當代打擊國際恐怖主義法律對策初探
尹生 張江敏*
進入21世紀，國際恐怖主義不僅沒有銷聲匿跡，反而更加有恃無恐。在美國，被劫持的飛機從天而降；在巴厘島，擠滿西方年輕人的迪斯可舞廳在爆炸聲中灰飛煙滅；在車臣，恐怖分子在莫斯科的一家劇院劫持了數百名人質；近來，以色列人經營的飯店被炸、以色列民航客機又遭到導彈襲擊。難怪許多政治家和學者將恐怖主義、政治腐敗和環境污染並列為21世紀人類面臨的三大威脅之一。本文將對當代國際恐怖主義新的發展趨勢、國際反恐法制的現狀及存在的問題、國際恐怖主義的未來法律對策作簡要的分析與研究。
一、當代國際恐怖主義的發展新趨勢
(一)國際恐怖主義的定義和特徵
國際恐怖主義是當代世界上國家、民族、階級、宗教間各種尖銳複雜矛盾的反映，是國際鬥爭的一種特殊形式。到目前為止，恐怖主義尚無一個為國際社會普遍接受、並能涵蓋所有恐怖行為的定義。
一般認為，恐怖主義是指個人、團體甚至國家在戰爭以外出於某種政治目的對他人的生命、人身、自由以及財產等使用暴力、脅迫或破壞等強制手段造成社會恐怖的犯罪行為的總稱。如果恐怖行為實施人所屬國、被害人或被損害財產所屬國、犯罪行為的物件國、犯罪行為發生地及罪犯所在地等主要因素不限於一個國家而與兩個以上國家有關係時，稱為國際恐怖主義。由對犯罪行為具有管轄權的國家依據國際法和國內法的規定處理。1
一般來說，國際恐怖主義是非政府行為，但個別國家為了狹隘的一己私利，也不時地利用國際恐怖主義為他服務，這樣國際恐怖主義也可能帶有政府行為性質。
白桂梅教授認為:恐怖主義定義的一個關鍵性問題是其政治性。所有的恐怖主義都有政治性，但不是所有具有政治性的行為都是恐怖主義。因此，白教授強調不應該把恐怖主義泛化，任意地把暴力行為或製造恐怖感的行為歸為恐怖主義。2目前，將恐怖主義泛化在國際實踐中呈上升趨勢。似乎任何問題都可以跟恐怖主義掛上鈎。恐怖主義的過度政治化和泛化對通過法律手段防止和懲治恐怖主義是極其不利的。
國際恐怖主義的定義應該緊扣其三個基本特徵:“國際性”、“恐怖性”和“政治性”。“國際性”在上述定義中已有明確解釋；“恐怖性”主要反映在恐怖襲擊以平民和民用目標為主、恐怖襲擊以秘密方式策劃因而事先難以預測、恐怖襲擊的不對稱性(“不對稱性”指弱者對強者發動的非常規性的恐怖主義襲擊)和恐怖襲擊的非戰場化及無國界。此外，國際恐怖主義應具有“政治性”，以此與單純以斂財和作惡為目的的黑社會性質犯罪相區別。當然，恐怖主義組織為了斂財以支援其具有政治目的的恐怖犯罪活動，往往也從事洗黑錢、販毒、販賣人口、走私軍火、強迫賣淫、海盜、綁架勒索等黑社會性質的犯罪行為。但這些犯罪由於其終極目標的政治性而歸類為恐怖主義犯罪，不應再作為一般的黑社會性質犯罪來進行懲處。
(二)當代國際恐怖主義的發展的一些特點
國際恐怖主義在西歐、中東和拉美等地區相繼出現並開始向全球蔓延可以追溯到20世紀60年代末。20世紀90年代更是達到了高潮，1995年美國俄城聯邦大樓爆炸案、東京地鐵沙林毒氣案和拉賓遇刺案，1998年東非美國使館爆炸案以及2000年美國“科爾”軍艦爆炸案都昭示了這一點。新世紀的9.11事件、巴厘島爆炸案、莫斯科人質事件、以色列飛機遭導彈襲擊等更讓人們深信不疑:國際恐怖主義不僅是20世紀的“政治瘟疫”，更是21世紀的全球性難題。當代國際恐怖主義犯罪活動日益猖獗，其發展也呈現出一些新的趨勢，主要表現在以下幾個方面:
1、國際恐怖主義犯罪的全球化、網路化和熱點化，直接或間接以美國為目標的恐怖襲擊愈演愈烈。
當代國際恐怖主義活動迅速向全球蔓延，所有國家和地區的人們都不同程度的感受到國際恐怖主義的威脅和危害。目前，各種旗號的恐怖主義組織有1000多個，大部份恐怖組織的組織網路都超出了一國國境，他們往往接納來自世界各國的“志趣相投”的恐怖分子作為其成員。據報道稱，拉登在全球編織了一張巨大的恐怖活動網，其成員多達5000餘人，分佈在埃及、黎巴嫩、巴基斯坦和克什米爾等50多個國家，其成員除了在世界各地搞恐怖爆炸外，還被派往北非、車臣、塔吉克斯坦甚至波黑等地戰鬥。一次恐怖主義襲擊從情報收集、人員培訓、籌劃組織到襲擊行動的具體實施可以在全球分散完成。而且，恐怖組織的組織結構及其運作方式日趨成熟並日臻完善。如基地組織就像一個分工精細的跨國公司，組織內有一批高素質的人才，各司其職。
冷戰時期，某些國際恐怖主義組織就曾把美國當作恐怖襲擊的目標。冷戰結束後，這種狀況呈上升趨勢。國際恐怖主義活動的熱點地區由原來的中東、南亞、拉美及西歐的一些國家迅速擴展至美國本土、非洲、東南亞和南太平洋地區。其中，直接或間接以美國為目標的恐怖主義襲擊愈演愈烈。近年來，美國遭受恐怖襲擊在全世界所佔比重是:1996年為25%，1997年為30%，1998年為35%。3世紀之交的重大國際恐怖主義襲擊事件大部份都是針對美國及其盟國的利益或其國民的。如駭人聽聞的美國駐非使館被炸、“9.11”事件、巴厘島爆炸、導彈襲擊以色列客機事件等。美國的駐外官方機構、軍事基地及設施、美國本土，乃至美國的盟國以色列、澳大利亞等都成了國際恐怖襲擊的熱點中的熱點。在卡塔爾的“半島”電視台2002年11月12日播放的本·拉登的錄音帶中，拉登暗示要對美國的盟國和經濟利益發動攻擊。4這一趨勢很值得美國人深思，其霸權主義和強權政治不能說與此毫無關係。
2、國際恐怖主義手段的無限多元化和高科技化，大規模殺傷性武器恐怖襲擊的可能性增大。
除傳統的爆炸、暗殺、劫持、綁架人質等手段外，國際恐怖分子進行恐怖襲擊的手段
日趨“無限多元化”。現代文明社會的任何物品和工具都可能被用於恐怖活動。使得人們對恐怖襲擊將來自何方更加無所適從，防不勝防。以“9.11”事件為例，恐怖份子的作案工具十分簡單，作案方式也相當獨特。恐怖份子在劫機的過程中，沒有使用任何槍支彈藥，僅僅攜帶了民航安檢許可的小刀和罐頭起子等，他們將剛剛起飛不久、裝滿汽油、相當於2萬噸炸藥的民航客機當作了致命的武器。但這次襲擊所造成的巨大損害和轟動效應卻是史無前例的。2002年11 月28日又發生了用導彈攻擊民航客機的新的恐怖襲擊形式，儘管載有270名乘客和機組人員的以色列民航客機在導彈襲擊中倖免於難，但新的恐怖襲擊形式卻引起了國際社會的廣泛關注。據稱，目前有數百枚價格相對便宜但卻非常致命的這類導彈散落在黑市上。而且，已經有人在一些海外的戰爭地區以極高的命中率襲擊民用飛機。5
現代科技的發展和普及，為世界帶來了日新月異的變化，也為恐怖分子的活動提供了便利和武器。移動通訊、電視衛星、國際互聯網及其它傳媒技術幫助恐怖分子搜集情報和傳遞資訊；一些體積小威力大的槍械和各種先進爆破器材使恐怖活動更加隱蔽更具破壞性；偽造術、化妝術和整容術可以使恐怖分子改頭換面、逃脫法網；現代交通為恐怖分子的突襲、轉移和脫身提供了可能。美情報機構證實:本·拉登的組織就曾利用因特網上的一些宗教、娛樂和黃色網站進行一些加密的資訊傳遞，指揮全球各地的恐怖分子活動。
傳統恐怖分子往往持有“要更多的人看，而不是更多的人死”的觀念，採取爆炸、暗殺、劫持、綁架人質等傳統的手段進行恐怖活動。但現在的恐怖分子卻改弦易轍，選擇“既要更多的人看，也要更多的人死”的屠殺之路，追求更具殘酷性、破壞性和轟動性的效果。所以他們絞盡腦汁、竭力獲取核生化武器或取得網路襲擊的能力，如果得逞，那將會給人類帶來更具災難性的後果。
目前的證據顯示，核生化恐怖襲擊的危險性明顯增大。1998年美國聯邦調查局就發現本·拉登的“蓋達”組織試圖獲取濃縮鈾、可用於製造神經毒氣的化學原料及炭疽桿菌。6“9.11”事件之後，美國、日本等國就出現了多起郵寄炭疽桿菌的案例。由於生化武器易獲取，成本低，便攜帶，難於預防，許多國家已經將預防生化恐怖襲擊視為反恐工作的重中之重。
隨著經濟活動越來越依賴於國際互聯網路，網路恐怖襲擊也不容忽視。據統計，目前世界上有20多萬個黑客網站，每當一種新的襲擊手段產生，就會在一周內傳遍全世界，使網路遭受巨大的破壞。網路世界不受時間、空間和國界的限制，而且很難被查獲。如果恐怖份子對一些關鍵性的網路(如金融、銀行、軍事、醫療等網路)發動恐怖襲擊，其數據資料被破壞、整個網路陷於癱瘓，造成的災難性後果也絕不亞於任何武裝襲擊導致的直接人員傷亡。
所以，制定相應的國內法及國際法規則，構建相應的法律機制以防止核生化武器的擴散和非法取得，嚴懲有關的犯罪份子是刻不容緩。另外，網路空間儘管無國界，但它也不應是一個法律的真空。立即構建並完善其法律制度，規範網路世界的行為，預防網路犯罪，同樣是刻不容緩的。
3、國際恐怖主義犯罪的民族、宗教和霸權主義的根源凸現，其體制性根源受重視的程度嚴重不足。
冷戰後宗教種族等因素在國際關係中地位的上升為國際恐怖主義提供了適宜的土壤。冷戰結束後，長期在兩極格局下掩蓋和倍受壓制而得不到解決的各種民族、宗教矛盾都從“潘多拉盒子”中迅速釋放出來，由民族、種族、宗教等原因引起的地區衝突此起彼伏且有愈演愈烈之勢。事實上，沒有哪一個民族、種族或宗教一開始就具有侵略擴張性，但民族、種族和宗教常常被少數懷有野心的政客所利用，被用作國際恐怖主義生存和發展的旗幟。“當宗教和傳統落入政治的羅網中，就很容易腐化、變得殘酷”。7這樣，民族、種族糾紛和宗教衝突就為國際恐怖主義的肆虐和泛濫創造了條件。
霸權主義和強權政治的盛行是國際恐怖主義犯罪在全球泛濫的最重要的直接導火索。自一戰以來，威爾遜就提出“美國要領導全世界”。二戰以後，美國在國際社會更是為所欲為。冷戰結束後，美國為了實現單極獨霸世界，一再以維護人權為藉口，大力推行新干涉主義。在中東，美國維持著近2萬駐軍，動輒對中東國家的內政外交指手劃腳，而且美國一貫偏袒以色列；對於國際恐怖主義，美國等西方國家採取雙重標準。即對極左思潮指導下的恐怖主義予以嚴厲打擊，而對極右勢力製造的恐怖活動則予以寬容甚至支援。這無疑會導致以新納粹為代表的極右恐怖勢力在全球的復蘇和猖獗。8
本·拉登宣稱:“美國人是真正的恐怖份子”，“我們不能允許美國人住在神聖的地區。我們要把他們趕出去，如果以色列人殺死巴勒斯坦的孩子，如果美國人殺死伊拉克的無辜人民，如果大多數美國人支援他們放蕩的總統，這就意味著美國在向我們開戰，我們就有權進攻他們”。拉登的話明白地道出了他從事恐怖主義活動的直接原因。俄總統普京一針見血地指出:阿富汗塔利班民兵組織和國際恐怖主義是前俄羅斯與美國進行冷戰對抗的產物。9另外，“以暴制暴”打擊恐怖主義的方式進一步刺激了恐怖主義的蔓延。“以暴制暴”即對恐怖活動進行強有力的打擊和制裁，並用武力使之屈服。這種方式在短時期內能產生一定的積極效果，但從長遠來看卻會引發更嚴重的暴力反擊。
舊的不公平的國際秩序以及全球化導致的不公平為其最深層次根源。自冷戰結束以來，以貿易自由化和金融自由化為核心的全球一體化迅猛發展。然而這並不意味著全球化所帶來的利益分配是公平的。由於長期以來發達國家在世界政治、經濟中居於主導地位，加之缺乏完善的制度和規則的有效約束，其結果是富國愈富、窮國愈窮。據西班牙《國家報》2000年文章的統計資料:現在世界上20%最富的國家，消費著全球86%的產品；其餘80%的人口，儘管代表著世界大多數的自然資源，其消費量卻只佔14%。世界上最富有的三個人的財富，竟然超過了49個最不發達國家的國內生產總值之和!今天，世界上至少還有8億人口還在過著忍饑挨餓的悲慘生活。這些數字着實讓人觸目驚心。
儘管聯合國安排了三個“發展十年”，南北對話、南南合作方興未艾，《關於建立新國際經濟秩序的宣言》等重要法律文件已出台了幾十年，新的國際經濟秩序仍然沒能建立起來。經濟基礎決定上層建築，國際政治新秩序也無法建立起來。霸權主義和強權政治橫行於世便是明證。正是這種極度的體制上的不公平增強了底層人們的不滿、仇恨和絕望，有些人甚至鋌而走險從事恐怖活動，以發泄自己對舊的國際政治、經濟秩序的不滿。遺憾地是，這種體制上的不公到目前為止尚未得到足夠的重視和改進。
4、國際恐怖主義的危害空前，反恐國際合作向全球化、多層次化方向發展並日益強化。
據統計，在20世紀80年代，世界各地發生過5000多起國際恐怖事件，造成4000多人死亡；90年代，全世界各地發生過3800多起國際恐怖主義事件，造成2400多人死亡。10發生在一時、一地的恐怖襲擊其影響會迅速地擴展至全球。以9.11襲擊為例，10月10日聯合國發表的預測報告認為，“9.11”事件給美國帶來的損失可達400億美元，將使全球經濟放慢1個百分點，經濟損失將高達3500億美元。11該事件奪去了80多個國家至少5000多個平民的生命。“9.11”事件對國際關係、國際反恐法制、人們心理、武器擴散的控制等產生深遠的影響更是難以估計。牽一發而動全局，在全球化時代的小小“地球村”上，任何一個角落的恐怖襲擊都會對國際和平與安全、全球經濟、政治秩序等發生深遠的影響。
5、國際恐怖主義犯罪與反恐鬥爭的全方位的不對稱性得以空前強化。
其實，恐怖主義襲擊本身就具有“不對稱性”，它是弱者對強者反抗的一種無奈的、絕望的選擇，這裏反映了一種弱者之於強者的不對稱性；同時，其攻擊目標又往往鎖定手無寸鐵的無辜平民，無辜平民之於恐怖份子也反映了它的不對稱性。不過，隨著國際恐怖犯罪活動的日益猖獗，以及國際社會對恐怖犯罪的雷霆萬鈞的攻勢，這種不對稱性便越發突顯出來。
“9.11”事件、峇里島爆炸事件、莫斯科人質事件、蒙巴薩旅館爆炸案都可以看作是國際恐怖主義對人類(或某個國家或國家集團)的非對稱襲擊，人類社會儘管進步強大，但在極少數邪惡的恐怖份子面前卻顯得無能為力。猶如一頭大象和一隻蝨子的關係，大象雖大，蝨子雖小，但大象能奈蝨子何?這裏存在一組不對稱性關係。美國對阿富汗展開的反恐軍事行動也存在明顯的不對稱性，美國強大，是當今世界惟一的超級大國，而阿富汗飽經戰亂，貧窮落後。單純從實力上講，美國不懼怕來自任何國家的正面的軍事攻擊，但“明槍好躲，暗箭難防”。面對恐怖份子發起的游擊式的非對稱性攻擊，美國的絕對優勢卻常常無法奏效，一旦成功襲擊美國，就能產生最廣泛地轟動效應。另外，赤手空拳、毫無防備的世界各國平民老百姓與“從天而降”、窮兇極惡的恐怖犯罪份子之間又構成了另一種不對稱。總之，當代恐怖主義犯罪與反恐鬥爭的不對稱性不論在地域上還是在實質內容上都得到了空前的強化。
6、國際恐怖主義犯罪與反恐鬥爭對國家主權和基本人權的尖銳挑戰。
隨著市場經濟和民主政治的發展，公民的主體意識強化，民主和自由空間獲得前所未有的擴大，社會抵禦各種破壞公共安全犯罪尤其是恐怖犯罪的能力大大減弱。但是，另一方面，這種國際和國內政治經濟體制模式的變化和人類社會文明的進步也給國際恐怖主義活動的生存和發展提供了良好的環境。因此，國際恐怖犯罪達到了一個前所未有的高潮。
國際恐怖主義犯罪侵犯了國家的主權和人權。國際恐怖犯罪份子視人們的生命如草芥，公然地、大規模地嚴重侵犯人的生命權、健康權等最基本的權力，而且視神聖的國家領土如無人之境，肆意地發動恐怖襲擊，完全置國家的主權權威於不顧。國際恐怖主義公然向國際法和國內法致力保護的神聖的國家主權和人權叫板，其氣焰之囂張、危害之嚴重，足以讓國際社會及法學界提起十二分的謹惕，它激勵著人們拿起法律的利劍以及其他一切有力之武器應對國際恐怖主義的尖銳挑戰。
目前國際社會在打擊恐怖活動中也存在侵犯國家主權的嫌疑。一些國家不僅把恐怖份子作為打擊的目標，特定的主權國家也成了打擊的物件。主權是國家的根本屬性和固有權利，在沒有取得有關國家同意或安理會授權的情況下，就採取武力行為，任意對這些國家進行武力打擊，其合法性是很讓人懷疑的。不過這也從一個角度放映出反恐領域的高度政治化和缺少法制化。很多相關法律問題都尚待解決，沒有法律規定的“灰色區域”容易為不法之徒所利用而成為謀求政治私利的工具。
許多反恐條約或措施的規定對國家主權的侵蝕也是前所未有的。如歐盟2001年9月21日批准的有關反恐法案中，規定對恐怖主義和行為實行統一的司法界定和量刑標準，並在全歐盟範圍內對恐怖嫌疑份子實行統一的通緝令制度。這對傳統的國家刑事司法主權構成了嚴重的挑戰和侵蝕。
另外，反恐中也會涉及侵犯人權的問題。美國很多情報工作人員認為:“資訊是與恐怖主義鬥爭的關鍵。”基於此認識，美國擬建立全球資料庫，用以保存各航空公司預定機票名單、超市收銀機存根、手機之間通話、公共電話、學校校刊、報紙文章、汽車高速公路行車路線、醫生處方以及所有私人交易或工作情況。12這一提議馬上遭到了不少美國有識之士的反對。指責政府無限制地干預公民私生活，把每個公民都當作恐怖份子。但是，為了更加有效地防範及打擊國際恐怖主義，五角大樓已經制定了“資訊全面監控”計劃，相信這樣的資料庫必將不久面世。如何在加大反恐力度和保護隱私權等人權之間取得精妙的平衡將是一個十分現實的理論問題。
二、國際社會打擊國際恐怖主義的現存法制
為了懲治和根除國際恐怖主義，國際社會通過政治、經濟、軍事、法律和道德等多種渠道和手段開展反擊國際恐怖主義的鬥爭。從法律的角度看，各國主要採用國際法與國內法相結合的雙軌管制機制來預防和懲治國際恐怖主義犯罪。就目前來看，國際社會的反恐法制主要分為三個層次:
(一)全球性反恐法制
自國際恐怖主義誕生以來，國際社會便與它展開了不屈不撓的鬥爭。其間積累了不少的經驗教訓，並在多年的實踐中形成了一套雖不太完善和成熟但也初具規模的國際反恐法制，還設立了專門性的國際反恐機構。
從國際性反恐機構來看，最引人注目的是20世紀初成立的國際刑警組織，它早已成為國際社會與包括國際恐怖主義在內的國際犯罪作鬥爭的有效工具。13當然，聯合國及其安理會的作用更是首當其衝，儘管它們的作用尚未真正得到充份地發揮。
從國際條約來看，國際上第一個專門針對恐怖主義犯罪的國際公約是1937年制定的《防止及懲治恐怖主義公約》，公約解釋了“恐怖主義行為”，並明確規定國家有義務制止恐怖主義行為。為了使公約能有效實施，國際聯盟還制定了《創建國際刑事法院公約》，擬建立一個常設性國際刑事法院。遺憾的是，上述兩個公約都因沒有得到足夠數量國家的批准而未能生效。
聯合國對打擊恐怖主義也十分重視。在聯合國框架內，聯合國大會通過了一系列“防止和消除國際恐怖主義”的決議。另外，在聯合國和其他國際組織的努力下，國際社會在反恐怖主義犯罪的國際合作方面取得了顯著成就。1963年9月14日在東京簽訂的《東京公約》(全稱《關於在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》)，1970年12月16日制定、1971年10月14日生效的《海牙公約》(全稱《關於制止非法劫持航空器的公約》)，1971年9月23日制定、1973年11月30 日生效的《蒙特利爾公約》(全稱《關於制止危害民用航空安全非法行為的公約》，1973年12月14日開放簽署、1977年2月20日生效的《紐約公約》(全稱《關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》)，國際原子能機構於1979年10月26日在維也納通過了《核材料實物保護公約》，1979年12月18日開放簽署、1983年6月3日生效的《反對劫持人質的國際公約》等。
儘管上述幾個公約沒有直接以“反國際恐怖主義”為題，但它們所針對的犯罪行為都可以歸入“國際恐怖主義行為”。四公約主要規定了各締約國打擊國際恐怖主義犯罪的國際刑事合作義務。如:締約國應通過國內法將公約所明確的犯罪行為規定為犯罪，應對公約所明確的犯罪確立刑事管轄權，應實行“或引渡或起訴”原則，應在打擊公約所規定的犯罪方面相互提供協助。“或引渡或起訴”原則的確立對打擊恐怖主義犯罪具有十分重要的意義。因為恐怖主義犯罪多具有政治目的，採用“或引渡或起訴”原則有利於將恐怖主義犯罪排除在政治犯之外，締約國不能以任何理由予以政治庇護或拒絕引渡。締約國如不將犯罪嫌疑人引渡給他國，則應對該人提起刑事訴訟。14
20世紀末，隨著恐怖主義犯罪的日益猖獗和國際化，國際社會在控制國際恐怖主義方面的國際司法合作取得了新的進展。新進展的突出表現是1997年12月15日和1999年12月9日聯合國大會以決議的形式通過的《制止恐怖主義爆炸的國際公約》和《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》。前一公約是在恐怖主義行動不斷升級，特別是以炸藥或其他致死裝置進行恐怖主義襲擊日益普遍的情勢下制定的。該公約在70年代打擊恐怖主義公約所建立的法律規則的基礎上，保留並特別強調或引渡或起訴原則，還擴大和改進了國際法律合作機制。1999年公約引進了一系列的反恐新措施:規定了“資助恐怖主義罪”這一新型犯罪行為；規定了法律實體觸犯恐怖罪行時的責任制度；採用了沒收犯罪收益這一新的殺手鐧；採納了1988年聯合國公約的規定，締約國不得以銀行保密為由，拒絕司法協助的要求。此外，還“擴大了金融機構在控制犯罪中的作用，將金融機構識別和報告與‘犯罪收益’有關的客戶和交易擴大到識別和報告與‘資助恐怖主義資金’有關的客戶和交易。15
鑒於國際恐怖主義與跨國有組織犯罪有著千絲萬縷的聯繫，恐怖活動往往和洗錢、腐敗、劫持人質、海盜、販賣人口等犯罪行為交織一體，難以分辨。聯合國於2000年11月2日又以決議的形式通過了《打擊跨國有組織犯罪公約》，相信該公約將在打擊國際恐怖主義和跨國有組織犯罪的日趨密切的國際合作中，成為一件有力的武器和必要的法律機制。
(二)區域性反恐法制
20世紀90年代以來，反國際恐怖主義的地區性合作發展非常迅速。歐盟、俄羅斯和西方七國、上海合作組織、阿拉伯國家聯盟、南亞聯盟、獨聯體等地區性組織都紛紛表示要加強反恐怖鬥爭合作。從地理範圍來看，地區性合作比雙邊合作的範圍要廣泛得多，但地區性合作往往是“雷聲大，雨點小”，其聲勢巨大卻沒有多大實效。當前區域性合作尚不太成熟和深入，缺乏較固定的、有法律拘束力的法律機制。這是由於地區性合作往往涉及好多個國家，而不同國家受恐怖威脅的程度不一樣，他們在反恐合作中的利益也不一樣。
在區域性反恐合作領域，歐盟遠遠的走在了前列。歐洲理事會成員國於1977年在法國斯特拉斯堡訂立了《關於制止恐怖主義的歐洲公約》。公約通過列舉的方式規定了打擊恐怖主義犯罪的範圍。(公約規定:1970年海牙公約所規定的犯罪、1971年蒙特利爾公約所規定的犯罪、1973年紐約公約所規定的犯罪均屬於恐怖主義犯罪行為。)另外，公約還規定了一系列打擊國際恐怖主義的國際刑事合作義務。169.11事件之後，歐盟加大了對恐怖犯罪的打擊力度。歐盟於9月21日批准的有關反恐法案中，包含的反恐措施就達37項之多。最引人注目的有:對恐怖主義及其行為實行統一的司法界定和量刑標準；在反恐方面建立歐盟範圍內的統一通緝令制度，歐盟任一成員國發出的通緝令將在其他所有成員國自動生效，各國都有義務追捕疑犯並引渡給發佈通緝令的國家；在歐洲刑警組織內設立專門的反恐怖武裝力量等。如此深層次的區域性反恐司法合作將使恐怖份子在這一區域的活動大受鉗制、無處藏身。
2001年6月，中國、俄羅斯等六國元首在中國上海共同簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，建立了實質性反恐怖的區域合作機制。上海合作組織建立了切實可行的各級執法、情報和軍事等機構的合作機制，值得效法和發揚。
另外，一些國家締結了形式各異的反恐合作協定、協定和條約等，建立了反恐的雙邊合作機制。這可以看作是更小範圍內的區域性合作。如法國和西班牙、美國和以色列、埃及和蘇丹等。這種雙邊合作國往往遭受著恐怖主義的同一威脅，有著共同的反恐利益。所以儘管這種合作涉及的範圍較小，但卻頗有成效。
(三)國家單邊反恐法制
各國在加強國際合作的同時，也紛紛在其國內法中作出相應的規定，用以打擊各種恐怖主義犯罪。從立法體例上來看，主要分為兩種:一是制定專門的反恐刑事法規。如英國、美國、義大利等國均採用此法。二是在刑法典中納入反恐專條。如法國、德國和俄羅斯；從犯罪構成方面來看，多數國家把恐怖犯罪規定為行為犯，即只要組織、發起、創立或加入恐怖組織即構成犯罪；刑罰方面各國都重視恐怖犯罪預防和打擊相統一。
隨著國際反恐合作的加強和一系列反恐公約的出台，各國在制定其相應國內刑事政策和制定反恐法規時，大多強調國內法要與國際法接軌。他們廢棄、修改不合時宜的舊規定，增加反恐新舉措，善意履行國際條約所賦予他們的國際義務。尤其是震驚世界的9.11恐怖襲擊發生之後，許多國家都不同程度地強化了本國的反恐法制。下面僅以最典型的美國、日本、中國為例，探討一下他們在9·11事件之後反恐法制。
1、美國主導的單邊反恐怖聯盟。“9.11”事件後，美國對恐怖主義展開了政治、經濟、軍事、法律等全方位的鬥爭。其反恐法制在恐怖襲擊的推動下進一步強化和完善。10月26日，美國總統布希簽署了參眾兩院通過的反恐怖法案，使該法案成為打擊恐怖主義的正式法律。該法案允許執法機構竊聽恐怖嫌疑分子的電話和追蹤電子郵件、增加了庇護恐怖份子罪行、延長了拘留涉嫌恐怖犯罪的外國疑犯的時間、給予財政部打擊洗錢犯罪的新權力並加大了對恐怖犯罪分子的懲罰力度。與反恐鬥爭相配合，美國的許多相關領域如民航、保險、郵政、通訊、金融等領域的法律制度都有了相應的改變。美國還敦促聯合國通過了一系列針對國際恐怖份子的決議並採取了相應的措施。
在國際層面上，美國以反恐劃線，把世界各國分為“黑白”兩大類，布希也稱“這場衝突沒有中間地帶”。鮑威爾極力倡導建立一個“超越意識形態、宗教信仰和文明衝突的國際反恐聯盟”，共同服務於美國的反恐目標。總而言之，美國希望在全球範圍內建立一個以美國為主導的盡可能廣泛的反恐聯盟。不過，美國的反恐聯盟只是一個非常鬆散的、臨時性的聯盟。情況需要時美國利用其號召力和影響力臨時撮合一個服務於美國利益的聯盟，不需要時則及時解散。正如鮑威爾所解釋的:反恐聯盟將是一個“由不同國家組成的可能變化和發展的動態的聯盟”，“各國將發揮不同的作用並以不同的方式作出貢獻”。可以是外交支援，財政支援，也可以是後勤或軍事支援；有些國家公開提供幫助，另一些國家則可以根據各自的特定處境，暗中“秘密地幫助”反恐，而不必公開表態。從實質上來看，美國的反恐聯盟只是一種鬆散法律義務的聯盟，它所要的只是大聯盟的形式和聲勢，而不是實質。美國在“9.11”後的反恐法制更趨強硬、嚴密和完善。但其間也反映出美國的頤指氣使和一意孤行。
2、日本反恐三法案。“9.11”事件之後，日本執政黨以反恐為名，順勢在參眾兩院先後通過了政府提出的《反恐怖特別措施法案》、《自衛隊法修正案》和《海上保安廳法修正案》，從而使這三項法案正式成為法律，為日本向海外派兵鋪平了道路。日本自衛隊借“9.11”事件這個千載難逢的機會順利突破了二戰後所確立的“專守防衛”原則，成功地走向了世界。從而擺脫了和平憲法的束縛，擁有實際意義上的自衛權。這一“掛羊頭賣狗肉”的作法引起了國際社會尤其是日本周邊國家的極度不滿和憂慮。
3、中國反恐法制。中國反恐法制在“9.11”之後也得到了強化，突出表現於中國刑法的修改。面對恐怖活動日益猖獗的現實，我國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議於2001年12月29 日通過頒佈了《中華人民共和國刑法修正案(三)》，對現行刑法進行了系列修改:投毒罪的毒物範圍內增加了“氣態毒害性物質、放射性、傳染病病原體等物質”；將組織、領導恐怖組織罪的法定刑從3至10年的有期徒刑提高到10年以上的有期徒刑或者無期徒刑；修改了非法買賣、運輸核材料罪和洗錢罪並增設了資助恐怖活動罪等5個有關懲治恐怖活動犯罪的新罪名。
除各國的反恐法律制度之外，據統計，目前全世界已有60%的國家成立了反恐突擊隊17。最著名的要數德國的邊防警察第9大隊、美國的特混160部隊及空軍特種部隊、法國的憲兵干預隊、英國的陸軍22特別空勤團和皇家海軍特船隊和俄羅斯的“阿爾法”小組，18此外還有荷蘭的反恐怖支隊和騎警隊、義大利的憲兵突擊隊、希臘反恐怖特種部隊等都是名揚世界、屢建功勳的反恐生力軍。他們都是這些國家恐怖份子的尅星。
三、現行國際反恐法制存在的問題及對策
儘管國際社會耗費了的大量的人力物力打擊國際恐怖主義，但國際恐怖主義不僅沒有被消滅，反而愈演愈烈，突出說明現行的反恐法制和反恐措施已經難以奏效，必須完善和強化傳統的反恐法制、創造性的發展新的反恐措施。
(一)克服現行反恐法制治標不治本的缺點，努力推動國際政治、經濟和文化新秩序的建立
世界各國把絕大多數的精力和智慧都用於打擊現存的國際恐怖犯罪，很少注意到恐怖主義為什麼會產生?這種隔靴搔癢的作法是無法自源頭根除國際恐怖主義的。
強權政治和霸權主義是國際恐怖主義的主要根源之一，要反恐首先就應建立以國家主權平等和公平競爭為核心的國際政治新秩序。在美國的炮艦政策和全球攻勢下，阿富汗塔利班政權已經土崩瓦解，美國一手炮製的阿富汗新政權也正在走上正軌。但正如美國中央情報局所說，“阿富汗持續的不穩定，沙特統治者面臨的挑戰和日益惡化的以巴衝突極可能使穆斯林世界的極端主義進一步加劇。”19以暴制暴只能使國際恐怖主義愈演愈烈。
消除恐怖主義，就要消除恐怖主義滋生的土壤之一——貧窮，解決南北貧富差距擴大問題，建立國際經濟新秩序。貧窮，以及由此而產生的不滿、失望和絕望，是恐怖主義滋生的良好土壤。加上民族仇恨、宗教衝突和國家利益糾葛其間，國際恐怖主義犯罪愈演愈烈。
除政治和經濟方面的原因外，一定程度上的文化衝突以及某些民族和宗教的排他性、狹隘性也是國際恐怖主義猖獗的緣由之一。如“9.11”等事件就與伊斯蘭和西方之間屢屢出現的征服與反征服、壓迫與反壓迫的歷史畫面結合在一起。在很多西方人眼中，伊斯蘭原教旨主義就等於伊斯蘭極端主義，也等於國際恐怖主義。所以，建立以“多元化和包容性”為核心的國際文化新秩序。未來的國際反恐法制理應建立全球反恐怖主義文化合作機制。倡導和推動不同民族、宗教和文化之間的包容、對話與合作，並設法走進他們的孤漠的心靈和悲慘的生活，化解他們的仇恨，幫助他們追求寬容、協作、幸福、和平的新生活。“只有通過文明對話、文化對話與國際對話，才有望實現國際關係的民主化。”20
二戰以來，儘管發展中國家為建立國際新秩序開展了長期不懈的鬥爭，取得了某些階段性的成果，但不公平、不合理的舊的國際政治和經濟秩序仍然存在。2001年9月14日，德國總統約翰內斯·勞在柏林舉行的哀悼9.11事件傷亡者的群眾集會上指出:防止恐怖、暴力和戰爭的最好方法就是建立一個公正的國際秩序，公正的果實將是和平的到來。21
(二)克服政治取向太濃規則取向不足的弱點，全面構建和完善國際反恐法制
少數國家以反恐為名對別國指手劃腳、濫用武力、甚至干涉他國內政，強權政治的陰影投進反恐領域。反恐像人權一樣也成了少數大國橫行霸道和牟取自身利益的政治工具，這對整個反恐大業是極為不利也是極為危險的。儘管反恐不可能完全排除政治因素，但只有全面構建和完善國際反恐法制，使反恐活動具有更多的規則取向，儘量讓恐怖主義與政治脫鈎，國際恐怖主義才能真正的得到懲治和抑制。
締結一個全面的、普遍性的反國際恐怖主義公約，促進全球性統一反恐法制的建立。目前還沒有全面性的反恐國際公約，只有一些“巴爾幹式”的針對一些特定的恐怖主義行為如海盜行為、空中劫持行為、侵害應受國際保護人員的行為、劫持人質行為等訂有專約予以懲處。沒有全面性公約，就使國際反恐法制被肢解得七零八落，不利於實踐操作和形成統一的國際反恐法制，也讓恐怖分子有機可乘。現行公約締約國數目有限，缺乏普遍約束力，不利於統一的國際反恐法制的建立，何況有些條約至今尚未生效。“一定數量的國家簽署、批准公約，是公約所構建的法律機制在國際社會有序運行的基礎。在此基礎上，還有賴於締約國按照公約的規定實施公約，忠實履行其所承擔的國際法義務，按照公約的規定採取應採取的法律措施。”22
聯合國大會在1994年12月9日通過的《消除國際恐怖主義措施宣言》指出:“鼓勵各國緊急審查關於防止、壓制和消滅一切形式和面貌的恐怖主義的現行國際法律條款的範圍，以期確保有一個涵蓋這個問題各方面的全面法律框架。聯合國已於1996年設立了一個擬訂關於恐怖主義問題的全面公約的特設委員會，相信該公約將在一系列恐怖事件的推動下很快面世。該公約將在現行各反恐條約的基礎之上，集現行公約之精華(如或引渡或起訴原則、銀行保密法的修改、經濟和技術援助發展中國家同恐怖主義作鬥爭、法人觸犯恐怖主義罪行的法律責任、凍結財源等)並納入新措施，以一個單一公約的形式使控制國際恐怖主義犯罪的法律規則系統化，力圖改變僅針對某一類恐怖犯罪所擬訂的規則帶來的局限性並使國際社會在控制國際恐怖主義方面採取協調一致的行動。
該公約必須順應控制國際恐怖主義的歷史潮流，反映國際社會打擊恐怖犯罪的共同願望，並照顧到各類國家的要求，這樣此公約才會被國際社會普遍認可和接受，有關法律制度才能順利得以建立和實施。
另外，控制國際恐怖主義犯罪是長期、艱巨和複雜的系統工程。所以反恐公約不可能完美無缺、一勞永逸。公約不可能解決所有的控制國際恐怖主義犯罪的問題，它所構建的法律機制應是開放的、可持續發展的。公約既有強制性規範，也有任意性規範；既規定締約國當前必須履行的義務，也有長遠目標和締約國今後應採取的措施。為此，公約應設立定期審查制度，定期審查公約的執行情況並為公約的完善提出建議。在實踐中不斷探尋更為有效的控制國際恐怖主義的國際合作方式與途徑，巧妙維持國際合作與國家主權之間的平衡，促進該領域國際法和國內法的良性互動，所有反恐實踐中的遇到的新問題以及解決之道都應通過條約的定期審查制度補充到反恐公約中。這樣，反恐法律機制便會在實踐中不斷的受到檢驗並日臻完善。
現行國際反恐法制中一系列基本法律問題尚待解決:國際恐怖主義的定義、斷定標準、斷定機構及程序，國家法律責任，生化及網路恐怖襲擊的法律規制等。
1、國際恐怖主義的定義、斷定標準、斷定機構及程序問題。迄今國際法上尚無公認的恐怖主義的一般性定義和認定標準，也沒有相對公正的、國際性的認定機構和程序，各國只能依據自定的標準和程序自己認定某一行為是否恐怖主義行為。這樣，各國在打擊恐怖主義的過程中就會無所適從以致影響反恐的效率和效力，同時也為少數大國濫用反恐牟取自身利益打開了方便之門。筆者認為確立統一的恐怖主義定義、認定標準、認定程序和公認的國際性的認定機構是打擊國際恐怖主義的第一要務。
2、國際恐怖主義犯罪中的國家責任問題也是當前反恐鬥爭中一個難題，如不妥善解決後果不堪設想。一是國際反恐法制不完全，未能涵蓋國家恐怖犯罪情形；二是此領域無法可依，為少數大國以反恐為名干涉他國內政甚至大打出手留下了可乘之機，從而嚴重危害國際和平與安全。所以國際社會必須在此領域創制國際法制以解決國家在恐怖主義犯罪領域的法律責任問題:當一國防患於未然，懲治於事後仍不能阻止恐怖主義犯罪的發生時，該國是否應該承擔國際法律責任?若該國懲治力度被他國指責為不力時，該國是否要承擔相應的國際法律責任?當國家從事、參與或教唆、支援、協助、縱容恐怖犯罪時，該有關恐怖犯罪行為在上述各種情形下是否算作國家行為?該國應該承擔什麼樣的法律責任，可否由受害國對其進行軍事打擊或由國際社會限制其國家主權(類似二戰後盟軍對日本及德國所採取的措施)?國家應以何種方式承當國際法律責任等。
3、預防和懲治核生化恐怖襲擊和網路恐怖襲擊的法律制度亟待構建和逐步完善。傳統恐怖份子往往持有“要更多的人看，而不是更多的人死”的觀念，採取爆炸、暗殺、劫持、綁架人質等傳統的手段進行恐怖活動。但現在的恐怖份子卻改弦易轍，選擇“既要更多的人看，也要更多的人死”的屠殺之路，追求更具殘酷性、破壞性和轟動性的效果。如果他們獲得了核生化武器或有能力發動網路襲擊，那將會給人類帶來更具災難性的後果。
目前的證據顯示，核生化恐怖襲擊的危險性明顯增大。1998年美國聯邦調查局就發現本·拉登的“蓋達”組織試圖獲取濃縮鈾、可用於製造神經毒氣的化學原料及炭疽桿菌。23“9.11”事件之後，美國、日本等國就出現了多起郵寄炭疽桿菌的案例。由於生化武器易獲取，成本低，便攜帶，難於預防，許多國家已經將預防生化恐怖襲擊視為反恐工作的重中之重。
網路恐怖襲擊也不容忽視。據統計，目前世界上有20多萬個黑客網站，每當一種新的襲擊手段產生，就會在一周內傳遍全世界，使網路遭受巨大的破壞。網路世界不受時間、空間和國界的限制，而且很難被查獲。如果恐怖份子對一些關鍵性的網路(如金融、銀行、軍事、醫療等網路)發動恐怖襲擊，其資料資料被破壞、整個網路陷於癱瘓，造成的災難性後果也絕不亞於任何武裝襲擊導致的直接人員傷亡。
所以，制定相應的國內法及國際法規則，構建相應的法律機制以防止核生化武器的擴散和非法取得，嚴懲有關的犯罪份子是刻不容緩。另外，網路空間儘管無國界，但它也不應是一個法律的真空。立即構建並完善其法律制度，規範網路世界的行為，預防網路犯罪，同樣是刻不容緩的。
(三)加強聯合國在防治國際恐怖主義中的主導和協調作用，在全球範圍內建立以聯合國為中心的多層次的反恐法律機制
雙邊反恐合作和區域性反恐合作各有其優勢和必要性，但隨著恐怖主義的全球化，恐怖主義犯罪很容易就突破了這種雙邊或區域性的反恐合作範圍，所以，最能積極、有效、全面的打擊國際恐怖犯罪的合作形式應該是全球性反恐合作。以後國際反恐合作的趨勢是:鞏固和深化原有的雙邊及區域性反恐合作機制，大力推進和強化全球性反恐合作法律機制。
聯合國在國際反恐鬥爭中的地位日趨重要。
迄今為止，聯合國已經通過了12個反恐怖的單項立法。另外，聯合國作出了大量與反恐有關的決議，儘管不一定有法律約束力，但對整個反恐國際法制的完善和發展必將產生十分深遠的影響。很多有識之士認為，只有在聯合國的領導和主導下推動國際反恐合作，才能有效的遏制恐怖主義的泛濫，直到剷除這個困擾人類幾個世紀的瘟疫。如果反恐鬥爭僅僅聽命於少數大國的指使或指揮，忽視聯合國應有的作用，這樣的反恐合作只會成為少數大國為所欲為的政治工具，很難談得上是為國際社會整體利益服務的國際合作。
加強聯合國在反恐中的主導地位和作用是一個方面，規範和監督聯合國的反恐立法與措施是聯合國作用得以公正有效行使的重要保障。在聯合國系統內尚無一個司法監督機制，用以監督聯合國的立法和行為等是否符合國際社會整體或絕大多數國家的利益與願望。這也是為什麼聯合國歷史上容易被用作大國的政治利益工具的重要原因之一。聯合國在司法監督機制方面的改革可以借鑒歐盟的做法，歐盟目前擁有堪稱世界上最為完善的司法監督機制。限於篇幅，暫不深入討論此問題。
(四)國內反恐法制與國際反恐法制互相配合，國際反恐法制是國內反恐法制的補充
以前一直沒有打擊恐怖犯罪的常設性的國際法院。當有關國家不能、不願或不公正的懲處國際恐怖犯罪份子時，由常設性的國際法院來進行調查、起訴、審判和懲處將是一種很好的、補充性的選擇。幾個世紀以來，國際社會都在籌劃創建一個國際刑事法院，可喜的是:該法院已於2002年7月1日正式誕生，儘管目前恐怖主義犯罪尚未納入其管轄範圍，可以預見:隨著國際恐怖主義犯罪的日益猖獗和國際社會對恐怖犯罪的普遍關注，將恐怖主義犯罪納入國際刑事法院的管轄範圍為時不遠。
在國際反恐鬥爭中，國內和國際司法體制相互配合、相互補充、缺一不可。現行大多數國際反恐條約都規定了締約國調整國內法的義務。如1997年制止恐怖主義爆炸的國際公約第四條規定:每一締約國應酌情採取必要措施，在本國國內法將公約第二條所述罪行規定為刑事犯罪，並使這些犯罪受到適當懲罰，這種懲罰應考慮到罪行的嚴重性。該公約第五條明確規定:每一締約國應酌情採取必要措施，包括酌情制定國內法，以確保本公約範圍內的犯罪行為，在任何情況下都不可引用政治、意識形態、種族、宗教或其他類似性質的考慮為之辯護，並受到與其嚴重性質相符的刑事處罰。締約國是否採取相應措施，直接關係到條約中的規定是否能夠落到實處。而目前國際反恐鬥爭主要還是依靠各國的司法努力和精誠合作，所以，有關各國是否善意的履行國際義務就顯得尤為重要。
從過去反恐的實踐經驗看來，國內司法系統往往對涉及國家行為的恐怖主義犯罪視而不見或者無能為力，筆者認為，在此情形下確立國際刑事法院對涉及國家行為的恐怖犯罪的獨佔性管轄權是大勢所趨、也是十分必要的。
(五)克服現行國際合作的局限性，創造性地改進和擴大控制國際恐怖主義犯罪的國際合作機制
在經濟全球化和網路國際化的情勢和趨勢下，任何一個國家都不可能僅僅依靠自己的力量有效控制恐怖主義犯罪。加強反國際恐怖主義犯罪的國際法律合作，對於嚴厲打擊和減少恐怖犯罪、維護和平與安全具有重要的現實意義。如1987年10月，西班牙和美國根據雙方的合作協定，採取聯合行動，逮捕了西班牙“埃塔”恐怖組織的成員100多名。事實表明，國際反恐合作越緊密深入，恐怖份子越是無處藏身，國際和平與安全也越有保障。
傳統的國際反恐合作有很多局限性，如:合作局限於某一方面；主要通過國際刑事司法協助方式進行合作；控制國際恐怖主義的國際合作局限於程序法方面，而有關實體法問題，一般由國內法規定。這種僅僅針對某種恐怖行為的程序法領域的合作已遠遠不能滿足打擊經濟全球化形勢下國際恐怖主義犯罪的需要。“9.11”恐怖襲擊的成功便是有力的鐵證。新形勢要求國際合作應該更加深入、全面與誠信。反恐國際合作要從傳統的程序法方面的國際合作擴大到實體法方面的合作，應從區域化、分散化、和單一化向全球化、組織化和多元化方向發展。應統一明確地規定應予預防、禁止和懲處的國際恐怖主義犯罪以及構成國際恐怖主義犯罪的犯罪行為，並規定締約國所應採取的預防、禁止和懲治措施(刑法措施為其首要措施)，而不僅僅停留於調查、取證、文書送達、引渡等程序方面的國際刑事司法合作。種種跡象表明:國際社會已經開始對金融系統、行政系統在防治恐怖主義犯罪中的作用引起重視，傳統上僅仰賴刑法措施已不再滿足新形勢的要求。
另外，各主權國家為了共同的利益應與恐怖主義犯罪徹底劃清界限，禁止利用恐怖主義作為推行國家政策的秘密武器，這是國家之間互諒、互信、互讓、精誠合作的必備前提。
(六)反恐應遵守國際法的基本原則，反對反恐中的雙重標準、單邊主義和霸權主義
隨著恐怖主義的國際化，反恐問題也就變成了一個全球性問題，全球性問題就必須依靠全球力量來解決。如果美國繼續採取以往所奉行的單邊主義政策，那麼恐怖主義問題就難以剷除，恐怖主義對美國的威脅就會繼續存在。
“9.11”事件後，安理會分別於12日和28日立即通過了1368號決議24和1373號決議25，第1368號決議在序言中說:“重申《聯合國憲章》的原則和宗旨，決心採取一切手段打擊恐怖主義行為對國際和平與安全所造成的威脅，確認按照《憲章》有單獨或集體自衛的固有權利”。第三段籲請所有國家緊急合作，“將這些恐怖主義攻擊的行兇者、組織者和發起者繩之以法，強調對於援助、支援或窩藏這些行為的行兇者、組織者和發起者的人，要追究責任”。1373號決議又進一步重申了上述規定。
兩項決議儘管沒有明確授權美國使用武力，但也反映出安理會是同意國際社會使用包括武力在內的一切手段來打擊國際恐怖主義犯罪的，但問題的關鍵在於:誰有權代表國際社會來使用武力打擊恐怖主義，是美國嗎?恐怕有越俎代庖之嫌。如果美國或北約要代表國際社會對國際恐怖主義動武，安理會明示的、明確的授權是必須的。因為《聯合國憲章》禁止使用武力或以武力相威脅，同時規定了安理會執行行動和會員國自衛全兩項例外，90年代初的海灣戰爭期間，安理會678號決議又提出了“授權”使用武力的新的範式。26
根據《聯合國憲章》第43、44、45條的規定，安理會和有關會員國簽訂特別協定與聯合國統一指揮或控制執行行動是安理會執行行動的兩個形式要件。很顯然，美國對阿富汗的行動不是聯合國的執行行動。
當然，美國擁有單獨或集體的自衛權是勿庸置疑的。不過，究竟是誰襲擊了美國，是本·拉登領導的基地組織嗎?迄今為止，美國還沒能完全讓世人確信這一點。即便是基地組織所為，美國可以以自衛為藉口對一個主權國家阿富汗進行狂轟濫炸嗎?到底什麼是自衛，應該怎樣自衛?從一般國際法的角度來看，自衛是國家固有的權利，但同時自衛權還要受到“必需”和“相稱”兩個條件的限制。“必需”通常要求自衛發生於一國遭受另一國武力攻擊或侵略之後，武力攻擊是自衛的一個前提。“相稱”意味著自衛在程度和手段上要與武力攻擊大體一致。依筆者看來，如果有確鑿的證據證明“9.11”襲擊係基地組織所為，美國自衛所應打擊的物件也只能是該組織本身，儘管這有點難度。因為恐怖分子無所不在而且秘密行事。如果阿富汗塔利班政權確係支援、庇護和幫助基地組織，我想也不一定非要對他大打出手，因為它畢竟是一個主權國家的執政政權組織。而且僅因包庇、縱容和支援恐怖主義犯罪就受到美國強烈的軍事打擊直至政權易主，即便是自衛(大有疑問)也大有突破自衛“必需”和“相稱”限制之嫌疑。
儘管從表面上看，推翻塔利班政權的是北方聯盟的力量，但誰都不能否認的是，如果沒有美軍的大力支持和配合，北方聯盟是不可能在短時間內取得勝利並推翻塔利班政權的，甚至還會被執政黨徹底清剿。何況美國還出動特種部隊、航空母艦、導彈和戰鬥機等直接參與了阿富汗本土上的軍事打擊。所以若說美國行動只是針對基地組織是不能讓人信服的。
總的看來，美國在阿富汗問題的處理上頗有大國主義和干涉內政之嫌疑。更為重要的是，美國以自衛為名對阿富汗的軍事打擊在國際實踐中開了一個十分危險的先例。任何大國、強國都有可能以自衛打擊國際恐怖主義犯罪為名、在沒有出示確鑿證據的情況下，對有縱容、包庇、支援恐怖主義犯罪嫌疑的主權國家大打出手。這將極大地衝擊國際法基本原則和國家主權，嚴重破壞以國家主權為基礎和核心的當代國際法律秩序。所以，打擊恐怖主義的措施及行動應受到國際法的規範和調整，各國採用武力或軍事行動打擊國際恐怖主義更應受到自衛權行使的嚴格限制或安理會的授權及制約，任何擅自擴大打擊國際恐怖主義的物件和範圍是非常危險的。
隨著現代科學技術與社會經濟的發展，恐怖主義行為的方式和種類都在不斷的翻新，其殘酷程度也大大提高。如何在全球範圍內有效地預防與懲治國際恐怖主義是國際社會和國際法的一項緊迫而艱巨的重大課題。人類必將迎來反恐法制大發展的春天。
註釋:
*尹生任職中南大學財經政法大學法學院，張江敏為澳門科技大學法學院教授。
1 陶正華《關於恐怖主義的幾個問題》，見中國社會科學院網頁:http//www.cass.net.cn/chinese/yg331.htm，(2002/1/28)
2 轉引自屈廣清:《“21世紀初的中國與國際法”上海研討會綜述》，載於2002年第6期。
3 倪建平:《國際恐怖活動與美國的國家安全戰略》，載於《國際觀察》1999年第3期，第21頁。
4 參見《以色列為何成為恐怖襲擊靶心》，載於2002年11月30日《參考消息》第1版。
5 參見《肩扛式導彈成為民用飛機新威脅》，載於2002年12月1日《參考消息》第5版。
6 參見《華盛頓時報》2001年9月26日。
7 索洛約維夫:《神人類講座》，華夏出版社，2000年版，第30頁。
8 參見張明明:《當代世界的恐怖主義和反恐怖鬥爭》，載於《國際政治》2002年第2期。
9 法新社莫斯科2001年11月11日電。
10 轉引自梁西:《國際法律秩序的呼喚》，載於《法學評論》2002年第1期。
11 參見新華社聯合國2001年10月10日電。
12 參見:《美國擬建全球資料庫》，載於2002年12月5日《參考消息》第3版。
13 http//www.interpol.int/(visited02-6-1)
14 參見1970年海牙公約第7條，1971年蒙特利爾公約第7條，1973年紐約公約第7條的規定。
15 參見邵沙平:《控制恐怖主義犯罪與國際法律合作》，載於《國際法學》2002年第3期。
16 參見邵沙平:《現代國際刑法教程》，武漢大學出版社1993年版，第297頁。
17 參見李剛:《全球打擊恐怖主義》，載於《環球時報》2001年第9期。
18 參見楊正鳴:《市場經濟與犯罪問題研究》，上海立信會計出版社。2001年版，第286頁。
19 參見《中情局認為美國反恐治標難治本》2002年10月31日《參考消息》第二版。
20 湛取榮:《文明對話的國際關係意含》，載於《現代國際關係》，2001年第10期。
21 http://www.bundespresident.de/frameset/index.jsp(14-09-2001)
22 參見邵沙平、丁明方:《控制跨國犯罪與現代國際法的發展》，載於《法學評論》2002年第一期。
23 參見《華盛頓時報》2001年9月26日。
24 S/RES/1368(2001)，http://www.un.org./chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1368.htm.
25 S/RES/1373(2001)，http://www.un.org./chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/sl373.htm.
26 1990.S.C.O.R.，45th year，Resolutions and Decisions，p.27.
