關於《全國人民代表大會常務委員會關於根據<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>第一百四十五條處理澳門原有法律的決定(草案)》的說明
(1999年10月25日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上)
全國人大常委會法制工作委員會副主任喬曉陽
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受委員長會議的委託，作《全國人民代表大會常務委員會關於根據<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>第一百四十五條處理澳門原有法律的決定(草案)》的說明。
澳門特別行政區基本法第一百四十五條規定：“澳門特別行政區成立時，澳門原有法律除由全國人民代表大會常務委員會宣佈爲同本法抵觸者外，採用爲澳門特別行政區法律，如以後發現有的法律與本法抵觸，可依照本法規定和法定程序修改或停止生效。”全國人大常委會根據基本法第一百四十五條的規定，對澳門原有法律中抵觸基本法的規定作出處理，是我國對澳門恢復行使主權準備工作的重要組成部分，澳門特別行政區籌備委員會對澳門原有法律進行了審查和研究，向全國人大常委會提出關於處理澳門原有法律問題的建議，受委員長會議的委託，法制工作委員會根據籌委會的建議草擬了《關於根據<中華人民共和國澳門特別行政區基本法>第一百四十五條處理澳門原有法律的決定(草案)》。現將草案的內容說明如下：
一、關於澳門原有法律的基本情况和審查範圍
澳門原有法律是指澳門本地制定的法律、法令、行政法規和其他規範性文件。但由於歷史的原因，在澳門適用的法律，旣有澳門本地制定的法律，又有葡萄牙主權機構制定的葡萄牙全國性法律和專門爲澳門制定的法律，其表現形式有法律、法令、训令、批示、決議等。其中，法律由葡萄牙議會或澳門立法會制定；法令由葡萄牙總統等行政機關或澳門總督制定；訓令和批示主要是根據法律、法令作出的實施細則或對某一具體事項的規定。這些原有法律不僅數量多，而且情况複雜，加上澳門法律本地化的工作起步較晚，因此，葡萄牙方面至今未能明確澳門目前究竟有多少件有效的法律，僅在1997年底通過中葡聯合聯絡小組向中方提交了一份澳門立法會和澳門總督在1976年至1997年間制定的澳門現行有效的877件法律、法令清單。籌委會根據澳門原有法律的實際情况，確定了審查澳門原有法律的範圍，即：(1)基於主權原因，在澳門適用的葡萄牙法律自1999年12月20日起不能在特別行政區繼續適用。因此，籌委會衹審查澳門本地立法，而不審查葡萄牙法律。(2)由於法律、法令的法律效力高於訓令、指示等其他規範性文件，祇審查法律、法令即足以發現和處理原有法律存在的與基本法相抵觸的問題，因此籌委會衹審查法律、法令，對其他規範性文件，除重要者外，一般不予審查。(3)因澳門從1976年開始具有立法權，自此出現大量本地立法，所以，確定審查澳門原有法律的時限爲從1976年至1999年6月30日制定的澳門本地立法，其中1997年以前的法律、法令，以葡方提交的清單爲審查依據，1998年至1999年上半年的法律、法令以《澳門政府公報》所公佈的爲審查依據。
根據以上原則，籌委會共需審查的法律、法令爲975件，其中1976年至1997年877件，1998年70件，1999年上半年28件。目前，除121件因無中文本而未審查外，已審查854件；此外，還審查了1件立法會決議。所以籌委會實際審查的澳門原有法律爲855件。
澳門原有法律中抵觸基本法的情况大致有以下三種：一是極少數整部法律、法令與基本法相抵觸；二是一些法律或法令中有部分條款抵觸基本法；三是幾乎每一個法律、法令都存在用詞和名稱抵觸基本法的情况，對於上述原有法律抵觸基本法的情况，應區別加以處理。
二、關於整部法律、法令與基本法相抵觸的處理問題
根據審查結果，澳門原有法律中的整部法律、法令與基本法抵觸的並不多，共有15項(26件)。其中列入附件一的有12項(22件)，列入附件二的有3項(4件)。
在列入附件一的法律、法令中，有的是體現葡萄牙對澳門殖民統治，有的是與基本法規定的政治體制和其他制度直接抵觸。隨着我國政府對澳門恢復行使主權，這些原有法律理所當然地應予廢除。這些原有法律被廢除後也不會出現法律空缺。因此，草案第二條規定，列於附件一的原有法律不採用爲澳門特別行政區法律。
列於附件二的原有法律從整體上看是抵觸基本法的，不應採用爲澳門特別行政區法律。但由於這些法律所規範的內容在實踐中涉及的範圍較廣，且具有較強的延續性，關係到具體權利和義務的承襲，如果簡單地將之廢除，會對澳門的平穩過渡造成負面影響。因此，草案第三條規定，對這類原有法律不採用爲澳門特別行政區法律，但澳門特別行政區在制定新的法律前，可按基本法规定的原則和参照原有做法處理有關事務。
三、關於法律或法令的部分條款與基本法相抵觸的處理問題
原有法律中大多數法律、法令在整體上不抵觸基本法，可以採用爲特別行政區法律，但其中存在部分條款與基本法抵觸的情况，抵觸基本法的條款不能採用爲澳門特別行政區法律。草案第四條對此作了規定，並將有關條款列入附件三，列入附件三的條款主要爲：
1.修改葡萄牙法律的條款。由於葡萄牙法律不屬於澳門原有法律的範圍，澳門特別行政區成立後不再適用，因此，以澳門本地立法形式修改葡萄牙法律便已失去了存在的前提，這類條款不應採用爲特別行政區法律。
2.體現葡萄牙對澳門殖民地統治關係的條款。這些條款不符合我國政府對澳門恢復行使主權的事實，有的甚至已失去了存在的根本前提。因此，不採用爲特別行政區法律。
3.直接與基本法相抵觸的條款。這些條款直接與基本法的有關規定相抵觸，不應採用爲特別行政區法律。
另外，還有一個問題需要說明一下。籌委會於8月29日通過的關於處理澳門原有法律問題的建議附件三共有19項，其中第13項爲《行政程序法典》第14條第4款，該條款與澳門基本法抵觸，因此，籌委會建議將其廢止。10月22日，籌委會秘書處向全國人大常委會辦公廳來函提出，澳門總督於今年10月11日頒佈了新的《行政程序法典》，廢止了原來的《行政程序法典》，而且新的法典中也取消了舊法典第14條第4款的內容。因此，提請本次會議審議的決定(草案)附件三中刪去了原籌委會建議中的第13項《行政程序法典》第14條第4款。
四、關於採用為澳門特別行政區法律的澳門原有法律的適用原則以及名稱、詞句的替換原則
澳門原有法律中大量存在的問題是，幾乎每一個法律、法令都有一些名稱、詞句或表述與基本法的規定不符，與我國恢復對澳門行使主權的現實不符。這是歷史造成的。本着凡能通過適用原則解決的，盡量用適用原則解決，凡能留待特別行政區自行處理的就留待特別行政區自行處理的精神，草案第五條提出了採用爲澳門特別行政區法律的澳門原有法律的適用原則，即：“採用爲澳門特別行政區法律的澳門原有法律，自1999年12月20日起，在適用時，應作出必要的變更、適應、限制或例外，以符合中華人民共和國對澳門恢復行使主權後澳門的地位和《基本法》的有關規定”。在這個總的原則下，還對採用爲澳門特別行政區法律的澳門原有法律的序言和簽署、有關外交事務、給予葡萄牙特權、土地所有權、語文、專業和執業資格、外聘人員、引用葡萄牙法律等八類問題有針對性地提出了具體的處理辦法和適用原則。
此外，附件四還提出了採用爲澳門特別行政區法律的澳門原有法律中的名稱或詞句在解釋或適用時一般須遵循的替換原則。
五、關於對今後發現與基本法抵觸的澳門原有法律的處理
由於籌委會僅着重對澳門原有法律中的法律和法令進行審查，而不是審查全部澳門原有法律，且尚有部分法律、法令由於沒有中文譯本未作審查，因此，這些未經審查的原有法律可能存在與基本法抵觸的內容。即使在已審查的澳門原有法律中也可能有暫未發現與基本法抵觸的問題。根據基本法第一百四十五條第一款的規定，在全國人大常委會作出決定後，如發現被採用爲特別行政區法律的原有法律與基本法相抵觸，可依照基本法規定和法定程序修改或停止生效。所以草案第七條對此作出了相應規定。
六、關於對在澳門適用的葡萄牙法律的處理
目前在澳門適用的葡萄牙主權機構制定的法律主要有兩類，一是從葡萄牙延伸到澳門適用的葡全國性法律，如葡萄牙憲法的有關章節、葡萄牙國籍法、國家保密法、引渡法等；二是葡萄牙專門爲澳門制定的法律，如《澳門組織章程》、《澳門司法組織綱要》等。根據基本法和聯合聲明的規定，原有法律不包括葡萄牙法律；我國對澳門恢復行使主權後，葡萄牙主權機構制定的法律也不能繼續在澳門特別行政區適用。因此，草案規定，“原適用於澳門的葡萄牙法律，包括葡萄牙主權機構專爲澳門制定的法律，自1999年12 月20日起，在澳門特別行政區停止生效”。
根據上述意見，由全國人大常委會宣佈抵觸基本法的原有法律數量很少，絕大多數原有法律均可採用爲特別行政區法律。這種處理方式，旣能體現主權原則，又能保證原有法律基本不變，有利於平穩過渡。
關於根據澳門特別行政區基本法第一百四十五條處理澳門原有法律的決定(草案)和以上說明是否妥當，請審議。
