公共消費與澳門地區的經濟增長
蕭志成*
在現代的國民所得(nationalincome)統計中，公共消費(public expenditure)，或稱政府消費(govemmentexpenditure)，是在衡量本地生產總值(GDP)時的一個主要組成量。①筆者根據澳門地區的有關數據來分析，公共消費在過往一段長時期內，對本地經濟增長是產生著顯著的正面效應的。根據澳門地區經濟結構中的獨特歷史背景和現狀，筆者進而建議澳門特別行政區政府在未來幾年內，有必要正視公共消費在本地經濟所得中的重要性，以及對維持本地經濟景氣時的積極作用。不過，長遠而言，特區政府是有必要檢討現行的公共消費的結構、有序地改善公共消費的經濟效益，以及逐步建立一套具有通過調整公共消費量而達至調節本地宏觀經濟週期的功能的財政儲備制度。
一、公共消費在本地經濟增長中的效應——從數量上分析
在本文中，“經濟增長(economicgrowth)”的定義是採用在經濟學的討論範疇中，本地實際生產總值在某一時期內(一般是在一年內)的增加量。而經濟增長率則是指本地實際生產總值在某一時期內的增加量的百分率。②據此，本文會首先重點分析公共消費在過往的不同時期內，對澳門地區的宏觀經濟表現的短期效應，進而探討公共消費在未來的一些長、短期策略。
在分析一個宏觀經濟變量(例如是公共消費：G)在本地生產總值中所產生的效應時，一些現存的計量模式是可以採用的。但是基於澳門地區的產業結構的獨特性(例如本地產業結構在過往一段長時期內都是高度依賴於博彩業和單調的旅遊業)，以及本地市場競爭機制和市場信息系統的結構，與傳統理論中的假設有可能存在著的差異和差距(例如各種專營制度的存在有可能對一些經濟部門之間的關係，在不同時期內產生一些非線性的效應)，所以筆者在有關的分析中，首先構思了一個簡單的、容易被理解的方法，希望將公共消費對澳門地區經濟增長所產生的效應簡明地揭示出來。③
從邏輯上而言，如果將構成某一個特定量的其中一個部分量刪除後，這個特定量在不同時期內的增長率較原來(即在這個部分量被刪除之前)為低，那麼這個部分量對這個特定量的增長率便是起著正面推動作用的。假設這個命題是真的，那麼我們可以首先將澳門地區的實際本地生產總值(GDP)和實際非企業性公共機關最終消費量(即公共消費：G)分別代入這個命題中的特定量和部分量，檢驗澳門地區的經常性公共開消費開支對本地宏觀經濟表現所產生的效應(對本地區的經濟增長率是否起著任何程度的影響)，表一總結出有關檢驗的結果。
從表一中的分析結果中可以觀察到，公共消費在過往十七年內，有八成以上的時期都是對本地的宏觀經濟表現是起著正面的推動作用。因為在刪除公共部門的消費後，除了在1983、1986和1992年的三年外，其餘十四年的本地經濟增長率都較原來的遜色。如果將這種情況與香港地區相比較，公共消費在澳門地區的經濟增長率中的重要性便顯得更加突出。例如在1983 年至1999年的十七年中，在刪除了公共消費後，香港地區的經濟增長率較原來遜色的年份就只有八年(即50%左右的時期)。④此外，雖然公共消費在澳門地區的本地生產總值中所佔有的比重在長期以來都是低於10%⑤(從1997年開始略高於10%)，但是在不少年度內(例如1985、1988至1991、1996至1999年)，公共部門的消費都是非常明顯地(公共消費在本地經濟增長率中的貢獻大於10%，例如在1988年，1.02/7.81=13.06%)提高了本地經濟的增長率(或減低了本地經濟的負增長率)。與香港地區相比，這種顯著性只是呈現於1985年的數據中。
根據在數量上所得到的分析結果，我們還有需要從經濟理由中，對公共消費在澳門地區內的角色作進一步的了解和認識，從而對有關政策在未來的檢討和完善作出有效的建議。
二、公共消費與本地經濟所得和增長的關係
根據凱恩斯和凱恩斯學派的經濟思維，公共消費量在不同時期內的調整會對本地經濟所得的增長量，在不同程度上產生一個乘數(multiplier)的效應。概括而言，公共部門消費量的增加(或減少)，是同時意味著一部分家庭和私人經濟部門所得量的增加(或減少)，當一部分經濟個體的可支配所得(實際購買力)受到公共消費量的調整而發生改變時，他們在本地的消費行為，以及相關的生產規模等經濟活動便會通過一個連鎖的效應而發生改變。最後，公共部門在本地經濟體系所注入(或抽出)的消費量便會對本地經濟所得的流量產生一個倍數(乘數)的效應，擴大(或壓縮)了本地的宏觀經濟所得總量。
長期以來，在澳門地區的公共部門的經常性行政和非企業消費中(即在上一節所重點指出的"G")，75%－78%左右是屬於薪酬及其他員工的費用。⑥換言之，這一部分的公共消費是對本地的就業量，進而對本地一部分家庭的實際購買力產生直接的經濟效應。⑦從澳門地區的實際環境中可以觀察到，受僱於本地公共部門的人員及相關家庭的消費行為與八十年代以來從國內移居澳門地區的勞動人口及相關家庭的消費行為是存在著明顯區別的。基於生活和文化背景的差異和差距，以及澳門政府過往對新移民的同化政策(socializationpolicy)的不足，從國內移居澳門的勞動人口及相關的家庭在本地獲得經濟收入後，他們對一般的日常必須品和消費品(包括日用品，甚至食物)的消費都是傾向於在國內(特別是珠海)，而不是在澳門地區內進行。相對而言，由於受僱於公共部門的大部分人員在日常的社會和家庭關係都是集中於澳門地區，所以他們在本地經濟體系內的邊際消費傾向(marginal propensity to consume)亦較前者為高。在這個簡單的事實基礎上，公共消費對澳門地區的內部需求是必然會產生一個不等於零的乘數效應的。
除了經常性的行政和非企業消費外，公共消費在廣義上還包括各種形式的轉移性開支(例如各種社會福利的開支)，以及各種由本地公共部門所承擔的資本性開支(例如各種基礎建設開支)等兩方面。⑧在國民所得統計中，由於公共部門的轉移性開支並沒有牽涉到勞務的僱用，轉移性開支的接受者亦並沒有因此而同時參與本地經濟的生產活動，因此這一部分的公共開支在國民經濟所得的計量上，並沒有對本地經濟的增長產生直接效應的。不過，資本性的公共消費開支則在本質上對本地經濟的增長產生不容忽視的長、短期效應。就以公共部門在近十年來對澳門地區的旅遊設施和設備(例如是一些專題的建築物、博物館和文化中心)，以及對基礎建設(例如是機場、道路網、填海)等固定資產的投資而言，有關開支確實為本地的勞動市場提供了一定量的就業空缺，從而對同時期的本地經濟增長量起著正面的推動效應。與一般的經常性消費在本質上有著明顯的區別，有經濟效益的資本性公共消費開支對本地經濟增長的效應不僅是局限於即期或短期內。在澳門，這類型的開支亦同時意味著本地的旅遊業和相關的服務性行業，由於資本物品量的不斷增加而得到進一步發展(development)，進而減少了本地經濟在未來的增長過程中，有可能要面對的一些資本性約束。
概括而言，公共消費在過往一段長時期內，對本地經濟的增長確實是扮演了一個積極的角色，特別是本地經濟體系在九十年代中進入調整期(甚至低迷時期)以來，公共部門的消費量確實在一定程度上，從宏觀上紓緩了本地經濟不景氣的情況、從微觀上降低了本地經濟內部需求不足的程度。基於以上各種事實，以及在一個基數相對細小的現實環境中(例如以1998年市場價格計算，澳門地區的本地生產總值為546億澳門元，這個規模是香港地區的4.1%、中國大陸的0.7%左右)⑨，澳門特別行政區政府在本地經濟沒有出現實際的改善之前，是不應該在未來幾年內對現有的消費規模作出大幅度收縮的，否則只會使本地經濟的不景氣情況雪上加霜。不過，縱使從數量上分析，澳門地區的公共消費對本地經濟增長是有著無可否定的推動作用，但是對於目前有關消費模式、結構與制度是否合理、是否公平、是否具有長遠的經濟效益(特別是對本地經濟發展的長遠影響)，以及對本地所得分配和市場的長遠競爭力等問題而言，仍有著不少值得商榷和檢討的地方。
三、擴大公共消費在本地經濟增長中的長遠效益的幾點建議
在過往一段長時期內，公共部門的消費雖然是無可否定地促進了澳門地區的經濟所得在總量上的增長，而且公共部門亦不適宜在現階段和短期內大幅削減消費量的模規，但是公共消費的質量卻是有必要盡快作出檢討，進而有序地改善公共消費在本地經濟增長中的長遠效益。根據澳門地區的現實情況，筆者分別從三方面提出一些建議。
對目前的公務員薪酬規模進行詳細檢討
理論上，薪酬開支在公共部門的經常性消費中的比例是沒有一個硬性標準的。不同經濟體系內的公共部門都會按照本地社會結構的實際情況，制定有關開支的規模。不過，在澳門地區的公共消費中，用於薪酬的開支規模是否合理，卻是一個值得詳細討論的問題。就過往十年為例(即由1990年至1999年)，實際公共消費規模是澳門地區本地生產總值的8%至12%左右，在香港地區，這個比率在同一時期內是7%至8%左右；此外，澳門地區的百分之75%至78%左右的實際經常性公共消費是用於薪酬的開支；在香港地區，這個比率在同一時期內則是72%至74%左右。⑩通過簡單的比較，澳門地區公共部門花費於薪酬上的開支的經濟效率無疑是存在著一些值得商榷的地方。雖然港澳兩地各的現實環境並不盡相同，但是無論從社會或經濟的角度來分析，澳門地區的結構都比香港地區的簡單。因此，對於在比例上運用較多的資源來管理一個相對簡單的社會這個事實，筆者認為澳門特別行政區政府是有需要認真檢討，以及在日後作出改善的。
不過，正如在本文中已經分析過的事實，由於以公務員薪酬開支為主體的經常性公共消費開支對本地宏觀經濟表現確實是起著正面的作用，再加上在目前經濟不景氣的現實環境中，在未來幾年內大幅削減公務員的薪酬開支或大幅精簡公務員隊伍都並不是合適的時期，否則只會對澳門地區的經濟增長，以及對澳門特別行政區公務員架構的平穩發展造成一些不必要的衝擊。基於澳門地區公務員架構所存在著的問題主要是在回歸前所遺留下來的、累積了一段相當長時期的一個歷史問題，有關的改善(改革)措施便必須是有序的、不能急進的。換言之，雖然現存的公務員薪酬規模的改革是必須的，但是有關措施卻必須在適當的時候(例如是當本地經濟重新進入復甦期)，按照適當的步伐(例如是採取自然流失或鼓勵自動離職等措施)來進行。長遠而言，本地公共部門的經常性薪酬開支的增幅在一般情況下是不應該高於本地經濟增長率的。
對未來的資本性公共消費開支進行詳細的成本效益分析
九十年代以來，在本地公共部門的資本性開支中，相當可觀的一部分都是投放於各種形式的紀念建築物上。雖然有關建築物確實為澳門的旅遊業增加了一些景點。但是這些景點在實際上的經濟效益(即外來旅客因這些建築物的存在而作出的額外消費)，以及每年有需要為這些建築物進行保養和維修的費用，對本地經濟的增長在長遠而言是一種消耗本地經濟實力的增長，還是一種可以產生連續不斷的乘數效應的增長，都是有必要詳細研究的問題。由於澳門地區的經濟實力相對細小和簿弱，公共部門的資本性開支應該集中於具有生產力的基礎設施。一些不必要的“藝術”或“象徵式”的建築物是應該適可而止的，特別是當本地經濟進入不景氣的時期。
此外，本地公共部門在過往一段長時期內，對於不少基礎設施的開支的程序和實際經濟效率亦是有待改善的，特別是對於有關建設項目在招標時的制度，以及在工程開始之後，對工程進度和工程質量的監管措施等。例如在招標時，雖然投標價格是一個重要的考慮因素，但對投標者在履行有關合約條款中的承諾和責任的監管必須是嚴格的，絕對不能將標書給予一個在最初以可以低價投得一項工程的建築商在工程開始後，容許以任何理由將工程進度大幅延誤，甚至大幅追加承建價格的情況出現。而有關的例證，筆者相信無需在本文中逐一指出。在這個問題上，合約精神的切實執行是改善和確保本地公共部門對基礎建設開支的經濟效率所必須重新重視的。否則，有關開支雖然在數量上是擴大了本地經濟在某一時期內的增長，但卻有可能在質量上對未來的增長構成了一種內在的隱含成本(implicit cost)，甚至在實踐中抑制了其他經濟部門的實際增長。
建立財政儲備制度
對於財政儲備制度的建立，不少學者和專家在近年來已經提出過不少的建議。在本文中，筆者希望側重於指出逐步建立一套具有通過調整公共消費量而達至調節本地宏觀經濟週期的功能的財政儲備制度的重要性。由於經常性和資本性公共消費開支均能對本地經濟活動產生不同程度的乘數效應，但是在市場經濟的運作原則下，公共消費在本地經濟增長中的長遠角色應該是中性的，因此，公共消費與本地宏觀經濟表現在表一中所顯示出的關係在將來是應該作出適當調整的，而其中一個可以考慮的做法就是建立財政儲備的制度。長遠而言，當本地經濟處增長期、本地行政部門亦沒有出現資源不足的情況下，經常性的公共消費規模是不應該由於財政收入(例如是稅收)的增加而同時擴大的(甚至加速的)。此外，在經濟繁榮的時期，除了一些必須的基建項目外，對於沒有明顯經濟效益的資本性開支是無需急於作出大量投入的(甚至可以作出適當收縮的)。而財政上有可能出現的盈餘便應該通過立法的程序，明確地定義為一種在未來可動用的公共消費的儲備。這樣，當本地經濟出現不景氣的時候，公共部門便有能力通過增加消費的規模(例如是增加一些短期的僱用空缺，以及為本地經濟體系在可預見的下一個經濟週期的發展所需，增加一些基建的資本性開支)，穩定本地的宏觀經濟表現。換言之，公共部門是應該通過財政儲備的制度，作為按照本地宏觀經濟表現的需要，對公共消費規模進行調整時的一個重要“調節器”。這樣做不但可以強化公共消費在穩定本地經濟增長時的角色，同時亦可以將公共消費在本地宏觀經濟總量中的結構作出改善(即改善在表一中所觀察到的情況，使公共消費在本地宏觀經濟表現中的長遠效應是趨於中性的)。
結語
從數量上觀察，澳門地區的公共消費對本地經濟增長所產生的作用，在過往十多年內是明顯的。但這種在數量上的明顯性在長遠而言是有必要逐步減低的。按照市場經濟的運作模式，筆者認為公共消費規模的增長率是不應該長期高於本地私人經濟部門的經濟增長率的。不過，在經歷了一段長時期的高速增長後，公共消費在現階段的規模是難以(亦不適宜)作出急速收縮的，特別是在目前本地經濟低迷，以及在澳門主權剛回歸中國的初期，否則只會對本地經濟和社會的平穩發展造成一些不必要的衝擊(例如是有可能引至失業率進一步上升和內部需求進一步收縮等問題)。換言之，雖然澳門地區的公共消費規模與本地經濟增長的關係是有必要作出調整的，但現階段卻並非是進行大幅度調整的合適時機。不過，詳細的和有系統的檢討措施卻仍然是有必要儘早制定和展開的，然後在適當的時候(例如是當本地經濟重新進入復甦的時期)才有序地調整公共消費的結構，從而改善公共消費在本地經濟增長中所應該發揮的長、短期經濟效益。
參考文獻：
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《(澳門)本地生產總值估計》。中國·澳門：(澳門)統計暨普查司，2000年7月。
Pearce，David W.主編，Macmillan Dictionary of Modern Economics(第四版)。英國·London：The Macmillan Press Ltd.，1992年。
Rosen，Harvey S.，Public Finance(第三版)。美國·Illinois：Irwin，1992 年。
Stanlake，G.F.，Introductory Economics(第五版)。星加坡：Longman，1993 年。
註釋：
①在國民所得的統計中，如果屬於一個經濟體系(例如澳門地區)的財產國外所得淨值(net property income from abroad)，以及在生產過程中的資本損耗(capital consumption)是難以準確地衡量得到，從而無法被包括在有關統計數據內的時候，每一時期內的國民所得總值一般都會通過本地生產總值來概括地表示。根據國際的標準，按支出計算法(expenditure approach)來衡量的本地生產總值是由：私人消費開支(C)、本地固定資本形成總額(I)、公共消費開支(G)、出口淨值(NX)和存貨增減((s)等五個量之和所組成。見GF.Stanlake，Introductory Economics(第五版)，1993 年，第17章。
②David W.Pearce主編，Macmillan Dictionary of Modern Economics(第四版)，1992年，第120頁。見John Sloman，Economics，1994年，第515頁。
③在經濟學界中，雖然不少現存的計量模式都可以借用來檢驗一個部分量對一個總量的影響，但是這些計量模式中的假設條件(例如是完全競爭和完全信息的)和分析方法(例如是每一種經濟現象在分析中都可以被量度的觀點)是否完全適用於分析澳門地區的經濟問題是難以簡單地證明得到的。因此，筆者在文中嘗試將所要表達的論點，通過一些簡單方法陳述出來。
④有興趣的讀者可以根據香港特別行政區政府統計處所發表的《(香港)本地生產總值估計1961－1999年》，2000年3月，第12－17頁，表一中的數據，重複本文表一中的步驟計算出。
⑤《(澳門)本地生產總值估計》，2000年7月，第29至30頁，表五、表六。
⑥有關百分率是根據《(澳門)本地生產總值估計》，1999年5月，第111頁，表十四，以及《(澳門)本地生產總值估計》，2000年7月，第38頁，表十四中的數據計算出。
⑦在這一節中，有關討論只會則重於公共消費量對本地經濟所得量所產生的即期和短期、直接和間接效應。對於現時的公共消費制度是否“合理”，以及在本質上有可能存在的一些問題，會留在下一節詳加探討。
⑧DavidW.Pearce編：(1992年)，MacMillanDictionaryofModemEcsnomies (1992)。
⑨《(澳門)本地生產總值估計1982－1988年》，1999年5月，第96頁，表一。《(香港)本地生產總值估計1961－1998年》，1999年3月，第12頁，表一。《中國統計年(1999)》，1999年9月，第67頁，表3－10。在有關百分率的計算中，1港元=1.03澳門元；1元人民幣=0.97澳門元。
⑩有關百分率是根據《(澳門)本地生產總值估計》，2000年7月，第26、27 頁，表二、表三和第38頁，表十四；《(澳門)本地生產總值估計》，1999 年5月，第111頁，表十四；以及《(香港)本地生產總值估計(1961－1999)》，2000年3月，第16頁，表一和第三十二頁，表六中的數據計算出。
* 中國人民大學經濟學博士、澳門大學工商管理學院助理教授
