澳門經濟房屋剖析
鄭國明*
一、引言
一爿一爿的木屋群，可說是澳門早年的一大特色，隨着時間的過去，城市的發展把這一片不值得留戀但頗具特色的景象，逐漸地抹掉，能夠促成這一進程，除卻澳門的經濟發展外，與行政當局的房屋政策也有莫大關係。
木屋的存在其實由來已久，但是什麼原因促使其數目迅速增長，又是什麼因素令其逐漸消失，相信人口的增長及公共房屋的落成是其主要導因。
澳門自開埠以來，人口只是逐步地增長，自20年代開始至70年代變得起伏有序，這是與澳門長期持中立態度的特殊政治環境有關，周邊地區每當發生戰爭或政治、社會動亂，澳門都沒有被捲入，間接吸引着無數備受動亂的人口遷移入澳門，但是每當戰爭或動亂結束後，這些移入的人很多返回原居地。1979年內地改革開放後，澳門的人口便以平均每年一萬人的比率增長，從1980年的241，950人到1993年的395，304人，這對於一個歷來只有一些平房建築或五層以下樓宇的小城來說，住房需求壓力委實增加不少。其中一些經濟狀況不如理想的人士，唯有退而求其次窩居於木屋群中。
木屋一般是以木板凑拼為壁，以油布或鐵皮蓋頂而成，甚或整間以鐵皮覆蓋，因此室內比較悶熱，周遭環境髒亂，衛生條件惡劣，有些更缺乏水電供應，居民私自接駁不規則的電力供應亦往往導致火災的發生，颱風的侵襲也令到居民徬徨不已。政府有見及此，遂於1980年頒佈第13/80/M號法律，訂定一個經濟房屋與社會房屋並行的房屋政策，其後，一些包括具體規範的法例，亦先後頒佈，如1984年關於經濟房屋的第124/84/M號法令，1988年關於臨時房屋中心和社會房屋的第45/88/M號及第69/88/M號法令。其中第124/84/M號法令頒佈後，正式規範經濟房屋的興建，1985年簽署第一份“房屋發展合同”，1986年第一座經濟房屋彩虹苑落成，部份居民獲安置“上樓”，木屋問題進入逐步合理解決的階段。
二、何謂“經濟房屋”
經濟房屋是什麼？在第13/80/M號法律中的定義為“所稱經濟房屋係指透過本法律的規定由地區行政當局、地方自治機構、澳門教會、公益行政團體、房屋合作社、公共服務專營公司、營利企業及其他私法人建造或購置並符合下列全部條件的房屋而言：
1.分層制度的多層樓宇，由多個獨立單位組成可供各人購置者；2.具備良好清潔、衛生、舒適、堅固、耐用等條件；3.具水、電、去水渠等系統；4.符合對房屋等級，類型所定的特徵；5.月租及售價受法律規定的限制。”
上述經濟房屋法律，可算是房屋政策的一個指標，後來於1984年頒佈的第124/84/M號法令——“房屋發展合同”，便是以其作藍本，具體規範現在一般人所理解的經濟房屋之興建、管理、分配等種種行為。其後由於一些不規則情況的出現，這是由於經濟房屋的售價較自由市場的樓宇為低，導致經濟房屋的炒賣日趨嚴重，扭曲了經濟房屋推出的宗旨，遂於1993年制訂第13/93/M號法令以取代第124/84/M號法令不足的地方。在此新修訂的法例中，對有關批出土地、工程計劃的制訂，以及銷售屬承批企業之建成單位方面作出更具體的規範。至此，經濟房屋可以說就是透過“房屋發展合同”形式興建，用以出租或銷售的住宅單位。而房屋發展合同(葡文縮寫為C.D.H.)，係指行政當局與建築企業訂定之土地批出特別合同，其中建築企業承諾建造低價格之房屋，以回報行政當局給予之各種優惠及輔助，其目的為：1.紓緩本地區缺乏房屋之情況，尤其是紓緩收入較少之階層缺乏房屋之情況；2.輔助本地區之建築業，鼓勵完善其組織結構及房屋建造之技術條件；3.鼓勵增加房屋之供給，該等房屋須較符合實際需要及本地區市民購買能力等條件。
三、與經濟房屋有關的各種優惠
從法例上可以看到經濟房屋的興建，除了令到沒有能力購買其他住房的人士置業外，還輔助建築業的發展。因此，為了達成立法的目標，也給予很多的優惠，更將這些優惠以法令形式頒佈，如1985年的第1/85/M號法令，及1986年的第3/86/M號法令，就是對這方面作出具體的規範。
上述法令所涉及的優惠不單惠及取得人，同時亦對承批企業有很大的支持。在承批企業方面有下列的優惠：1.豁免發出建造樓宇准照、使用准照、樓宇合格准照及在不可轉讓期間樓宇保養、改善工程之准照的任何稅務；2.進口升降機及在興建房屋中所需要之其他設備也豁免任何稅務；3.銷售房屋所得的利潤，減免50%之所得補充稅。
而對取得人的優惠則有：1.豁免首次物業轉移稅；2.在不可轉讓責任期間內，因業主死亡而將房屋轉移予未被司法分居、分產之生存配偶、尊親屬或與死者生活至少一年之卑親屬，豁免遺產稅；3.在不可轉讓責任期間，豁免房屋稅；在上述期間終止後，只要房屋仍屬於第一個取得人所有，或者因死亡之故轉移給其非司法分產、分居之生存配偶、尊親屬或與死者生活至少一年的卑親屬，房屋稅減半；4.在第一次物業轉移時，物業登記費用全免及公證費用減免一半；5.若符合法例規定者可申請相等於樓價6.25%至10%的津貼。
其他還有一些約例俗成的收費，如電纜接駁費也不用支付。此外，在房屋局監管下亦有一些優惠措施：1.樓宇素質受房屋局監控，樓宇在房屋局驗收日起計一年內發展商提供免費保養及維修。樓宇結構方面則從使用准照發出日起計五年內也獲得保養及維修；2.由於回報單位是房屋局的資產，所以當該等單位出售時簽署的預約買賣合同不用繳付律師認證費。
這裏需要一提的是，在優惠項目中曾提及的“不可轉讓責任”的期限是指購買房屋的家庭如受惠於津貼制度，其單位從獲得使用准照發出之日起計12年內不得轉讓，但如一次性償還全部津貼金額，則年期限制得被減為9年；如從沒有接受津貼，在6年內不得轉讓單位。
四、經濟房屋與木屋的關係
自1984年頒佈“房屋發展合同”法後，1985年開始簽署第一份房屋發展合同直到現在已經簽訂了43份合同，而落成的經濟房屋單位共有25803個(表1)，回報給政府的也有6569個單位，樓宇座落的地點除卻兩座分佈在氹仔島外，其餘均建築在澳門半島，而且大部份興建在北區，雖然說北區是一個新開發的區域，但其處邊界靠海地方，遠望神州大陸，有些經濟房屋便是座落在那些向海的位置，風景宜人而空氣清新。
因此，對比同區住房市場的樓宇，經濟房屋誘發着其獨有的吸引力，實際上，其在推動清拆木屋，改善居民生活環境中也起着一個重要的作用。有些時候為了更有效迅速地達成這一作用，政府除了運用上述法令的規範外，更以批示形式出售經濟房屋的回報單位，用以安置某區域的木屋居民，第一個回報單位便是在1992年透過第15/GM/92號批示出售給木屋區之居民。根據資料顯示，有約12087名木屋居民已登記在經濟房屋的合同內，而在現存的木屋人口中，也有約826人被登記，可以說，因為經濟房屋的出現而安置了大部份的木屋居民。
五、經濟房屋與社會大眾的關係
經濟房屋早期在市場上由於價格低廉而產生炒賣的情況，為壓止此情況而對有關法例進行修訂後，所有經濟房屋的銷售均需要房屋局認可或由房屋局指定購買者，因此於1995年8月房屋局首次以公開方式接受市民申請購買經濟房屋，期間派出申請表格約10萬份，收回表格17745份，最後入圍輪候購買的家庭共有17180個，當3年有效期結束時，獲得處理的家庭佔總數的52.2%，實際上購買了經濟房屋的家庭有4121個。而1999年第二次公開競投的結果，有6835個家庭獲得排名輪候(表3)。這數字與首次競投剩下來未及處理的家庭數目相約，可見經濟房屋的需求是肯定的。
六、結語
經濟房屋作為公共房屋的一種類型，其所面向的是沒有能力在自由市場置業的家庭，在自由市場樓宇價格高企的時候，這一狀況更形明顯，但是，在經濟逆轉時期，市民經濟情況普遍不如理想下對經濟房屋需求亦未見降低。再者，澳門仍有不少的木屋和木屋居民，他們有着獲得安置和置業的願望，相信經濟房屋是他們改善生活環境的一大渠道。
以上種種，雖然實證了市民對經濟房屋的需求，但是，社會發展過程中，理想的作法是不能偏重於某一階層、某一項目。試看今天住房市場中仍有不少單位等待着再分配的情況下，要加速經濟房屋的發展已不大可能，但是維持滿足市民的實際需要和置業的愿望，經濟房屋的建設是應該持續的。
* 澳門特區政府房屋局局長
