經濟領域
　

賭權開放——經濟效應及前景展望

陳守信*

一、前言


　　2002年2月8日，澳門特別行政區行政長官何厚鏵先生簽署了第26/2002號行政長官批示，接納了由“娛樂場幸運博彩經營批給首次公開競投委員會”(簡稱“競投委員會”)編制，具說明理由的報告書。同日下午四時，競投委員會主席、經濟財政司司長譚伯源在政府總部正式向外界宣佈，將三個娛樂場幸運博彩經營批給臨時判與:
　　1·永利渡假村(澳門)股份有限公司；
　　2·銀河娛樂場股份有限公司；及
　　3·澳門博彩股份有限公司。
　　至此，澳門的博彩業將由2002年4月1日開始，打破單一營運商的壟斷局面。這項判給標誌著以博彩旅遊為領先產業(LEADING INDUSTRY)的澳門經濟將邁向一個嶄新的紀元，因應這項政策轉變帶來的宏觀經濟效應將既深且遠。簡言之，澳門將配合其經濟定位，為落實適應微型經濟特質的最優發展策略(OPTIMAL DEVELOPMENT STRATEGY)踏上重要的第一步。
　　本文將就賭權開放對本澳經濟，包括整體發展及增長，就業等層面作一初步分析。下節首先重點回顧澳門博彩業的發展歷程；第三節將就開放賭權政策與落實澳門最優發展策略兩者間的密切關係作一論證分析；第四節整體評估“開放效應”對經濟增長及就業的影響；第五節為本文作結。

二、博彩業的發展歷程


　　澳門的博彩業可上溯至19世紀。鴉片戰爭以後，香港逐漸取代澳門成為中國貿易中心，澳門為求生存，除了重新依賴一些傳統產業如捕漁業外，亦開始發展一些所謂“偏門”經濟活動，其中包括販賣苦力的“豬仔館”、鴉片走私及賭博。
　　在1860年代，澳門單是“番攤”館已超過200家，當時的澳葡政府對各類賭館開徵“賭餉”，以提供每年過萬銀元的財政轉移至里斯本。賭業經營又與苦力販子相結合，協助將一些賭場失利的青壯年人賣身海外。至1872年、港英政府明確禁賭，遂進一步刺激澳門的博彩業增長。由於外來人士逐漸成為賭場的主要顧客來源，澳門的博彩業因此演化為旅遊業的重要一環。
　　由1896年葡國明令禁賭，至1961年葡國頒令澳門為旅遊區，准許澳門以博彩為一“特殊的娛樂”止，澳門的博彩業實際處於法律邊緣，賭場經營者亦只能以“捐商”名義納餉。
　　1930年代初期，百花齊放的澳門博彩業轉由盧九父子，范潔明及霍芝庭的豪興公司所壟斷。1937年，澳葡政府再將賭場專營權授與由傅、高兩家組成的泰興公司。泰興共經營三所賭場，並於首年向政府納餉180萬澳門幣。
　　1961年，由第119任澳督馬濟時推動頒行了第1496號立法性法規，該法規才首次正式對在澳門開設幸運博彩作出了明確的法律規範，訂定了經營幸運博彩的批給需透過專營制度實施。法規頒行翌年，以霍英東、何鴻燊、葉漢及葉德利為首的澳門旅遊娛樂有限公司(STDM，簡稱“澳娛”)，以316.7萬的賭稅承諾，在競投中奪得賭業專營權。澳門的博彩業自此進入一個新階段，其中表現在專營的承批合同中，澳娛不單須繳納稅款，還須作出一些再投資及社會公益承擔，這些承擔直接推動了澳門經濟的現代化發展。近年來，澳娛參與了澳門的主要基建工程，包括國際機場，九澳深水港、第二條澳氹大橋及南灣湖工程。據民間估計，澳娛在過去40年的營業收益超過2，000億澳門幣、稅付逾600億澳門幣，再投資及社會公益貢獻達200億澳門幣。澳娛現時經營11所娛樂場所，每年繳納的稅值佔政府收入的一半，並直接聘用超過一萬名員工。
　　特區政府於1999年12月20日成立以後，即針對澳娛專營權在2001年底屆滿的安排，以籌劃革新博彩業為首要任務。2000年7月，行政長官頒佈第120/2000號行政命令，成立5人博彩委員會，研究博彩業的未來發展。委員會由行政長官親任主席、成員包括經濟財政司司長、博彩監察暨協調局長、社會文化司及保安司代表，並委任安達信(ARTHURANDERSON)為顧問，就博彩業的改革在外國經驗(2000年底完成)、澳門現況(2001年底完成)及未來政策(2001年中完成)等三方面提交分階段研究報告。
　　“幸運博彩經營法律制度”亦在顧問公司報告完成後提交行政會討論通過，新的法律制度突出革新舊法規訂明的專營制度，以限制發牌數目的方式(最多三個)，按部就班引入開放市場競爭機制。2001年8月，“訂定娛樂場幸運博彩經營法律制度”第16/2001號法律獲立法會通過。9月，由經濟財政司司長任協調員的7人博彩工作小組成立，並在10月公開徵集了22份投標意向書，行政長官同月亦公佈了“規範娛樂場幸運博彩經營批給合同，以及參與競投公司及承批公司的適當資格及財力要件”第26/2001號行政法規，並以第216/2001號行政長官批示成立以經濟財政司司長任主席的8人“娛樂場幸運博彩經營批給首次公開競投委員會”(簡稱“競投委員會”)，負責博彩牌照競投事宜。由11月2日至12月7日截標為止，共有來自世界各地的21間公司向競投委員會提交標書。由於評審標書需時，競投委員會遂向行政長官建議延長澳娛的專營合約三個月至2002年3月31日止。
　　在21間提交標書的公司中，其中18間成功“入圍”，進入2002年1月上旬的續後諮詢階段。經過二輪諮詢，競投委員會根據上述第26/2001號行政法規訂下的標準—即溢價金數額，撥與公共基金會及公益建設事業的毛收入比例，相關營運經驗，投資創造的經濟利益，提高娛樂場所所在地及場所價值，就業職業培訓—向行政長官提交了具說明理由報告書，建議將娛樂場幸運博彩經營的三個批給臨時判與三間“加權”評分最高的公司，即上文提及的永利、銀河及澳博(表一)。其中澳博為現有經營者澳娛的子公司。行政長官隨即在2月8日簽署批示，接納報告書的建議。
　　至此，澳門的博彩業正式邁進一個新的發展歷程。

三、最優發展策略


　　賭權開放對澳門宏觀經濟的最重要影響，是配合澳門的基本經濟特質及適當經濟定位，體現特區政府落實最優發展策略，將澳門經濟推向可持續發展(SUSTAINABLEDEVELOPMENT)之路。
　　關於澳門最優發展策略的論點，筆者在1999年特區成立伊始撰寫的一篇論文中已明確指出:
　　“澳門特區的最優經濟發展策略，應當是鞏固及完善博彩旅遊業，使它能繼續為澳門特區貢獻產值及創造就業機會。一個可行的構思是在十年內，集中資源將澳門特區發展成為一個以博彩帶動，配合家庭度假設施的綜合旅遊商務、會議娛樂中心。這個方案在澳門特區現有的經濟結構下應是風險最低的選擇。”
　　同時，有鑑於澳門為一微型經濟體系—資源不足，內部市場發展空間有限，其最優發展策略必須備以下三個特點:
　　“1.集中有限資源，發展一領先產業，帶動整體經濟增長及創造就業。
　　2.產業以出口產品及服務為主，面向國際或區域市場，同時開放本土市場，引入外來資本及人材。
　　3.產品及服務，特別是領先產業的產品及服務，必須充份具備多樣化的條件，以迎合不同地區，不同背景客戶需要，務求拓寬客戶層面，以減低因為資源匱乏而集中發展個別領先產業帶來的風險。”
　　是次賭權開放的政策轉變，正正體現了上述最優發展策略的精神；亦是因應長期壟斷下競爭力停滯不前的政策。
　　事實在1990年代，旅客在澳的博彩開支已呈現下滑之勢。2000年的博彩開支雖因“回歸效應”而大幅上升，但以實質計算仍未回復至1990年代初期的水平(表二)。
　　行政長官在2002年財政年度施政報告已明確點出:“以博彩旅遊業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展的產業結構。”而賭權開放政策正是在不掛斥現有經營者的前提下，按部就班的引入競爭，藉外來資本及人材提升本澳“龍頭”(領先)產業的服務質量，開拓國際及區域市場。來自美國的永利控權股東史提芬·永利(STEPHENWYNN)，正是推動拉斯維加斯由一個純博彩目的地，轉型為家庭娛樂度假勝地的先驅者；而銀河的管理公司及股東—威尼斯集團—則是舉辦大型會議及交易會等商務旅遊活動的表表者。
　　因此，三個賭牌臨時批給的結果，正正體現了特區政府推動澳門最優發展策略的努力。

四、開放效應


　　賭權開放將對宏觀經濟帶來深遠的影響，具體表現在經濟增長及就業兩方面。
　　從競投委員會與三間批給公司的首次合約磋商顯示，三間公司合共在未來數年在酒店、賭場、展覽中心及其他大型娛樂設施的投資將高達175億澳門幣，若比較過去數年澳門的年平均私人投資在60多億澳門幣左右，已可預見單是三間承批公司的“自發起動”(EXOGENOUS)投資開支，已有足夠力度扭轉過去數年投資萎縮的劣勢(表三)。在“乘數效應”的刺激下，亦將推動消費開支以至本地生產總值的增長。
　　由於新承批財團均為富經驗的外資公司，加上三間承批公司的市場定位及重點各有不同，因此可望對本澳的博彩旅遊業帶來“業務創造”(TRADECREATION)效應，使澳門經濟極端依賴的服務出口在未來五年可達到平均雙位數字的增長。以實質本地生產總體(REALGDP)計算的經濟增長，在2002-2006年的平均值預測將不低於5%。
　　新承批公司亦將為澳門創造近萬個新職位。連同對週邊行業服務及產品需求上升，新增職位在數量上已接近現時14，000的失業人口。即使製造業在未來數年可能持續收縮，1但擴張的服務業不難在未來數年提供失去的職位空缺。
　　但服務業是以人為本的產業，基礎教育及專業水平要求較高，而新博彩營運商亦可望推動博彩業整體專業檔次的提升，它們對員工的服務素質及水平要求將較現時為高。值得憂慮的是，澳門的七成就業人口只具初中或以下教育程度，非技術勞工則佔就業人口約四成。在博彩產業以至整體經濟轉型的大趨勢下，澳門的勞工將會面對“結構性失業”(STRUCTURALUNEMPLOYMENT)的挑戰。若本地勞工在素質及專業水平上，而非在工資上不能滿足服務業發展的需求，政府將很難置整體經濟發展於不顧，抗拒業界輸入外勞及專材的訴求。事實現時亦有一些服務行業的外勞工資較本地勞工高出一倍以上。可以預見的是，一些平均工資較高，但專業及文化水平要求亦較高的服務業職位空缺，在可見未來將不會缺乏。本地勞工界能否把握機遇，填補這些平均待遇較高的職位，或被轉型的勞工市場所淘汰，純粹是一個競爭力的競賽。
　　在這個關鍵時刻，政府、勞工及僱主團體應積極推動人力資源及培訓投資，教育機構亦應加強和各業，特別是領先產業的合作，提供切合勞工市場轉變的培訓及專業課程；同時，勞工本身亦應提高對經濟環境轉變的自覺性及適應轉變的主動性。
　　現時，本澳40-50多歲、文化程度較低的勞工仍佔就業人口超過二成，這些較為年長，而在未來十多年仍未屆退休年齡的工友，成功接受培訓及轉業的機會無疑較低。如何將這部份人力資源有效配置，使之不致構成社會的沉重負擔，將是特區政府經濟及勞工政策的一大挑戰。

五、結語


　　三個賭牌的適當落實對澳門的經濟發展來說，無疑是一個好的開端，但是最大的經濟成效在未來數年能否顯現，仍取決於一些變數:包括1.對博彩營運商，特別是防止反競爭手段(ANTI-COMPETITION及不法行為方面的有效監管；2.治安的持續改善；3.結構性失業的對策及4.與鄰近地區如香港特區、珠海等南中國城市在旅遊發展策略方面的協作。筆者相信其中第1、3及4等三個變數，將是未來數年澳門經濟研究的重要課題。

　　表一:競投賭牌公司加權評分(首十位)
　　┌───┬─────────────────┬───┐
　　│位次　│ 公司名稱　　　　　　　　　　　　 │得分　│
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│1.　　│永利渡假村(澳門)股份有限公司　　　│6,433 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│2.　　│銀河娛樂場股份有限公司　　　　　　│6,400 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│3.　　│澳門博彩股份有限公司　　　　　　　│6,300 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│4.　　│MP娛樂股份有限公司　　　　　　　　│5,989 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│5.　　│MGM娛樂股份有限公司　　　　　　　 │5,983 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│6.　　│澳門麗星股份有限公司　　　　　　　│5,893 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│7.　　│新澳門娛樂場股份有限公司　　　　　│5,859 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│8.　　│新城市娛樂場股份有限公司　　　　　│5,338 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│9.　　│太陽娛樂場股份有限公司　　　　　　│5,194 │
　　├───┼─────────────────┼───┤
　　│10.　 │聖母灣娛樂場股份有限公司　　　　　│4,861 │
　　└───┴─────────────────┴───┘
　　資料來源:競投委員會向行政長官提交具說明理由報告書內容提要。
　　表二:服務出口項下非本地居民博彩開支(以1996年不變價格計算)
　　┌───┬───────────┬──────┐
　　│ 年份 │　 金額(千澳門元)　　 │ 増長(%)　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1993 │　　　16,140,397　　　│　　 --　　 │
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1994 │　　　16,894,006　　　│　　+4.7　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1995 │　　　17,568,428　　　│　　+4.0　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1996 │　　　15,903,663　　　│　　-9.5　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1997 │　　　16,621,975　　　│　　+4.5　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1998 │　　　14,112,512　　　│　 -15.1　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1999 │　　　13,076,849　　　│　　-7.3　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 2000 │　　　16,174,549　　　│　 +23.7　　│
　　└───┴───────────┴──────┘
　　資料來源:統計暨普查局《本地生産總值2000》。
　　表三:本地私人投資
　　┌───┬───────────┬──────┐
　　│ 年份 │　 金額(億澳門幣)　　 │ 增長(%)　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1993 │　　　　 138　　　　　│　　 --　　 │
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1994 │　　　　 160　　　　　│　 +15.6　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1995 │　　　　 146　　　　　│　　-8.6　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1996 │　　　　 102　　　　　│　 -30.3　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1997 │　　　　 102　　　　　│　　+0.1　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1998 │　　　　　79　　　　　│　 -22.2　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 1999 │　　　　　73　　　　　│　　-8.1　　│
　　├───┼───────────┼──────┤
　　│ 2000 │　　　　　49　　　　　│　 -32.2　　│
　　└───┴───────────┴──────┘
　　資料來源:統計暨普查局《本地生産總值2000》。

　　參考文獻:
　　1.陳守信:《澳門特區經濟定位與最優發展策略》，《世界經濟》，第257期，2000年1月，第61-64頁。
　　2.陳守信:《盧森堡經驗—澳門最優發展策略的重要啟示》，劉伯龍、陳守信編，《澳門:發展與改革》。澳門社會科學學會，2001年，第16-23頁。
　　3.陳守信、何永燊:《2002年的澳門經濟》，《澳門金融管理局季報》，第2期，2002年1月，第15-43頁。
　　4.楊允中:《澳門與現代經濟增長》，澳門經濟學會，1992年。
　　5.劉品良:《五十年來的澳門博彩業》，“五十年來的香港、中國與亞洲學術研討會”，香港珠海書院主辦，2000年1月25-28日。
　　6.劉品良:《澳門博彩業的改革和發展》，劉伯龍、陳守信編，《澳門:發展與改革》，澳門社會科學學會，2000年，第24-44頁。
　　7.Chan，S.S.(2000)，The Macau Economy, University of Macau PublicationsCentre.
　　註釋:
　　1　據發展策略研究中心出版《2005年全球紡織品成衣配額制度之取消》(2001)研究報告估計，將有8，000本地製造業工人失業。
　　*澳門金融管理局研究暨統計辦公室總監、博彩競投委員會成員。