澳門政府公共房屋的回顧與前瞻
鄭國明*
引言
澳門的公共房屋始於1929年，一批爲救災目的而興建的低價租金的房屋，發展至今已有半個世紀有多的時間。在這近70年中，澳門面臨着周邊地區的政治動盪、移民的湧入、經濟變遷等種種客觀原因，澳門已由一個小漁港變成了一個都市。
人口是城市的資源，也是一個負擔，任何地區的住房情況都受人口因素的直接影響，澳門也不例外。在本地房屋市場方面，政府採取自由市場爲主要資源分配力量，政府衹做必要調節的私房模式的住房制度：1980年訂定社會房屋和經濟房屋並行的公共房屋政策，1988年推出法律規範臨時房屋和社會房屋的具體事項，1995年首次公開接受經濟房屋購買的申請，而相關的執行機構亦經歷了數度變遷，由當初的數個不同部門分散監察管理，發展至1990年澳門房屋司成立，統籌管理公共房屋。
期間，澳門公共房屋的發展仍處雛形階段，政府對房屋資源分配往往受制於已發生的問題，承受着各方面的壓力，例如在公開申請經濟房屋及社會房屋的數字不低，但自由市場的空置單位亦數量相當，如今，澳門的經濟環境被認同在逆轉時期，對公共房屋的需求必然提高，可是面對不少的“空置單位”公共房屋政策應如何進行，除卻行政當局的不可推卸的責任外，社會有識人士亦可不吝提出方案共同探討。
公共房屋的類別及意義
公共房屋是指由澳門政府資助興建，或由政府提供土地予發展商投資興建，用以出租的，或以低於市場價格出售的，用於解決低收入家庭或有特殊困難的家庭之住房需求的那些住宅單位。這些房屋可分爲兩大類型，一種叫社會房屋(包括臨時房屋)，一種叫經濟房屋。這些房屋的屬性是由澳門法例來規定，分別說明如下：
1.社會房屋
社會房屋是指由澳門政府資助興建的，或由政府提供土地給予發展商投資興建完工後回報給政府的，用以出租的住宅單位。對象是那些低收入的家庭或有特殊情況的家庭。所謂低收入的家庭，是指那些家庭每月所得不超過一定的金額(附表1)，此限制金額每兩年檢討一次。如以四人家庭爲例，1998年新修訂的標準爲每月所得不能超過澳門幣7000元。一般來說，租金在家庭所得收入中佔的百份率爲5－15%(附表2)，如家庭所得低於一定標準(附表3)，其租金可低至爲家庭每月所得之2.5%。但是，如果家庭每月所得超過附表1之限額的50%，則租金可達(但不超過)家庭每月所得之17.5%，所以對低收入家庭來說，社會房屋是他們尋找安樂居所的一個理想途徑。
至於社會房屋的分配可有三種方式：一般競投、限制競投和例外情況。所謂一般競投是指任何符合法例規定的低收入家庭皆可參與的；限制競投指僅對居住在特定區域或具備特定條件(由法律確定或由總督以批示確定)的家庭才可參與的；而例外情況是根據澳門房屋司的報告，認爲那些面臨社會、身體精神危機，又或遭受災難急需安置的家庭，在免除收入限制或居澳年期規定下而獲得入住社會房屋。一般條件除卻收入限制外，申請人須持有澳門發出之有效身份證明文件，在本澳居留5年或以上，及家庭任一成員不得爲任何不動產或土地所有人。
2.臨時房屋
臨時房屋是指由政府資助興建用以出租的，用以安置因政府收回土地發展而導致失去家園的家庭的住宅單位。一般來說，這些家庭需要符合入住社會房屋的規定，若不符合，且在失去家園時未能即時找到居所者，可獲暫時安置一段不超過三個月的時間。入住臨時房屋亦需要每月繳租，金額爲訓令規定社會房屋之租金對照的一半，但以不超過澳門幣300元爲限。由於這類房屋是以暫時安置爲目的，如果家庭符合社會房屋入住條件，或有能力購買經濟房屋，會被安排入住該等住宅單位，否則，便要自行解決其居住問題。總的來說，臨時房屋的居民，無論是在何種情況下入住，最終仍是要遷離此等住宅。
3.經濟房屋
經濟房屋在法律上其實是指那些按照《房屋發展合同》所建造的住宅單位。在該類合同中，建築企業承諾建造售價低於市場的房屋，並將一定數量而建成的住宅單位交付行政當局來支配，以此作爲行政當局向其批出土地及提供其他各種優惠及輔助的回報。這些住宅單位，一部分按照規定條款出售，一部分用作出租。入住該等住宅單位的條件與社會房屋所規定的類同，但購買經濟房屋則沒有家庭所得收入的限制。
按照《房屋發展合同》制度建造之房屋分爲兩類：第一類爲A類房屋——有廚房、衛生間及一無間格且面積不等之廳；第二類爲B類房屋——有廚房、衛生間、廳及一個或多個房間。
根據《房屋發展合同》所取得之自住單位，有“不可轉讓責任”的期限，購房家庭如曾受惠於津貼制度，該單位從獲得使用准照發出之日起計爲期12年，不得轉讓，但如一次性償還全部津貼金額，則年期限制得被減爲9年；其他沒有接受津貼者在6年內不得轉讓單位。
公共房屋的發展
澳門的公共房屋起始於救濟災民爲目的。1928年8月25 日，澳門台山區一處破舊的貧民窟被祝融光顧，毀於一旦，翌年政府在原址重建了一系列的矮小平房——巴坡沙坊——成爲了澳門的第一個平民屋村(公共房屋屋村)，在其後數年不斷的擴建，於1949年已建成23座，共711個單位，與在1936年2月14日完工的《五月二十八》坊，即現今的筷子基坊，7座共448個單位的公共房屋。這時候，公共房屋的數字由1929年的400間增加到1949 年的1159間。隨後，直至1990年澳門房屋司成立以前，社會房屋的管理是屬於社會福利範疇的職能機構所負責。
1948年，總督訓令第4809號訂定《平民屋宇管理條例》對巴坡沙坊及筷子基坊的平民屋村作出具體的管理，主要內容爲：兩坊屋宇，乃指定本澳中葡貧民居住之用，若兩坊平民屋村有空餘的房間，得由慈善救濟會酌情租予經濟環境略佳者。凡欲租該兩坊之屋宇，由市行政局派員先行調查，然後由慈善救濟會按其情況予以先後租賃。該條例並規定租金金額及違反條例時的一些罰則。
澳門於1568年首任天主敎敎會主敎賈尼路創設“仁慈善會”，這個組織隨後發展爲公共房屋管理機構之一，1947年3月22日，透過第984號立法條例，正式成立公共救濟中央委員會，由行政委員會管理，並受當時屬民政廳轄下的公共救濟中央委員會的監察，1960年公共救濟中央委員會重組成爲公共救濟處，1967年改稱爲社會救濟處，1979年改組爲社會工作處，1984年升格爲司級單位的社會工作司，由於1986年政府擬定了“澳門社會福利制度法令”，社會工作司再行改組，進一步確立了其作爲政府在推行社會政策中的行政機構。
雖然，上述機構歷經改組、重組、升格等過程，名稱略有不同，但職能差異不大；在公共房屋方面其中衹涉及管理當時用以租賃的住宅單位——社會房屋。因爲一方面，經濟房屋直至1984年後才面世，另一方面，處理此部分的權限機構爲下列所述。
自1980年9月6日澳門政府的第一份有關經濟房屋的法例推出以來，批准興建、稽查及監察經濟房屋的職權屬工務廳，其他事項如商定價格，由經濟房屋委員會處理。隨着房屋協調署宣佈成立，其主要職能有：對澳門地區房屋需求作出調查；和各有關實施公共房屋計劃部門的溝通協調；制定由行政當局提供的各類型房屋分配標準，並確定出售與租賃的價格；構思並推廣購置自住房屋貸款計劃的執行，保持對有關補貼基金的管理；以及每年提交本地區房屋計劃方案。
1985年7月13日，法令第69/85/M號把房屋協調署升格爲房屋協調司，除繼續原有職能外，開始正式代表行政當局簽訂《房屋發展合同》。
房屋協調司運作了兩年後，又被大型建設計劃協調司所取代，該司除主要處理有關土地資源投資與開發外，更具體地對房屋政策事項作出規定，其側重於公共房屋財政方面，如：擬定對批地建屋的價格的建議與指引；執行自置居所補貼的制度；根据法律第4/83/M號(出售政府房屋予現職或退休公務員)的指引計算出售單位的價格。大型建設計劃協調司運作了3年後，直至1990年，澳門總督於3月15日首先委任一個以社會工作司，大型建設計劃協調司，土地工務運輸司及市政廳各一名代表所組成的委員會研究，並於同年成立澳門房屋司，打從此時開始，經濟房屋與社會房屋全部由該司負責。
在公共房屋的發展過程中，値得一提的是木屋的淸拆行爲。由於澳門的土地資源有限，要尋求土地以便興建公共房屋便須騰空土地上的僭建物“木屋”，這種工作的目標，一方面可以有更多的土地應用，另方面木屋群所佔據的生活環境，委實非常低標準，淸拆木屋，興建公屋，有利改善居住條件，爲了上述原因，行政當局企圖於短期內解決這個問題。但是在操作過程中，遭遇不少阻力，諸如居民的搬遷意願，地權的有待浧淸，搬遷補償金額的磋商，地區勢力的介入等等。
公共房屋的前瞻
澳門第一批的400個公共房屋單位在1929年開始建成，有關的法例亦於1980年後陸續公佈，計有經濟房屋法(9月6日第13/80/M號法律)，《房屋發展合同》(12月29日第124/84/M號法令)，其後分別於1993年，1995年及1998年作出調整與修正，(4月12日第13/93/M號，6月26日第26/95/M號及11月9日第51/98/M號法令)；臨時房屋法(6月13日第45/88/M號法令)以及社會房屋法(8月8日第69/88/M號法令)，此法令於1996 年及1998年亦曾作出調整與修正(6月11日第30/96/M號及11 月9日第50/98/M號法令)。
隨着法例的訂定，一些大規模申請購買或租賃公共房屋的方式亦相繼出現。房屋司於1995年8月首次按法例以一般競投方式接受市民申請購買經濟房屋，派出申請表格約10萬份，收回17，745份，其中565份申請，因爲遞交虛假聲明、擁有私人物業、遞交多於一份表格等原因被取消資格，最後獲得排序家庭爲17，180個。而社會房屋的一般競投亦於1996年10月舉行，收到2，977份申請，其中516份被取消資格，理由有超出家庭每月所得的限額、遞交不實或不齊全的文件資料等，結果，獲得排序的有2，461個家庭。至1998年底，經濟房屋輪侯名單被處理個案約爲35%，社會房屋則爲60%。
在木屋清拆方面，從1991年已登記的4，603間木屋，5，415 戶家庭，至現今衹剩下1，200多間木屋約1，200多戶家庭，雖然己減少木屋數比率爲73.6%及家庭數比率爲77.6%，行政當局對木屋清拆工作仍努力不懈。
基於以上的數字，以及澳門如今處於一個經濟環境逆轉時期來看，澳門市民對公共房屋仍有一定的需求，爲着能更準確的掌握數字及遵循法例，經濟房屋及社會房屋的一般競投將於本年中及年尾再一次進行。在總體公共房屋規劃來說，短期方面，量的供應仍是一個焦點，以期達到“居者有其屋”的一步，中、長期方面，則對公共房屋的空間、環境、地理位置等加以考慮，並對法例的有關規範作出適時適當的調整與修正，從而使“居者有其屋”達到“居者適其屋”的目標。
結語
公共房屋是房屋的一種類型，它是政府爲協助中、低收入家庭居住所建的一種房屋，公共房屋在澳門總體房屋市場中佔有率約爲30%，它的動向對市場有一定的影響。雖然政府有責任及義務來解決市民在居住方面的問題，但是基於政府不光是面對某個特定群體。因此在落實公共房屋政策及目標方面，除了繼續興建與優化公共房屋外，亦會顧及總體房屋市場的運作，即一方面循序漸進地滿足市民對公共房屋的需求，另方面亦盡量控制公共房屋的數量對市場的影響。
*澳門房屋司司長。
