澳門特別行政區之非法移民問題及檢控程序
江志*
非法移民現象的出現，究其實質乃在於不同國家或地區社會經濟發展水平之不平衡。而預防和打擊非法移民活動，最終目的在於保證國際間正常移民活動的進行，從而維護國際社會之整體繁榮及穩定。
一、澳門特別行政區的非法移民問題
歷次官方人口普查資料證明，澳門是一個典型的移民社會。現時澳門的居民約有44萬，來自中國內地的移民佔人口半數以上，其中不少屬於所謂“新移民”。中國內地移民的遷入與遷出，是決定澳門人口變化最關鍵的因素。
1978年，中國內地實施改革開放政策，開始逐步放寬居民出境移民的條件。中國政府與當時的澳葡政府在該年簽訂協議，正式訂定內地居民移居澳門的人數。
但由於兩地之間始終存在經濟發展方面的差距，加上當時澳門社會對勞動人口有一定的需求，政府亦採取較寬鬆的移民政策，導致眾多內地移民循不合法途徑進入澳門，大規模的非法移民活動始見端倪，成為一直困擾澳門社會的一個重要問題。自此之後，“非法移民”成了非法進入澳門境內的中國內地居民的代名詞，形成了狹義上的非法移民概念。
1982年，澳門政府首次為無證者進行登記，登記的對象主要是無證勞工。兩年多後為2.4萬餘人換發身份證，從而完成首次將非法移民合法化的程序。
1989年，澳門政府採取了一次被稱為“龍的行動”的措施，為十八歲以下的無證青少年(包括無證學生)進行身份登記。經甄別後，約4100百人獲發身份證。
1990年，澳門保安部隊宣佈為上述被登記的無證青少年的無證父母登記發證，但最後行動失控，幾乎引發起暴亂(該次事件被稱為“三·二九事件”)，最後演變為向所有無證者登記。完成甄別後共有約2.3萬人獲發臨時逗留證。至1995年，政府宣佈向持臨時逗留證的人士換發身份證。
經過以上三次“大赦”，澳門的非法移民問題得到很大程度的舒緩。澳門立法會並於1995年5月制定第2/90M號法律，重新詳細訂定關於非法移民的刑事制度，政府亦開始嚴格執行“即捕即解”的政策。
澳門特別行政區成立後，本澳預防和打擊非法移民活動的刑事立法和政策沒有大的改變。大規模的非法移民活動並沒有出現。
但由於澳門特別行政區與包括中國內地在內的某些周邊國家和地區仍存在社會經濟水平的差距，加之澳門又是一個交通、旅遊便利的地區，非法移民在本澳仍然是一個非常嚴重的問題。從檢察院立案數字來看，有關非法移民的案件(包括非法移民活動本身的案件以及由非法移民入境後犯下的其他刑事案件)占了整體案件數量的一半以上。而且，受國際偷渡活動之有組織犯罪的影響，還逐漸出現了利用澳門作為中轉站，迂迴偷渡等新的特徵。
二、關於本地區打擊非法移民活動單行刑事立法的分析
現行專門關於非法移民之單行刑事立法是指1990年5月3日頒佈的第2/90/M號法律。依據該項法律，非法移民是指不經官方移民站，或非持有法律規定的有效文件，又或在驅逐令所定禁止入境期內進入澳門的人士。逾期逗留者，亦視為處於非法狀態。
該項立法規定了非法移民方面的十種罪名，分別是引誘(入境或逗留)、協助入境、收容非法入境者、僱用非法勞工、偽造文件、使用和持有偽造文件、使用或佔有他人文件、關於身份的假聲明、違反驅逐令及勒索和敲詐非法人士。該法律還規定，公務員或保安部隊成員觸犯上述罪行，將加重其法定刑。
該法律生效後，於1992年、1996年和1997年經過三次修改。1992年的修改，主要是引入二項新規定，其中一項內容為推定僱主與在建築工地上發現的實際從事建築工作之無證人士之間，存在勞務關係，以加重僱主本身在核查僱員身份方面的義務。另一項修改乃規定違反驅逐令的非法入境者再次入境，構成犯罪，處最高一年徒刑。1996年的修改並不涉及實質內容，主要是配合當時生效的新《刑法典》，對一些法律概念作出統一規範。1997年的修改主要是降低使用或持有偽證、使用或佔有他人證件、關於身份的假聲明等犯罪之刑罰，以突出法律打擊的重點。這些犯罪的刑罰都由原來的處兩年至八年徒刑改為處最高三年徒刑，從而有可能採用簡易程序進行審理。這是因為非法入境者本身有時亦同時為受害人，法律應當著重打擊那些引誘、協助、收容非法移民之組織者或收受非法利益者，在刑罰幅度上對兩者有所區分。
在這方面，本地法律與世界上許多國家或地區的立法是一致的。例如，中國最高立法機關於1994年頒佈的《關於嚴懲組織、運送他人偷越國(邊)境犯罪的補充規定》，以特別法的形式對刑法中的有關規定作了修改和補充，大幅提高了對組織、運送他人偷越國(邊)境犯罪規定的刑罰。美國亦提高了同類罪行之刑罰，並積極尋求將受通緝且逃亡外地的“蛇頭”引渡返國受審。1997年10月1日起施行的中華人民共和國新刑法典規定，組織他人偷越國(邊)境的，處二年以上七年以下有期徒刑，並處罰金。情節特別嚴重的，例如造成被組織人重傷、死亡，又或違法所得數額巨大等，最高刑期為無期徒刑，並處罰金或沒收財產。
另外，依照第6/97/M號法律(有組織犯罪法)的規定，引誘及協助非法移民、操縱賣淫、國際性販賣人口等罪行均被列入有組織犯罪的範圍。因此，如果以有組織犯罪的方式實施這些犯罪，將會數罪並罰。
從第2/90/M號法律的內容來分析，可以說該立法基本切合澳門的實際情況，取得了較好的實際效果，但亦存在一些漏洞。其中一項不完備之處，在於沒有對利用澳門作為中轉站，從而非法進入第三地之跨國偷渡犯罪規定處罰。這主要是因為該法律的立法原意僅限於保障澳門的內部安全以及社會和經濟秩序，法律側重的是對入境的監管。隨著非法移民活動在規模上逐漸演變成一種國際性的有組織犯罪，以及迂迴偷渡的方式越來越多地被犯罪集團所利用，該類型犯罪所侵害的客體不再局限於某一個國家或地區的內部安全和出入境秩序，而是至少影響和破壞出境國和入境國兩地的移民管制制度。
三、本澳關於非法移民犯罪檢控程序的特徵
由於澳門是一個地方狹小，人口高度流動的社會，並不具備條件容納大量的非法移民滯留，所以在行政程序上對非法移民採取即捕即解的違返政策。與這種行政政策相配合，澳門在檢控非法移民方面具備一些特徵。
(一)簡易訴訟程序之廣泛採用
依照《澳門刑事訴訟法典》之規定，對因實施可處以最高限度不超逾三年徒刑即使並科罰金之犯罪，而在現行犯情況下被拘留之人，以簡易訴訟程序審判之，只要該拘留係由任何司法當局或警察實體進行，且有關聽證最遲在四十八小時內展開。但如果嫌犯作出事實時仍未滿十八歲，則不採用簡易訴訟程序進行審判。
而依照核准現行非法移民法之第8/97/M號法律的規定，當出現非法移民法中所規定的可處上限不高於三年徒刑的罪之競合時，仍可採用簡易訴訟程序進行審判，即使犯罪競合可導致所適用的最高刑罰超過三年徒刑。
由於非法移民法中所規定的大部分犯罪均只是處以三年以下徒刑，因此在作為現行犯而被拘留之情況下，很多該類犯罪都符合採用簡易訴訟程序進行審判的法定條件。
對於依簡易訴訟程序而接受審判之嫌犯，檢察院得宣讀進行拘留之當局所作之實況筆錄，以代替提出控訴。而判決得以口頭作出，並口述作記錄。
澳門並沒有審理非法移民案件的專門法庭。面對大量的非法移民案件，採用簡易訴訟程序的迅捷審判實際起到了專門的移民法庭的作用，亦為警方執行即捕即解之驅逐措施創造了條件，使司法審判與行政遣返程序之間得以維持協調。
(二)缺席審判之必要性得到充份體現
《澳門刑事訴訟法典》允許進行缺席審判。依照該法典之規定，如嫌犯不可能到場出席聽證，尤其是基於年齡，嚴重疾病或在澳門以外居住之理由者，得聲請或同意聽證在無其出席之情況下進行。
由於非法移民在被驅逐出境後，其應負的刑事責任並不會得到免除，因此如果未符合法定條件而在簡易訴訟程序中接受審判，無可避免地會受到缺席審理。
嫌犯親自出席聆訊，無疑對法官查明真相，形成內心確信，以及確保嫌犯辯護權之充份行使方面起著非常重要的作用。但對非法移民案件進行缺席審判並不會產生相反的負面效果。這是因為嫌犯本身將會有辯護人代理(親自聘請或法院指定)。更重要的是，在非法移民案件中，最主要的證據形式是書證，例如證件真偽之鑒定報告，入境之紀錄，警方之驅逐令和登記之身份資料等，非法移民被告本身之供詞並不起重要作用。何況在大多數的情況下，被告本身是清楚知道針對其進行的刑事訴訟程序之存在。也就是說，其面對的並不是一種絕對的缺席審判。
(三)經濟擔保強制措施之適用減低了處理非法移民案件之司法費用
《澳門刑事訴訟法典》規定了擔保(包括普通訴訟擔保與經濟擔保)、定期報到、禁止離境及接觸、執行職務、從事職業或行使權利之中止以及羈押這幾種強制措施。
依照第2/90/M號法規之規定，處於非法狀態的人士應被拘捕並驅逐出境，治安警察局應在拘捕時起計四十八小時內將驅逐建議呈交行政長官決定。而違反驅逐令再次入境者，將構成一項違反驅逐令的新罪。
根據上述規定，除了羈押與經濟擔保這二種強制措施之外，其餘所有強制措施均因作為嫌犯之非法入境者被驅逐而無法得到適用。因為羈押只適用於實施可處以最高限度超過三年徒刑之被告，因此對於實施刑罰不超過三年徒刑犯罪的非法入境者而言，唯一可適用的強制措施只剩下責令其提供經濟擔保這一種。
依照《澳門刑事訴訟法典》，經濟擔保作為一種財產擔保強制措施，其目的在於防止嫌犯欠缺或減少繳付金錢刑罰、司法稅、訴訟費用或其他與犯罪有關而對本地應負之債務。它與普通訴訟擔保主要是為了確保被告到庭的目的不同。
根據案件的情節，對有經濟能力之非法移民嫌犯責令提供經濟擔保，是一種於法有據，又可以切實適用，並有助減低有關案件司法費用的強制措施。
四、非法移民案件之檢控應充份考慮社會經濟之實況
這裡主要分析一下在收容非法移民這種犯罪中如何判斷是否存在“義務衝突”的問題。所謂義務之衝突，是從緊急避險的概念中衍生而來的一個法律概念，一種阻卻行為之不法性的根據。
依照《澳門刑法典》的規定，在履行法律義務時出現衝突情況，而行為人履行之義務之價值相等或高於被犧牲而不履行者，所作之事實非屬不法。
在收容非法移民的犯罪中，經常可見到這種情形，即行為人一方面要遵從法律之規定，不能收容非法移民，否則構成收容非法移民罪；另一方面當被收容的對象為其家人(例如未成年子女，配偶等)時，行為人有義務履行其家庭方面的扶養、照顧責任，這種責任同時亦是其應享有的一種基本權利。由此很可能產生義務衝突之情況。
原澳門高等法院在1997年的一系列關於收容來自中國內地非法移民的判例中，認定收容無證之未成年子女的父母(通常為有合法身份的澳門居民)，其行為不構成犯罪，理由主要是行使親權，包括撫養及教育子女的權利，是居民的基本權利之一，受憲制性法律保護，其價值高於第2/90/M號法律所欲保護的法益。而且，沒有理由要求被告放棄履行其家庭方面之根本義務，來換取遵守有關的非法移民法例。
以上見解無疑有一定的說服力，但作為對同類案件(可擴展至對無證配偶、父母等之收容)的一種普遍解決方法，則在認定義務衝突這一法律概念上失之過寬。
眾所周知，家庭之團聚有利於移民充份行使其家庭、親屬法上的權利，例如對未成年子女行使親權。不過，選擇為改善自身的社會經濟狀況而移民，並不必然地阻止當事人履行其上述義務。也就是說，在不得收容處於非法狀能之親屬與履行家庭責任這兩種法定義務之間，並不存在絕對不相容的關係，當事人在作出法律所禁止的收容行為時仍有作為或不作為之選擇餘地。
另外，保障全體澳門居民行使勞動、社會保障、衛生、住房、環境及教育等權利，是制定非法移民刑事立法的最終目的，不能泛泛地認為履行該法律所規定的義務之價值低於個人履行家庭義務之價值，否則有關的裁判只會導致以變相的“司法覆核”之形式影響大多數人的利益，亦不利於移民真正更好地納入社會。
因此，在判斷被告之收容行為是否構成真正的義務衝突時，應當持嚴格審慎的標準。應當認為，只有在證實存在非常特殊的例外情況下，才可以考慮以義務衝突這一概念來排除行為人行為之不法性，不予控告或定罪。這些例外情況包括被收容之配偶或近親屬並非由行為人主動協助安排以非法渠道進入澳門，且在澳門處於孤立無援之狀況；又或行為人對被收容者根本無法在內地行使其家庭、親屬方面的義務，例如被收容者在當地並無其他親屬，或其他親屬因年邁、殘疾的原因完全無能力對被收容者加以照顧等。
* 澳門特區檢察院檢察官、法學碩士
