本世纪澳門政治行政組織的變革
吳志良
《澳門組織章程》頒佈前的政治行政組織
雖然澳門自1583年議事會成立，居澳葡人已開始內部自治，1849年淸廷駐澳官員被逐出境後，殖民管治也正式建立，但是，作爲澳門現行政治制度的雛形，則起源於本世紀之初。
19世紀末，葡萄牙主張海外省實行眞正政治、立法和行政自治的殖民思想逐漸形成，但1911年的首部共和憲法仍然強調中央集權。直至1914年，才依英國的殖民地管理模式首次對海外屬地的政治行政組織作出徹底的改革——殖民地部長利貝羅(Almeida Ribeiro)提交議會(Congresso)的《海外省民政組織法》(Lei Orgânica de Administração Civil das ProvínciasUltramarinas，法律第277號)在8月15日獲得通過，從而爲各海外省制定自身的組織法提供了指導原則和法律依據。第277號法律訂出綱要50條，對海外省與中央政府的關係、總督的職責權限、政務委員會(Conselho do Governo)的組成及其職權，均作出極爲詳細的總體規定。根據該法律第3條，各海外省組織法由本省政務委員會起草，聽取殖民地委員會意見後送交中央政府通過。澳門的組織章程，也在3年後誕生。
1.1917年《澳門省組織章程》(Carta Orgânica daProvíncia de Macau)
如果說1844年9月20日葡萄牙女王宣佈澳門脫離印度管轄獨成一省的法令爲澳門第一個組織章程，那麼，1917年11月5日法令通過的《澳門省組織章程》則爲第二個，亦是最詳盡的一個。章程共17章258條，重複1914年第277、278號法律的許多內容，顯得過份冗長而文理欠淸，但對殖民地政治、行政、財政、軍事和市政組織及其運作規定甚詳。
根據章程，澳門享有行政財政自主權，受中央政府的領導和監督(第2條)。殖民地有兩個本身的機關——總督和政務委員會。總督按照法律和公共利益管理澳門，依憲法和法律規定來委任，任期一般爲5年，期滿後可每2年續一期；若期滿前2個月未接續任通知，則意味着期滿離職(第30、31、32條)。
總督直屬殖民地部長，並從民事和刑事上對自己的行爲負責，但其在任期間的民事、商事和刑事訟訴衹能由里斯本法區受理(第36、37條)。總督是殖民地的最高民事和軍事權威(第41條)，代表中央政府(第42條)，擁有行政權、軍事權、財政權和立法權(第43、45、46和47條)，其立法以訓令(Portaria)形式爲之(第48條)。
政務委員會是“總督之後首要和主要管理機關，依法密切協同總督運作”(第54條)。政務委員會由公務員成員和非公務員成員兩部分組成，前者包括總督、輔政司、律政司、官醫局長、工程公所所長、國課署長、海防事務署長和軍政局長，主要職責是對需要討論和解決的問題提出技術性的意見和說明，令擬採取的行動符合行政傳統和規範；後者包括澳門議事公局所有葡裔或加入葡籍的議員以及由總督在葡人中或加入葡籍超過5年、居澳8年以上且能讀寫葡萄牙語的華裔人士中挑選出來的2位社區代表，以推動和維護居民的合法權益，表達其意見(第55條)。
雖然第277號法律賦予總督一般立法權，可以對“殖民地有關的所有事項進行立法”(第14綱第4項)，但新的《澳門省組織章程》規定總督祇能就地區行政劃分、公務員編制及其權利、貨幣和稅收制度等進行立法(第47條)，涉及市民權利義務、司法組織、公共工程、舉債等領域的事項，則屬政務委員會的決議權限。即使如此，許多決議亦須先報中央政府批准後方可執行(第80、81條)。
政務委員會不僅是諮詢機關，已帶有官方立法會的功能，開始與總督互相制衡。政務委員會首次有立法動議權，並可以要求總督解釋有關政府管理問題(第70、71條)。總督需經政務委員會贊成才能立法，在施行某些政策前，亦必須聽取政務委員會的意見，但這些有關總督行政權的意見並不具約束力(第44、77、78條)。若政務委員會冒犯最高權威或其他權力機關，不服從這些機關的決定或法律，或對本身的工作漠不關心、熱情不高，總督可以向中央政府提議解散其中非公務員成員部分，進行重新選舉(第77條)。總督與政務委員會產生紛爭時，由中央政府經聽取殖民地委員會意見後進行裁決(第3、6、69條)。
2.1920年第7030號法令
1920年葡萄牙修改憲法，賦予各殖民地高度的自治(8月7日第1005號法律)。殖民地有三個自我管治機構——總督、議例局(Conselho Legislativo)和行政局(Conselho Executivo)，將原有的政務委員會一分爲二，且較前進步——議例局“應有當地代表，以適應各殖民地發展”(第3條第1款)。
根據新法律，葡萄牙議會衹保留殖民地司法組織、國際交往和協定以及其他涉及國家主權事項的立法權，其餘立法權皆由中央政府依殖民地一般法律或由各殖民地政府依相關特別法律的規定行使(第3條)，總督的立法權大大增加。
然而，總督立法時必須諮詢議例局的意見，若議例局反對，中央政府可依“公共行政緊急和不可遲緩的情況的需要”免除議例局的意見，但此一免除事後要交葡萄牙議會查核。無論在何種情形下，各殖民地自我管理機構的立法均須接受中央政府指導、監督和核准。
同年8月20日頒佈的第1022號法律，對第277、278號法律作出若干修改。爲了配合這一系列法律變動，10月16日頒佈的第7030號法令對1917年各殖民地組織章程進行修訂，制定各管治機構的組成、運作及產生方式。
依法令，行政局由總督、律政司、總督每年委任的4位政府部門首長和另一位成員組成(第2條)。行政局成員同時爲議例局議員，此外議例局還包括下列非官委議員(第10條):
1)議事公局局長；
2)議事公局推選的一位市政議員；
3)從30位納稅最多的市民中選舉的一名市民；
4)總督在華人社會挑選的2名代表。
雖然立法會初步開放選舉，但總督的立法權卻受到更多限制，若屬馬上執行實施的法例，提案送交議例局前，則需提前足夠的時間向海外部長解釋有關依據，以便接受中央政府的適當指示(第24條第1項)。
從附錄一可以看出，這時的政治架構已基本具備行政、立法和司法組織，但很簡單和鬆散，職能限於稅收、工務、衛生和郵電，除官立中學，連負責敎育的機構都沒有，反而軍政機關所佔的比重較大。
3.1926年《澳門殖民地組織章程》(Carta Orgânica daColónia de Macau)
1926年，葡萄牙再次修改有關管治殖民地的法例(10月2日第12421號法令)，使得殖民地管治法例更爲系統化，以改善“殖民地行政財政管理混亂的狀況”(法令引言)。
新法令規定，除開制訂殖民地管治綱要法、涉及主權和國際關係方面的立法權爲議會專屬外(第7綱)，其餘均由中央和殖民地政府負責。議例局和行政局合二爲一，恢復政務委員會。“依現行法律規定，保障在殖民地居住的本國和外國公民的自由、人身安全和財產的權力(第2綱)”，則是該法令創新之處。
幾乎與此同時，通過《澳門殖民地組織章程》(1926年10月4日第12499-C號法令)。根據新章程，澳門有兩個政治機關——總督和政務委員會。總督在殖民地部長提名下由部長會議委任(第7條)，直屬殖民地部長(第13條)，主持政務委員會工作。政務委員會具有決議和諮詢的職責，由當然成員、委任成員和選舉産生成員三部分組成(第32條)。
當然成員爲政府官員，即官守成員，包括政務廳長、律政司、工務局長和財政局長(第42條)。委任和選舉的成員爲非公務員委員，人數必須相同(第33條)，其中選舉的成員包括議事公局互選的一位議員代表、居民直接選舉的一位代表以及澳門商會(今中華總商會)推選的一位代表(第43條)。引入直選機制，是該章程的首創。
無論是委任抑或選舉產生的委員，任期均爲2年，可連任或再次當選。經總督提議，殖民地部長有權在法律規定的特殊情況下，解除選舉產生的委員的資格(第62條)。
總督行使行政立法權(第19條)。一般情況下，總督經諮詢政務委員會意見便可立法(第25條)，重要立法則由政務委員會進行(第70條)。政務委員會一年有兩個會期(第52條)，非官守成員均有立法創制權，亦可質詢總督的施政(第57、58條)。總督與政務委員會的分歧，由殖民地部長全權裁決(第56條第2款)。
4.1933年《葡萄牙殖民地帝國組織章程》(Carta Orgânicado lmpério Colonial Português)
葡萄牙共和國成立後，政局一直動蕩不安，造成海外殖民政策朝令夕改。1928年薩拉查(Oliveira Salazar)出任財政部長，開始掌握權力，整頓內政。1930年由於跟殖民地部部長意見相左，他乾脆接管了殖民地部，至1932年出任部長會議主席(即總理)，建立新政(Estado Novo)，推行獨裁統治。
1930年6月8日俗稱《殖民地法案》的第18570號令，標誌着新政海外改革的開始。《殖民地法案》針對國際反殖民的思潮，試圖一改殖民地管治的混亂局面，因此，十分強調本土與殖民地帝國的道德、政治和經濟聯繫和統一，再度加強中央集權，削減殖民地自治權。
1933年的憲法肯定了《殖民地法案》的內容，衹要求依照憲法規定作出修改後重新頒佈(第132條)。在其後20年內，各殖民地都沒有單獨的組織章程，一概依《葡萄牙殖民地帝國組織章程》(1933年11月15日第23228號法令)和《海外行政改革法》(Reforma Administrativa Ultramarina，第23229號法令)進行內部管理。
次年1月1日生效的組織章程共8章248條，對殖民地內部管治的各方面的組織運作、中央(議會、政府、部長會議、殖民地部部長)與殖民地政府的關係作出詳盡、系統、全面的規定。殖民地部長成爲“殖民政策的主要指導者和領導人”(第9條)，在殖民地高等委員會(Conselho Superior das Colónias)、殖民地總督聯席會議(Conferência dos Governadores Coloniais)和葡萄牙殖民地帝國經濟聯席會議(Conferência Económica do Império ColonialPortuguês)等諮詢機構的協助下，代表中央政府對殖民地帝國行使除議會保留立法權之外的所有權力，儼然“總督的總督”。
政務委員會變爲一個純諮詢機關，每年僅有一個爲期30天的會期(第72條)，但有一個常設小組，由律政司、財政局長和總督挑選的一位政務委員組成(第80、81條)。政務委員可以向總督提出議案，但本身沒有立法創制權(第76條)。總督立法和制定重大行政措施時，必須諮詢政務委員會的意見，兩者在立法事務上有歧見時，由殖民地部長仲裁；在行政措施上有分歧時，總督可以不接受政務委員會的意见，但須将有關決定知會殖民地部長(第39、45條)。
政務委員會仍然由三個部分——官守4位、非官守委任和選舉各2位成員組成(第54條)。總督委任政務委員時，需要照顧到市政組織、工商業、農業和工人團體的提名(第52條第1款)；選舉政務委員要在經濟團體內進行，若無经濟團體，則在納稅最多的人士中推選，參選人數最多至40位(第61條獨一款)。由此可以看出，在中央集權的同時，又盡量開設渠道聼取當地居民、尤其是對殖民地經濟有所貢獻的人士的意見。
此後的行政組織，雖然仍十分粗糙，但逐漸趨向穩定，分工较前明確，層次較爲分明。經濟總局是新設立的，政務廰改爲民政總局，統管政府最基本職能之外的其他工作。(見附錄二)。
5.1955年《澳門省章程》(Estatuto da Província deMacau)
1933年的《葡萄牙殖民地帝國組織章程》和《殖民地法案》，衹在1937年作過若干細節性修改。隨着1945年第二次世界大戰結束後葡萄牙修改憲法，上述兩個法例也在1946年獲得修訂(5月29日第2016號法律)，殖民地部長的職權有所減少，其原有權力大多轉交給部長會議及其主席，或直接授予總督。
1951年，葡萄牙再次修憲，《殖民地法案》被撤銷，有關殖民地管理的綱要直接寫入憲法(第二部分第7章)，使用多时的“殖民地帝國”一詞也被放棄，復稱海外省，其組織章程亦爲《葡萄牙海外組織法》(Lei Orgânica do U1tramar)所取代(1952年6月27日第2066號法律)。新憲法主張海外省“具有符合其地理位置和社會環境條件的政治行政組織”(第134條)，即實行本地化，並將海外屬地經濟組織納入葡萄牙經濟體系內(第158條)。
根據《葡萄牙海外組織法》，各海外省都要制訂章程。1955年7月5日，《澳門省章程》頒佈(第40227號法令)，並於同年8月1日生效。澳門從此成爲“公權法人，享有行政財政自治”(第2條)，總督和政務委員會也首次明確地被稱爲“自我管治機關”(第4條)。總督不僅似原來那樣衹有副官和私人秘書，還可以配備辦公室主任(第7條)。總督的立法權也有所增加，“包括有關本省所有事項，但屬於中央或本省其他機關的立法權除外”(第8條)。通過立法時，須得政務委員會的贊同或經海外部長同意作此免除(第9條)，但施政時，政務委員會的意見僅作參考。
政務委員會有直接選舉的成員，且人數首次超過委任成員。首次選舉，在1955年8月21日進行。政務委員會任期4年，任期內領取出席費(第23條)，可由海外部長解散(第33條)。政務委員會的組成如下(第17條):
1)檢察官、市政廳長和2位政府部門首長；
2)3位由直選產生的成員；
3)1位由總督從私人社團推薦的3人名單中選任的人士；
4)總督委任的1位華人社會代表。
從附錄三、四、五可以看出，此一時期(1951-1961年)的政府組織比10年前變化甚大，分工更細化，分爲司法機關、民政機關、軍政機關、自治機關和敎會機關。華務專理局被降格爲華務科，併入民政總局；監獄從法院移往檢察官署；天文台從港務局獨立升格爲天文局，但水警隊和政府船塢仍在港務局轄下；工務局變成了工務港口及運輸廳，經濟局變爲經濟統計廳。60年代後，澳門法院屬下設立了司法警察處，警察廳也不再從屬於民政廳，升爲平級且附設移民局。增設新聞及旅遊處，市政廳則將圖書館交回民政廳，但管轄消防隊。民政廳多了一個認別證科。
6.1963年《澳門省政治行政章程》(Estatuto PolíticoAdministrativo da Província de Macau)
1959年葡萄牙又修改憲法，但對海外省的管理法律變動不大。對《澳門省章程》影響較大的，是1963年《葡萄牙海外組織法》的修訂(7月24日第2119號法律)。立法委員會得以恢復，新的政治行政組織輪廓也基本保持至今。
隨之頒佈的《澳門省政治行政章程》於1964年1月1日生效，自我管治機關變爲三個——總督、立法委員會和政務委員會(第5條)。立法委員會由總督擔任主席，具有立法和諮詢功能。除一般立法權外，立法委員會尚有專屬立法權(第18條第2款)——財政預算綱要、批准總督舉債、審議經濟發展計劃的報告、選舉本省在海外委員會的代表等。此外，立法委員會成員還有立法創制權。
立法委員會選舉產生的議員佔多數，其組成成員如下(第20條):
1)3位官守議員(檢察官和2位政府代表)；
2)總督委任的1位華人社會代表；
3)3位直接選舉的議員；
4)納稅人推選的1位代表；
5)行政組織、行政公用法人和道德文化利益代表性團體推選的3位成員；
6)私人社團和機構推選的1位代表。
政務委員會主要是諮詢機關，衹有一項立法職能，即通過澳門經濟發展大綱(第36條第1款c項)。它由5位主要官員(秘書長、駐軍司令、檢察官、財政廳長和市政廳主席)和3位立法委員會挑選的議員組成(第37條)，總督出任主席。總督一般在立法委員會休會或被解散時立法，亦可行使與立法委員會的共享性立法權，但均須聽取政務委員會的意見。總督有權否決立法委員會通過的法例(第13條)，被否決的法律，或送交海外委員會裁定，或送回立法委員會討論，但獲得第二次表決通過的法律，總督必須頒佈實施。
此一時期的明顯改革，是職能進一步專業化，司法機關增設立契處，登记局分設民事登記處和物業及汽車登記處，公共救濟總會和體育協會分別易名爲公共救濟總處和體育行政委員會，另外敎育處從民政廳獨立出來，升格爲敎育廳。財政廳下設公鈔局(見附錄六)。
7.1972年《澳門省政治行政章程》
1971年，葡萄牙修改憲法，將海外屬地稱爲自治地區，有關海外屬地管理的部分也縮短爲4條(第133至136條)。次年，《葡萄牙海外組織法》跟隨修訂(7月11日第5/72號法律)，對海外省管治的基本原則、共和國主權機構的職責權限、海外省自我管治機關的組織運作，對各省公共行政、財政、市政、司法、經濟、社會秩序等，均作出詳盡的總體規定。
新的《澳門省政治行政章程》也接着頒佈(12月22日第546/72號法令)，並於1973年1月1日生效。
新章程共5章56條，訂定自我管治機關的組織、權限和運作、行政架構、財政制度和地方行政的設置。根據新章程，“澳門省爲內部公權法人，並享有行政財政自治”(第2條)。自我管理機關有總督和立法會(Assembleia Legislativa)，在省諮詢會(JuntaConsultiva Provincial)協同下工作(第5條)。立法權由立法會和總督行使，除葡萄牙國會和政府所屬立法範圍，可以對澳門省各有關事項立法(第6條)。而行政權則由總督行使，亦可將部分職權授予秘書長執行(第7條)，但財政權不可轉授(第14條第4款)。
總督由海外部長提議、部長會議任免，任期4年，可以2年期續期，是葡萄牙派駐澳門最高官員和代表，也是澳門的最高民事、軍事和財政權威(《葡萄牙海外組織法》第7、20、21綱)。總督可以就立法會專屬立法權之外的所有事項進行立法，也可由立法會授權和在立法會解散時行使立法權(第11條)。有關公務員編制、薪酬福利、行政區劃、稅務制度等事項，則爲總督特別立法權。
立法會仍由總督擔任主席，共有14位議員，除開華人社會代表外，全部在葡萄牙公民中由選舉產生(第18、19條):
1)5位由登記選民直接選舉產生；
2)3位在法律承認的行政公用法人和行政機構中選出；
3)2位經濟利益團體的代表；
4)2位道德文化利益團體的代表；
5)1位私人團體和機構的代表。
立法會議員任期4年，每次開會領取出席費。立法會每年分兩個會期，每個會期不超過30天。除保留給中央主權機關外的立法權外，立法會可以就有關澳門省的所有事務進行立法，可解釋、中止和撤銷所立法例。立法會負責向總督授予立法許可、授權借貸、通過資源法和經濟發展大綱以及對《澳門省政治行政章程》提出意見等。
省諮詢會協助總督行使職權，對總督提交的所有事項提出意见。總督在立法、草擬經濟發展計劃、進行500萬元以上的開支時，必須聽取省諮詢會的意見。諮詢會任期4年，其組織如下(第38條):
1)選舉成員5位，分別在行政機關(2位)、文化利益團體和公用法人機構(2位)以及經濟社團(1位)中產生；
2)官守成員3位，包括檢察官、財政廳長和民政廳長；
3)總督委任的社會知名人士(名額不定)。
在不足60年的時期內，澳門政治行政組織伴隨葡萄牙政局翻來復去，變化無常，特別是中央政府集大權在身，對澳門經濟社會的長遠穩定發展造成嚴重不良影響。《澳門省政治行政章程》是葡萄牙殖民時期內的最後一個章程，對建立澳門高度自治的《澳門組織章程》影響甚大。1976年2月17日《澳門組織章程》的頒佈生效，揭開了澳門政治行政史的新一頁。
60年代中至70年代中這段時期爲澳門經濟社會發展緩慢期，行政組織也變化甚微，衹將公共救濟總處改名爲社會福利處，官立學校從民政廰轉屬敎育廳，新聞及旅遊處下設澳門廣播電台(見附錄七)。
《澳門組織章程》頒佈後的演變
《澳門組織章程》在1976年頒佈生效，澳門政治生活逐步民主化，具有更大代表性和立法權的首屆立法會亦產生並投入運作，成爲澳門地區兩個自我管治機關之一，形成澳門分權制衡的現代政制。
澳門的行政架構因葡萄牙軍隊撤出而設立澳門保安部隊，將警察和消防部門統而轄之，並設最高安全委員會協調地區防衛和治安問題。總督將一些部門依領域交由新設置的政務司負責監管，但自己仍保留了大多數重要政府部門——如民政廳、財政廳、經濟計劃協調廳、港務廳、新聞旅遊處、博彩合約監察處等——直接管轄，從本質上還是沿襲1974年的行政組織，直至1981年(見附錄八、九)。伊芝迪(Melo Egídio)總督執政期間，曾在1979年4月頒佈法律，試圖將行政架構適應《澳門組織章程》的要求，令澳門公共機關(Serviços Públicos)眞正成爲當地專屬機構，而公共機關的人員，也一槪隸屬澳門地區本身的編制，衹受其所屬機關約束及監督(《澳門組織章程》第66、67條)，唯有關法律沒有得到有效的實施。也就是說，行政系統仍基本上遵循葡萄牙《海外組織法》和《海外公務員章程》(Estatuto do Funcionalisno Ultramarino)的原則和規定，並沒有作出相應的法律調整，以適應澳門社會政治的根本變化和經濟發展的要求。
1981年6月，高斯達(Almeida Costa)總督上任，施行前任頒佈的第10/79號法律並開始對公共行政(Administração Pública)的組織結構進行較大的改革、重組和現代化。他不似前任衹委任3位政務司，第一次塡滿《澳門組織章程》規定的5位政務司限額，並重新訂定各政務司的職責權限，將各職能機構授權給5位政務司分管，衹保留一個財政司直屬自己。同時，逐漸將組織架構專業化，以適應當時的社會和經濟的快速發展。
1984年8月11日，高斯達頒佈《澳門行政組織架構總綱》(Bases Gerais da Estrutura Orgânica da Administração Pública deMacau，第85/84號法令)，再次全面系統地檢討公共行政體制，再度嘗試令澳門公共行政從法理上獨立於葡萄牙系統。該法例旨在理順行政關係、簡化行政程序、加強行政組織的靈活性和公務員對公共行政的參與感，提高行政運作的效率和效益，以滿足澳門經濟發展和社會進步的眞正需要。
《澳門行政組織架構總綱》加強了原有公共機關的職能，增設了與行政管治的領域相應的機關，在某種意義上強化了政府的干預能力。更具創新性的是，創設法律機制，以設立享有行政、財政和財產自治權的架構(公共企業、自治機構等)，使行政管治更具靈活性。
《澳門行政組織架構總綱》和同時頒佈的其他三項法例——《進入公職條例》(Regime de Provimento em Cargos Públicos，第86/84/M號法令)、《一般職程制度》(Regime das CarreirasComuns第87/84/M號法令)和《領導和指導人員章程》(Estatuto do Pessoal de Direcção e Chefia，第88/84/M號法令)，奠定了現代澳門公共行政制度的初步基礎。雖然這些法例後來經過三次修訂和補充，對缺勤、假期、公開招考和特別職程等作出新的規定，行政架構也經歷多次變化和改動(如1986年將旅遊司劃歸經濟政務司、司法警察司劃歸行政政務司)，但其基本原則大部分得以維持至今(見附錄十、十一)。
1987年6月，文禮治(Carlos Melancia)總督走馬上任，促成執政衹有13個月的前任馬俊賢(Pinto Machado)總督草擬好的第8/87/M號法律的通過並將它頒佈實施。然而，該法律衹是對高斯達時期所制訂的《澳門行政組織架構總綱》作細節上的技術性修改和完善，整個公共行政系統和制度仍然過於依賴葡萄牙《海外公務員章程》，遠遠不能適應《中葡聯合聲明》簽署後澳門過渡期的新形勢。
1988年5月9日頒佈的第35、36和37/88/M號法令，是澳門公共行政法律制度的眞正轉折點。第35/88/M號法令廢止了《海外公務員章程》在澳門的效力，第36/88/M號法令將上述章程的部分條文加以修訂改編，變成澳門地區本身的法例，對公共行政部門的工作時間、年資計算方法及預支薪金等作出規定。第37/88/M號法令還制定了澳門公務員和公職人員的紀律章程。這一系列法令的頒佈，邁出建立適合澳門地區本身需要的獨立自治的公共行政法制的關鍵性一步。
朝着這個方向，文禮治總督在1989年10月23日獲得立法會全面授權(第9/89/M號法律)，繼續檢討澳門公共行政尤其是公務員制度的法例，力求簡化法律概念和程序，並將之法典化，方便使用和應用，加強有關法例之間的協調和銜接並促成其現代化，以逐步滿足澳門過渡期的需要。1989年，先後於8月28日和12月21日頒佈了53/89/M號(《外聘人員章程一Estatuto do PessoalReceutado no Exterior》)、85/89/M號(《領導及指導人員章程》)、86/89/M號(《職程制度—Regime de Carreiras》)和87/89/M號(《澳門公職人員章程-Estatuto dos Trabalhadores daAdministração Pública de Macau》)四項法令。
這些法例規定，當局必須在其生效一年後重新檢討，以檢驗其是否眞正符合澳門實際的要求。其間時有細節性修訂和補充，其中《外聘人員章程》還於1992年獲重新制訂(8月24日第60/92/M號法令)，各個政府機關也在不斷改組中。但是，對總體公共行政組織架構的一次宏觀評估和重組，進而順應《中葡聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》要求，設計一個可以平穩過渡到21世紀並有效運作和發展的模式和制度，似乎仍有必要。
《澳門組織章程》第31條第1款p項規定由立法會制訂公共行政制度一般性綱要，但第13條第3款指定專門由總督批准有關行政權的架構和運作的法規，總督有權設立、重組或撤銷公共機關，確定其法律性質、職責權限和運作規則以及對有關人員編制作出相應的修訂。這種靈活性爲每屆總督依自己的意願和當時的具體環境組織行政架構提供了便利，因此，除開總督的直接助手——政務司的人數(1990年修章後由5位改爲7位，同時取鳆保安司)受《澳門組織章程》硬性限制外(第17條第1款)，整個行政架構(包括政務司的分工)均處於不斷的變化中。這種情況，在文禮治執政時期尤爲明顯，除開司級和各種臨時性特別項目辦公室大量出現外，還創新性地相繼設立大型建設政務司(1987年)和過渡時期事務政務司(1990年)，分別負責機場、港口和大橋等大型基建工程以及協調過渡期各項事務(見附錄十二)。
直至1994年12月，除開7個政務司辦公室外，澳門公共行政架構有28個司、13個司級或總督顧問級辦公室、2個基金——退休基金會和社會保障基金、2個市政廳以及6個行政、財政和財產獨立的機構——澳門貨幣暨匯兌監理署、澳門貿易投資促進局、民用航空局、澳門基金會、澳門大學、澳門理工學院(見附錄十三)。
小結
澳門現代政治行政組織的形成，可以追溯到20世紀初期，直至70年代中的大半個世紀，雖然職能有專業化的趨向，結構亦逐漸細化，但發展十分緩慢，總體來說仍很粗糙原始，且本質上是葡萄牙殖民帝國政治行政體系的一個組成部分。1976年頒佈的《澳門組織章程》，爲建立本地化自治的現代政治行政制度創造了必要的條件，而1984至1989年頒佈的一系列法例，則可視爲澳門現代行政制度的基石。
因此，我們可以說，澳門現代政治行政體制萌芽於本世紀初，形成於1976至1989年，90年代才踏入發展期。在這三個時期，都具有不穩定性、隨意性、缺乏系統化和規格化的特點，此特點在行政組織上尤爲明顯。
可幸的是，90年代以降，澳門政治體制的運作日漸成熟，行政組織亦趨科學化、科層化，爲特別行政區政府的創建奠定了最起碼的基礎。
(1999年12月)
參考書目
1.Anuário de Macau(《澳門年鑑》)，1922、1924和1941年。
2.大眾報編《澳門工商年鑑》；第1-18回，1951 1991年。
3.吳志良《澳門政制》，澳門基金會，1995年。
4.澳门政府行政暨公職司《行政》雜誌，1989年第6期。
5.澳門政府行政暨公職司《95澳門公共行政人力資源》，1995年。
