在確定了博彩管制的法律目的及其內容後，即可對博彩業的參與者進行管制，而受管制的對象包括三方面：經營者、“疊碼仔”和賭客。
要達到以上這几點的要求，以澳門為兩岸四地中唯一一個擁有合法賭場地區這一競爭優勢，要吸引符合上述要求的經營者不會太難，如一九九九年在澳門回歸前曾有香港亦開設賭場的建議，就有消息稱，數個在拉斯維加斯享負盛名的酒店賭場，包括擁有“凱撒皇宮”、“金殿”及“Circus Circus”等大財團負責人，先後抵達香港，並向曾蔭權求見，希望能向港府表達他們有意在北大嶼山投資興建娛樂設施，構思是大型的“娛樂城”，以配合迪士尼主題公園發展，而當中包括賭場在內，期望獲財爺首肯。由此可以看出賭場經營者對這一地區賭博市場的興趣，而這些財團的背景則是完全符合以上各點的要求。
在博彩業由專營轉變為寡頭壟斷的過程中，最公平的方法就是公開競投執照。對於賭場經營權的競投來講，雖然結果應是由競投價格決定的，但考慮到賭債追討、日後博彩業的發展方向－互聯網賭場所牽涉到的各國法律規定都不同等問題，賭場的經營者最好是對賭客所在地的法律有充分認識；且從吸引賭客的角度出發，賭場的經營者也不應集中來自於某個國家，始終本國的公司在當地較容易吸引到賭客，特別是在當地法律禁止賭博的情況下。因此，從法律、客源作為出發點考慮，應以吸引不同的經營者為目標，特別是吸引美國、澳洲、日本、阿拉伯國家、台灣、港澳、歐洲、東南亞的賭場投資者為最佳目標。即在相同的條件或相差不大的情況下，以各地區均有投資者擁有賭場經營權為最佳目標。至於執照的數目、具體的競投規則則不是本文所探討的內容。有興趣的可參看本人〈〈澳門博彩業的發展與管理研究〉〉中對這個問題的分析。
“疊碼仔”是集多種功能于一身的重要角色，他們介紹賭客給賭場使賭場獲利，向賭客貸款以解賭客的燃眉之急，這些都使賭場的投注額增加。除此之外，帶賭客到處吃喝玩樂、使賭客的欲望得到最大的滿足，亦使賭場外的消費場所從中得益，使博彩業成為澳門旅遊業中的龍頭產業，並使其它行業受惠。雖然他們通過與賭客兌換籌碼使自己得益，但這筆收入是他們應得的，而賭場因此增加的收益及政府博彩稅收入卻是數以倍計的。表1是根據兌換率為千分之五，根據現行的博彩稅率為百分之三十一點八，計算在不同的利潤率下，博彩收益、博彩稅及回扣之間的關係。如日後的博彩稅上升，則其倍數關係將更大。因此，人們不能僅因為現在治安方面出現了問題，而將疊碼仔對賭場和政府稅收的重要性予以抹殺，反而應該在肯定其作用的基礎上對其進行規範化管理，使其能充分發揮其應有的作用。何況，給予博彩經紀回扣，也是世界各地賭場吸引賭客、提高競爭力的一種手段。
以100，000計博彩收益、博彩稅及回扣之間的關係
表 1
| 利潤率 | 來源 | 博彩收益 | 博彩稅 | 回扣 | 博彩收益/回扣 | 博彩稅/回扣 |
| 12.50% | 澳洲 | 12,500 | 3,975 | 500 | 25 | 7.95 |
| 23.00% | 美國 | 23,000 | 7,314 | 500 | 46 | 14.63 |
| 25.00% | 假設 | 25,000 | 7,950 | 500 | 50 | 15.90 |
| 30.00% | 假設 | 30,000 | 9,540 | 500 | 60 | 19.08 |
（二）、“疊碼仔”的合法化
從上一章對現行的法律分析中，我們知道疊碼仔的行為是違法的。另外由於博彩借貸不能依合法途徑追討，使疊碼仔向賭客貸款的風險很高，導致疊碼仔必須向賭客收取高息，形成一惡性循環。為了解決這一惡性循環，在上一章的小結及建議中，本人提出了確定博彩借貸合法化的建議。
美國在一九七六年新澤西州的大西洋城允許設置賭場前，只有內華達州賭博是合法的，而從一九八九年南達科達州開設美國第三處賭場后，各州因州政府的財務連年虧損，為解決經濟危機，認為征收合法賭博的稅款可為政府帶來可觀的收入，故此大部份州都將賭博合法化。如今只有夏威夷和猶他州禁止任何形式的博彩活動，三十七個州彩票合法化，二十三個州賭場合法化。
在此期間，不論是在法律制定上還是民眾觀念上，對博彩事業的觀點漸漸從原先的“罪惡、不良”，將它視為一項“無受害者的犯罪行為”，轉變成社會可接受的商業活動，並賦予更進一步的意義。諸如：為了教堂、私人企業、政府、印地安保留區等慈善用途。遊說社會大眾接受商業性賭博活動，不單只有營利的目的，尚有其他更高的理想隱含在裡面。根據一九九五年美國的民意調查發現，百分之九十的受訪者表示可以接受博彩事業(其中百分之五十五的受訪者認為完全接受，百分之三十五的受訪者表示有條件的接受，如別人可以，但我不會去賭)；這意味著社會道德觀漸漸鬆綁，不再將博彩事業的商業活動當作是罪惡的淵源了。
這說明法律會因經濟及人們觀念的改變而修改，體現出“法律是建立在一定經濟基礎之上，反映統治階級意志的上層建築”。同時從美國“禁酒年代”的後果和澳門由於法律的不合時宜所造成的危害分析中，我們可以知道澳門在現在的經濟狀況下，修改有關禁止博彩業貸款的法律就不僅是可行的，而且也是必須的。而現在做為博彩借貸主要來源的“疊碼仔”也因此順理成章地可以擁有一個合法的身份。
（三）、確定博彩經紀制度
在對“疊碼仔”的身份予以合法化後，為了保證其能確實起到發展澳門博彩業的作用，對於具體的管制內容應包括以下几點：
1、確定博彩經紀制度
由於一直以來，“疊碼仔”的活動只是靠一些江湖規矩所約束，政府無法對其進行管制，即使現存的某種監管，也不過是准許或不准許進入賭場這兩個極端的手段，因此使人為因素占絕對重要的位置。另一方面，“疊碼仔”或“社團人士”之間，為了利益而發生爭鬥的最主要原因是利益無法分配。即使他們明白，發展澳門博彩業會對其帶來的好處，但在現在的環境下，“疊碼仔”必須要求賭客在指定的場所賭博，“疊碼仔”才能從中獲利；同時，假如同一時間，“疊碼仔”有多過一個賭客在進行博彩的話，“疊碼仔”將難以招呼賭客，在此情況下，該“疊碼仔”只有將該賭客轉給別的“疊碼仔”。因此，為了正確計算博彩稅和讓賭場了解賭客的博彩模式而採用的智能卡，對於解決利益分配同樣可起到重要作用。
通過智能卡，可記錄賭客所屬的“疊碼仔”，使賭客在澳門任何一家賭場內賭博時，每一筆賭注所對應的回扣,都將自動轉到該名“疊碼仔”的戶口內。在這種運作方式下，賭客的自由選擇意愿得到最大的滿足，而“疊碼仔”的利益也得到保證，即使“疊碼仔”不在賭客身邊，“疊碼仔”應得的利益也沒有減少。
由於在實行智能卡的制度下，“疊碼仔”的活動再也沒有兌換籌碼的必要了。其實“疊碼仔”的角色為經紀人，介紹賭客前來澳門進行賭博、為賭客介紹各種博戲的玩法、安排信貸、帶賭客到處吃喝玩樂，因此“疊碼仔”這個名稱應轉變成“博彩經紀”，使其成為一個正當行業。如博彩經紀要對賭客安排信貸，則該筆信貸必須要由有信用功能的賭場或財務公司貸出，禁止博彩經紀個人對其作出借貸，使貸款的合約能標準化。同時對於日後如需要依法律途徑追討賭債時，公司的實力和形象也要比個人強很多。至於財務公司可以是由博彩經紀組成，也可以是由現在的賭廳轉變而成。
對於智能卡的實施會否影響某些不願公開個人資料人士的顧慮，本人所構思的智能卡系統只為方便準確地計算博彩收益而設，至於所填寫的資料內容完全由賭客本身自己決定，因此不會牽涉到賭客本身的隱私問題。
2、確定博彩經紀與賭客關係的可更換性
為了保證博彩經紀對賭客的服務質量，以及保持博彩經紀的競爭力，賭客與博彩經紀之間的關係必須是可變化的，而不像現在的關係是固定不變的。1）、賭客與博彩經紀之間的關係要有一定的時間限制，比如半年，在超過半年後，兩者之間的關係可解除，賭客可以找新的博彩經紀，同時其他的博彩經紀可與該賭客建立新的關係而不用對此支付任何費用，但是在無新關係建立的情況下，原博彩經紀仍有賺取回扣的權利。只有這樣才能使博彩經紀主動與賭客聯絡，維持澳門博彩業客源的穩定性。2）、即使賭客和博彩經紀的關係處於有效期內，賭客仍擁有更換博彩經紀的權利，使賭客能得到最好的待遇。但為了避免博彩經紀之間的發生惡性競爭，在有效期內更換博彩經紀，在新的關係剛建立的最初一段時間內，如一星期，新的博彩經紀必須將從賭客投注中所賺取回扣中的一部分，交給舊的博彩經紀，增加相互挖客的成本。通過智能卡，賭場能很清楚地知道賭客更換博彩經紀的情況，以及相應的投注情況，因此賭場可以準確地將相對應的回扣存入之前那一位博彩經紀的戶口內。
3、確定外地人士可成為博彩經紀
由於澳門博彩業的市場對象是以非本地居民為主，而只有這些外來賭客所在地的人士，才對當地的情況最了解，因此通過吸引對當地情況了解的人士介紹賭客前來澳門賭博，對於增加澳門博彩業在世界博彩業中的競爭力，是有益而且也是必須的。但是一直以來，“疊碼仔”這一行都不允許外地勢力進入，如在九十年代，澳門黑社會組織圍繞賭場的利益而展開了一係列的打斗事件，先是澳門“14K”與來自香港的“和勝和”、“聯公樂”之間的打斗，繼而是澳門黑社會“14K”與“水房”以及來自香港“l4K”之間的打斗。由於香港警方對黑社會的控制及打擊也日趨嚴厲,因此，香港黑社會組織為了擴大生存空間，紛紛向外謀求發展，也把落腳點放在澳門。為抵禦外來黑勢力，一九九四年澳門“14K”、“水房”、“和勝義”及“大圈幫”聯合起來，組成所謂的“四聯”，對來自香港的“新義安”等黑社會勢力發起了攻擊。一九九五年，“四聯”由於利益關係發生內部矛盾，隨後“水房”退出而變為“三聯”。 一九九六年十月，澳門“三聯”與來自香港的“和勝和”、“聯公樂”等黑社會“過江龍”圍繞澳門的賭場“地盤”展開了激烈的爭斗。香港的“和勝和”及“聯公樂”由於敵不過澳門“三聯”等本地黑社會，被迫撤回香港。
但為了保證澳門本土博彩經紀的利益，必須要求非本地人士，只有與本地博彩經紀合作，才能參于博彩經紀這一行業。一如旅行團的導遊必須要由旅遊點所在國的人士充當一樣。由於博彩經紀的其中一個作用是幫助賭客取得博彩借貸，無論是信用賭本，還是賭輸之後的貸款，都必須建立在對賭客的財政實力充分了解的基礎上，因刑法典關於暴利的處罰是要考慮債務人的能力，而這一點澳門本地人士肯定不如賭客所在地的人士清楚。因此，為了降低坏賬的風險、降低貸款的利息、避免觸犯刑法，與各地的人士一起經營，對澳門本土博彩經紀來講也是有好處的。
4、確定資格的要求
對於博彩經紀資格的要求應與賭場經營者的要求一樣，同樣要符合以下六個要求，(a)因涉及賭博暴力或道德墮落(詐賭)致受有罪判決者；(b)因不遵守法律程序被捕而正當理由者；(c)參與犯罪組織者；(d)與不適當人士來往者；(e)曾有足以威脅州政府或其賭博事業之行為者；(f)無法証明其良好人格或誠信者。但鑒於澳門博彩業的實際情況，即現行法律禁止博彩借貸行為，使現在大部份的“疊碼仔”或多或少地違反了上述的資格要求，因此如嚴格要求，則現在大部份的“疊碼仔”都無法成為日後的“博彩經紀”。為了解決這個問題，基於澳門現行法律對博彩業種種不合理的規定是造成上述問題的主要原因，因此應對首批的“博彩經紀”採取“豁免”政策，即不理會其過去行為，但這並不表示對其不作要求，只是以上述的要求來“限制”其日後的行為。劉品良先生對“疊碼仔”的管制亦提出過“給予期限洗底，給予活路，但一定要守法，不守法不行”的建議。