公務員本地化的回顧與展望
吳志良
1987年4月13日，中葡兩國簽訂《聯合聲明》，解決歷史遺留下來的澳門問題，中國將於1999年12月20日恢復對澳門行使主權，澳門也於次年進入過渡期。1993年3月31日，《澳門特別行政區基本法》頒佈，標誌着後過渡期的開始。
《基本法》明文指出，“澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成”(第3條)，“澳門特別行政區政府的主要官員由在澳門通常居住連續滿15年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任”(第63條)。
《基本法》規定，“澳門特別行政區成立時，原在澳門政府各部門任職的公務人員，包括警察人員和司法輔助人員，均可留用，繼續工作，其薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標凖，原來享有的年資予以保留。
依照澳門原有法律享有退休金和瞻養費待遇的留用公務人員，在澳門特別行政區成立後退休的，不論其所屬國籍或居住地點，澳門特別行政區政府向他們或其家屬支付不低於原來標準的應得的退休金和赡養費”(第98條)。
另外，《基本法》又重申“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升，澳門原有關於公務人員的錄用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”(第100條)。
因此，落實公務員本地化，是確保澳門政制銜接最關鍵的一步，也是過渡期工作的重點。在過渡期進入最後階段之際，值得作一次總結性的回顧和展望。
尋求共識，採取措施
雖然行政當局在80年代中澳門問題提上中葡兩國政府議事日程時，已開始注意到包括公務員本地化在內的公共行政本地化問題，並着手採取一系列措施，如創造條件培訓本澳華人專業人士，提供機會協助他們進入公職；研究在公共機關推行中葡雙語制，以改善官民關係和吸引更多的華人靑年精英到政府服務，逐漸建立一套適合澳門實際情況和需要的公共行政體系，但多年來本地化工作的效果和進展，無論從質還是量的角度，都不能盡如人意。
平心而論，中葡雙方在本地化問題上猶如對其他眾多的重大問題一樣，早就達成了政治共識，大家都認識到公務員必須本地化，但在技術性問題上，初期卻略有分歧，特別是對“本地化”的理解並不完全一致。即使在行政當局內部、公務員團體之間以及社會各界裏，對本地化的概念、程序和時間表也有不同的解釋:
一種主張是，本地化要符合人口種族比例，即大力提拔本地華人公務員到政府中上層，依某一時間表和配額，逐步取代一直由來自葡萄牙的外聘人員佔據的高層職位；
另一種主張是，本地化即不論種族、用合格的有本地永久居民身份的公務員逐步取代擔任高職的外聘人員。本地公務員可以是華人、土生人士和葡國人，衹要他們是在澳門出生或扎根，且具備能力和資歷，都應是本地化的對象。
站在不同的出發點，得出的結論顯然迥異。華人社會認爲政府高層中華人寥寥無幾，是本地化進展緩慢的明證，公共行政難以順利過渡；而葡萄牙人則擔心過早將經驗尚淺的華人技術人員提拔到領導職位，可能導致公共行政運作不良，影響效率；土生人士夾在中間，一直以來受葡聘人員指揮，馬上又要受華人領導，多少有點情緒抵觸。
應該承認，本地化很難有劃一的標凖，不能一槪而論，需綜合不同的因素，如學歷、工作經驗和能力、掌握雙語的程度以及留澳服務的意願等，依個案進行具體分析，目的是既要維持現行政府的正常運作，又要逐漸提拔願意留澳服務的有經驗的本地公務員、尤其是華人公務員到領導職位，確保1999年的政治行政平穩過渡，建立一個本地化的高效政府。
這是一項艱巨的任務，但並非一項沒有可能完成的使命。衹要政府有足夠的政治勇氣作出政策性的決定，衹要各司級部門的領導層和公務員本身努力配合，應該有信心落實本地化。
90年代初，政府最高層已形成較具體的本地化構想，但某些司級領導並未能眞正意識到本地化的急迫性和重要性，對本地化概念的認識也模棱兩可，甚至本身有抵觸情緒，不積極提拔晉升能幹且有潛質的本地技術人員，或以本地人經驙懶淺不能馬上委以重任爲借口，繼續向海外招聘公務員。這些消極思想和急功近利的舉措，引起社會各界的關注尤其是公務員團體的不滿，也給行政當局造成不輕的壓力。
指導本地化的備忘錄
1993年2月18日，總督韋奇立向各司級機關發出政策指導性重要文件——《行政本地化問題備忘錄》，終於顯示出行政當局對實施公務員本地化的政治勇氣和決心，同時正式結束一場費時失事的概念性爭論。
《備忘錄》肯定了本地化在平穩過渡進程中的重大作用，正面承認了本地化時不待我的急迫性，充分認識到澳門當局不可推卸的歷史責任，從而制訂出指導性原則，強制性要求各級領導層在採取本地化措施和制訂推行本地化計劃時遵守執行。
這些指導性原則爲:
—本地化是一個按步就班的過程；
—特別優先考慮公務員編制及編制公務員；
—在各級行政中加強推行雙語；
—各司級機關應簡政放權；
—本地化應與公務員納入葡萄牙編制互相配合；
—本地化過程中應確保行政效率。
本地化要有全面的計劃，持續不斷地逐步推行，因此，總督在備忘錄中要求各級機關
—對現有的計劃和工作進行調查、調整並令其行之有效；
—培訓中高級人材，爲他們創造條件，從數量和質量上依資格標準和留任的保障將他們逐漸提升到領導主管職位；
—減少外聘人員，有系統、有目的地吸收本地人材進入澳門行政架構中；
—逐漸且有控制地將要求納入葡萄牙編制的公務員調離；
—落實執行依本澳公共行政人力資源和架構的能力和需要制訂出來的本地化計劃。
《備忘錄》還規定，這些具體的分部門的本地化計劃和措施，可以根據實際情況圍繞下述三個軸心分步或同步推行:
首先是完善法例。在這方面，很多工作已經完成，如《敎育制度綱要法》、《高等敎育綱要法》以及《澳門司法組織綱要法》。有關公職法律制度的一些法例，如助理職位和退休制度等，當時也正在檢討中。經检討後的助理職位，職責獲得更淸楚的界定，擔任助理職務的人士可在不同職能部門得到實際的鍛煉。
第二個軸心是各機關的組織架構和人員編制。精兵簡政，逐步適應當前和未來的需要。衹有眞正了解未來架構和人員的需要，才可能有規劃地推行本地化。
第三個軸心是公務員納入葡萄牙編制。當時有關法例已起草好，最後審定後便可頒佈。法例頒佈後，公務員必須在一年內選擇納入葡萄牙編制或留澳服務。公務員有了明確意願，將更方便制訂和執行本地化計劃。屆時，凍結多時的編制內職位也可再次開放，讓有意留澳服務的人士投考。
本地化是一個複雜且處於不斷變化中的過程，需要作出全局通盤的考慮和規劃。備忘錄正是爲此而起草的文件，若獲得良好貫徹執行，其影響將是深遠的。
制訂本地化計劃
1994年1月25日，總督再次作出批示，要求各機關繼續加強公務員的培訓，提高其素質，進而逐步提拔本地公務員出任領導和主管職務，安排部分外聘人員擔任顧問或培訓導師職務，以加速公務員本地化進程。總督還在批示中要求各機關在90天內制訂並向行政暨公職司提交本地化臨時計劃，然後形成最後計劃，促使公務員本地化有質的飛躍。
爲了進一步落實執行公務員本地化計劃，總督於1995年6月29日又發出兩項批示，分別設立公務員本地化關注委員會和各公共機構內部工作小組。前者由行政、敎育暨靑年事務政務司統籌，負責:
—評估澳門公共行政各部門及機構所進行的本地化進程的發展及進度；
—研究及建議一些措施，目的使本地化有更大進展及對人力資源的管理有正確的預測；
—對各公共機構或部門的半年期摘要報告發表意見；
—致力確保在公共機構及部門內有一致的程序及標準，並建議本地化政策的執行方針。
而在各公共機構內部設立的工作小組，則負責:
—協調並跟進有關部門本地化措施的執行工作；
—對執行本地化政策時所需之資料進行更新並系統化；
—鑑定塡補將納編或脫離公職的公務員所懸空的職位及預計外聘人員終止職務時遺留空缺的需要；
—協調爲塡補懸空或即將懸空之職位所需要對在職人員(專業、技術和語言上)的培訓以及招聘工作，並編排其日程；
—建議推動本地化進程和預計改善管理部門內人力資源的各類措施；
—每半年提交一份部門內本地化進程綜合報告書。
由此可見，政府對公務員本地化有了更具體明確的政策和操作性更強的措施，本地化工作也可以深入細化，進展會更大更快。1996年4月，總督進一步作出批示，規定1996年12月31日前公共部門處長及以下主管職位必須由本地人士出任。
既有備忘錄作爲本地化的指導性文件，又有以數字爲依據的具體計劃，納入葡萄牙編制的工作也已進入尾聲，餘下的便是澳門社會各界的共同努力，特別是行政當局和公務員本身的通力合作。
行政當局尤其是各司級領導，一方面要客觀務實地制訂本部門的本地化計劃，列出何時有什麼中高層職位可由本地公務員出任；另一方面更要積極主動地物色願意留澳服務的合適人選。倘若這些人選經驗尚淺或語言能力不足，應創造條件提供機會加以培訓磨煉。我們相信，行政架構有足夠的合格本地人選來塡補未來逐漸騰出的空缺，問題是要去細心挖掘和耐心培養，放心讓他們去鍛煉。
公務員方面，也存在許多隱憂要早日消除。如早些時候，有些經驗豐富的公務員，卻不願合作或侍才傲物，又或不欲留澳服務，自然不宜被視爲本地化對象，應將機會讓給那些經驗雖不足、但有潛質且對未來有信心的本地公務員。納入葡萄牙編制工作完成後，這方面的不明朗因素已基本消除。
即使在有潛質的公務員中，亦有兩種不同的人:一種謙虚穩重，腳踏實地，從小事做起，爲他日擔任責任更大的職務打下堅實的基礎，充分準備好等候機會的到來；另一種則過份急進，想平步靑雲，不屑具體技術性工作，一心要做帶“長”字的職位，最後變得眼高手低，高不成低不就，即使機會來到也把握不住，白白錯失。
公務員團體近年在爭取自身權益方面頗有成績，對政府的批評亦不遺餘力。向政府施壓，要求加速公務員本地化進程，其積極作用是應肯定的。但是，若能提出更具體、更具建設性和技術性的建議，將產生更大的影響力和更好的效果。另一方面，公務員團體在提高會員服務社會的意識、改善會員服務市民的態度以及改進會員工作效率等，應有許多培訓敎育工作可做。這些工作，對改良公務員在社會上的形象及其與市民的關係都有幫助，與公務員本地化同樣息息相關，值得公務員團體更多的關注和重視。
公務員本地化是中葡兩國和澳門社會的共同目標，需要各方面的通力合作和共同努力方可落實。衹有大批思想獨立開放、作風廉潔、訓練有素且熟悉行政運作的非政治化本地技術官僚，才能確保公共行政的有效運作和平穩過渡，從而保障澳門社會的安定和經濟的發展，實現“一國兩制”、“高度自治”和“澳人治澳”的最終目標。
本地化過程的回顧
這一年來，有關公務員的新聞很多:先是顧問培訓員該不該設，接着是領導主管人員爲何進入超額編制，然後又談論葡聘公務員1998年夏大撤退，令政客關注、市民矚目。其實，這些都是過渡期不可避免的程序和步驟，意味着本地化進入一個新的階段，衹是在此敏感時期，大家很難冷靜地對待。
不可否認，本地化是一項非常措施，很難以平常心情來看。特別是澳門公務員本地化起步很遲，由於政治不開放、經濟不發達等歷史原因，澳門缺乏必要的條件去培養本地人材，精通中葡雙語的行政人材更加缺乏，因此，造成本地化步履艱難的局面。
土生精英獲起用
眾所周知，葡萄牙據居澳門的歷史演變很特別:先是居澳葡人自發成立議事會，進行內部自治，澳門總督在18世紀末獲得政治主導權後，行政管治主要依賴從里斯本或印度果阿或其他殖民地來的葡人，且許多官員都是王親國戚。此一傳統，無論在殖民時期還是1976年《澳門組織章程》頒佈後的地區自治時期，均一直保持。
1979年上任的李安道總督，曾起用一些土生靑年精英，例如黎祖智、林綺濤、安娜庇莉絲、施綺蓮、飛迪華、盧文輝、羅比度、陸能度等，皆在那時嶄露頭角。1981年高斯達總督上任後，因爲與土生力量把持的立法會不和，造成土生勢力大分裂。高斯達爲了有效施政和推行行政現代化，在提議解散立法會、向土生葡人開刀的同時，大量從里斯本引進技術官僚，建立一個表面更純粹殖民實際卻更開放的行政管治。
要評價高斯達的歷史功過，現在還爲時尚早。應該承認的是，高斯達在離任時，已爲澳門留下一個基本上脫離葡萄牙殖民體制、獨立自主的澳門本身的現代公共行政制度，並且鼓勵華人社會參與政治，尤其是立法會選舉。首批赴葡就讀的華人大學生，亦於1986年啓程往里斯本。
被高斯達中斷的公務員土生化進程，在文禮治總督上任後再次得到推行，至今未斷。除開一批被貶的官員再獲重用外，馬若龍、薛凱絲、林漢邦、蘇保明、羅立文、林柏濤、馬家傑、麥健智、蕭偉山、山度士、蘇雪絲、蕭威利、韋思理、歐寶蓮、江濠生、梁濟民、李麗如、白麗嫻等陸續被委以重任。其中有些人，已經在葡萄牙成家立業，可以算是漏夜趕科場。時也，勢也。
本地化經歷土生化過程，應視爲正常的情况。土生人士一向佔據政府中層職位，對行政運作較爲熟悉，近年來不少土生精英還努力進取，在職進修，獲得高等敎育學歷，並開始學習中文。他們留澳服務，表示了對澳門前途的信心。
事實上，澳門《基本法》亦明文規定，保障葡萄牙後裔的利益。不過，土生人數畢竟不多，具大專學歷可以擔任領導主管職務的更少。因此，在華人佔人口大多數的澳門，受過高等敎育並通曉葡文的華人精英進入公職後逐步晉升，最後佔據多數領導和主管以及高級技術員的職位，便在所難免，也是澳門回歸中國的歷史必然。
華人精英的形成
澳門有沒有人材?這個問題，在中葡談判澳門前途期間曾引起討論。任何一個社會的良好運作，都肯定有一批精英的存在，無論這些精英的水平相對其他國家或地區來說是高是低。自30年代起，本地華人精英開始形成，但成長較慢。原因很簡單:澳門經濟發展條件欠佳，既留不住人材，也留不住資金，從國內外前來的華人，很多時候將澳門視爲移居第三地的跳板，不少一時缺乏條件移民的人也把澳門看成僑居地或收容所。這樣，安居樂業紮根在澳門的精英便難以成爲一股強大的力量。
然而，不可否認的是，近半個世紀以來，澳門的經濟命脈已完全掌握在華人手中，尤其是50年代後，本地華人社會的政治覺悟提高，民間力量逐漸集結，惜“一二·三”事件後，澳門陷入無政府狀態，本地公民社會的發展缺乏明確方向。這次事件，又導致中葡民族矛盾加深，官民進一步離棄，故而政府不可能向華人精英開放，華人靑年也不屑爲殖民地政府服務。而香港在1967年的反英抗暴運動後，港英政府大力扶植當地精英的成長，加速推行公務員本地化。港澳公務員本地化爲何有那麼大的反差，由此可見。
不過，澳門華人精英的成長壯大在如此環境下並未中斷或放緩，相反，自70年代中期開始加快了速度，他們利用中國改革開放的難得時機，帶動了近20年澳門的飛躍發展。衹是這些精英屬於政治精英或權力精英，而非行政精英。
根據日本學者山口定的政治精英論，精英包括體制精英、反體制精英或對抗精英以及其他層次的政治精英。在澳門，70年代以前的華人精英基本上可以視爲反體制精英，儘管不乏與當局合作者。“一二·三”事件平息後，與當局的正面對抗亦逐漸減少，但在當時很不明朗的政治形勢(主要是中葡關係及其對澳門的態度和對策並不協調)下，不可能與體制精英融合。
而所謂體制精英，核心部分是統治精英，即“那些直接或間接地把以憲法爲中心正式制度化了的國家統治機構中的地位和作用，作爲其正統性的根據，並且對國家重要政策的決定具有直接影響的人”。在現代國家中，統治精英一般指總統、總理、內閣部長、地位較高的國會議員、大政黨領導人、高級文官和非常時期走上政治舞台的軍人，有時還包括參與政府諮詢組織的財經界和工會領導人。
社會學家米爾斯(C.W.Mills)提出的權力精英，或許更適合用來分析澳門的獨特政治社會現實。權力精英基本上包含了統治精英的槪念，但更加廣泛:包括未必具有明確正統性、卻可向國家政策中樞行使巨大影響力，並具有一定凝集力的上層權力集團。澳門在相當一段時間里，甚至時至今日，若干華人社團及其領袖和一些財經界精英，仍對政府決策具有不可忽略的影響力。甚至可以說，眞正管理澳門的，與其說是統治精英，不如說是權力精英。這也部分解釋了政府權威性和自主性不足的原因。
權力精英管治澳門有其深刻的歴史原因:華洋共處分治、官民長期溝通不暢。這一背景，決定了葡人統治精英需借助華人權力精英來間接管理澳門社會，從而形成了中葡精英共治的局勢。此一情况，在1979年中葡建交、澳門政治法律地位明朗後，尤其是1987年《中葡聯合聲明》簽訂後雖略有改觀，但並無本質上的改變，因爲主權與治權分離的政治局面依舊，澳葡政府1966年被削弱的統治權威不可能在短時間內恢復。
1999年澳門回歸中國，實行“一國兩制”、“澳人治澳”，高度自治，澳門權力精英的結構勢必重整，大部分統治精英隨着葡萄牙管治澳門的終結會撤走，部分過份依賴現政府的本地權力精英也可能淡出。因此，新的精英共治局面又將形成。
不過，澳門特別行政區的精英共治有根本上的不同:主權治權合二爲一，統治精英已經本地化，完全由本地人組成。我們耳熟能詳的公務員本地化，即是統治精英本地化的一個主要組成部分。因爲公務員未必是統治精英的全部，從而產生新的精英共治。換言之，特別行政區的統治精英——尤其是行政長官和若干主要官員，很可能從權力精英裡面的財經或社團領袖中來，而不是職業公務員。此外，立法會、行政會以及需要改良的諮詢系統，都會也應該由權力精英把持。
這是基於澳門現狀的分析，也是社會經濟發展的需要。如果部分權力精英被排斥在體制外成爲反抗體制者，對整體社會安定繁榮並無幫助。加速公務員本地化固然重要，但千萬不能忽視建立相關的制度化機制，催促本地權力精英的成熟及其政治行爲的規範化，以建立一個更加健全的法治公民社會。
“行政吸納”華人青年精英
六、七十年代國際非殖民化浪潮風起雲湧之際，中、葡兩國都不承認澳門爲殖民地，中葡建交後，正式將澳門定爲葡管中國領七。此一政治法律地位，在國際上是絕無僅有的例子。然而，客觀上，澳門自19世紀中葉以來，一直實行封閉式的殖民管治，80年代中期才略爲開放，以適應過渡期的需要，公務員本地化的工作，也是那時才起步。
亞非拉非殖民化的經驗，絕大多數是改朝換代，重新建立政權；在一個國家內的政權交替，除非政黨政治和選舉制度相當完善及規範化，否則，也常出現推翻舊政權、建立新政府的不延續情况。鑑於澳門(和香港)的獨特歷史發展過程和政治法律地位，中國政府採取了創舉性的“一國兩制”、“高度自治”、“澳(港)人治澳(港)”模式，與原管治國和平談判解決歷史遺留下來的問題，在適當時候恢復行使主權，並向港澳居民承諾現行制度50年內基本不變。也就是說，殖民統治期遺留下來的法律、經濟和社會制度具有很大的連續性，管理體制非殖民化要解決的最主要問題，便是由本地人取代原有外來的統治精英，即在過渡期內實行公務員本地化和政府本地化。
港英政府在第二次世界大戰結束後已順應形勢發展，推行本地化政策，60年代末加快了步伐，吸收當地華人靑年精英進入政府，至80年代末已基本完成部署，一個主要由本地精英操作的政府已經高效率地運作，大大方便了1997年的行政過渡。而這時，澳門的公務員本地化剛剛邁出第一步。
金耀基敎授曾用“行政吸納”來分析香港政制，指出港英政府除開通過諮詢系統吸收一批華人精英參政議政、加強管治的合法性和有效性外，還自60年代始大力吸納華人靑年進入行政系統，培養了一大批本地政務官。而這批政務官，便成爲今天香港政府的中流砥柱。澳門的公務員本地化，實際上也是行政吸納，衹是比香港晚了整整20年。而兩地的回歸時間，衹有兩年之差，澳門公共行政過渡的難度之大，可想而知。
中國自70年代未開始改革開放，澳門經濟受惠而加速發展，本地靑年升讀大學的機會也比以前大大增加。第一批較大數量的大學生，正好在80年代中畢業，趕上本地化浪潮。除開政府直接派出華人靑年往葡萄牙進修，接受其語言文化“洗禮”，很多本地大學生還通過敎育司、文化學會的獎學金、貸學金甚至自費前往里斯本“鍍金”，期望學好葡文回澳後可以進入公職。赴葡就讀計劃，便是1986年開始施行的。
1987年《中葡聯合聲明》簽訂後，政府更加注意到公務員本地化的重要性。鑑於培養人材的迫切性，除開增加獎學金名額鼓勵澳門靑年到國內外讀大學並建立學歷認可制度外，次年委託澳門基金會收購了1981年成立的私立澳門東亞大學，並設立過渡期急需的公共行政、法律、敎育、科技方面的課程，同時還實施減免學費政策，吸引本地人就讀。這些年培養出來的數以千計的人材，的確大大充實了公務員隊伍，提高了公務員的整體敎育文化水平。
我們粗略對已晉升領導主管職位的華人公務員作過統計，發現絕大多數都是80年代中後期進入公職的。這與公務員隊伍1996年的平均工齡9.69年十分脗合。事實上，從公務員平均工齡亦可以看出，更多的本地華人靑年精英在80年代末進入公職。1987年的平均工齡爲8.39年，1989至1991年下降至不到7年，此後逐漸回升。換言之，隨着公務員的本地化，公務員隊伍也日趨穩定。到1999年回歸時，平均工齡可達10年以上。
不得不承認，澳門本地華人公務員提升得極快。除非在戰爭或革命年代，一個人進入一個機構後自低層做起，很難在10年、8年便升至中、高層位置。况且，這並非個別現象，而是一大批人的命運。所以，我們經常說，這是時代給予澳門靑年人的前所未有的機會。香港回歸前幾年，有些做了20多年公務員的政務官被破格提升爲司長，還有輿論擔心他們太嫩和能否勝任。
即使依照澳門公職制度，嚴格來說，晉升也有時間限制。正常情况下，一個進入高級技術員職程的大學生，自二等最低一級橫向升至顧問最高一級，需要20年；即使縱向越級晉升，至少也要8年。由此可見，除非能力差得不能再差，否則，絕大多數公務員都會不按正常情况不斷越級晉升。這點再次說明，公務員本地化是非常措施，必須以新的眼光來考察。但無論如何，這批人材就是我們擁有的行政精英。
本地化的新問題
美國著名學者亨廷頓在其《變化社會中的政治秩序》中指出:
“在制度化程度很高的政治體系中，祇有那些先在非重要職位上得到訓練的人材有望按正常渠道獲得最重要的領導職位。複雜嚴密的政治體系設置了各種各樣的部門和職位，使從政人士在獲取最高官階之前得到鍛煉，從而有助於加強該體系的自主性”。
華人公務員升職很快的現象，的確令到某些人極爲不安，更有人不以爲然，認爲這是時勢造英雄。對這些人的想法，應該表示理解，但正如前述，本地化是項非常措施，不能以傳統的眼光來看。在某種意義上來說，公務員本地化爲澳門開創了“不拘一格降人材”的新風氣。况且，澳門的社會流通一向並不規範，有子繼父業，子憑父蔭，也有英雄不論出身者。即使在政制內，制度化程度也不高。歷史上，澳門有多少身居要職的官員是以往績提升的?現職官員中，有些人的能力和表現又如何?
當然，在澳門社會逐步走向規範和制度化的今天，我們不能再以往昔的作風來行事，需要建立新的發展思維模式。已本地化獲升遷的華人官員，確實水平較爲參差，有些新官的表現令人失望。這有個人能力、經驗和修養上的問題，但我們則更偏向從制度上找原因。依我們淺見，除開新任官員要虚心學習、努力工作、積累經驗以及加強他們之間的協調聯繫和相互支持外，衹有建立一個統一規範、透明、公平的公務員入職、使用、調動和升遷制度以及良性競爭機制，才可能形成一支高水平、高質量且強有力的本地公務員隊伍，才能培養出一批可眞正有效管治澳門的華人行政精英。
平心而論，大部分獲晉升的本地高級公務員都是有較高學歷和能力的，澳門現有公務員隊伍的素質已經比歷史上任何一個時期都要高，與其他國家和地區比較，也可以說是比上不足，比下有餘。當然，如果澳門政治、經濟和社會要加快發展，不落後於其他地區，公務員水平還有待提高，公務員制度，尤其是其管理制度亦大有改善之處。
名義上，澳門政府有一個負責行政事務的政務司，下轄一個負責公務員管理的執行部門——行政暨公職司。實際上，無論是政務司還是行政暨公職司，都不具備統一管理整個公務員隊伍的權力。即使有一些，也基本上是培訓方面的。而政府近10年在公務員培訓方面的確花了功夫，也舍得投資，如前述赴葡就讀，1990年開始的赴京就讀以及在澳門舉辦的形形色色培訓活動，已爲數以千計的公務員提供了進修機會，雖然其效果和效率尚有待評估，但總體而言，作用還是積極的。
由於缺乏統一管理制度，在公務員本地化進入新階段的今天，各類問題便開始浮現，矛盾也日趨激化。最爲明確的是，爲甚麼兩個同時加入政府的人，一個人已被提升爲處長，而另一個在不同部門的人，儘管工作能力和表現甚至潛質都更佳，卻因爲所屬部門本地化動作早、位置已被塡滿而未有晉升機會?這樣，不僅造成高級公務員水平參差，還令他們之間互相不服氣、不和氣，士氣也受到打擊。
究其原因，便是缺乏一個中央統一管理——包括入職、調用、晉升以及紀律控制的機構，造成不同公共部門之間人員的流動性不足，整體公務員隊伍的公平公正性便大打折扣。
雖然澳門缺乏統一管理機構，但公務員的錄用、調用、晉升以及紀律處分並非沒有制度，手續還很煩瑣:用人司級部門提出要求、政務司同意，然後辦理公開考試或調用等一系列法定手續，再經政務司批准後，送交行政法院批閱，才算眞正完成手續。整個過程，可能要一年半載。
去年開始，行政暨公職司爲政府各部門統一招聘工人和文員等低層公務員，由此可見，當局已意識到現在人事管理權下放到各司級機關的弊端。既然如此，爲何不乾脆實行全面統一管理，既有利於整體人員配置，又可省卻各司都設置龐大人事部門而帶來的資源浪費?如果統一管理，公務員本地化工作可邁出更大的步伐，因爲本地化緩慢的部門的最大藉口便是內部缺乏本地人材，而其他部門則有可勝任者而沒有職位可安排。此外，統一調配使用，還可消除不公平的負面影響。
在香港，由公務員事務局統一制訂公務員制度和政策，統籌公務員的招聘、升遷、調動和培訓，確保公平競爭；量才錄用，工酬相稱，並定期考績，按績升遷，論功行賞，從而調動公務員的積極性，保持公務員系統的活力，穩定公務員隊伍，提高政府運作的效率。此外，香港政府還分別於1950年和1979年成立公務員叙用委員會和公務員薪俸及服務條件常委會兩個有社會人士參加的諮詢組織，前者令高級公務員的任用和擢升更加公平合理，後者則使公務員的薪酬福利不致於與社會脫節，增加公務員的公信力。最近，港府擬調低公務員入職的起薪點，公眾輿論還爲此打抱不平。由此可見，就工酬相稱這點而言，香港市民對捧着鐵飯碗、享受高待遇的公務員還是信服的，公務員的地位受到社會的承認和尊重。
加速本地化的途径
建立政務官制
香港公務員制度里，最值得澳門借鑑的是政務官制度。雖然香港的政務官制度受英國文官制度的影響而不無殖民色彩，但實踐證明是適合香港社會經濟發展的。香港的政務官、尤其是高層政務官，集文官與政客角色於一身，即既要負責協調與制訂政策和計劃，監督政策與計劃的執行以及調配有關的資源，又要接受立法會議員的質詢，爲政府的政策及其執行進行解釋、辯護，協調社會各種利益集團的要求與矛盾，消解社會中抗衡性政治勢力的出現與成長，改善政府與民眾的關係。而這些功能，也是澳門高級公務員必須面對的挑戰，尤其是1999年特別行政區政府建立後。
政務官制度即公務員制度中的政務職系，是政府整個結構中最爲重要的一部分，也是有效施政的核心和骨幹。政務職系分7個職級，即局級官員、甲級政務主任、乙一級政務主任、乙級政務主任、丙級政務主任、高級政務主任和政務主任。各政府部門的首長級職位，多由這些政務主任出任。
爲充分發揮政務官的作用，港府有一套特殊的管理方式:新任政務官試用期爲3年，合格後再被送去接受更高級的培訓；縱向晉升要從最低做起，逐級進行，不能越級，即使仕途順暢，也須至少10年才能進入首長級職位。經常性橫向調動，則可讓他們在不同部門得到更多的經驗，在實際工作中成爲行政管理通才。
澳門由於沒有類似香港的政務官制度，領導和主管職位的塡補和流動具有較大的隨意性，可預測性和計劃性極低。近年隨着本地化的深入，來歷不明者突然佔據高位和據位高官突然去職的現象才略爲減少。此外，因爲領導主管人員雖有一套委任制度，卻無自身的編制，一些在公務員編制中被委任爲部門首長者，亦獲保留原有編制職位，令其他公務員無法循法定途徑塡補相關的空缺，從而造成編制內一些位置長期懸空，影響了部門的內部正常運作。
鑑於此，澳門當局1997年6月頒佈法令，設立超額編制，即把獲定期委任擔任領導和主管職位的編制內公務員，撥入超額編制，其原有職位不得再佔用縣空，需由他人塡補。
此一制度，無疑有可取之處。但是，同時帶來一個新的問題，即獲定期委任擔任領導和主管職位者，任期滿後若不獲續期或調往同樣或更高的領導崗位，返回其原單位時，很可能沒有位置，需要等候安排重新進入編制內職位。因此，一位公務員在接受委任爲領導和主管職務時，必須有信心履行職責，即使不升官也可保原級，否則可能要回原單位重新辦理入職編制的手續，從頭做起。
既然如此，爲何不考慮將超額編制改爲政務職系編制，即設立政務官制度，讓編制內高級公務員橫向流動和調動，即可加強本地化過程中的部門間平衡，又可加速本地化的進程。同時，還可穩定軍心，將眞材實料者提上領導職位?當然，若憑關係撈得一官半職而不能眞正勝任者，衹好讓他回原位，甚至請他另謀高就。
根據《澳門公共行政之人力資源》1997年版公佈的最新數字，領導與主管組別的人員共有649人，佔公務員總數3.82%。這些人，大槪可以成爲政務官的基礎。
所謂領導人員，指的是司長、副司長或同級官員，這一組別目前約有105人，大致可以構成首長級公務員，而主管人員中的廳長、處長、助理、組長和科長，則可變爲甲、乙、丙、丁級政務官，每級還可細分，依需要按能力調配到不同職能和級別的部門工作。
這樣的改變，看似簡單，卻不無其複雜之處。澳門現行領導和主管人員制度是政治委任性質的，職級相等於職位的，即坐甚麼位便自然享受甚麼級別，而香港的政務官則有一整套入職、考核、任用和調動制度，政務官先有級別，然後再安排相關職位。若職位需要較高的職級，較低職級的人可能獲得提升後才被委任。因此，要建立政務官制度，必須改變職級等同職位的制度，換言之，需改革行政組織架構層級過於簡單的劃分。澳門公共行政中，司長衹有兩級，但不同司級機關的職責權限可能相去千里。在香港，首長級官員便細分爲10級，科層化程度很高，權責輕重一目了然。
精簡行政架構
除開將職級與職位分開處理建立政務官制度外，另一個要解決的問題是精簡行政架構。
行政架構經過精簡，需要本地化的部門縮減了，所需的高層人材也相對減少了，本地化便可更快且更能保證質量地完成。澳門《基本法》對特別行政區架構沒有硬性規定，但確保公務員薪酬福利在特區建立後維持不變。有些人認爲，現行政府架構也不應變動，以體現50年不變的承諾。
這種理解是片面的，公職制度“得根據澳門社會的發展加以改進”，行政架構更並非一成不變的。香港政府最近設立了新的行政機構以及將檢討三級議會制度，就可證明事物是發展的，制度必須隨形勢的變化而作出調整。况且，實踐證明，澳門現行公共行政架構運作是有缺陷的，職能關係不淸，重複建設太多，資源浪費很大，效率效益不高。若要爲經濟社會發展帶來新的活力，就必須檢討行政制度及其架構設置。而精簡行政架構，理順其間的關係，是重要的一步。
澳門公共行政在80年代始加速發展，是經濟社會進步的必然結果。需要承認的是，由於原有殖民體制一直沿用，且爲安置甚至安撫原有人員，行政並無進行徹底深刻的改革。很多時候，爲推行新的工作設立了新的部門，原有相關或相似部門卻未撤銷，加上總督和政務司不斷更換，政策延續性不強，政府機關便叠床架屋，造成重複和資源浪費。更爲嚴重的是，因爲職能關係糾纏不淸，導致行政效率低下。
在同一個政務司負責範圍內進行機構重組和精簡，或許並不很難，但不同政務司的轄下部門的合併，卻需要眞誠合作。衛生司的護士學校納入理工學院，是一個很好的榜樣。
精簡架構，當然不是爲精簡而精簡，也不僅爲加快本地化而精簡，根本目的在於更有效地利用公共資源，爲社會和市民提供更好的公共服務。澳門政府7個管理風格和理念不同的政務司平行並列的宏觀架構，本身就可能爲精兵簡政帶來阻礙。尤其在澳門這麼細小的社會里，官官相比，人人都想擁有更高級別、更大的機關和更多的人員，人人都想在某方面有所建樹，有所表現，自然會造成公共資源的浪費。這種情况，在非公共部門也普遍存在，實非市民之福。大家必須自省覺醒，從我做起，社會資源才能得到更合理的利用。當然，行政架構的精簡，更需當政者的極大政治勇氣和智慧，甚至爲此作出犧牲的道德承擔。
任重道遠，謹慎樂觀
過渡期衹剩一年多時間，很多人對公務員本地化感到無奈和悲觀。不可否認，本地化的任務還很繁重，但我們則持謹慎樂觀的態度。
首先，本地化過程雖然緩慢，已本地化的雙語官員也並非全都理想，但總體而言，本地化取得了相當的進展和成績，獲本地化的絕大多數官員的表現令人滿意，且由於懂中文、熟情况，有朝氣有活力，敢幹肯幹，工作起來並不比其前任差!
其次，如果精簡架構，本地化的壓力可大大減輕。通常所談論的本地化任務繁重，是以現有50多個司或同級機關爲基數的。如果減去可精簡的部門以及可撤銷的一些辦公室和委員會，我們會發現，特區政府衹需要不超過30名局長(相當於現在的司長)。這樣，近年成長的一批華人官員從數量上已足夠。需要擔心的倒是，若將50多個司級部門的領導主管位置在短期內塡滿，以後精簡架構的阻力、壓力和難度勢將大大增加。因此，若不及時設計未來宏觀行政架構，了解其人員需要，檢討本地化的規劃和制度，可能爲將來有效施政帶來莫大的困難。
再者，若能建立類似政務官的編制，讓不同部門的可造之材橫向調動，既利於其間的公平競爭及其早日成熟，又可爲宏觀調控本地化程序創造良好條件，加速進度。
事實上，預算暨社會事務政務司近期從社會工作司調兵遣將到衛生司出任廳長、處長，已經邁出可喜的一步。如果能將此一模式擴展到不同政務司轄下部門，本地化基本可以在今年內便水到渠成。餘下的一年時間，中葡雙方衹需通力商議合作，集中考慮少數更高層次職位的人事接班安排。
本地化是一個極其複雜的程序，涉及各種利益關係，維持適當的平衡不僅是應該的，也是必要的。澳督去年以來委任了多位顧問培訓員，開始實施不無爭議的顧問培訓員制度。這類制度決非沒有必要，衹是來得太遲。三年前，便有人提出建議，希望可以早些將本地人推上領導崗位，原任人離位不離職，提供指導和協助，讓新人早日熟悉業務，獲得豐富經驗後接班。可惜，此議如投資移民、夾心階層居屋計劃那樣，錯過了最好的時機。不過，即使事到如今，若謹慎行事，在無絕對必要的情况下不委任顧問培訓員，這套制度仍有可取之處。一方面，是新任官員的需要，另一方面，也是平衡利益之途。至於擔心有人“不在其位，仍謀其政”，則大可不必，除非新任本地官員是個唯唯諾諾者。若如是，擔心又有何用!
實際上，我們的公務員隊伍的確還很嫩，即使特區成立後，衹要寛宏大量，謙虛但不自卑，自信而不自負，也應依需要聘請若干有能力又肯幹的葡人專業人士留澳服務，並可與香港、新加坡等地加強交流，甚至聘請外地顧問和實行官員互換計劃，取長補短，相得益彰。有人說，國家足球隊都請外援，有甚麼架子放不下呢?畢竟，城市管理有許多共通之處。
隨着公務員本地化的逐步落實，大多數葡聘公務員撤離本澳是遲早的事。澳門政府有計劃、按步驟在今明兩年安排葡聘人員回國，也是不可避免的程序，不應大驚小怪。最近放鬆納編條件，讓編制外葡籍公職人員亦有機會納入葡萄牙編制，更值得體諒和支持。
公允而論，里斯本政府對在澳任職葡人的安排，無論與在香港政府任職的英國人相比還是與葡萄牙往昔在非洲前殖民地的政策相比，都算仁至義盡，不僅澳門編制內葡籍公務員可以在相當優厚的條件下選擇納編，連那些原來在葡沒有工作闖蕩來澳府就業的葡人，也獲澳、葡政府承諾提供方便在葡萄牙找工作。而選擇退休或離職者，更得到條件豐厚的安排。
本地化是必須也一定能夠完成的程序，衹是時間先後、速度快慢以及質量高低的問題。值得指出的是，本地化的過程並非換人那麼簡單，同時是建立本地公共行政文化的過程。假如公務員的意識沒有本地化和現代化，公務員本地化很可能陷入“換湯不換藥”的形式主義。公務員因爲市民的存在才存在，是爲市民服務的，而非相反。在公務員本地化日益深入的今天，我們是否應該反省一下，已經到了改變傳統觀念、更好服務市民的時候了?而那些每到加薪期便蠢蠢欲動的公務員團體，是否也應號召會員改善服務態度和質素，提高工作效率，盡心盡力做好市民公僕?當然，市民也應充分理解和積極支持公務員的工作，在彈丸之地，個人利益和社會關係錯綜複雜，更要自覺通過正當、規範化的渠道和方式跟公共部門打交道，大力提倡法治精神，協助公務員和公共行政文化的健康成長，共同建設一個公平公正的公民社會。
澳門公共收入由於一向依賴博彩旅遊業，稅網並不完善，大多數市民都不納稅，對政府施政一直漠不關心。隨着中產階級興起、納稅者日多，納稅人在公共支出中的“貢獻”越來越大，對公共政策和政府行爲也愈來愈關注，他們勢將向政府興師問罪。盡早自覺建立全心全意服務市民的公僕心態和問責制度，形成廉潔奉公、公平公正、高效率、高效益的公共行政文化，做好凖備迎接新時代的挑戰，又何嘗不是新階段公務員本地化的一項重任!
(原載《澳門1998》，澳門基金會出版)
附錄:有關人員培訓及领導主管人員本地化的數據
圖示领導主管人員依出生地的分佈狀況
參考書目
1.吳志良《澳門政制》，澳門基金會，1995年
2.山口定《政治學理論——政治體制》，林翰譯，台北，風雲論壇出版社，1994年
3.塞繆爾·P·亨廷頓《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京，三聯書店，1989年
4.楊奇(主編)《香港槪論》(下卷)，香港，三聯書店，1993年
5.《97澳門公共行政》，澳門，行政暨公職司，1998年
6.《96澳門公共行政之人力資源》，澳門，行政暨公職司，1997年
7.《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，澳門基金會，1997年
