二○○○年澳門特别行政區勞工政策的回顧
孫家雄*
踏入二十一世紀的第一個春天，澳門的經濟剛由谷底開始回升，但失業率仍然徘徊於較高水平，過去一段長時間的經濟疲弱，令原來澳葡政府所訂的勞工政策受到了很大的衝擊，特區政府成立之初，以解決失業問題為施政中的重點，原有的勞工政策亦作出了一些調整。筆者欲借此文回顧一下過去一年特區政府在勞工政策方面的舉措及對將來的展望。
為對勞工政策進行全面的了解，我們必須先要明瞭澳門的勞動市場狀況，就以2000年第三季度為例，根據統計暨普查局的資料，有以下主要經濟指標。
在本地生產總值方面，根據最近幾年本地生產總值及其主要的組成部分之變動情況，顯示澳門的經濟從1995年開始不斷下滑，本地生產總值由3.3%降至1998年的－4.6%。雖然2000年的情況將有所好轉，根據統計顯示，2000年度的本地生產總值將有4%的增長，但受著過去數年經濟不景氣的影響，勞動市場的發展仍擺脫不了拖累，勞動力參與率逐步下降，而失業率則趨上升。
在通脹率方面，2000年9月的消費價格指數分別較1999年同期和2000年8月下跌1.25%和0.19%，此外，2000年首三季平均指數亦較1999年同期下降1.8%，顯示通縮的情況仍然持續，消費市場並不活躍，經濟復甦步伐緩慢。
在對外貿易方面，2000年第三季出現13億元(澳門元，下同)的貿易順差，與1999年同期相比上升5.4%。出口總額接近60億元，比1999年同期增加16.3%，主要由於“紡織品及成衣”及“非紡織品”的出口較1999年同期分別增加了13.6%及32.5%所致。本地產品出口總額約為51億元(佔出口總額的85.3%)，較1999年同期上升13.1%。再出口總額近9億元(佔總出口的14.7%)，亦較1999年同期增加38.8%。美國與歐盟仍是本澳出口的兩大主要市場，共佔總出口的78.2%。相對1999年第三季，本澳出口往美國的貨值上升18.7%，往歐盟的上升6.6%。
2000年第三季度進口總額約為47億元，比1999年同期增加19.6%，這是由於整體上在進口經濟貨物大類均有增長，特別是“資本貨物”，“燃料及潤滑油”和“消費品”的進口分別增加22.3%、27.8%和35.3%。
在旅遊業方面，根據入境旅客及酒店房間入住率等旅遊業指標，均顯示澳門的旅遊業得到持續發展，2000年第三季經海、陸、空路到澳門的旅客共2，474，674人次，較1999年同期的1，897，100人次上升30.4%。除了入境旅客的情況令人滿意外，留宿旅客人數亦很理想，共有723，998人次，比1999年同期上升25.8%，但平均留宿時間為1.29晚，比1999年同期輕微減少0.09 晚。酒店房間入住率為62.0%，比1999年同期有5.6個百分點的增幅。
在建築業方面，綜合建築業的各項指標，均顯示該行業的發展仍未如理想。2000年第三季度批准之“新動工樓宇”有12 棟，與1999年同期的20棟相比，下跌40%。“新動工樓宇面積”為62，909平方公尺，比1999年同期大幅減少50.8%，但比2000年第二季則微升6%。另一方面，2000年第三季度“建成樓宇”的數目為18棟，較1999年同期的16棟增加12.5%；“建成樓宇”面積為126，235平方公尺，與1999年同期及2000年第二季比較，分別增加6.7%及142.9%；“水泥消耗量”及“入口建築材料”仍然下跌，分別較1999年同期減少22.5%和35.2%。
除了上述的主要經濟指標之外，我們必須對勞動力市場，作出深入及詳細的分析，才能真正地掌握實際的情況，以2000年第三季度為例，有以下幾個情況。
在外地勞工方面，截至2000年9月底，在本地區的“外地勞工”共有28，113人，較上季及1999年同期分別下跌0.4%及13.8%。外地勞工當中，80.8%來自中國內地，當中女性佔了73%。根據治安警察局截至2000年11月底的資料，所錄得“外地勞工”為27，606人，比本季度減少1.8%。過半數的外地勞工(57.4%)從事“製造業”，次之為“住宿、餐廳、酒樓及同類場所”(10.8%)，及“僱用傭人的家庭”(7%)等行業。
2000年第三季批准的外地勞工申請名額為615個，在所有批准的名額中，“團體、社會及個人的其他服務”佔近三份之一，當中以“娛樂及其他康樂服務”佔大多數，達91%，而“製造業”則佔14.2%，其中“製鞋工業”(硬化橡膠或塑膠鞋及完全用木造的鞋除外)佔該項的92%。
在勞動人口及勞動力參與率方面，2000年第三季的勞動人口約為211，800人，與1999年同期及上季比較，分別下跌2.4%及1.0%。勞動人口中男性佔53.6%，女性佔46.4%。與1999年同期及上季比較，男性勞動人口分別減少1.8%及增加1.1%，而女性勞動人口則分別下降3.2%及3.4%。
2000年第三季度勞動力參與率為62.4%，較上季及1999年同期分別減少1.1及2.3個百分點。男性的勞動力參與率依然高於女性，且比上季有0.4個百分點的升幅。女性的勞動力參與率則錄得自1998年年初以來之最低紀錄，與上季及1999年同期相比，分別下跌2.2及2.4個百分點。從歲組分析，在25至44歲組別之勞動力參與率佔較高的比率，該歲組中，男性的勞動參與率佔97.5%，而女性的佔76.1%。根據統計暨普查局的資料，2000 年8月至10月的勞動力參與率為62.7%，較1999年同期下跌1.9個百分點，這因為男性及女性的勞動力參與率均分別下降了1.6及2.3個百分點。
在就業人口方面，2000年第三季的就業人口約為197，600 人，較上季及1999年同期分別下跌0.6%和2.2%。就業人口中，男性佔52.4%，女性佔47.6%，而超過六成的就業人口(62.1%)為25至44歲之人士。按職業身份劃分，就業人口中88.8%為“僱員”，10.2%為“僱主及自資經營者”及1.0%為“無酬家屬幫工”。
2000年第三季度“僱員”身份的就業人口，與1999年同期相比減少2.9%，但與上季比較則沒有變化；而與上季及1999年同期比較，這季度“僱主及自資經營者”分別增加1.2%及12%；“無酬家屬幫工”則分別減少40.8%及41.6%。就業人口主要以從事“製造業”，“批發及零售業；機動車、摩托車、個人及家庭物品的維修”、“住宿、餐廳、酒樓及同類場所”及“團體、社會及個人的其他服務”等行業為主，比率依次為19.4%、15.4%、10.5%、及11.4%。
職業方面，過半數就業人口從事的職業集中以下三類：“服務、銷售及同類工作人員”(20.2%)，“文員”(19.9%)及“非技術工人”(16.5%)。就業人口的學歷有49%為“中學教育”，38.6%為“小學教育或學前教育/從未入學”及12.4%為“高等教育”。
2000年第三季度的薪金中位數為4，810元，與1999年同期的4，813元相近，但較上季的4，683元輕微增加2.7%。各行業中仍以“僱用傭人的家庭”的2，930元及“製造業”的3，041元為最低，與1999年同期比較，前者減少2.1%，後者則增加7.6%。受經濟疲弱的影響，多個行業的收入繼續下跌，特別是“建築業”，“批發及零售業；機動車、摩托車、個人及家庭物品的維修”及“教育”等行業的收入與1999年同期比較，分別減少7.2%、8.3%及9.3%。“電力、氣體及水的生產及分配”(10，667元)，以及“公共行政，防衛及強制性社會保障”(15，577元)是薪金中位數最高的兩個行業，相對於1999年同期，後者上升9.1%，然而前者則下跌2.2%。
就職業而言，收入最低的是“非技術工人”(3，203元)及“機台、機器操作員、司機及裝配員”(3，264元)；收入最高的是“專業人員”(16，604元)，惟亦較1999年同期下降3.1%。按每月工作收入組別劃分，7.8%的就業人口為“少於2，000元”，44.1%為“2，001至5，000元”；28.3%為“5，001至10，000元”；11.3%為“10，001至20，000元”；以及有5.8%“多於20，000元”，其餘約2.4%為無酬家屬幫工及不作回覆者。
在就業不足人口方面，2000年第三季度就業不足人口有6，666人，比上季上升15.1%，較1999年同期亦有131.5%的增幅。就業不足率為3.2%，比1999年同期增加1.9個百分點。就業不足的主要原因是“訂單、顧客不足或淡季”(65.8%)及“未能找到其他工作”(31.8%)。
在失業人口及失業率方面，2000年7月至9月，在勞工暨就業局屬下之就業暨職業關係促進處的求職登記有6，319宗，比上季減少21.2%。同一期間，在該處新登記的職位空缺有4，995 個，亦較上季減少40.4%。在本季就業暨職業關係促進處成功為248人覓得工作，比上季增加8.8%。然而，該數字僅佔轉介見工之求職者總數的4.1%，另有76.3%之未獲僱主安排見工或見工後未被錄用。
勞工暨就業局的就業暨職業關係促進處與社會保障基金是發放失業津貼的互相協調機關，於2000年7月至9月該處共發出了1，832份失業津貼證明書、1，966份失業救助金聲明書，以及1，474份失業培訓津貼證明書，與上季比較，除了首項減少41.2%外，其餘兩款證明書/聲明書的簽發分別增加62.3%及436%。
2000年第三季的失業率為6.7%，分別較上季及1999年同期減少0.4及0.2個百分點。與上季比較，男性失業率分別下跌0.4百分點；女性失業率也下降升0.5個百分點。而與1999年同期相比，兩者分別上升0.2及0.4個百分點。失業人口為14，191人，相比上季及1999年同期減少6.5%及5.5%。失業者中，12，618人(88.9%)屬尋找新工作，比上季的14，632人減少13.8%；而尋找首份工作有1，573人(11.1%)，較上季(550人)激增186%，這與該段期間部份學生完成學業投身勞動市場有關。近半數(48.7%)失業人士年齡介乎“二十五至四十四歲”，而“四十五歲或以上”的佔25.5%，“十四至二十四歲”的佔25.8%。
尋找首份工作之人士中，年齡介乎15至19歲的佔46.7%，其餘53.3%全屬20至24歲。而尋找新工作的人士，16.5%年齡介乎15至24歲，54.9%為25至44歲，另28.6%屬45歲或以上。57.7%的失業人士的學歷為“學前教育/從未入學”及“小學教育”程度；35.9%具有“中學教育”程度及6.4%具有“高等教育”程度。而“高等教育”程度的失業率與上季及1999年同期比較，分別減少7.1%及19.1%。尋找首份工作的失業人士，30.5%為“學前教育/從未入學”及“小學教育”程度；39.6%具有“中學教育”程度；29.9%具有“高等教育”程度。尋找新工作的失業人士，過半數為低學歷者，即61.1%具有“學前教育/從未入學”及“小學教育”程度；其餘則35.5%具有“中學教育”程度及3.4%具有“高等教育”程度。
從職業劃分，失業人數較多的主要為“工業工匠及手工藝工人”(34.7%)；“服務、銷售及同類工作人員”(20.6%)，以及“非技術工人”(18.8%)；這些職業亦是尋找新工作的失業者(77.9%)最希望從事的職業。至於尋找首份工作的失業者，最希望從事的職業依次為“文員”及“服務、銷售及同類工作人員”，比率分別為48.6%及20.3%；由於有三分之一尋找首份工作的失業者學歷較低，故此，他們希望從事“非技術工人”的比率也達20.5%。從行業劃分，失業人數最多的是“建築”(35.8%)，但該行業仍屬最多尋找新工作的失業者(29%)最希望從事的行業。尋找首份工作的失業者，最希望從事的行業依次為“批發及零售業；機動車、摩托車、個人及家庭物品的維修"(29.2%)、“金融業務”(17.2%)及“團體、社會及個人的其他服務”(14.7%)。
失業的原因主要為“暫時工作完結”(33.2%)；“被解僱”(29.7%)；“個人家庭原因”(14.3%)和“公司結業”(13.4%)。此外，還包括“不滿意工作條件”(7.5%)以及“其他原因”(1.9%)。尋找新工作的失業人士中，75.6%的人士尋找工作的時間為“六個月或以下”；10.2%為“七至十二個月”；14.2%為“超過十二個月”。尋找首份工作的失業者中，73.2%的人士尋找工作的時間為“六個月或以下”，13.5%為“七至十二個月”，13.3%為“超過十二個月”。
從上所述，長時間失業者在這季有所上升，因此必須繼續推行職業培訓活動，使失業者能重投本地勞動市場。有關失業者的求職途徑，約半數(49.7%)是透過“應徵招聘廣告或登報待聘”，22.7%於“職業介紹所或就業暨職業關係促進處登記”，18.3%經“尋求家人、朋友、工會等的協助”，9.3%直接向僱主或工作地點尋找工作。
透過了上述的詳細分析後，特區政府的勞工政策在2000年有以下幾方面的施政及調整。
在解決勞資糾紛方面，一直以來，澳葡政府所沿用的都是單純按法律程序起訴的方法，按法律辦事當然是絕對正確，然而有些時候卻脫離了實際情況，甚至有些時候欠缺了為勞資雙方安排一條坦誠協商的渠道，導致出現了漫長而又浪費人力物力的法律訴訟程序。特區政府有鑑於近年來的經濟不景，強硬按法律上的字面表述執行勞工法，這種做法表面上看似對勞工是有所保障，但實際上亦同時出現很多負面的效果，例如不是在工人的主動要求下勞工部門強硬要求企業要補回一些超時工作的津貼，雖然工人們可能因此而多增加一點收入，但卻因此而令企業虧損甚至倒閉，到頭來失業的仍是工人本身，這亦不是工人所期望的。因此，在特區政府成立之初，我們在解決勞資糾紛方面作出了一些調整，歸納有如下數點：
一.按法律的宗旨及原則辦事，絕對不能作出任何違反法律原意的規定；
二.在法律容許的情況下盡量達至勞資雙方協商解決；
三.在協商解決的過程中必須服從勞資雙方的意願，並以公平、公正的態度處理；
四.能在規定時間於勞工局範疇內解決的儘可能在勞工局解決，不能解決的才送往法院處理。
經過了這些調整，加快了處理勞資糾紛的個案，每年完成的個案由1998年的1300多宗提升至2000年的接近二千宗，使無論勞、資雙方都獲得了莫大的裨益，不致拖延於曠日持久的法律訴訟中，對違法者判處罰款的金額亦由1998年的230多萬澳門元降至去年的不足100萬澳門元。然而，自願糾正違例情況者的數字則大大增加，工人在作出投訴不久後便得到與僱主安排面對面的協商，從而解決問題或取回應得的權利。
勞工局在處理勞、資糾紛方面除了運用上述的四點手段及由法律所賦予的權力之外，還有一個非常有效的途徑是不可不提的，就是對於一些經常違反勞工法例、屢勸不改而又有聘用外地勞工的企業主，最有效逼使其糾正違例情況的方法就是大幅度削減其外勞額，這種手段比起曠日持久的法律訴訟還來得有效。雖然，屬於這種情況的僱主不多，但間中我們亦需要運用這種途經解決問題。
在保障工人的工作衛生安全方面，由於近數年的經濟不景，工業意外發生率已逐年下降，同時經濟結構已開始由過去的倚重製造業逐步轉向為倚重服務業，加上地產市道不景，建築業陷入前所未有的低潮，建築業及製造業的意外率已不像過去的嚴重，為此，我們亦對保障工人的工作衛生及安全方面作出了以下的調整：
一.在行業方面，除保持一向對建造業及製造業工作衛生宣傳外，還對服務性行業做了大量的宣傳工作，以期加強服務性行業的工作衛生安全意識；
二.從過往大量的表面性宣傳工作轉向從事適量細緻的調查、研究及教育工作，藉著意外發生率較低的時期做好基礎工作，有助將來經濟復甦後降低意外的發生；
三.從剛性的處罰手段轉向採用柔性的思想教育，處分行為只是治標方面，思想教育才是治本之道。
經過了上述的調整，預防工作意外的覆蓋面大幅度地包括了更多行業，同時亦能更有針對性地了解意外的根源，從而得以有效的防治。另一方面，調整後的行政費用亦能大大地節省下來。
由於近年失業情況嚴重，就業及職業培訓政策的調整較澳葡政府時代為多，在2000年，職業培訓方面作了重大的調整，最主要是從對象上作出了轉變，過去培訓的對象主要為學徒及在職人士，但由2000年初開始基本上培訓的對象為失業工人，同時，為了更有效的大量地開展失業者培訓活動，特區政府發動了眾多的民間力量，由博彩專營合約撥出的5000萬元失業援助金被作為資金來源，與民間團體合辦失業者職業培訓課程，各式各樣的課程可謂百花齊放，有與街坊會合辦的物業管理員課程，與工聯合辦的辦公室實務課程，與廠商會合辦的製造業在崗培訓課程，與酒店業協會合辦的酒店業在崗培訓課程，與馬會員工福利會合辦的馬伕培訓課程，與鏡湖護理學院合辦的按摩培訓課程，與婦聯會合辦的家務助理員課程等等，各類課程林林種種可謂不勝枚舉，而勞工局本身則利用政府撥款繼續開辦學徒培訓課程及各類不同的在職培訓課程，在過去一年，因應社會環境的變遷，職業培訓政策的改變是較為矚目及成功的。
2000年社會輿論最關注的莫如就業政策，這方面包括了兩大範疇，一是本地勞工的就業，而另一是外地勞工的輸入，尤其是在外勞輸入方面，時常引起極大的爭拗，甚至有示威、遊行及暴力事件出現等。
首先，在本地勞工的就業方面，如前所述的統計資料，由於結構性失業嚴重，加上失業者年紀比較大，學歷較低，除了接受培訓之外暫時較難安置就業。然而我們仍不斷的努力，除了按以往的模式進行介紹工作之外，還舉行了數個大型職業配對活動及集體見工日，同時亦開展了24小時的電話就業中心，建立了監察職位空缺走向的就業觀察站，以便更快捷地進行介紹工作，這些措施在一定程度上降低了摩擦性失業率。
在外勞輸入方面是勞工政策中最棘手的問題，從表面上看令市民大眾不能接受的是澳門存在28，000外勞，但卻有14000本地失業工人，直覺上只要終止其中14，000外勞之工作合約則澳門便能達至全民就業。透過本文一開始所作的統計分析，便會立刻發現上述這個理論是完全站不住腳的。首先是在結構性方面，失業來源主要來自建築業，過往建築業好景的時候，建築工人平均月入過萬，其家庭成員基本上不用外出工作，因此，由於建築工人失業，而導致一名失業建築工人產生兩名失業者，原本的建築業失業工人基本上希望尋找一份建築業的工作，但由於地產市道的不景，加上澳門面積狹小，大型工程不多，根本沒有足夠的職位空缺可容納他們，由其家庭而產生的另一名失業者多數是已經下崗了十多年的家庭主婦，由於要照顧家庭及時間上的限制，亦很難找到適當的職位空缺來安置她們，這一批接近9000名的失業者非要待地產及建築業復甦後才可真正解決問題，就算是將現存的28，000外勞完全遣走對他們來說都是沒有明顯幫助的，這就是結構性失業所帶來的最大困難。
雖然有上述的結構性失業問題存在，但對輸入外勞措施作出的一些調整仍然對解決本地工人的就業困難起到一定的作用。假如澳門現在沒有外勞，將對以製造業為首的數個行業包括娛樂服務業、酒店業及餐飲業等做成嚴重的打擊，直接影響澳門的經濟，所以輸入外勞絕不能一刀切，既要輸入亦不能過濫，因此，輸入外勞措施應以加強監管、嚴格審批為準，並且抽去多餘的水份，以達至保障本地勞工權益為主的同時亦可達到發展經濟的目的。
澳門回歸後輸入外勞的政策方面作出了以下幾點的調整：
一.每一份輸入外勞的申請必須事先作出職位空缺的登記以便儘可能聘用本地工人；
二.在回歸前沒有使用之外勞額將自動地被削去不能再使用；
三.按各行業的失業情況及企業內本地工人所佔之比例在輸入外勞之申請時僱主須承諾增聘一定數額的本地工人(雙贏政策)；
四.對不能實際反映本地勞動市場工資的外地廉價勞工予以大幅削減；
五.對違反勞工法的僱主予以大幅削減其外地勞工額；
六.對一些企業內的非必要性非技術外勞將不予續期。
除了上述六點措施之外，黑市及過界勞工充斥勞動市場亦是一嚴重問題，因此，勞工局透過成立了舉報黑市勞工電話熱線，與治安警及水警緊密合作，過去一年在打擊黑市及過界勞工方面取得了良好的成果。同時，在查獲黑市或過界勞工之後，亦採取了如下措施：
一.聘用沒有合法證件，或證件已過期，或只持有旅遊簽證勞工的僱主，一律按刑事罪行處理，由檢察院對僱主作出檢控，而有關勞工則被遣回原居地；
二.聘用持有合法勞工身份證為他人工作的勞工(過界勞工)的僱主，將被治安警察局予以行政罰款；
三.上述兩點所指違法僱主，如其本身持有一定數額的合法勞工，其勞工額將被削減，而削減數量將是所聘非法或過界勞工數量之雙倍；
四.上述第一、二兩點所指之非法或過界勞工，將被取消工作許可及被遣回原居地，對於內地來澳者，特區政府將知會中央政府以便在將來簽發通行證時作為參考；
五.差遣獲許可的外地勞工從事與獲許可工種不符工作的僱主，亦將被削減其外地勞工配額。
上述五點措施除第一點外基本上全屬臨時性的行政措施，在處分方面一般認為未能達到有效遏止黑市勞工充斥勞動市場的效果，因此，行政當局現正推出的輸入外地勞工行政法規草案正好為這方面作出補救，以期勞、資雙方經過充分討論後儘快公佈以利政府可嚴厲執行監管工作。
勞工政策中除了前文提及的處理勞、資糾紛、工作衛生安全、職業培訓及就業政策之外，不可不提的就是協調勞、資關係。勞、資關係處理得當將可大大地減低社會上的紛爭，營造社會的祥和氣氛，無論本地居民或外來投資者均可安心作出投資，促進社會經濟發展從而提高就業率，最終受惠的仍是所有市民大眾。
在協調勞、資關係上有正式及非正式兩種渠道，社會協調常設委員會是協調勞、資關係的正式渠道，在基本法內已規定了有這一種協調機制的存在，一切有關勞工事務的政策、方針、法律、法規等必須要經過委員會的討論，雖然委員會只是一個諮詢性質的機構，但假如所討論的事項得到了委員會內勞、資及政府三方的共識，則將來有關事項在執行方面必定較為順利。
過去澳葡政府由於語言上的溝通及中、西方思想觀點的差異，所有勞工事務只能依賴社會協調常設委員會進行協調工作，雖然會議頻密，但冗長而耗時的會議，有大部份時間花費在語言翻譯上，會議的成果不多。澳門回歸後，由於沒有了語言上的溝通困難，加上同屬本地人，思想差異較少，協調效益大大提高，非正式的協調渠道因而產生，在有關事項送上社會協調常設委員會作正式討論協調之前，已非正式的初步作了一些探討及溝通，這種機制更大地發揮了協調的功用，達到了事半功倍的效益。2000年社會協調常設委員會開會的次數不多，但達成的共識及議決的事項則為數不少，這便是一個最好的例證。
2000年可以說是工會運動的另一個里程碑。由於失業率嚴重，工人自發上街遊行示威，隨後組織工會，這一點可謂打破了過去50年工會運動的傳統格局，也可以說是由於澳門回歸之後而出現的一些新形勢，特區政府不能再像以往澳葡政府的那樣只對獨一工會的負責人作溝通協調工作，特區政府與勞方的溝通協調將是全面性的，這不局限於某一工會，亦不局限於某一層面，協調工作上有了一個一百八十度的轉變。
不單勞方是如此，資方也是如此，近年出現了多個資方團體，新興的團體一般較為年輕，活力較為充沛，然而經驗方面當然不比傳統社團的豐富，社會脈絡方面亦不比傳統社團的深廣，但卻勝在勇於創新，這些資方團體若協調得當，同樣可以像傳統社團一樣發揮很大的動力，更可令社會氣象一新。
澳門回歸的政治轉變而帶來勞工政策的轉變，將隨時間而漸漸顯露出來。2000年是勞工施政中遇到極大困難的一年，預計未來數年，勞工施政將仍是困難重重，但無論如何，特區政府解決失業問題、提升經濟能力的決心是不容置疑的，透過勞、資與政府的攜手合作，全澳市民的積極支持，相信澳門必定能順利地繼續跨過一個又一個的難關。
* 澳門特别行政區勞工暨就業局局長
