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澳門公共行政存在的問題芻議

婁勝華^*

　　受回歸因素和全球公共行政改革浪潮的雙重力量驅使，自20世紀80 年代以來，澳門公共行政改革始終為社會各界所關注，公共行政因此而成為澳門的顯學之一。與其他學術一樣，問題往往是研究的起點。公共行政的改革能否取得預想的效果，有賴於對其存在問題的正確認知。

一、對澳門公共行政評估的價值基礎

　　自從現代公共行政產生以來，其理論與實踐歷經由古典學派到“新公共管理運動”的變遷，其間，觀點不同甚至迥然對立的思潮與流派各領風騷，各自提出並實踐過的操作性方案多姿多彩。透過這些豐富多元的理論與實踐，可以發現其背後所隱含的價值衝突始終在憲政主義與管理主義之間擺動。¹憲政主義強調公平、正義、民意，管理主義重視成本、效率、效能。由於各自關注的重點存在差異，於是，以公平為本還是以效率為本反覆成為公共行政爭論的“元問題”，強調公平為本者往往選擇憲政主義取向，強調效率為本者常常選擇管理主義取向。
　　事實上，行政有公、私之分，既然是“公共行政”，就不能唯效率是舉，於公正不顧，公共行政的實踐也昭示，一個沒有民意基礎的政府想提高效率也是枉然。另一方面，公共行政所以成為一門基於管理實踐的科學，研究如何提高效率、節約資源乃其題中應有之義，因此，公共行政同樣不能置效率於不顧。在某種程度上，這也是政治學與行政學的相對學術邊界。可以説，公正與效率是構成公共行政價值基礎的兩個元素，兩者之間也並非一定是相互對立的。本文正是從這個價值立場出發，去分析探討澳門公共行政存在的問題。

二、澳門公共行政存在的問題探討

　　澳門的公共行政起源於澳葡政府時期，其發展歷程，以1999年12月20日為界標，可以分為澳葡政府和特區政府兩個歷史階段。由於特區政府脱胎於澳葡政府，其成立以來，雖然對公共行政進行了持續的改革，取得了有目共睹的成效，但由澳葡政府所遺留的缺陷尚難一時加以清除，正因此，本文主張，現今特區公共行政存在的問題可分為兩種類型，其由澳葡政府所遺留的固有缺陷可稱作為“繼承性缺陷”或“基因缺陷”，而特區政府成立後公共行政發展中出現的潛在問題，可稱作為“趨勢性問題”。無疑，前者是佔主導地位的，也是論述之重點。
　　(一)繼承性缺陷
　　1.整體性問題。這是由政府組織機構的持續過度專業化所造成的。自從《澳門組織章程》頒佈之後，澳葡政府的歷任總督對政府機構(部門)實行“加法”式的專業化配置，機構(部門)越分越細，內部層級越來越多。澳葡政府最後25年的政務司級和政務司轄機構的增長可見下表。
　　表1　澳葡政府機構政務司及司轄機構的數量變化(個)


　　┌──────┬───────────┬─────────┬──────────┐
　　│　　　　　　│　　　李安道總督　　　│　　韋奇立總督　　│　　機構正負增長　　│
　　│　 機　構　 │Jose Eduardo Martinho │　 Vasco Rocha　　├────┬─────┤
　　│　　　　　　│　　Garcia Leandro　　│　　　Vieira　　　│ 絕對數 │　　％　　│
　　│　　　　　　│　 (1974年11月19日-　 │ (1991年4月23日-　│　　　　│　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　1979年1月)　　　│ 1999年12月19日)　│　　　　│　　　　　│
　　├──────┼───────────┼─────────┼────┼─────┤
　　│　政務司級　│　　　　　4　　　　　 │　　　　7　　　　 │　 +3　 │　+75.0　 │
　　├──────┼───────────┼─────────┼────┼─────┤
　　│政務司轄機構│　　　　　19　　　　　│　　　　41　　　　│　+22　 │　+115.8　│
　　└──────┴───────────┴─────────┴────┴─────┘

　　具體分析機構增加和部門細化的趨勢不難發現，從1974年李安道(Jose Eduardo Martinho Garcia Leandro)總督開始到1999年末代澳督韋奇立(Vasco Rocha Vieira)卸任的25年間，澳門政府的政務司由4個增加到7個，政務司屬下部門由19個增加到41個，幾乎成倍擴張。行政機構的數量增加和部門細化反映出澳門政府的專業化和科層化趨勢。其合理的一面是推進了與工業化相匹配的現代理性官僚制度在澳門的迅速建立，同時，過度的專業化導致行政體系的整體性和協調性不足，增加了組織問的協調成本，滋生出過多的行政流程，並導致政府人力數量的膨脹，影響制約了政府能力的均衡發育。
　　2.適應性問題。這是由構築公共行政制度的外生性設計所造成的。從1988年1月1 5日《中葡聯合聲明》生效起，到1999年12月20日澳門正式回歸，是澳門歷史上的過渡期。其間，中文的官方化、法律的本地化和公務員的本地化可謂萬眾矚目，而“三化”無不與公共行政直接關聯。隨着澳門的順利回歸，本地化歷程似乎已經完成，不再常為人所提及。實際上，對澳門來説，其公共行政原本是從葡萄牙移植的，在《澳門組織章程》頒佈之前，澳門實施葡萄牙《海外組織法》，行政架構屬於外來殖民地性質。之後，歷任政府進行了緩慢的本地化進程。其中比較重大的變革是高斯達(Vasco Leote de Almeida e Costa)任內頒佈的“1984年8月11日系列文件”和文禮治(Carlos Montez Melancia)任內有關公務員制度的系列法令。時至今日，這些法律制度仍然構成澳門公共行政的基本規範，而其中的有些內容未必完全適合澳門。因此，回歸並非意味着本地化的完成，而只是一個新階段的起點。與過去不同，新的“去外來化”階段應有新的內容和要求，除了繼續以切合澳門本地社會發展需要而進行改革外，還需要探討公共行政如何與時代發展相適應，比如説，對公務員入職學歷的要求是否應該隨着時代發展和教育水平的普遍提高而有所改變、是否需要制定新法例吸納國際化人才與精英等。也就是説，是“兩個適應”，既適應本地需要，又適應時代需要。
　　3.自足性問題。“麻雀雖小，五臟俱全”，作為澳門人説服自己去寬容一個規模不經濟的政府本也無可厚非。問題在於，若以此為行政理念去構築公共行政體系，從而導致公共行政體系的封閉自足，當有探討之餘地。由於澳葡時期政府過度強調“結構組織一功能”論的組織設計觀點，相信成立新組織是解決公共問題的靈丹妙藥。因此，政府機構的數量一直不斷地增長，追求行政體系的自足性。實際上，從國家-社會理論角度分析，政府不是萬能的，政府與市場、社會之間應當有其各自作用的邊界。不同國家的實踐表明，政府不但可以將公共物品和公共服務的供給社會化，與私營組織和第三部門結成伙伴關係，而且還可以通過與鄰近地區政府之間的服務交換節省行政成本，實現公共資源效益的最大化。世界上一些微型國家和地區，甚至連國防、警察、消防等最基本的公共物品也仰賴周邊國家(地區)為其提供。政府機構設置的理性原則應當是對照政府的核心職能，配合相應機構，對於那些市場和第三部門能承擔的公共服務，按照比較成本效益原則，盡量實行社會化。
　　4.結構性問題。對公共行政系統來説，行政目標的實現和政府功能的維持是在一定結構內進行的，結構與功能是無法分離的範疇。澳門公共行政的結構性問題具有彌散性特點，其表現在政府功能、機構和人員三個方面:(1)在政府功能上，政府的執行功能強，決策功能弱。從澳葡時期長期延續下來的行政首長過度集權和控制，導致政府管治和執行有效，但行政體系的決策能力，尤其是處理危機和應變、規劃和預測能力不足。政府在宏觀決策、危機處理與快速反應、發展規則等方面顯得力不從心；(2)在組織機構上，專業化水平組織較多，綜合性協調組織過少。在行政層級上，回歸前是“兩級政府(中央級的澳葡政府和地方級的兩個市政機構)七個層級(總督、政務司、二級司、廳、處、科、組)”，過長的行政層級拉長了行政程序，降低了政府的辦事效率。回歸後，政府機構重組，實行“上下雙減”，既減少司級機構，7司改5司，又取消科、組²，縮減層級。從理論上説，部門合併和層級減少是能夠提高行政效率。但是，“合併”當是功能重疊部門的合併，“減少”當是中間層級的減少。“上下雙減”，一方面擴大了上層機構的行政幅度，加重了主管人員的事務性工作負擔；另一方面減少了一線基層組織，勢必造成公共服務的供不應求。也就是説，特區政府組織架構的繼承性缺陷沒有因此而得到顯著改善:(3)公務人員隊伍的具體表現有:1.層次結構上，行政當局的公務員中，首長及高層³為600人，中層為5，523人，低層為4，969人，三者比例為1∶9∶8，高、中層人數偏多，低層人數偏少；2.職業結構上，技術類(技術員、專業技術員、高級技術員)人員6，061人，而行政文員和助理人員為5，340人，前者所佔比例較後者大，導致實際工作中真正缺乏的是一線人員；3.素質結構上，學歷和年資“雙低”人員比例過大。近八成的公務員為45歲以下，34歲以下者達到42%以上。從高級官員的年資和年齡結構分析，澳門公務員隊伍中領導和主管平均公職年資和自然生理年齡分別比其它國家(地區)低7-15年和9-14年。⁴從學歷結構分析，澳門公務員處於偏低水平，低學歷者比重過高。小學以下者幾近三成，而學士以上僅有二成。公務員隊伍整體入職年資短，加上受教育程度偏低，導致不少公務人員缺乏工作經驗，業務不夠熟悉，崗位技能訓練不足；4.編制結構上，“編制內”與“編制外”人數分別是10，512人和7，021人，兩者比例為1.5∶1，形成明顯的二元制特徵，缺乏公平合理的競爭機制；5.在支出結構上，一般政務類支出居高不下，公職人員的工資福利支出佔政府開支比重大⁵，一定程度上影響了公共支出的效益。
　　5.參與性問題。與前述問題不同，參與性更多地越出了公共行政的技術範疇，帶有相當的政治性色彩。由於澳葡政府的殖民性質，長期以來，以總督為政治權力核心的高度集權體制沒有本質性變化，行政管治實行精英共識。⁶這種行政體系所形成的參與性不足，包括體制內與體制外兩個方面。從體制外看，由於體制本身沒有為市民參與公共決策以及監督政府預設便捷的渠道與機制，即使市民有參與的積極性，亦常常因缺乏合適的表達渠道而受挫。久而久之，民眾的參與意識不振，視公共行政與己無關，對政府運行漠不關心。其次，從體制內分析，同樣存在參與不足問題。體制內的參與直接與授權有關，由於政府內部缺乏適當的分權機制，總督的權力一般通過授予的方式轉移給各行政機關首長行使，對於獲得權力的行政機關來説，授權與分權之不同乃在於權力屬性的根本差異，行政授權方式雖然可以減少行政衝突，卻帶來了下級對上級的權力依附，導致行政參與的低度化。正因此，在澳門政府內不難發現，即使是上級作出的錯誤決策，行政體系內部也少有抵觸，照行無阻。加上授權不充分，還常常出現“管事的無權，有權的不管事”之“悖論”。
　　(二)趨勢性問題
　　1.全能化趨勢。就政府職能而言，回歸以來，特區政府繼續擴大政府作用範疇，潛藏着“全能政府”的傾向。進入20世紀的最後25年，澳葡政府開始放棄長期堅持的“無所作為”、“無為而治”傳統，在社會經濟現代化和管治權力面臨轉移的雙重壓力推動下，轉移對市場和社會採取積極干預政策，集中表現:一為大規模的公共設施投資；二為全面介入社會民生福利事務。回歸之後，市民政治身份的轉變，導致社會對政府的訴求與日俱增；同時，特區政府受政績驅動和適應自身角色調整的需要，樂於對社會訴求積極回應。結果，政府職能進一步擴張。從澳門政府支出的結構變動和增長強度(見表2)，大致可以看出政府功能結構性擴展的趨勢。

　　上表反映出，在澳葡政府的最後10多年內，政府公共開支增長最快的領域是社會服務和衛生，教育與社會保障也有大幅增加。回歸後的2000 年，在其他領域投入減少的同時，唯有房屋、衛生、教育和社會保障繼續保持上升趨勢，不是説政府增加民生及社會福利領域的投入存在合理性問題，指出政府職能發展的趨勢意在提示，一個“無所不為”的政府可能滑向許多國家曾經走過的“全能政府”，到頭來還須想辦法跳出“福利化陷阱”。
　　2.大陸化趨勢。眾所周知，特區公共行政脱胎於澳葡時期，對於特區政府來説，一個繁重的任務是如何通過改革創新建立起合乎澳門本土實際需要的公共行政體制。由於回歸之後，來自大陸方面的影響因素增加，加上澳門社會內部原有的激進傾向，因此，建構特區公共行政體系的過程中，有必要注意防止從一端倒向另一端，也就是説，澳門的公共行政體系在“脱葡國化”的同時卻走向了大陸化，如是，則既非澳門所需，也未必是大陸所願意的結果。比如，澳門法律歐陸化，由於強調過多的事前法律控制，一定程度上影響了行政效率。出於提高行政效率的考慮，容易產生減少法律控制的改革衝動。改革不適應的法律條文、減少不必要的法律控制是必須的，但並不意味着澳門已經是一個法律供給過度的地區，相反，澳門同時還是一個法律低度發展的地區，缺乏系統而嚴密的行政法規。這種法律的“越位”與“缺位”同時並存往往是殖民地行政的共同特色。因此，對澳門來説，更為重要的是如何通過法治建設和公民教育造就一個制度取向而非身份取向的現代社會。澳門公共行政的葡國化需要“脱卸”，而大陸化(包括香港化、新加坡化等)亦非方向。理想的選擇只能是澳門化和現代化。

三、結束語

　　歷史是不能割斷的，澳門公共行政是從澳葡時期發展而來，其繼承性缺陷和潛在性問題理應在發展中得到革除。分析問題同樣是為了探討如何改革，對於澳門來説，針對上述公共行政中存在的問題，選擇“以擴大參與為基礎，以提高效率為導向”的改革取向是現實可行的。而從問題的累積性特徵看，改革的方式可以考慮選擇漸進式的增量改革而不是激進式的存量改革，既合乎澳門發展的歷史傳統，也符合平穩過渡、穩健發展的政治需要。
　　註釋:
　　1　竺乾威主編:《公共行政學》，上海:復旦大學出版社，2000年，第7-14頁。
　　2　《基本法》第62條規定:“澳門特別行政區政府設司、局、廳、處”。科、組兩級已無法律地位，但在現實操作中，科、組沒有立即撤消，而是成為公共部門的附屬單位。
　　3　根據行政暨公職局《2001年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》測算，其中“首長級及高級”是指在第9職層以上人員，“低級”是指1-層加上第5層中的“行政文員”，餘為中層。文中公務員數均為2001年，未注明資料來源的均係引自《2001年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》。
　　4　澳門行政暨公職局:《2001年澳門特別行政區公共行政人力資源報告》；彭錦鵬主編:《文官體制之比較》，台北:中央研究院歐美研究所，1996年，第142 -143頁。
　　5　1999年政府人員工資福利開支佔政府開支的比例世界平均水平為18%，澳門包括“自治機構”在內人員支出佔政府支出的比重為29.9%。
　　6　吳志良:《澳門政制》，澳門:澳門基金會，1995年，第64-67頁。
　　^*南京大學博士生