澳門資訊科技發展前景初探
尉東君*
能夠生存的物種並不是最強或最機智的，但牠們是最能適應變化的物種。
——查爾斯·達爾文澳門未來發展的目標該如何定位，一直是關心本地區發展的專家學者殫精竭慮的論題。正當人們苦思澳門發展路向時，鄰近香港響起的一片數碼港、中藥港、資訊港、dot com等口號，以及美國經濟在資訊科技行業帶動下的高速發展和每天報章渲染資訊科技新貴一夜致富的事蹟，好像突然為澳門經濟前景帶來一線曙光，社會各界都憧憬資訊科技發展這道晨光能為澳門重塑新容。
毫無疑問，資訊科技革新對生產力和生活素質的提升起關鍵作用。面對鄰近地區的競爭和持續多年的蕭條，澳門人都認識到過份依賴旅遊博彩業的產業，長遠而言並非最佳選擇。順應資訊科技發展大勢，特首何厚鏵先生在2001年施政報告中，便以不少篇幅描述新世紀知識經濟對澳門發展的重要性，同時更具體地提出進入新時代的施政方針，包括：“認真落實《科學技術綱要法》，積極擔當推動、協調和支援的角色，提高本地區的科技水平。針對澳門的實際，推動科技的發展必須從本地區的基礎和潛力出發，適用的科技和科技轉移將是政府的優先考慮。政府將透過合併後的基金會，資助成立科學技術研究中心，並發揮創新與科技發展基金的功能，研究成立“創業中心”和“創業基金”的可能性。政府將重組科學技術暨革新委員會，吸納以本地居民為主的企業家和專家學者，共同研究科技發展的方向和措施，加速推動科技政策的落實。政府將透過適當措施，協助中小企業進行技術改造和創新，改造傳統產業，以提高生產力和產品增值能力，實現競爭力的提升。”①事實上，特區政府甫一接掌政權，便已聚焦於新經濟領域，一連串的政府行為，包括：立法會著手草擬《科學技術綱要法》、郵電分家並成立電信暨資訊科技發展辦公室(下稱GDTTI)、開放流動電話及互聯網市場等，顯示出特區政府正銳意帶領澳門進入資訊經濟領域。
不過，要推動資訊科技發展，並最終落實特首的施政方針及解決阻礙特區發展的種種難題，公共政策的科學制定和有效執行顯然十分重要。公共政策分析者的任務便是要解釋為何不同國家在人力資本和物質資本積累方面快慢不一，以及如何設計一個穩健、適當的公共政策。
美國著名經濟學家丹尼爾(Daniel W.Bromley)對公共政策的理解是：“公共政策本質上是關於規定個體和集體選擇的制度安排的結構。因此，政策問題關注的是那些制度安排上的變化。”②澳門的資訊科技產業起步較慢，原因一方面在於專營事業的壟斷，另方面也在於政府政策的嚴重滯後性。特別是在九十年代中期起，政府在資訊領域的實際政策，僅是與專營公司在收費問題上討價還價，而非高瞻遠矚地考慮配合澳門經濟特式的資訊發展，政策由制訂到出台，欠缺由政府、學術界、供應商和用戶間的協調和研究，與公共政策理論要求的妥善制度安排和集體選擇大相逕庭。
澳門是一個人口僅43.7萬、土地面積23.8平方公里的微型城市，可利用資源極度有限，如何把有限資源發揮得最好，便是政府官員制定政策時須優先考慮的重點。資訊科技的經濟潛力，暫時仍是眾說紛紜，科技網絡企業過去一年在美國和香港股票市場表現反覆，反映資訊科技行業既會轉瞬帶來繁華，也可頃刻化為烏有。如何審時度勢、按步就班地推行資訊科技政策，便是我們需要面對和解答的問題。
回歸至今已過周年，政府的資訊科技政策也如火如荼地開展，人像正殷切期待以資訊產業為火車頭的新經濟，再次為澳門一領風騷。究竟過去一年的資訊政策成效如何，相信不少居民都希望有所瞭解。筆者不避班門弄斧之嫌，期以一孔之見，起拋磚引玉之效，嘗試從政策的背景、目標、方案等各公共政策元素作起點，分析其行政、法律和經濟方面存在的問題，並與社會各界賢達一同探索新經濟發展的前景。
在開始探討澳門未來發展之前，筆者僅希望讀者能細味著名生物學家達爾文先生於1859年發表的《物動起源》一書中，對物種演化的分析推斷。借用此一概念以思索澳門的發展策略，不無啟發。畢竟，澳門這資源不多的小城，如何自我定位將決定我們的前途。
一、政策背景
資訊科技的發展，不單有利於提高企業的營商環境，同時也有利於提高居民的生活質素。更重要的是，隨著台灣、新加坡、香港、以至深圳等與澳門有密切聯繫的國家地區推動資訊發展的成功經驗，澳門人逐漸意識到電訊領域的發展，正是推動新興經濟和技術的有效動力，尤其是數碼匯流(Digital Convergence)及電子貿易(e－Trade)的全球性發展趨勢，儘管澳門在這方面欠缺相應資源，但也不能不急起直追，以順應資訊全球化的滾滾大流。
但是，澳門的電訊法例和政策卻遠遠落後於技術和市場，特別是回歸前夕，由於治安問題惡化，維持社會整體穩定成為當時政府的首要工作，也就更忽略改革資訊法例和政策。
行業管制
葡治時期澳門政府的公共政策並不重視政策制度的安排，制訂過程欠缺嚴謹科學性，執行也缺乏統籌，政府部門多各自為政，以致不能發揮政策效能。公共政策理論講求的以市場為基礎、以法律為準繩、以實現效率、公平和發展為重點等規範，並未得到重視。尤其資訊科技領域方面，政府的政策乃偏於管制而非推動，結果使澳門領先鄰近地區的優勢日漸消減。
以通訊業的監管為例，企業要引進一些新型號通訊器材，須得到政府的測試許可，雖然這種要求國外也有，但僅針對產品的安全性和耐用性範疇，而非像澳門那樣連產品宣傳代號的叫法也要過問。又例如入口一些國際著名的摩托羅拉、諾基亞、愛立信等手機等產品，有關當局竟會要求提供廠方線路圖等涉及商業秘密的文件，管制的結果當然不利於推動通訊市場發展。葡管時代政府在通訊領域的政策，整個管治思維基本上停留在管制，而非推動扶持。
此外，葡管時期規管資訊行業的行政當局本位主義色彩濃厚，往往無視市場發展趨勢，把施政重點偏執於與業界討價還價的牌稅費用上，原因是當時主管資訊範疇的郵電司具行政、財政自治權，為擴大部門財政收入，一直以來用高昂牌費為施政重點，變相為市場設置關卡。③政府以牌稅管制市場的手段，不僅限於高昂收費，更不合理者，竟意圖對與中國大陸合辦全國聯網業務的傳呼公司索取所有聯網客戶的牌稅費用。在資訊科技全球一體化的潮流中，這些窒礙市場的做法，既扼殺本地區資訊市場的發展，也間接削弱居民享用多元化通訊工具的權益。
市場壟斷
另一資訊科技發展的障礙是壟斷。回歸前澳門對內對外的通訊網絡僅由一家公司專營，政府不單欠缺對專營公司的有效監管，由於某些政治原因，政策上更偏向於維護專營公司的壟斷優勢。以互聯網的發展為例，澳門曾一度有4家服務供應商(Internet Service Provider，ISP)在市場運作，在自由競爭情況下，居民曾一度享受價廉物美的互聯網服務(以當時價格計)。遺憾的是，專營公司面對競爭壓力，一方面削價吸納客戶，另方面卻對其市場競爭者提高專線接駁費用，藉專營壟斷的優勢行使不公平競爭的手段，在政府不介入干預的情況下，最終把對手淘汰。今天的唯一倖存者，已大幅收縮其撥號上網服務，轉向建立教育網站的業務。儘管如此，仍不斷受到專營公司的打擊，比如在建立澳門校際聯網上，雖最早提出構思，最終仍敗於擁有固網優勢的專營機構。與此同時，過去在互聯網發展大大落後於澳門的珠海、深圳、廣州等地，在當地政府積極扶持下，其寬帶(Broadband)技術已在高速成長，不單拉近與澳門的差距，甚至某些業務如內容供應(Internet Content Provide，ICP)、電子書店(e－Book)、電子商貿(e－Trade)等，已可挑戰澳門。
總括而言，葡治時期澳門政府並沒有因應時代發展而進行政策改革，施政目標僅集中於管制而非推動，一些關係澳門資訊發展的法規制訂，如網絡資訊安全、公共資訊廣播、電子安全驗證等，亦一直沒有擺上議事桌上。政府該管的不管，不該管的偏去管，正是當前業界所關注的一種現象。
二、政策目標與方案
回歸後，通過中央政府的支持和特區政府的努力，治安問題初步得到解決。改善營商環境和推動經濟發展成為政府施政的首要目標，以發展資訊市場推動經濟多元化的想法，逐漸在社會上得到共識，順應社會要求，特區政府也就迅速著手改革。而過去大半年間，政府在資訊領域上也確實做了不少事情，如何評價特區政府的努力成果，以檢討現行政策有否不足，將有利於今後發展。
毫無疑問，特區政府是非常重視資訊科技的發展，掌管通訊領域的運輸工務司司長甫一就任，便立即與業界接觸，並廣泛諮詢社會對資訊改革的意見。
欠缺明確目標
根據政府規範GDTTI組織結構的文件顯示，其主要職責包括：就電信及資訊科技領域的發展及未來的制度和規範架構進行研究、協助政府行使監督的職能並協助其制定和執行有關政策、監管電信及資訊營運商對適用的法律規定和規章規定的履行、確保無線電頻譜的管理和監管、促進電信及資訊科技領域的國際公約、國際協定和其他國際性文書的適用等合九項。④工作內容涉及研究、監督、管理、草擬法規、協調市場及國際協議等，責任沉重。
雖然GDTTI的工作目標非常廣泛，但就資訊廣播(Broadcasting)管理一環，有關方面卻未有著墨。澳門過去有關廣播的管理，包括電台、電視、有線電視、衛星電視等，皆由郵電局負責，管理範圍主要在於牌照批給及頻譜、器材規格等，至於各傳播機構發放的內容，則並非其監管範圍。隨著郵電分家，此一責任也就轉至GDTTI名下。由於互聯網技術高速發展，在全球範圍內，互聯網服務已逐步完成數碼匯流，自選影像(Video on Demand，VOD)這種難以界定為電訊或廣播的服務形式，將直接挑戰政府的相關監管法規，無論從任何角度分析，欠缺制訂監管廣播方面的施政目標，並不恰當。加上政府在去年12月批出中華衛星電視(集團)股份有限公司准照⑤，及本年1月批出的一項衛星電視製作中心的投資計劃，監管的問題，不容忽視。
另一個值得討論的是電子證書(Certificate Authority，CA)問題，要推動電子商貿，電子證書的建立乃必須解決，香港及台灣的做法是由附屬於郵政的儲金部門作憑證機構，在這方面，澳門郵政局也提出建立要求。至截稿日止，GDTTI尚未有明確表示。此一問題，涉及金融、保險和商貿等活動，就算明確責任機關，日後如何規範、監管CA的運作，政府也必須及早籌謀。
全面性改革方案
與含糊廣泛的目標相比，特區政府推動資訊科技改革方案卻是較為全面的，以下將粗略介紹其改革方案的內容。
1.立法規範
澳門立法會率先在2000年3月把《科學技術綱要法》法案進行立案討論，並迅即委託立法議員梁慶庭籌設專責委員會進行細則性分析討論，委員會隨即向社會相關組織團體諮詢意見並得到積極回應，給予法案意見的機構包括：聯合國大學國際軟件研究所、科技大學、澳門高等校際學院、澳門電腦與系統工程研究所、理工大學、澳門大學及澳門大學科技學院、澳門發展與合作基金會、澳門生產力暨科技轉移中心、澳門發展策略研究中心、澳門電貿股份有限公司等。法案經過近四個月討論，終在7月表決通過，填補澳門法律在科學領域的空白，為特區政府推動科技發展奠定基石。
此外，特區政府也明確表示會盡快制定規管電信領域的《電信綱要法》和相關的單行法規。
2.重組機構
為了更有效推動資訊科技市場發展，運輸工務司司長在2000 年6月，分拆同時掌管郵政和電信的郵電局，成立“電信暨資訊科技發展辦公室”，以項目組形式專注推動資訊科技工作。辦公室成立首日即與聯合國大學國際軟件所簽訂合作協議，以表明特區政府對發展資訊科技的重視。
郵電分家的政策，不僅僅是對外彰顯政府決心的門面功夫，而是具實質意義的管理行為：
a.財政目的
過去的郵電局，由於屬行政、財政自治機構，故郵電局在電訊牌照上的龐大收益無須上繳政府庫房，以1999年4月為例，當時全澳流動電話客戶量為73，845戶(尚未包括16859個儲值咭用戶)，以每客年度牌費504元計，其收益已達3700餘萬澳門元，雖然在社會輿論壓力下，2000年的牌費下調至468元，但以同年11月流動電話客戶量的120，793戶計，收益已急增至5653萬元⑥，如此高額增幅，業界早已預見，也曾向有關部門反映，但當時政府為著一己之利，並未正視社會和業界的意見。
政府收取通訊牌費的原意，緣於大氣電波乃公眾資源，向使用者徵收費用，然後透過資源重新配置向非使用者作補償。是故除部分收益撥作行政開支外，其餘應投放在推動行業發展或資訊教育等項目上，才合符專款專用的徵費原意。
分拆後的GDTTI直接隸屬於運輸工務司司長，同時也把與其名義相關的所有牌照收益抽離郵電局，政府庫房便可增加此筆收入作推動政策之用，從財政角度看，推動政策的資源便充裕得多。
b.行政目的
資訊科技的發展，一方面涉及市場行為的監管，但教育、開發研究、吸引資金等也不容忽視。過去的郵電局，由於行政上擁有自治權，其施政理念僅集中於平衡郵務和電訊業務，與教育局、貿促局、經濟局等政府部門的溝通並不足夠，未能配合政府推動資訊業的施政目標。分拆後的辦公室主任，權責較為明確，且直接受運輸工務司司長管轄，管理上更為方便，借助各司長間關係，也有助於與其他政府部門的協調合作。
3.開放市場
GDTTI成立後，立即向社會公佈開放流動電話市場，結果吸引包括新加坡、香港及本地合共8家企業競投，其中包括多家在港上市的大型跨國電訊集團，牌照最終由香港的和記電訊及數碼通投得，這兩家公司隨即宣稱未來數月間，會在本地區合共投資約4億澳門元。開放市場的結果，不僅僅為本地區消費者增加享受價廉物美通訊服務的機會，還可吸納外來資金以推動經濟復甦，更重要的是讓澳門人有更多學習大型通訊公司經營管理的機會，增強澳門人的競爭能力。
除開於流動電話市場外，同時也公佈開放互聯網市場。GDTTI由6月底成立起計短短數月，先後移開兩顆一直阻礙地區資訊發展的絆腳石，成績令人鼓舞。
4.引進外資
特區政府既通過內部改革以穩固資訊業的發展基礎，也積極對外尋求機會。特首何厚鏵先生在上任1年內，分別出訪亞洲兩個資訊業發達國家——日本和新加坡。透過高層次外訪活動，先後和日本、新加坡等商界建立溝通渠道，並主動提出與日本合作發展資訊科技業，以珠江三角洲為輻射點，利用澳門獨有的政治、地理優勢，發揮連接珠江三角洲與東亞地區的橋梁作用，從區域發展中得益。
最令人們欣喜的是政府在2001年1月，成功吸引香港麗新集團在澳興建衛星電視製作中心，工程分兩期，單是首期工程的投資額便達2億元澳門元，其中2300多萬元為土地溢價金。引資工作，初步取得成效。
三、政策分析
特區政府的努力，迅即得到社會回嚮。以2000年第二季度算，新開設的156家企業中，資訊科技行業的便佔8%，同一時期，資訊科技行業在金融機構的信貸餘額錄得40.8%的升幅，達5.75億澳門元⑦，無疑給特區政府打上一枝強心針。
特區政府不失時機提出發展資訊科技政策，從表面數字看，改革是取得成果的。在政府行為法治化及職能市場化方面，通過《科學技術綱要法》的制訂、郵電局的機構改革、流動電話及互聯網市場的開放、引進日本和新加坡經驗和資金等一連串工作，獲得了一定的進展。不過，要評價特區政府的政策成效，關鍵似乎並非那些流於表面的景像，而是剖析其制度安排的具體內容。關係整個政策成效的政府機構——GDTTI，其組織架構能否配合政策目標的需要，是筆者首要探討的問題，其次將就經濟，法律和政策目標等方面，一一與讀者分享。
行政因素
按GDTTI的組織架構(見附圖)及人力資源安排分析，整個辦公室具備學士以上學歷者僅11人，且其中更包括負責內部人事、會計和公關工作者。如此薄弱的人力資源，能否有效達致政府的政策目標，答案不言而喻。再者，部門成員的工作背景集中以電訊領域為主，也不符合其“電訊暨資訊科技”的名稱，充其量只能滿足“電訊”一詞的內涵。
事實上，GDTTI成立後的兩件大事：審批流動電話經營權及互聯網開放，前者已於2000年10月19日對外公佈獲批名單，惟至今已有數月，尚未向外眾詳細解釋其餘6家公司的落選原因，實有違當初不斷強調審批標準會公平、公開、公正的原則。中選公司在通訊領域的經驗和實力確是無庸置疑，但他們對特區政府的承諾及利益是否較其他落選公司為佳，卻是大眾最為關注，與其讓社會胡亂猜度，不如盡早公開；開放互聯網市場方面，從諮詢至公佈《互聯網服務臨時牌照申請規定》期間，一直不為業界認同。特別在諮詢初期，由於有關官員不瞭解互聯網的營運特點，曾就多個問題與業界展開爭論，例如向所有經營互聯網相關業務者徵收3%的專營稅、在澳註冊者須把伺服器設在澳門等規範，皆違反互聯網業務跨越地域界限的特質，也直接打擊一些類似從事內容供應業務者(ICP)的經營，當時業界普遍表示不滿，結果在社會輿論和運輸工務司司長介入下才得以解決。然而固網權仍由一家公司壟斷，不解決網絡接駁收費問題，很難想像互聯網市場在澳門可全面性開放，故業界始終反應冷淡。據筆者瞭解，截至本文完稿日，僅一家公司提交申請。以上兩個事例，一方面反映官員欠缺相關領域的認識，另方面也反映人力資源不足的情況下勉強推行政策的窘態。
經濟因素
澳門資訊科技政策是希望透過技術改革以提升各產業的整體生產力，從而推動經濟發展，但推行政策的具體內容卻是限制進場的發牌制度，從經濟學的角度來看是矛盾的。限制進場人數的結果，只會削弱、甚至是扼殺競爭，受牌照制度保護者可透過抬高價格，迫使消費者接受不公平費用。而最重要的是，這個制度也會妨礙澳門吸納新服務、新技術、新的管理概念和新的市場營銷技巧，從而降低經濟效率，削弱澳門與鄰近地區的競爭能力。
以特區政府有限度開放流動電話牌照為例，特區政府最終決定新增兩家流動電話供應商，也就是說特區政府已假設自己有能力知道對市場最有利的供應商是多少!對於政府有能力預知市場供應物品種類和供應量的假設，即使是奉行計劃經濟的國家也已否定發牌制度與限制進場的機制結合，寡頭壟斷即不可避免。當有新技術、新服務出現時，受發牌制度保護的經營者必會提出反對，以確保其不受更多的競爭。比如利用互聯網打國際長途電話(I－Phone)和回撥電話(Callback)服務等，由於專營公司能成功游說政府，故投資者便不能在澳門經營此類業務。外貿收入佔澳門經濟的比重不少，限制澳門人使用極為低廉的國際通訊服務，也就是間接削弱本地商人的競爭能力。從技術上看，網絡電話的通訊方式是數碼(Digital)，而傳統電話傳遞訊息的方式是模擬(Analog)，這已經是可爭論的一點。其次是假如說網絡電話侵害專營權，那麼一切互聯網上的雙向資訊傳遞都屬違法了，這種說法又可成立嗎？舉個例子，海外非常盛行的網絡咖啡店(Cyber Café)若在澳門經營，有客人利用其上網電腦與海外親友通訊(撥打I－Phone)，算是犯法還是不犯法？遺憾的是，在澳門，這已是侵犯專營公司權益的行為，也有經營類似業務者受警告，甚至被檢控。
還有一個問題是第三代(3Generation，3G)流動通訊技術，歐洲的3G牌照競投大致完成，而香港也將在本年內批給，澳門要與世界通訊市場接軌，3G服務的投入也將必然。可以預見的是，屆時3家流動電話專營公司必將以原先的成本預算產生變化為由，迫使政府限制新人進場，以確保舊人的既有利益。如果說第二代的流動通訊市場只能容納3家公司經營，似乎很難有更佳藉口將來可容納更多經營者，也很難有藉口把現存的任何一家經營者踢出3G市場，3G市場的經營權，現有公司將垂手可得，特區政府將失去拍賣以圖厚利的機會，結果並不利於澳門的整體利益。
壟斷者或寡頭壟斷者受到保護，無須競爭，也就沒有誘因驅使其追求更佳效益，業者與其積極投資開發新技術，倒不如逐漸報廢其既有投資，直到壟斷性租金不能繼續為止，因為只有這種營運策略才最穩妥和最快捷。
法律因素
公共政策要發揮對組織和個人行為的規管與指導作用，必須具有權威性，一套完整的法律便是其最佳保證。然而資訊科技的發展，卻不斷衝擊市場的遊戲規則，特別是個人電腦(Personal Computer，PC)的迅速發展及數碼技術革新，使整個市場、消費者、生產者的行為模式和環境都產生巨大變化，這種科技上的轉變，正挑戰著傳統的監管方式和法例。
澳門有關電訊方面的法律，特別是關於無線電方面的，最早期於1964年制訂，但一直到了1983年的第18/83/M號法令才有具體條文，法律主要目的仍規管無線電通訊的發牌制度，其後為新增電訊服務發牌時制訂的法例，大都以此為參照。電訊法例基本上停留在八十年代初期的知識水平，法律嚴重滯後於市場和科技發展。
特區立法機關雖然在去年匆忙制訂《科學技術綱要法》，但就法案內容而言，僅屬指導性質，嚴格來說也不屬於規管電信領域的法律。政府對資訊審查和內容監管方面，仍處法律真空。澳門的電訊法例，只監管訊息的載體而非訊息的內容，法律上雖有監控誹謗、淫褻等訊息的表達，但如何收集證據以達到檢控目的，已是一大困難；而互聯網的興起，使電子通訊量大增，監管機構有否能力應付如山似海的資訊，監管能力是政府面對的第二大困難；更令監管機構頭痛的是跨越國家司法管轄權(Jurisdictional Authority)問題。因此，儘管社會上不少人士都大聲疾呼要盡早立法監管互聯網，立法議員們也公開表態，但到目前為止，特區政府仍顯得無能為力。平情而論，監管資訊內容所遇到的障礙，不僅僅是特區政府的問題，其他先進國家和地區也同樣面對。然而，由於GDTTI的薄弱人力資源，與及欠缺跨部門的統籌協調，對制訂監管跨領域資訊內容的法律，將比其他地區更為困難。
此外，保障消費者權益和保證公平競爭方面的法律也有盲點。資訊科技領域涉及許多專業性知識，不瞭解技術特性，立法與執法都有困難。這裡有一個案例：九十年代初期澳門流動電話開始發展，當時人們把流動電話轉線(Call forward)至固定電話後，專營公司仍會向客戶收取流動電話的話費，這措施一直持續了幾年，專營公司的理由是客戶雖然轉至固網，但仍佔用流動電話的網絡(行內稱Air Time)。實際的情況則是，流動網轉至固網後，已是固網與固網間的交流，並不佔用流動網絡資源，專營公司向客戶收取流動網絡費用的理由並不成立，法例上也沒有允許這種收費。由於監管部門不瞭解其運作方式，對此卻一直縱容，後來得到香港專家的提點，專營公司才趕緊取消這種不合理收費。
上述例子之所以發生，乃由於監管機構技術力量不足，以今天GDTTI的人力資源來看，問題仍存在。如何制訂妥善法例，以監管資訊行業有序發展，將考驗特區政府的管治能力。完稿之日，剛收到《電信綱要法》的諮詢文本，細讀文件內容，不能不再次慨嘆其人力之不足，而諮詢期僅限10天，對於一份規管特區政府電信領域的網領性法律，其重要性與10天時間相比，實令人有過於草率之感。
政策目標
分析澳門的資訊科技政策，最關鍵的問題不在於制度，也不在於有否能力監管，而是在於目標不夠明確。當然，當特區政府重新調整好政策目標後，制度的建立、法規的配合和政策的執行等問題也是必須關注。
從特首的施政方針，以至GDTTI的工作安排，我們都找不到特區資訊科技政策的重點。我們的目標是集中資源以發展電訊業、軟件業為主？還是推動與提升中小企業競爭力的資訊技術？若是前者，則應參考芬蘭、愛爾蘭等國的發展模式，作全面的政策傾斜。然而，以澳門的財力和人力資源來說，這將是一個高風險的決定，也不易獲得成果；若是後者，則政府應該重新審視澳門現有的產業結構，分析那個產業具開拓空間，然後運用優惠政策扶持其發展。例如澳門製造業中的玩具業、造鞋業，近年出口放緩，原因是生產技術停滯不前，價格上不及國內產品低廉，技術上不及港、台、日創新，但業界仍具海外市場的經驗，既然如此，可否考慮專注研究如何以資訊科技力量提升其產品的競爭力呢？
澳門經濟結構主要以中小企業為主體，具專業知識的勞動力市場尚未成形，政府的財政能力也不強，高調地提出發展資訊科技，只能給人一個好高騖遠的感覺，而非切切實實去解決問題。政府首要之務，實應盡速調整政策方向，清除市場疑慮。事實上，自從政府提出大力發展資訊科技市場，並研究撥款資助資訊行業後，業內某些人士已急不及待地準備爭取這些利益，而非致力推動產業改革。
以資訊科技力量推動中小企業發展應是澳門未來的路向，故應盡快分析本澳中小企業的結構特點、行業分佈、以及不同行業的發展潛力，以制訂相配合的扶持政策。同時，以目前特區政府的人力資源要做到有效推動資訊科技發展，顯然並不足夠。在這方面，筆者認為有兩種調整方法：①擴大現時GDTTI架構，吸納更多人才；②重組科技委員會，以智庫形式彌補GDTTI的不足。
縱觀特區政府各部門中，具備資訊網絡專業知識者大不乏人，據不完全統計，共290人之多，散佈於各政府機構的資訊部門。這些人才，既具資科技領域的專業知識，也熟諳政府的行政法規，如能集結其力量，將有助於填補GDTTI的不足，這個思路，也符合推動電子政府(e－Government)的政策構思。澳門政府的電子化、網絡化工作，過去一直交由行政暨公職局統籌，但各政府機關內部又有自身的資訊部門，機構重疊。而各部門間採用的技術規格、網絡管理制式也有差異，影響著政府各行政機關間的資訊交流和資源共享。若交由專職管理資訊的政府機構統籌，既可達到合理運用資源的目的，又可強化GDTTI的技術力量，對日後推動、監管、開發資訊科技將大有裨益。
要提升資訊科技的力量，單靠一個政府部門和幾個機構是不成的，還須全面考慮教育改革、移民政策、稅務優惠和高等學府的配合，並需由政府主動帶頭穿針引線，推動地區性合作以創造商機。一個專業性的諮詢組織正是澳門所缺，而重組科技委員會的提案，此時此地更為急切。澳門過去不少公共政策的制訂，都被評之為“閉門造車”，原因是政策制訂的成員代表不足，未能深入掌握問題癥結，從而制訂出脫離實際情況的政策。重組的科技委員會，應考慮吸納更廣泛的人才參與。其中一個思路是借助生產力暨科技轉移中心(CPTTM)的力量。
CPTTM本身屬半官方機構，成員包括來自政府、工商界人士、學者和專家等，一直以來從事推動本地區中小企業科技化改革為主。CPTTM長期參與企業科技化改革，較易掌握企業資訊化過程中所遇到的問題和對資訊科技發展的需要，況且其成員來自不同階層，較易整合社會利益的再分配，免卻因利益分配而出現的爭吵。還有在財政上也無須大幅增加政府開支，避免另外籌組機構造成行政資源的消耗。以CPTTM原來成員為骨幹，再吸納學者、資訊業精英及政府資訊部門專才，建成類似智庫形式的機構，使資訊科技發展更能通盤考慮澳門的實際需求。當然，籌組這個諮詢組識的關鍵是要切切實實選擇成員和安排工作實務，而非另設一個社會花瓶。
結語
本文嚴格來說並未達到政策研究的要求，也沒有為澳門資訊科技發展的前景作出預言。事實上，特區政府的資訊科技政策也僅在成形階段，相關法規如《電信綱要法》仍在諮詢草擬中，孵化器也僅是個構思，以目前情況對未來發展作斷言，實屬不妥。然而，從政府過往管理電訊行業的一些行為，與及過去一年的種種措施，卻也可發現政策上存在的問題，如能及早調整，前景將會更好。
要發展本地區經濟，推動資訊科技的大方向值得支持，但絕不能變成為科技而科技。參考香港的經驗，其電訊局歸經濟局管理，資訊政策由經濟局按市場需要制訂，交由電信管理局作技術可行性分析。也就是說，香港的資訊科技發展前提乃服膺於經濟需要，這種想法似乎更有利於本身資源不多的地區。雖然澳門不一定都學香港，香港的經驗也不一定都適用於澳門。
此外，網絡入屋的問題，也需關注。有線網絡是資訊傳遞的一個重要渠道，然而礙於現行法規，私人任宅的產權中，小業主、大業主和物業管理公司間的權責問題仍未能有效梳理，阻礙了資訊業的發展，比如有線電線在澳門開拓市場上便遇到不少障礙，有線網絡不能隨便進入住宅，形成專營的電訊公司保持壟斷優勢，未能起到以市場競爭推動產業發展的作用，這方面的論述，也是本文未有提及的，希望日後繼續有人進行探討。
回顧澳門的電訊發展，箇中問題是政府把自己當作市場的把關者，在自身人力物力不足的情況下，武斷地為各種技術、服務等劃分界線，阻礙市場的發展。同時又對資訊科技發展的方向舉棋不定，未能認清澳門本身的能力，也未能瞭解鄰近地區可提供的機遇，致使政策目標流於空泛。古語云：“知己知彼，百戰不殆。”澳門有否能力成為珠江三角洲中資訊科技翹楚？也有否需要與鄰近地區競爭這方面的市場？值得為政者深思。
“能夠生存的物種並不是最強或最機智的，但牠們是最能適應變化的物種。”在結束本文前，再一次引用達爾文這句哲語，希望這是特區政府發展資訊科技政策的座右銘。
註釋：
①《中華人民共和國澳門特別行政區政府2001年財政年度施政報告》，http：//wwwmacau.gov.mo/source/c_lag2001htm
②DanielW.Bromley：《經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎》，頁292，上海人民出版社，1997。
③以澳門回歸當年，即1999年流動電話及傳呼機年度牌費為例，分別為504元和204元，而香港僅為55元，中國大陸免付。2000年澳門流動電話及傳呼機則為468元和168元，香港為35元。④資料來源：澳門特別行政區行政長官辦公室第67/2000號行政長官批示。
⑤參見第52期《特區政府公報》第1組刊登的行政長官批示。
⑥資料來源：澳門政府統計局。
⑦資料來源：澳門經濟局研究暨資訊廳編纂，《澳門經濟期刊》，2000年第64期。
⑧資料來源：澳門政府公報1999年9月29日第39期第二組；澳門特別行政區政府公報2000年8月9日第32期第二組。
參考書目：
1.穆烈(Milton L.Mueller)：《電訊政策及數碼匯流》，商務印書館，香港，1997。
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3.Robert Cooter，Thomas Ulen：《法和經濟學》，三聯書店上海分店，上海，1994
4.Mueller，D.C.：楊春學等譯，《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，北京，1999。
5.Daniel W.Bromley：《經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎》，上海人民出版社，上海，1997
6.李成智編著：《公共政策》，團結出版社，北京，2000。
7.陳慶雲著：《公共政策分析》，中國經濟出版社，北京，1996。
8.埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達、陳旭東譯：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，上海三聯書店，上海，2000。
9.水野隆德著，楊廷梓譯：《美國經濟為什麼持續強勁》，華夏出版社，北京，2000。
10.張寬海著，《信息經濟理論及案例分析》，西南財經大學出版社，成都，2000。
11.馬丁·威爾遜著，施昌奎譯：《信息時代——運用信息技術的成功管理》，經濟管理出版社，北京，2000。
12.李曉東著：《信息化與經濟發展》，中國發展出版社，北京，2000。
13.中國社會科學院研究生院、中國科學院研究生院編：《知識經濟與國家創新體系》，經濟管理出版社，北京，1998。
14北京科技諮詢業協會、中國智密區研究所著：《中關村十年之路》，改革出版社，北京，1998。
* 澳門大學社會及人文科學學院碩士研究生
