對公共行政改革的反思
陳卓華*
引言
公共行政改革是否有一套標準的“程式”或具體內容？它是否只是一種管理哲學及技巧？公共行政是否時常也可保持“政治中立”呢？“公共行政”一般是指關於(1)與公眾有關的事務，須由政府機關或公共團體來處理，通常涉及公共財貨(public goods)，以及社會資源再分配(social redistribution)；(2)涉及政府部門的組織與人員；(3)關於政府政策的制定過程(public policy making process)，包括政策意念的形成、執行政策、事後評估；(4)涉及專業管理方法；(5)涉及法律程序。1
可是我們不要忽略一點，“公共行政”與“政治”是分不開的，通常公共行政的任務範疇與當地的政治制度有關，例如:如何界定“公共財貨”？為何要資源再分配？這與利益團體之間的政治角力有關。政府政策的制定過程通常須要考慮國際政治因素、地方政府與中央政府關係、利益團體的游說、如何使市民接受該政策等等。至於法律程序方面，行政機關須要提交法律草案予立法機關審議，而立法機關就是一個政治場所，不同政黨代表著不同利益團體進行政治辯論。
另一方面，公共行政可被視為政治工具，公共行政具有社會控制(social contro1)的功能。很多執政黨也會推行公共行政改革，以增加其政治認受性。簡言之，“公共行政”並非純粹是“行政管理學”的性質。當我們研究“公共行政改革”之課題時，必須考慮相關的政治因素。西方國家在70-80年代的公共行政改革多是基於一些政治壓力而產生。
西方的“新公共管理”運動(New Public Management
自70年代末，英美國家興起“新公共管理”運動，此運動乃是針對當時福利主義在歐美國家過度強烈，政府部門過度膨脹，引致浪費公共資源，公共財政出現赤字。納稅人(尤其是資本家)擔心政府支出增加，稅項也會隨之增加。因此，“新右派”政治力量漸漸抬頭。“新公共管理”強調自由市場機制的重要性，由於私人機構的管理較注重誘因(incentives)，成本控制，供求平衡，衡工量值，顧客為先，有效資訊管理，獨立財務審計等原則，所以私人機構比公共機構更能提高成本效益(cost effectiveness)及生產率。因此，公共機構應向私人機構學習管理技巧。“新公共管理”的哲學理念對於資本階級非常有利，它強調應把社會資源從公共領域(public sector)調回私人領域(privatesector)。
進深一步來說，“新公共管理”包含下列數個重點:2
1.強調“郊率驅動”(efficiency drive)，著重成本意識及績效量化；
2.組織分權化，管理權下放(decentralization)；
3.推行“流程再造”，縮短公文傳遞程序，加快政府決策過程；
4.追求卓越(in search ofexcellence)，著重組織發展及學習，適應環境的改變；
5.結合公、私機構管理技巧及模式，加強績效評估及員工激勵；
6.品質競爭計劃(competing forquality)—一些政府部門跟私人公司共同競爭提供某些服務或生產；
7.政府部門制定“服務承諾”(或稱“公民憲章”)；
8.精簡架構，削減公務員數目，削減公共支出；
9.續漸廢除“鐵飯碗”終生聘用政策，改為具有靈活性的合約聘用制；
10.減少“通才”文官，增聘專業人士；
11.著重市民的意見反映，“顧客為先”；
12.把公共機構“市場化”，例如減少國營企業，把部份公共服務“私營化”(privatization)，“公司化”(corporatization)，或“外判”(contract out)予私人公司承包；
13.推行“代用券”(coupon)制度，讓公共服務的“顧客”有充份自由去選擇合心意的公共機構或私人機構，享用其服務。公共機構因此要不斷改善服務質素，以爭取更多“顧客”享用其服務，以致獲得更多政府資助；
14.推行全面品質管理(total quality management)；
15.持續性培訓公務員，不斷增值；
16.“大政府”要回復為“小政府”。
上述的改革方針在英國及美國首先推行，英國首相戴卓爾夫人可說是“新公共管理”的創先實行者，而美國列根總統也緊隨之而推行。戴卓爾夫人及列根總統採用新公共管理的策略，其目的除了是為了改善公共部門的效率之外，也是為了要削弱高級公務員及國家企業的權力，增加執政黨及內閣成員的政策制定之權力，把政府的行政部門重新定位，使它們服膺於執政黨之下。3
雖然“新公共管理”為社會帶來頗多好處，使社會資源獲得更有效的運用，可是它亦有一些負面影響。“新公共管理”策略使很多政府部門“私營化”，令政府對社會的監控力減弱，政府的職能範圍變得越來越少，私人企業集團對於市場空間及公共服務空間的影響力相對增加。倘若私人企業集團缺乏社會道德，唯利是圖，損害公共利益，那麼後果可能不堪設想。舉例來說，英國在80年代把牲畜檢疫及飼料化驗檢定的政府部門私營化，後來，政府對這私營飼料檢定機構的監管越來越少，而這私營機構受到肉食生產商的干預則越來越大，肉食生產商採用高蛋白質的飼料飼養牛隻，超出安全標準，但私營飼料檢定公司受到肉食生產商之巨大壓力，被迫保持緘默；最後，英國爆發瘋牛症，背後黑幕才續漸被揭發。4
新公共管理的另一個負面影響是減弱政府的“資源再分配”之功能。資本主義的內在矛盾會導至貧富懸殊日益嚴重，公共服務很多時也有“資源再分配”的功能，如果把大部份的公共服務私營化，甚至推行“用者自付”計劃，政府的“資源再分配”之功能便會削弱，那麼低下階層人士將可能獲得更少資源，他們的生活質素將會進一步下降。
澳門公共行政改革的步伐
亞洲多個政府自90年代初起，紛紛模仿西方國家的“新公共管理”改革路向，頗多亞洲政府領導人希望藉著公共行政改革來提高公共服務的質素，節省公共支出，最終是為了增加政府的政治認受性(political legitimacy)。
澳門特區政府在2000年施政報告中提及有關公共行政的改革有下列數點:
精簡政府架構，節省公共開支，例如，把澳門基金會與澳門發展與合作基金會合併；
提高公務員效率，向市民提供更優質的公共服務；
提高公共機構的透明度，樂於接受社會監察；
加強公共機構之人力資源的績效評估及在職培訓；
公共行政現代化，提高科技水平；
建立新公共行政文化，增強公務員的社會責任感；
加強“審計署”的職能，促使各公共行政部門提高效益，善用公共資源；
加強“廉政公署”的工作，建設廉潔的公共行政架構；
在社會福利服務發展方面，政府會加強與民間團體的合作，充分利用民間社會的資源。
在2001年的施政報告中，澳門特區政府提出更進一步的改革方針:
推行“衡工量值式”的政府帳目審計方法；
增加“審計署”的法定權力；
加強公共會計的規範化；
對市民的意見及投訴，加快作出處理和回應；
簡化市民申請公共服務的程序及手續；
給市民提供更多溝通渠道，便利市民查詢有關公共服務的資訊；
加強法治制度；
加強打擊貪污；
強化公僕觀念，提高行政效率；
改善績效評核制度；
廣泛地推行“服務承諾”計劃；
從新檢討公共行政部門的結構及人員编制；
引入私人企業管理的模式，嘗試採用品質管理認證方法(例如ISO9000)；
改善公務員之招聘及遴選方法。
在2002年的施政報告中提及有關公共行政的改革有下列數點:
積極改善公共部門的“臃腫性”，減少職能重疊的情況；
努力推動“電子政府”計劃，進一步改善政府與市民的溝通；
盡量以“一站式”邏輯，為市民提供公共服務；
改善執行公共政策的繁冗程序；
推行法律改革；
設立“民政總署”，提高社區民政服務管理之效率，從而加快改善市民生活質素；
研究政府如何應付危機處理，提高統籌協調及快速應變之能力；
檢討公務員的獎懲體制；
加強打擊貪污。
總結
綜合澳門特區近年的一連串公共行政改革的措施，我們可發現這個小小的城市，竟可緊貼世界公共行政改革的“潮流”，至少在政策思維(policy paradigm)上已有頗大的突破，這是令人欣喜的。至於在具體落實改革措施的成效方面，則仍需一些時間，讓有關部門的人員逐漸適應新的制度文化。因為有形式的制度(formal institutions)可以一夕改變，但非形式的制度(informal institutions)存在於人的價值觀裡，不可能在短時間內改變。因此，推行公共行政改革不宜太過急進，需要考慮公務員的集體意見，以及各利益團體的聲音。另外，在推行“私營化”及“外判”計劃時，政府要注意對公共利益的保障，以及對提供公共服務的私人企業之監管，不要重蹈西方國家之覆轍。若處理得宜，公共行政改革可使市民對政府的政治認受性增加，進而促進社會的穩定與繁榮。
註釋:
1 Rosenbloom,D.H.,1999,Public Administration:Understanding Management,Politics,and Law in the Public Sector,4thed,New York:McGraw-Hill.
張潤書:《行政學》，台北:三民書局，1987。
吳瓊恩:《行政學》，台北:三民書局，2001。
2 Weller,P.and Davis,G.,eds,1996,New Ideas,Better Government.NSW:Allen & UnwinPty.Ltd.
張潤書:《行政學》，台北:三民書局，1987
吳瓊恩:《行政學》，台北:三民書局，2001
3 Weller,P.and Davis,G.,eds,1996,New Ideas,Better Government.NSW:Allen & Unwin Pty.Ltd.
4 Ratzan,Scott,1998,Mad Cow Crisis:Health and the Public Good.London:UCL Press.
*澳門理工學院公共行政高等學校客座副教授。
