港澳同胞來往內地的出入境管理制度
黃寶瑩*
一、概述
香港和澳門自古以來是中國的領土，但由於歷史的原因，使得香港和澳門居民中的中國公民回內地，產生了出入境管理方面的需要。
對港澳同胞回內地的入境管理工作始於建國初期，早在1951年8月2日，公安部就曾頒佈“往來香港澳門旅客管理規定”；後來，經多次修改，於1986年12月，根據《中國公民出入境管理法》第17條的規定，公安部頒佈了《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，為中國公民往來香港和澳門地區以及港澳同胞來往內地確立了一套特殊的管理制度。
(一)特殊性
中國對港澳同胞往來內地的出入境管理屬於一種國內境外出入境管理，具有特殊性。出入境，是一國公民出入本國國境的行為；確切地說是指公民經過本國政府主管機關批准和前往國家或地區許可，持規定的有效身份證件和簽證，通過對外開放口岸或者指定口岸，從本國出境進入其他國家或地區，以及從其他國家或地區返回本國領土。
在中國歷史上，香港和澳門一直是中國領土的組成部份。1972年3月8日，中國常駐聯國代表黃華在致聯合國非殖民化特別委員會主席的信中，指出:“香港和澳門是屬於歷史上遺留下來的帝國主義強加於中國的一系列不平等條約的結果。香港和澳門是被英國和葡萄牙當局佔領的中國領土的一部份，解決香港、澳門問題完全是屬於中主權範圍內問題，根本不屬於通常所謂‘殖民地’範圍。”換言之，香港和澳門屬中國國界範圍內的地區。然而，鑑於香港和澳門長期為英國和葡萄牙管治，在香港和澳門回歸中國前，內地與香港和澳門的關係，實際上是以中國與英國，中國與葡萄牙的關係的形式建立的，為不同國家間的關係，出現不同的邊境管制措施。
所以，浙江大學法律系副教授翁里有這樣的結論:“出入境”一詞，其他國家通常就指出入國；然而在中國由於存在着香港、澳門、台灣這樣三個特殊地區，所以我國所說的出入境既包括出入我國國界，也包括出入中國內地與香港、澳門、台灣地區之間的邊界。在這個層面上，港澳同胞來往內地與海外僑胞來往內地的出入境管理具有一定的相似性，然而，鑑於港澳地區與內地在領土主權上同屬一國，且港澳地區與內地相鄰，以致兩者之間又存有一些明顯的區別，這主要表現在港澳同胞來往內地比海外僑胞更為便利且管理更為寬鬆。
(二)性質
《辦法》第四條規定，港澳同胞來往於香港、澳門與內地之間，須憑中國公安機關簽發的港澳同胞回鄉證或入出境通行證。這種證件的簽發屬於一種權利性的行政許可，它的目的在於便利港澳同胞來往內地。港澳同胞一旦獲發港澳同胞回鄉證或出入境通行證(自1999年1月5日開始，以港澳居民來內地通行證代替原港澳同胞回鄉證)，即可根據自己的意志來決定何時行使該許可所賦予權利和資格。
這種出入境證件屬於通行證，在性質上與中國護照或旅行證有很大的區別，首先，護照或旅行證是國際間的旅行證件，其次，它亦是持證人的國籍的證明。至於通行證，則是地區間往來的證件，並非一國主權的表現。然而，這種通行證有特定的簽發對象，即港澳同胞，對不持有港澳同胞回鄉證或入出境通行證的港澳居民，則依外國人的出入境處理，即對無豁免簽證的國家的國民，需事先申請簽證，方可進入內地。
(三)存在意義
公安部頒佈的《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》，使內地與港澳地區的出入境管理走上法治的道路，對港澳地區的繁榮穩定有著重要的意義。
1、確保了港澳地區的社會穩定
《辦法》除確定了港澳同胞來往內地的管理規則外，對內地居民往來港澳地區的出入境管理亦作出規定，區別了短暫停留及前往港澳定居人士的資格及證件的簽發，確保內地居民有序地進入港澳地區，避免對港澳社會造成的衝擊，有利港澳地區的穩定。
2、有利港澳地區與內地的人員交流
《辦法》的頒佈，使對港澳同胞簽發的港澳同胞回鄉證，及對中國公民簽發的前往港澳通行證及往來港澳通行證的申請的資格和審查制度化、公開化，即凡符合資格的人士均可申請，這便為港澳同胞往來內地及內地居民往來港澳建立起規範化的渠道，有利人員的交流。
3、“一國兩制”的體現
中國已分別於1997和1999對香港及澳門恢復行使主權。對同一主權國下的不同地區實施出入境管制在世界上是非常少見的，這正是“一國兩制”的體現。由全國人大制定的香港和澳門兩個特別行政區的《基本法》中均有這樣的規定:各省、自治區、直轄市的人進入特別行政區須辦理批准手續，其中進入的人數由中央人民政府主管部門徵求特別行政區政府的意見後確定，其目的在於透過原有的類似境外的出入境管理制度，保證特區政府自治的管轄範圍，確保自治的實現。
二、受理範圍
受理範圍是指有關管理制度適用的對象，即有關許可發出的對象-港澳同胞。根據廣東省公安廳公佈的港澳居民來往內地通行證(以下簡稱通行證，即原港澳同胞回鄉證)的申請條件，歸納起來，申請人須符合以下兩個要件:
(一)區籍要件
區籍是指申請人必須為香港或澳門地區的居民，包括永久性居民和非永久性居民。
(二)國籍要件
指申請人必須具有中國國籍，這是“同胞”的要義所在，換言之，此制度並非適用於所有的港澳居民，對港澳居民中的外籍人士並不適用。
特別需注意的是，鑑於港澳地區中的中國籍居民，因歷史原因及對外交往頻繁原因，很多時亦持有其他國家或地區的護照或旅行證件，對這部份的人士，根據《全國人民代表大會常務委員會關於<中華人民共和國國籍法>在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》及《全國人民代表大會常務委員會關於<中華人民共和國國籍法>在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》只要他們不向有權限機關申報其為外國國籍，則仍視為中國公民，而其所持有的其他國家或地區的護照或旅行證件則可繼續保留並使用，但在中國地區不享有護照國的領事保護。
總括起來，港澳居民取得中國國籍的方式有兩種:
1、因出生取得中國國籍
(a)在中國地區(含內地、台灣及港澳地區)出生，出生時父或母一方具有中國血統；
(b)在外國出生，父母一方或雙方為中國公民，且申請人出生時父母一方或雙方不在外國定居，或即使在外國定居但申請人不能因出生取得外國國籍的，均保留中國國籍。
2、經批准取得中國國籍
指外國籍或無國籍人士經批准恢復或加入中國國籍的人士。
事實上，對澳門而言，應還包括具中國血統和葡國血統的人士(即土生葡人)選擇中國國籍的情況。根據《全國人民代表大會常務委員會關於<中華人民共和國國籍法>在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》，具中國血統和葡國血統的人士，可根據其本人意願選擇中國國籍或葡國國籍，在未選擇國籍前，他們則處於國籍未定的狀況，即未具有中國國籍，不屬港澳同胞的範疇。
簡而言之，港澳同胞是指港澳居民中的中國公民。
三、證件申請的受理和審批
根據《辦法》第十四條的規定，港澳同胞回鄉證由廣東省公安廳簽發。在具體執行時，由於港澳地區在政治上的特殊性，在發出港澳居民來往內地通行證(即原港澳同胞回鄉證)方面，出現申請的受理機關和審批機關分離的特點。
(一)申請
1、受理機關
公安部分別委托香港中國旅行社和澳門中國旅行社負責受理港澳同胞申請港澳居民來往內地通行證的事宜。透過委托，一方面可方便港澳同胞就近辦理有關的申請，另一方面，由於委托組織不屬國家的行政機關，不帶有政權性，亦減低了以授權機關形式派駐港澳而引起的政治問題。
2、手續
欲申請港澳居民來往內地通行證的人士須填寫港澳居民來往內地通行證申請表，提交正面免冠彩色近照一張及有關身份證明文件的複印件(需帶同有關文件的原件以供驗證)以及其他審批機關認為確有必要的其他證明，並繳納有關費用。
如憑“港澳同胞回鄉證”申領港澳居民來往內地通行證，或因港澳居民來往內地通行證失效或損毀而向受理機關申請簽發新通行證的，在領證時還需遞交原回鄉證或通行證；如因遺失原回鄉證或通行證而申請再發新證的，則除申請表外，還需填寫《港澳居民來往內地通行證證件遺失登記表》。
申請須由申請人親自向受理機關提出；未滿18歲的人士，則可由其父母或其合法監護人陪同前往受理機關提出申請，申請表須由父母或其合法監護人簽署。
過去在港澳同胞回鄉證的時期，不滿12周歲的兒童可以在其父母或監護人的回鄉證上偕行兒童欄內注明，但自改發港澳居民來往內地通行證後，便取消了有關措施。通行證以個人證件的形式發出，兒童亦需申請獨立的通行證。
3、證明文件
即上點所指證明申請人為港澳同胞的文件，主要是指港澳居民身份證，另外，對非屬因在港澳出生而取得中國國籍的港澳居民，按取得區籍及國籍的不同情況，證明文件還包括:
(a)因出生而取得中國國籍者
如原屬內地居民，經批准前往港澳定居者，需提交前往港澳通行證或其他赴港澳定居的證明；
對在中國其他地區或外國出生的港澳居民中的中國公民，需提交首次進入香港或澳門時使用的旅行證件。
(b)經批准取得中國國籍者(含選擇中國國籍)
需提交批准取得中國國籍的證明。
對因不滿法定領證年齡，未持有港澳居民身份的人士，則可以出生證明來證明其身份，對香港居民而言，還可以香港簽證身份書或者回港證代替。
(二)審批
1、審批機關
公安部授權廣東省公安廳負責審批簽發港澳居民往來內地通行證。具體來說，申請材料經香港、澳門中國旅行社核對後，轉送廣東省公安廳的出入境簽證辦事處審批，凡符合法定條件者，一般都批准簽發港澳居民來往內地通行證。簽發後的通行證再由香港、澳門中國旅行社轉交給申請人。整個過程為12個工作天。
2、考慮因素
在審批過程中，除考慮申請人是否合符申請的區籍和國籍要件外，還會對以下幾種情況作出審慎考慮:
(a)申請人是否有可能進行搶劫、盜竊、販毒等犯罪活動；
(b)申請人有無編造情況，提交假證明；
(c)申請人是否精神病患者。
如有以上任一種情況，審批機關可決定不向申請人簽發港澳居民來往內地通行證；如曾簽發有關證件的，則由本機關或上級機關決定吊銷證件並予以收繳。
3、簽發的種類
按港澳居民來往內地通行證的有效期分，可分為兩種，一種有效期為3年，簽發的對象是未滿18歲的港澳居民；另一種的有效期為10 年，簽發的對象是18歲以上的港澳居民。
四、入出境管理操作
鑑於港澳同胞往來內地屬一種境外的出入境管理，在這個層面上，與海外僑胞來往內地的出入境管理具有一定的相似性，然而，鑑於港澳地區與內地在領土主權上同屬一國，且港澳地區與內地相鄰，以致兩者之間又存有一些明顯的區別，這主要表現在港澳同胞來往內地比海外僑胞更為便利且管理更為寬鬆。
(一)入境和出境
1、口岸及檢查
根據《辦法》第四條的規定，持有港澳居民來往內地通行證的港澳同胞，在證件有效期內，按個人意願，可隨時從中國對外開放口岸入出境；入出境時，須出示入出境證件並接受查驗。
入境後，港澳同胞則可如內地居民般，自由在內地各地旅行。
2、出入境限制
邊防檢查站遇有下列任一種情況時，有權阻止港澳同胞的入出境:
(a)未持有港澳居民來往內地通行證或港澳同胞鄉證或其他有效證件的；
(b)持有並使用偽造、塗改等無效的港澳居民來往內地通行證或港澳同胞回鄉證，或冒用他人的上述證件的；
(c)拒絕交驗證件的。
3、在內地遺失通行證的處理
在內地遺失通行證的港澳同胞，需向遺失地的公安派出所報失，憑報失證明向當地公安機關出入境管理部門申請赴港澳證件。出入境管理部門經核實後，會向通行證遺失人簽發中華人民共和國入出境通行證，港澳同胞可憑該證返回港澳。
(二)逗留
對港澳同胞入境後逗留的管理，原則上按內地公民同等對待，所以港澳居民持通行證在內地逗留，在通行證有效期內，沒有嚴格的期限的限制，非常寬鬆，然而，由於出入境證件的差異，公安機關實際上以境外來客的管理方法辦理，與僑胞一樣，港澳同胞在內地暫住和定居須依法進行暫住登記或戶口登記。
1、暫住
是指港澳同胞短期來回內地，包括從事探親訪友、旅遊觀光、貿易經商等活動，入境逗留不超過三個月的，需按照戶口管理規定，辦理暫住登記。如在賓館、飯店、旅店、招待所、學校等企業、事業單位或者機關、團體及其他機構內住的，透過填寫臨時住宿登記表辦理；如住在親友家的，則由本人或者親友在24小時(農村可在72小時)內到主地公安派出所或者戶籍辦公室辦理暫住登記。
另外，如港澳同胞因探親、投資經營、工作、留學、設立常設機關等事由，須在內地長期居留(即逗留三個月以上至若干年的)，則必須到當地公共機關申領“暫住證”。
2、定居
定居是指經批准合法在內地永久居留。港澳同胞要求回內地定居，應當先向打算定居地的市、縣公安機關提出申請，經省級公安機關批准後，持注有回鄉定居簽注的港澳居民來往內地通行證，到定居地辦理常住戶口手續。
與港澳同胞比較起來，僑胞回國長期居留或定居的手續便複雜得多。僑胞如擬在內地工作，需事先向內地有關勞動部門提出申請，被批准後方得回國工作。而欲回國定居的僑胞，則須在入境前向中國駐其所在國或鄰近國的使領館提出申請，或由本人或經由在國內的親屬向擬定居地的市縣公安機關出入境管理部門提出申請，獲發《華僑回國定居證明》後，才可辦理入境手續。不論是回國工作還是回國定居，僑胞在入境抵達定居地30日內持有關證明到公安機關辦理落戶手續。
五、出入境違法行為及處罰
出入境違法行為是指港澳同胞在出入中國國境或在中國境內居留的活動中，違反中國出入境管理法律法規的行為。
(一)出入境違法行為的表現方式
1、出入境行為違法。常見的有申領港澳居民來往內地通行證的違法行為:如申請人弄虛作假、編造情況、出具假證明而騙取證件，或以行賄等手段，獲取港澳居民往來內地通行證、入境通行證等。違法使用港澳居民來往內地通行證的行為:如偽造、塗改、買賣或轉讓、冒用他人證件非法出入境等行為。
2、居留違法行為。主要指港澳同胞入境後未能及時依法辦理住宿登記手續、申請暫住證等違法行為。由於對港澳同胞在內地的入出境和逗留期限的規定非常寬鬆，因此，逾期逗留僅當港澳同胞所持的港澳居民來往內地通行證有效期屆滿而當事人仍未出境時才出現。另外，鑑於內地對港澳同胞的逗留期限並沒作出嚴格限制，因此，對港澳同胞的這類行為一般作寬鬆處理。
(二)處罰
1、行政處罰
根據《辦法》第六章的現定，適用於有關港澳同胞來往內地的違法出入境行為的行政處罰主要有警告和拘留兩種。
警告是給予出入境違法行為人譴責和警戒。它通常適用於下列違法行為且情節較輕的人士:持用偽造、塗改等無效的或者冒用他人的港澳居民來往內地通行證、入出境通行證的；編造情況，提供假證明，或者以行賄等手段，獲取港澳居民來往內地通行證、入出境通行證的；港澳同胞入境後未按規定辦理暫住登記、暫住證或留宿未持有有效證件的。
拘留是出入境行政處罰形式中最嚴厲的一項，指對出入境違法行為人，在一定期限內剝奪其人身自由的一種處罰。主要適用於下列違法行為:持用偽造、塗改等無效的或者冒用他人的港澳居民來往內地通行證、入出境通行證，且情節嚴重的；偽造、塗改、轉讓港澳居民來往內地通行證、入出境通行證的；編造情況，提供假證明，或者以行賄等手段，獲取港澳居民來往內地通行證、入出境通行證，但情節較嚴重的。拘留的期限為5日或10日以下，視具體違法行為而定。
除上述兩種常用的行政處罰外，還有沒收證件、不受理或中止出入境申請等處理方式。
2、刑事處罰
如有關港澳同胞來往內地的出入境違法行為情節嚴重，構成犯罪的，則由司法機關依照《中華人民共和國刑法》的有關規定，追究其刑事責任。其中包括以下的幾類行為:偽造、塗改、轉讓港澳居民來往內地通行證、入出境通行證的，以及編造情況，提供假證明，或者以行賄等手段，獲取港澳居民來往內地通行證、入出境通行證。
六、對行政處罰的申訴與訴訟
由於港澳同胞屬中國公民，因此，在受到行政處罰以後，如果不服，其權利待遇等同內地居民，即可以向公安機關提出行政復議，也可以向人民法院提起行政訴訟，而對公安機關及其工作人員的侵權行為，造成損害的，亦可依法提起行政侵權訴訟，要求國家承擔賠償責任。
這類訴訟，在性質上不屬於涉外行政訴訟，但鑑於港澳與內地存在政治、法律、經濟制度上的巨大差異，因此，在訴訟活動的具體操作上，仍比照涉外行政訴訟的有關規定。
七、小結
香港和澳門自古以來是中國的領土，但由於歷史的原因，使中國與港澳地區出入境管制上形成一種國內境外狀態，以致港澳居民來往內地通行證無論在性質、申請和審理方面，均有其自身的特點。
中國對港澳同胞往來內地的出入境管理，與同屬境外中國公民——海外僑胞的出入境管理在形式上有一定的相似性，然而，較之而言，港澳同胞在內地逗留方面，條件又更為寬鬆和簡便。這正是“一國兩制”的體現。雖然香港和澳門已分別於1997和1999年回歸中國，但這種特殊的出入境管理制度在一定期限內是會繼續保留的。這對確保港澳兩個特區的穩定發展、認真貫徹“一國兩制”是必要的。
參考書目:
1.翁里:《國際移民法理論與實踐》，法律出版社，2001年4月版。
2.沈涓:《中國區際沖突法研究》，中國政法大學出版社，1999年5月版。
3.[德]弗里德里希·卡爾·馮·薩維尼《法律沖突與法律規則的地域和時間範圍》，法律出版社，1999年9月版。
4.藍天主編:《“一國兩制”法律問題研究(總卷)》，法律出版社，1997年2月版。
5.薛剛淩主編:《行政訴訟與律師實務》，最高人民法院人民法院出版社，1998年10月版。
6.李雙元等主編:《現代國籍法》，湖南人民出版社，1999年5月版。
7.俞子清主編:《中國憲法》，中國政法大學出版社，1996年6月版。
8.姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，高等教育出版社，2001年6月版。
9.林昶:《中葡關係與澳門前途》，澳門基金會出版，1994年版。
10.吳志良:《生存之道——論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人教育學會出版，1998年版。
參考法律法規:
1.《中華人民共和國公民出境入境管理法》
2.《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》
3.《中國公民因私事往來香港地區或者澳門地區的暫行管理辦法》
4.《中華人民共和國外國人入境出境管理法》
5.《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》
6.《中華人民共和國戶口登記條例》
7.《中華人民共和國國籍法》
8.《香港特別行政區基本法》
9.《澳門特別行政區基本法》
10.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋
11.全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋
12.《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》
13.《中華人民共和國行政處罰法》
14.《中華人民共和國國家賠償法》
15.《中華人民共和國行政復議法》
16.《中華人民共和國行政訴訟法》
*澳門科技大學綜合法碩士。
