政治篇

澳門政制發展史對未來的啟示

吳志良

　　簡單來說，澳門政制發展經歷了三個歷史時期。一是1583年議事會(Senado)成立後開始的居澳葡人內部自治時期，二是1844年澳門脫離印度管轄單列一省、1849年亞馬留(Ferreira doAmaral)總督驅逐淸廷駐澳官員後建立的殖民管治時期，三是1976年《澳門組織章程》頒佈後的地區自治時期。
　　顧名思義，葡人內部自治時期僅是居澳葡人有限度的自我管治，猶如早前在長安、泉州和廣州的“藩坊”，有自己的宗敎首領、法官、行政組織、甚至治安自衛隊，基本上依本國的法律和風俗習慣生活，但必須遵守中國的律例，服從中國官吏的管理。若他們之間發生糾紛，可以內部處理；若違反天朝法律，或與華人發生糾紛，則須送中國官府究治。澳門由於地處邊緣，民夷雜處，葡人雖向中國當局繳納地租，但其內部自治權比傳統“藩坊”要大得多，其管理組織也較完善，在華夷糾紛的司法管轄權方面，議事會的检察長(又稱理事官)還被中國官府視爲“夷目”，獲授權處理一些輕微案件，有點似明淸管理少數民族的土司制度。葡人自治權時弱時強，不過，祇限純屬葡人內部事務，澳門仍在中華體統之內，重大政治決定權和終審權也在明淸朝廷手中。繼1574年“建閘於蓮花莖，設官守之”，“使華人不得擅出，夷人不得擅入”後，1744年，淸廷還在前山設立海防軍民同知，澳門縣丞也移駐望廈，“專理澳夷事務，兼管督捕海防，宣佈朝廷之德意，申明国家之典章”(印光任、張汝霖)。
　　這種政治、行政和司法管理模式，大體上沿用到鴉片戰爭爆發。滿淸在鴉片戰爭中敗北，國際局勢驟變，繼英國通過簽訂《南京條約》迫使淸廷割讓香港、開放五口通商後，其他西方列強要求在華得到更多的利益，葡萄牙也趁淸朝積弱成疾，意欲改變澳門的傳統政治法律地位，仿效香港取得政治獨立。1844年9月20日，葡女王宣佈澳門脫離對印度總督的從屬關係，與帝汶和索洛爾島單獨成爲一個自治省。14個月後，再宣佈澳門爲自由港，以“促進發展澳門的貿易”。1846年4月，亞馬留總督抵澳，開始實施殖民政策——取消葡萄牙海關、向關閘內所有居民征稅，並於1849年2月停止向淸政府繳納地租，至3月13日，下令封閉中國海關，驅逐淸廷官員出境，葡萄牙對澳殖民管治從此建立。同年8月22日，亞馬留被刺身亡。
　　殖民管治的建立，意味着澳門葡人在中華體制內的內部自治舊秩序的解體，也意味着彈丸之地華洋共處分治傳統局面的終結。而亞馬留被殺，則是建立殖民管治的代價，並在相當程度上反映出新政治秩序的不完整性和不確定性。事實上，殖民管治不僅不獲淸廷的認可——滿淸政府雖因爲澳門脫離帝國的政治秩序而無可奈何，但不時對葡人管治進行這樣那樣的干預——也受到包括許多土生葡人在內的澳門當地社會的抗拒，因此，殖民管治的表象遠大於實質，缺乏應有的正統性，葡萄牙並未能眞正有效地管治澳門。即使在1887年《中葡和好通商條約》簽訂後，葡人獲得了“永居管理澳門”的權利，但由於條約中“澳门”界址未定，粤澳長期因爲地界問題紛爭不已，葡萄牙當局管理澳門的正統性也受到嚴峻的挑戰。例如十九世紀末、二十世紀初的勘界運動、1922年“五·二九”工人運動、1945年封鎖澳門事件、1952年關閘事件、1955年紀念澳門開埠四百周年事件、1966年“一二·三”事件等，都充分體現了葡萄牙管治澳門的權力基礎不牢和權威性不足。尤其是“一二·三”事件後，時任外交部長諾格拉(Franco Nogueira)一語道破澳門的境況:
　　“我們在澳門的管治已經觸礁和擱淺……尚存主權的表象:國旗、貨幣和若干管理機關，但主權的實質元素已經消散，且比往時更甚。我們不擁有主權，我們祇在他人的監督下，管理一間物業。”
　　從此可以看出，儘管葡萄牙在1849年實現了殖民管治，且此一事實在1887年《中葡和好通商條約》中獲淸廷的承認，但這種殖民管治更多是表面的，主權、治權完全分離的局面依舊，治權的行使也不完整。這樣，就造成了多個權力中心的併存，令管治者與被管治者的關係若即若離，管治當局的正統性及其推行政策的成效自然大打折扣。
　　有趣的是，在非殖民化運動風起雲湧之際，中葡兩國政府都向聯合國表明澳門不是殖民地。1976年葡萄牙頒佈《澳門組織章程》和第一部民主憲法時，更明確表示澳門是特殊地區，特別確立澳門地區管理的自治權。1979年中葡建交時，雙方確認了澳門是葡管中國領土的政治法律地位，葡萄牙也正式從中國獲得管理澳門地區的授權。八十年代以來，尤其是1987年解決澳門歷史問題的《中葡聯合聲明》簽訂後，華人居民開始較積極地參與澳門政治事務，而立法會、諮詢會、市政議會和其他由總督設立的專業諮詢組織也爲華人參政提供了機會和途徑。然而，值得指出的是，澳葡政府的正統性和權威性雖有顯著的加強，管治範圍明顯擴大，管治效能也有所提高，但主權和治權分離、多個權力中心併存的客觀事實並無本質上的改變。
　　誠然，在任何一個多元的社會裡，都可能存在一個以上的權力中心，但一般而言，有一個穩定、具行動能力的正統的政治體制。而在當代民主國家里，“絕大多數人都從居民的日常生活和利益團體的職能性利益的角度，來確定‘效用'和‘效率'(更明確地說是‘活力')內涵，並以能否滿足人們對這些‘效用'和‘效率'(或‘活力')的期望爲標凖來評價、區分‘政治體制'和‘政治系統'。”且“從長期角度來看，即使是缺乏‘正統性'的政治體制，衹要它能長期成功地滿足人們對‘效用'的期待，其‘效用'不久就可能轉化爲‘正統性'。……反之，如果長期在滿足‘效用'方面連續遭到失敗，那麼也很可能會使其原來具有的‘正統性'受到損害乃至全部喪失”(山口定)。根據梅克(P.H.Merkl)的分析，我們可從三個層次來探討“正統性”問題:
　　—從政治共同體即市民社會層面來探討認同的程度和質量；
　　—從政治制度層面來探討認同該制度的程度和質量；
　　—從政府特別是政策層面來探討民眾支持與否。
　　無論從那一個層面來考察，澳門政制發展的歷程都告訴我們，其正統性嚴重不足。如果說，由於1999年12月20日澳門回歸中國、主權和治權合一，澳門政制的正統性將依《基本法》獲得憲制上的保障，那麼，從效用和效率角度看，要確立和維持此一正統性，仍是一項繁重艱巨的任務。
　　澳門政制自議事會由少數精英集團統治的寡頭政體轉變爲後來以總督爲代表的殖民統治，已發展成威權政制，而威權政制建立在封閉的心理結構而非嚴密的意識形態之上，由一人或少數精英操作，統治者的政治權力不對人民負責，群眾對政治也漠不關心(彭懷恩)。進入地區自治時期後，澳門政制趨向民主化——立法會、諮詢會和市政議會部分席位通過選舉產生，但澳門傳統的政治秩序尚未打破，以華人爲主的市民社會很不發達，既沒有接受過完全的殖民統治，也沒有經過非殖民化的洗禮，對現行政制的認同程度和質量都不高。澳門政制之所以能夠在制度化程度極低的情況下長期生存發展下来，一方面是因爲中葡兩國歷屆政府有意無意中達成了某種默契，即力所能及地維持澳門的特殊政治狀態，促進澳門社會的穩定發展，而這種默契在1979年建交時變成了一種正式諒解，並於1987年簽訂的《中葡聯合聲明》付諸文字成爲協議；另一方面，則因爲澳葡當局與社會各利益團體領導人之間爲類似的共同目標存在着某種協調，即使在前述幾次危機事件中，這種調和合作也沒有完全中斷。否則，澳門歷史早就改寫了。
　　山口定將這類在歐洲小國常見的由政、資、勞三方組成的社會契約歸納爲新集團主義，由於其特徵是在決策時所受的制約較小，比民主選舉出來的議會更容易達成共識，的確適合於似澳門這樣的小社會，這也在很大程度上解釋了澳門立法會和諮詢會爲何以選舉和委任的混合形式產生，彈丸之地爲何有那麼多諮詢性質委員會的存在。實際上，澳門1976年開始的民主政制下第二自我管治機關立法會雖然已是現代意義上的議會，其成員超過三分之二由直接或間接選舉產生，但根本上仍是新集團主義的一種表現形式，因爲在立法會獲得席位的利益團體並未以組織嚴密的政黨名義出現，亦無立場鮮明的政綱，而立法會本身非完全的民意代表機構，不必向市民負責。或許，也正是因爲“這種依靠大規模利益團體的力量來實現政治統合的方式，很容易使社會上的不平等固定化，縮小社會的革新能力，阻礙積極解決問題之戰略的形成，使有關人員‘脫政治'化，使決策過程缺乏透明度，並且會促進不關心政治的傾向滋長”(山口定)，絕大多數本地居民至今仍對政制不甚關心，認識和認同都不足，參與程度更低，從而導致官民疏離，政制運作效率不高。
　　可幸的是，隨着“九九”的臨近，這種情況已有所改善，其表現爲(1)澳門社會開放性增加，市民社會日漸發展成熟，並與政制初步建立起良性的結構性互動關係，中產階級力量也正在形成壯大，其政治訴求已提上日程，而具有不同文化背景和價值觀的新一代政治精英，不僅關注到此一新生力量，還有意識地與中產階級接近、甚至聯合，社會結構面臨一次重大調整，弱政府弱社會的狀態可望改觀；(2)澳門現代政制經過二十多年的運作，已取得一定的經驗，由於新利益團體的不斷興起和強大，社會趨向更加分化和多元，大利益集團的政治統合已經不似以往那麼容易，它們以及其他權力中心在影響干預公共決策時也較爲節制自律，並可望變得有序和規範化；(3)政府推行多年的公務員本地化計劃初見成效，一大批熟悉民情、受過良好敎育和培訓的本地技術人員，逐漸進入公共行政和司法架構的中、上層，雖經驙懶淺，但假以時日，應該有信心、有能力確保政制的正常運作，並逐步改善其效率。
　　不管怎麼說，澳門《基本法》規定澳門現行社會、法律制度基本不變，大致上認可了現行澳門政制安排，即一個外來給定的政治制度要交由本地人操作，在澳門特別行政區發展下去。在亞洲許多國家、特別是第二次世界大戰後擺脫殖民統治獨立的國家，相當成功地模仿了西方的法律制度，但並不照搬西方的政治制度，更沒有吸納西方的意識形態。然而，依諾斯(D.North)的觀點，意識形態和信仰系統決定行爲凖則和道德規範，並由此決定政治制度，而政治制度則影響法律和經濟制度。換言之，法律是由政治制度、行爲準則和道德規範決定的，而這一切又由意識形態和信仰系統決定。要在一個華人主導的文化傳統迥異的社會沿用和根植葡人設計給定的一套根基不深的政治制度並確保其良好運作，可以說，是一場前所未有的試驗。在創建特區的過程中，我們的智慧和想像力也將受到前所末有的考驗。
　　(原載《澳門政策研究》1998年8月創刊號)

　　參考書目
　　1.山口定《政治學理論——政治體制》，林翰譯，台北，風雲論壇出版社，1994年。
　　2.吳志良《生存之道——論澳門政治制度與政治發展》，澳門成人敎育學會，1998年。
　　3.印光任、張汝霖，《澳門記略》，趙春晨校點，廣東高等敎育出版社，1988年。
　　4.彭懷恩《憲法與政制——世界性考察》，載鄭宇碩、羅金義編《政治學新論》，香港，中文大學出版社，1997年。
　　5.D. North，Economic Performance through Time，in TheAmerican Economic Review，84，1994，pp.359-368。
　　6.Franco Nogueira，Um Político Confessa-se(《一個政治家的自白》)，Porto，Editor Civilização，1986
　　7.P.H.Merkl，Comparing Legimacy and Values amongAdvanced Democrulic Countries，in M.Dogan，(ed.)，Comparing Pluralist Democracies - Strain on Legimacy，Boulder and London，1988