香港《賭博條例》修訂對澳門的影響與反思
馮家超*
在短短的一年內，香港特區政府對已執行了20多年的《賭博條例》將進行第二次1修訂。首先，由香港政府提出的《2000年賭博(修訂)條例草案》於2000年11月引入香港立法會，經過一年半的時間，終於去年5月獲三讀通過。據有關官員介紹，條例修訂目的有三:(1)阻遏所有境外收受投注者在香港的宣傳活動及所提供的投注服務；(2)阻遏投注者參與非法賭博，減少因此而產生的社會問題；(3)將投注額留在本地，減低稅收流失2。若閱讀修訂後的條文，不難發現許多修訂是為澳門三家博彩公司——澳門賽馬會、逸園賽狗會及澳門彩票股份有限公司——在香港的活動而設。在此暫不評論《賭博條例》的修定是否真能將投注額留在香港且為港府帶來正面的經濟效益，但條例於5月底生效後，一向依賴香港馬迷的澳門賽馬會，投注額馬上受到嚴重的衝擊，下跌超過六成。雖然目前投注額已有所回升，仍比條例生效前下跌超過三成3，但新增的投注額相信是由於馬會極力吸引內地遊客博彩所至，而非港客回流。有分析更指出，澳門馬會現處於無利可圖甚至蝕本經營的景況。4
另一方面，香港政府鑑於愈來愈多港人向當地及境外未經認可的收受賭注者下注足球賽事，於2001年6月發表了《賭博問題諮詢文件》，向公眾諮詢將足球博彩規範化(合法化)的意見。諮詢期於同年十月結束，並於次年三月由香港民政事務局將收集的7000多份意見書內容總結，發表了《賭博問題諮詢文件諮詢報告》。在7000多份意見書中，超過八成(87%)反對規範足球博彩，反對的理據主要包括:(1)對青少年的價值觀產生不良影響(尤其是足球作為青少年最喜愛的運動之一)；(2)鼓勵更多市民參與賭博，增加病態賭徒，因而造成更多的家庭及社會問題。在不足成半(13%)的贊成意見中，認為規範足球博彩能有效截斷非法經營者的財路、減少因此而產生的犯罪活動及增加政府收入。與此同時，報告書內還發表了三個由民政事務局直接或委託其他機構5所造的民意調查結果，有43%-57%的香港市民贊成規範足球博彩，亦即是說贊成與反對的力量各佔一半。
正如20世紀末美國許多洲將博彩合化前一樣，經過多方面遊說工作，再加上經濟未見起色，政府財政赤字持續惡化下，在不足一年內，香港市民對規範足球博彩的態度急速轉變，約有七成市民支持有關建議。香港政府也不敢怠慢，於2001年11月正式宣佈將足球博彩規範化，並打算只發一個經營足球博彩的牌照予香港賽馬會。香港政府估計，在規範足球博彩後，投注額將會有300億元，毛利約10%，政府從中可獲10億元賭稅收入。現在，足球博彩規範化進入條例草案籌備階段，一般相信條例草案可於2003上半年獲立法會通過，香港賽馬會最快於七八月間提供足球博彩投注6。
香港《賭博條例》的修訂7，對澳門賽馬會及賭波公司的影響有多大?對以博彩為龍頭產業的澳門來說有何深遠意義?
積極開拓客源是唯一出路
香港博彩條例修訂自去年五月實施後，面對投注額暴跌的澳門賽馬會，一方面以精簡人手8及減薪來降低成本，一方面向澳門政府提出在澳門開設獨立彩池賭香港馬以圖增加收入。雖然澳門馬會於新馬季開鑼前取消原來的申請，之後與香港馬會進行了首次會晤，希望能找出有利於雙方的方案，但由於雙方彩池懸殊9，合作的空間全在於香港馬會一方。至執筆時，兩個馬會高層並沒有進一步的會晤計劃，但有報導指10，香港馬會已聘請港澳兩間會計師樓就雙贏方案進行研究。雖然筆者並不抱太大的期望，但相信仍可找出令雙方接受之方案。其中一個可能是香港馬會接受澳門賽馬會設立獨立彩池投注於其指定的賽事。對於香港馬會來說，她可以多一些額外收入(轉播費)的同時，也可以減低澳門馬會因為救亡而開設獨立彩池(假設政府批准)全面賭香港馬所帶來之不穩定因素。另一方面，澳門馬會也可設立一些特別的彩池(類似股票市場中的衍生工具)，吸引大客戶在澳門投注分散風險，從而激活香港的投注額，然而這個新穎的構思還需要進一步研究及論證。
當然，以上只是一個假設。在當前條件的局限下，澳門賽馬會對香港博彩條例修訂所能做的有限——自求多福，努力開拓其他客源，希望將港客投注流失的影響減至最低。此外，馬會已向政府提交了網上投注賽馬的申請，若獲批准，相信亦可為馬會的投注額帶來一些幫助。
另一方面，香港規範足球博彩對澳門足球博彩的投注有多大的影響，實在難以預料。一般認為，若兩地賠率相差不遠，再加上港府積極打擊境外投注下，不少現在投注於澳門的香港人將轉移投注香港賽馬會11。但亦有分析認為，香港足球博彩規範化後，反而提高了市民對賭波的知識及興趣，只要澳門的賠率比香港好，且澳門彩池種類比香港多的前題下，就會吸引更多的港人來澳投注12。
筆者認為影響是有的，但相對於馬會的影響少得多。原因有四:(1)彩票公司的運作模式無論是服務的提供或成本結構均比馬會(澳門及香港)的規模簡單及細小，為賠率的調整提供了空間，增強競爭力；(2)自99年提供運動彩票以來，彩票公司不斷推出新的投注方式，且引入了籃球彩票及網上投注服務等，目標顧客群的基礎及來源不斷擴大，降低了港人投注可能流失的影響力；(3)有了香港《賭博條例》修訂對馬會造成打擊的經驗，澳門彩票公司一定不會掉以輕心，相信已作出了相應的部署。(4)與賽馬歷史悠久不同，足球博彩合法化只引入了四年的時間，從整個行業的生命週期看來只是屬於起步階段，因此，香港的加入只會令整個行業進入快速成長階段，亦即是說，將餅造大了。
居安思危，提升競爭力
一直以來，澳門得天獨厚是祖國境內唯一可以合法經營賭場的地方，不但令這彈丸之地在產業結構調整下提供了穩定的財政收入，旅遊博彩業更帶領澳門走出由亞洲金融風暴所引發的經濟困境。數據顯示，2002年度博彩稅的收入超過76億元(見圖)，分別是政府全年總收入及總開支的67%及79%13，本地生產總值實質增長率超過8%，是近十年來最大的增幅。以上的一切與澳門作為中國境內唯一可以合法經營賭場的地方有莫大關連。
幸福不是必然，政策可以改變。香港《賭博條例》的修訂給了澳門一次極好的反思機會。正如有分析14指澳門賽馬會與香港賽馬會在《賭博條例》修訂的博弈過程中過於被動，等到政策改變時才作出反應，已經太遲或事倍功半。筆者不是預期香港於短時間內開設賭場，但誰也說不定五年或十年後，祖國境內有其他地方設立賭場。此外，澳門鄰近的其他國家或地區也虎視眈眈，紛紛開設或計劃開設賭場，希望藉此為政府在經濟不景氣下引入新的收入來源。特區政府在面對“內憂外患”下，唯一要做的是提升行業的整體競爭力，實行“人無我有，人有我優，人優我走”的策略，將被動的迎接競爭化為主動出擊，引領市場發展。
特區政府自去年中批出三個博彩經營權後，以博彩業為龍頭的經濟定位策略正式確立。博彩市場的有限度開放只是引領市場發展的第一步，接著便是完善賭場監管規則、具體落實規範中介人活動、嚴厲打擊非法高利貸活動、促進市場公平競爭等。另一方面，由於短期內獲得博彩經營權的新投資者希望能盡快完成建築及投入服務，由於賭場生意潛在的利益巨大，他們很可能願意付出比市場更高的價格獲得所需的生產要素，如建築及裝修材料、運輸、建築工人、賭場從業員等，由於澳門市場規模細小，好可能造成以上生產要素價格的大幅波動，因而影響了其他行業的經濟活動。政府在這方面應密切留意，盡量協助調節生產要素市場的失衡情況，一方面減低對其他行業的影響，更重要的是希望防止因生產要素成本長期高企下而削弱了博彩業，甚至整個澳門的競爭力。
筆者並非鼓勵政府積極干預市場機制，只是由於博彩業是澳門現在的經濟核心，提高整個行業的競爭力成為首當要務。提升競爭力最基本的是在提供相同品質的產品/服務下，比對手做得更有效率，亦即時間更快或價格更低；或在相同的價格下提供比對手更優的產品/服務。眾所周知，澳門博彩業在長期壟斷經營下，服務質素、款客之道實有大幅改善的空間，再加上現在市場開放下，生產要素未能趕上配合，短期內還可以，但長此下去，只會令經營成本居高不下，經營者只會將此轉嫁於賭客身上，損害行業的競爭力，令鄰近國家的賭業有機可承，蠶食澳門的市場佔有率。
註釋:
1對上一次重大修訂是1975年設立“六合彩”。
2數字顯示，香港賽馬的投注額由96/97年度的924億下降至目前810億港元左右。
3“澳馬會盼與港合作達雙贏”，《東方日報》，2003年1月30日。
4一般認為馬會每個賽馬日投注額要在2500萬才收支平衡。而數據顯示，2002/03年馬季首四個月，每個賽日平均投注額已由上季同期的3500萬下降至2300萬。
5理工大學(2001年5月)、民政事務局(2001年7月)、市場策略研究中心(2001 年10月)
6張笑容:“賭波收入未必如預期理想——訪香港賽馬會主席夏佳理”，《信報》，2003年2月17日。
7嚴格來說，是香港對賭博政策的轉變。
8據有關人士透露，專為香港人而設的電話投注部門在條例生效後，由原來超過500人的隊伍，一下子下降至60人左右。
9 2001年澳門賽馬投注額為40億元左右。
10“合作研究報告由會計師編制需時一月，何鴻燊稱港澳馬會可雙贏”，《市民日報》，2003年2月24日。
11“香港開波，燊哥輸波?”，《投資理財》，2002年12月2日。
12“香港准賭波，澳門有著數?”，《市民日報》，2003年1月28日。
13財政局研究暨財政策劃廳
14秦西行:“港馬插X高一著佔先機，澳方技遜兩籌處下風”，《訊報》，2002年9月21日。
*澳門大學工商管理學院講師。
