論澳門財政的基本特徵
周卓蘭 鄭佩玉*
澳門回歸祖國後繼續保持財政獨立，因此，深入研究澳門的財政政策和財政體系，對回歸後的澳門貫徹實施《基本法》，運用財政政策工具，促進社會穩定、經濟繁榮發展具有十分重要的意義。
一、澳門的財政政策
財政政策是一個國家和地區的宏觀經濟政策，它是以基本經濟政策為依歸的。回歸前，澳葡政府長期奉行的基本經濟政策是自由港政策。這一政策的理論基礎就是古典經濟學派的自由主義經濟理論。自由主義經濟理論的代表人物之一亞當·斯密有一著名經濟學命題，這就是“人們的經濟活動是由一只‘看不見的手'來指導的”，他嚴厲地批判國家干預經濟的理論。澳門政府自由港政策的基本內容是貿易自由、匯兌自由、資金進出自由、人員進出自由和企業自由經營制度。在這種自由市場經濟和自由企業制度中，政府對經濟極少干預，它的職責是為經濟的發展、社會的穩定提供支持和必要的條件。因此，政府要盡量縮小它的職能。與此相適應，澳葡政府的財政開支要壓縮到最低限度，實行“廉價政府”，執行平衡預算的財政政策，在編制預算時，使預計的收入與預計的開支全額相等，並往往多估開支，少估收入，因而決算時常常是收入略大於開支，出現少量結餘。
澳葡政府實行“量入為出、收支平衡”的財政政策的另一個原因，是葡國政府按照殖民地方式管治澳門，按照傳統殖民地章程的要求實行財政自給自足，平衡預算，並且盡量避免舉債。
此外，澳門經濟規模小，被一些學者稱為“微型經濟”，政府既無發行債券的手段，又無財政儲備，只有過往財政年度累積的十分有限的結餘。在無充足財力的情況下，澳門政府別無選擇，唯有採用平衡預算的政策。
一國或一個地區的政府往往通過財政政策或貨幣政策來實現它的經濟目標。然而，由於大量港幣在澳門流通，澳門幣的使用率長期偏低(1995年澳門幣和港幣在M1中分別佔38%和51%，在M2中為29%和56%)，澳門幣與港幣掛鉤，亦間接與美元掛鉤。政府無法執行獨立的貨幣政策、無法運用調整利率和貼現率等手段干預經濟。所以，在無法運用貨幣政策去影響經濟運行的情況下，財政政策對澳門政府來說就顯得更加重要了。
二、澳門財政的發展現狀
澳門自1976年擁有財政自主權以來，由於經濟的高速發展，歷來財政運作狀況良好，財政收支大幅增長，並基本實現了收支平衡。
(一)財政收支呈現持續高速增長態勢
1976－1997年的21年間，澳門財政收支增長出現了持續高速增長的局面。財政收入除1986年和1996年兩年為負增長外，其餘19年均有不同程度的增長，而且有16個年份為雙位數增長。財政支出狀況大體相若，只有3個年份為負增長，2年為個位數增長，16年為雙位數增長。1985年，財政收支更創下了前所未有的高增長記錄，增長率分別為71.31%和108.07%。19763－1986 年10年間，財政收入從1.66億澳門元(以下相同)增至22.37億元，增長了12.45倍，年均增長29.66%；財政支出從1.55億元增加到20.64億元，增長了12.3倍，年均增長29.6%。10年後，即1996年財政收入又增加至147.11億元，比1986年增長了5.58倍，年均增長20.75%，同期財政支出增至146.81億元，增長了6.11 倍，年均增長21.67%。1999年，澳門財政收支更分別增至169.43億元和166.%億元。
(二)財政收支基本平衡並略有盈餘
澳門政府各年度按照審慎原則所制定的平衡預算基本得到嚴格的實施。根據澳門政府公佈的資料顯示，1976年以來，各年財政收支都略有盈餘，有的年份財政盈餘成倍增長。至1997 年，歷年財政盈餘滾存的總額為36億元。回歸時，即1999年底，財政盈餘滾存總額為27.43億元。
根據澳門的財政制度，可在財政預算中將歷年財政盈餘滾存列為未來一年公共收入的一部分。因此，一些年度的平衡預算包含了“上年滾存”的財政盈餘。如果扣除了“上年滾存”，許多年度的預算就是赤字預算。但是，執行的結果常常是財政收支決算都超過了預算，財政收入超預算的幅度大於財政支出超預算的幅度，故多數年份即使扣除“上年滾存”的實際數後，當年財政收支仍然有盈餘，如在1993年度決算案中財政收入為122.02億元，財政支出為104.2億元，收支相抵，再扣除“上年滾存”3.97 億元後，當年財政盈餘為13.85億元。這表明，澳門政府在預算的編制和執行的過程中，能堅守審慎的理財原則，一是低估收入、高估開支，超預算的支出是以超預算收入為依據的，而且一般都控制在支出的增長小於收入增長的限度之內。如實際收入達不到預算額時，政府會在年中作出調整，削減或凍結部分開支。
三、澳門財政的特點
雖然澳門現行的財政制度源自葡國，但由於澳門財政是在澳門特有的歷史條件下形成的，其發展亦受到澳門經濟特色的影響，從而形成了獨具特色的澳門財政，無論是公共收入，還是開支都有其特點。
(一)澳門財政的結構
1.財政收入的結構按照財政收入的形式和來源劃分，澳門政府將財政收入劃分為經常性收入、非經常性收入和自治機構收益等三大類別。
(1)經常性收入經常性收入亦稱一般收入或一般收益，它主要包括稅收、產業收益、轉移收入、罰款或手續費收入和其他收益等五個項目。
①稅收。這是澳門財政收入的主要來源，佔經常性收入70%左右，稅收結構以直接稅為主。直接稅是對納稅人的收入或財產徵收的稅項，是由納稅人直接負擔、不能轉嫁的稅收。它包括營業稅、職業稅、房屋稅、所得補充稅、專營稅、遺產及贈與稅、物業轉移稅等。間接稅是對商品和勞務的購買和對消費者徵收的稅項，納稅人可將繳納的稅款通過各種方式轉嫁給他人負擔。澳門間接稅主要包括印花稅、消費稅、旅遊稅、機動車輛稅等。在各種稅收中，由於專營稅在財政收入中佔有極其重要的地位，政府在進行收入分析時，往往將專營稅和其他直接稅分開單列。
②產業收益，這是政府為滿足市場對住宅及商業用樓宇的需求，將土地批給發展商並收取溢價金所得的收入，故亦稱土地收益。在90年代初房地產建築業發展高峰期，這項收益曾成為政府的主要財政來源之一。隨著澳門經濟放緩，房地產業走向衰退，政府的土地收益隨之銳減。
③轉移收入，是指出讓耐用資產、非耐用資產以及樓宇而獲得的收入。
④罰款或手續費收入，是指政府部門按規定收取的各種罰款收入和為市民提供服務所收取的各種手續費和工本费。
⑤其他收益。
(2)非經常性收入(即資本收入或稱財務收益)
這是指銀行利息、參與專營公司的紅利收益和股份收益、地租、轉帳收入、動用過往年度財政盈餘滾存，以及在支付中未扣除的款項撥回等。
(3)地區自治機構收入
澳門政府根據現行法例，按照各部門在不同社會領域的參與程度及範圍，將公共部門分為三種類別，一是中央行政中一般行政部門及機關，如經濟局、旅遊局、教育局等，它們的財政收支由財政局直接監督；財政預算則被列入地區總預算案中；財務運作反映在“管理帳目及營業帳目”內。二是地方行政，是指一些決定權、活動範圍與中央行政有差異的，其活動又只與部分地區的居民利益有關，並不涉及整體居民利益的機構，如臨時澳門市政局(原澳門市政廳)及臨時海島市政局(原海島市政廳)。這兩個地方行政機構在財政運作方面有較大的自主權。三是自治行政，是指獨立於地區總預算案的自治部門，如澳門社會工作局、文化局、郵政局、退休基金會、社會保障基金等。上述地方行政和自治行政的財政收支預算屬“地區自治機構收入”和“地區自治機構支出”。
經常性收入是澳門的主要財政收入，自治機構收益居其次，非經常性收入所佔比重較少，有時甚至少於上年滾存的財政盈餘。
2.財政支出的結構
澳門財政支出按經濟分類，分為經常性支出、非經常性支出和地區自治機構支出三個類別。
(1)經常性支出(一般支出)
主要指政府行政運作的日常支出(包括設備購置和人員薪金等)，約佔財政支出的60%，其中人員開支所佔比重最大，約佔總支出的1/3。此外，還有社會福利支出、對教育機構的支出和研究費用、公共衛生、醫療、環保費用支出等。
(2)非經濟性支出(資本開支或財務支出)
包括投資支出和政府非日常開支等。每年的政府預算中均有“投資與發展開支計劃”，這一計劃包括兩部分內容：一是與澳門經濟發展有密切聯繫的大型建設項目(如房屋建設、機場、碼頭、公路等基礎設施工程)的投資；二是與政府部門運作有關的購置和維修辦公設備、運輸工具等非日常性開支。近年來，這一投資計劃的費用佔財政總支出的比重為10%。此外，還有政府對私人機構的財務轉帳，以及債務支出(約佔總支出3%)等。
(3)地區自治機構支出(指定賬目開支)
是指自治實體(目前增至39個)，包括具有行政及財政自治的機關、市政局和各種基金的開支，如郵政局、房屋局、貨幣暨匯兌監理署、反貪公署、澳門臨時市政局、海島市政局、退休基金會、澳門基金會等，以及回歸後新設立的審計署、檢察長辦公室、終審法院院長辦公室和不久前轉為行政及財政自治機關的立法會。這些自治實體擁有“本身收入”或政府撥款，在開支方面擁有較大的自主權。
在財政總支出中，經常開支佔主導地位，資本開支在前些年佔據第二位，近年來則被自治機構開支所取代。
(二)澳門財政收入的特點
1.財政收入的相對規模不斷擴大
財政收入的規模有絕對規模和相對規模之分。財政收入的相對規模通常用財政收入佔國民生產總值(或國內生產總值GDP)的比重來表示，稱為國民經濟的財政負擔率，它可反映政府在社會經濟生活中的職能範圍。
澳門公共收入佔澳門本地生產總值的比重，80年代初為10%左右，而近年來這一比重已達25%以上，1999年更高達34.4%。這表明財政收入的規模在不斷擴大。在香港，歷年來這一比重較少超過20%(1960年為14.57%，1970年為13.34%，1980 年21.36%，1990年15.37%，1995年16.26%，1998－1999年度為21.3%)，體現了香港政府實行自由經濟政策和“積極不干預”的財政政策。與亞洲其他國家相比，澳門的這一比重近年來也高於週邊一些國家和地區。1991年澳門財政收入佔GDP的比重為23.39%，韓國為18.5%、台灣21.2%、泰國20.4%、印度尼西亞18.2%、菲律賓17.9%，但低於新加坡的32.8%和馬來西亞的28.5%。
2.稅收是財政收入的最大來源
在澳門的財政收入中，稅收是最大且穩定的來源，但在總收入中所佔比重一般比較低。1988年至1996年間，稅收在各年度財政收入中的比重分別是55.66%、58.88%、49.40%、49.04%、47.38%、50.62%、52.91%、44.99%和47.82%。而亞洲“四小龍”的香港、新加坡和韓國的稅收總額大約佔財政收入的70%左右，台灣的比重最低，也超過50%。澳門的稅種只有11個、新加坡11個、香港14個、台灣17個，韓國稅種較多，共29個，與美國80多個稅種相比較，澳門稅種甚少。
澳門是一個稅務天堂，稅種少、稅率低和稅負輕是其主要特徵。澳門實行“後稅收制度”，即每年按期徵收納稅人上年度應繳的各項稅款。澳門稅制簡單，且同香港一樣實行低稅制，一般涉及公眾的稅率都較低，如一般行業每年營業稅額為300－500元。職業稅和所得補充稅(純利稅)是採用累進稅率，職業稅稅率最低為10%，最高也只是15%，所得補充稅(香港為16.5%)稅率2－15%，澳門地區物業轉移稅為6%(離島則為4%)，房屋稅率為16%，而且稅制中還有許多減免稅收的規定，如利潤再投資可以在續後3年裡的可課稅利潤內減除，若購買廠房和寫字樓，在繳納物業轉移稅當年，允許攤折率最高可達20%。可見，澳門的稅率比香港還要低。澳門還是稅負水平比較低的地區之一，約為12%，與香港相當，低於台灣的17%和韓國的20%。
進入90年代以來，稅收在財政收入中所佔的比重呈現下降趨勢，1999年更降至38.26%，這主要是受“產業收益”和“自治機構收益”項下收入的比重大幅上升所影響。以絕對值來看，1988－1996年間稅收總額有大幅的增長，直接稅增長了2.62倍、間接稅1.54倍、專利稅3.83倍。但是，隨著近幾年經濟下滑，稅收總額從1997年的81億跌至1999年的64.8億元。
3.高度依賴博彩稅
博彩專營稅佔專營稅98%左右，是財政收入最大的項目。澳門財政收入的這一特點是與澳門經濟具有的特色分不開的。澳門經濟的特色之一就是博彩業高度發展，有150年歷史的澳門博彩業，在澳門經濟中佔有十分重要的地位，這一特色自然會反映到澳門財政上。1981年博彩稅突破億元，達1.05億元，1985年達4.5億元，1989年突破了10億元大關，達14.3億元。90年代以來，不僅博彩稅的絕對量不斷成倍增加，其相對量即佔財政收入的比重也在增加，由80年代的二成多增至近年來的三、四成。去年，由於澳門旅遊博彩業市場暢旺，政府徵收的博彩稅達51.6億元，約佔實際財政收入五成以上。
4.90年代初產業收益大幅上升
澳門地域面積狹小，土地資源十分缺乏，隨著人口的增長和經濟的發展，城市用地日益短缺，填海造地便成為增加城市地域發展空間的唯一出路。從19世紀60年代開始至今，澳門進行了四次大規模的填海拓地工程，1983年以來進行的填海工程是其中的一次。1912年澳門陸地面積只有12.69平方公里，到1994年已增加了10.81平方公里。這為80、90年代房地產業蓬勃發展和多項大型建築提供了大量土地資源，又由於房地產建築業興旺帶動了土地價格和樓價急升，政府批給或出售的土地收益迅速增加，僅在1991年11月至1992年4月的6個月間，政府在新口岸以公開競投方式批出的57024平方呎土地，成交價達38.5億元。因此，產業收益在財政總收入中的比重迅速上升，甚至一度超過了博彩稅。但從1993年下半年起，澳門房地產業進入衰退期，“產業收益”亦隨之下降，其佔一般收入的比重從1992年的38%降至1997年的10%左右。
(三)澳門財政支出的特點
1.恪守量入為出的原則
澳門政府每年的決算總支出通常是超預算的，但它卻沒有因此而出現財政赤字，相反，卻常常出現財政盈餘。原因是實際的財政收入總是比預算收入要多，而且其增幅有時比財政支出的增幅要大。這表明，財政超預算開支是以實際財政收入超預算收入為前提的，政府恪守量入為出的原則，亦表明，政府在審慎理財原則的指導下編制預算時總是低估財政收入，在預算執行過程中亦比較嚴格地控制財政支出的增長，使其不超過財政收入的增長。
2.維持政府的行政運作是財政支出的主要職能
經常支出即政府日常行政開支佔公共開支的大部分，通常為60%左右。進一步深入分析其支出項目，就能更清楚地說明財政支出的主要職能是維持政府行政運作，保證政府執行政權職能，如維持行政當局的管理、維護法制和社會秩序，以及執行某些社會職能。在經常開支中，人員開支所佔比重僅次於“經常性轉帳”支出。據行政暨公職局統計，近10多年來，政府公務員人數大幅增長，1981年為5，063人，1997年增至17，859人。澳門公務員的薪酬水平在亞洲僅次於日本和香港，1987年平均月薪為1，664元，1997年升至14，395元，每年用於公務員的支出近30 億元，僅中央行政的“員工”項目下的支出已佔財政總支出的20%左右。
3.80年代投資支出在財政支出中的比重達到高峰後逐漸下降
與一般支出相比，財務支出在財政總支出中所佔的比重要小得多，一般約佔20%。在這類支出中，投資支出佔有主要地位，1982－1997年間從2億多元增至14.6億元，1988年佔財務支出比重為76.59%，以後逐年下降，1996年為65.65%。雖然，澳葡政府將投資支出視為“經濟政策之手段”，認為無論是在改善或擴大資源結構的配置方面，或在建設大型基礎設施方面，投資支出均與經濟增長的長期目標有著重要的關係，但澳葡政府並未在投資計劃中投入大部分財政資源，而是主要將其用於政府的行政運作。80年代初，投資與開發開支在財政總支出中的比重曾高達37.64%，但以後不斷下降，到1997年僅佔10.33%。與此同時，它在GDP中所佔的比重亦表現偏低，比重最高的年份也不超過4%，最低的時候不超過2%。這進一步表明，澳葡政府對經濟較少進行干預。
4.自治機構支出比重大幅飆升
地區自治機構支出大幅增長是澳門財政支出的特點之一，1988－1996年間，地區自治機構支出從5.12億元增至61.41億元，增長了近11倍，年均增長36%，其增長速度遠遠超過“一般支出”和“財務支出”。同期，“一般支出”增長了2.97倍，“財務支出”增長2.01倍。此外，地區自治機構支出在財政總支出中的比重也大幅上升，1988年為18.12%，1996年上升至41.83%，已逼近“一般支出”的44.4%。“地區自治機構支出”分為兩大部分，一部分是澳門市政局和海島市政局自治機構的財政支出。由於市政局的職能不斷擴大，它們除負責自身及管轄範圍內資產的管理之外，還承擔著市政發展、城市規劃和建設；公共衛生和環境清潔、文化、娛樂和體育活動等。而執行上述職能的財政支出必然隨著經濟的發展、人口的增加和居民生活質素的提高而增加。這兩個地區行政部門的日常開支除一部分依靠本身營運賺取之外，大部分是依靠政府的財政撥款。另一部分開支是獨立於地區總預算案的自治部門，如前面提到的社工局、文化局及各類基金會等機構的開支。進入80年代中以來，澳門隨著現代化經濟的發展，社會生活各個領域都在逐步發生重大變化，由政府提供的社會設施(如場所、裝置及設備等)以及社會服務不斷增加，從而使各項支出大幅飆升。
5.財政支出規模不斷擴大
財政支出規模有絕對量和相對量之分。近20年來，澳門財政支出以年均逾20%的速度增長。財政支出相對於本地生產總值的增長趨勢亦在不斷擴大，從1982年的9.38%提高到1997年的24.35%。這說明，澳門財政支出增長的基礎在於其經濟的發展，隨著澳門經濟的騰飛，新增加的社會財富中的一部分已用於社會公共事務之中。這一狀況是符合羅斯托的“經濟成長階段論”的。當我們進一步運用財政支出彈性指標進行更深入的分析時，我們還會發現，1982－1997年的15年間，澳門有8年的財政支出增長大於本地生產總值的增長；有3年是由於財政支出出現了負增長而造成了財政支出彈性為負數。
另一方面，儘管澳門財政支出增長很快，但相對規模(即佔GDP的比重)比較小，80年代初處於較低水平，均為10%。而差不多同期，如1980年美國則為33%、原蘇聯為65.5%、匈牙利為72%、中國為32.9%、新加坡為39.7%、台灣為28.2%、韓國為22.5%、香港1982－1983年度為19.2%。但從80年代中開始，澳門財政開支佔GDP的比重不斷上升，到90年代中已達25%左右。其財政支出規模已與鄰近地區相當。道說明，隨著澳門經濟的發展，政府職能不斷擴大，財政支出不斷增加。但是，與發達國家相比，澳門財政支出的相對規模仍處於較低水平，這是由政府的經濟職能薄弱造成的。
四、澳門財政存在的問題
在肯定澳門財政運作狀況良好的同時，也應看到澳門財政存在的問題，這將有助於完善澳門特區的財政制度、明確特區財政政策的取向。近年來有爭議的幾個問題：
(一)設立財政儲備問題
不設財政儲備是澳葡政府的一貫作法。長期以來，澳葡政府的財政政策是以收支平衡為前提，在編制預算時不預留儲備，而是使收支總額相等，甚至把以往的盈餘滾存計入本年度的財政收入中，供支出用。儘管澳門回歸前中國政府在中葡聯合聯絡小組的會議上，多次向葡方呼籲設立財政儲備，澳門社會各界人士也在各種場合表達了要求澳葡政府設立財政儲備的強烈願望，但澳葡政府仍然堅持不設財政儲備的立場，其主要理由是：澳門沒有設立財政儲備是沿用了葡萄牙的一貫作法。葡萄牙就沒有設立財政儲備，西方許多國家，包括美國也都未設財政儲備。而且，根據中葡聯合聲明的規定，已有土地基金留給澳門特區政府，除土地基金外，並沒有規定要另外設立財政儲備。
而主張設立財政儲備的人認為，設立一定的財政儲備是十分必要的。因為，財政儲備可以增強政府克服逆境和應付突發事件的能力，以保證政府的行政運作和在必要時有能力運用適當的財政政策來穩定經濟，不會因為財政枯竭而對挽救經濟束手無策、無能為力。財政儲備的這一“積谷防饑”的作用，在1997年和1998年的世界性的經濟動蕩中，已經充分地顯現出來。香港就是一個很好的例子。
近年來，澳門經濟也同樣陷入了困境，澳葡政府理應加大運用財政政策的力度來刺激經濟盡快復蘇，但由於沒有足夠的財政儲備，無法在編制財政預算案時作出振奮人心的舉措。在經濟低迷之時，政府非但沒有減稅，反而還有意將離島的物業轉移稅調高，以增加財源、應付開支。
澳門回歸後，特區政府將土地基金視為儲備基金(目前總值達106億多元)，加上澳葡政府留下的有限的歷年財政滾存餘額，合共120多億元。目前，這項儲備基金和歷年財政滾存發揮著類似財政儲備的一些功能，如應付預算赤字。
(二)財政權力過於分散
1983年以前，澳門政府每年財政預算的方案均由財政司統一編制，然後才呈交澳督，並須通過有關機構的諮詢和審核。但自1983年起，編制財政預算的權力從財政司(現為財政局)轉移到了政務司手中，各政務司根據所管轄範圍的情況和需要，擬定本部門的工作大綱和投資與發展開支計劃。於是，財政司淪為了一個沒有財政決策功能的出納機關，再無權統籌管理各部門的收入與開支。由此帶來的結果是，澳門整體的財政權被分散了。此外，自治機構的數目越來越多，也是造成財政權利過於分散的原因之一。誠然，財政權的適當分散是必要的，可使財政管理和資源的利用有更大的靈活性，有利於提高工作效率。但如果財政權過於分散，也會出現監管不易、財政資源無法統籌利用或出現重復消耗資源等效益問題。從宏觀經濟的角度看，財政權過於分散會給政府進行宏觀調控帶來困難，特別是屬於微型經濟體系的澳門更是如此。
(三)財政監管问題
1996年葡萄牙議會修改了《澳門組織章程》，刪除了原有的關於設置財政監察高等機關的條文，這使得內部財政監管制度失去了法律依據，從而使財政司內部原本有限的公共開支的審查制度得不到執行。
原審計法院負責監管澳門地區總帳目，但由於人手不足，無法對總帳目進行深入的分析，且其提交的意見書並沒有約束力，歷年提出的建議很少被政府所採納。
每年的財政預算案須經立法會討論通過，但對於政府追加預算、預算修改等，立法會則無權過問。因為，預算案經法定程序頒佈後，政府運用滾存可不經諮詢會討論，這樣，公眾將無從知曉。由此一來，政府動用滾存的自由度增加了，透明度更低了。
澳葡政府管治澳門期間，澳門財政一向透明度較低，政府對某些財政資源的運用和調動往往嚴加保密，如退休基金轉往葡國，澳門庫房的結餘等，均鮮有人知，而前澳督韋奇立利用職權將一筆5000萬元的巨額款項轉往葡國組建一基金會事，更是回歸後才曝光。
此外，政府對稅收的執行、大型建設工程資金的使用、自治機構資金的運用及管理帳目等亦存在著監管不嚴的問題。
回歸後，特區政府設立了審計署，為健全澳門財政監管制度奠定了基礎，創造了必要的組織條件。審計署設立一年多來，工作初見成效，完成並及時提交了特區首份審計報告“1999年政府帳目審計報告”，加強了對自治部門管理帳目的核實與查證，並制訂了一套政府帳目審計準則，力求強化公共部門的“內部監管制度”。
五、回歸後澳門特區財政政策的取向
澳門已回歸祖國。根據中國政府制定的“一國兩制”的基本方針，在中國對澳門恢復行使主權時，設立澳門特別行政區，直轄於中央人民政府。除外交、國防事務由中央負責管理外，澳門特區實行高度自治，其中包括財政獨立。原有的社會、經濟制度和生活方式不變，法律基本不變。
由於有關澳門回歸後的基本方針、政策均已載入中葡聯合聲明和澳門特別行政區基本法。因此，澳門特區政府的一切工作，包括財政政策、財政制度、財政管理等，都應以聯合聲明和基本法作為其政策的法律依據。
制定澳門特區的財政政策，不能脫離澳門的現實及其特點。鑒於澳門屬微型外向型經濟，政府財政的規模較小，財政收入高度依賴博彩業，以及無充裕財政資源等因素，特區政府應奉行穩健、務實的財政政策和審慎的理財方針。按照基本法的有關規定，特區政府的財政政策應有以下三方面內容：
1.財政預算以量入為出為原則。這就是說，有多少財政收入就安排多少支出，而不能量出為入，更不能依賴內外舉債後濫發貨幣的辦法來維持財政支出。
2.力求財政收支平衡，避免赤字。特區政府應使支出原則上不超過收入，不搞赤字預算。但也不應排除根據實際需要，採取靈活的例外做法，以穩定經濟、刺激經濟發展。然而，在澳門沒有充足的財政資源的情況下，政府應嚴格做到避免赤字。當擁有充裕的財政資源時，可根據經濟發展的實際需要適當運用財政政策，以便充分發揮財政所具有的經濟穩定職能的作用。
3.公共開支的增長應與本地生產總值的增長率相適應，以免引發經濟失衡。這是基本法為澳門特區確立的一條重要的理財原則。用經濟增長厘定公共開支的增長，以經濟發展水平和社會承受能力作為衡量財政支出是否合理的尺度，作為是否遵循量入為出理財原則的評判尺度，是有效控制財政支出增長的可行辦法。
特區政府成立後，按照基本法規定的理財原則，提出了“固本培元，穩健發展”的施政總方針，並把此作為未來幾年的施政理念和努力方向，力求採取實事求是和按部就班的施政策略。根據這一總方針，特區政府在編制特區成立後的首兩份預算案時，注重執行量入為出、收支平衡的原則，並在執行預算的過程中盡量避免赤字。2000年是特區成立後的首個財政年度，雖然本澳經濟止跌回升，生產總值出現了四年來首次正增長，預計增長率達4%，但由於政府未能如期收繳一筆巨額批地溢價金，去年的財政收入未能達到預算案的目標。鑒此，特區政府按照量入為出的原則，在去年下半年採取了嚴格控制政府開支的強制性措施。結果，政府開支不僅沒有超出收入，反而出現了盈餘，使政府大可不必動用原已撥出作為當年收入的歷年財政盈餘滾存。這表明，特區政府嚴守審慎理財的原則，執行穩健的財政政策，這必將有利於澳門的長遠發展。
* 周卓蘭為經濟學碩士，鄭佩玉為中山大學教授、中山大學港澳研究所前所長。
