關於澳門特別行政區政府組織的若干構思
吳志良
引言
在1997年10月舉行的一個研討會上，我們在澳門《基本法》的大前提下，對未来澳門政府的宏觀架構提出一個構想，將特別行政區政府依基本職能分爲四個司①。特區籌委會1998年5月5日成立後，開始爲籌組特區政府設計方案，籌委會政務小組於9月提出設置行政法務司、經濟財政司、社會敎育暨文化司、保安司、運輸暨工務司五個司初步構想。不過，並未完全放棄設四個司，即將工務運輸司納入經濟財政司的方案，且認爲該方案的優點是“籌組初期已達到職能分工的合理，但另方面有人擔心變化太大，且每個司級部門管轄的事務太多，不利於現行政府與未來特區政府運作的連貫性”②。這些構想出爐後，在籌委會內部和社會引起廣泛的討論，至11月，又有了一個新的方案:還是設五個司，但分工爲行政司、經濟財政司、司法司、保安司和社會文化司③。最後，特區籌委會決定設置五個司:行政法務司、經濟財政司、工務運輸司、保安司和社會文化司④。
需要指出的是，我們當初提出特別行政區政府設四個司是一個結合澳門實際、從技術角度設計的理想化方案，目的是跟澳門《基本法》銜接，建立一個穩定而高效的政府。眾所周知，澳門現行政制是沒有嚴格意義上的政府的，政府在某種意義上是總督的辦事處，總督通過從上到下逐級授權進行施政，且此一授權行爲原則上具有個人性質⑤。特別行政區成立後，由於政府擁有自身的權責，行政長官爲政府首長，各政府部門可能由法律而非行政長官直接授予權力，從而要求一個較爲穩定的行政架構，形成從下向上的問責制度。至於近期討論的焦點——由誰設置政府宏觀架構、何時設置政府宏觀架構等問題，則屬政治決策範疇，已超出拙文當時探討的範圍。
不過，既然問題提出來了，也就不必迴避。籌委會負責籌組特區政府，是法律賦予的權力，而擔憂這麼早就設計政府組織架構可能會削弱特區行政長官的權力，也不無道理。因爲行政長官上任之初，肯定有自己的治澳藍圖，有自己的政治議程，爲實現治澳大計，必須組建自己的班底並配置必要的組織架構和資源，因此，雖然我們認爲特區應有一個相對穩定的政府，但作爲折衷的辦法，籌委會不妨待明年中行政長官推選出來後，再考慮特區政府架構的設置，這樣，便可以將行政長官的構思充分考慮進去。另一點不應忽略的是，政府架構不是一成不變的，必須跟随時代和形勢的變化而發展。換言之，即使籌委會或行政長官設定了第一屆特區政府的宏觀架構，行政長官仍可以適時進行調整和改革，逐漸適應社會發展的需要。
當時沒將“工務運輸”單列一司，主要考慮到澳門大型建設已基本完成，工務運輸已不似近年那麼吃重，且工務運輸政務司屬下很多部門與經濟關係密切，與經濟部門共屬一司更便於協調工作；而行政司法放在一起則由於澳門與香港政治體制不盡相同，澳門已有檢察院，無須另設香港律政司那樣的司法司，況且澳門體制原有此一傳統(如文禮治時期)，近年專設司法政務司，原因是法律和司法官本地化任務繁重，而這些任務回歸前後也已大致完成。四司方案與五司方案相對現行行政體制都有變化，均存在連貫性問題，所以我們依然偏向選擇更加合理的方案。至於各司管轄事務過多可能產生的困難，若改變現行授權制度，未來司長集中精力進行政治性協調，將更多行政權力下放至各局，很可能比現在的政務司少些行政事務性工作，應可有能力擔負重任。
不過，既然特區籌委會已作出決定，特區政府大致會按這一決定來組織。爲了更好更淸楚解釋此一構想，似乎有必要將政府組織進一步細化。應該聲明的是，下述政府組織架構是一個力求最少變動的初步方案，僅供參考，旨在抛磚引玉。特區行政長官如何以及何時始分階段實施行政改革，當應考慮其時的政治、經濟和社會環境和條件。最近，我們還提出，全面系統的行政改革，應在特區成立後，由行政長官委任一個由政府官員和社會各界代表組成的工作小組，在廣泛聽取各界意見和認眞討論後循序漸進地展開⑥。
政府架構的變動
如果我們細心分析澳門行政組織架構圖(附表一)，會發現臃腫情況尚非想像中那麼嚴重。嚴格來說，總督和七個政務司的辦公室並不能視爲司級部門，衹不過辦公室主任享有司長的待遇而已。實際上，他們的待遇比司長還高一些，而不少司級部門，如澳門貿易投資促進局、貨幣暨匯兌監理署、兩個市政廳、澳門基金會、澳門大學、澳門理工學院等每間自治機構都有多個相當於司長或更高級的官員。要改變這種情況，祇能從改革行政制度着手，或將某些機構半私營化，或將某些機構(如學術機構)脫離出政府架構。另一方面，消費者委員會、環境技術辦公室等又僅享受廳級待遇，而社會協調常設委員會和諮詢會秘書處則不應列入架構圖中，大多數辦公室還可以撤銷。粗略分析現行架構圖，我們認爲行政機關的“關、停、併、轉”仍有可爲，或將其撤銷，或將其合併，或將其降級，而絕大多數則要改中文名(附表二)。經整合，特區政府組織的輪廓已初露(附表三)。然而，這是一個粗線條的不很成熟的構想，改革時尚需認眞分析每個部門的具體職能，因此，我們想進一步作出如下幾點說明:
一、行政改革，不僅是機構的簡單調整，更重要的是功能的重組，將相關的職能併入同一機構中，理順關係，令行政運作趨向合理化。由於行政現代化在80年代中才起步，當局一直對行政架構衹是修修補補，令現行架構存在問題較多。要設計一個行之有效的政府架構，必須吸取敎訓，草擬一份全面的改革方案。
二、行政機構調整應分步進行。首先，爲方便特區籌委會確定主要官員，可在行政長官產生後，將特區政府司級部門界定。其次，將現有司級部門作適度調整，部分改爲局，部分改爲廳或撤銷後將職能併入有關的局，然後在特區成立之後按職能將它們歸屬不同的司。當然，這一工作應在各司司長產生後即着手準備。此後，再逐步將各局、廳的職能理順，以免影響特區成立初期政府的穩定。
三、從香港經驗看，澳門現行政務司制度有必要保留。特區政府司長政治委任，政治問責(類似部長制)，人選可以是公務員，也可以不是公務員，擇優任用。長遠來看，任何一位行政長官若要有所作爲，都需要自己的班底，但局級部門及其對司長的歸屬應相對穩定。
四、有必要以現有領導主管人員爲基礎建立政務官制度，依各局(廳、處)的規模及其重要性和職責大小，委派不同級別的政務官任職。現在司長衹分兩級，但權責差距甚大，宜作合理的調整，如分爲六至八級。這樣，可避免機構大規模整合帶來的震蕩。政務官制度的另一優勢是內部流通性。新本地化的官員都很年輕，如果長期固定在某一部門的某一職位，思想容易僵化，進取心和幹勁可能受影響，還可能導致不良風氣。
五、修訂薪酬制度，提高主要部門局長的工資。澳門公職人員薪酬制度的最大特點是平均主義，不同職程工資相差不大。爲了遵守《基本法》原有公務員薪酬福利不變的規定，在考慮領導人員薪酬時，配合政務官制度，有必要將距離拉開，提高主要部門局長級人員的工資。與此同時，調低技術人員入職的起薪點，以鼓勵公務員的上進心。
六、對於現行政務司、司、廳、處、組、科六級與《基本法》司、局、廳、處四級的銜接問題，若不欲改變太大，可簡單將政務司改爲司長、司長改爲局長、廳以下暫時保留，待全面改革時再取鳆組和科兩級，與澳門《基本法》完全銜接。由於涉及人員安置，取鳆組和科後，處長可改爲副廳長，組長改爲處長，科長若不能馬上“消滅”，可稱爲副處長，待有關人員任滿、位置懸空時再取鳆。
(於1998年12月5日澳門大學法學院举行之“澳門特別行政區基本法國際研討會”的發言稿，後經補充修訂。)
註釋:
①吳志良《澳門宏觀行政架構的發展及其與《基本法》的銜接》，初稿刊於《澳門日報》1997年11月24日至12月4日，修訂稿見行政暨公職司《行政》雜誌1998年第39期第139-148頁。
②見《澳門日報》1998年9月8日。
③見《華僑報》1998年11月16、17日。
④見《澳門日報》1999年2月5日。
⑤詳見簡能思《關於澳門的授權問題》，載行政暨公職司《行政》雜誌1990年第7期第219-239頁。
⑥吳志良《社會轉型、人心思變、行政改革——試論港澳行政制度的互動》，載澳門發展策略研究中心《發展策略》1998年11月第6期。
附表三註釋:
1.統管公務員管理，公共行政改革。
2.負責爲法院、檢察院以及立契官公署、各登記局提供後勤服務，監獄管理劃歸保安司。
3.身份證明文件的簽發和特區護照的簽發、推廣。
4.負責法律改革、法律草擬和翻譯、法律諮詢、選舉事務、官方文件出版和公共部門翻譯，將行政暨公職司現有的選舉事務、公共服務暨諮詢中心和公共行政翻譯中心納入其中。
5.澳門市政廳和海島市政廳維持現狀，直至市政改革完成後，可再移入社會文化司。原有部分職能移入相關政府部門。
6.博彩監督的政策管理主要涉及專營稅收，應劃歸財政局，賭場監察則由治安警察負責。
7.可半私營化。
8.可半私營化。
9.需重組，成爲超級警察，職能包括國際刑警、情報搜集和管理、特別行動隊(保護政要、緊急救援)以及爲法院、檢察院和廉政公署提供刑偵。
10.兼管賭場稽查。
11.制訂文化新聞發展政策，宣傳澳門，建立澳門的形象。原文化司署的文康職能(如國際音樂節、藝術節、博物館、圖書館、文物保護等)移交市政局。
12.含高等敎育的管理、學歷認可等。
