政法領域

澳門身份證明制度的現代化

陳海帆^*

　　澳門身份證的發出，已有近50年的歷史。在這50年中，經歷了幾個發展階段，不同的發展階段反映了澳門政府政策的不同取向，也反映了不同的歷史時期澳門地區在鄰近地區及世界各國的地位。
　　澳門特別行政區成立以前，澳門發出的身份證明文件分為澳門本身的身份證明文件、葡萄牙的證件兩類，前者主要是發給中國籍的澳門居民，而後者則分葡萄牙國民認別證及非葡籍認別證。
　　最早的時候，發給澳門居民的身份證明是由警局當局發出的，名為《澳門治安警察廳身份證》，而葡萄牙的證件則是由當時的民政廳負責發出。當時，政府採取一種十分寬鬆的態度，所有的身份資料由申請人申報，無需遞交證明文件，這種情況一直延續到20世紀70年代中後期。由於身份證明文件由不同的機構發出，兩個發證機構之間又並沒有溝通，所以一個人有兩種證件，甚至兩種身份的情況屢見不鮮。
　　為了統一身份證的發出，澳門政府於1984年成立了身份證明司，依據當時葡萄牙的身份證明制度，將民事身份及刑事身份證明的職能劃歸身份證明司。統一身份證的工作於1992年正式實現，警察當局停止發出身份證明文件，全部身份證明文件統一由身份證明司負責發出。統一後的身份證命名為《澳門居民身份證》。澳門身份證的統一發出，為加強對澳門居民資料的管理、杜絕不規則現象的發生、建構完整的澳門居民身份資料庫打下了良好的基礎，是澳門身份證發展史上一個重要的轉折點。
　　澳門特別行政區成立以後，澳門的居民身份及其資料的管理面臨著一個重大的挑戰。根據《澳門特別行政區基本法》第24條的規定，澳門居民的種類從回歸前的一種——澳門居民，演變為回歸後的兩種——澳門永久性居民和澳門非永久性居民。對居民種類劃分的改變，使澳門原有的相關制度變得明顯不適應回歸後形勢的發展，因此，十分有需要根據《澳門特別行政區基本法》的規定制定新的澳門居民身份證的發出制度。有鑑於此，澳門特區政府及時、果斷地制定了新的居民身份證發出制度，並準備在今年開始為全澳門居民換發新的智能卡身份證。制定新的身份證發出制度、為居民發出新的智能卡身份證、其重大義意在於:
　　一、明確區分永久性居民與非永久性居民
　　將澳門居民分為永久性居民及非永久性居民是澳門開埠以來的首次，為了正確執行《澳門特別行政區基本法》第24的規定，特區政府在特區成立當日的子夜立法中，制定了《澳門永久性居民及居留權法律》(第8/1999號法律)，在該法律的第一條中，明確規定了澳門永久性居民有以下幾種:
　　(一)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生的中國公民，且在其出生時其父親或母親在澳門合法居住，或已取得澳門居留權；
　　(二)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上的中國公民；
　　(三)上述兩項所指的永久性居民在澳門以外所生的中國籍子女，且在其出生時父親或母親已符合(一)項或(二)項的規定；
　　(四)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生並以澳門為永久居住地的，具有中國血統但又具有葡萄牙血統的人士，且在其出生時其父親或母親在澳門合法居住，或已取得澳門居留權；
　　(五)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上並以澳門為永久居住地的，具有中國血統但又具有葡萄牙血統的人士；
　　(六)(四)及(五)項所指的永久性居民在澳門以外所生的並以澳門為永久居住地的中國籍或未選擇國籍的子女，且在其出生時其父親或母親已符合(四)項或(五)項的規定；
　　(七)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門出生並以澳門為永久居住地的葡萄牙人，且在其出生時其父親或母親已在澳門合法居住，或已取得澳門居留權；
　　(八)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上，並以澳門為永久居住地的葡萄牙人；
　　(九)在澳門特別行政區成立以前或以後在澳門通常居住連續七年以上，並以澳門為永久居住地的其他人；
　　(十)(九)項所指的永久性居民在澳門所生的未滿十八週歲的子女，且在其出生時其父親或母親已符合(九)項的規定。
　　澳門的永久性居民擁有澳門地區的居留權，也就是說，他們可以自由進出澳門特別行政區，不會被施加任何有關逗留澳門特別行政區的條件，不得被驅逐出境。
　　除此以外，根據《澳門特別行政區基本法》的規定，在一般情況下，在回歸後只有澳門永久性居民可以進入公職，擔任公共行政工作人員，也只有永久性居民才可以擔任澳門特別行政區的行政長官、主要官員、立法會議員、終審法院院長、檢察長、行政會委員等重要職務，只有永久性居民才可以成為選民，參加立法會的選舉，只有永久性居民才可以領取澳門特別行政區護照。
　　可見，確定永久性居民的身份十分重要，是許多重大政治決策的基礎，不容有失。在第8/1999號法律第7條規定，澳門特別行政區永久性居民身份證是證明澳門特別行政區永久性居民身份證的有效文件。過去由於一直都沒有界定何為永久性居民，也沒有永久性居民身份證，因此，當有需要確認澳門永久性居民的身份時，就會為當事人、有關的政府部門、社會上的其他機構帶來困難。最明顯的例子是2000年9月23日進行的特區成立後第一次立法會選舉，為了確認已經進行及即將進行選民登記的人士的永久性居民身份，在沒有永久性居民身份證的情況下，有關部門只得動用大量的人力物力應付龐大的工作量。由此可見，永久性居民身份證是必不可少的身份證明文件。
　　另外，由於特區成立後只有永久性居民可以擔任公職，因此，確認進入公職的居民的身份也成為了進行聘用程序的一個重要環節，如果有了永久性居民身份證，有關問題也將迎刃而解。因此，日常諸多確認永久性居民身份的需求，突顯了發出永久性居民身份證的迫切性。
　　二、新型智能澳門居民身份證具有國際先進水平
　　智能卡是一張大小與標準信用卡相同的以塑膠製成的卡片，在卡內植有一張集成電路晶片。智能卡面世已有20多年的歷史，使用範圍十分廣泛，如銀行卡、電話IC卡等。目前在世界各國中，只有芬蘭及馬來西亞兩個國家使用智能身份證。智能卡身份證載有視讀資料及機讀資料，傳統的身份證是視讀式的，所有的資料都必須在可讀的部分反映出來，由於空間有限及出於保護私隱的考慮，一般可以看到的只有姓名、出生年月、出生地、國籍、父母姓名等一些最基本的身份識別資料。智能卡身份證的功能則廣泛得多，可以利用晶片中的儲存器及處理器儲存及處理一些鑒別證件真偽的資料，並在身份證的可讀資料中因空間或私隱的原因沒有載明的個人資料，例如持證人的指紋、曾經使用的姓名、婚姻狀況等，亦可以留出空間儲存一些其他政府部門的與持證人有關的資料，如持證人的駕駛執照資料、學生證資料、社會保障基金的供款人編號等，還可以起到電子錢包等作用。由於智能卡身份證具有較多的功能，所以它相對於現有的身份來說具有以下的優點:
　　(一)與普通的身份證相比較，智能卡身份證更安全可靠。
　　首先，智能卡身份證具有高度的防偽性。現時澳門所採用的是80年代的身份證製作技術，經過20年的時間，當時的製作技術已經落後於時代的步伐，證件中的大部分的防偽技術已被偽證集團破解，許多非法入境者利用經偽造的身份證在澳門非法居留，逃避警察當局的檢查，甚至使用偽造的身份證進行工作、在社保基金及其他政府部門進行登記，為社會管理帶來了許多不必要的麻煩，也造成每個月的失證數字高企。當然，當事人聲稱被盜的情況大部分是真實的，但也不排除有小部分人在金錢利益的引誘下，將所持的居民身份證出賣給偽證集團。
　　日後如採用了智能卡身份證，相信無論是以激光的方式在卡面刻成的資料或儲存於晶片內的資料都可以在很大程度上防止偽證集團偽造、變造證件，也可以防止發證過程中的內部出現違法行為。有人認為，蘊含高科技內容的智能卡身份證是假身份證的“天敵”。
　　第二，智能卡身份證有高度的保密性。在智能卡身份證的不同區域中，存放著不同的資料，這些資料有安全及精密的加密技術進行保護，儲存身份資料的電腦系統也有嚴密的控制措施以保護資料不會被不當使用。
　　另外，對於經過嚴密隔離的每個區域裡的資料，政府不會建立一個中央資料庫加以儲存，而由各有關部門自設資料庫，身份證上的資料不可以共用，只有得到持證人的授權，或加入資料的部門利用先進的認證技術核實讀卡機及讀取者的身份才及可以讀取到晶片內的相關資料，其他人無法擅自讀取。例如檢查駕駛執照的交通警員，只可以通過授權的讀卡機看到有關持證人駕駛執照上的資料，教青局只可以讀到學生的資料等。
　　(二)智能卡身份證可採取指紋或其他個人人體生物特徵技術，更有效地識別持證人的身份。目前的階段，一般是將持證人的指紋資料變成一些一般人無法讀懂的指紋特徵存入晶片中，這些存在晶片中的指紋特徵可以用機器讀出，據此來建立自動的出入境管理系統，將可減少出入境等候時間；警員在例行檢查身份證時，也可以用讀機當場檢驗身份證的真偽及現場的持證人是否真正的身份證持有人，避免非法入境者利用與持證人的樣貌相似來蒙混過關，令身份證即使遺失被拾獲也難以為他人利用。相信在將來，除指紋外還會有其他的身體特徵也可以變為數據存入晶片，以更加準確地確認持證人的身份，確保只有持證人才可以使用自已的身份證。
　　(三)一卡多用，方便持證人及政府部門的管理。可以說，智能卡身份證系統的建立是建構電子政府的一個良好開端，身份證上有了晶片後，由單一用途的身份證，更成為多功能的證件，可以包括駕駛執照、社會保障基金的供款人資料、學生證、醫療證等。一證多用，申請人只須攜帶智能卡身份證便可以進行駕駛、到醫療機構就診及辦理其他相關的事務。當然，身份證以外的資料是由持證人自己決定是否加進智能卡身份證中，政府不會作強制性規定。
　　另外，持證人在更新機讀的身份資料時不用每次都更換身份證，只要在晶片上更新便可，免卻換證的不便。日後，當整個電子政府發展成熟時，還可以透過互聯網等使用政府的服務，而無需親身前往。電子身份證可以引領人們早日步入電子社會。
　　在社會發展的促進下，在澳門特別行政區發出智能卡身份證已經列入議事日程，有關部門的準備工作也進行得如火如荼，日後四年的換證過程也是身份證系統不斷完善的過程。希望通過這次換證，可以使澳門居民的身份資料庫更完整、更準確、更先進，能夠更好地確保澳門居民的基本權益不會受到不法侵害。
　　*法學碩士，澳門身份證明局副局長。