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社會文化領域

澳門的社會政策模式

賴偉良^*

引言

　　澳門在1999年底回歸中國，結束了為期一百七十多年的葡萄牙殖民地統治，並成立澳門特別行政區政府，開始實施“一國兩制”及“澳人治澳”的政制模式。經過二年多的管治，以行政長官何厚鏵為首的特區政府，基本上確立了其施政方針和政策路向，在不同之政策範疇展開了改革工作，例如經濟、公共行政、醫療保健服務等。綜合過去兩年的發展情況，現在應該可以初步探討澳門政府的社會政策模式。

社會政策模式及其基本内涵

　　在有關討論社會政策模式的文獻中，不少學者都提出不同的分類方式(例如Titmuss，1974；George & Wilding，1985 & 1994；Mishra，1977；Room，1979；Pinker，1979；Taylor-Gooby & Dale，1981；Williams，1989；Esping-Andersen，1990；李明政，1998等)。當中，李明政(1998)的分類算是對大部分學者之討論結果的綜合，他提出四套的社會政策模型:“保守的資本主義社會政策模型”、“革新的資本主義社會政策模型”、“漸進的社會主義社會政策模型”和“急進的社會主義社會政策模型”。本文嘗試採用他的分類模式，作為歸類分析的理論架構。
　　在把澳門的社會政策歸類前，我們必須了解它的主要特徵。那麼，我們應從什麼角度去了解澳門社會政策的特徵？這便涉及有關社會政策模式基本内涵的問題。威廉思曾提出每套社會政策模式都具備四項基本元素:(1)政治傳統及基本價值觀，(2)政府在提供社會福利的角色，(3)社會福利之分配原則及(4)經濟政策與社會政策之理想關係(Williams，1989)。在這課題上，李明政(1998，p.104)亦建議八項的基本内涵，在“意識形態層面”包括:(1)對人性或人類需要的看法；(2)對社會生活環境的偏好或基本的社會價值觀；(3)對國家的性質和政府角色的看法或基本的政治觀；(4)對經濟制度的偏好或基本的經濟觀。而在“社會政策理念層面”則包括:(5)社會上應處理之社會問題的類型觀；(6)社會問題成因的詮釋；(7)國家或政府干預之社會問題的範疇與目標之看法；(8)解決社會問題應採取的基本行動原則。
　　由於本文的篇幅有限，筆者嘗試從上述兩位學者的提議中，綜合五項最主要的元素，從而建構一個分析架構，其内容包括:
　　(1)政府對經濟制度的偏好；
　　(2)政府經濟政策與社會政策之關係；
　　(3)政府制定社會政策背後的基本價值觀；
　　(4)政府在提供社會福利方面的角色；
　　(5)政府在分配社會福利所採用的原則。

政府對經濟制度的偏好

　　這項基本元素的討論，主要集中於信奉資本主義還是社會主義的兩個主軸上。作為澳門特別行政區的小憲法，《澳門特別行政區基本法》已規定澳門是繼續奉行資本主義制度，其第5條清楚列明:“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”。所以，澳門政府必定是繼續奉行資本主義制度，並推行維持這種制度的經濟政策。而在資本主義制度的框架内，澳門政府是選擇了以自由市場為最主導的經濟政策，盡力強化市場的角色。在行政長官何厚鏵的治澳理念中，推動自由市場完善運作便是他的施政重點之一。他在其施政報告中，清楚表示改善市場環境是促進經濟復甦及發展的重要手段:
　　“促進經濟的復甦與重建，是政府當務之……政府更將致力完善自由開放、公平競爭的市場軟環境，並通過市場環境的整治和優化來推動經濟復甦”(何厚鏵，2000a)。
　　“在促進澳門經濟發展的過程中，特區政府在致力於完善市場環境、創造發展條件、發揮支援功能的同時，應讓市場及其直接參與者充分發揮力量”(何厚鏵，2000b)。
　　此外，就算面對經濟結構的調整，澳門政府在經濟體系的介入必須有所增加，但何厚鏵(2001，p.19)亦強調需要“在尊重自由市場運作的前提下”進行；而其中一項的工作重點亦是“積極完善市場環境”。

政府經濟政策與社會政策之關係

　　既然奉行以自由市場為主導的資本主義制度，澳門政府對經濟政策的重視程度，當然是遠高於社會政策。首先，我們可以從何厚鏵在其三份施政報告内對不同政策範疇的描述，就得知他對不同範疇的重視次序。表一是比較何厚鏵在各份施政報告中“施政重點”部分，對不同政策範疇所描述的字數。總結他三份的施政報告，用於描述經濟政策發展的總字數是6620，用於各項社會政策發展的祇有3856，前者是後者的1.7倍。這量化分析結果可以顯示，何厚鏵對經濟政策的重視程度是遠高於社會政策。


　　表一　行政長官何厚鏵在首三份施政報告中(施政重點部分)對不同政策範疇所描述的字數
　　┌──────┬──────┬───────────┐
　　│年份　　　　│經濟政策　　│各項社會政策　　　　　│
　　├──────┼──────┼───────────┤
　　│2000　　　　│925　　　　 │醫療保健:83　　　　　 │
　　│　　　　　　│　　　　　　│教育:213　　　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│社會福利:58　　　　　 │
　　│　　　　　　│　　　　　　│新來澳人士:101　　　　│
　　├──────┼──────┼───────────┤
　　│2001　　　　│2750　　　　│醫療保健:55　　　　　 │
　　│　　　　　　│　　　　　　│教育:326　　　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│社會福利:372　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│失業:579　　　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│新來澳人士:34　　　　 │
　　├──────┼──────┼───────────┤
　　│2002　　　　│2945　　　　│醫療保健:420　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│教育:846　　　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│社會福利:208　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│失業:348　　　　　　　│
　　│　　　　　　│　　　　　　│新來澳人士:213　　　　│
　　├──────┼──────┼───────────┤
　　│總數　　　　│6620　　　　│3856　　　　　　　　　│
　　├──────┼──────┼───────────┤
　　│所用字數比例│1.7　　　　 │1　　　　　　　　　　 │
　　└──────┴──────┴───────────┘

　　備註:
　　(1)以上計算包括標點符號。
　　(2)只計算每份施政報告中的“施政方針”或“施政重點”部分。
　　(3)資料來源:何厚鏵(2000a)，何厚鏵(2000b)，何厚鏵(2001)
　　除了量化分析外，我們亦可發現一些質化証據，反映澳門政府在這方面的立場。在回歸初期，澳門政府的施政方針是“固本培元，穩定發展”，其具體的工作路向包括:
　　“澳門的面貌將出現新的變化:經濟復甦，百業再現活力；吸引外資成效漸顯，區域合作有所加強，犯罪行為遭受嚴懲，治安狀況明顯好轉；廉潔成為共識，貪污受到制裁；公僕素質改善，服務觀念增強；行政效率提高，資源恰當利用；法律法規逐漸完善，法治基礎不斷鞏固；公民權利受到尊重，族群和諧社會安定；教育醫療穩步發展，文化領域生機勃勃；“一國兩制”、“澳人治澳”、“高度自治得到貫徹實施”(何厚鏵，2000a)。
　　這段節錄可算是何厚鏵最初的施政目標，從内容可以看到，他首先提及的就是經濟發展，内容較為廣泛及進取；而在社會政策方面，則沒有較進取的構思，只希望“教育醫療穩步發展”。所以，總結上述兩方面之分析，澳門政府是把經濟政策放於首要位置，而社會政策祇被從屬於經濟政策之下。

政府制定社會政策背後的基本價值觀

　　在制定社會政策時，澳門政府所持的第一個價值觀是“有限度干預”(Limited interventionism)。無論是對經濟事務及社會事務的介入方面，我們都可以發現一些“有限度干預”的特徵。在經濟發展方面，澳門政府相信“企業家和市民的與時共進、主動開拓和不懈努力，才是推動經濟發展真正動力”(何厚鏵，2000b)。在處理社會事務方面，雖然何厚鏵(2000b)認同政府“領導、引導、推動、協助的作用”，但也同時“堅持有所為亦有所不為的基本態度”；他的信念是“政府不應該、也不可能包辦代辦一切，更不應忽視社會自身生命力的作用”。
　　此外，《澳門特別行政區基本法》第105條規定澳門政府需要採用保守的財政策政，一方面其財政預算是以“量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相應”；另一方面，第106條又要求澳政府“參照原在澳門實行的低稅政策”，維持低稅制度。在這情況下，澳門政府當然不可能利用公共財政，對社會作出較大規模的干預；當然未能透過稅收及社會福利，製造高程度的資源再分配。事實上，澳門政府的最終消費支出所佔本地生產總值(GDP)的比例、，一直都是維持在較低的水平，在1998年是10.5%，1999年是12.6%，2000年是10.5%(澳門統計普查局，2001a，p.362)。假若與其他發達國家在1998年的比例相比，例如香港是21.2%(香港特別行政區政府，2002)，新加坡是19.8%、南韓是17.4%、英國是36.9%、德國是32.6%、加拿大是21.5%及美國是19.9%等(The WorldBank Group，2002)，澳門政府相對而言確是一個低干預程度的政府。
　　其次，個人主義及集體主義是兩個對立的社會政策基礎觀念，傾向保守主義的政策是建基於前者，而傾向社會主義的政策則建基於後者。在這兩個對立觀念的光譜内，澳門特區政府的立場是處於中庸位置；而從其處理失業問題的措施中，可以同時觀察到個人主義及集體主義的元素。首先，特區政府非常重視“加強為失業者安排具針對性和效益性的培訓”(何厚鏵，2000b)，同時“亦會結合社會力量，在職業引介和配對方面發揮作用”(何厚鏵，2001，p.21)。明顯地，職業培訓及就業引介都是個人層面的處理方法，它們是建基於個人主義對失業問題的解理。但在另一方面，特區政府亦“在公共投資方面加強力度”，加快基礎建設，以及“積極創設條件以鼓勵私人大型投資計劃的落實”，致力刺激當地的内部需求(何厚鏵，2001，p.20)。這些措施旨在製造就業職位，紓緩失業情況，而特區政府在當中扮演了相當積極的角色。以政府介入的策略去直接及間接地製造就業職位，這較為傾向集體主義的做法。所以，特區政府在處理失業問題上的做法，能顯示出其施政是同時存在個人主義和集體主義的內容。
　　最後，公民權利、社會平等及公義是西方福利國家制度的核心觀念，但沒有明顯証據顯示，澳門政府的社會政策發展是建基於這些觀念。因此，我們亦可以相信，澳門的社會政策發展，乃缺乏西方福利國家的積極目標，包括倡導公民權利，減低社會不平等和達致社會公義等。

政府在提供社會福利方面的角色

　　我們可以從兩方面的資料，去理解政府在提供社會福利方面的角色。首先是澳門政府投放在各社會福利項目的資源，分析指標為澳門政府的各社會福利項目開支佔本地生產總值(GDP)的比例。在2000年，各社會福利項目開支佔本地生產總值的比例是6.6%¹，這比例相當偏低；而且，以澳門整體社會的富裕程度而言，這比例反映出政府投放在社會福利的資源是頗為有限。
　　假若我們以社會開支(social expenditure)佔本地生產總值的比例²，把澳門特區政府的水平與其他發達國家比較，就更能進一步顯示其水平實是非常偏低。表2是比較澳門在這方面的比例與其他發達國家的水平，結果表示澳門政府投放在社會福利的資源，其水平是遠遠不及西方之發達國家。


　　表2　社會開支佔本地生產總值的比例
　　┌──────┬──────┬────────┐
　　│年份　　　　│國家/地區　 │　比例　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│2000　　　　│澳門　　　　│　3.7%　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│1995　　　　│英國　　　　│ 25.9%　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│1995　　　　│德國　　　　│ 30.4%　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│1995　　　　│意大利　　　│ 26.5%　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│1995　　　　│加拿大　　　│ 20.8%　　　　　│
　　├──────┼──────┼────────┤
　　│1995　　　　│美國　　　　│ 17.1%　　　　　│
　　└──────┴──────┴────────┘

　　另一方面的指標是公營服務在福利提供上所佔的比例，我們從醫療、房屋及教育三方面作出分析。在1998年，公立醫院(仁伯爵綜合醫院)的出院病人數目是12，495，私立醫院(鏡湖醫院)則是14，446；在初級衛生保健、急診和醫院專科門診的求診人數分佈上，公營體系佔26.2%，私營體系佔73.8%(梁氏顧問有限公司，2001)。故此，私營體系在醫療服務的供應上，其角色明顯是比公營體系重要。
　　在房屋供應上，私營體系亦是扮演主導的角色。在1998/99年，居住在“社會福利房屋”的住戶數目是22，513，居住在“私人住宅”的是105，340(澳門特別行政區政府，2001)，前者對後者的比例是1∶4.7。假若與香港及新加坡的情況比較，前者公營房屋與私人房屋的比例是1∶1.2(香港政府統計處，2002)，後者的公營房屋居民佔整體人口的86%(Singapore Department of Statistics，2002)，澳門政府在房屋供應上的角色就更顯次要。
　　在教育服務的提供上，公立學校的比例亦是偏低。在2001年，全澳公立學校(專上院校除外)的總數是17，私立學校的總數是73(澳門教育暨青年局，2002)，後者是前者的4.3倍。所以，無論在資源投放及直接服務的供應上，上述分析顯示澳門政府的角色是頗為次要，資源投放量偏低，所提供公營服務的規模亦較細。

政府分配社會福利所採用的原則

　　有關政府在分配社會福利所採用的原則，其討論核心是圍繞著全民性提供(universal provision)及選擇性提供(selective provision)兩個主軸之上。在這方面，澳門政府是以選擇性的提供方式為主導，大部分的福利提供都祗局限於特定的社群，不是所有市民都可以接受。接受的資格則主要根據兩方面的條件而決定:(1)經濟背景和社會背景，(2)就業身份。假若根據經濟背景和社會背景，受助組群都是社會上最貧困的階層或弱勢社群。以醫療服務為例，仁伯爵綜合醫院的門診及住院服務是按項收費的，但一些特定的組群則獲豁免，她/他們包括長者、兒童、學生、孕婦及產婦、貧困人士等。
　　社會保障基金所提供的“社會救濟金”和社會工作局(社工局)所提供的“經濟援助”(目前澳門的兩項公共援助制度)，受助者必須經過詳細的入息審查，其收入必定是低於政府所界定的“最低維生指數”。在2001年，一人家庭的指數是澳門幣$1，300，二人家庭是澳門幣$2，470，三人家庭是澳門幣$3，510(澳門社會工作局，2002)。換句話說，兩項制度的受助者都是社會上最貧困的一群，或稱“剩餘社群”(residual groups)。
　　社會房屋是澳門政府提供給“那些低收入或有特殊情況的家庭”，以滿足她/他們的居住需要；而所謂低收入是指家庭總收入不超過有關法例所規定的上限，例如一人家庭的上限是澳門幣$3，800，二人家庭是澳門幣$4，900(澳門房屋局，2002)。就以1998/99年的全澳住戶每月平均收入而言，一人家庭是澳門幣$8，384，二人家庭是澳門幣$13，800(澳門特別行政區政府，2001)，故入住社會房屋的一、二人家庭的收入上限，亦祇不過是平均家庭收入的三成半至四成半。一言以蔽之，入住社會房屋的居民都可視為社會上的貧困階層。
　　另一項決定接受福利資格的因素是就業身份；換言之，澳門部分的福利提供，祗局限於受薪就業人口或特定行業者。在仁伯爵綜合醫院的豁免服務收費名單中，公務員及教師是其中二類。由於是一項供款性的社會保障計劃，社會保障基金的大部分援助項目，都必須要曾經參與供款的人士才有資格領取(換句話說即是祗有受薪勞動人口才受到保障)，例如“養老金”、“殘疾恤金”、“失業津貼”、“疾病津貼”等(澳門社會保障基金，2002)。其實這亦反映出，職業福利(occupational welfare)在澳門的福利提供上是扮演了重要的角色。
　　但是，澳門政府亦有推行全民性的福利服務。公共衛生中心的各項門診服務，是免費提供予所有市民；政府規定基礎教育(小學預備班至初中)是免費及普及至所有學童(澳門教育暨青年局，2002)。當然，整體而言選擇性提供的福利項目較全民性提供的為多，前者的角色是較後者重要。
　　除了全民性及選擇性的討論外，福利的援助水平也可以反映另一方面的分配原則。偏高的援助水平顯示福利的提供帶有鼓勵性，旨在徹底滿足受助者之需要，為她/他們提供最全面的保障；偏低的援助水平則代表，福利的提供祇是滿足受助者的“最低層需要”，並帶有阻嚇性及排擠性，盡量防止受助者長期依賴福利，以及避免阻礙她/他們“自助”(self-he1p)的行径。
　　在各福利項目裡，最能直接反映援助水平的高低就是社會保障。表三是社會保障基金及社會工作局所提供的部分計劃之援助水平與整體工資中位數的比例。結果顯示這些計劃的援助水平，祗佔整體工資中位數的16%至28%。假若以國際通用的相對貧困定義，即是把整體工資中位數的50%界定為貧窮線(莫泰基，1999)，這些計劃的援助金是不能協助受助者脫離相對貧窮的境況。因此，澳門社會保障計劃的援助金額都是處於一個頗低的水平，這反映出政策的推行是建基於“最低層需要”、阻嚇性及排擠性等原則。


　　表三　社會保障基金及社工局所提供援助佔整體工資中位數的比例(2001)
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　　│援助計劃　　　│援助水平(單人)　│整體工資中位數│ 比例　　 │
　　├───────┴────────┴───────┴─────┤
　　│社會保障基金　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
　　├───────┬────────┬───────┬─────┤
　　│“長老金”　　│　$1,150　　　　│$4645　　　　 │ 25%　　　│
　　├───────┼────────┼───────┼─────┤
　　│“殘疾恤金”　│　$1,150　　　　│$4645　　　　 │ 25%　　　│
　　├───────┼────────┼───────┼─────┤
　　│“社會救濟金”│　$750　　　　　│$4645　　　　 │ 16%　　　│
　　├───────┴────────┴───────┴─────┤
　　│社會工作局　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
　　├───────┬────────┬───────┬─────┤
　　│“經濟援助”　│　$1,300　　　　│$4645　　　　 │ 28%　　　│
　　└───────┴────────┴───────┴─────┘
　　資料來源:澳門社會保障基金(2002)、澳門社會工作局(2002)及澳門統計暨普查局(2001 b)

結論

　　總結前文的分析，在回歸後澳門特區政府施政的基本立場是繼續奉行資本主義制度，故在制定經濟政策時，澳門特區政府極力支持自由市場的運作，強化市場的角色，並把社會政策從屬於經濟政策。由於信奉市場的功能，澳門政府採取“有限度干預”的施政方針，限制自己在經濟及社會事務方面之角色。此外，在個人主義及集體主義兩者中，澳門政府在施政時似乎採納較中庸的位置，一方面強調個人在解決問題上的重要角色，但另一方面亦認同自己的推動及協助功能，願意集合社會各界力量以處理當前的社會問題。
　　澳門的社會福利制度不是建基於西方福利國家的核心觀念——公民權利、社會平等及公義。相對而言，澳門政府所扮演的福利提供角色是較為次要，所投放資源的水平亦較為偏低。在這情況下，政府當然是以選擇性為主導去提供各項福利，全民性原則祗能處於較次要位置，而其中職業福利的元素亦相當明顯。還有，澳門社會保障的援助水平是偏低，祗集中滿足受助人的“最低層需要”。
　　綜合這些的特徵，假若採用李明政的分類模式，澳門政府的社會政策發展，是較為接近“保守的資本主義社會政策類型”，具有這類型的部分核心特徵，例如“視資本主義和自由市場為最好的制度”，“強調社會安全制度應以不妨礙自由市場經濟之正常運作為原則”，“嚴格執行以濟貧為目的之選擇式的社會福利措施”等(李明政，1998，118-134頁)。
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　　註釋:
　　1　在2000年，澳政府的衛生服務開支是澳門幣$1，133，583，220，社會保障開支是澳門幣$699，420，097，教育開支是澳門幣$1，317，878，147，房屋開支是澳門幣$139，454，249(澳門財政局，2002)，四者總和為澳門幣$3，290，335，713，而本地生產總值則是澳門幣$49，828，300，000(澳門統計暨普查局，2002)。
　　2　社會開支的定義為政府在醫療保健及社會保障兩方面的總開支。
　　*任職於澳門理工學院。