澳門政治制度的演變與前瞻
吳志良(澳門基金會)
澳門政制演變經歷了三個階段——自開埠至一八四六年亞馬留出任總督的議事會時期，華洋共處分治：自一八四六年至一九七四年殖民管治時期，華洋基本上各自爲政，自行其是。第三階段始於一九七四年葡萄牙推翻獨裁統治，放棄殖民政策，澳門進入内部自治時期。雖然曾照顧華人的一些傳統習慣，但並無真正獲得其認同。因此，尋求更多居民的參與和認知，是未來政制發展的必經之路。
澳門既非附屬他國的殖民地，亦非一個獨立的城市國家，而是暫由葡萄牙管轄的中國領土。主權和治權的完全分離，是現行政治體制的最大特徵。
從葡人內部自治到殖民管治
澳門政制的此一特徵，是有其歷史淵源的。澳門自古以來是中國領土，宋末明初就有人居住，1535年由廣州當局設立市舶司，徵收關稅。1557年，由於貿易關係，“澳門已有一個小規模的葡萄牙殖民地，還有其他國家的一些商人。”①
葡萄牙人遠航東來多是自發性的，並無嚴密的組織策劃，目的是到海外謀生致富。1560年起，居澳葡人日眾，初步形成自治組織，管理內部事務，直至1586年議事會(Senado)成立，建立真正內部管治機構，維持澳門葡人的政治、司法、經濟、商貿和宗敎生活以及社會秩序和治安。議事會採用葡萄牙中世紀的市政組織模式，由檢察長、法官、軍事首領(俗稱兵頭)、主敎和負責調停仲裁的判事官以及三名由居澳葡人選舉產生的全職議員組成。
議事會這種政治組織，在當時的遠東可以說是絕無僅有，以至有葡國學者稱之為“東方第一個民主共和國。”②當然，議事會進行的管治純屬內部自治，葡萄牙人盡管獲得居澳的便利和權利，但並沒有獲得主權的轉讓，而他們“也從未懷疑過他們在法律上的隸屬性。”③越來越多的葡萄牙學者也贊同這種觀點：
“十六、十七和十八世紀澳門葡萄牙人及其議事組織從未受到中國人的嚴重抵制，但中國人亦從未明確承認他們，且一向注意表示他們對澳門及居澳華人的主權的行使。”④
即使相對葡萄牙而言，從初期連代表王室權力的總督都沒有這個事實，足以證明議事會缺乏真正的國家權力來源。雖然1623年由葡屬印度總督委任出第一位澳門總督，代表王室行使對居澳葡人的管治權力，但一直受到議事會的抵制。葡萄牙1640年擺脫西班牙的統治復國後，即開始中央集權化。1642年成立海外委員會，協助國王統治殖民地，但這些努力對澳門葡人自治沒有產生任何作用。議事會尊重中國的法律，採取和睦忍讓政策，注重搞好與澳門華人尤其是廣東府官員的關係，以求自保生存。“忍辱屈從或許是保護葡萄牙人在當地利益的唯一途徑。”⑤正是在此一背景下，主權和治權局部分離、華洋共處分治的狀況，一直維持至十八世紀。
1783年葡萄牙頒佈“王室制誥”，單方面宣佈“對澳門擁有不可否認的主權”，總督亦開始干預議事會的決策權，並試圖將管轄權延伸至華人。里斯本當局的企圖，既受到澳門華人和清廷的強烈反抗，也引起居澳葡人尤其是議事會的不滿和抵抗。雖然1920年葡萄牙建立君主立憲制度，兩年後頒發的憲法把澳門納入葡國版圖，試圖將殖民制度延展到澳門，但居澳葡人在宣誓效忠新憲法的同時，卻期望立憲政府廢除“王室制誥”，恢復議事會的原有權力。他們不但沒能遂願，議事會還於1835年被迫解散，重新選舉後僅僅剩下市政管理的權力。從此總督掌握真正管治權力，華洋共處分治的狀態亦逐漸解體。
1884年，澳門擺脫對葡屬印度果阿的隸屬關係，政治地位和獨立性均獲提高，總督權力亦更大更具自主性。兩年後，亞馬留(João Ferreira Amaral)抵澳出任總督，頒佈殖民地徵稅法，停止向清廷納稅，阻撓中國對澳門主權的行使，並先後武力佔據整個澳門半島、氹仔島和路環島，擴大管治範圍。然而，亞馬留的管治即使在葡人中都頗具爭議性，當他命令拆除清朝海關的門匾時，甚至有人驚呼：“澳門完蛋了!”⑥
但歷史發展的結果是沒落的清朝政府1887年被迫簽署《中葡會議草約》，“准葡萄牙永駐管理澳門”。葡萄牙雖承諾“未經大清國首肯”，“永不得將澳門讓予他國”，但從此對澳門實行全面的殖民管治，其政治法律制度得以逐漸移植扎根於澳門。
殖民管治不具實質性
雖然總督的權勢超越了議事會，取代了議事會的多數職能，且清政府草簽《中葡會議草約》從某種意義上默認了葡萄牙對澳門的管理，但實際上，澳門華人依然故我，生活在葡萄牙法律之外，甚至不服從總督的管治。亞馬留只執政三年就被村民所殺，便是華人不滿其統治的強烈表示。
葡萄牙為令其對澳門的管治更加有效，逐步賦予澳門更大的自主權，以便總督可以視當地的情況更好地照顧本地的利益。一方面，相繼設立政務委員會、立法委員會和諮詢局，吸收土生葡人(1844年)和華人(1917年)精英參與管理，⑦試圖使得其管治更具合法性：另一方面，在移植葡萄牙法律時，認識到本地化的重要性。盡管延伸至澳門生效的葡萄牙本土法律必須在《澳門憲報》刊登僅是形式，但可以看出當政者的此一用心。管治當局注意到當地華矞居民的風俗習慣，承認大清律例的效力，甚至將中國法例吸納編入澳葡法例中，以便在華人社會中應用。其中突出的例子，是1909年通過的《澳門華人風俗習慣法典》。
《澳門華人風俗習慣法典》將當時華人社會的風俗習慣制度化和合法化，幾乎全部採納了華人在民事法尤其是婚姻家庭和遺產繼承等方面的傳統方式，例如承認夫權至上，丈夫差不多隨意可以納妾休妻，⑧離婚後兒女財產歸男方等。這一切，對葡萄牙本土法制來說都是不可思議的，更不容於葡萄牙人信仰的天主敎敎義中。即使該法典在1948年被廢除後，華裔居民在家庭法和繼承法上仍只接受中國傳統法律的約束，繼續實行“一地兩制”，宜至1987年頒佈《澳門民事登記法典傳統》，實行強制性民事登記，此一狀況才有所改變。
此一改變，似乎不全是澳門政府努力的結果。自1949年中華人民共和國成立後，許多婚姻家庭和遺產繼承方面的舊風俗已被破除，澳門華人社會的舊觀念也有質的變化，而1979年中葡建交發表的聯合公報和1987年《中葡聯合聲明》的簽訂，亦正式從政治和法律上確認了葡萄牙至1999年12月20日對澳門行使管理權的合法性。這在某種意義上，也直接協助了在澳門華人社會中實施在澳門制訂和頒佈適用於澳門的葡萄牙法例。
我們很難確切知道，葡萄牙法例在澳門華人社會中的執行程度如何。但不可置疑的是，葡萄牙人制訂的法律並無深入民間和人心。根據科英布拉大學蘇保榮(Boaventura Santos)敎授所進行的一項調查，華人很少尋求透過司法途徑來解決爭端，絕大多數的民事糾紛均依風俗習慣由某些社團或知名人土來調解，⑨連由律師樓起草的許多商業契約也加上“遺漏之處依現行法例或風俗習慣辦理”之類的字句。由此可見，澳門大多數居民仍生活在葡萄牙法律之外，這一點，曾在澳門大學任敎的J.H.Oliveira Rocha敎授也深表贊同。⑩
政制發展經歷三個階段
澳門政治制度也如是，無論在議事會還是殖民時期，一直是“一地兩制”。在議事會時期，華洋兩種制度和平共存，混合管治。亞馬留總督開始殖民統治後，雖然採取強硬手段實行葡式管治，並且尊重華人社會的某些風俗習慣，以求華人好感和支持，但效果有目共睹，根本得不到華人社會的擁護和參與，“一二·三”事件那樣公開不服從葡萄牙人統治的情況雖屬個別事件，但足以證明殖民管治的脆弱性，缺乏起碼的基礎。因此可以說，殖民時期實際上是“兩制”的分離時期，華洋社會基本上各行其道。盡管期間葡萄牙多次調整策略和修改澳門內部管理的章程，但依然不能擺脫殖民統治的本質，與澳門現行政制仍相去甚遠。
1974年葡萄牙推翻獨裁統治建立民主政制後，才真正賦予澳門政治制度的獨立自治地位，此一特殊地位，在1976年頒佈的《澳門組織章程》得到充分體現和具體化。
根據《澳門組織章程》，澳門地區擁有兩個自我管治機關——總督和立法會。除了司法機關外，總督代表所有葡萄牙主權機構——總統，政府和國會，並與澳門立法會共享立法權。雖然法律規定某些事項(如稅務)的立法權限專屬立法會，但很多時候總督都獲得立法會授權去進行有關這些事項的立法，而共享性立法權更幾乎全部由總督行使，因此，總督(執行權)的立法量遠遠超出立法會本身的立法。
立法會並不監督總督的施政，與總督建立某種程度上的權力平衡而非西方議會制度裡的制衡關係。立法會23位議員中有7位由總督委任，方便總督意願在立法會中得到反映和推行。立法會每年審議通過總督提出的施政大綱和預算，並可對總督提出彈劾，但不能提出罷免。相反，總督無法與立法會合作之時，可以向葡萄牙總統建議解散立法會，由於總督是由總統委任且獲得總統信任，總統一般會接受總督的提議。(11)
1990年修訂《澳門組織章程》後，總督的權力得到進一步擴大。原屬立法會專有的修改《澳門組織章程》的動議權，也延伸至總督，即總督也可在他認為適當和需要的時候，向葡萄牙國會提議修改《澳門組織章程》。《澳門司法綱要法》1991 年頒佈後，雖然《澳門組織章程》第75條規定總統在條件成熟時才向澳門法院授予完全和專屬審判權，且總督和立法會法例的合憲性及其行為的合法性仍分別由葡萄牙憲法法院和最高行政法院裁定，但總督已經依澳門最高司法委員會和司法委員會的提議委任各級法院的法官和檢察官，實際上已代表了葡萄牙的另一主權機構——司法機關，真正成為葡萄牙各主權機關派駐澳門的全權代表和最高權威。
盡管澳門政治制度“三權分立”以行政(總督)主導的雛形初具，但必須指出，這種局面的形成是從上而下而非從下而上的，換言之，是中葡兩個國家達成政治共識的結果，並非澳門居民政治意識成熟而達至，故而缺乏民眾參與的基礎。1976年首屆立法會選舉時，只有合資格葡籍人士可以參加選舉和投票，當時投票選民為二千多人，選舉六位議員；1980年第二屆立法會選舉情形大致相同，直到高斯達總督1984年解散立法會，才立例放寬選民資格限制，擴大選民基礎，持有效證件的澳門居民和居住香港但在葡國駐香港領事館登記的澳門人，無論國籍，都有選舉權。這一年登記選民激增至51，454人，投票者也有28，970人。1988年第四屆立法會選舉的登記選民更達67，604人，但投票人數則略有下降(20，049人)。1992年第五屆立法會選舉的登記選民有所減少(48，137人)，投票率卻有改善(69.24%)，投票人數達28，520人。
澳門居民的更多參與，令立法會的部分民意基礎得以擴大，但並不能根本上改變立法會的性質。立法會並非真正的民意代表機構，不對澳門居民負責，也沒有多少實際權力參與重大政治決策。它和總督一樣，都旨在協助葡萄牙形成其管治澳門日常事務的政治意願。直選和間選機制的創立，僅為使得此一政治意願及其政策更符合澳門的現實，以獲得澳門社會各利益團體的支持，方便施行。
未來的展望
在“一國兩制”的大原則下，《中葡聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》從形式和內容上都將源於葡萄牙的政制給予原則認可，並保證“五十年不變”，且未來特別行政區行政長官和立法會的產生過程將有居民的更多民主參與，但對澳門居民特別是華人社會來說，現行政治制度是外來的，雖然在整個移植過程中曾照顧到華人的一些傳統習慣，但並沒有真正獲得他們的認同。隨著1999年的接近，相當一部份的原政制操作者——葡萄牙人和土生人土都可能漸漸離去，新一代華人近年才有較多機會接受高等敎育和學習葡語及葡式行政制度，開始進入公共行政系統，準備當家作主。因此，一方面在社會中積極推廣宣傳現行政治制度，尋求更多市民的認知和參與，另一方面，加強對華人公務員的培訓，提供交流機會讓他們和其化從政人士熟識政制模式及其運作，創造條件令政制落地生根，是決定政制未來發展的基礎。只有這些工作在後過渡期中進展順利並取得成績，將來澳門政制的運作才能協調，才有效率。
註：
①張天澤《中葡早期通商史》第103至105頁，中華書局香港分局，1988年。
②Jorge Noronha e Silveira，《Subsídios para a História do Direito Constitucional de Macau，1820－1974》第10頁，Publicações O Direito，澳門，1991年。
③同②，張天澤著作，109頁
④同②，Jorge Noronha e Silveira著作第11頁
⑤同②，Jorge Noronha e Silveira著作第15頁
Montalto de Jesus 《Macau Histórico》第226員，Livros do Oriente，澳門，1990 年。
⑦吳志良《澳門政治制度——沿革、現狀和展望》，第12頁。
⑧原文見《澳門華人風俗習慣法典》，載於《1927年澳門年鑑》，149－152頁。
⑨蘇保榮《論司法與澳門社會》，載《行政》雜誌第13/14期，705－725頁。
⑩J.A.Oliveira Rocha《論澳門法律制度之可行性》，載《行政》雜誌第13/14 期，777－789頁。
(11)詳見同⑩，吳志良著作，31頁。
