政制

　　自從16世紀中葉葡萄牙人佔據澳門，澳門政治體制發展可以簡略地劃分為四個時期：
　　(1)議事會(Senado)內部自治時期：1583年議事會成立，居澳葡人自我組織進行內部管理，至1783年葡萄牙頒佈《王室制誥》，加強中央集權，議事會大權自此旁落，初步確認代表葡萄牙王權的總督對澳門政治的主導權。
　　(2)殖民管治前期：1783～1844年澳門脫離葡屬印度總督的管轄，與帝汶(Timor)和索洛爾(Solor)單獨成為一個自治的海外省。其間1835年議事會被解散，依1834年葡萄牙市政選舉法令重新選舉，失去大部分政治自治權力。
　　(3)殖民管治時期：1844～1976年。這個時期又可一分為二：①統一管理和自治管理時期。葡萄牙對澳門的殖民管治是亞馬留(João Ferreira do Amaral)總督1846年上任後逐步實現的，但殖民管治體制仍維持大一統式，即對非洲和亞洲的殖民地實行完全一樣的政策。1910年葡萄牙建立共和國後頒佈的憲法，依然強調中央集權，直至1914年才仿效英國的殖民地管理模式首次對海外屬地的政治行政組織作出特殊規定，讓各殖民地享有一定限度的自主權。②自1917年《澳門省組織章程》(Carta Orgânica da Província de Macau)的頒佈至1972年《澳門省政治行政章程》(Estatuto Político－Administrativo da Província de Macau)的頒佈，澳門當代政治、行政組織逐步形成。
　　(4)地區自治時期：1976年《澳門組織章程》頒佈至今。澳門政治、經濟社會快速發展也從此起步。特別是1979年中葡建交後，葡萄牙在某種意義上獲得中國授權管理澳門，澳門政治法律地位明朗化，澳葡政府逐步建立管治權威，適逢中國內地開始推行改革開放政策，澳門經濟因而受惠加速增長，人口也急劇增加，社會結構產生變化並日趨複雜，政府管治能力亦隨之加強，功能有所擴充，架構人員編制逐漸擴大，以應付和解決新形勢下出現的問題。
　　需要指出，政制發展分期略異於政治發展分期。從政治發展角度，殖民管治期始於1849年，因為直至1849年中國駐澳衙門和官員撤走，澳門皆處於華洋共處分治的局面，即居澳華人由中國當局管轄，並不受葡人管治；相反，葡人內部管治權受到中國當局不同程度的制約甚至干預。即使是1887年《中葡和好通商條約》簽訂後，葡人獲得永居管理澳門的權利，但由於界址未定，澳門政治法律地位沒有完全明確，粵澳關係不時陷入緊張狀態，葡人對澳門、特別是對居澳華人的管治權的行使也不甚穩定，澳門經濟財政狀況又長期未能改善，一直到20世紀中，澳葡政府的行政管治能力和範圍均大受限制，基本上局限於治安、財政、工務、公立敎育、官辦慈善事業等領域。澳門政治架構自20世紀20～70年代的擴展非常緩慢。
　　澳門現代政治的發展，始於1974年葡萄牙結束獨裁統治，實行非殖民化的“四·二五”革命。1976年頒佈的《澳門組織章程》，不僅確保了澳門地區前所未有的行政、財政、立法自治權，還鑄定了立法、行政、司法分權制衡，以行政為主導的獨特政制模式。雖然司法組織仍然是葡萄牙司法系統的一部份，但這一年選舉成立的首屆立法會，卻為澳門政治生活帶來了新的活力。
　　誠然，佔澳門人口絕大多數的華人對第一、二屆立法會選舉的參與程度很低，但1984年放寬選民資格後，華人社會在港澳前途問題被提上議事日程的新形勢下積極參與第三屆立法會選舉，基本上控制了立法會直接和間接選舉，第三屆立法會的代表性更接近社會現實。此後，立法會作為澳門地區的兩個自我管治機關之一，在民主政制中的作用越來越突出，其內部運作日趨完善，特别是與一直主導澳門政治生活的總督的關係，亦逐步適應，變得更加協調。
　　澳門立法會是一個混合性的利益代表機關，由直選、間選和委任議員組成，前三屆共有17名議員，其中直選、間選各6名，另外5名由總督委任。1990年4月《澳門組織章程》修改後，議員名額增加至23席，即直選、間選和委任議席各增加2個，第四屆立法會進行了中期補選。第五、六屆議席數目及其分配維持不變；1996年產生的第六屆立法會中直選、間選議員還將過渡成為特別行政區第一屆立法會議員，任期至2001年。
　　澳門司法組織一直隸屬於葡萄牙，《澳門司法組織綱要法》至1991年才制定通過，在相當程度上參照了《中葡聯合聲明》和當時尚在起草過程中的《澳門基本法》的有關規定，且澳門地區本身的司法組織在1993年《澳門基本法》頒佈後才開始運作，所以，新設計的澳門司法組織及制度與《澳門基本法》的銜接也相對容易，衹待葡萄牙總統依《澳門組織章程》規定在1999年前的適當時候向澳門法院授予完全和專屬的審判權後，設立終審法院，澳門的司法自治即可建立。
　　目前，澳門法院分為二級，第一審法院有行政法院、澳門普通管轄法院、刑事預審法院和仲裁庭，第二審法院有澳門審計法院和澳門高等法院。高等法院是澳門法院組織中等級最高的法院，除開在上訴問題尤其是對違反基本權利的上訴仍受葡萄牙最高法院、最高行政法院和憲法法院的制約外，實際上已廣泛行使終審法院的權力，審理對澳門其他法院裁判的各類上訴。1999年3月17日葡萄牙沈拜奧總統發佈第118－A/99號總統令，規定澳門法院自1999年6月1日起獲授予完全及專屬之審判權，但不影響《澳門組織章程》第11、20、30、40條中相關款項之規定，即澳督及政務司的民事、刑事責任審判權仍屬里斯本。
　　澳門現代公共行政和公務員制度也是在80年代建立起來的。儘管《澳門組織章程》在1976年頒佈生效，但澳門的公共行政和公務員基本上仍遵循殖民時期的《海外組織法》(Lei Orgânica do Ultramar)和《海外公務員章程》(Estatuto do Funcionalismo Ultramarino)的原則和規定，其組織架構，亦至1981年高斯達(Almeidae Costa)總督上任後才進行較大的改革、重組並趨於現代化。1984年《澳門行政組織架構總綱》頒行，為澳門公共行政從法理上獨立於葡萄牙系統奠定了初步基礎。1988年，文禮治(Carlos Montez Melancia)總督頒佈第35/88/M號法令，正式廢止了《海外公務員章程》在澳門的法律效力，翌年獲得立法會全面授權，接連頒佈了一系列相關法令——《外聘人員章程》、《領導與主管人員通則》、《職程制度》、《澳門公職人員章程》，建立澳門自身較完整的公共行政和公務員制度，以逐步滿足過渡期的需要。這一系列法令還規定，當局必須在其生效一年後重新檢討。其後雖然不斷有細節性修改和調適，政府部門也在近年陸續重組，但至今仍未進行全面宏觀評估和改革，公共行政與《澳門基本法》的銜接及其現代化依然任重道遠。