新時代澳門的社會福利服務

南京大學社會學系博士研究生鄧玉華

　　1999年12月20日，澳門回歸，社會各界因應政治形勢的轉變，都會制定新策略或重新定位。在經濟結構上，政府政策明確指出了以博彩旅遊業為龍頭的產業發展定向，各行業自會因應市場轉變而尋找新商機。今年是社會福利服務專業化廿五周年，除上述大氣候的轉變所帶來的影響外，社會服務機構和從事有關服務的專業人士社會工作者亦自當進行檢討，尋找未來發展路向。

基本概念與研究內容


　　本文涉及幾組的基本概念包括社會福利(Social welfare)、社會工作(Socialwork)、社會服務(Social services)、社會福利服務(Social welfare services)。第一部門、第二部門、第三部門(The third sector)。企業、政府、社會團體。非牟利組織、非營利組織(Non-profit Organization)、非政府組織(Non-governmental Organization)、志願機構、慈善機構等。基於篇幅所限，這裡不作詳細解釋。
　　行文中社會服務與社會福利服務常作相同概念使用，儘管社會服務的概念往往比社會福利服務的概念廣闊。另社會團體、非營利組織、非政府組織等各詞間亦常視作同義而在本文中互用，即使各詞義有所不同。
　　在研究內容上，會首先考察本地社會福利服務的發展，尋找當中影響發展的因素特點，接著分析三大部門在社會服務上所扮演的角色與互動關係，然後從中找出社會服務在此刻的定位和指出應努力的方向。

澳門社會福利服務的發展歷程


　　澳門的社會福利服務發展，離不開其政治、經濟、社會因素相互影響，當中尤以政治因素影響較大，基此，從政治環境考慮，試將之分成五個時期:
　　第一期:一九三零年以前，制度確立前期。
　　此時期不論是明、清各朝代政府以至1553年有葡人佔住後的管治者，對佔大多數的低下層華人民生事務關注不多，1569年由天主教人士成立的仁慈堂，擔當了向貧者施米粥和衣服的救濟工作。鴉片戰爭後，澳葡政府在澳門行殖民政策，澳門漸由小漁村轉變為轉口商埠，從事包括鴉片在內的貿易，商旅漸多，然華人生活卻不見好轉，加上國內戰爭頻盈，有華人商賈開始組織慈善團體，向貧苦者派米送衣，贈醫施藥，如1871年成立的鏡湖醫院慈善會和1892年成立的同善堂。由於澳葡政府對華人所做的福利工作有限，甚至於1922年大力禁制工人團體，此期間，上述兩大華人慈善社團，就承擔起澳門的慈善救濟的工作，亦可説是替代了政府這方面應有的職能。
　　第二期:1930至1949年間，制度建立期。
　　此時期政府對社會救濟開始有直接的干預。‘1930年透過第140號立法性法規，設立為扶助難民、孤兒及貧困人士的救濟活動而籌集基金的救濟印花税。並於1938年成立救濟及慈善委員會。'(註1)這委員會負責以財力支援社會服務機構，並向貧民供應‘雞粥'。
　　‘當日佔及第二次世界大戰期間，中國渡過了它最具危機的一個時期，澳門因而需要救濟並收容大量來自香港和中國大陸的逃難人士。困難和缺乏在當時也同樣波及葡人團體的很多家庭。'(註2)在這艱難時期，人們除了關心國家安危，在本土的救濟工作和社會福利方面，分別由政府和主要華人慈善團體提供物質的援助。
　　第三期:1949至1976年，社會團結互助方興期。
　　新中國誕生，不少民間社團紛紛成立，如1949年成立的工會聯合總會、中華學生聯合總會，1950年成立的婦女聯合總會，望廈、青洲、台山、新橋等坊眾會亦相繼成立。除倡愛國、團結外，亦關心居民福利。另一方面，隨著大批新移民(包括天主教徒)湧入，天主教會開始增加在澳門的教育和救濟工作。六十年代初就分別成立了天主教福利會和利瑪竇院(後演變成澳門明愛)。由於這時期人口猛增，經濟蕭條，天災亦多，社會動盪，人們生活貧困，故社會服務仍以解決基本生活需要為主，如派米、衣物用品等。
　　第四期:1976年至1999年間，多元化、專業化發展時期。
　　葡國於1974年革命推翻獨裁政府，並推行非殖民化政策。1976年頒行容許澳葡政府有相對大的自主權的組織章程，亦頒佈了結社法，人們不需預先批准即可成立會社，使得澳門在管理和民生上變得較自主、自由和民主。隨後澳門出現經濟轉型、經濟開始起飛，加上中國大陸實行開放改革，新移民人口再次激增，多種因素底下，社會服務亦因為出現了新的社會問題和社會需求改變而作出調整。
　　首先是天主教會嚐試以新形式提供牧民服務，培養有更強社會意識的公民，而愛國團體亦於‘123事件'後逐漸膨脹，除倡愛國和會員間互助外，投入更多力量於社會服務上。一些大規模的團體亦在此間成立，如1983年成立的街坊會聯合總會和1984年成立的澳門公益基金會。
　　此階段還有一更大的特色就是社會服務開始了專業化。1977年天主教的澳門社工學院成立，開始培訓本地專業社工人員，縱然專業化在初期的步伐是較為緩慢，也算是適應社會變遷的需要。至1990年，澳門大學和澳門理工學院亦分別設立了社工課程，將專業培訓的水平和速度提高，社工專業與社會服務的相互作用下，社會服務更趨多元化，1990至1999年間，有不少社會服務性質的團體成立，社會服務設施數量亦大大提高。
　　在此期間，社會服務的確有很大的進步，除上述‘硬件'設施和‘軟件'人員技術的提高外，在服務觀念上亦趨現代化，具體如，政府社會服務部門於1979年改組，由原來‘社會救濟處'易名‘社會工作司'，這裡所謂的社會工作實為‘社會福利'，由‘救濟觀'轉化為‘福利觀'，實在是跨前了一大步。而八十年代末期開始出現的社工培訓，專業背後，最終也是以實現社會福利為理想目標。
　　第五期:1999年後，重新定位期。
　　九九是澳門政治上的一個轉捩點，民間社會服務機構與政府的關係肯定有所改變，舉如不同背景的社會服務機構:天主教不再擁有特殊的社會地位，澳門管治權回歸中國，它必然會檢討過往與中國政府的合作關係，重新釐定在澳門的角色。愛國社團從以往與澳葡政府打交道，一下子改變為與中國主權下的澳門特區政府合作，愛國情緒不變，但方式肯定要作調整，如會將更多精力用於建設澳門，提供社會服務上。至於新興團體，力量有限，在財政上多仗賴政府資助，回歸後會否仍取得特區政府支持，繼續其社會服務，存在若干不清晰的因素，縱然基本法132條規定‘特區政府根據需要和可能逐步改善原在澳門實行社會福利、社會工作等方面民間組織的資助政策。'
　　此階段雖已開始，但未來有其不可知性，政治、經濟和社會環境依然影響著社會服務的發展。以經濟為例，經濟已數年低迷，社會服務的最大經濟來源政府，也因此而更審慎理財，對社會服務開支的同時也自然要求效率，社會服務因而會面對新的挑戰。政府為改善經濟環境，著力推動以博彩旅遊業為龍頭的產業結構，如今賭權開放，賭業可見在不久將來更加興旺，那麼賭風會否損害本地的優良傳統，會否在社會文化道德上帶來衝擊，作為回應社會問題、推動社會發展和實踐社會福利理想的社會服務界，是需要認真思考和回應的。
　　綜觀上述各發展階段，政治因素(包括國際政治環境)所存在的影響力相當大，它直接影響至當時的經濟發展和社會環境，而經濟和社會環境又直接影響到社會服務的方向、形式和步伐。
　　從社會服務發展的歷史考察中，社會上各種因素有決定性作用，這並非排除社會服務推動者自身的努力，而重點原則是社會服務發展不可能與社會時代脱節，非社會需要的服務，最終也難以長期存續。

三大部門間的互動關係


　　首先讓我們簡單理解三大部門即:第一部門——政府，第二部門——企業，第三部門——非牟利志願機構。
　　社會服務領域，可存在於三個不同部門間，雖然它在本澳以非牟利志願機構推行為主。以2001年尾的情況為例，在社會工作局有權限監管的122個單位/機構中(不計托兒所)，只有12個屬第一部門，7個屬第二部門，其餘103個即84.4%屬第三部門(見附表一)。103個由非牟利志願機構興辦的服務中，分別屬於各類社團，當中14個屬天主教團體下，20個屬天主教明愛，15個屬基督教團體，25個屬於街坊會組織，8個屬工會組織，其餘服務則隸屬於其他社團(見附表二)。3
　　(附表一)澳門社會福利服務機構分類統計(12/2001)

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│　　服務機構分類　　│　　　 12／2001　　　　 │
│　　　　　　　　　　│ 公營　　非營利　　營利 │
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│1．家庭服務中心　　 │　 6　│　　6　 │　 0　│
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│2．家庭臨時收容中心 │　 1　│　　3　 │　 0　│
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│3．家庭輔導中心　　 │　 0　│　　3　 │　 0　│
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│4．老人院舍　　　　 │　 1　│　　9　 │　 7　│
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│5．家務助理　　　　 │　 0　│　　4　 │　 0　│
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│6．獨居老人服務計劃 │　 0　│　　1　 │　 0　│
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│7．老人日間中心　　 │　 1　│　　8　 │　 0　│
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│8．耆康中心　　　　 │　 1　│　 23　 │　 0　│
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│9．兒童及青少年院舍 │　 0　│　　8　 │　 0　│
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│10．青少年外展服務　│　 0　│　　1　 │　 0　│
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│11．傷殘人士院舍　　│　 0　│　　5　 │　 0　│
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│12．康復日間中心　　│　 0　│　　6　 │　 0　│
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│13．庇護工場　　　　│　 0　│　　2　 │　 0　│
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│14．職業訓練中心　　│　 0　│　　3　 │　 0　│
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│15．學前教育中心　　│　 0　│　　3　 │　 0　│
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│16．戒毒康復院舍　　│　 0　│　　6　 │　 0　│
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│17．戒毒康復中途宿舍│　 0　│　　1　 │　 0　│
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│18．社區中心　　　　│　 2　│　 11　 │　 0　│
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│　　總數　　　　　　│　12　│　103　 │　 7　│
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│　　　　　　　　　　│　　　　　122　　　　　 │
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　　(附表二)非牟利團體屬下的社會服務單位數目(12/2002)

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│　　團體　　　　│屬下機構數目│
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│　街總／街坊會　│　　25　　　│
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│　工聯／工會組織│　　8　　　 │
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│　天主教　　　　│　　14　　　│
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│　天主教明愛　　│　　20　　　│
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│　基督教　　　　│　　15　　　│
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│　其他　　　　　│　　21　　　│
├────────┼──────┤
│　　總數　　　　│　　103　　 │
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　　何以第一及第二部門參與社會服務的比例較少，而第三部門，則表現活躍呢?我們嚐試從附表三了解一下三個部門要推行社會服務時所處的正、反兩面情況:
　　(附表三)三類部門在推行社會服務時的正、反情況

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│　　第一部門　　　　　　│　　第二部門　　　　　│　　第三部門　　　　　　　　│
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│　　優勢　│　　弱點　　│　　優勢　│　　弱點　│　　優勢　　│　　弱點　　　│
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│—財源穩健│—開支較大　│—講求效率│—市場小　│—回應需要快│—管理欠善　　│
│—人力較足│—收費較高　│—靈活性大│—競爭大　│—收費低　　│—欠交代　　　│
│—設備佳　│　(如有)　　│—透明度高│—收費中等│—開支較低　│—公信力問題　│
│—食用佳　│—管理繁複　│—以客為本│　(競爭下)│—社會需求大│—收入不穩　　│
│—規章清晰│—處事易僵化│　　　　　│—課税　　│—互助精神　│—欠穩定(長　 │
│　　　　　│—易非人性化│　　　　　│　　　　　│(多義工支援)│遠計、人力..) │
│　　　　　│　　　　　　│　　　　　│　　　　　│—受尊重　　│—效率較低　　│
│　　　　　│　　　　　　│　　　　　│　　　　　│—税務減免　│　　　　　　　│
│　　　　　│　　　　　　│　　　　　│　　　　　│—無盈利壓力│　　　　　　　│
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　　對第一部門而言，財力多不容置疑，亦能提供良好的硬件設施，但在規章制度和管理上往往顯得僵化，在開支大的情況下效率亦不彰顯，這正是受助者常以詬病的地方。
　　對於第二部門，為爭取僱客，提高競爭力，效率自然十分注重，然而，由第二部門推行的服務，往往有較高的收費(尤較非營利機構為高)，這很大程度上就削弱了它對第三部門的競爭力。在競爭環境下，人們會優先選擇免費或低收費的公營或非牟利單位所提供的，儘管在某些情況下這些機構未能完全滿足受助者的期望和要求。
　　在市場掛帥和講求效率的情況下，社會服務看來都不利於第一及第二部門發揮，除非出現一些較徹底的改革，例如由政府提供的社會服務更人性化和以受助者為依歸，並提高服務效率；而企業在提供社會服務時得到更多公平性的優惠政策扶助和整體市民生活較為富裕，要求有更多不同的選擇。
　　正因如此，目前第三部門在社會服務提供上仍佔有其優勢，即使制度上仍存在不善之處。在優勢方面。第三部門基於非牟利、互助、志願乃至慈善等特質，可更關切到受助者的需要和社會需要，以真摯誠懇的態度提供收費相宜的服務。在困難方面，當然主要是資金之穩定性和管理效率等問題，由於第三部門的經費來源主要來自公共機構或社會捐獻，其管理財政方面的誠信往往是人們所關注的。

社會服務機構的角色定位和優勢發揮


　　一.每一部門均有其優、劣點，如能消減弱點，發揮優勢，在社會上定有其立足的空間。
　　對第三部門而言，除上述優點，即:
　　-發揚人類互助精神，受人尊重；
　　-有熱誠助人的心，關懷個人/社會需要；
　　-收費低廉外，
　　-政府政策似乎也助了一把。
　　就目前情況，社工局所監管的103個非牟利社會服務機構中，33間由政府提供設施，佔32%，有99間受到政府資助，佔96%，103間全數受到技術援助(包括指導，提供人員培訓等)。而在澳門特區政府成立後，更重視及或強調民間志願機構在社會建設上的重要角色，並表明會給予支持，這點正彌補了第三部門在資金上的一點不足。至於第三部門的另一大缺陷是管理效率問題，這正是目前最要改善的地方。事實上，一些社會服務發展較先進的地方，早於十多年前已開始關注和改善社會服務的管理問題，以求取得公眾和政府更大的信任，而這信任正是資金來源穩定與否的其中一個關鍵。
　　説回改善管理效率，筆者近年力倡社會服務機構推行全面質管理，各機構可因應自身需要自發採用不同的優質管理方法，不論是ISO9000、QCC、5S、服務承諾、組織重整等。另一個推動改善服務、提高效率的動力可來自政府和公眾，目前，政府是社會服務機構的主要收入來源，接受政府的制度化監管實為必要，而公帑來自市民，市民為機構的服務對象，加上最能夠決定服務成效和優質與否的正是受助者，故社會服務機構必須以受助者為重，多聽取他們的意見，了解他們的需要。
　　為此，第三部門若能發揮本身的優勢，同時加強服務質素與成效的管理，抵消本身弱點，自可繼續立足社會和進一步發揮應有的功能。
　　二.社會為一整體，各類部門若能發揮自身優勢，並互相配合，當能達到社會‘多贏'的局面。
　　就第一部門而言，政府責任是維護居民權利，社會保障、社會福利就是人的基本權利之一，為此，她有必要制定政策，以落實有關權利。其中一種具體做法是扶助和監管非營利民間組織，這將有助減低開支，提高服務成效。而面對第二部，至低限度要監督其履行法律的要求，確保勞工權益，如社會保障的供款，為工人購買職業意外傷亡保險，解僱時依法得到補償等。
　　至於第二部門，縱然是以營利為依歸，但也必須履行其社會責任，其中一點是保障工人的權益。這與營利的目的並不矛盾，因企業對員工的關懷，將有利加強員工的歸屬感，提高企業生產力以致提升企業的競爭力。
　　在社會福利上，第二部門與第三部門間看似關係較疏，但事實上如第二部門做好工人的福利保障，對日後治療性或補救性社會服務的需求肯定可以減少。而企業的社會責任更可表現於支持和參與社會服務工作，共建美好社區。至於第三部門提供社會服務，補充和鞏固了社會安全網，社會的投資環境亦因此而有正面提升。為此，不少先進企業會捐助社會服務團體，以示對社會的關懷，而第三部門亦間而會向企業提出要求(或施壓)，提醒社會關懷和社會可持續發展的重要性。
　　第三門主要發揮互助精神，透過社會服務實踐社會福利的理想。基於第三部門相對的獨立性和對所關注問題敏鋭性，有能力擔任起倡導者的角色，亦即及時向政府反映社會所需，倡議一些新政策和新服務以回應之。

結語


　　任何社會團體都必須順應時勢發展，調節自身，始能存續和發揮最佳功能。本澳的社會福利服務發展，每一時期均有其獨特的政治、經濟和社會環境影響。澳門回歸、成立特區，經濟持續低迷、賭權開放等政、經、社會環境的變化，加上社會服務對自身處境的反思，也是時候重新定位，扮演更積極的角色。
　　本澳目前有八成以上的社會服務機構由第三部門經營，如何能在此基礎上，面對新時代的挑戰，發揮並繼續強化優勢，向市民提供符合需求而收費合理的優質服務，同時要注意消減弱點——即加強組織和服務上的管理，促進服務效能，這樣才能使受助者更有信心，政府和社會各界更願繼續給予支持。而作為社會服務界內的專業服務提供者社會工作人員，理應不負專業的稱號，不時檢討服務的需要，提高成效，爭取佳績。
　　與此同時，除第三部門的努力外，與第一、二類部門的配合是重要的，當各方認清這配合對自身以至整體社會均帶來長遠好處時，合作就不是天方夜譚了。

　　(附圖一)各類部門在社會服務上的定位和互動關係(鄧玉華.2002)



　　註釋:
　　1.“澳門社會工作機構結構的評估”，澳門社會事務暨預算政務司辦公室出版，1997年，第94頁。
　　2.“澳門的社會工作一份祖傳的團結力”，澳門社會工作司，1995年，第26頁。
　　3.社會工作局網頁www.ias.gov.mo，12/2001
　　參考文獻:
　　-R.E.Herzlinger等著，北京新華信商業風險管理有限責任公司譯，‘非營利組織管理'，中國人民大學出版社，2000年，北京
　　-Lawrence L.Martin著，施怡廷、梁慧雯譯，‘社會服務機構組織與管理一全面品質管理的理論與實務'，揚智文化事業股份有限公司，1997年，台北
　　-秦暉著，“政府與企業以外的現代化-中西公益事業史比較研究”，淅江人民出版社，1999年，杭州
　　-鄧玉華(丹心)，“本澳非營利社會服務機構的發展”，載於“蜂之訊”，2002年第56期，澳門
　　-鄧玉華(丹心)，“本澳社會福利服務的發展歷程”，載於“蜂之訊”，2002年第57期，澳門