社會轉型、人心思變、行政改革——試論港澳行政制度的互動
吳志良
社會轉型的危與機
港澳兩地，都在經歷前所未有的社會轉型期。香港特別行政區成立一年多來，港府和港人也都備受前所未有的考驗。但是，無論從哪一個角度看，也不管是哪一階層的人，都不能否認“一國兩制”、高度自治的政策得到了充分的實施。
香港在政治上的成功，令人鼓舞；香港泡沫經濟帶來的後遺症，也給我們上了一堂課。雖然澳門經濟的泡沫成份沒有那麼多，或者說，澳門經濟泡沫在幾年前便破滅了，不似香港那樣突然從空前繁榮跌落到近二十年少見的衰退，令港人信心大受打擊，但是，澳門經濟對博彩業的嚴重依賴一日不改，其脆弱性便存在着。因此，經濟多元化的方向仍不能迷失，博彩業更須革新和現代化，否則，博彩收入若似去年那樣繼續滑坡，其他行業又不能補足，澳門特區的財政收入將令人擔心。我們還不能忘記，澳門除開不到一百億的土地基金，沒有更多的財政儲備，若澳門元受到狙擊，二百億外匯儲備可能在一夜之間爲索羅斯拿走。澳門儘管沒有外債，但經濟體系之脆弱，可能比東南亞國家更甚，不能盲目樂觀。
香港回歸前後，人們對港府和港官的組織、管理和應變能力讚不絕口。回歸後不久接二連三遇上突如其來的問題，尤其是亞洲經濟危機發生後，港府和港官的表現便大受抨擊，公眾輿論要求行政改革的聲音亦此起彼落。同一批人，在同一地方和政府工作，爲何會產生這樣的變化?站在港官的角度，他們如常盡心盡力，好似一切都未變，那爲何市民會對他們產生截然不同的印鲶?
外圍環境的變化，當然是不可忽視且無可控制的因素。香港市民多年來習慣了好景，逆境帶來的強力衝擊一時難以承受和忍受，也是人性的使然。我們假設港官主觀意識(服務市民)和工作能力沒有絲毫變化，但處事環境已有所改觀:以前碰上禽流感之類的事情，肯定馬上请英國專家或倫敦政府協助，如今“一國兩制”、高度自治，港府就必須獨力處理!鲢港不是不需要幫忙，北京也不是不想幫忙，但任何舉措(包括維護港元匯率)，都得深思熟慮，嚴守《基本法》的規定，免被人指責干預港府運作，影響高度自治。而港官因循守舊，並不很習慣全權負責決定，在新形勢下表現有所偏差，在所難免。
港官尚如此，澳門市民對澳官的某種不信任便不難理解，因爲澳門公務員比香港的更年輕、更缺乏鍛煉、更經驗不足。現在治安不靖，可往葡招兵買馬，且不論這些兵馬可起甚麼作用，可是，1999年12月20日特別行政區成立後，如果形勢惡化，我們能否獨力處理?如果我們向中央政府求援，會造成怎麼樣的影響?若不求援，又該怎麼辦?儘管這些純屬假設性的問題，然舉一反三，仍值得認眞思考。而香港這一年多的經驗告訴我們，不能沒有信心，但更不能盲目樂觀。我們應對問題及其嚴重性有充分的認識，並在力所能及範圍內做好充分準備，防患於未然，以免屆時驚慌失措。
公共行政面臨挑戰
面臨急劇變化的世界，現代公共行政也經受着空前的挑戰。一方面，人民要求政府承擔更大更多的責任，對社會生活各個領域有更多的參與，解決層出不窮的複雜問題；另一方面，公眾對政府處理問題的能力和效率則日益不滿意，甚至可以說，對政府的不信任已成國際性趨勢。此一兩難困局，不僅令政治領袖和政府、同時也激發公共行政學者的深思，促使對公共行政組織架構、過程和服務的重新設計和不斷變革。正如弗格森(Marilyn Ferguson)所言，“當代的危機正是改革現狀的必要動力……正是我們力量聯結的時刻，大家不應對其感到恐懼或企圖加以壓抑。事實上，我們的因應之道恰恰在於善用眼前的機會”。
澳門與香港不同，澳門人與香港人的心態也相差很大。回歸前，港人最怕變，認爲當時的狀態最好，經濟空前繁榮，政府無爲而治。但事實上，事物不可能不變，自己不變，外圍環境變了，最後還得跟着變。一場金融風暴，徹底改變了港人維持現狀的心態。
澳門經濟則自1993年便走下坡，人心思變已久，希望一切都有所改變，變得更好。窮則思變，這種願望是自然的，這種渴求也是合理的。但怎麼變?我們有條件和能力嗎?現在普遍存在一種想法，衹要變，就一定變得更好。誠然，這種信心令人欽佩，但要拿出可行、理性的共識方案來，似乎不是一件很容易的事情。任何衝動的舉措，都可能帶來意想不到的後果，甚至造成社會的不穩定。
例如公共行政架構，要變基本上是共識，但何時變、怎樣變卻大有分岐。小變，可能解決不了甚麼問題；大變，又怕出亂子。介乎兩者之間，来一個中型的調整改革，也需掌握“度”的問題，需考慮到公務員、市民和整體社會的承受能力。最理想的，是將三種方案拿出來，讓大家討論討論。
澳門特別行政區籌備委員會現在討論主要官員的定義和范圍，除開《基本法》規定的外，要確定“主要官員”，必須先確定未來特區的宏觀行政架構。若以現行架構作準，除開政務司一級，司級官員那麼多，不同司級部門職能、規模的差異又那麼大，難以確定誰重要誰不重要。從這點也可看出，現行架構並不合理。一個合理的架構，高低輕重應是層次分明、一目瞭然的。
澳門公共行政架構和公務員制度的確存在這樣那樣的問題，但是，特區成立日期已定，不似開一間工廠，若條件不成熟可另擇日子，因此，我們必須面對並想方設法找一個解決方案。
雖然香港情況不同，但其經驗可以參考。香港的公務員隊伍被視爲全世界最具效率、最廉潔的，一直令香港市民引以爲榮。在回歸一年多來的風風雨雨中，公務員表現失準，令市民大失所望，不禁令人奇怪。
然而，細想起來，似乎又不必大驚小怪。雖然不能怨天尤人，但這一年來突如其來的天災人禍實在太多。港官一方面需要從心理上適應回歸後的客觀環境，多少有些分心；另一方面，整體社會的過度樂觀情緒，既令高官本身受到感染，造成危機感不足，同時又使得市民對政府寄望過高，特別是以前對殖民地政府不寄希望的領域，如今都要特區政府過問。一時應付不來，政府及其公務員便成眾矢之的。
我們知道，官僚制度最大的特點是例行公事，也就是說，在執行無價值的命令時，可能是有效率的。在危機與變遷時期，官僚制度失去均衡，處理危機時也變得無效率。1973年，美國總統尼克森(Richard Nixon)的健康、敎育和福利秘書Elliott Richardson這樣描述聯邦政府的公共機構:“行政能力而言，這個系統充其量是無效率的。創作性問題，它是無想像力的。智識方面，幾乎是無理解力的。處理人問題，它則是明顯無情的”(見全鍾燮，224頁)。
這番說話似乎有點夸張，但港府和港官是否眞的如此不濟?當然不是。儘管在處理多次危機事件中，香港官僚系統明顯表現出政治技巧不夠，但行政效率並無顯著變差。受到公眾和傳媒指責批評的，大多是決策上的失誤。我們不應忘記的是，香港社會已泛政治化，某些政黨已開始不問原因、不顧後果地對港府窮追猛打，甚至等候“時機”的到來，藉以增加政治資本，爭取選民。不知可幸還是不幸，澳門尚未那麼政治化，也未那麼國際化，但是，九九回歸後，市民對自己政府的期望必然增加，國際社會也可能更加關注澳門。如果說我們的公務員跟香港的那樣缺乏政治經驗和處理危機的應變能力，那麼，我們比香港仍然多一個問題:行政效率低。這非一朝一夕能改善的，無論未來的當政者還是市民，都應有心理準備，公務員更應開始備戰。
在澳門試行“準部長制”
香港行政架構淸楚明瞭，行政長官之下是政務司、財政司和律政司，屬下各局的權責也基本分工合理。即使如此，港府近期的表現仍十分不如人意，尋求制度改革的呼聲亦應運而起，輿論又再提起實行加強政治問責的部長制。多年來，香港都在談論實行部長制，但至今尚未付諸行動，行政長官衹加強了行政會議的職能。
在泛政治化的社會里，尤其在政黨政治日漸發展和成熟的今天，香港實行部長制利大於弊。目前，行部長制困難之處，主要是高層公務員的集體拒抗，擔心他們的巨大影響力和決策權受到縮減。香港公務員自有一套傳統，其優越地位和特權亦很少受到嚴峻挑戰。因此，這種擔憂值得理解。不過，若考慮到近期危機處理時所承受的巨大社會壓力和所表現出來的政治不成熟，實行部長制可以爲他們中的絕大多數(若干擔任“凖部長”的主要官員除外)找到保護傘，令他們更集中精力和時間處理行政事務。
香港特別行政區除開國防和外交事務外，基本上擁有一個主權國家應有的權力，若建立一個類似西方民主社會的內閣政府，可使管理更行之有效。如果在香港實施部長制尚有困難的話，那麼，澳門不妨先行試驗，好似立法會選舉比例代表制那樣，成功後略作修改再移植到香港，令港澳兩地的政治行政制度在良性互動中更具效率，令史無前例的“一國兩制”、高度自治的模式在實踐中不斷完善。
在澳門試行部長制有優越先天條件。澳門現行行政制度實際是“準部長制”，政務司猶如總督的部長，分管不同領域，且他們都是政治委任，對總督政治負責。在特區實行部長制，衹是行政制度和傳統的一種延續，估計阻力不大。澳門公務員力量尚不強大，也更需要政治保護傘，肯定不會大力反對。不過，肯定有人會提出質疑:澳門沒有政黨，卻實行部長制，是否有點不倫不類?
的確，澳門沒有政黨，但西方有些國家的內閣部長不一定甚至不得爲國會議員，有些部長連執政黨黨員都不是。我們談論部長制時，通常聯想到英式部長制。香港的政黨政治大致起源於1991年底，衹有很短的歷史。當時，李鵬飛辭去立法局首席議員，創建啓聯中心，有評論指出，那代表了協商共識政治的終結，宣告政黨政治的誕生，並預示部長制的來臨。還有人猜測，那是港英政府刻意安排的政制發展方向，將英國政制模式搬到香港來。
英式部長制的特點是:部長爲國會議員；屬政治性委任；部長之間通過政黨維繫和執行集體負責的紀律；立法和政策主導權集中在執政黨的內閣，並負政治責任。不過，香港那時政黨尚未正式誕生，執政黨更無影子，且未來相當長一段時間都不可能出現，港英政府意欲調整的，衹不過是行政立法之間的關係。換言之，港英當局安排行政局議員提早參與決策，分工負責關注各類事務，並在向公眾解釋政策時擔當更重要的角色。
無論港英政府意圖如何，特區政府成立後，行政會議的功能的確突出了，且恢復行政局成員兼任立法議員的傳統，部分地採納了英國的模式。因此，有人又猜測部長制要實施，猜度公務員、尤其是高官的抗拒程度。由於香港行政會議的議員絕大多數都不是職業公務員，而傳統上，公務員在決策和推銷政策過程中舉足輕重，因此公務員系統出現抵制情緒並不足爲奇。
但是，如果採用澳門的模式，即採用一個經過改造的“準部長制”，便不必造成立法會和行政會議與高層公務員的“利益”衝突，官僚系統接受的可能性也大增。澳門情況跟香港不一樣，現在諮詢會衹是總督的諮詢機構，並不具決策職能，眞正的第二權力機關是立法會。自1976年《澳門組織章程》頒佈以來，澳門立法和行政兩權便基本分離。可惜的是，立法會的表現一直不如人意，即便是立法權，仍然大多由總督行使，行政主導非但未變，且越來越強。
這種情況，可以看作是舊殖民體制的延續。雖然開放了選舉，但民主意識還未眞正形成，市民社會參與程度偏低。立法會的選舉，由提名委員會參與，政黨一直沒有滋生的土壤，立法會的運作也衹能停留在共識政治的圈內協調，各派別既無政綱和意識形態指導，對許多重大政治課題也無特定連貫立場。此外，立法議員全數兼職(立法會主席近年才轉爲全職)，加上法律知識的局限，立法的質和量都大打折扣。大概這也是澳門政制設計者的意圖，即政府(總督)必須主導政治生活，全面控制大局。由於立法會議員近三分之一由總督委任，立法會很難以絕對大多數票通過與政府相左的法律。當然，有了這種權力制衡，政府要通過任何法例，也須取得立法會的合作。
澳門總督的諮詢會與香港的行政會區別很大，其部分成員由間接選舉產生，但其決議無任何約束力。文禮治(CarlosMelancia)時期，取鳆了官守成員——檢察長、財政司長，而諮詢會成員不兼任立法會議員，既不方便也無責任解釋推銷政府的政策，政府的決策及其解釋和執行，全由總督及其助手——政務司負責。馬俊賢(Pinto Machado)時期，還一度設立政務會議——猶如內閣會議，集體討論決定重大施政方針。由於總督處於弱勢，內部分歧眾多，此舉並不成功。韋奇立(Rocha Vieira)總督則每周與政務司一起開協調會議，爲各政府成員提供一次溝通訊息、協調行動的機會，但保持超然地位和最後決策權。
雖然政黨政治有其可取之處，尤其具體到澳門這麼一塊人際利益關係錯綜複雜的彈丸之地，建立一個規範化、制度化的透明的政治制度，既有助於減少各派之間的猜疑，又可令當政者免受黑箱操作的指責以及由此帶來的不必要猜疑和麻煩，但是，在可見的未來，政黨政治都難以形成。由於特別行政區僅是中國的一個地方組織，即使形成政黨政治，也不可能是西方典型的，不可能有執政黨，最多不過是立法會的多數派而已。而香港經驗告訢我們，在相當程度上，現行政制下的立法會各派都是政府的反對派。
既然這樣，澳門現行“準部長制”的行政制度倒不無可取之處:總督和政務司由葡萄牙總統政治委任，不納入公務員系統，他們掌決策大權，同時亦須政治負責，政務司必須服從總督的指示，與總督合作無間，保持一致。若澳門特區政府循此傳統和模式，行政長官和各司司長都是政治委任，承擔政治責任，一方面可免其他中高層公務員的政治擔憂，另一方面也方便在社會廣羅人材。換言之，特區的司長可以是、也可以不是職業公務員，但必須政治問責，在失職或表現欠佳時引咎辭職。
嚴格而言，澳門現在並無“政府”，“政府”實質上衹是總督的辦事機構。根據《澳門基本法》，政府有了明確的職責權限，特區行政長官、政府和立法會各自的職責理順了，權限也增加了。由於有了名副其實的政府，行政長官的地位更加超然。依我們淺見，他無需亦不應事必躬親，應將主要精力集中於政治決策和協調上，這樣，他便需要配備更得力信任的助手——司長，讓他們分工合作，推行政策。
實際上，現在的政務司(Secretário-Adjunto)應譯爲總督助理(原意爲助理秘書)，爲總督的直接助手，且人數眾多(最多可達匕位)，不似香港特區政府的政務司長(原布政司)，在一人之下，萬人之上，事實上操控了整部行政機器，有點像半總統制國家的總理，行政長官則變成了權力有限的總統，要落實自己的意圖，反而要做一番功夫。本來，特區政府官員由行政長官提名、中央人民政府任命，已屬政治委任，但是，由於現行制度的政務司是職業公務員，是公務員之首(此提法值得商榷)，縱然與行政長官思路不一，後者也須三思而後行。若實行了“準部長制”，各主要官員都變成“準部長”，行政長官便可視“準部長”的表現決定其留任與否。這樣，政府主要官員也不必再顧慮其巨大的決策權和影響力旁落行政會議，行政會議也不必負責解釋和推銷政府的政策。
檢討澳門的行政制度
沒有一套政治行政制度是放之四海而皆準的。由於《香港基本法》頒佈在先，且兩地《基本法》部分草委是同一批人，《澳門基本法》不可避免地受到香港的深刻影響。應該指出的，兩地實際環境不同，政治條件有異，行政傳統也差別很大，因此，在設計澳門未來行政制度和架構時，必須考慮到這些因素。
況且，澳門行政制度和架構及其運作雖缺陷很多，效率不高，但仍不無可取之處。前述政務司制度，便是其中一大特色，與國內各省比較，也更爲近似:省長之下有多位副省長，分管不同領域。當然，澳門的政務司花在事務性的精力和時間太多，其分管的部門和職責範圍隨意性太大，且經常協調不足，關係不順，多少影響了行政運作效率。這方面，的確需要認眞檢討，特區成立後，不同司的分工應依政府的主要職能分門別類變得更加合理些，司長亦應集中協助行政長官政治決策和協調各局推行政策，將行政權力下放至各局。與此同時，檢討現行司長(特區局長)及其他領導主管人員的政治委任制度，建立政務官制度，穩定高層的公務員的軍心，增加他們橫向調動和培訓的機會，提高他們的積極性，令行政運作更暢順和有效率。
澳門公共行政目前最大的問題是各司行政權力有限，分工太細且職能不淸，機構和人員的穩定性不足，公務員量才用人、論績升遷、公平競爭的準則未能眞正落實，其薪酬結構也不甚合理，若不徹底、全面、系統檢討公共行政架構和公務員制度，難望改善政府運作效率。特區籌委會正在討論主要官員的界定，但不確定宏觀行政架構，就不能確切界定主要官員。若維持現行架構，這種界定不無難度；若對行政架構動大手術，又擔心影響公務員隊伍的穩定。的確，這不是容易的選擇，不過，郤是早晚必須作出的抉擇。
在人心思變的今天，動還是不動手術，似乎不再是考慮的問題，關鍵是大動還是小動。有人開玩笑說，澳門這部機器那麼殘舊，不如乾脆買部新的，換掉它算了。若是家里的冰箱或冷氣機，可以當眞，但《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》已莊嚴規定，澳門的政治行政必須有延續性，決非可以一朝一夕棄舊換新的，況且，即使是破舊立新，在澳門也有點反傳統。因此，機器再舊，也衹能修理，當然，大家都希望修理得越徹底越好，長痛不如短痛，乾脆徹底修理一下這部幾百年的老機器。
現在好像具備這樣的條件:首先，《澳門基本法》沒有硬性規定特區行政架構，籌委會和未來特首的活動空間甚大；其次，澳門行政機器的操作者大多被更換，原操作者已抱怨機器殘舊不靈，需要更新，新操作者也不留戀陳規，希望設計新的程序，建立新的規範，既可提高效率又能減輕負擔；再次，也是最重要的，市民都要求改善，從而具備社會環境和條件進行此一再造工程。
不過，需要指出的是，社會對現行公共行政制度和現狀似乎有些誤解，公眾輿論大多認爲澳門公共行政架構重疊，人員冗腫，必須大刀闊斧撤銷機關，裁減冗員。這些論點不無道理，但值得三思，任何改革，都必須顧及各方利益。重整不簡單地等於裁減機關，更不是爲了裁員，重組衹爲了提高效率效益，更好服務市民、造福社會。即使要裁減冗員，也應有序地讓其自然流失。事實上，公務員作爲利益關係的重要一方，改革必須照顧到他們的利益和憂慮，更重要的，必須讓他們明白改革——如法例的簡化、程序的縮減等——也可爲自己帶來好處——更高的效益和更大的工作滿足感，如此良性循環。誠如李彼特(Gordon Lippitt)所強調，組織的更新乃“主動創造和面對必須要改變的過程，以使組織維持或變得有生存能力、能適應新的狀況、能解決問題和能從經驗當中學習，並且使組織邁向更加的成熟”。衹有公務員充分認識到這點，公共行政架構和公務員制度的重組才能順利進行。否則，改革的阻力會意想不到地大，而改革的效果也未必理想。
破舊容易立新難。儘管改革從未停止過，但可以預測，在過渡期餘下的一年多時間里，公共行政架構和公務員制度不會有大大的變動。特區成立初期，百廢待舉，最令人困憂的經濟和治安問題擺在眼前，政府也難以立即進行大規模的行政改革，估計祇能根據所設架構中有關司長的職能，對下屬局級部門作出相應的調整和小範圍的內部整合，然後再計劃全面的改革，以圖澳門社會的長治久安和經濟的持續發展。目前要做的，是在改革方案上多花心思，然後廣泛深入討論，徵求各方意見，盡可能取得共識，待條件成熟時即可實施。
公共行政雖然在當今世界備受抨擊，但在社會變遷過程中，仍扮演主動積極的角色，有關公共政策、方案和功能的設計，直接影響甚至主導社會的發展。公共行政改革實際上是一個社會設計，而“問題解決與變革的發展乃是社會設計的精髓；透過行政人員、專家、從政者、社團及服務對象間針對特定議題造成的互動，來制定可行的方案。社會設計的過程假定:設計的參與者正致力於創造適當的解決方案或方法，期能使之付諸實行。倘若目的與目標乃自人類互動、對話與相互學習中發展而成，則可將其視爲社會性建構的產物。政治共識並非社會設計的主要工作；其焦點置於理解不同的理念、經驗及社會知識的意義，此外，亦期望由分權來促成責任分享。專家的知識受到重視並加以採行，但專家的投入須經過詳細的審查與討論，再加上經驗性知識及其他參與者的直觀感受。尤其，市民參與在社會設計的過程中，更扮演舉足輕重的角色”(全鍾燮，159-160頁)。
澳門的公共行政架構和公務員制度的改革也不例外，社會各階層的踴跃參與，是形成一個良好可行方案的前提。任何重大改革都需要相當大的政治勇氣，而所有改革也都是一個按步就班、循序漸進的過程，不能一蹴而就。不過，一個徹底、成功的改革方案，必須通盤考慮，周密籌劃，不能修修補補，更不能頭痛醫頭、腳痛醫腳。因此，行政長官明年推選產生後，應該委任一個由不同界別和階層的多方人士組成的公共行政改革工作小組，全面檢討公共行政架構和公務員制度，尋找一個市民和公務員可接受的改革方案，訂定實施步驟和時間表，以提高政府施政能力和效率，滿足社會發展的需求。
(在澳門發展策略研究中心1998年10月25日“澳門特別行政區公共行政架構及公務員制度前瞻研討會”上的發言稿)
參考書目
1.全鍾燮，《公共行政:設計與問題解決》，黃曙曜譯，台北，五南圖書出版公司，1997年。
2.吳志良，《澳門政制》，澳門基金會，1995年。
3.Gordon Lippitt，Organizational Renewal，New York:Appleton Century Crofts，1969
4.Marilyn Ferguson，The Aguarian Conspiracy:Personal andSocial Transformation in the 1980s，Los Angeles:J.P.Tarcher，1980
