沿著“一國兩制”開拓的正確航向勇往直前——談特區管治成效與基本法的正確實施
楊允中*
深為世人廣泛關注的澳門特別行政區渡過了第一個生日，江澤民主席親自來澳出席回歸一周年慶典，歡樂氣氛表明，實行全新運行機制的這個新特區確實開局不錯，有目共睹。一年之前澳門實現了歷史性的回歸，人們在政治上的自豪感和對美好明天的期盼，多多少少被當時不景的經濟和嚴峻的社會治安所抵消。一年來，在何厚鏵行政長官為首的年輕特區政府帶領下，澳門作為實行“一國兩制”的第二個特別行政區，意氣風發、堅定不移，邁出了令人欣慰、令人鼓舞的第一步，整體形勢推進值得肯定。一是作為特區管治機器主體的行政架構經初步磨合運行正常，以民為本、服務意識不斷增強的公務員隊伍形象開始受到認同；二同是多年疲憊的經濟展現出明顯復甦迹象，全年有望結束連續四年負增長，取得不低於4%的實質增長；三是社會治安已由失控進入有控，由無序進入有序；四是各界居民對前景的信心指標得到鞏固和提升；五是特區良好形象受到國際社會的普遍認同。正如何特首在第二份施政報告裏所講：“到今天為止，澳門人可以向國家和世人宣示：“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治，已經在我們生活的這個地方順利通過了初步的考驗；新時代的澳門，已經踏出了具有基礎意義的第一步”。
此時此刻，人們更深刻地認識到“一國兩制”這一創造性構想的巨大威力和現實的可行性。同時也進一步感到“一國兩制”原則還需要去實踐中繼續再認識。
一、“一國兩制”理論有其特定的完整內涵：以下五大要素缺一不可
1.“一個國家”的科學界定。中國是一個統一而多民族的國家，作為國家主權的代表只能是有效管治中國版圖99.6%的中華人民共和國中央人民政府。正是這個中央政府根據“一國兩制”方針妥善解決了港澳回歸問題，從而洗雪了中華民族百多年的奇恥大辱。港澳台都是中國不可分割的固有領土，港澳的順利回歸本身就是祖國日漸強大的結果，港澳回歸之後同樣離不開偉大祖國的關心、支特。因此，在回歸之後的特區，國家意識、民族意識不能淡化，反而要加強。台灣問題作為半個世紀前中國內戰後遺症，既有同港澳回歸相同一面，又有不同一面，雖然其最後解決要求付出更多政治智慧，但海峽兩岸主動向共同目標靠攏，主動創造輕鬆氣氛是絕對必要的。
2.“兩種制度”不可理解為對抗的組合，而是指在一個國家的前提下，港澳台作為局部地區可實行與內地主體地區社會主義制度不同的資本主義制度，兩種制度長期共存、和平共處。
對於整個國家來講，主體部份是社會主義，非主體部份是資本主義；大的範圍是社會主義，小的範圍是資本主義；發揮兩種制度的積極性，小範圍資本主義制度的積極性可成為大範圍社會主義積極性的補充。有一種講法：“香港要防止西方化，澳門要防止大陸化”。其實，兩種制度是“井水不犯河水，河水也不犯井水”。特區實行的是有本地特點的原有資本主義，而非西方化的資本主義。
3.高度自治，不僅要求建立強勢政府，還要建設強勢社會。以港澳特別行政區為例，它們是直屬中央政府的一級行政單位又是一個享有高度自治權的地區，享有行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權，特區擁有貨幣發行權、財政獨立、不需向中央人民政府繳納稅收，享有絕對的司法終審權，這些均超過某些聯邦制國家的州或邦級建制。這項體現中央高度放權的決策，澳門有無條件、有無可能接過來實施好，要靠廣大各界居民在創造性實踐中加以回答。
4.港人治港、澳人治澳：特區事務由兩地永久性居民行使管理，一是要以愛國者為主體，二是某些體現國家主權的職位需由永久性居民中的中國公民擔任，三是全體居民都成為法理上高度自治、港人治港、澳人治澳的行為主體，既是權利主體又是義務主體。澳門雖然人口不多，但同樣有條件承擔起澳人治澳，高度自治的歷史使命，中央相信澳門，澳門人亦應相信自己。
5.五十年不變：所謂不變，係指港澳兩地作為整體的原有資本主義制度，而非不分青紅皂白一律不變、一律保留；五十年只表時間的長期性，如果特區發展正常，一百年之後也可能不變。但這絕不意味著大陸不斷向港澳靠攏，最後變成同港澳一樣，不在中國生活過，不了解中國國情的人，對中國的深刻變化和進步往往存在著某種方面的偏見本不為奇，但作為特區主人翁的永久性居民發生概念混亂則是不應該的。
二、基本法是港澳實行“一國兩制”的法律基礎
1.基本法是“一國兩制”理論的完整體現。基本法把國家對中英、中葡兩個聯合聲明裡所宣佈的對港澳基本方針政策加以具體化、法制化、條文化，不僅是特區的根本大法，也是全國人民都要遵守的行為規範。
2.基本法在特區擁有不可凌駕的法律地位。基本法是由全國人大制定，是國家基本法律或全國性法律。在特區，它是制定法律法規的法理依據，既不可抵觸也不可超越；在全國，其效力僅低於憲法，其效力所及包括全國各省市自治區。
3.基本法把特區權力來源和權力劃分作出清晰界定。特區高度自治權來源於國家授權。收回主權的行為主體是中央政府，通過基本法的規定，國家把國防、外交之外的幾乎全部權力交由特區行使。這是“一國兩制”的特色，也是“一國兩制”提供的保障。
4.基本法確定的特區管治形式具創新性。行政主導型政治體制是匠心獨運的設計。原有的社會制度、經濟制度保持不變，目前特區的政治體制是基本法全新設計的，既保留了原制度的適用部分，又有多方面的創新，如行政長官既要對中央政府負責又要對特區負責，行政會有職有權，行政架構及時作了調整，等等。這種“一國兩制”原則下的行政主導同原澳葡總督制的行政主導有着本質上的不同。
5.基本法的崇高地位決定其只能抓大不抓小、宜粗不宜細。基本法是根本大法，在特區具有不可超越的法律效力。它是效力之源，規範之本，故只能對最基本的社會領域，以最規範的語言加以指引，它不可能也不應該包羅萬有，面面俱到。
三、實施基本法需要面對與重視的若干問題
1.中央和特區之間是一種全新的關係。一方面，需認清中央政府與特區政府是領導與被領導的關係，是上級與下級的關係，特區無論如何高度自治，始終是統一的中華人民共和國的組成部份。另一方面，中央政府在關注、支持特區的同時，又要充份尊重特區的高度自治權。
2.原有法律的保留需要體現最大寬鬆度。凡不涉及同國家恢復行使主權的地位不相稱，則回歸時一律不變、一律暫予保留。澳門855項有效法律、法令中不採用的只12部，不採用但暫時予參照的3部，部分不採用的13部。回歸之後，特區立法會已正確地行使立法機關的功能，但加速制定新的法律同時，加大對審查並適時修訂原有法律的力度也勢在必行。
3.全國性法律在特區的運用。《香港基本法》公佈時只列6項，《澳門基本法》公佈時只列8項，目前在港澳生效的共10項，澳門後補的是《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》兩部法律。這是體現主權的需要，也是確保穩定繁榮的需要。
4.對基本法的解釋要防止隨意性。基本法的正式解釋、立法解釋屬於全國人大常委會，特區不可超越授權作出違反立法原意的解釋。
5.對基本法的修訂需要慎之又慎。這是極為嚴肅的課題，不能經常進行修改，它的崇高權威性來源於它的特定地位、來源其穩定性，故此，法律所規定的修改程序極為嚴謹。
6.一國四法域。隨著香港、澳門兩個特別行政區的成立和兩部基本法的生效實施，在中國土地上就同時存在四種不同的法律制度：大陸實行的有中國特色社會主義法律制度、以習惯法為基礎的香港特區法律制度、以葡國歐陸法為基礎的澳門特區法律制度以及以歐陸為模式，以中華法系為基礎的台灣資本義法律制度。兩個特區已分別與內地司法部門建立了依法進行聯繫與提供相互協助的合作機制，亦可在中央政府協助和授權下“與外國就司法互助關係作出適當的安排”。
7.設立全國人大常委會澳門特區基本法委員會，其宗旨為是確保基本法得以正確實施。確保“一國兩制”方針得以正確貫徹，具有不容低估的特定功能。雖然其任務是“就有關澳門特別行政區基本法第17條、第18條、第143條、第144條實施中的問題進究，並向全國人民代表大會常務委員會提供意見”，但涉及整部基本法的正確實施，這是個相當重要的特定運行機制，業已啟動。
四、實施與運用基本法需要處理好幾個關係
1.“一國”與“兩制”是辨証的統一關係。按照傳統的政治學理論，每個國家都只能採用相同或大體相同的社會制度、政治制度、經濟制度，但由兩部基本法所定型化的卻是新思維、新理論、新創造，可以講，它是在有中國特色社會主義法律制度約束下的港澳資本主義制度，這不僅符合求同存異、和平共處、各方共贏的當代哲學理念，而且經兩個特區啟動後的運作證明是完全可行的，不僅可行並有助將兩種制度的優越性在特別行政區加以發揚光大。
2.體現國家主權與實行高度自治的關係。這表明與體現國家主權相關的事務一定要由中央政府集中行使，凡是不直接涉及國家主權的事務一律交由特區政府來處理，特區享有前所未有的高度自治權。這時也要求生活在特區的人時時刻刻都要把國家主權的理念和意識擺在自己的頭腦中，因為堅持國家主權意識不僅對平穩過渡實現回歸，而且對回歸後的穩定發展繁榮都是不可或缺的前提條件。
3.穩定與繁榮的關係。穩定是為了繁榮，為了安居樂業，為了提高生活質量和社會福祉。兩部基本法均用五年半以上的記錄性漫長過程進行起草與諮詢，而且分別提前七年與六年八月正式通過並公佈，其用意不僅在於過渡期內保持穩定繁榮並實現政權平穩過渡，同時，也在於為特區成立後營造一個長治久安的社會環境。但要追求的是實質穩定而非表面穩定，是長期穩定而非一時穩定，是真穩定而非假穩定。
4.經濟發展與社會發展的關係。經濟發展是基礎，而文化與社會事務體現當家作主的特區居民的基本生活方式，故基本法確定的是均衡型、協調型的發展模式，力求創造的是環境與生態的平衡，是自然生態與社會生態的雙平衡。
5.行政主導與行政立法合理制衡、互相配合的關係。基本法設計的政治體制是針對實行“一國兩制”的需要、針對原有的社會實際，不可以套用西方的“三權分立”模式去理解。當然，這種新型政治體制如同任何新鮮事務也需要在實踐中檢驗與完善。要求一個新型政權樣樣十全十美，顯然是不客觀的。
6.改革創新與循序漸進的關係。迄今為止，世界上沒有任何一種社會制度可以講是完善無缺、一成不變的。需要不斷演進完善是共同性的永恒的歷史課題。所謂保持原有資本制度不變，香港有香港特點，澳門有澳門特點，但應該保持的是原有的基本社會制度如私有財產制，而不是原來的東西不分青紅皂白，不分合理與否一律要保留，這個認識不容動搖。但新政權建立一始，又不宜急急忙忙到處去改，否則傷筋動骨、欲速不達，受害的反而是整個社會。
7.基本法有效實施與對其完整準確理解的關係。基本法的全面有效實施是特區正常運作的前提。在回歸一周年之後的今時今日，存心公開挑戰基木法權威的人也許還不致出現，但由於視野的局限和利益的驅動，明裡暗裡背離基本法的現象恐怕絕對不能排除，人已進入了回歸後的時空但腦袋還停留在回歸前的時代，這種“回歸思維滯後綜合症”的患病者或帶菌者今後也許還可能出現在人們周圍。為了作好防範、做到最大限度地依法施政，使到廣大市民基本權益得到維護，最重要的一條還是在認真學習基本法基礎上力求對其有個完整準確的理解並完善監督機制。
8.在堅持基本法正確理解的前提下，既要防止神秘化，又要防止簡單化的關係。對於生活在特別行政區的居民，基本法是一門永遠學不完的基礎課。它作為法制領域的嶄新創造不僅為特區的整體發展指明方向，而且也為每一社會成員的基本權益提供了完分保證。所以，既不能神秘化也不能簡單化，既要學習領會又要認真研究，令到基本法真正成為特區政施的依據，同時真正成為特區居民維護切身權益的力量源泉，只要作到這點，特區的進步發展就指日可待的。
9.特區政府要主動接受市民監督與廣大市民主動關注政府施政的關係。特區政府尤其是身居領導職務，參與制定政策的官員要調整好心態，主動作好角色的調整，建立真正“以民為本”的服務意識，各界居民則正確理解當家作主的時代意義，一切行為的基本法的規定為準繩，實事求是，對政府該支持就支持，該批評就批評，從自身作起，培養新一代特區居民，造就新型的特區文化。
五、總結生存之道，開啟成功之路
1.澳門傳統與澳門精神。澳門是個小地方，但澳門是個好地方。澳門這麼一個由微型經濟支撐的微型社會，它有諸多優
勢也有不少劣勢，它有眾多強項也有明顯弱項。有優有劣、有強有弱，這本是正常現象，但如果陷入片面性，則必然會導致結論上的偏離；在正常形態下也許容易調整心理，但在特異情況下(如連年經濟不景)，則往往因非理性化思維而喪失信心；故此，通過總結前人走過的路來不斷激勵自己，通過發揚澳門幾代人所建立的優良傳統來鼓舞自己，仍是必要強調的。澳門社會演進的優良傳統內涵豐富，至少可包容：①愛國愛家傳統，既愛小家又愛大家，既愛澳門又愛祖國；②勇敢勤勞、不懼困難的傳統；③學習探索，自求完善的傳統；④寬鬆和諧、求同共進的傳統。在繼承澳門優勢傳統的今天，我們也要思考與強調澳門精神。基於切入點的不同、觀察視角的不同，澳門精神可能有不同的界定標準，但是自強不息的奮鬥精神、主動適應環境的應變精神、團結奮進的合作精神、務實求真的追求精神等等，恐怕是不能忽略的。澳門的今天發展，不容低估，判斷成功與否不能基於一時一事，今天的初步成功不等於明天繼續成功，故此，對成功之路的討論與探索也將是長期的認識與總結過程。
2.以人為本，以民為主。這是一個傳統理念，又是一個現代理念。人類作為萬物之靈，萬世之主，其文明演進既自在又自為，既自發又自覺。過去講人類在改造自然過程中改造自己，現在則應講人類在創造財富過程中要保護好自然，要創造社會與自然的和諧。在認識與改造社會過程中真正的上帝，真正的神祉是我們自己，是我們大家所組成的社會整體。由於回歸引發了制度上的完善，全體市民特別是其中的永久性居民行使當家作主的民主權利，為前所未有的歷史使命感和社會責任感所使然，他們在治澳建澳偉大事業中的積極性有待充分調動。故此，強調以人為本、以民為本，不僅意味着政府功能的一大轉變，同時也表明治澳建澳行為主體的擴展；不僅表明官員服務意識重要，而且也表明居民自我奮進、自我開發具同樣重要性。一個繁榮、民主、文明的社會，需要全體社會成員共同創建，居民安居樂業、生活質量提高，官民共享繁榮，是大家之福、社會之幸。
3.以我為主，合理借勢。澳門由於先天不足、規模有限，設法擴展經濟活動空間、充分利用境外資源，是必要的，但立足點必須以我為主，即充分調動內部生產要素，實現觀念的轉換，順景有信心，逆境也不應動搖。這涉及落實澳人治澳、高度自治的基本原則，國家對澳門特區作出了很高定位，並充分放權，高度信任，澳門人自己更要設法作出成績，名符其實地擔當起治澳主人的歷史責任。即使前進路途難點再多，也不能猶豫不決，而要一往直前；在實現區域合作、借勢發展中應主動爭取機遇，不可一味等靠要，更不能擺架子、顧面子，採取願者上鈎的消極策略。
4.雙手要勤勞，大腦要發達。以往致富靠雙手，也靠大腦；今後雙手勤勞的作用將被大腦發達的作用所取代；體力的發揮是有極限的，而智力的開發則是沒有極限的。面對不可迴避、沒有選擇的新經濟挑戰，冀盼別人放慢發展或以損害整體進步對少數行業和個體進行照顧的心態是不可取的，也是不公平的。今後如欲取得發展的主動權，就必須注意實行生產要素，特別是新一代核心生產要素之一的智力的多層次開發和多領域轉換。
5.改革創新，開發潛質。創新一詞似乎很神秘，實際上又不宜對其神秘化；當今世界是個高風險性、高挑戰性的世界，同時也是多機遇、多出路的世界，挑戰多而激烈，提倡不同思路的交流，實現不同環境下的創新方具現實意義。但創新思維也具相對性，不同歷史條件下有不同的理解和要求，創新的核心在於思維、觀念的轉換，在於由原起點進行設計、從現有水平進行攀登，在於永無止境的追求，在於實現人類價值的合理提升。
6.對“一國兩制”，對基本法的理解要力求完整準確。歷史的經驗證明，正確理解是正確實施的前提，對於政策制定者和有影響人士尤其重要。要確保理解不偏離、不走樣，符合立法原意，就必須擺脫利益驅動，避免陷入個人偏見。為了有效地防範回歸思維滯後綜合症的危害，提倡對官員政府行為的監督是必要的，但同時，深入推進對“一國兩制”理論、對基本法的系統研究交流也是不可或缺的。
7.為了確保澳門逐步進入一條成功之路，要作的事恐怕還很多。但是，堅持對基本法的經常性推介宣傳，堅持對“一國兩制”理論進行深入研究交流，並在此基礎上令政策制定者對基本法的理解力求完整準確、令廣大居民的信心指標日益提升，是一項不可低估的重要社會性活動目標。
六、結束語
澳門得以在一年之前依既定目標順利實現回歸，是因為“一國兩制”創造性構想的正確指引和偉大祖國的空前強大；澳門特別行政局成立一年來開局良好，不僅保持社會穩定和逐步經濟復甦，而且在國際上初步建立了實踐“一國兩制”另一樣板的正面形象。這再次顯示出“一國兩制”的科學正確性和強大生命力，再次證明遵循《澳門基本法》的科學指引和有效保障，澳門特別行政區就可以在何厚鏵特首及特區政府帶領下和全澳各界居民共同努力下，沿著正確航向繼續乘風破浪，勇往直前，創造一個屬於祖國也屬於自己的嶄新歷史時代。
* 第九屆全國人大代表、全國人大常委會澳門基本法委員會委員、法學博士兼經濟學博士
