國籍與澳門居民的權利和義務
黃寶瑩*
國籍是一個人與某一國家之間的固定的法律聯繫，這種法律聯繫從公民角度來説，表現為公民個人相對於國家的權利與義務；從國家角度來説，表現為國家相對於公民全體及個人的權利與責任。澳門自古以來是中國領土不可分離的部分，但自16世紀以來，被葡萄牙人逐步佔領，以至澳門居民的權利和義務基本上都是以葡萄牙國籍為紐帶而與葡萄牙發生聯繫的。隨着澳門回歸中國，《澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的實施，澳門特別行政區居民的權利和義務發生了重大的變化，特別是澳門居民中的廣大中國公民成了國家的主人，享有一個主權國家的公民的基本權利和自由，而非殖民主義下的二等公民。本文將以國籍為切入點，探討國籍與澳門居民的權利和義務問題。
一、澳門居民的概念
(一)澳門居民的概念
《澳門基本法》第3章以澳門居民作為個人基本權利和義務的主體，那麼，到底何謂澳門居民呢?
根據《澳門基本法》第24條的規定，澳門特別行政區居民，簡稱澳門居民，包括永久性居民和非永久性居民。簡單來説，澳門特別行政區的永久性居民就是享有居留權並有資格領取澳門特別行政區永久性居民身份證的人士；非永久性居民為有資格依照澳門特別行政區法律領取澳門居民身份證，但沒有居留權的人士。
雖然基本法規定各國籍人士取得永久性居民的條件不同，但澳門特別行政區永久性居民與非永久性居民的區別在於是否有居留權，而非是否具有中國國籍。居留權是一特定的概念，與一般居住權的概念不同，一般是指享有不受阻礙或妨礙而居住和出於該地區或國家、免受遞解或遣送離境的權利。1因此，即使是非中國籍人士，只要是永久性居民，均免受遞解或遣送離境，這在世界範圍來説，是非常少有的。
(二)澳門居民的構成
由於歷史原因，澳門居民的構成是十分複雜的，根據實際情況，這些人的構成可以分為以下兩種情況:
1.按國籍分，除大多數是中國公民外，還有一部分是非中國籍人；2
2.按居留權分，澳門居民分為永久性居民和非永久性居民。
這些不同身份相互交叉，如中國公民中有永久性居民與非永久性居民之分，而在非中國籍人士中又有永久性居民與非永久性居民之分。正是基於澳門居民這種複雜的構成，《澳門基本法》對他們的法律地位作出了不同的規定。
二、澳門居民的權利和義務
(一)澳門居民的權利和義務法律規範的特點
1.澳門居民享有廣泛的基本權利和自由，這包括兩方面的內容:
(1)主體的廣泛性
根據中華人民共和國憲法第2章“公民的基本權利和義務”的規定，只有中華人民共和國公民，也就是具有中華人民共和國國籍的人，才是公民的基本權利和義務的主體。至於在中國境內的外國人，憲法對他們在總則作了以下的專門規定:中華人民共和國保護在中國境內的外國人合法權利和利益，中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律。而根據《澳門基本法》，在澳門居民中，除了中國公民外，還有非中國籍的人，除了澳門居民外，還有在澳門的其他人，他們照基本法的規定，享有澳門居民的基本權利和自由。也就是説，《澳門基本法》是以居民身份而不是以公民身份為基礎來確定自然人的基本權利與義務，權利主體十分廣泛。
(2)內容的廣泛性
這主要表現在兩個方面:第一，《澳門基本法》明文規定了保障澳門居民在政治、經濟、文化教育、人身、信仰、社會福利及婚姻家庭各個方面的權利和自由，同時，又規定有關保障居民權利和自由的制度，必須以《澳門基本法》為依據，而非以中華人民共和國憲法為依據，體現“一國兩制”的方針；第二，《澳門基本法》第3章不僅規定了保障澳門居民各方面的基本權利和自由，同時規定了《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》和《國際勞工公約》適用於澳門的有關規定繼續有效，通過澳門特別行政區的法律予以實施，增加了國際公約對澳門居民基本權利和自由的保障。
2.基本法對澳門居民的權利和自由作了多層次性的保障
個人權利和自由保障的多層次性與澳門居民的複雜構成有關，《澳門基本法》對不同類型的居民在享有的權利上有不同的規定，具體來説，可以分為以下幾個層次:(1)澳門居民中的永久性居民和非永久性居民在權利上的分別；(2)澳門居民中的中國公民和非中國籍人在權利上的分別；(3)對澳門永久性居民中的中國公民和非中國籍人在權利上的分別；(4)基本法以專款形式對澳門的葡萄牙後裔居民的利益作出保護；(5)除澳門居民外，《澳門基本法》還依法保護在澳門特別行政區境內其他人的權利和自由。
從以上的特點可以看出，有關個人的基本權利和義務，澳門居民，不論國籍，是平等享有的，另一方面，有部分的權利和義務則因主體的法律地位不同而有所分別。
(二)現行法律安排的由來
基本法是以“一國兩制”為指導思想制定的，其在澳門居民的權利和義務規定上的特點，是“一國兩制”政策的一個具體反映，它針對了澳門的實際情況，適應了解決澳門問題的需要。
1.有關權利主體的問題
《澳門基本法》中以澳門居民，而不以中國公民作為個人基本權利和義務的主體，究其原因，至少有以下幾個方面:
(1)澳門特別行政區作為直轄於中央人民政府的一個地方行政區域，不存在單獨的中國公民類別。在中國國籍法下，只有一種中國公民的身份。正如張勇和陳玉田在其著作《香港居民的國籍問題》中稱:鑒於香港特別行政區不存在單獨的中國公民類別，作為地方自治的憲制性法律文件，基本法以居民身份作為規定個人基本權利義務的基礎較為合適；至於在此基礎上，如何確定香港居民中的中國公民與外籍人士在權利和義務方面的差別，則是另外一個問題。3澳門的情況亦然。
(2)有利澳門社會穩定。在《中葡聯合聲明》第3條第4款中，中國政府承諾澳門特別行政區依法保障澳門居民和其他人的人身、言論、出版、集會、結社、旅行和遷徙、罷工、選擇職業、學術研究、宗教信仰和通訊以及財產所有權等各項權利和自由。該條文並沒有明確未來澳門特別行政區所保障的各基本權利和自由是指中國公民的權利與自由，顯然，這項所指的基本權利與自由應泛指澳門居民的權利與自由。另外，在《中葡聯合聲明》第3條第3款中，中國政府承諾包括葡籍人士在內的外籍人士在擔任公職等方面將得到照顧，這是考慮到澳門是一個國際化的城市，澳門居民中的外籍人士較多，且回歸前澳門的政府部門，尤其是司法機關中，很多工作人員是外籍人士，淡化國籍身份以照顧他們的利益，可使他們繼續留下來為澳門發展作出貢獻，有利澳門的社會穩定。
(3)符合澳門實際。在澳門回歸以前，澳葡政府雖未因應澳門即將回歸的事實，對“澳門居民”作出界定，更沒有區分“永久性居民”及“非永久性居民”，4但按身份證明文件的發出對象，事實上存在着“澳門居民”的概念，當中包括中國籍、葡國籍和其他國籍的人士，他們在澳門合法居住和生活，其權益受法律的保障。所以，澳門居民作為基本權利和義務的主體是從澳門的實際出發的。
2.有關基本權利和自由保障的廣泛性方面的問題
基本法的起草委員吳建璠在《澳門居民權利和自由的可靠保證》一文中説:在起草工作剛一開始的時候，有位澳門草委就提出來，澳門的情況與香港不同。香港實行普通法，普通法裏包含有大量保護居民權利和自由的案例，而這些案例是具有法律效力的。在香港，成文法對居民的權利和自由的規定即使不完備也不要緊，因為有案例作補充。澳門實行的是大陸法。按照大陸法，案例不具有法律效力，辦案只能以成文法為依據，成文法的規定如果不完備，辦案便會遇到困難。草委們認為澳門的這個實際情況值得重視，大家達成一項共識:在起草居民基本權利和義務一章時，應力求把通常屬於居民基本權利範疇而又符合“一國兩制”方針和澳門實際情況的每一項權利和自由都寫進基本法。為了做到這一點，我們參考了世界各主要國家的憲法，其中包括葡國憲法。此外，我們還參考了《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》。凡是符合前述標準的權利和自由，沒有一項被遺漏於基本法之外。5由此，形成澳門居民基本權利和自由保障的廣泛性的特點。
3.有關權利和自由保障的多層次性的問題
在基本法第3章一開始，作為澳門居民權利和義務的一條基本原則，規定了“澳門居民在法律面前一律平等”。這原則與權利和自由保障的多層次性是否存在矛盾?答案是否定的。在法律面前一律平等，是指在法律的適用和遵守上一律平等，而不是指立法上的平等。6在立法上，可以針對不同情況和不同的人，制定不同的法律或作出不同的法律規定。澳門居民中的中國公民在權利上和非中國籍人士存在差別，從維護一個國家的主權來説，這是完全必要的，這不僅符合國際法的原則，即就世界各國的國內法來説，一般也是如此。基於澳門居民構成的特點，權利和自由保障的多層次性是符合澳門實際情況的。
三、澳門居民中的中國公民與非中國籍人權利的比較
《澳門基本法》第3章規定了澳門居民所享有的基本權利和自由，這些權利和自由不論中國公民還是非中國籍人士一律享有，無分彼此，故在此不再贅述。然而，在某些權利方面，基於澳門特別行政區是中華人民共和國領土的一部分，一名澳門居民是否具有中國國籍在澳門特區法律上的權利和義務還是有區別的，主要表現在以下幾個方面:
(一)出入境自由及居留權
根據《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》(澳門特別行政區法律第8/1999號)，居留權包括以下三種權利:
1.自由進出澳門特別行政區；
2.不會被施加任何逗留澳門特別行政區的條件，任何對其施加的逗留條均屬無效；
3.不得被驅逐出境。
基本法規定，只有澳門特別行政區的永久性居民才享有在澳門的居留權，而非永久性居民雖有1、2項所指的出入境的自由，但沒有免受遞解出境及遣送離境的特權。澳門的中國公民並不當然享有在澳門的居留權，即使是中國公民，也只有成為永久性居民才享有在澳門的居留權。不過，在取得永久性居民身份方面，對澳門中國公民的條件要寬鬆於對非中國籍人士的限制，這主要表現在兩個方面:第一，在計算通常居住時間的方法上，中國公民在澳門通常居住連續滿7年便可取得永久性居民的身份，該7年是指任何時間內的7年，而對於非中國籍人士，則是指在緊接其申請成為澳門特別行政區永久性居民之前的連續7年。第二，所有非中國籍人士在申請成為澳門特別行政區永久性居民時，必須符合“以澳門為永久居住地”的要求，而對中國公民則不設此限制。
(二)取得讀照的权利
護照是一個人具有護照簽發國國籍的證明，獲得護照是一國公民的基本權利。根據基本法第139條，中央人民政府授權澳門特別行政區政府依照法律給持有澳門特別行政區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照，給在澳門特別行政區的其他合法居留者簽發中華人民共和國澳門特別行政區的其他旅行證件。可見，澳門特區護照的簽發對象僅是永久性居民中的中國公民，非中國籍人士不獲簽發。事實上，根據現行法例，澳門特區發出的兩種旅行證件:澳門特區護照和澳門特區旅行證的簽發對象均是中國公民，只是旅行證是簽發給非永久性居民中的中國公民而已。
(三)選舉權和被選舉權
選舉權和被選舉權是公民的一項基本的政治權利。基本法第26條規定，澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。換言之，澳門永久性居民中的非中國籍人士也享有選舉權和被選舉權。世界上只有極少數國家或地區賦予外國人選舉權，如丹麥、西班牙等。7但基本法這條所提及的選舉權和被選舉權是指澳門特別行政區的地方選舉權，而不包括中央一級的選舉權。中國公民與非中國籍人士在選舉權和被選舉權問題上的區別，就在於中國公民可參與中央一級的選舉。基本法第21條規定:澳門特別行政區居民中的中國公民依法參與國家事務的管理；根據全國人大確定的代表名額和代表產生辦法，由澳門居民中的中國公民在澳門選出澳門特別行政區的全國人大代表，參加最高國家權力機關的工作。中國憲法第2條規定:中華人民共和國的一切權力屬於人民；人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大；人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。此外，憲法第34條還規定:中華人民共和國年滿18週歲的公民，除依法被剝奪政治權利外，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況及居住期限，都有選舉權和被選舉權。澳門特別行政區作為我國領土的一部分，澳門特別行政區居民中的中國公民，不論是否永久性居民，都有權依法參與國家事務的管理，包括在澳門選出澳門特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作，這是憲法賦予的權利。至於澳門居民中的非中國籍人，不管是否永久性居民，都不能參加國家事務的管理，這是理所當然的。
(四)擔任公職的權利
擔任公職也是公民的一項權利。許多國家限制擔任公職者必須為本國公民，也有部分國家允許外籍人士出任特定的公職。基本法的規定澳門特別行政區的公務人員必須是澳門特別行政區的永久性居民，可見，在擔任公職的資格方面，體現了兩個特點:一是對不具有澳門永久性居民身份的澳門居民中的中國公民擔任公職施加限制，二是對非中國籍的永久性居民擔任公職給予照顧。然而，對於某些職位，則規定只有永久性居民中的中國公民才能擔任:
1.澳門特別行政區行政長官由澳門通常居住連續滿20年的永久居民中的中國公民擔任(第46條)。非中國籍人士即使是永久性居民不能擔任行政長官。
2.澳門特別行政區行政會委員由永久性居民中的中國公民擔任(第57條第2款)，永久性居民中的非中國籍人士不能擔任行政會委員。
3.澳門特別行政區主要官員由在澳門通常連續居住滿15年的澳門永久性居民中的中國公民擔任(第63條)。永久性居民中的非中國籍人士不能擔任主要官員。
4.澳門特別行政區立法會主席、副主席由在澳門通常居住連績滿15年的永久性居民中的中國公民擔任(第72條第2款)。永久性居民中的非中國籍人士不能擔任立法會主席、副主席。
5.澳門特別行政區終審法院院長和澳門特別行政區檢察長由永久性居民中的中國公民擔任命(第88條第2款、第90條第2款)。永久性居民中非中國籍人士不能擔任以上職務。
6.澳門特別行政區基本法委員會澳門委員須由永久性居民中的中國公民擔任，永久性居民中的非中國籍人士不能擔任委員。
綜上所述，《澳門特別行政區基本法》賦予澳門居民中的中國公民較大的權利，這是源於公民因國籍而與國家發生固定的法律聯繫，是國家主權的體現，亦是符合國際慣例的。特別指出的是，上述提到的永久性居民中的非中國籍人士依法享有的居留權、選舉權和被選舉權及擔任公務人員的權利等，這是許多國家的法律所沒有的。這照顧了澳門的歷史和現實情況，有利於澳門的繁榮與穩定。
四、澳門居民中的中國公民與非中國籍人義務的比較
中華人民共和國憲法規定的中國公民必須履行的基本義務，包括公民有維護國家統一和全國各民族團結的義務、遵守憲法和法律、保守國家秘密、愛護國家財產、遵守勞動紀律、遵守公共秩序、尊重社會公德的義務、維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，保衛祖國、依照法律服兵役的義務和依法納税的義務。
《澳門基本法》第44條只規定了一項澳門居民的義務，就是遵守澳門特別行政區所實行的法律的義務。該項規定是以居民身份為基礎的，有關原因，在本文第二點中已有分析，在此不再論述。可見，不論是澳門中國公民，還是非中國公民，均有遵守澳門特別行政區所實行的法律的義務。
雖然基本法沒有明確規定澳門中國公民所應盡的義務，但這並不當然意味着澳門中國公民無須履行其他的公民義務。公民的權利和義務是相對的，任何公民在享受公民權利的同時，都須履行公民義務，澳門的中國公民亦不例外。正如李鵬總理在七屆全國人大三次會議上的《政府工作報吿》中指出:“港澳同胞作為中國公民的一部分，依法享有參與管理國家事務的權利，但這種參與要尊重內地的社會制度，遵守國家的憲法和法律”。8澳門中國公民對國家的義務是基於他們的中國國籍而與中華人民共和國發生的法律聯繫。然而，鑒於憲法所規定的各項公民義務性質不同，而澳門特別行政區又根據憲法第31條及《澳門基本法》的規定，故此，並非憲法所規定的各項公民義務均適用於澳門中國公民。另外，鑒於憲法許多條款都是原則性或宣言性的，適用於澳門中國公民的公民義務須借助於基本法、適用於澳門的全國性法律以及澳門特別行政區法例等加以實施。
總括來説，憲法所規定的下述公民義務應適用於澳門的中國公民:
1.維護國家統一和全國各民族團結的義務，保守國家秘密的義務。根據基本法第23條規定，澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。這表明澳門中國公民亦負有維護國家統一和民族團結的義務，如實施了危害國家安全與利益的行為，須受澳門法律的制裁。
2.保衛祖國、抵抗侵略的神聖職責和義務。《中華人民共和國兵役法》雖未列入基本法附件三，因而不適用於澳門特別行政區，但並不是説澳門中國公民沒有保衛祖國的義務，只能説在現階段或在和平時期還沒有將這些具體法律在澳門適用的必要。基本法第18條規定，當全國人民代表大會宣佈戰爭狀態以及在此種情形下中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門實施。假若發生上述情形，中央人民政府可以發佈命令將《中華人民共和國兵役法》適用於澳門特別行政區，使澳門中國公民在履行兵役義務方面有具體法律可以依循。
上述各項公民義務在性質上關乎國家主權、國防、外交等事務，因而適用於澳門中國公民。至於憲法規定的其他公民義務，例如計劃生育的義務、依法納税的義務等，並不具有上述性質。就納税義務而言，一方面，根據基本法，税收制度屬於澳門特別行政區自治範圍。另一方面，納税義務更多地與一個人的居民身份而非國籍相關。故此，憲法規定的納税義務不適用於澳門中國公民。
五、結語
根據國家主權原則，一國有權決定本國國民的法律地位，而且還可以在國際法和國際慣例允許的範圍內，決定外國人在本國境內的法律地位。基本法有關個人基本權利和義務的規定是以居民身份而非以國籍身份制定的，並以宣言形式規定澳門居民在法律面前一律平等。對於澳門這個長期華洋雜處的地區而言，這樣的安排具有一定的合理性。但國籍身份與居民身份始終是不同的，國籍更多地體現為一種政治身份和政治聯繫，它代表個人與國家一種穩定的聯繫。因此，本國人與外國人的權利和義務既有相同之處，亦有不同的地方，這主要表現在政治權利方面，對本國人與外國人予以差別處理，是符合國際慣例的。另外，雖然基本法中並沒有明確規定澳門中國公民的義務，但從理論上説，基於中國國籍的身份，澳門居民在享有憲法賦予的基本公民權利之餘，亦應履行憲法規定的基本公民義務，但前提是不與憲法第31條所確立的“一國兩制”原則以及基本法的規定相衝突，而有關義務在內容和性質上則應主要涉及國家主權、外交、國防等事務，即屬於“一國”的範疇。
註釋:
*澳門科技大學綜合法碩士、澳門身份證明局刑事紀錄廳廳長
1 中央人民廣播電台、澳門基本法協進會及澳門日報主編:《澳門與澳門基本法》，1998年12月版，第204頁。
2 根據澳門2001年人口普查，澳門居住人口數目為435，235人，其中95.2%屬中國籍，2%屬葡籍，1.2%屬菲律賓籍。
3 張勇、陳玉田:《香港居民的國籍問題》，法律出版社，2001年10月版，第130頁。
4 陳海帆:《澳門居民身份的新界定》，載於吳志良、楊允中編:《澳門2000》，澳門基金會，2000年5月第1版，第140頁。
5 吳建璠:《澳門居民權利和自由的可靠保證》，載於《澳門基本法文獻集》，澳門日報出版社，第44頁。
6 王叔文:《論澳門居民的權利和義務》，載於《澳門基本法文獻集》，澳門日報出版社，第40頁。
7 張勇、陳玉田:《香港居民的國籍問題》，法律出版社，2001年10月版，第137頁。
8 王叔文、吳建璠等編:《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社，1994年2月版，第153頁。
參考書目:
1.中央人民廣播電台、澳門基本法協進會及澳門日報主編:《澳門與澳門基本法》，1998年12月版。
2.張勇、陳玉田:《香港居民的國籍問題》，法律出版社，2001年10月版。
3.吳志良、楊允中編:《澳門2000》，澳門基金會出版，2000年5月第1版。
4.《澳門基本法文獻集》，澳門日報出版社。
5.王叔文、吳建璠等編:《澳門特別行政區基本法導論》，中國人民公安大學出版社，1994年2月版。
6.楊靜輝:《澳門基本法釋義》，人民出版社，1999年1月版。
7.許崇德主編:《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社，1994年3月版。
8.楊靜輝編:《澳門特別行政區基本法100問》，江蘇人民出版社，1994 年4月版。
9.鄭言實編:《澳門過渡時期重要文件匯編》，澳門基金會出版，2000 年版。
10.李雙元、蔣新苗主編:《現代國籍法》，湖南人民出版社，1999年5月版。
11.陳海帆:《澳門的居留制度及身份認別制度》，澳門基金會出版，1997年3月版。
12.魏定仁、甘超英、付思明:《憲法學》，北京大學出版社，2001年3月版。
