論基本法23條中“政治性組織或團體”的界定
劉太剛*
港澳兩部基本法第23條均明確規定:“香港/澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港/澳門特別行政區進行政治活動，禁止特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”準確界定條文中規定的“政治性組織或團體”的範圍，對於基本法23條下的特區自行立法，關係重大。本文對此略談淺見。
一、“政治”一詞的基本內涵
瞭解“政治”一詞的基本內涵，是準確把握“政治性組織或團體”的基本前提。對“政治”一詞的界定，向來眾說紛紜。內地權威的政治學教科書《政治科學原理》將古今中外的思想家、政治家、政治學家對於政治的看法和主張歸納如下1:
1、政治是一種“道德之治”。持這種主張的有:孔子、亞里士多德、柏拉圖、康得、黑格爾等。
2、政治是一種權術、計謀。持這種主張的有:韓非、馬基雅弗利。
3、政治是法律秩序的國家人格化。持這種主張的主要是西方法學家，如純粹法學派的代表人物凱爾遜、社會連帶主義法學的創始人狄驥。
4、政治是對社會生活或國家事務的一種管理行為或管理活動。孫中山先生即持這種主張。
5、政治是權威或權力的象徵或運用。持這種主張的有:馬克斯·韋伯、拉斯韋爾(美國政治心理和病理學家)、達爾(美國政治學家)、伊斯頓(美國政治學家)、古德諾，等。
6、政治是一種特殊的人類關係，即上升到國家事務管理過程中人與人之間的一種權利關係。美國未來學家貝爾即持這種主張。
7、政治是一種決策過程。持此主張的有美國當代政治學家哈哥。
8、政治是“公共領域”的人類生活。持這種主張的有:政治學家羅德·哈克、斯蒂芬·威斯比，等。
9、政治是社會的政治主體由其歷史慣例或法律規範的社會利益全局關係所支配的公共權力活動和過程。持此主張的是武漢大學政治學教授劉德厚。
10、政治是經濟的集中體現，是階級鬥爭的表現形式，是管理國家公共事務的一種行為和活動，是一種科學、一門藝術。這是馬克思主義經典作家的主張。
11、政治是公共權力主體對社會資源的強制性分配及由此達成的相互關係。這是《政治科學原理》一書的作者們的觀點。
在上述11種對政治內涵的闡釋中，其共同的著眼點均在於公共權力的取得或運用。這說明，不論各家各派，也不論古今中外，離開了公共權力的取得或運用，就沒法談政治。據此，筆者認為，以取得公共權力或影響公共權力的運用作為主要宗旨或主要手段，是“政治”一詞最基本的內涵。對基本法23條中的“政治性組織或團體”的界定，也不能背離“政治”一詞的上述基本內涵。
二、政府組織應排除在“政治性組織或團體”的範圍之外
之所以把政府組織(機構)排除在基本法23條中的政治性組織或團體的範圍之外，主要有兩方面的考慮:第一，如果政府組織屬於基本法23條規定的“政治性組織”，根據基本法23條的第三禁止，則特別行政區政府組織不能與外國政府組織建立聯繫。這顯然不是基本法23條的立法意圖，因為基本法(香港第151條，澳門第136條)明確規定:香港/澳門特別行政區可以在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以“中國香港/澳門”的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協定。”該條規定中的“保持和發展關係”，顯然主要指一種“官方關係”，而兩地政府組織之間建立聯繫顯然又是“保持和發展”這種官方關係的前提和基礎。第二，就外國政治性組織而言，有關外國政府機構在香港或其他特別行政區的活動範圍，應適用該國政府與我國中央政府或特區政府簽定的條約或協定，而該類條約或協定的談判、簽署，顯然屬於中央人民政府負責的外交事務或中央人民政府授權特別行政區自行處理的對外事務。基本法(香港第157條第1款，澳門第142條第1款)明確規定:“外國在香港/澳門特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，須經中央人民政府批准。”從這種角度看，若把外國政府機構納入基本法23條中的“外國政治性組織”，並適用未經中央人民政府特別授權的特區自行立法，似乎有把外交事務或對外事務混同於一般自治範圍內的事務之嫌，其妥當性值得商榷。
三、政治性組織或團體應是以獲取公共權力或以影響公共權力的運用為主要宗旨或主要手段的特定非政府組織
基於“政治”一詞的上述基本內涵，筆者認為，基本法23條中的政治性組織或團體的範圍不應超出以獲取公共權力或以影響公共權力的運用為主要宗旨或主要手段的非營利性的特定非政府組織2。
既然把政治性組織或團體限定在非營利性的非政府組織的範圍之內，學術界對非營利性的非政府組織的分類就值得我們關注。在國際上，較為流行的對非營利性的非政府組織的分類法是美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心提出的分類體系3，即非營利組織國際分類法(ICNPO)。
非營利組織國際分類法之所在在國際上享有盛譽，其分類設計的科學性是其中的主要原因。該分類體系以國際上通行的國際產業分類標準為基礎，以分類物件的主要活動領域為標準來處理具有多重屬性的分類物件。對此，分類法的設計者們有如下說明:
“因為我們希望能夠通過全世界的經濟統計機構，將專案中的資料整理成正式的資金帳目，所以我們也決定採用正規的會計帳目來建立分類體系，即國際產業分類標準(ISIC)。這種分類的主要依據是組織的經濟活動或活動領域，如衛生保健、教育、社會服務等。比如說，一個非營利組織主要提供衛生保健的服務，但也以開展研究為次要內容，我們就將其歸入衛生保健這一類，而不是教育研究類。類似的還有一些宗教組織，主要的經濟活動是開辦初級學校，那組織就應該劃分在教育類裏，而不是宗教組織類。”4
非營利組織國際分類法把非營利性的非政府組織共分為12組、27類。5具體為:第一組，文化和娛樂；第二組，教育和研究；第三組，衛生保健；第四組，社會服務；第五組，環境；第六組，發展和住宅；第七組，法律、倡導和政治；第八組，慈善中介和志願促進；第九組，國際；第十組，宗教；第十一組，商業和專業協會、工會；第十二組，其他組織。其中第七組下又細分為三類:公民和倡導性組織(7100)；訴訟和法律服務(7200)；政治組織(7300)。其中，政治組織被界定為:“政黨和組織。為特殊候選人提供服務，包括資訊傳播、公共關係等6”。
值得注意的是，香港特區政府公佈的《實施基本法第23條諮詢文件》中明確指出，對於政治性組織或團體的界定，政府建議採用香港《社團條例》對“政治團體”、“外國政治性組織”所作的定義。其定義如下:
“政治性團體(political body)指:(a)政黨或宣稱是政黨的組織；或(b)其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準備的組織。”
“外國政治性組織(foreign political organization)包括:(a)外國政府或其政治分部；(b)外國政府的代理人或外國政府的政治分部的代理人；或(c)在外國的政黨或其代理人”。
由上可知，在非政府組織的範圍內，香港對政治性組織或團體的界定，與非營利組織國際分類法的界定基本一致。但也應該看到，儘管非營利組織國際分類法有其科學的一面，但這種分類畢竟不是從法學的角度來設計的。按該分類法所界定的政治組織，顯然僅限於以取得公共權力為宗旨或手段的非政府組織(這類組織當然是最典型的政治組織)，而那些以影響公共權力的運用為宗旨或手段的非政府組織則被排除在外。對政治組織如此狹窄的界定，未必有利於實現基本法23條的立法意圖。
為保障基本法23條的立法意圖的實現，筆者認為，非營利組織國際分類法細表中所列的如下組織也可以考慮列入基本法23條所指的政治性組織或團體之列:
1、第七組(7100)公民和倡導性組織中的公民權聯盟，即保護個人自由和人權的組織。
2、第七組(7100)公民和倡導性組織中的種族聯合會，即對各種族人士的權利提供保障的組織。7
3、第九組(9100)國際活動中的國際人權和和平組織。
註釋:
*中國人民大學成人教育學院副教授。
1 施雪華主編:《政治科學原理》(教育部面向21世紀課程教材，全國高等學校政治學專業核心課程教材)，中山大學出版社，2001年3月第1版，第9-23頁。
2 國際上，非營利性的非政府組織通常被稱為非營利組織(NPO)或非政府組織(NGO)，此外這類組織還被稱為第三體系或第三部門、公民社會組織、民間組織等。
3 鄧國勝:《非營利組織評估》，社會科學文獻出版社，2001年12月第1版，第5頁。
4 萊斯特·M·薩拉蒙等著、賈西津等譯:《全球公民社會——非營利部門視界》，社會科學文獻出版社，2002年7月第1版，第497頁。
5 《非營利組織國際分類法ICNPO細表》，參見萊斯特·M·薩拉蒙等著、賈西津等譯:《全球公民社會——非營利部門視界》，社會科學文獻出版社，2002年7月第1版，第502-509頁。
6 萊斯特·M·薩拉蒙等著、賈西津等譯:《全球公民社會非營利部門視界》，社會科學文獻出版社，2002年7月第1版，第508頁。
7 第七組(7100)公民和倡導性組織中，除筆者認為應屬於政治性組織或團體的公民權聯盟和種族聯合會之外，還有兩類組織:即倡導組織(保護人權的特殊組織。例如，殘疾人、兒童、老人、婦女權益保護的組織)及公民聯盟(實施或提供鼓勵公民意識的計劃和服務的組織)。
