社會、市場與政府的互動:行政改革路徑的選擇

吳志良*

　　澳門談論公共行政改革，非始於今時；澳門進行公共行政改革，亦非始於今日。不過，今時今日，公共行政改革的呼聲卻比以往任何時候都要強烈，而公共行政改革的條件也好像比以往任何時候都成熟。我們相信，如今已沒有人懷疑公共行政改革的必要，但是否如許多人認為的那樣，目前需要的，僅僅是分析明確政府的組織架構及其職能、研究清楚改革其中哪些方面和如何改革呢?
　　的確，從純技術性層面去探討公共行政改革十分重要，且至今未見學界提出一個比較科學系統的改革方案，本文亦不擬就此展開討論。然而，我們認為，行政改革並非一個簡單的技術問題，需要以更廣濶的視野將它放到一個更大的範圍中去考察。也就是說，只有充份認識了解澳門社會、市場與政府的發展脈絡、特徵及其相互關係，並創造條件促成三者之間的良性互動，才能比較正確地選擇行政改革的路徑並取得較好的效果。
　　誠然，將社會、市場與政府三個概念抽離出來分析不盡科學，甚至在方法論上可能產生難度。然而，考慮到澳門特定的歷史背景和現實情況，並參照國內學界就中國內地社會問題在這方面的探討，在沒有現成的理論框架可以直接套用的情況下，仍然值得一試。況且，澳門社會問題與國內的相比有一定的類同性:“它需要大力(甚至是不惜矯枉過正地)鼓吹市場經濟自發秩序的有效和優越，同時又必須承認現代經濟活動中大量國家干預的合理性；它迫切需要建構一個區別於且外在於國家的自主的社會，同時又不能不接受社會國家化和國家社會化的現實；它需要一個強有力的國家以保証社會轉型的順利完成，同時又必須在許多方面對國家現有權能予以限制以完成對國家的改造。諸如此類的矛盾不僅出自事物的內在性質，同時也源自一個將現代與後現代的不同要求集於一身的特殊情境。這種情形無疑使得謀求巿場、社會與國家之間均衡的努力更加不易成功，而這恐怕也是歷史向中國的社會理論提出的最大挑戰”1。
　　這何嘗不也是澳門面對的挑戰!“依一般看法，市場被說成是生產和交換的自由場所，國家則被視為壟斷了強制性權力的公共權威。就其性質而言，前者是自發的、平等的和私人性的，後者是人為的、等級制的和公共性的”。2推而觀之，澳門的市場和政府(國家機器)顯然未能充份發育，而社會形態則更為特殊，因此，有必要首先對三者作出初步描述、說明和探討。為行文方便，我們以澳門回歸為界線，劃分成兩個階段來分析。

一、回歸前澳門社會、市場與政府的發展脈絡及其特徵


　　(一)社會
　　粗線條宏觀地考察，澳門自16世紀開埠以來，社會基本上保持簡單、均衡、穩定的發展態勢，鄉土氣息極為濃厚。陳欣欣將其分為傳統(1557-1840年)、小規模轉型(1840-1970年)、大規模轉型(1970 年以後)三個時期並指出其特徵:“若引用派深思的AGIL模型來分析澳門社會的歷史發展，傳統時期可謂一個頗為穩定、均衡及整合的狀態，各個社會制度互相配合及發揮自己應有的功能，明顯的社會變遷、甚至是小規模的變遷也不易見到。但當澳門社會踏進其小規模轉型時期，其經濟制度大力發揮其適應的功能，由經營轉口航運業而轉為小手工業及服務性行業；雖然其他的制度也有相應地發揮其功能，但所帶來的變遷並沒有在經濟制度上的明顯；因此，正如派深思的解釋，若一個社會體系要為了生存而作出調節，首先由其經濟制度開始，如果經濟制度的適應功能可以提供整個社會體系繼續生存的條件，則不必轉到政治制度去大力發揮其功能。又當澳門社會由小規模轉型而過渡到大規模轉型的時期，它不但有着顯著的經濟制度的適應功能大力發揮，連政治制度的目標達成功能、法律制度的整合功能、及社會制度的模式維持功能也相繼大力發揮；因此，在此時期的社會變遷尤為明顯，是整個社會體系的大規模轉型，而這個轉型的目的是為社會的生存，及同時能保持其穩定、均衡與整合的狀態”。3
　　應該指出的是，澳門作為邊垂小城，遠離權力中心，在歷史上，所謂的政治、法律制度的達成、整合功能似有若無，並不彰顯，無論華洋社會的變遷長期以來都處於自然生長之狀態，主要依靠文化、道德的內在動力雙軌自由發展，形成了共處分治且基本自我管理的不同社群。雖然鴉片戰爭後澳門成為中葡角力和國際關注的一個焦點，社會變遷在不同時期受到外部因素特別是政治事件不同程度的衝擊和影響，但政治事件過後，又恢復自我平穩發展的原來軌道。尤其是20世紀中葉以後，殖民統治下蓬勃發展的結社運動進一步鞏固了這種穩定結構。本來，華人結社主要是針對殖民統治的運動，卻產生了這樣的結局，的確令人感到迷惑。
　　對此，婁勝華最近作出了比較令人信服的解釋:“在顯性的殖民主義體制之外，澳門內部還存在著一種潛性的法團主義管治結構，正是法團主義潛性機制有效地消解了殖民主義體制產生的社會緊張、不安與衝突，引導社會遵循秩序化運行。如果說英國人在香港間接統治的實現是發明和利用了‘行政吸納’4的政治模式，那麼，同樣作為外來殖民者的葡萄牙人在澳門間接統治的實現是利用‘社團吸納’的‘共識政治’模式，渠道不同，效果有別，但目標一致。”而“澳門的法團主義治理機制不是人為制度設計的產物，而同樣是社會選擇的結果，澳葡政府居間作用體現在其不自覺地運用了‘選擇性獎勵’(selective reward)，打破了社團與政府之間的等距離運動，形成參差有序的核心與週邊關係。”5
　　婁勝華的解釋雖然更多地指20世紀80年代政府加強社會干預以後的情況，但對澳門社會的歷史演變也基本適用。正如黃仁宇分析封建中國時所說，“中國的君主制度，以皇帝和天命直接統領萬億軍民，中層脆弱，法制簡單，政府力量之不及，半靠社會力量支持”。6澳門的顯性殖民體制也是這樣，儘管共處分治格局不變，但如果沒有澳門某些主要社團，特別是華人精英階層因當時形勢的需要在歷代中國政府的明示或暗示下顯性或隱性地作出適時適度的配合，澳葡當局是無法在澳門維持最低限度的有效管理的，甚至難以生存，特別在社會矛盾激化引致衝突之時(如1966年“一二·三事件”)。幸好，澳門歷史上重大的社會衝突事件屈指可數，且人口不多而流動性又大，即使政府管制有所不及，宗法社會的族長和社團領袖也可以道德、文化力量和民族認同來支撐大局，維持社會基本上自然發展的態勢，並形成今天古樸、溫情的特質。
　　婁勝華進一步指出，“對於澳門來說，其社會轉型的實現具有緩慢的累積型特徵，因為在澳門既未發生暴力革命所引發的政治主導型社會轉型，也未出現工業革命所引發的經濟主導型社會轉型。澳門的社會轉型是其內部現代性不斷生長累積與外部力量的牽引共同作用的結果。在過程上，表現着準備積累期較長而起飛躍升期短促；在內容上，表現着經濟發展飛速而社會文化發展滯後；在區域上，表現着繁華的商業社區與落後的移民社區並存。”7
　　澳門的人口在近20年有了較大的增長且轉趨穩定，本地社會已經基本形成，但其發展緩慢、清靜無為的格局，純樸無華、溫情關懷之風氣及其轉型的不平衡特徵，至今仍然可見。實際上，澳門社會從前現代往現代的過渡是在經濟受外部刺激快速增長的影響下跳躍性完成的，極其不均衡，政治、文化、思想觀念都嚴重滯後。
　　陳青松等也稱澳門為“社會發育和進化程度不高”的“保守型”社會，其主要特徵為“人際崇尚關係，文化崇尚包容，政治是‘大家長政治’，社團政治，此種社會生態有兩面性:積極的一面能夠維持社會長期穩定；消極的一面就是偏於守舊和封閉，自我保護意識過高，法治不健全，新生事物不易發育，中產階級成長受到抑制，難以充份調動和發揮社會方方面面的積極因素，對真正意義的全面開放和公平競爭尚未完全適應”。8
　　(二)市場
　　澳門地窄人少，缺乏自然資源，市場也不大。早期殖民地的經濟繁榮完全有賴於貿易壟斷，而正是這種缺乏開放性和競爭精神的壟斷制度，導致了澳門經濟多次大起大落和19世紀中期以來的滯後發展。王海港認為澳門經濟落後的根本原因是制度問題，合法的壟斷“抑制了創新，降低了效率”，產權得不到保障則“影響到商業、工業和農業”。9同時，制度的成本很高，且大多數居民對制度不認識、不認同，從而“產生了嚴重的後果，今天澳門社會的一系列問題都與之相關。首先是腐敗不可避免。由於社會民眾對制度不知曉，加上澳門遠離宗主國，這就為葡國政府在澳門的代理人即澳門地方政府抬高社會交易成本和制度實施成本留下了太大的空隙和太多的機會。其次，也是更為嚴重的是社會內部正常的產業難以正常發育”。這樣，產業和企業發展既沒有制度上的鼓勵，它所需的複雜的合約也難以發生和執行，“沒有制度的保護和約束，任何長期的投資和計劃都會冒極大的風險，沒有長遠的收益保證。更何况，澳門現存的法律中還有不少不利於投資的制度。為實現個人效用的最大化，衹能在一次博弈中追求最短期的利益。那些短期收益高，類似一夜暴富的營生就成為很多澳門人當然的選擇，而博彩正是最佳的選擇之一。那些從事長期投資得不到社會收益率的資源也衹能從原行業退出，轉向博彩等行業。由於正式制度的不知曉和不適用，因而在華人社會中主要是依靠華人的習俗來締結婚姻，繼承財產和從事商業活動。由於這種風俗或道德規範主要是由民間力量來協調，而且沒有正規法律作補充或配合(即使有也會因成本太高而導致當事人可能放棄尋求正規法律的裁決)，因此商業和投資活動仍有很大的不確定性，而且民間力量協調往往帶有黑社會的色彩”。10
　　陳青松也認為，“這種專營制是政府在短期內獲得穩定財政收入的有效辦法，但它會帶來破壞性的長期後果。對內不能形成充份的公平自由競爭的政策環境，對外處於半開放狀態，不能形成良好的投資環境。澳門經濟的發展一直是由外生變量所推進，當周邊環境給澳門提供極為有利的條件時，經濟發展取得過輝煌的成就。一旦這些特殊有利的條件喪失，自身缺乏經濟競爭力的狀況就會明顯暴露，經濟發展就會驟然停止。在澳門長期的經濟發展過程中，並沒有使其經濟體系內部孕育和發生出自我增長的因素與自我強化的機制，因此澳門也就無法依賴本土內生的變量與因素生長出新興的產業。這是澳門經濟發展隨波逐流、大起大落的一個主要原因”。11
　　的確，澳門經濟的自發性、自主性和平等性長期以來存在重大的缺陷，以致在壟斷貿易消失後無法維持其早期的繁榮，也無法催生和維持貿易以外其他產業的長久生存發展。然而，值得指出的是，澳門地窄人少、缺乏自然資源以及自由港有名無實等客觀因素，也阻礙了澳門市場經濟的興旺和產業結構的調整。可幸的是，隨着1979年中葡建交澳門政治法律地位的明朗化及由此產生的遠景，特別是中國實行改革開放政策為澳門經濟發展帶來極強的動力，澳門經濟在其後20年得到迅猛的發展，形成了以旅遊博彩業、出口加工業、房地產業和銀行金融業為支柱的微型經濟體系，本地生產總值增長了近6倍，從1982年的84億急增至1999年的490億澳門元，經貿方面的法律也進行了較大幅度的修改，城市建設面貌和投資環境有了顯著的改善。雖然制度尚不完善，市場經濟機制不夠健全，且多個行業中以專營形式出現的市場壟斷情況還很嚴重，但不可否認的是，市場的開放形態和自由競爭精神已經初步形成，市場效率也有所提高。
　　(三)政府
　　在澳門歷史上，政府一向只是一個模糊的概念，尤其是相對華人居民而言。以前，研究者通常將葡人在1583年成立的內部自治組織議事會當作政府。站在葡萄牙制度史立場，或許勉強可以解釋，但若從中葡群族共處分治的現實角度看，無論對葡籍居民還是華籍居民來說，議事會都不能被視為政府。
　　在葡人看來，他們的國王遠在西洋，他們所遵守的法律、遵循的傳統風俗習慣的根源也在西洋。不錯，議事會是一個由居澳葡人自發成立的自我管理機關，後來雖然先後獲得葡印總督和葡萄牙國王的追認，被視作與葡萄牙王國類同的地方市政組織，但真正代表國王權力的是王室法官和兵頭(總督)，而後者更經過與議事會的長期鬥爭，最終於1783年獲得主導性政治地位。怪不得，早期中文文獻中，將議事會譯為長老會或貴族院。更為重要的是，無論葡人內部自治政權在誰手中，澳門最終主權、治權都牢牢掌握在中國當局手中。這種情況，直至鴉片戰爭十年後才有所改變。12所以，葡人內部自治時期的澳門實際上為中國領土上的一個特殊“蕃坊”，也可稱為“葡人街”(與當今散佈世界各國的“唐人街”異曲同工)，議事會則似現在的居委會或街坊會組織，與其說是政府組織，不如稱之為社會自主組織更為貼切。
　　而佔人口大多數的華人居民中，除開少數皈依天主教的人士，完全接受中國官員的領導，遵守中國法律，按中國傳統風俗習慣生活。對於他們來說，澳門只是旅居之地，無論是議事會還是總督，都是異體，無甚相干。這種狀況，即使在亞馬留(J.M.Amaral)總督1849年關閉滿清駐澳衙門、驅逐駐澳中國官員出境、建立殖民統治後，也沒有根本性的改變。
　　縱觀古今，橫看中外，很難找得到比澳門更為特殊的城市。中葡兩個主要社群不僅共處分治，還同時分別為中葡兩國稱作僑胞，政治共同體當然無從談起。鑑於此一特殊的政治、社會背景，我們不難理解，在澳門大多數居民心目中，澳葡政府一向是一個聊勝於無、甚至可有可無的組織，其公共權威性可想而知。而事實上，由於經濟社會長期處於不發達的狀態，澳門公共行政的架構和人員的規模都十分細小，現代政府組織架構20年代初創設後，也十分簡陋鬆散，隨後70 年變化都不很大，職能基本上停留在有限的稅收、防衛、維持社會秩序、郵電和少部份教育、衛生工作等方面，經濟和社會福利的功能只是徒具虛名13。或許，這也可以從側面解釋，為何1976年葡萄牙頒佈《澳門組織章程》時只有總督而沒有“政府”之說。
　　進入80年代後，特別是澳門政權移交提到中葡議事日程上之後，澳葡政府施政的範圍始大大拓寬，而由國內改革開放政策誘發的經濟高速增長、人口趨向穩定亦為此創造了條件。政府干預逐漸進入文化、教育、社會福利等領域，行政組織也日益往專業化、複雜化方向發展，功能漸趨繁複，人員架構都迅速擴充，政府的收支總額從1980年的54億和51億大幅增加至1999年的169億和166億，破歷史記錄；公共部門僱員人數也從1981年的5，063人擴展到1999年的17，239 人，增長了近3倍半，而期間的人口從247，629人增長到429，632人，增幅只有1.7倍強。
　　由此可見，澳門政府起碼在組織架構上在最近20年得到了跳躍性的發展。雖然從政治共同體和政治制度層面來看，澳門回歸前政府的認受程度和認受質量仍然不高，1976年葡萄牙透過《澳門組織章程》賦予澳門自治地位並在澳門立法會引入直接和間接選舉機制，縱然是當時國際非殖民化浪潮和葡萄牙國內政治民主化推動的直接結果，但也可以看出澳葡當局已經意識到政治制度的認受性問題並在制度設計上作出積極的努力，而此一努力在中葡建交、尤其是《中葡聯合聲明》簽訂後亦得到中國政府和澳門居民更多的相應配合。且從政策層面來看，80年代以後政府無論是對經濟的干預還是對社會的滲透均明顯加強，頗有步經濟福利國家後塵之勢，澳門的政制也從由少數精英統治的寡頭政體逐漸發展成為殖民統治威權政制，並開始循社團途徑大量吸納本地社會、尤其是華人精英進入建制。不過，由於過渡期相對短促，政治、行政制度並無根植本土、發展成熟，匆匆本地化的公務員也經驗尚淺，資歷不足且素質比較參差。更令人關注的是，由於主權、治權分離的先天性缺失，政府的自主性和權威性始終嚴重不足。14

二、回歸前後的過渡:社會、市場與政府的關係及其調整


　　黃仁宇先生說過，“歷史學家鋪陳往事，其主要的任務是檢討已經發生的事情之前因後果，不能過度着重猜度並未發生的事情，如遇不同的機緣也可能發生，並且可以產生理想上的衍變”15。
　　然而，在中葡兩國和平友好解決歷史遺留下來的澳門問題後，我們在落實“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治”政策、建設特別行政區的時候，固然不可能割斷歷史，且《中葡聯合聲明》已經明確指出了此一連續性，但尊重歷史並不意味着我們不能以理性、批判的眼光去審視它，去評價其得失，去反省思考未來的方向和道路，去尋找理想衍變的機緣。
　　黃仁宇評論兩漢時期的歷史時，有這麼一段發人深省的說話:“從現代的眼光看來，西漢帝國仍在草創時代，即是文景之治，武帝之用董仲舒的思想管制，霍光的專權，宣帝的稱雜霸，都離不開一種試驗性質，所以能勾動讀史者的好奇心。東漢的君主，就沒有這種創作的機會。其中主要的原因則是帝國的粗胚胎穩定之後，立法不能展開”。所以，他認為“東漢的歷史沒有寫好，也不足為怪。”關鍵原因是“從長期的歷史眼光看來，後漢因襲前代過甚，只能繼續充實一個原始型以小自耕農作基幹的大帝國，不能替中國打開新局面”。16
　　看來，我們意欲創新發展、打開新局面，首先得認清歷史的背景和政治、經濟、社會基礎，承認所處的起點仍是一個“粗胚胎”。而且值得慶幸的是，葡人留下的“粗胚胎”尚未穩定，也不經意中為我們留下較大的自由發揮的空間，在繼承中求發展，在發展中求創新。
　　考察回歸前澳門社會、市場和政府的歷史演變，我們發現，它們都處於低度發達狀態，只是近20年才跳躍性且不平衡地進入現代化軌道，而三者之間的關連度很低，其互動關係總體上也甚為微弱且並非正面，缺乏必要的條件進入良性循環。雖然近代結社運動蓬勃，但傳統上澳門人口流動性較大，最近20年主要來自農村的移民素質也不很高，鄉土社會特徵得以較完整地長期保存，社會基本靠宗法禮俗來維持秩序，以現代眼光來看，“社會結構缺乏內部自主增長與創新的能力”17；雖然實行資本主義制度，但市場壟斷嚴重，經濟發育不全，經濟增長主要依賴外來因素帶動；政府組織架構雖然近20年快速發展，但由於其制度從外地移植，本土化程度不高，依然缺乏足夠的認受性、自主性和權威性。我們很難斷定，到底是傳統鄉土型社會造成市場的壟斷，還是市場壟斷令鄉土型社會得以維持原狀。無論是社會組織還是所謂的政府形態，甚至經濟活動，其以宗法禮俗文化為價值主導並極大程度依賴地方士紳和宗族、宗教勢力而得以運作的特徵甚為明顯。在此特殊條件下，如果要打開局面，澳門的社會、市場和政府都應該作出較大幅度的相應調整和變革，並促使三者之間發生良性互動關係。
　　誠然，澳門結社運動近二十多年來十分活躍，至2002年，澳門註冊社團總數達2，100個，即使有半數仍活躍，平均每萬名居民亦有23 個，遠遠超過國內的1.45個和台灣的9.34個。18社團眾多，領導成員高密度交叉兼職，“成為澳門人情文化特色”19，主要拜註冊簡易和管理鬆散所賜，雖然不少社團積極參與政治、社會事務且成績卓著，但也有不少是名實不符甚至徒具空名的。況且，“高密度社團的存在及其活動與民主、公民意識不必然發生因果聯繫。社團的密度過高反而造成擁擠(congestion)，促使資源分散化，影響了社團能力建構與社團活動開展。社團及其活動是民主化、公民意識的必要條件而非充份條件，民主化與公民意識是公民運動與政治實踐的產物，只有在民主開放的政治制度之下的社團活動才能形成公民運動從而促進政治發展”。20
　　此一分析，大致上是實事求是的。總體而言，澳門社團的數量與日俱增，反映了社團結構趨向分化和社會組織趨向原子化，但多數社團的專業化程度、參政議政能力及其可提供服務的水平依然偏低，不同利益的代表性不夠清晰，且社團文化中鄉土氣息仍然強烈，制度化程度不高，崇尚權威，組織不夠嚴密，運作中包容性勝於原則性，民主法治意識也較為薄弱。此外，除開少數歷史長且具組織規模的社團，大多數社團對政府的依賴(特別是財政依賴)程度極高，而所開展的工作和活動也甚為重複。這種現象，與現代市民社會的建設似乎背道而行，對第三部門的健康發展也不利。
　　王海港總結回歸前的澳門時也說:“在政治上，它強調專制主義、權威主義和獨裁，不欣賞個人主義；而社會卻是分散主義，具有東方國家的特徵；在管理上不實行法制，講求人際關係，致使腐敗蔓延，效率低下，不利於理性化管理和企業管理；在對待殖民地問題上自私自利，其出發點是掠奪，至於對殖民地的貿易、工業、教育和城市的發展不感興趣，導致殖民地政治形成的隨意性。非正規制度直接和通過正規制度影響澳門的發展。有些觀念已經影響了澳門的立法，例如，澳門的法律反映了天主教的保守、不思進取和它的一些清規戒律”。21
　　不可否認，與本地社會脫節的外來政治法律制度、壟斷的市場、外向的經濟、教育水平偏低的移民人口，令澳門的現代化過程產生許多矛盾的現象，也為未來發展造成不少困擾。澳門是南中國一個邊垂小城，規模雖然不大，但在特定歷史時期又起過中心作用，例如在溝通中西經貿文化交流方面；澳門自開埠便是港口城市，基本上沒有農牧業，卻保存了鄉土社會的特質；澳門是一個自由社會，可集體主義價值得到廣泛的推崇；神權與世俗一直相安無事，東方與西方主流信仰從來沒有重大衝突，傳統性與現代性界限亦很模糊；縱有民主選舉，且投票率在歷屆立法會選舉中不斷上升並保持在高水平，但公民素質卻偏低；結社數量奇高，市民社會卻不發達；法制雖不斷完善，法治精神卻不彰顯；是一個開放城市，思維卻不無封閉性。這一切，到底應該怎樣評價?是不是發展的阻力?如果是，又如何轉化為動力?
　　在澳門歷史上，法律雖然不甚完善，也不算先進(在商法方面尤甚)，但亦非一無是處，因為近年修訂起草的刑法典、民法典可取之處不少，且為國內法制改革所借鑑。然而，不能否認的是，某些法律，尤其是商業、行政領域的法律以及一些程序法，顯然與時代和社會脫節了，需要調整，需要改進。
　　澳門現行制度大致上是沿襲葡萄牙的，以西方文化為本，其時在葡萄牙或許是成熟可行的，但嫁接移植到以中國傳統文化為主體和主導的澳門社會，則顯得早熟，不少地方在不少時候還有水土不服之症狀。回歸之前，沒有人確切知道，澳門的文化養份和社會土壤是否適合其生長；但時至今日，也沒有人不知道，我們一定要想方設法令其有效運轉起來。
　　這樣，我們便面臨兩難選擇:或改變制度基因，或培植新的文化養份和社會土壤。雖然這樣的命題可能引起原則性爭論，但從目前形勢看來，兩個選擇不可能是對立的，必須相容。換言之，應該同時從兩方面着手，因為我們碰到的問題不僅在上層建築，也在經濟基礎。事實上，也這麼做了，澳門《基本法》是特別行政區的根本大法，其他法律必須符合《基本法》，否則，要作出相應的修改。回歸以後三年的實踐表明，新制度表現出相當強的相容性和適應能力並運作得大致順暢，“一國兩制”政策在澳門特區得到落實並取得初步成功。
　　法以時遷。澳門原來的政治法律制度，無論其執行水平、質量如何，相對於一個簡單的社會，或許尚可勉為運轉，但面臨“澳人治澳”、“高度自治”和當家作主的全新局面，雖然有人以“五十年不變”為由，希望一切照舊，但制度的轉變和適應是不可避免的。正如錢穆先生所言，“我們討論一項制度，固然應該重視其時代性，同時又該重視其地域性。推擴而言，我們該重視其國別性。在這一國家，這一地區，該項制度獲得成立而推行有利，但在另一國家與另一地區，則未必盡然。正因制度是一種隨時地而適應的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而無弊”22。
　　談到舉世公認優良的唐代制度時，他進一步解釋說:“政治制度是現實的，每一制度，必須針對現實，時時刻刻求其能變動適應。任何制度，斷無二三十年而不變的，更無二三百年而不變的。……制度須不斷生長，又定須在現實環境現實要求下生長，制度決非憑空從某一種理論而產生，而係從現實中產生者。惟此種現實中所產生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現實是此制度之血液營養，二者缺一不可。”23
　　澳門當今面臨的最大制度困境，正是上層建築與經濟基礎之嚴重脫節。我們知道，直至回歸前，澳門的法律制度完全由葡萄牙人起草制訂，且長期由他們操作，其間雖有諮詢，也有修正，但畢竟華洋共處分治的政治現實的本質未改，且之間文化差異頗巨，立法理論與執法現實嚴重脫節，政府權威又名存實亡，這些制度基本上沒有也不可能根植民間社會，這些法律也向來甚少影響華人社會生活，更遑論起到規範和調整社會、經濟關係的應有作用了。1966年“一二·三事件”之後，無政府思潮泛濫，其實並非例外現象，只能理解為前情發展至極。這種情況，不可能不在此後社會發展中留下痕跡，也難免造成法律和道德之脫節。
　　應該承認的是，1979年中葡建交後，澳門政治地位明朗化，至1987年《中葡聯合聲明》簽訂，特別是1993年《澳門基本法》頒佈，法治精神開始振興，澳門居民的法治意識也明顯加強。儘管如此，在我們這個細小的社會裡，文化力量、道德信條仍然發揮着巨大的影響力。在日常生活和交往中，我們仍自覺不自覺地交叉使用道德和法律概念，且很多時候，道德的力量超越法律。進行社會治理時，“不依靠公正而周詳的法律，就勢必依靠道德的信條。而當信條僵化而愈來愈失去它的實用價值，淪於半癱瘓狀態中的法律也當然無法填補這種缺陷。”24回歸前澳門社會出現的混亂情況，儘管是發展至極端的最後表現，但也為此作了最好的註腳。“這些事跡也使我們了解以道德作執政標準的危險。這也不是說道德本身不好，可以不要。只是人類性情複雜，道德名義後面的真象不可捉摸”。25
　　當然，正如黃仁宇也指出，“道德非萬能，不能代替技術，尤不可代替法律，但是從沒有說道德可以全部不要，只是道德的觀點應當遠大。凡能先用法律及技術解決的問題，不要先就扯上了一個道德問題。因為道德是一切意義的根源，不能分割，也不便妥協。”26
　　澳門法律制度、尤其是經濟貿易法例的落後，是不可否認的事實。然而，通過對澳門存在問題的根源的分析，必須指出的是，澳門現代化進程中碰到的障礙是多層次、多方面的。如果我們將澳門發展滯後的原因簡單歸咎於制度問題並以此為鑑完全照搬西方發達國家的發展模式，則很可能脫離澳門的現實。遠離了社會基礎，缺乏血液營養，即使以最偉大的理論設計出來的制度也難有強大的生命力。這種現象，已經在社會生活的某些領域出現過。況且，在同一制度下，澳門回歸前近20年得到迅速發展的事實不能抹殺。換言之，在中國傳統文化背景下，正式、非正式制度都曾經在不同程度上發揮過重要作用，“社會及經濟行為確實需要一套遊戲規則，但規則並不等同於法律”，而“關係也可扮演着法制的作用，可以擺平紛爭”27，尤其在我們承認澳門為一個制度不完善也非發達地區的情況下。
　　因此，澳門應該顧及歷史轉變，結合現實情況，在“一國兩制”思想的指導下和《基本法》的框架內，腳踏實地摸索出一條適合自己發展的獨特的道路。正式、非正式制度的融合，新、舊制度的過渡和銜接，並非在一朝一夕可以完成，舊體制和非正式制度在相當程度上還影響着社會生活的各個方面。起碼在現階段，我們應該也可以充份發揮非正式制度的作用，並以此為過渡，逐漸完善澳門法制建設，以最終實現制度創新和全面制度化的目標。澳門回歸和特區的成立，既創造了先決條件，亦奠定了法制基礎。我們十分贊同婁勝華所言:“以個人主義與多元主義為基礎的美國式民主體制難以成為澳門未來的理想社會模式。即使以此為標準展開與澳門現實的對照性研究同樣存在誤導的可能，因為作為多元主義基礎的多元分殊、競爭性、政治市場、代表制和開放選舉等，在澳門，既無歷史傳統亦無現實基礎。事實上，在澳門建構起以功能性社團為代表的民間社會與政府合作互補的法團主義體制更加合乎澳門歷史傳統、更加契合澳門本土現實需要。其價值遠超過任何中式的或歐式、美式甚至港式體制向澳門的機械性移植與模仿。充份利用‘一國兩制’探索澳門獨特的社會運行體制所提供的空間，使其深遠的戰略價值因此而得以展現”。28質言之，澳門原有體制仍有可取之處，澳門社會現實的許多矛盾或缺陷之處，也很有可能轉化為制度創新的有利因素。

三、公共行政改革路徑的選擇


　　(一)當今政府面臨的危機、挑戰及其改革的趨勢
　　在自由主義思潮取得全面勝利的今天，世界不同地區的人們普遍對政府失去了信任。而隨着經濟日益全球化，反政府浪潮也有泛濫的趨勢。然而，政府是否如此不濟?如果是，又為什麼會這樣?應如何改革?這些問題，是眾多關心公共行政管理的人士時常在腦海中浮現並希望得到答案的。
　　事實上，政府失信以及由此引起的危機是伴隨自由市場而產生的。在第一次和第二次世界大戰之後的經濟重建中，特別在20世紀30年代自由市場失靈、經濟大蕭條期間，人們普遍相信政府無所不能，而且公共部門也能科學管理，在推動經濟、社會發展中發揮了舉足輕重的積極作用，造就了其後數十年經濟福利國家的繁榮。近20年來，隨着市場經濟的迅速發展和私人部門生產效率的快速進步，政府的架構、人員及其效率和效益與私營企業比較日漸相形見絀，政府解決社會問題的能力才愈來愈受到懷疑，政府的權威不斷受到侵蝕和削弱，公共部門也愈來愈聲名狼藉，人們對政府的信任程度每況愈下。久而久之，政府危機便出現了。
　　更為嚴重的是，政府危機不僅來自外部因素的影響，在政府內部，人們也產生與日俱增的無力感。許多公務員、特別是高級公務員都認為，要在政府推動一項重大政策如果不令人沮喪，也是困難重重的。雖然大家都在尋求改善和改革之道，但無論政府內、外的人士，都有這麼一種感覺:公共管理的代價愈來愈高，其效率和效益卻愈來愈低。
　　雖然政府危機重重，在不少國家甚至被貶得一文不值，被指責成問題的製造者，但奇怪的是，每當社會出現嚴重問題和危機，人們仍期望政府去解決、化解。隨着社會結構和關係日益複雜化，隨着人口素質的普遍提升，公眾在各方面的需求也與日俱增和多元化。在這個意義上，可以說人們對政府又愛又恨。
　　在知識經濟社會和信息時代，在全球化不可逆轉的形勢下，政府不僅面對信任、信心危機，還面臨一系列挑戰。
　　這些挑戰，一方面是由於經濟全球化以及相關國際組織(如世界貿易組織、國際貨幣基金會、世界銀行、世界衛生組織等)和非政府組織(NGO)在世界舞台上扮演着愈來愈積極、重要的角色，而使得各國、各地政府決策的自主權和能力相對減低，即政府的決策愈來愈受制於“國際標準”或全球一體化的法律及其體制；另一方面，則因為全球化、信息化令人的思想、行為及其價值規範發生急劇的變化，社會也失去了往日的穩定性。這種情況，很容易令政府順波逐流或無可適從，政策也不得不持續地跟着調整。
　　正是在這個人心思變、社會動盪、政策起伏的特殊時期，在危機成為常態的社會裏，政府變成了危機政府，需要不時去應付突如其來的各種危機，忙於奔命，很難找到明確的定位，缺乏足夠的時間去深思熟慮，而政府內部協調也時常失靈。看來，不得不承認，我們正處於一個歷史轉折的過渡期，政府的危機和挑戰都已經擺在面前，儘管有人認為政府今天的失靈，是由於它過往太過成功，換言之，政府是往日成功的犧牲品。的確，現代公共行政百年歷史中，成功比失敗的時間要長。不過，政府因社會而存在，是社會的一個組成部份，既然當代政府陷入信任危機，面臨變革挑戰，唯一的出路，便是與時並進，進行改革。這便是20世紀80年代以來公共行政改革席捲而來的主要原因。
　　這些年來，不同國家和地區的公共行政改革，無論是內部自動還是外部誘發的，無論是全面還是局部的，也都取得了一定的成效。不過，公共行政的研究成果表明，一個國家的成功經驗，未必完全適合另一個國家，因為每個國家都有自己特殊的歷史、文化背景，其政治、經濟、社會發展水平也不同。但當今世界自由市場經濟的壓倒性勝利，使得人們愈來愈相信自由競爭的優越性，愈來愈相信理想化的生產、交換與激勵模式的作用，愈來愈認為將市場手段運用於公共行政可以提高公共資源的利用率和效率，可以令公共利益最大化。因此，各國推行的改革有一點是共通的，這就是將市場經濟和私人企業管理的許多手段、工具以不同形式引入公共行政及其部門的管理，且取得不同程度的成功。即使在實行社會主義或公有制的國家，這一方法也屢試不爽。因此，市場模式在當今公共行政改革中佔了上風，雖然巿場經濟的勝利是暫時的還是永久性的，傳統公共行政的價值是否真的已經失去，仍然需要觀察。
　　值得注意的是，公共行政改革的理論很多，多得難以消化。有學者評論英國行政改革時說，“問題並不在於這些有關如何使政府運作得更好的理念本身存在缺陷，而在於理念太多了；而且也沒有對哪種理念比較適合哪種情境以及理念之間是否相互兼容等問題進行系統分析”。29
　　蓋伊·彼得斯(B.Guy Peters)將盛行的行政改革理論總結歸納為四個模式，即市場式政府、參與式國家、彈性化政府、解制式政府。“市場模式趨向於重視壟斷所帶來的負面結果，參與模式強調的是層級節制所產生的負面影響，彈性模式關注組織永久性所引起的負面後果，而解制方法則強調公共組織的內部管制是造成公共組織功能失調的主要原因。”30換言之，所有模式都有的放矢，針對原有制度的缺陷和不足，並從結構、管理、決策和公共利益層面分析，試圖作出改正和改進，其主要特徵為31:

　　┌────┬───────┬───────┬──────┬───────┐
　　│　　　　│市場式政府　　│參與式政府　　│彈性化政府　│解制式政府　　│
　　├────┼───────┼───────┼──────┼───────┤
　　│主要診斷│壟斷　　　　　│層級控制　　　│永久性　　　│內部管制　　　│
　　├────┼───────┼───────┼──────┼───────┤
　　│　結構　│分權　　　　　│扁平組織　　　│虚擬組織　　│無特別建議　　│
　　├────┼───────┼───────┼──────┼───────┤
　　│　管理　│按勞取酬；運用│全面質量管理；│管理臨時雇員│更多的管理自由│
　　│　　　　│私人部門管理技│團隊　　　　　│　　　　　　│　　　　　　　│
　　│　　　　│術　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│　　　　　　　│
　　├────┼───────┼───────┼──────┼───────┤
　　│　決策　│内部市場；市場│協商；談判　　│試驗　　　　│企業型政府　　│
　　│　　　　│刺激　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　│　　　　　　　│
　　├────┼───────┼───────┼──────┼───────┤
　　│公共利益│低成本　　　　│參與；協商　　│低成本；協調│創造性；能動性│
　　└────┴───────┴───────┴──────┴───────┘

　　他認為，不管哪一種模式，最基本的是對問題的診斷。“任何改革的嘗試都意味着人們對變革的期望，每一個新的模式本身就說明了人們對政府部門存在的問題的根源有一個清晰的認識。因此，這些新的模式都試圖將公民對其政府感到焦慮和不滿的模糊感覺，轉化成一組具體的因果關係。”32也只有對存在問題及其根源有一個正確、清晰的了解和認知，才有可能去考慮如何組織政府，應怎樣聘用、激勵和管理公職人員，以及公務員應在政策過程中發揮什麼作用。當然，在推出任何改革舉措之前，當政者以及市民都應明白，改革的目的不僅僅為了破舊立新，而是為了獲得更多更好的公共利益。捨棄此點，任何模式都是空談，任何改革都沒有意義。
　　公共選擇學派認為，政府組織規模龐大、複雜以及所提供的商品和服務成本過高，是效率和效能低下的根源。分散決策和執行政策的權力，即成立更細小、市場導向、自主的組織，或打破政府壟斷，利用私人或半私人組織在相互競爭的情況下，以外判形式來提供服務，是其中一個可行的改革方案。另一個重要的改革措施是，打破公務員的鐵飯碗，逐漸以短期合約取代終身僱佣，以市場價格而非以資歷決定報酬和等級來擇優錄取人員，並以市場標準來評估其效績。
　　也有學者將近年西方國家的改革模式統稱為“新公共管理”，其主要內容為提高公共部門的資源配置效率和工作效率；增加政府實施的各種計劃和項目的有效性；通過職能轉移縮小公共部門的規模，削減預算開支；改善公共部門提供產品和服務的質量；使公眾更加容易獲得公共服務，增強公共服務對公眾的反應能力；增加行政行為的透明度；完善公共機構的責任機制。33
　　實際上，這些手段已被廣為採用，社會也普遍接受。公共管理的許多責任，也逐漸轉由政府和非政府組織(NGO)、社團來共同承擔。然而，傳統的政府統治權論點認為，政府是行使國家事務和社會事務管理的唯一權力中心，依靠強制力和權威來集中掌控公共資源，政府的核心職能是確保並維護社會的公平、公正、平等和法治，公共行政亦以追求整體社會的公共利益和公共目的為己任。政府所提供的公共服務，不少是公共物品，而公共物品具有不可分割和不可排除在外的特點，不似市場經濟中所提供的私人物品為特定團體或個人帶來利益。再者，公共物品若供應不足，也無法以市場競爭形式得到解決。還有論者指出，巿場也經常失靈。
　　這些問題，本質上涉及制度設計和選擇的問題。近年，在涉及政府職能上，大多數學者已經偏向大政府往小政府的轉變，行政改革也大多從全能政府往最小(簡約)政府演變入手，即政府逐漸收縮社會干預的範圍和活動的空間，政府的架構、人員和公共開支的規模也應該日趨縮減。這樣，以往由政府提供的許多公共物品和服務改由民間團體和私人企業去生產和供應，市場“無形之手”之作用則與日俱增。雖然社會仍然經常要求政府做這件事那件事，但市場的聲音正好相反:政府是否管得太多太廣了?是否要集中反省哪些是不應該做的?那麼，政府應該做什麼?不應該做什麼?應該怎樣完成轉型?
　　之所以有今天大政府主義的濫觴，許多政府之所以不斷自我膨漲，很大程度上是因為失卻了自省的能力。近年，政府再造成為一場運動，而政府再造的基本目標，便是恢復其自我更新的內生力。那政府為何失去了內在改進動力(即所謂的“去功能性”)?為什麼歷年來許多國家和地區運用各種不同手段試圖再造政府，卻沒有取得預期的成功?因主持克林頓(Bill Clinton)時期美國行政改革名噪一時而被尊稱為政府再造大師的戴維·奧斯本(David Osborne)及其工作小組在診斷美國公共行政問題時，總結出政府運作的五個神話:
　　第一，慷慨神話:認為政府只要肯花更多的錢、做更多的事，就能改進績效。而實際上，在“去功能性”的制度體系中投入大量的資金根本無法產生更好的效果。
　　第二，保守神話:認為政府開支越少、管得越少，就可以改進績效。而實際上，從“去功能性”的制度體系中抽去所投入的資金雖然可以節約納稅人的錢，但並不能改進政府績效。
　　第三，企業神話:認為只要政府像企業一樣運作，就能改進績效。而實際上，儘管企業管理的“隱喻”與管理技術可能有所裨益，但公共部門與私人部門之間的現實相去甚遠。
　　第四，僱員神話:如慷慨神話那樣，認為只要給公務員足夠的薪水，他們就會盡職盡責。而實際上，如果希望結果改變的話，必須變革現有資源的使用方式。
　　第五，人的神話:認為政府只要僱用更優秀人士到政府來工作，就可以改進績效。而實際上，問題並不在於人，而在於這些人所深陷其中的那種制度。34
　　正因為這樣，奧斯本雖然稱官僚體制是“由天才設計而由白痴管理”的制度，卻並沒有完全否認傳統公共行政的作用，只歸咎制度未能與時俱進:“在官僚體制走過的歲月裡，它的確起過重要作用。只要工作任務相對簡單、環境趨於穩定，這種體制便能發揮一定的作用。但在最近20年裡，官僚體制已經面臨土崩瓦解。當今世界裡瞬息萬變，技術革命、全球範圍內經濟競爭、市場日益分化、從業者受過良好的教育、苛求的顧客以及嚴格的財政限制，所有這一切都使得高度集權、自上而下的壟斷專權顯得過於老態龍鍾、反應遲鈍，在變革和創新方面顯得無能為力”35。
　　為此，奧斯本提出政府再造的五項戰略，又稱五C戰略，即核心(core)戰略、後果(consequences)戰略、顧客(customer)戰略、控制(control)戰略和文化(culture)戰略。
　　所謂的核心戰略，就是明確目標、角色與方向。行政改革者通常十分關注工具的選擇，而奧斯本則強調戰略的選擇，認為只應將工具“視為官僚體制的外接附件加以使用”，因為“在改革中如果不使用戰略，任何工具的運用效果都將大打折扣。僅使用工具卻不改變DNA，無異於將貴重種子播撒於不毛之地。也好似手中沒有建築藍圖，根本不知道房屋如何設計、承重墻位於何處，就想建造房子。這樣只會讓你瞎忙一陣，卻怎麼也無法封頂”。因此，只有正確選擇了戰略，才能擊中目標。戰略的要點是全局考慮和總體設計，並將掌舵和划槳分開，從而強化政府的掌舵能力。“掌舵就是制定目標，選擇達成目標的戰略，選擇實施這些戰略的組織，測量這些戰略和組織在目標達成過程中的運用情況並適時地做出調整”。“而後果戰略、顧客戰略、控制戰略和文化戰略重在關注如何改進划槳職能。核心戰略可以幫助確認前進的方向，剔除那些對達成目標無益的職能並為政府組織好整個‘行程’”36。
　　新西蘭的行政改革是最大刀闊斧的，也是最成功的一個例子。經過10年的改革之後，1993年，執政國家黨提出“通向2010之路”的願景，提出政府總體目標為發展經濟、保持社會內聚力，並將願景規劃轉變為政府各部門的具體政策和優先發展戰略選擇。在這個過程中，“自始至終，他們使用了核心戰略。新西蘭的再造者把那些與政府核心目標不相符的政府職能予以撤銷或實行私有化。其次，將與政府目標(如政策、規章制定、服務提供、執行)根本不同的職能徹底分離開來，並將這些職能置於不同的組織當中，因此，每種職能都能有效地達成其目標”37。
　　所謂的後果戰略，就是有序競爭、企業化管理和績效管理，將私營部門競爭、風險和賞罰分明的管理哲學引入公營部門。公共部門績效管理的最大難度，是無法達至量化。企業化管理和有序競爭，可以部份解決這個問題。從根本上，無論是企業化管理還是有序競爭，都是為了引入私營機制以改進政府績效。38
　　所謂的顧客戰略，就是公共部門將市民視為顧客並對其負責，一是讓顧客選擇公共組織；二是“通過允許顧客控制資源，並將其置於相互競爭的服務提供者之中，把顧客戰略與後果結合起來”；三是“顧客質量保證，即制定顧客服務標準，並對那些很好地滿足了顧客需要的組織進行獎勵，否則，將對組織進行懲罰”。奧斯本認為，“如果民選官員能夠從顧客滿意的角度界定公共組織的目標，並使服務提供者為滿足顧客而負責，顧客戰略將會產生良好的影響。從長遠來看，只有生產出顧客和所有者都想要的產品，企業才算成功。公共組織亦然。有幾種方式可以使民選官員產生這種組合效應。即可以為顧客提供選擇權，並制定市場規則，因此，顧客的選擇能夠迫使組織生產出民選官員想要的產品。或者，他們可以將成功的定義理解為顧客服務和顧客滿意的標準”39。
　　所謂的控制戰略，一是組織授權，即由中央機構通過廢除一些規則或其他控制手段向下級機關授權；二是僱員授權，即通過減少或廢除組織內部的層級控制，將權力下放至一線僱員；三為社區授權。所謂的社區授權，乃指“將組織對決策、資源和任務等實質性控制權轉移給社區”，將公共組織的管理控制權從民選官員和公務員手裡轉移至社區成員手裡。40換言之，政府放棄部份權力，來換取行政效率和服務水平的提高。
　　社區授權猶如當年的地區自治運動將地區問題發還地區解決，是社會問題由社會解決即自我管理的一種方式，因為“人們對控制自己的環境比社區之外某些當局更有熱情、更加關切及更能負責任”，社區授權可以顯現多種優勢:“社區對其成員比服務提供系統對其客戶更加關切；社區比專業服務提供商更加了解自己的問題；專業服務提供商和官僚機構提供服務，而社區則解決問題；機構和專業服務提供商提供‘服務’，而社區則提供‘關愛’；社區比大型官僚服務機構更加靈活並更富創造性；社區比專業服務提供商花費更少；社區比官僚機構或專業服務提供商更能有效實施行為規範；社區關注能力；而服務系統則關注欠缺”41。
　　不過，需要省察的是，“即使社區授權獲得了支持和動量，也頗具冒險性。有時候以社區為基礎的方案也會失敗；有時候會因派性和衝突而陷入癱瘓；有時候腐敗會滲入”42。因此，要使此一戰略成功，必須跟社區簽訂明確的契約，落實責任制，並大力提高社區自我管理的能力。也只有這樣，社區才能成為政府的良好合作伙伴，從而減輕政府負擔，提高居民生活的質素，取得雙贏。
　　控制戰略產生不同的反應，有人“相信自我控制，即強調應該相信大多數僱員能夠控制自己”；有人認為官僚控制對限制不良行為已不再特別有效，因為“自由裁量並不必然帶來腐敗，規章制度也不能保証絕對沒有腐敗”；也有人認為“並非所有形式的控制都應該消失。政府仍應該進行財政審計和審查，以對不當行為和犯罪行為予以曝光”。因此，奧斯本認為“只有組織中的人明白並致力於共同使命和目標，以及對自己的行為負責的時候，控制戰略才能發揮作用”。他還指出了實施控制戰略的五個步驟:第一，要明確組織的使命和價值，並獲取僱員的信任；第二，確定希望取得的結果；第三，授予員工決策權，並提供產生結果所需的資源；第四，查實其是否正在產生結果；第五，不管結果如何，要求其對此負責。43
　　所謂的文化戰略，乃指變革組織及其成員的習慣，震撼心靈和心智，培養和塑造新的文化。一個組織改革成功與否，最關鍵的是組織內人的思維和行為方式的改變，否則“他們只在花園中一小塊一小塊地除去雜草，卻沒有創出花園中雜草無處可生的制度”。而在傳統組織文化氛圍中，公共官僚“相互指責，或指責外人，而不是對自己的行為承擔責任；生活在擔心犯錯誤的恐懼中，而不是盡力創新；屈從性地接受平庸，而不是創造性地追求優秀；拒絕變革而不是適應變革”。所以，只有充份了解傳統公共官僚的文化特質並改變其基因，塑造新的組織文化，才能使得行政改革有實效。引導轉變的方法是“引入異例，並幫助人們理解；提供明確界定的新範式；建立對新範式的信心；幫助人們放棄原有範式；給人們足夠時間留在中立區；為人們提供試金石；提供安全網”。44當然，文化是潛移默化的，變量很多，改變範式決並非一朝一夕的事，不是宣傳號召就可以見效的，需要不斷摸索實踐新思維、新方法，需要長期堅持不懈，還需要管理體制、尤其是激勵機制的支援和配合。
　　奧斯本的政府再造理念，有異於傳統意義上的行政改革、重組或精簡，既不是政治體制改革，不是重組，不是減少浪費、政治欺詐或權力濫用，不是縮減政府規模，不是私有化，也不僅僅是使政府更具效率，不只是“全面質量管理”或“企業流程再造”。在他看來，這一切都只能產生“邊際改進”。他認為，再造是指“對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，並通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程”45。
　　不過，奧斯本也擺脫不了以企業管理為目標的思維，直言不諱地指出“政府再造就是用企業化體制來取代官僚體制，即創造具有創新慣性和質量持續改進的公共組織和公共體制，而不必靠外力驅使”，就是“創造具有內在改進動力”即“自我更新機制”的公共部門，創造出“能與最佳顧客服務的企業相媲美的組織”，“使政府具備能夠應付無法預知的挑戰的能力”。46
　　(二)澳門的路徑選擇
　　前面重點討論了當代公共行政改革的趨勢中管理主義部份，其實，治道變革也是其中的重要內容。“治道變革就是政府如何適應市場有效運行的需要來界定自己的角色，進行市場化變革，並把市場制度的基本觀念引進公共領域，建設開放而有效的公共管理體系。……從政府改革實踐上來看，當代各國政府改革的普遍趨向是適應市場經濟的需求，進行政府職能轉變、放鬆管制、調整政府與市場關係、把市場機制引入公共管理領域、實現政策執行的自主化等改革”。“治道變革意味着如下若干方面的變革:一是政府與市場之間的公共選擇以市場為主，政府圍繞市場開展工作，更多的市場、更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發展中國家的共識，並繼續成為21世紀世界各國政府改革的指導思想。二是政府與市場關係方面的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府運動，雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性進展，有的國家甚至有些回潮，但是在放鬆管制、公共領域引進市場機制、建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。”47。
　　在此一背景下，我們應該重視當今政府治理變革中制度設計的基本理念:“第一，社會公共管理的責任由政府組織與非政府組織、公民自主組織等共同承擔，重構政府與公民社會或民間社會的關係”；“第二，重新認識市場在資源配置中的核心地位與作用，重理政府組織與市場組織的關係”；“第三，從政府的完全理性假設到有限理性假設，解釋政府管理模式改革必然性的行為主義依據”。“同時，也將治理的理念具體貫徹在一整套行為規則體系之中，其核心是政府的職能及其限度、政府組織與市場組織的關係、政府組織與公民社會及其自主組織的關係。”其具體做法是:“第一，從公共物品基本性質分析入手，界定政府在公共物品提供與生產中的基本職能範圍，選擇公共物品提供與生產的多樣化的組織形式”；“第二，建立全新的政府行為評價標準，以新的控制手段改造政府機關及行政官員的日常行為方式，重塑行政組織的文化”；“第三，通過政府內部市場化(Inter Market)和準商業化(Quasi-Commercial)制度的設計，引入競爭機制，以提高政府公共物品和服務提供的效率”；“第四，通過社區自主組織管理、外包、公私夥伴關係、民營化等途徑，以多種多樣的組織形式生產和提供各種公共物品與公共服務，使公民組織、民營機構與政府組織共同承擔公共管理的責任”；“第五，建立有效的分權結構，倡導地方治理，並大幅度改革與調整政府內部的工作程序，建立更加簡潔、便利的行政工作流程。”48
　　回到我們討論的主題，在選擇公共行政改革路徑時，無可避免地需要顧及社會、市場和政府的關係。我們完全同意，“政府、市場與公民社會屬於同等重要的地位，相輔相成，共同促進經濟和社會的健康快速發展。政府可以幫助市場、校正市場，市場也可以幫助政府、校正政府，但二者並不是零和關係，於是又引入了公民社會‘這隻手’，作為一種緩衝力量，旨在彌補政府和市場在協調中的某些不足，但它也內在地存在着許多局限，它不能代替政府而享有合法的強制權力，也不能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置，它必須建立在政府和市場的基礎之上，是對二者的補充。所以，政府、市場與公民社會三者就如同一個全集內的三個相互交叉的子集，各有其獨立作用的空間，同時又有其協同作用的交集。
　　三者應各司其職，各負其責。市場對於資源配置具有天然的優越性，這也是當今各國政府進行市場化改革的主要原因，同時也是我國建立社會主義市場經濟體制的基點所在。然而，政府職能無論如何市場化，都不可能收縮到無為而治的地步。政府雖然不能作為經濟增長的直接提供者，但依然可以作為經濟增長的合作者、催化劑和促進者。……顯然，政府應該起掌舵而不是划槳的作用。而導航的最重要、最有力的方法就是開闢並指引‘市場航線’，即創立激勵機制以便引導人們向社會所欲達的方向行進，同時把大量的無數的具體決策留給市場參與者作出。具體來說，政府應該做的就是:為市場運行提供制度保障；為市場正常運行提供適宜的環境；對宏觀經濟進行調控和管理；組織和保障公共物品的生產；調節物質財富的分配等。另外，作為政府和市場的補充，公民社會則在完成微利或者無利可圖的任務，需要有同情心和對個人關心尊重的任務以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務方面傾向於更勝一籌。因此，只有在政府、市場與公民社會之間建立一個有效互動網路，使三者的優越性都得到充分發揮，從而逐步形成政府、市場與公民社會三足鼎立的局面，才能高效增進並合理分配社會利益。這也就是治理理論給予的啟示以及其欲達到的理想境界。”49
　　行文至此，已經十分清楚地可以看出澳門公共行政改革應該選擇的路徑。雖然由於特殊的歷史發展背景，澳門的社會、市場和政府都處於低度發展狀態，但基本上可以均衡發展。換言之，政府、市場和社會的職責界線仍然清楚可分，無論速度如何，尚可齊頭並進。如今，我們的首要任務是根據新的現實狀況及其發展需要釐清各自的職責，並創設機制建立三者之間的“有效互動網絡”和伙伴關係，最大化地發揮各自的優勢，齊心協力，共建一個人人安居樂業的特別行政區。
　　正如前述，社會公共管理已經不再是政府獨有的責任，公共行政改革也不僅僅是政府的職責，亦非政府可以獨力完成，它需要社會和市場的支持和協作。不過，由於澳門回歸後主權、治權合一，從制度上政府的管治權威性明顯加強，且政府的權責在《基本法》有明確的規定，在促進三者良性互動的過程中，政府有條件也應該義不容辭地扮演主導的角色。這不僅僅是社會和市場的期望，也是澳門城市發展近20年來形成的政府引導社會和市場的傳統。再者，澳門市場和社會亦未成熟發達至產生足夠的推動力，來引導政府改革。也正因為這樣，公共行政改革深受關注和引人矚目，既要推動社會、市場的變革，又必須得到社會、市場變革的配合。這種情形，與西方國家主要由市場經濟和效率或者公民社會催生和推動行政改革的情況很不一樣。由此看來，澳門的行政改革不會是簡單的市場選擇，也不會是純粹的社會選擇，而是由政府引導、市場導向的社會選擇。而這種選擇，還很可能是法團主義主導下共識政治的自然結果。這樣的結果，儘管不利社會創新能力和決策過程透明度的大幅提高，也不利制度建設和公民意識的快速成長，但可以減少政治、行政決策的制約，容易達成共識，或許更適合澳門這樣的小社會。
　　隨着電訊業和博彩業的開放，澳門的市場開放已經率先成功邁出了最重要的一步，其他行業的正式、非正式壟斷或專營狀況早晚會受到衝擊而引入更多的競爭。特區政府對內制定了“以旅遊博彩業為龍頭、以服務業為主體、其他行業協調發展”的經濟策略，對外加強區域合作，定位清晰且廣獲認同，同時，在完善法律和改善投資環境方面也不遺餘力，且取得一定的進展，吸引了愈來愈多的外來長期投資者。雖然在可見的未來，政府對市場的引導作用還會相當大，但兩者之間的角色會逐漸清晰，各自的職責將更加分明，之間的良性互動可望形成。
　　近年來，高密度的民間社團發揮了團結友愛、守望相助的巨大作用，在穩定社會方面功不可沒，為特區初創階段的建設提供了必要的條件和良好的社會環境。最近在登革熱滅蚊運動、預防非典型肺炎清潔運動等突發事件中，民間社團再次顯示了其凝聚民間力量和組織動員的強大能量，也體現出政府與社會溝通合作的優勢。政府與社團應該進一步完善彼此之間的合作機制，尤其是使用控制戰略引進社區授權模式和服務外判形式，建立穩定互信的制度化伙伴關係，加強之間的合作。在合作過程中，再逐步分清各自的權責，找到資源合理配置的方式，提高公共資源的效益，令公共利益最大化。政府由於控制公共資源並掌握資助批給權，引導作用是十分明顯的，責任也十分重大。澳門社團擁有十分豐富的自我管理經驗，但仍需大力提高自我管理的能力和水平。社團經過多年的原子化演變，是否應該回到聚合的發展軌道，起碼在同類活動和同類服務中加強協作或建立戰略聯盟，更有效地利用有限的資源，也是值得深入思考的一個課題。可喜的是，民間社團已經開始不斷調整自己的定位，運作趨向制度化，職能趨向專業化，決策趨向民主化，領導成員趨向年輕化。可以預期，隨着中產階級的日益成形及其力量的壯大，公民社會可望得到較快的成長且發揮愈來愈積極明顯的作用。一個自主的強勢社會，無疑可以彌補法團主義共識政法的某些缺陷，可以更好地推動市場開放和公共行政健康發展。
　　這一切，為公共行政改革創造了有利條件，也將為公共行政改革帶來動力和壓力。然而，因為回歸後的澳門仍然需要一個新的過渡期，現階段更加需要一個強有力的政府以推動及保証社會和市場的轉型，所以，澳門公共行政改革面臨雙重的挑戰:既要完成自身的變革和轉型，又要在這個過程中確保自己的權威性和施政的有效性，以協助、引導社會和市場的轉型、成熟，順利完成過渡。
　　毛壽龍認為，建立有效政府對於可持續的發展是必不可少的。有效的政府不僅是技術上有效的政府，而且還應該是具有配置效率、制度效率和動態效率的政府。有效政府應該是有限、法治、分權、民主的政府。“有效政府的制度平台要素不是獨立的，任何一個方面的變革，如果缺乏其他方面的相應變革，實際上是難以成功的。首先，如果沒有民主、分權和有限政府的支援，法治政府就很容易因為專制、集權和政府職能沒有限制而難以成功，即使有所成就，也易於退化為人治政府”；“其次，民主政府如果沒有有限政府、法治政府和以自治為基礎的分權政府的制度支援，也難以建設成功，即使有所成就，不是易於退化為專制政府，就是難以造福於社會，支撐持續的經濟增長”；“第三，分權政府，如果沒有法治、民主、市場的制度支援，同樣難以取得成功。許多國家的實踐表明，沒有健全的法治框架、沒有健全的民主制度和比較完善的市場制度，分權很容易遭到失敗，最後重新走向集權，最後在導致僵化的集權與導致紛亂的分權之間來回徘徊”；“最後，有限政府，如果沒有法治、民主和分權的制度支援，同樣易於難以成功，也比較易於退化為無限政府。因為任何權力都有自我擴張的傾向，任何人一旦擁有權力，都會不自覺地沾染上‘重要感’‘萬能感’的幻想。在有憲政制約、法律制約、民意制約和分權框架制約的情況下，權力還有自我膨脹的傾向，更何況不存在這些制度制約之時了。”50
　　澳門的政治制度和政府權限及組織框架，已經在《基本法》有明確詳盡的規定，有效政府的法治、民主、分權等必要因素均已齊備。有限政府涉及到政府職能和規模這兩個最多人關心的問題。在這方面，婁勝華通過縱向自身對比和橫向國際比較研究，得出的初步結論是:
　　“1.政府職能上，逐漸放棄‘小型政府’傳統，不斷擴大政府作用範疇，集中表現:一為大規模的公共設施投資；一為全面介入社會民生福利事務。回歸之後，市民政治身份的轉變，導致社會對政府的訴求與日俱增；同時，特區政府受政績驅動和適應自身角色調整的需要，樂於對社會訴求積極回應。
　　2.組織機構上，澳門政府過度的集權和控制導致管治和執行有效，但持續的專業化造成整體性、協調性不足，行政體系的決策能力，尤其是處理危機和應變、規劃和預測能力不足。自從《澳門組織章程》頒佈之後，歷任總督對政府的機構和部門實行‘加法’式的專業化配置，機構部門越分越細，內部層級愈來愈多，其合理的一面是推進了與工業化相匹配的現代理性官僚制在澳門的迅速建立，同時，專業化帶來了行政體系整體性和協調性問題，影響並制約了政府能力的均衡性發育，政府在宏觀決策、危機處理與應變、發展規劃方面顯得力不從心。
　　3.政府員額上，總量擴張的持續性和跳躍性導致人員規模偏大。縱向對比表明，在澳葡時期最後17年內，澳門總人口增長了64%，而政府公務人員卻增長了3倍多，本地總產值增長了6倍不到，而公共開支的增長超過了12倍。不僅表現出嚴重的不對稱性，而且大大超過了西方發達國家年均增長0.03%的合理幅度。橫向對比顯示，澳門公務人員總量的相對指標值，比東亞4個新興工業化國家(地區)的平均數超出近一倍，在用作對比的微型國家中處於中等偏上水平，公務員佔就業人口的比例已逼近發達國家的平均值。”51
　　我們認為，由於各地的歷史文化背景、地區規模及其發展模式、過程、水平都不一樣，無論是縱向還是橫向比較，得出的結果都只有參考價值，很難照搬套用。當然，這不等於說不需要或不值得關注澳門公共行政規模不斷擴大的趨勢及其繼承性缺陷的某些問題，尤其是公共行政外生型設計所造成的適應性問題和“麻雀雖小，五臟俱全”的自足性問題，以及上述“整體性、協調性不足，行政體系的決策能力，尤其是處理危機和應變、規劃和預測能力不足”的組織問題和公務人員層次、職業、素質等結構性問題。不過，我們仍然更加關心政府與社會和市場的權責分工及其關係，因為公共行政存在的這些問題如果配合社會和市場發展的動態來考慮，在三者良性互動過程中應可相對容易找到解決的方法，且有可能將某些不利因素轉化為有利條件。一句話，改革的路徑應該是綜合性、全方位的，並應長遠規劃。在現階段，還要盡量揚長避短，不為各種各樣的制約因素束縛我們的思維，如制訂以旅遊博彩業為龍頭的經濟發展策略那樣，在客觀承認困難和限制因素的同時，集中力量充份挖掘利用優勢，然後再去化解不利因素。

四、餘論


　　特區成立之初，有人認為應借百廢待舉之機，大刀闊斧進行改革，但政府沉着應對，以穩定為重，推行固本培元、穩步發展的政策。事實証明，此一政策符合澳門歷史發展背景和現實情況，是正確、有遠見的。
　　穩中求變，是一個基礎薄弱的社會應該採取的發展策略。特區政府在完善組織架構、推出便民措施、改進公務員服務態度方面的工作取得初步成果後，又提出從修改法律着手展開行政改革，並成立公共行政觀察站開始相關的討論和研究。無論行政改革的深度、廣度如何，都必然涉及到社會、經濟的各個部門、行業的利益。政府每走一步，都可能牽動甚大、甚廣，特別在利益原子化的社會，歸納理順各種關係並不容易，需要心平氣和、冷靜地充份周全考慮。例如備受批評的公務員，其利益也需要照顧到，以盡力爭取他們的理解和支持，避免將公務員推到改革的對立面，使得改革過程更加暢順，改革成績更加理想。
　　然而，世界局勢風雲變幻，經濟知識時代一日千里，又必然產生許多不可預測的變數。澳門博彩業開放後，經濟、社會格局也會順應產生變化，一些新產業會應運而生，某些傳統行業也會受到衝擊甚至萎縮；一些社團會興起和壯大，另一些社團會失去往昔的重要性，有些社團可能還會重組或建立某種聯盟協作關係，經濟、社會各種不同利益及其關係難免要經過一個互相調適的過程，而且此一過程可能要經歷比較長的一段時期。對此，我們應有充份的心理準備，難以操之過急。如果選擇在此時全面推行行政改革，既有便利之處，亦不無難以預測的風險，需要充份評估利幣，認真考慮如何平衡各種利益，使社會不必承受太大的衝擊或付出太高的代價。
　　由於現行公共行政制度自20世紀80年代建立以來，雖不停修修補補，卻從未作出全面、系統、徹底的檢討，因此，另一個選擇是制定戰略，從長計議，創造更多更好更成熟的條件，即待社會、市場和政府在回歸後新形勢下運作、磨合一段時間並各自找到自己較明確的定位後，確定政府的核心目標，再根據政府未來5-10年的施政目標通盤考慮，集思廣益，深入研究論證，重新總體設計政府的中心職能和組織，然後分階段將現有人員機構過渡進去。這也就是我們多次提及的總體規劃設計、分區拆遷重建的構思。在現階段，只去除不可行之處，局部調整修改相關法律以及政府部門的職能和組織，並盡可能與未來總體規劃作出呼應和配合，待時機成熟，標本同治，創建一個符合特區發展需要且具創新能力的公共行政。
　　註釋:
　　*澳門公共行政管理學會會長，歷史學博士。
　　1　梁治平《市場·社會·國家》，載《市場社會與公共秩序》，北京，三聯書店，1996 年，第4頁。
　　2　同上，第2頁。
　　3　陳欣欣《澳門社會的轉型》，載吳志良、陳欣欣《澳門政治社會研究》，澳門成人教育學會，2000年，第165-166頁。
　　4　參見金耀基《金耀基社會文選》，台北，幼獅文化事業公司，1985年，第201-227 頁。
　　5　婁勝華《轉型時期澳門社團研究導論:理論與方法》，未刊稿。
　　6　黃仁宇《赫遜河畔談中國歷史》，北京，生活·讀書·新知三聯書店，1992年，第56頁。
　　7　婁勝華前引文。
　　8　陳青松、李梅英《澳門在經濟全球化中的區域合作優勢、挑戰及前景展望》，載《大眾報》，2003年3月29日。
　　9　王海港《澳門經濟落後的根本原因:制度問題——從新制度經濟學看澳門的經濟績效》，載《澳門研究》，第12期，澳門基金會，1999年，第54頁。
　　10　王海港前引文，第56、57頁。
　　11　陳青松、李梅英前引文。
　　12　詳見吳志良《生存之道-澳門政治發展與政治制度》有關章節，澳門成人教育學會，1998年。
　　13　詳見吳志良《本世紀澳門政治行政組織的變革》，《澳門政治社會研究》，第71-99 頁。
　　14　詳見吳志良《港澳政治制度比較:澳門的挑戰》，《澳門政治社會研究》，第8-17 頁。
　　15　黃仁宇《赫遜河畔談中國歷史》，第163頁。
　　16　黃仁宇前引書，第40、41頁。
　　17　陳青松、李梅英前引文。
　　18　國內和台灣的統計數字，參見王名、劉國翰、何建宇《中國社會改革——從政府選擇到社會選擇》，北京，社會科學文獻出版社，2001年，第105頁。
　　19　《社團登記不能聽之任之》，《澳門日報》，“新聞小語”，2002年5月10日。
　　20　婁勝華前引文。
　　21　王海港前引文，第55頁。
　　22　錢穆《中國歷代政治得失》，北京，生活·讀書·新知三聯書店，2001年，第7頁。
　　23　錢穆前引書，第53-54。
　　24　黃仁宇《萬曆十五年》，北京，中華書局，1982年，第231頁。
　　25　黃仁宇《赫遜河畔談中國歷史》，第93頁。
　　26　黃仁宇《萬曆十五年》，第272頁。
　　27　廖美香《外界對中國誤解太多——訪經濟學權威鄒至莊教授》，載《信報》月刊，2003年3月，第51頁。
　　28　婁勝華前引文。
　　29　蓋伊·彼得斯《政府未來的治理模式》，北京，中國人民大學出版社，2001年，第152頁。
　　30　同上，第129頁。
　　31　同上，第23頁。
　　32　同上，第21頁。
　　33　王滿船《西方行政改革的新公共管理模式評析》，載《中國行政管理》，1999年，第5期，第29頁。
　　34　戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克《摒棄官僚制:政府再造的五項戰略》，北京，中國人民大學出版社，2002年，第14頁。
　　35　同上，第18頁。
　　36　同上，第67、68、107、92頁。
　　37　同上，第91、92頁。
　　38　同上，第131-152頁。
　　39　同上，第184、185、179頁。
　　40　同上，第216-217、229頁。
　　41　同上，第230頁。
　　42　同上，第232頁。
　　43　同上，第214、215頁。
　　44　同上，第24、256、263頁。
　　45　同上，第14頁。
　　46　同上，第14、15頁。
　　47　朱立言《治道變革:西方發展新趨向——評<西方政府的治道變革>》，參見http://www.wiap.org。
　　48　孫柏瑛《當代政府治理變革中的制度設計與選擇》，《中國行政管理》，2002年第2期，參見http://www.wiap.org。
　　49　閆娟《21世紀政府、市場與公民社會的三足鼎立——來自治理理論的啟示》，參見http://www.wiap.org。
　　50　毛壽龍《有效政府的基本邏輯》，參見http://www.wiap.org。
　　51　婁勝華《澳門政府規模的實證研究》，載《學術研究》，2003年第3期，第66頁。
　　52　婁勝華《澳門公共行政存在的問題芻議》，載《澳門研究》，第16期，2003年3月，第51-57頁。