 濟協調部副部長、工業技術部部長、海事部部長及社會設備部 部長。截至被委任為澳督時，他是葡國美達施特冶金企業的董103

事局主席。文禮治雖是社會黨人,但人們寧願視之為管理和市 場推銷專家、“幹練的行政人員”。他在澳門進入過渡期的歷史 性時刻，帶着實業界行政官僚的資深履歷擔任澳督，説明葡萄 牙要在過渡時期的澳門實行以“經濟掛帥”為主的策略，謀取 它的長遠戰略利益，這與英國在香港突出代議政制的政治改 革，對照甚為明顯。香港讀者可能感到興趣的是，文禮治的演辭中有兩處分 别提到香港和英國— 其一，他在提到建立一個現代化及有 效率的澳門行政架構的時候，認為未來澳門特別行政區的“政 治和行政方式”,將與中國和香港有所分別;其二，當他指出共 市應當成為葡國進入中國的“友誼大門”的時候説:“現時，世 界上祇有英國有類似的條件。”在這裏表現出在香港前途問題 影響下的葡萄牙人的一貫心態------一方面力圖使人們不把澳 門問題與香港問題扯在一起，即將來葡國撤出後的澳門，並非 英國撤出後的香港的一個模擬物;另一方面，則視英國為潛在 的競爭對手，希望在過渡期內，及至以後，平扳澳門各方面的 發展長期落後於香港的歷史敗局。由此可以得出一個有趣的比較，雖然港澳兩地的前途對 中國來説具有密切的連帶關係，而英國在處理香港問題時，似 乎壓根兒没有把澳門問題作為一個參考因素來加以掌握，反 之，香港問題－－特別是其發生及解決均在澳門問題之 先— 卻給葡萄牙的澳門戰略產生了某種不可忽視的影響。對政治現象的分析要求將宏觀和微觀的考察結合起來。 當我們在指出文禮治獲任為澳督乃由葡國對澳門的整個政策 背景所支持的時候,必須確認，那同時又是蘇亞雷斯個人抉擇 的一個結果，而這個抉擇亦必然將會對文禮治在澳門執行葡 國的政策時產生影響。104

新澳督要全權掌管財經前澳督馬俊賢在與其內閣不和而蘇亞雷斯亦未能給他予 完全支持的情況下，感到自己的權力地位受到動搖而憤然辭 職，這樣，蘇亞雷斯在選擇馬俊賢的繼任人時，自然會考慮選 擇一個既為自己所充分信任，而又讓其掌握澳門政府最高行 政實權的人，以避免重蹈馬俊賢辭職的覆轍。文禮治與蘇亞雷 斯同屬社會黨人（馬俊賢是無黨派人士），兩人在立憲政府內 有過多次的合作經歷，私下間亦是摯友,而文禮治也具有衆所 周知的行政能力。除了這些之外，重要的是，蘇亞雷斯答應了 文禮治提出的作為接受任命的兩個條件— 一、澳門政府的 一切財經事務由他全權掌管;二、他的內閣要由他重新自行 指定的一批政務司所組成（在馬俊賢的內閣中，孟智豪及韋德 霖兩名政務司乃由蘇亞雷斯而非馬俊賢提名，而財政司長則 向孟智豪而非馬俊賢負責）。與此同時，祇有在孟智豪繼任澳督的可能性最後被排除 之後,文禮治才能踏進走馬上任的坦途。孟智豪是馬俊賢政府的經濟財政暨旅遊政務司，馬俊賢 在任時，他表現出擁有異乎尋常的權力,而馬俊賢倒像是一名 “虚位總督”，奈何他不得。馬俊賢在返葡述職時曾向蘇亞雷斯 提出：“留他不留我，留我不留他"。其衝突之激烈程度可知。估 計馬、孟不和乃構成促使馬俊賢辭職的長期心理壓力之一。馬俊賢受命來澳時,負責在中葡談判前加強土生葡人對 葡國的向心力的任務（這種向心力被前澳督高斯達與土生葡 人的對立關係一度弄得微弱），在這個政策背景之下,馬俊賢 政府一改高斯達政府的集權形象,實行分權制度，於是，在權105

力上獲得更大獨立性的各政務司在擔任“親善大使”的同時， 就有可能同有關圈子的社會人士建立密切的私人關係。事實證明,擁有財經大權此一“敏感權力”的孟智豪，就跟 部份土生葡人和華裔商人發展了良好的合作關係。當蘇亞雷 斯派人來澳諮詢馬俊賢繼任人的應具條件時,這些人十分強 調新澳督應對澳門情況有所了解，強調新政府應承接前任政 府的工作，維持行政及政策的連貫性。這些意見被認為是要求 孟智豪繼任澳督的一種暗示。隨時捲入新的政治旋渦在衆多有利於孟智豪的呼聲中，蘇亞雷斯依然屬意於文 禮治，原因有三：一、澳門部份人士對孟智豪的堅定支持，可能提醒了蘇 亞雷斯，一個政府如果受到部份社會人士的異乎尋常的擁護, 那麽，這個政府在施政時要公平地使社會各方面的利益都獲 得平衡，是有困難的。二、文、孟二人有一微妙之不同－－文禮治在葡國，無論 在社會黨內外，都享有廣泛的聲譽，但看來他並没有得到澳門 一些土生葡人的青睞；反之，孟智豪在蒙土生葡人厚愛的同 時，在葡國本土卻有不少政敵，馬俊賢政府的內部爭執就曾引 起里斯本報界對孟智豪猛烈的批評。相信蘇亞雷斯會注意到 此一區別,而任命文禮治的決定，反映出他在衡量葡國利益和 土生葡人的利益時,以葡國利益為先。三、面臨着七月國會大選的蘇亞雷斯，當較平時更為注 意自己作為社會黨領袖的形象。委任孟智豪為澳督，可能會增 加蘇亞雷斯的政治壓力而導致社會黨失去不少選票。106

總結新澳督從醞釀到任命的這段經過,我們可以預見，文 禮治將會在澳門恢復行使較為中央化的行政權力，以便運用 他的管理藝術高效率地、得心應手地執行《中葡聯合聲明》，開 展過渡期的一系列工作，但同時他亦面臨另一重要任務，即在 過渡期內協調作為宗主國的葡萄牙與澳門土生葡人雙方的利 益。他在收回那些已被分散的權力的時候,如果缺乏具高度技 巧的政治手腕，那末，他隨時會被捲進一如歷任澳督同土生葡 人之間的對立的那種旋渦中去,並將危害他在澳門進行的事 業。（1987年7月24日）107

葡國對澳戰略大轉變— 文禮治言論述評仔細推敲文禮治總督就職以來對澳門事務發表的談話, 當可發現，葡萄牙的澳門戰略已有了一個完整的構想，憑此， 我們對文禮治未來施政取向的預測，亦獲得一個可靠的基礎。我們發現，文禮治十分突出地強調一九九九年以後的五 十年,而不是僅僅注意到過渡期的十二年。重要的是,他把葡 萄牙的長遠戰略利益同這五十年聯繫起來，他説:澳門將擁有 一個維持五十年的自治制度，在這些年裏，葡國人和葡國政府 將要肩負重大的責任，在澳門地區維持葡國過往的歷史，“我 們所能做到的事情，是對將來具決定性的。”五十年重於十二年而在那未來的悠長歲月中，體現着葡國利益的主要領域, 就在於經濟。文禮治強調，在過渡時期澳門必須實施一項旨在 維持未來五十年經濟獨立的政策，而“葡國、葡國政府及葡企 業家”可以利用澳門作為滲入遠東市場的跳板,“我不但想到 澳門的市場,還想到一個滲透入中國市場的策略。”他主張提 供經濟上的優惠機會“去突出葡國的潛質”，並認為葡國企業 家應在一定程度上享有澳門的將來。他把上述的一切提高到這樣的意義:“倘不是這樣做的 話，我們將會無可挽救地將葡萄牙影響的前途中斷 ，而且使到108

基於我們在澳門的歷史地位而（在談判中）取得的特别制度消 失。”雖然來得稍遲一點，但不能不説，這至少是一九七四年革 命之後，葡萄牙對澳門戰略的第一次根本的轉變。盡在不言中的肥缺長期以來，澳門在葡萄牙人的心目中，主要是作為葡國在 遠東的一個歷史、民族、文化存在的象徵，而不是一個謀取經 濟利益的基地，從葡資僅佔澳門投資總量中一個很小的份額, 即可證明。與此同時，由於歷史和社會的原因,澳門政府中層 及以上之職位，都是“盡在不言中”的肥缺，於是，在葡國政黨 政治的運作過程中，前往澳門擔任公職的機會，就具有特殊的 政治意義，也就是説，各個政黨及其領袖都把許以來澳任職的 承諾，作為爭取支持者的一個重要手段，而在澳官居要職的葡 人，亦借助其在澳門工作的種種有利條件為所屬的政黨服務, 一些人也力圖在澳門幹一番事業，以積靈一點政績為自己數 年後重返葡國政壇鋪路。顯然地,葡國與澳門之間這種政治化 的關係，乃所謂"葡國政黨之爭影響澳門”的一個長期的背景 因素，不過那並非本文討論的要點。大轉變的前因後果葡萄牙對澳門戰略的轉變，是一種必然的歷史過程。舉凡 一場推翻獨裁政權的革命，尤其是像葡萄牙一九七四年這場 尚未“熱身”即已迅速完成的“鮮花革命”，繼之而來的，總有一 段摻雜着理想主義狂熱的政治化時期，它表現為在獨裁政權109

此一障礙被掃除之後，各種社會政治力量競相爭奪國家的領 導權。但在民主制度下，各個政黨的競爭過程，同時也是人民 反覆選擇執政者的過程。葡萄牙人民終於從不斷的投票中變得越來越明智，認識 到如不揚棄左傾的馬克思主義，國家就不能由長期的經濟困 局中擺脫出來。因此，要求國家走自由放任的經濟路綫及政治 上向右轉，就成為近年來葡國社會上普遍的共識，那是經濟學 家施華高及其朋友以壓倒性的票數再度贏得國會選舉的深刻 的社會原因。外交是內政的延續，作為中間偏左的社會黨領袖,蘇亞雷 斯總統不會不看到本國這種人心所向的大趨勢，他終於委任 在實業界有豐富行政經驗的文禮治工程師為澳督，把“經濟掛 師”的路綫由葡國伸展來澳門,完成了對澳門戰略的轉折。一套連消帶打戰略文禮治知道,如果不解決語言上的溝通問題,葡國投資者 要在基本上是華人社會的澳門立足，以至打開中國的市場，是 不可能的，因此他強調，“必須提昇及選用與澳門有關的人士 ， 培訓他們擁有雙語的能力，因這是吸引葡國經濟界的興趣，參 與澳門發展必須的條件”。與此同時，他還巧妙地、連消帶打地把語言問題同葡國的 另一戰略目標— 維持葡國文化在澳門的影響聯結起來。他 説，必須在雙語培訓方面作人力上的投資，“因為這是延續至 將來的事情。當澳門到達移交的時候，它應擁有一個現代化的 政府,而它的人員也應具有能力及瞭解葡國文化。祇有透過文 化及語言，將來我們才能在澳門存在下去。”110

概言之，文禮治的言論反映出葡萄牙今後要在澳門實行 一項長期的經濟— 文化戰略，而這兩個目標之實現,均須以 成熟的雙語化為基礎，基於此，筆者預言，雙語（尤其是葡語） 教育在文禮治政府的施政取向中，必定會被置於一個極為突 出的位置上。葡民意有利延續性葡萄牙完成其對澳戰略的轉變，對澳門過渡期各方面運 作的穩定性和延續性是有幫助的。一旦澳門成為葡國投資者 一個新的、有建設性的好去處,澳門就再也不是葡國少數政壇 人士的寵物，葡國公衆會意識到，發展同澳門的經濟交往對他 們的就業和生活有好處，他們將更多地關心起澳門來,這樣, 無論在未來的總統或國會選舉中，他們都會用選票來表達這 樣的一個要求:葡萄牙新的執政者應努力維持和增加葡國在 澳門的投資,保障澳門的經濟發展與繁榮。這樣一來,即使澳 督有所更換,但在葡國民主制度的制約下，受葡國主權機構節 制的澳門政府，便不能輕易實行反覆不定的政策，從而使澳門 事務的“延續性”及“稳定性"有了較可靠的保證。（1987年7月26日）111

文禮治總督面臨的難題澳督文禮治抵澳走馬上任時宣佈：澳督將負起全部行政 權力，政務司則成為他的助理。作為澳督個人權力重新集結的 一項措施，就是廢除帶有“委員會制度”色彩的政務會議，而政 府最高行政決策的形式，亦由總督的決定取代該會議的決定。文禮治重行建立中央化的行政權力的意圖至為明顯，但 我們認為，如果缺乏一些必要的條件作配合，文禮治要自如地 運用那集於一身的權力，仍會障礙重重。訊息不明是爲大敵首先，同所有初次踏足澳門的統治者一樣,向文禮治的權 力作出挑戰的最大敵人,就是訊息不明，或訊息不完全。其一, 他缺乏熟悉政府全面性行政運作的親密助手;其二，他所管理 的，是一個他從未生活過的華人社會，其中尤以語言溝通的困 難，使他無法大量地、精確地取得這個社會的訊息。如果文禮治要勵精圖治,有所作為,實行掃除種種不良現 狀的改革，就必然會觸動政府內外一些既得利益者的利益，於 是，掌握文禮治上述弱點的人，就會設法讓他取得片面以至錯 誤的訊息,使他無法完全了解有關事實的真相而有效地一展 抱負，以便保證既得利益者安穩如山。正確的決策依據可靠的訊息而作出，因此，文禮治的當務 之急，就是在政府內部物色一些效忠於他的“訊息親信”，但出112

於工作上的方便,不一定需要建立一個固定的班底；與此同 時，在接收社會訊息方面,應避免固定地依靠一些既有的訊息 來源，而是多渠道地不斷開拓新的訊息來源，其中，對獨立持 平的人士、學者和分析家的見解，應當給予足夠的注意。祇有這樣，文禮治的權力才能延伸到政府和社會的各個 主要的角落,使其施政政策可以暢通無阻地得到執行。公司政府管理有别行政權力中央化過程中必須處理得當的另一問題，就是 執行權與立法會之間的關係。管理一間公司同管理一個代議 制政府的最大區別，是前者的所有決策均由公司的首腦或最 高權力機構作出，其間最多祇有諮詢過程而斷無權力備受牽 制的過程;但後者就不同了，根據《澳門組織章程》,立法會擁 有十七項專有的立法職權，涉及幾乎所有最重要的政府施政 事項,總督雖可在這範疇內立法，但須由立法會授予許可，最 後仍要交由立法會討論及通過。按照過去執行權與立法會之間的不愉快經驗，立法會有 辦法成功地拖執行權的後腿，那就是提出一些技術性理由來 押後討論那些執行權急切要求迅速處理的法案。當然，那時候 土生葡人議員在立法會佔了數量上的優勢，可以湊足多數票 來採取這一類行動,如今時移勢易，上述優勢不復存在，但仍 不能排除一種可能性的出現，即當土生議員和部份華人議員 在某些方面的利益取得一致的時候，會共同投出跟執行權意 向相左的票。113

應付立法會之策略因此，文禮治有三種策略來處理他跟立法會的關係—上策:在提岀有關法案之前，與立法會及其議員有充分的 溝通,不分血統地爭取絶大部份議員支持有關的法案；中策:當形勢開始有點不利時，設法使由選舉產生的葡人 議員和華人議員不站在同一個陣綫上；下策:授意委任議員站穩執行權所持之立場，同時爭取其 他個別議員最少保持中立（投棄權票），使反對派議員無法湊 足有效的反對票。若三策皆不成功,就須“打不赢就走"，暫時容忍一下而作 出讓步了。文禮治另一主要施政取向顯然是發展經濟，吸引更多外 來的投資，要達到這些目標，他第一步得檢討和修訂現行的投 資法例,整頓吏治，打擊貪污，造就一個公平的、高效率的投資 環境。既得利益者將受損但這樣一來，他就面臨着如何應付那些潛在的反對者。投 資規律永遠是這樣，投資條件越公平，競爭就越是自由兼且激 烈，從而，市場的自然調節功能就越是決定投資者的生意成 敗，最後，那些主要依靠政治特權和賄賂行為來維持其經濟地 位的投資者,其既得利益必然受到損害。其次，打擊貪污，將使 很多長期享有非法收入的人財路中斷，這些人產生不滿情緒, 亦勢所難免。當然，影響着澳門事務的還有中國,文禮治如能得到中方 的充分合作,他施政自然具事半功倍之效，但先決條件祇能114

是，中國必須支持一個完全的自由資本主義制度在澳門的存 在。總之，文禮治權力的潛在挑戰者分佈於政府、立法會及社 會，他若急進，也許會得不償失,但再拖延，十二年瞬間就會過 去。他這個總督實在並不易當。問題關鍵在於，如何使澳門各方面的既得利益者在得到 妥協的條件下接受環境的改變,此乃文禮治面臨的難題中的 難題 他要維持現狀，得過且過，乃絶對易為，但要創造奇迹, 就須備受考驗。（1987年8月14日）115

澳督韋奇立一九九四年度 施政報告評述一施政報告的主要精神澳督在立法會發表的一九九四年度施政報告，其最重要 的施政指引,就是政府第一階段的施政計劃，即大型建設，將 於明年基本完成，與此同時，明年開始醞釀新階段的施政計 劃,主要領域由大型建設逐步轉移到教育及社會保障方面。對 於這種施政重點的分期安排，澳督提出了基本的根據，即政府 的施政目標,應建立在長期性和價值性的基礎上。施政報告用 了很大的篇幅來解釋這一點。首先，澳督認為,政府的施政不能着眼於情況會有不斷變 化的每個人的現行利益。相關的言論如下：“每個人在維護其本身利益或認為更有利去肯定這些利 益時，都會傾向於抱持現實不變的展望，認為現實將會永遠保 存下去。有能力以實際的態度去正視現實及其獨有的利益，展 望將來，使現時的利益即使情況發生變化，甚至在過渡期終結 後仍能繼續實現,有這種能力的人是為數不多的。"澳督又認為,政府的施政應顧及澳門本身發展所遇到的 挑戰，以及應付突然出現的情況變化，這些挑戰和變化不一定 僅僅屬於過渡期的可能產物。相關的言論如下：“我們關注主要和長期的價值，不單祇由於澳門現處於的 過渡政治情況，而且也由於某些超出我們預料以外的情況。116

澳門即使没有過渡的特殊性，現時亦會生活在頗為特殊 的發展時刻，並面對中國對世界經濟潮流的開放所帶來的挑 戰。”此外，澳督認為，在現時的社會發展過程中，政治行為必 須反映出自由與責任的平衡。基於上述理由，澳督為政府的財政政策辯護：“任何開支均有其解釋的理由,但一個管治者的責任，就 應挑選長期遵循的路向，這正是本人最初的選擇，而現時仍未 有任何理由改變這個選擇。從或者較為顯著但足以威脅基本財政平衡的短期項目及 那些較具潛力的長期計劃中，本人選擇後者，即選擇鞏固我們 的經濟基礎和能回應較嚴重社會需要的那些項目。”澳督警告説,如果忽視這種選擇，則可能導致:(1)整體或 私人利益都難以得到保障;(2)“葡萄牙及其人民的信息將會 陷入連續的危機而伴隨而來的不穩定及不安全”;(3)新機會 無法獲得，舊計劃無法實現。二評議(1)未來的計劃同過去的成績有密切的關係，但報告提出 的政績十分簡略。報告引用一九九二年的生產增長率和投資 增長率，以及人均產值排亞洲第四位，作為政績的根據，顯然 不足，因為那僅屬靜態的單一年份的情況，没有就不同年度、 不同地區的比較而提出更多的參考數值和指標，因而缺乏充 分説服力。報告提到的另一個政績是政府庫房收入增加，使一系列 的社會計劃的加速推行成為可能,這祇是邏輯上的可能性。懂117

得開發資源不一定同時能把資源發揮最大的效益。奠定了實現計劃的財政基礎，不等於奠定了實現計劃的 工作基礎。施政方計雖然明確指出新階段的任務側重於教育 及社會保障方面,但未能全面檢討這一廣泛領域的現狀和工 作進度，未能根據這個現狀及進度而提出一個整體性的計劃 結構和推行的步驟，對於一個以“施政方針”為題目的政治文 件而言，這是不能不令人感到遺憾的。(2)兩個階段的任務之間，即大型建設和教(育)社(會保障) 發展之間，究竟存在着怎樣的承繼關係?前一個任務為後一個 任務提供了甚麽條件，從而使後一個任務成為可能?報告没有 充分回答這些問題。報告指出，現階段分別進入尾聲的所有大型建設,將於明 年全部投入服務。顯然，大型建設祇有發揮促進經濟發展的作 用，才能產生推動教社發展的實質效益。換言之，一個全面而 可行的經濟發展計劃，是連接兩個階段任務的關鍵，否則，大 型建設將可能成為“大型浪費”,而教社發展則缺乏持續不斷 的原動力,新階段的任務如何順利執行,不無疑問。可惜，報告 並無提供一個與大型建設的完成緊密配合的整體經濟發展計 劃。(3)作為一種為政策的合理性提出根據及申辯的手段，施 政報告自然有邏輯上可以成立及自圓其説的地方。不能用短 期的利益來代替長期的目標，不能用政策的有效性來代替政 策的價值性，澳督在報告中闡明的這些原則，無疑都是正確 的，不僅適用於過渡期，也適用於過渡期以後。重要的是，在一 個短視和急功近利的社會中，人們更應當記住這些原則並隨 時反省自己。但問題是，與其説澳門政府缺乏正確的政策，不 如説，由於執行上的種種障礙,政府甚難執行任何持之有恆的118

政策。其中重要的關鍵就是老掉牙的政府部門的協作和效率 問題,這個問題的實質不在於技術層面,而在於政治層面。政府機關辦事不力，作風拖拉，除了殖民地因素（種族、語 言）及通常的官僚習氣之外,主要是各個部門之間，尤其是各 個政務司之間缺乏協調及各自為政，而這種情況，則同葡國的 政治制度有直接的關係。澳督和所有政務司一樣，都由總統任 免，這樣，政務司雖然在工作上必須接受澳督的領導,但澳督 在他們職務的獲得和喪失方面，並無最終的決定權。在這種情 況下,澳督及其班子，同通常理解的內閣政府不同，它很難成 為一個緊密合作的工作集體，形成各政務司缺乏溝通和協調， 從而各自為政的局面。上述情況,是由根本性的葡國因素造成，澳督本身作為這 整個格局中的一個元素，不可能將之根本加以改變。本來，韋 奇立的硬朗和集權,如果運用得法，多少也能產生一些積極的 作用，但是，由於政府缺乏一個旗幟鮮明、計劃明確的中央政 策，讓各政務司得到清晰的工作指引及定期檢討進度,也無意 全面檢討和修訂各機關的組織章程和各種行政法規及條例， 以清除職能重叠的現象，於是，集權的結果，是促使各政務司 更加自己顧自己，全力維持其屬下各部門的運作現狀,不敢越 雷池半步，更不會主動與其他政務司協調。因此，韋奇立的集 權風格可能有效地對各部門產生了守成的作用和紀律約束的 作用，卻未能及時地將這種作用轉移到激發創意和勇於開拓 的一面。這樣，縱使他有滿腦子計劃，也難以得到其下屬同心 協力的貫徹。再者，權力一旦高度集中，下屬之間的權力鬥爭會較容易 引發。因為下屬除了直接從最高領導人手中取得下放的權力 之外，就別無辦法鞏固或擴大自己的權力了。於是，各下屬便119

必然在迎合領導人的意圖方面展開競爭,在這種環境下，他們 之間又怎能實現衷誠的合作呢？以上的探討，其實已經包含着對澳督施政的一些建議，在 結束討論之前,再給他另一個建議 ：任命一名直接向他負責的高級助手，協助他協調各政務 司的工作。（1993年 12 月）120

澳門政制改革的回顧與前瞻《中葡聯合聲明》簽署之後，澳門政府宣佈,為配合澳門的 未來政制,在過渡期內將擴大立法會的代表性，增加議席，使 立法會能更廣泛地代表澳門各階層。現時第三屆澳門立法會的會期,將於一九八八年九、十月 間結束，換言之，如果澳門政制改革要趕及在明年底第四屆立 法會產生之時實現,葡萄牙國會就必須在未來十多個月之內， 對澳門立法會提交的《澳門組織章程》修訂案給予通過,否則， 就要拖延至一九九二年的第五屆立法會了。在一九七四年葡萄牙的民主革命成功後,葡萄牙就對澳 門確立一個逐步實現非殖民地化及自治的政策，體現着這個 政治精神的，就是由當時的葡萄牙革命委員會審議及通過了 一份具有憲法地位的《澳門組織章程》（以下簡稱《章程》），《章 程》雖然規定澳督的權力來源來自葡國總統，但卻為澳門設置 了一個包括直接選舉、間接選舉和委任等三類議席在內的立 法機關— 立法會，而自治的取向還表現在，澳門立法會也是 唯一一個有權向葡國國會提出修改《章程》的機構，國會議員 反而無權提出修改。因此，立法會本身對過渡期擴大議席作何 考慮，乃十分重要。迄今為止，此問題尚未在該會內進行討論, 但立法會主席宋玉生、民選議員何思謙和委任議員艾維斯，都 在《中葡聯合聲明》“草簽”之後發表個人意見,贊成擴大立法 會的議席。艾維斯主張所有議席均須增加，而何思謙則強調增 加直選議席。121

暫時仍未有親中的議員表態。我們相信，在《中葡聯合聲 明》簽署之後，葡方公開宣佈此項關乎政制改革的重大決定， 很難想像事前没有經過與中方的協商;而且，若中方態度有所 保留，作為左派一九八四年競選伙伴的立法會主席宋玉生（土 生葡人），也不會輕易地公開主張擴大議席。因此，各種迹象顯 示,澳門這場政制改革乃被中方所默許，勢在必行。增加立法會的代表性，是一九七四年葡國革命後歷屆澳 門政府一直希望實現的目標，但由於政府與立法會之間的政 治鬥爭，此一目標到第三屆立法會才露出些許曙光。遠在一九七六年，首屆立法會成立時，李安道總督就指 出，由於華人不積極參與競選活動,使該屆立法會仍未包括澳 門社會的所有階層。到一九七九年初，他又説:“這一屆（即首 屆）立法會必須對其組織及有關議員的產生方式發表意見,以 便立法會得到澳門居民的更大代表性。”一九八〇年,立法會討論《章程》的修改，當時伊芝地政府 的財政司長馬樹道認為，《章程》唯一需要考慮修改的，就是如 何使立法會更具代表性。伊芝她的繼任者高斯達與立法會的 關係進一步惡化，一九八四年他提請葡國總統解散立法會時 表示，立法會的組織並不反映澳門的社會及政治結構，其中大 多數議員祇是代表一小撮居民的利益而與佔壓倒性大多數的 市民並無直接關連，例如工人在立法會就没有席位，因此，解 散立法會並使之重組，就是為了改善立法會的代表性。由直選和間選產生的土生葡人議員，長期以來都是政府 的反對派。宋玉生就曾針對高斯達的觀點説:“佔本澳人口百 分之九十七的華籍居民不深入參與本地區的行政，是因為他 們寧願將這項工作留給葡人負責。如果華人真的有興趣的話, 他們早可擔任所有職位。"122

根據《章程》的規定,澳門立法會包括六個直選議席，六個 間選議席和五個委任議席,三類議席約各佔三分之一,而選任 議席佔百分之七〇點六，委任議席祇佔百分之二十九點四。一 九八。年立法會討論《章程》修訂時，土生葡人議員提出一個 修訂案，把立法會的總議席由原來的十七個增加至二十四個， 其中十六席為直選,佔百分之六十六點六七，八席為間選，佔 百分之三十三點三三，而委任議席則全部取消,但令人遺憾的 是，十六個直選議席祇限葡籍人士有被選舉資格。幾乎所有非 土生葡人的議員都採取了杯葛行動，他們不出席立法會會議, 使立法會產生了一項連續六次流會的紀錄，結果，對《章程》修 訂的討論無法進行下去,土生葡人議員的願望落了空 。顯而易見，在立法會代表性的問題上，長期存在着兩個對 立的意向。一方面，政府希望增加華人議員的比例（不一定指 增加議席的數量）；另方面，土生葡人議員則試圖維持或擴大 他們在立法會內的優勢比例。一九八四年第二屆立法會解散後重組的第三屆立法會, 是政府的意向開始佔上風的產物。在一、二兩屆立法會，都是 葡人議員佔了數量上的優勢,而在第三屆,這優勢轉而落在華 人議員這一邊（參看附表）。政府取得成功的原因，在於放寬了 享有投票權的華人的居澳年限,使得自一九七九年以來大量 遷入澳門的中國新移民有了選舉權。誠然，立法會代表性的此一曲折演變過程，中國的影響產 生了巨大的作用。在一九七六年和一九八。年的首屆立法會 選舉中，澳門傳統派完全不介入直接選舉，所有直選的候選 人，全是土生葡人政治團體的代表，從而，使該兩屆之直選議 席均由土生葡人壟斷①,再加上他們兼且擁有部份間選和委 任議席，於是，土生葡人就形成立法會的多數派，經常左右立123

法會的決策取向，而傳統派則祇是透過部份間選及委任的華 人議員，對立法會產生影響。一九八。年，親中議員與澳督委 任的葡人議員結成聯盟,成功地阻止了土生葡人議員提出的 《章程》修訂案的通過。一九八四年，土生葡人議員與高斯達政 府的關係趨於惡化，親中議員曾扮演斡旋者的角色，但無效， 高斯達總督解散第二屆立法會並予以重組。在隨即舉行的第 三屆立法會選舉中,傳統派一方面全力出擊，積極介入直選和 間選,另方面則透過直選掩護土生葡人捲土重來，結果，第三 屆立法會的間選議席雖然全是華人的天下，而且在直選議席 中也首次出現了一位親中議員，但由於傳統派的支持,土生葡 人仍獲得相當一部份直選議席。由此可知，傳統派一直都在試 圖保持立法會的政治平衡。當土生葡人的勢力過度膨脹時，傳 統派運用影響力加以遏止，甚至對高斯達總督解散立法會的 行動採取不干預政策，但不旋踵又扶持土生葡人重進立法會, 使之繼續發揮制衡政府的作用。就這樣，澳門政制之逐步實現民主化，也就是由華人選舉 權的擴大所導致立法會代表性之加強，乃是澳門政府、土生葡 人和傳統派三方的複雜關係發展的結果。但不管怎樣，一九八 四年選舉的政治後果還在於，土生葡人政治上的獨立性開始 褪色，那次他們重新入局，是與傳統派結盟並獲得在傳統派影 響下的大量華人選票的結果，在華人選舉權已經擴大而華人 又大量參選的現實面前,土生葡人今後要以獨立姿態爭取直 選及間選議席，一如首兩屆立法會選舉那樣，已接近不可能。 隨着過渡期政制改革的開始，人們的注意力就在政府和傳統 派兩大勢力的夾縫中，逐漸從土生葡人轉移到華人社會那些 新興的中立力量身上。現時的第三屆立法會共有九名華人議 員，其中間選和委任的佔了七名，全是工商、金融界的代表，佔124

全部華人議席百分之七十七點八，餘下的兩名直選議員分別 來自知識界和勞工界,所佔比例甚小。這種情況已不能適應澳 門近年有所改變的人口和階層結構，以增加議席的方式來擴 大立法會的代表性，已提到議事日程上來。首先，從選任議席來看,在間選議席中，按現時規定是經 濟利益團體的代表佔三席,而文化、道德及慈善團體則各佔一 席，但欠缺醫生、工程師和會計核數師等專業人士的席位②, 此外,教育界席位之不存在,更是一個敗筆;另方面,踏入八十 年代之後，中國大陸新移民已逐漸構成澳門人口的一半之數, 他們對保障基本生活的種種要求，需要產生其政治上的代表 人物，而知識界亦漸趨活躍，紛紛組織團體，為參政鋪路,顯 然,六個直選議席已不敷所需。其次，一直以來，立法會華人議員的親中色彩太濃，中立 議員幾乎絶無僅有，長此以往，澳門華人社會那些人數漸增活 力漸大的中立社群的利益，就無法獲得平衡,而“澳人治澳”的 前景,亦需要大量中立持平的人士參與政治決策，故此，增加 立法會議席有利於在澳門建立一個較均衡的政治格局 。話説回來，葡人（包括土生葡人和在澳居住多年的葡人） 看來亦不甘於長此沉寂，有跡象顯示，澳門葡人社會的新興力 量正在與部份華人社群合流，闖出一條新的路子。一九八四年選舉時,葡萄牙商人歐巴度就是依靠華人的 選票，以當選的最低票數擠入直選議席。最近，政府部份科長 級以上的土生葡人官員，以爭取包括華人公務員在內的公務 員晉昇機會及福利作為號召，成立了一個公務員團體,另一個 新成立的“澳門民主友聯促進協會”,亦由葡人華人結合而成, 該會甚至旗幟鮮明地提出要競選一九八八年第四屆立法會的 議席。125

增加立法會議席的澳門政制改革，已到了“樓梯響聲起, 祇待人下來”的時候了。 （1987年6月11日）註 釋：①第一屆立法會直選議員中唯一的一位華人是曹其真女士，不過她仍以土生葡 人團體“公民協會”的候選人當選。② 專業人士中的法律界並無華人，此一界別的角色長期由各類議席的土生葡人 議員擔任。附表第一至三屆澳門立法會各類議員人數及比例表\議員類別屆别\直接選舉 間接選舉 委任華人 葡人 華人 葡人 華人 葡人 華人 葡人人數佔直 選議 席％人數佔直 選議 席％人數佔間 選議 席％人數佔間 選議 席％人數佔委 任議 席％人數佔委 任議 席％人數佔總議席%人數佔總 議席 %第一屆(1976-80) 1 16.7 5 83.3 4 66.7 2 33.3 2 40 3 60 7 41.2 10 58.8第二屆(1980-84) 0 0 6 100.0 4 66.7 2 33.3 2 40 3 60 6 35.3 11 64.7第三屆(1984-88) 2 33.3 4 66.7 6 100.0 0 0 1 20 4 80 9 Õ2.9 8 47.1126

立法會概略一基本概念1）無論是一個國家還是一個地區，都會有一個政權存 在，對社會實行管理。這個政權通常主要由三個權力組成:行 政權、立法權和司法權。行政權有時又稱為執行權，顧名思義，它的權力具有執行 的性質。行政權就是由我們通常所講的政府來代表。立法權擁有創制法律的權力。國會、議會代表立法權，澳 門的立法權通常由立法會來代表。司法權行使審判權，由法院代表。2）澳門現行政治制度的三個權力,祇有司法權不多也不 少地擁有它本身的權力。執行權除了完全擁有本身的行政權 力之外，還擁有部份立法權，而立法會祇擁有部份的、不完全 的立法權。在三個權力中，祇有執行權擁有額外增加了的權 力，所以，澳門政制是一個名副其實的行政主導的政制（立法 會的運作和表現經常受到社會輿論的批評，其實最根本性的 原因就是立法會先天性地缺乏完整的立法全權。）二立法會的基本制度1）權力來源立法會由分別來自三個途徑的二十三名議員組成。三途127

徑是委任、直選和間選。因此從議員產生的途徑來説，立法會 的權力來自三個方面:澳督、直接選舉的選民和間接選舉的選 民。2）立法權及其與澳督的關係先講澳督權力的來源及其權力結構。澳督由葡國總統任免，相當於葡國政府部長的職級，在政 治上向葡國總統負責，而不是向澳門立法會負責（《基本法》有 重大改變）。任命澳督之前，諮詢立法會及澳門有代表性社團 機構的意見是一項必須的程序。除了對外安全屬於葡國總統 的權限之外,澳督擁有澳門的行政全權,兼擁有部份立法權。 澳督的施政由不超過七名的政務司來協助，諮詢會作為一個 諮詢機構會同澳督運作。諮詢會的意見不對包括澳督在內的 任何方面產生約束力。在立法權方面，除了部份立法權專屬立法會享有之外，其 他立法權由立法會與澳督共同享有。屬於立法會專有的立法 權，立法會可以賦予澳督立法的許可，授權一經作出，該事項 的立法權亦屬澳督所有。此外，無論是否屬於立法會的專有立 法範圍，澳督都可以向立法會提交法律提案，由立法會決定是 否通過。澳督行使立法權之同時亦受到立法會的某些制約，即立 法會有權經修改後追認澳督公佈的法令，也有權拒絶追認。另 外，立法會通過的法律，澳督有權拒絶頒佈，但如果立法會以 三分之二多數再次通過該法律，澳督則必須頒佈（換言之，立 法會不同意澳督，澳督無仇報，但澳督不同意立法會,立法會 則有報仇機會。）立法會對澳督的制衡還有:提請有關法院審議澳督發出 的規定是否抵觸法律;審議澳督的行為；對澳督施政方針的彈128

劾動議進行表決。但由於澳督的權力並非來自立法會，澳督在政治上完全 毋需向立法會負責，因此立法會無權在免去澳督職務的程序 上行使任何權力。相反,澳督則有權向葡國總統提出解散立法 會的建議，葡國總統可接納其建議，下令解散立法會。在原立 法會解散後到新立法會產生之前，澳督享有澳門全部的立法 權。3）立法會的內部運作方式立法會的全體會議和特別全體會議都由主席召集，或由 一定數量的議員提出召集，必須有過半數議員出席，才能舉 行。表決的方式，除了特定事項須以三分之二多數取決之外， 一般以簡單多數取決。當票數相等時，主席投的一票具有決定 性。立法會的內部組織包括主席團、常設委員會、各個專責事 務委員會及視情況而組織的臨時委員會。由議員或執行權提交的法律提案或意見書，需經有關的 專責事務委員會進行研究並產生該委員會的意見，然後才提 交全體會議討論及表決。全體會議的一般程序是先由議員作 議程前發言，然後才進入正式議程。立法會輔助部門提供技術支援服務，同時設有議員總辦 事處,同市民接觸。三立法會簡史一九七六年之前，澳門作為葡國的海外省,立法權基本來 自葡國。澳督及其領導的政務委員會共同行使立法權,但祇能129

制訂較低層次的法令規章。一九七四年，葡國發生“鮮花革命”,推翻獨裁政府，建立 民主代議制，同時向海外省推行非殖民地化及自治政策。一九 七六年葡國頒佈《澳門組織章程》，從此，澳門便產生雖然擁有 不完全的立法權，但在組織上完全獨立的立法機關— 立法 會,立法會和澳督成為澳門地區兩個地位平行的管理機關。立法會從一九七六年至今經歷了四屆。它的歷史分成兩 個階段：第一階段是一九七六------一九八四年的第一、第二 屆,第二階段是一九八四------一九九二的第三、第四屆。在第一階段，立法會的特色是:與執行權經常有矛盾，最 後發展到澳督高斯達在一九八四年解散第二屆立法會;華人 投票率和華人議員的比例都較低;立法的範圍較為狹窄,制定 有關社會民生的法律較少。在第二階段，立法會的特色是:與執行權的關係趨向和諧 協調；華人的參與提高，立法會代表性擴大;立法的範圍有所 擴大;最重要的變化發生在這個階段，一是首次修改《澳門組 織章程》,一是宋玉生主席逝世。《澳門組織章程》的修訂，擴大 了立法會在刑事和民事方面的立法權,立法會議席由十七席 增加至二十三席,為立法會具有更廣泛代表性創造了重要的 條件。宋玉生主席的逝世使土生葡人對立法會的參與及在其 中擔任的角色出現一個調整期。對立法會未來發展的預測:運作進一步多元化及政治化， 議員的集團化與派系現象有所發展，政治定位逐步明確，議員 同選民的聯繫加強，不同利益的聲音在立法會內將有更多的 表達。但立法權方面,直至一九九九年之前,立法會權力的進 一步擴大，以及立法會同澳督立間的權力分配的變化，現時仍 未有明確的前景。130

四立法會運作上一些備受爭議的問題1）立法的範圍有待進一步改善有關公務員待遇和職程的立法，被認為所佔比例長期偏 高,立法會由此時常被批評在立法上未能體現社會廣泛階層 的利益。在制定社會一些基本性法律方面,立法會仍然有待努 力,例如五大法典— 民法、民事訴訟法、刑法、刑事訴訟法和 商法,至今仍未得到整理、重訂及翻譯。（立法會成為“加薪會”的部分客觀原因:澳督有部份立法 權，許多有關社會民生的法律可由澳督自行立法;有關公務員 職程與薪酬的立法屬立法會專有職權。）2）立法的效率有待進一步改善議員的私人事務和社會事務十分繁忙，但與此同時，立法 會的輔助部門資源不足，未能提供有效率的技術支援。此消彼 長，故立法效率不高。— 議員在很多細務上無人協助，唯有親力親為,如查找 資料和起草文件。— 文件翻譯速度遠遠未符需要。— 缺乏以中文為母語的法律專家，影響譯文的質量，使 人不易明白。— 法律顧問不足，出現職位空缺時人手更成問題。3）立法會與市民的溝通有待進一步改善議員總辦事處成立大半年以來，祇有十三宗市民到訪記 錄,被批評未能充分利用，市民與立法會之間的疏離狀態未能 得到改善。131

附錄：立法會歷屆議員名單第一屆（1976— 1980）直選：宋玉生、費文安、曹其真、黎祖智、顧得烈、羅朗日間選：李碧露、羅方志、崔德祺、馬萬祺、彭彼得、李世榮委任:何賢、鄺秉仁、馬義瑟、林綺濤、彼莉絲第二屆（1980— 1984）直選：宋玉生、歐若堅、林綺濤、費文安、華年逹、李安奴間選：李德勛、馬丁士、崔德祺、馬萬祺、彭彼得、李世榮（吳榮恪）委任:何賢（崔樂其）、鄺秉仁、施利華、彼莉絲、申齊士第三屆（1984－1988）直選：宋玉生、波治、劉焯華、歐安利、歐巴度、何思謙間選：馬萬祺、崔德祺、彭彼得、吳榮恪、曹其真、崔樂其委任：申齊士、許世元、施滿士（庇樂）、羅比度（華年達）、艾維斯第四屆（1988— 1992）直選：宋玉生、歐安利、何思謙、梁金泉、汪長南、劉光普、梁慶庭、高開賢 間選：馬萬祺、何厚鐸、彭彼得、劉焯華、吳榮恪、曹其真、戴明揚、彭爲錦 委任：華年達、艾維斯、彼莉絲（羅新耀）、林綺濤、許輝年、潘志輝、羅立文第五屆（1992— 1996）直選：梁慶庭、唐志堅、高開賢、吳國昌、崔世安、曹其真、羅拔度、何思謙 間選：馬萬祺、何厚鏵、彭彼得、吳榮恪、劉焯華、彭爲錦、歐安利、林綺濤 委任:郭棟樑、羅立文、施白蒂、羅新耀、艾維斯、華年達、潘志輝（1992年）132

澳門選舉經驗今年三月乃港澳兩地的選舉月，繼三月三日香港區議會 選舉之後，三月十日澳門也進行了第四屆立法會的中期選舉, 十二小時的角逐之後中止了所有猜測,傳統派的“群力促進 會”大勝,奪得全部兩個直選議席，其他各派,俱化作南柯一 夢。總結是次選舉的經驗,對香港各路人馬在明年立法局選舉 中一見高下,當不無意義。一、傳統派凱旋，在於充分發揮出地區居民組織的長處。 這類組織就是澳門各區的街坊會，迄今仍處於祇有傳統派一 家，則無分店的狀況。地區組織的優點，是可以同一批居民建立長期的、穩定 的、組織化的聯繫。同工會會員比較起來，地區居民的流動性 相對較小。在澳門，低水平的工資促使工人經常不是轉廠，就 是轉做小販或水客，工人一旦離開原廠，跟工會組織的原有聯 繫就不易重建，反之，華人社會的居住文化，表現為子女在成 家立室之後,不少搬到父母居所的近處，以便於親人之間在生 活上互相照應，故居民的遷居往往不會影響地區組織同他們 的原有聯繫。年長居民的遷居率更低，尤其是老人，居住地的 變遷，可能意味着他們必須改變大半生的生活習慣。傳統派街坊會在各區老人身上下了大量工夫，終於“養老 千日，用於一朝”。一批批老人步下專車，魚貫進入投票站，成 為當日選舉一大景觀。經長期布署，傳統派成功地將個人的投票行為，轉變成一133

種在羣體意識支配下的集體行動。方法是透過建立老人中心， 經常組織老人的文娱康體活動,到了選舉日，則把組織老人投 票，當作一項形式稍異的常規性戶外活動來安排，並在指導老 人如何劃傳統派候選人的票時，讓他們覺得，那不過是一個活 動項目中，需要由自己來完成的技術性細節而已。二、選舉是十分現實的較量，從競選者的立場，除了設法 讓選民投自己一票之外，别的一切都不重要，包括選民是否對 自己真正有所了解在內。因此，投票率的高低，也許可以反映 出一個社會的公民意識和居民參與政治活動的水平,但促成 投票行為的動機本身,卻未必在同一方向反映上述之水平。也 就是説,不見得在任何情況下,投票者的公民意識總比非投票 者為高。在居民對政治普遍冷感及投票率處於低水平的情況 下，相當一部份有組織的投票者,很可能恰恰是社會中最缺乏 公民意識的成員。事實上，參選的各派勢力，都在不同程度上 提供哪怕是象徵式的好處，向公民意識和文化程度偏低的居 民拉票,而唯有傳統派正確地將之視為一個戰術重點，加以得 心應手的運用，奠定勝利的基礎。在未來一段長時間內，此一戰術都將行之有效，各派都應 在公民意識較低的居民中，確立一個明確的選民市場定位。但 民主派在運用此一戰術時卻須謹慎一些，提供小恩小惠的手 法若處理不當，會被視為低俗而跟自己早已建立的正氣形象 “相冲”，在另一些選民的印象中失分。三、非傳統派系統的獨立勢力紛紛落選，幾乎唯一的原 因，就是原來一個頗具實力的派系分裂為二，若將雙方的票數 相加，恰好贏得一席,與傳統派平分秋色。分裂的因素，同個別領袖人物之間的個人恩怨有關，但有 一點可以肯定，雙方都不認為各自為戰會給自己一方的得票134

率造成毁滅性打擊。更多人忽視了，兩派之間的一個重要分 歧,是無法就如何安排各自的二三綫人物公平地登上政治舞 臺達成共識。獨立派在一九八四年的選舉中首次奪得一席，獲 得一個獨佔的政治市埸,後來這個市場出現一個以上的競爭 者，這次失敗，證明無一派可獨佔市場,唯一的出路是實行壟 斷性的競爭:組黨，讓競爭維持在黨內，祇有在黨奪得席位較 有保證的條件下，黨內競爭者方有可靠的個人政治前途,否則 徒然多敗俱傷而已。在政黨化的道路上遙遙領前的倒是傳統派。今次傳統派 勝出的經驗表明，透過統一指揮及運用強大的組織力量，傳統 派政治新人獲得扶植的機會大於獨立勢力,被扶植者一次未 能當選，下次多半可獲優先推舉,這在相當範圍內減少了惡性 的內部鬥爭。作為整體的傳統派議員通常為人詬病的地方，是 較為平庸，缺乏突出的表現，尤其在重大政治問題上唯中方馬 首是瞻。但由另一角度觀之，這又是政黨化的優點，使同一系 統議員的行事和言論有一個相對統一及穩定的尺度，避免分 裂，實現集團的目標。此優點恰恰是散兵游勇般的獨立派系們 所難以具備的。四、任何一個派系，都必須對可能的投票率作出總體及分 類的評估，並據此釐定以政綱為核心的宣傳策略。重要的區別 在於:偏低的投票率不會給面面俱圓的候選人帶來甚麼錦上 添花的效果，因為宣傳的作用，祇是較多地發生在“社會性”的 選民身上，但這需要一個有廣泛參與興趣的社會環境;如果宣 傳的取向在強調某些重大社會利益的同時，卻引起少數羣類 的不快，而該等羣類又是投票率相對較高者,問題就大了。這次選舉，獨立勢力中兩個較具實力的派系,均在不同程 度上將反貪污列入政綱。在澳門,貪污現象與公務員之間有悠135

久的歷史不解緣,雖然實際上今天有相當一部份公務員並不 貪污,但“貪污”此一語言符號，早已在社會上形成一種與公務 員拆解不開的、凝固了的集體“意象”，一提及反貪污問題，許 多公務員在潛意識中難免不由自主地產生自我防衛的心理效 應;另一方面,公務員同一般居民的區別在於其利益直接在政 治建制之內，所以他們又是公民意識略高的一個羣類。於是可 能產生了一個微妙的結果，即獨立派的反貪污宣傳在博得廣 泛的社會認同之餘，卻未能博得廣泛的選票，而公務員中一部 份獨立派的支持者，卻在把選票投進投票箱之前的一刹那將 手縮了回去。傳統派在政綱中隻字不提反貪污，可見其宣傳策 略的考慮確比獨立派更為周詳。五、傳統派的優勢同時構成獨立派的弱勢，是這次選舉 洞若觀火的經驗。不過傳統派切勿沾沾自喜，它並非全無後顧 之憂。傳統派的得票率約佔總投票量百分之五十，雖然其餘百 分之五十的票分散地投給其他派系，卻至少説明有一半投票 者處於傳統派影響力的範圍以外，這同傳統派在澳門的龐大 勢力相比，可説有點衣不稱身。傳統派在某些居民羣類中擁有 不可取代的組織力和親和力，也反過來説明它要將其影響力 擴及其他羣類，存在着不少困難。值得注意的是,投票率越低， 傳統派的優勢方越能發揮出來,所以傳統派在一般性的鼓勵 居民參與方面，不宜扮演一個太積極的角色。但不管怎樣，參 與的趨勢即使緩慢,在客觀上仍有其不可控性,傳統派總不能 將每次參選的布署，都一廂情願地建立在投票率低的假設之 上。然而,傳統派要將本身的影響力一下子實現社會化，也是 不現實的，較為可行的步驟，是先利用現有的組織系統，開發136

出同另類居民，特別是年青人的聯繫網絡，其中，傳統派學校 應負起培養未來傳統派選民的重責，在社會時事的課程中經 常宣傳傳統派議員的表現，傳統派街坊會應以第一時間聯絡 傳統派學校的應屆畢業生，組織他們參加有關的活動，不使母 校的影響因他們畢業而中斷，必要時，街坊會可聯同這些學校 為在讀學生搞一些活動，使他們在畢業之前，先對街坊會產生 一定的印象和好感。然則，獨立派又應如何擺脫本身的困境，開闢出一條爭取 選票的康莊大道呢？聯合,無疑是首要的，但不應是臨時性的、單為選舉而來 的結盟,而是組織政黨，至少是無政黨之名卻具政黨之實的團 體。獨立派應檢討過份偏重走低下階層居民的路綫，是否會跟 投票意欲較高的中產階級疏離。再者，缺乏足夠的資源建立同 居民的穩定聯繫，也應促使獨立派考慮,是否物色適當的財團 合作。現代民主國家，舉足輕重的政黨都是跨階層而非單一階 層的政黨,獨立派必須緊記之。作為條件較為可行的近期策略，獨立派議員應當將其辦 事處發展成為所在地的一個社區組織，同時逐步在各區設置 辦事分處。在區內服務方面，從傳統派街坊會的影響力未及的 空間內，找出一個市場定位，建立獨有的居民聯繫綱絡，但這 一切均涉及資源的問題，故組黨仍屬同步之考慮。最後，獨立派應時刻了解到,無組織的社會票是自己潛在 的一個重大本錢,所以鼓吹民主，鼓吹參與，都是持續地必要 的。但在技巧上不宜將自己的面孔弄得太COOL,民主派人士 尤須注意。在華人社會，一個“通情達理”的人比一個“跟紅頂 白”的人更容易被接受，因為後一種姿態涉及很多説理，感興 趣者少，能給人留下的，卻祇剩“逢共必反”的印象。現代政治137

手腕，都講究門爭和團結並用，在政治舞臺上拼個你死或活, 也不妨礙在臺下彼此嘘寒問暖,在很多東西都由選票市場自 行調節之際,此理更應被深明,對傳統派而言,又何嘗不如是?（1991年3 月）138

權責規範角色，身份奠定職能— 官委議員論析官委議員擔任立法會主席，其所包含的意義和利弊，成為 近日城中熱門的政治議題。我們循另一觀察角度也來湊湊熱 鬧,朝現有的意見之海注入另一個選擇，以期產生“腦力激盪” 的效果，而觀點之正確與否，倒不甚重要。官委議員擔任立法會主席,是否構成民主政治的一種倒 退呢?我們覺得，可從不同的層次去理解。在擔任立法會主席的資格上，《澳門組織章程》没有對直 選、間選和官委三類議員作出任何限制，這樣，澳門的憲制實 際上預期了三類議員都具備出任主席的可能性。但從分析的 技術上，我們有理由將《澳門組織章程》作為一個自成系統的、 具內部統一性的憲制單位來處理，然則，擔任主席者無論屬於 哪一類別的議員，都是《澳門組織章程》已經隱性地加以確認 了的。換言之，我們很難説，如由直選議員擔任主席，就較為民 主;如由間選議員擔任，民主即開始褪色;如由官委議員擔任， 就最不民主了。其實，無論主席來自這三個類別中的任何一 個,對民主來説，既没有增加一分，也没有减少一分,而祇是透 過其中一類議員擔任主席的機會變成現實的方式，來反映《澳 門組織章程》整體上所達到的那種民主水平。當然,這種水平 的高低同樣富有爭論性,但卻是性質上完全不同的另一個問 題。既然三類議員都有可能擔任主席,而這種可能性亦無次139

序上的限制，如此，“先例”在邏輯上的意義並不大。通常使用 “先例”此一概念，總是意味着1）由於很難對變幻不定的各種 可能情況預先設定處理的準則，唯有把已然存在的“例子”賦 予潛在的規範力與約束力,便於將來若有雷同的“例子”出現 時，按同一原則或方法處理;或2）對將來同樣“例子”的再版， 產生鼓勵的作用。但顯然地，無論已故立法會主席宋玉生的直 選議員身份，還是現任主席林綺濤的官委議員身份，都不是具 有依循效力的“先例”，因為情況是清楚的，祇有三個可能性， 並非變幻不定，間選議員決不因其他兩類議員當過主席而與 該職位無緣。既然三類議員都合法地擁有當主席的機會，從 而，某一類議員即使首次擔任主席,亦無所謂“鼓勵”以後主席 一職繼續由同一類議員擔任的作用,而同一類議員續任主席, 其法理根據也並非來自“有先例可援”,而是來自全體議員按 法定程序進行的另一次完全獨立的內部選舉。要避免官委議員擔任主席，除了限制他們當選主席的資 格之外，再難有別的方法了，但如此一來，無形中即導致議會 成員之間的基本權利— 選舉權與被選舉權不平等,這在憲 制上和政治上都是危險的,那必然造成議會的長期分裂，削弱 議會作為一個立法權力的整體的力量，為執行權操縱議會提 供更多的機會，民主化更加遙遙無期。在距離全體議員均由普 及直接選舉產生的民主前景仍有一段漫長之路的情況下，要 實現立法會運作上的民主化,祇有盡量淡化由不同途徑產生 的議員之間的差別，才能使全體議員對維護立法會的尊嚴和 獨立性給予重視，並產生足夠的團結，有效地發揮與執行權互 相制衡的作用。事實上，官委議員雖由澳督委任，但若果將之 理解成為政府在立法會的代言人，也是可圈可點的。從憲制的立場而言,官委議員這一身份主要指涉其產生140

的來源，即澳督的委任。無疑地,這體現着官委議員同執行權 之間的一種聯繫，但首先,這種聯繫不是官委議員這個角色的 全部，其次，這種聯繫也不是管理學上的上司與下屬的關係。官委議員一旦接受委任，即取得議員的身份，成為議會的 一個成員，擁有作為一名議員所專門擁有的各項職權,而這些 權力，是《澳門組織章程》直接賦予他們的，與執行權無關；同 直選及間選的議員一樣，如果違反有關的規定,他們亦會喪失 議員的資格，但澳督在任何情況下都無權將他們“撤職”，無權 下令不再繼續委任他們,充其量是次屆不再委任。官委議員參 與立法會的工作，完全根據立法會的規章制度行事，不是澳督 的下屬，澳督無權向他們發出任何工作指示，他們亦無需向澳 督負任何工作上的責任。既然如此,澳督有能力影響官委議員的唯一的一張牌，就 是通常每隔四年才行使一次的委任權。問題是,澳督在醞釀委 任的人選時,是否一如想像中那樣,為了便於控制，非自己的 親信不予考慮呢？《澳組織章程》規定，立法議員中的七名“由總督在當地社 會上具有功績及聲譽的居民中任命”。誠然，“功績”和“聲譽” 不易有公認的標準，但我們認為，在“居民”之前加上一個限定 語,而非直接了當地“由總督在當地居民中任命”,有其實際的 作用，那使得澳督在作出委任時，除了權衡有關的人選是否為 澳督本人接受之外,還需考慮他們在社會上的認受性。如果澳 督祇考慮前一條件而置後一條件於不顧，澳督就要付出政治 上的代價。除了這個制約之外，根據選舉法，澳督委任議員，在時間 上祇能排在直選和間選議員之後。此一規定，在民選議員與官 委議員並存的議會制度中是普遍採用的。民選議員產生之後,141

出於平衡的需要，民選議員中缺乏哪些立法會所需專長的人 士，或缺乏哪些社會層面的有代表性人士，都在一定程度上影 響着澳督對官委議員名單的擬定。以上的分析表明，有很多因素制約着澳督對官委議員人 選的提出，一旦作出委任，官委議員也成為議員的一分子，享 有不受澳督制約的權力。因此，官委議員所具備的獨立性是不 可忽視的。立法會主席由一名官委議員出任，在其個人與執行 權的溝通方面，確有可能較為密切，但最重要的，除了擁有作 為一名議員的獨立性之外，主席的職權對立法會的性質和獨 立地位，不存在本質意義的影響。在《澳門組織章程》中，立法會主席享有主動權的職權 有：一、召集和主持全體會議（包括平常會議和特別會議）； 二、決定全體會議是否公開舉行;三、邀請會外人士列席有關 會議。其中以第一項較為重要，因為確定全體會議的日期，對 有關事項的審議進度存在一定的影響。不過，此一職權亦非主 席獨享。在平常會議方面，如經不少於六名議員提出要求，亦 須召集;至於特別會議，如有過半數議員提出，主席也不得不 予召集。不管怎樣，主席的職權是技術性的，立法會最重要的 權力是立法，而影響立法的決定性一着是議員如何行使其投 票權，這是主席所無法左右的，無論主席一職屬直選、間選或 官委議員擔任，在決定法案是否通過的關鍵時刻，仍以全體議 員的票數分佈為依歸。上面,我們已就官委議員擔任立法會主席同憲制民主化 的關係、官委議員的角色與功能，以及這種角色與功能向立法 會主席此一職位的引伸，作了縱深的探討。初步的結論歸納如 下：官委議員同執行權的關係,祇在他們接受澳督委任的一 瞬間具有憲制的意義，在這層次之外,這種關係僅屬於個人142

的、非憲制性的。在立法會的制度和運作的範圍內，官委議員 的法定地位和權力，則是百分之百獨立的。政治科學承認，在 任何情況下，憲制外的社會過程和政治過程,對憲制內的權力 運作都存在着影響，但這種影響是富有彈性的。就立法會而 言，並非祇有官委議員而是任何一名議員都可合法地進行“院 外活動”，對將要付諸表決的事項施加影響，執行權期望有關 的法案能獲通過或不獲通過，其進行遊説的對象也不一定限 於官委議員；每個法案，對政府、同一名議員和社會上同一個 利益集團所產生的影響，都不盡相同，因而，不容易形成每一 次表決時都存在同一個熊度組合，事實上官委議員之間亦時 有不同意見，也不見得在表決時經常顯示出一個親政府的固 定聯合陣綫。談到這裏,我們也提出一些問題，作為本文的結束：政府 提交的每一個法律提案是否原則上非得加以“制衡”一下不行 呢? 一名官委議員支持政府的一個法案,我們根據甚麽標準去 判定他（她）的熊度是基於獨立的思考和判斷,還是純粹基於 無原則的“親政府”的立場呢?如果前一個前提是可以接受的， 而我們亦判定他（她）的態度的確基於這個前提，但該政府法 案卻是我們所反對的，然則，我們如何評價這名官委議員呢? 官委議員是否應該對政府提出的東西都一概説個“不“字，以 避免“親政府”的嫌疑，保持清白之身呢？（1992年5月4日）143

第五屆立法會選舉中的 民主派和資産階級九月二十日，澳門舉行了第五屆立法會選舉。最具震撼性 的是民主派首席候選人吳國昌在直選中勝出，使澳門立法會 第一次出現了民主派議員。三十四歲的吳國昌是一名澳門孤兒，畢業於香港中文大 學經濟系。他的意識形態來自天主教、國粹派、現代知識論和 西方馬克思主義。一九八九年，北京“六四”事件將他推上澳門 的政治舞臺，成為民主派領袖。吳國昌近年運用政治社會學的分析方法來研究澳門社 會。初步提出一個當地的社會分層模型,並據以確定民主派的 角色、路向和策略。他使澳門民主運動比香港更帶有“理論導 向”和“意識形態指引”的特色。他在當選後即預告將提出一個“新澳門計劃“，該計劃相 信是澳門民主派在進入建制之後首個訴諸社會的政治綱領。吳國昌當選後主要面臨的問題，是如何處理與立法會其 他派系議員的關係。由於是單槍匹馬當選，他要獲得別的議員接受其意見就 必須付出妥協的代價。而他在説服立法會同僚之同時,也必須 説服自己的民主派戰友,使有關的妥協取得各方共識而得以 實現。如果他的意見不獲戰友接受而使妥協失敗，則祇能在立144

法會發出孤獨的呼聲，所付出的政治代價就是成為一名“實際 建樹不多的反對派”。這次直選，也再一次顯示澳門傳統派坐擁強有力的票源 及驚人的配票能力。傳統派的基本票源來自其社區、工會、學校、醫院、婦女和 青年團體的基層組織及附屬機構，此外中資機構也提供十分 穩定的票源。傳統派大勝的原因還在於，自一九七九年以來，陸續移居 澳門的中國新移民，在當地生根的同時亦逐漸融入傳統派的 社會關係網絡，使傳統派在新移民中積纍了新的票源。澳門的大陸移民與香港稍有不同,後者不少人對中國存 有政治異見，前者似乎多是純粹的謀生計者。澳門這次選舉另一讓人感到興趣之處，是當地資產階級 首次以較為“不結盟”的姿態參與直選。這是資產階級檢驗本 身實力和社會認受性的一個嘗試，具有重要的政治意義。我們認為，資產階級應盡早介入直接選舉，競逐議席。因 為，將來港澳回歸中國之後，當地不同階層的勢力將爭相填補 前殖民地遺留下來的政治空間，而直選是影響立法會內各階 層代言人的比例的最大變數。在漸趨成熟的民主政治中，資產 階級不擔任舉足輕重的角色是無法想像的 。參選的資產階級組別共有三個，結果“澳建聯”的第一候 選人勝出，其餘的“三聯”與“聯合”均告落選。但從得票數字來 看，“三聯”第一候選人祇比整個直選得票最少的一名當選者 少了一七七票而落選。因此，整體而言，澳門資產階級在這次直選中表現不俗， 其潛力被看好，也反映出當地資本家有其一定的社會聯繫，疏 離感不如想像中那麽大。145

基本上，無論從傳統派和非傳統派來劃分，或是從不同的 階層來劃分，澳門這次選舉的結果可説是各方面都贏得合理 的、合乎邏輯的一份戰果,得失的差異祇存在於同一層面的內 部。從宏觀的政治均衡來看，這無疑是一個良性的發展，為澳 門過渡期各種社會利益的保障提供了一個必要的政治基礎 。（1992年 9 月）146

編後語如果説一九七六年《澳門組織章程》的頒佈為澳門現行政 制鑄定模式，那麽，一九八四年高斯達總督建議解散立法會之 舉，則為澳門政制的現代化創造了必要的條件,也為政制發展 排除了一些障礙。葡萄牙人十六世紀中葉抵澳後，最初是與當地華人共處 分治，建立內部自治組織“議事會”，直至十八世紀末開始推行 殖民統治，於十九世紀中期全面控制了澳門的管治權。一百多 年來，雖然葡萄牙當局對本澳華人社會採取若干特殊政策和 措施，以方便管理，但華裔居民一直生活於建制之外。這種情 況,盡管與澳門政治社會發展日趨不適應，卻依然維持到本世 紀八十年代中。一九七九年中葡建交後，澳門作為“葡管中國領土”的政 治地位得以明朗，兩國調整對澳策略便理所當然。葡萄牙透過 《澳門組織章程》增強澳門自治能力時，既須較全面顧及澳門 整體社會的利益,又欲強化葡萄牙主權機構對這块彈丸之地 的宏觀調控能力，因此，與根深蒂固的本地葡人勢力產生矛盾 和磨擦，也就無不避免。一九七六年至一九八四年期間，代表葡主權機關之總督 與代表當地葡人利益的立法會之間的衝突，實際上是澳門現 行政治制度創立和逐步成熟的過程。十年後，高斯達總督提議 解散立法會之舉仍備受爭議，但不可否認的是,其結果是澳門 民主政治的進一步開放和澳門居民對社會公共事務的更多參147

與,客觀上為澳門的政治行政過渡奠定了初步基礎。李炳時君是位十分活躍的政論人士，眼光敏鋭,見解獨 特，思辯慎密，觀點持平。由他帶我們一起回顧那一段歷史,的 確再合適不過。重溫過程中，讀者肯定會得到不少啟示。而這 些啟示，可能正是我們思考未來、建設澳門中所缺或所需的。附篇中的十一篇文章，描述的是一九八四年後澳門的政 制發展狀況，從時間上和空間上提供更完整的線索和更清晰 的思路，對全面了解分析總督和立法會的職責權限及其相互 的關係,對考察澳門總體政治形勢及其演變,都不無幫助,不 無裨益。任何一位關心澳門的今天和明天的人，無論是否贊同 作者的立場，相信都會同意我們的看法，肯定本書的價值。我 們也期望讀者對該書和這套叢書發表高見，歡迎加入到我們 的作者群來，共同尋找澳門通往未來之路。吳志良一九九四年四月148

吳志良主編 澳門論叢澳門總督與立法會作 者：李炳時 執行編輯：呂平義 助理編輯：姚翠玲 扉頁題耑：馬萬祺 封面設計：李耀斌 出 版：澳門基金會排 版：廣東省江門市江杰電腦排版有限公司印 刷：華輝印刷有限公司發 行：澳門文化廣場有限公司定 價：澳門幣38元ISBN-972-8147-05-8

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