第三章 對政治體系輸入和輸出的取向
阿爾蒙德和弗巴對政治體系的“輸人”和“輸出”所下的定義是：(1)政治體系的組織架構，如立法會、行政機關或官僚制度等；(2)在位的君主或首長、立法議員和行政官員；(3)某公共政策、決策或決策的實際施行。①首兩項涵蓋政治體系的“輸入”部份，包括立法、行政、司法三個重要政府權力機構。第三項公共政策及其實施則組成政治體系的“輸出”部份。
這裏必須指出，因為澳門政府的規模較少，決策過程比較簡單，很多時候不容易分出究竟某項決策是源出於政府最高當局，或源出於某一個政府部門。事實上，“輸入”部份涵蓋整個政治體系，因此兩者無可避免地重覆。所以，前章有某些已經討論過的問卷問題，為了方便分析，在本章會再用來參考比較。
3.1 對政治體系“輸入”的認知取向
在前章我們已指出澳門華人普遍知道和關心政府成立反貪污專員公署的決定(見表2.4)；但是，另方面，卻很少人知道和關心在問卷調查進行期間剛由立法會通過的新選舉法。澳門人似乎祇關心對他們日常生活有直接影響的體系“輸入”，如反貪污專員公署的設立；對與民主程序關係重大的選舉法卻漠不關心。除上述兩題與政府的“輸人”功能有關外，我們另外設計了三條問題去查探澳門大衆對立法會的認知(見表3.1)。這裏，調查結果同樣令到我們失望。
調查結果顯示，澳門人對立法會的認知相當貧乏。祇有40.3%的被訪者知道宋玉生(已故)是當時立法會主席；59.6%的被訪者“不知道”或答錯。這個調查結果相當令人失望，因為宋玉生生前相當活躍，知名度很高，並且自1976年以來連任四屆立法會主席。相對來説，在1987年的一次全國性問卷調查，超過四分之三的中國公民知道當時的國家主席是李先念、人大委員長是彭真。②
最令我們驚訝的是，當被問及立法會有多少直選議席，祇有3.3%的被訪者能夠正確答出立法會有八個直選議席。在這項調查研究開始前一個月，立法會舉行補選，選舉新增設的兩個直選席位(由六席增至八席)。競選期間五個參選團體各出奇謀、競爭激烈。各樣傳媒對各項競選活動、競選程序、立法會的組織和功能展開全面報導。所以，祇有這麽少的澳門人知悉立法會直選議席的正確數目，不能不令我們感到失望，同樣令我們失望的是澳門人普遍對選民資格無知；祇有16%的澳門人知道在澳門登記做選民，需要至少年滿18歲和在澳門居留三年或以上，③
上述的調查結果顯示，澳門人對政治體系的“輸人”普遍冷漠，並反映出當地華人對政治保持一段距離的傾向。這種對立法會選舉漠不關心的態度，同前章述及澳門華人不重視西方民主選舉的心態一致。於1991年5月在澳門舉行的一次有關公民教育的研討會，有與會者指出澳門的公民教育存在極大的缺陷和不足，尤其有關西方民主思想的灌輸，並呼籲政府加強對澳門市民的公民教育。④
在被訪者背景因素方面，我們發覺在澳門居留年期和教育程度兩個變數，對澳門人對“輸入”體系的取向有明顯的影響。調查結果顯示，在澳門居留年期的長短與對政治“輸入”的認知成正比例。如，當被問及立法會主席的名字，在澳門土生土長的居民答對的比例最高，高出在澳門居住少於十年的新移民三倍。這並不難解釋，在澳門土生土長的居民，對澳門的事務和公衆人物，自然比新移民較為熟識。
教育程度是另一個重要背景因素。很自然，教育程度較高的，相對教育程度較低的，更加認識政治體系的“輸人”。當被問及立法會主席的名字，68.8%有大專或以上教育程度的被訪者答對，祇有6%没有受過教育的被訪者答對；而其他不同教育程度的被訪者答對的比例則在兩者之間，清楚顯示教育程度與政治認知的關係。
3.2 對政治體系“輸入”的評價取向
我們設計了三條問題去查探澳門華人對政治體系“輸入”的評價取向。調查結果顯示，澳門人對政治“輸入”的評價取向與其認知取向有很大分别。澳門人對政府的組織架構和產生程序興趣不大，但是他們卻十分關心政府的施政表現。由表3.2我們見到，有接近半數(45.7%)的被訪者對澳門政府的工作效率表示“不滿意”或“非常不滿意”；祇有13.3%的被訪者表示“滿意”或“非常滿意”；而接近三分之一的被訪者表示“一般”。很明顯，大部份的澳門人對澳門政府的效率抱懐疑或批評的態度。
在有關澳門公務員的工作態度這一問題上，我們亦得到類似的負面評價。有相當一部份(36.5%)的被訪者認為澳門公務員的工作態度祇是“一般”；而32.7%的被訪者則表示“不滿意“或“非常不滿意“。祇有14.6%表示“滿意”或“非常滿意”(見表3.2)。在我們與部份被訪者深談(IN—DEPTH INTERVIEWS)的記錄顯示，大部份被訪者對公務員的印象是得自於他們親身的經歷，如向警察(公安人員)求助或向政府有關部門申請個人證件等。不過，大部份被訪者亦同意不應該“一枝竹竿打盡一船人”，認為公務員隊伍中亦有工作態度良好的。其中一個被訪者指出，高級公務員一般比低級公務員工作態度較為良好。最受被訪者詬病的是警察人員的工作態度；有些被訪者對公務員祇對他們熟識的人友善表示不滿。一般澳門普羅大衆，很難弄清楚澳門政府的組織架構和運作方式，因此有事找政府部門便到處碰壁、求助無門。所以，很多澳門人被迫“走後門”。一位被訪者告訴我們，他曾經因為失去香港身份證到警署報失，足足搞了一年多，經過幾個政府部門及無數次的奔走，才辦妥補領手續。另一位被訪者則訴説他數年前初來澳門的時候，因為不懂廣東方言，被移民局的工作人員歧視。這些被訪者的親身經歷，造成他們對澳門公務員的惡劣印象。
相對來説，香港華人對香港政府有較好的印象。於1985年在香港進行的一項問卷調查，61.2%的被訪者同意或非常同意香港政府是一個好政府。⑤在另外一項於1986年進行的調查，43.6%的被訪者認為香港政府的表現不錯或相當好；46.6%的被訪者認為香港政府的表現中上。⑥不過，中國大陸公民，跟澳門人一樣，對中國政府的工作效率及政府官員的工作態度評價不高。1987年的一次全國性調查顯示，65.9%的中國公民對政府的工作效率不滿意，而69.8%不滿意政府官員的工作作風。⑦這一定程度上解釋了澳門的“移民文化”：即感覺澳門事事不如香港，尤其是政府的工作效率，但卻覺得澳門政府不差於中國大陸充滿官僚作風的政府。
另外一條問題是查探澳門人對立法會選舉的評價。過半數(54.4%)的被訪者認為澳門的立法會和市議會選舉有“重大意義”或“有意義”；祇有24.1%的被訪者認為澳門的選舉“意義不大”或“毫無意義”；21.5%“無意見”(見表3.3)。由於對選舉的正面評價有助於一個民主政制的運作，我們很有興趣深入瞭解其中原因。衆所周知，澳門立法會並不掌握全部立法權；它的立法權力被澳門總督分薄和限制。為什麽澳門人重視這樣一個“跛腳鴨”式的立法機關呢？當我們與部份被訪者深入交談，我們發覺澳門人對立法會所扮演的角色有一較特殊的理解。他們似乎没有認識到立法會的主要功能是立法；他們祇期望有一個他們可以信任、委託的機構，向政府有關部門傳達他們的投訴和要求。立法會被澳門人普遍視為官民溝通的主要橋樑。而立法會議員，尤其是直選議員，亦熱衷於扮演這個“橋樑”角色，紛紛設立議員辦事處，幫助澳門市民辦理申請經濟房屋、身份證、屋契等等與日常生活切身有關的事務。因此，立法會議員的行為間接誤導市民，加深了市民對立法會主要功能或角色的誤解。誠然，立法議員的“橋樑”角色正好迎合澳門華人的政治文化取向——對政治的現實觀，即以政治參與為手段以期達到改善個人物質生活的目的。難怪1992年的立法會選舉，有接近六成的註册選民投票，比香港的立法局選舉要高，亦不遜於西方民主國家的地方選舉。而且，為迎合市民心理，立法會議員侯選人，在競選期間，祇強調如何改善民生，絶少提及政治或民主理想。對“有怎樣的人民，就有怎樣的政府”這個説法，如以“立法會”代替“政府”，這個説法是頗合澳門實際政情的。
在被訪者的背景因素方面，我們發覺教育程度間接影響到被訪者對政府效率和公務員工作態度的評價取向。教育程度較低的，相對教育程度較高的，比較容易滿意政府及公務員的表現，這是不難理解，因為教育程度高的一般有較強的判斷力，而且對政府表現的要求比較高。
另方面，薪酬是一個重要背景因素，可以在某程度上解釋澳門人對選舉的取向。我們發覺收入低的草根階層普遍對立法會、市議會選舉的意義缺乏正確的認識和瞭解。祇有四成没有固定收入或收入低過2，000澳門元的被訪者認為立法會、市議會選舉“有意義”或有“很大意義”；而超過六成的高薪階層(收入在10，000澳門元以上)認為澳門的選舉“有意義”或有“很大意義”。這個調查結果，在很大程度上，反映澳門社會的實際情況。澳門社會貧富懸殊，草根階層收入偏低、謀生不易。草根階層終日為生活奔波，壓根兒没有時間或心情留意公共事務或參與投票。一位被訪者告訴我們：
“我没有去投票；我覺得選舉完全没有意義。我所工作的工廠没有足夠的訂單，開工時間不足，而且我還可能隨時被解僱。我不相信參與選舉可以幫助我解決生活問題。”
3.3 對政治體系“輸出”的認知取向
我們設計了三條問題去查訪澳門華人對政治體系“輸出”的認知取向。第一條問題是澳門人人關心的有關垃圾處理的方法。澳門的垃圾處理，是一個久已存在的問題。任何第一次到澳門的旅客，若稍為留意，不會不察覺堆積街道的垃圾。負責街道清潔的市政廳，不祇一次的在市政議會討論解決、改善垃圾處理方法，以妀變澳門市容，最後於1991年決定將收集、處理垃圾的工作交由私人專營公司負責。這個決定曾經在澳門社會、傳媒中引起很大的爭論，一般對垃圾處理私營化能否最終解決問題抱著懷疑的態度。由於澳門垃圾的問題嚴重及其直接影響到市民的日常生活，對於有三分之二的被訪者曾“聽過”垃圾私營化這個決定，我們並不感到驚訝(見表3.4)。而且，曾經“聽過”垃圾私營化這個政府決定的被訪者，超過半數表示關心這個問題。
第二條問題亦是絕大部份不懂葡文的澳門華人所關心的——中文正式成為澳門其中一種法定語言(另外一種當然是葡文)的政策。好像我們預期的一樣，接近三分之二的被訪者曾經“聽過”及超過半數“關心”中文是否已經正式成為澳門法定語言(見表3.4)。上述兩條問題的調查結果，正面支持、肯定了我們在前章有關澳門人對公共事務並不一定抱冷漠、全不關心的態度的結論。事實上，對切身問題有關的公共事務，澳門華人是非常關注的。值得注意的是，雖然很多澳門人關注垃圾私營化和中文官方化的問題，但是他們對問題的本質及其複雜性大多不甚瞭解。在曾經“聽過”上述兩項事件的被訪者中，祇有五分之一表示對事件清楚瞭解。這無疑削弱了澳門市民對政治的參與和對政府監督的能力。
第三條問題問：購買經濟房屋要在澳門住滿多少年才有資格？表3.5顯示，超過四分之三的被訪者不知道(或答錯)必須在澳門住滿五年才有資格申請購買政府經濟房屋；祇有23.6%答對。對這個調查結果我們有些驚奇，因為大部份被訪者符合經濟房屋規定的經濟條件和居留期條件。⑧不過，令我們“驚奇”的調查結果，可能出於問卷本身的設計。問被訪者有否“聽過”政府某項政策或決定是一回事，問他們有關某項政府政策的“內容”又是另一回事。我們相信大部份的澳門人曾經“聽過”政府的經濟房屋計劃，但是，可能祇有小部份“清楚”這個計劃的內容；正如大部份的澳門人“聽過”垃圾私營化和中文官方化這兩個政府決策，但是祇有五分之一“清楚”其政策內容。如果我們將澳門人對申請購買經濟房屋的資格的認知，同他們對立法會直選議席、登記澳門選民所需的資格的認知比較，事情就最清楚不過了，澳門人對前者的認知明顯的高於後者。説到底，澳門一般市民對政府政策(即政治體系的“輸出”)的關心程度，尤其是與他們切身問題有關的決策，高於對政府組織架構或決策過程(即政治體系的“輸人”)的關心。
3.4 對政治體系“輸出”的評價和情感取向
當被問及是否滿意澳門政府的施政或者政策，我們所得到的答覆比較模稜兩可。表3.6顯示，41.1%的被訪者認為政府政策“一般”，而對政府政策表示“不滿意”或“非常不滿意”的祇佔23.2%，稍多於表示“滿意”或“非常滿意”的比例(17.9%)。這調查結果反映出澳門華人對其政府的施政表現意見分歧、没有共識。一方面，澳門市民對政府官員的貪污無能表示失望；另方面，他們將過去二十年來澳門飛躍的經濟發展部份歸功於澳門政府。不過，相比之下，最少在當地居民的心目中，澳門政府的施政表現比不上中國大陸政府和香港政府。在1987年在中國進行的一次全國性調查顯示，74.7%的被訪者對政府制訂的多數政策表示滿意；⑨而在1991年在香港的一次問卷調查，有6.3%和40.3%的被訪者對香港政府的經濟政策分别表示“非常滿意”和“頗為滿意”。⑩
我們又另外設計了三條問題，去查探澳門市民對具體政府政策的評價和情感取向。第一條問題涉及澳門的經濟發展情況。表3.7顯示，超過一半(53.4%)的被訪者對澳門的經濟發展情況感到自豪或者驕傲。這調查結果並不令我們驚奇。過去二十年，澳門經濟的高速增長，成就有目共睹。如以1991年人口普查的354，000人計算，1991年澳門人均國民生產總值達10，300美元，超過南韓和台灣，位居亞洲第五，這是一個了不起的成就。無怪乎無論是澳門的老居民或新移民都以澳門的經濟成就為榮。一個十年前由大陸遷徙來澳門的新移民向我們訴説他的經歷：
“我來自緬甸，先由緬甸去中國大陸，然後再由中國來澳門。我對澳門的經濟發展成就，尤其是各項大型建設如機場等，感到驕傲。澳門社會當然有很多問題，但是大陸的情況更糟糕。我並不擔心1999。我曾經歷過非常艱苦的歲月。我對資本主義和共產主義都不怕。在緬甸的時候，我曾經有過風光的日子。但是，好景不長，緬甸政府没收充公了我們的咖啡店和雜貨店；我們因此不能在緬甸再生活下去，被迫離開緬甸，回中國。我們在農村生活，非常艱苦。現在，總算苦盡甘來，我們很滿意現時在澳門的生活。”
與對澳門經濟表現的評價比較，祇有四分之一的被訪者對澳門的社會福利制度表示滿意。表3.7顯示，超過一半(52.7%)的澳門人對澳門的福利制度感到不滿意或不驕傲；祇有25.4%的被訪者感到驕傲。有關社會福利的問題，時時令澳門政府感到頭痛。澳門的殖民地政府從來没有重視社會福利工作，一般救貧濟厄的工作通常由傳統社團如同善堂、鏡湖醫院、街坊會和教會等團體負責。直到八十年代，大批新移民湧人澳門，造成很多新的社會問題，傳統慈善機構的濟貧工作力不從心，政府才在輿論催迫下建立社會福利制度。在1989年度和1990年度，政府在社會福利的開支分佔是年總政府支出的4.37%和6.35%。(相比之下，葡萄牙政府於1989年的社會福利開支佔該年度政府總開支的29%。(11)可見葡國政府對其本國人民與對其殖民地——澳門——的人民是不一樣的。)以這樣有限的社會福利開支，面對日益增加的人口，社會福利工作自然做得很不足夠。難怪大部份的澳門人不滿意現時的社會福利制度。
同時，由於人口不斷增加，社會結構的日趨複雜，澳門的社會治安問題亦日益嚴重。近年來，嚴重的銀行、珠寶店搶刧案數目暴昇。1991年，葡京賭場搶刧案被澳門傳媒選為當年本地十大新聞之首。大批從大陸偷渡進人澳門的非法移民令澳門的治安更加惡化。我們的被訪者對政府没有能力維持、改善澳門的治安情況感到極度不滿。事實上，超過三分之二的被訪者不以澳門的社會治安情況為榮(見表3.7%)；祇有18.6%的被訪者對治安情況感到滿意或驕傲。
總之，我們的調查結果顯示，澳門華人對不同的政府政策“輸出”，有不同的評價和情感取向；他們的取向直接受到政府在某方面的表現所影響。一般來説，澳門人對政府政策“輸出”的關心程度，遠遠超過他們對整個政治體系或體系的“輸人”功能的關心。
有關被訪者的背景因素，我們發覺被訪者的教育程度和在澳門的居留年期，對他們對政府政策“輸出”的評價和情感取向有一定程度的影響。我們發覺教育程度與對政府政策的滿意程度有相反的關係。表3.8顯示，32.6%未受過教育和32.3%祇有小學程度的被訪者，對澳門政府的施政或政策表示“滿意”或“非常滿意”；但是，祇有8.4%受過中學教育的和15.6%受過大專或以上教育的被訪者對政府政策感到滿意。受過高深教育的被訪者，一般對政府的施政能力抱懷疑和批評的態度。譬如，超過半數(53.1%)受過大專以上教育的被訪者對政府政策表示“不滿意”或“非常不滿”；祇有6.1%未受過教育的被訪者持相同的態度。
另外一個重要的背景因素是被訪者在澳門居留的年期。我們發覺在澳居留的長短與對澳門社會福利的評價成反比例。有相當比例(43.5%)在澳門居住少過三年的和三分之一在澳居留3—10年的被訪者，對澳門的社會福利制度感到滿意或驕傲；祇有五分之一在澳出生或居留超過20年以上的被訪者持相同的態度取向。一個可能的解釋是，新移民一般教育程度較差、收入較低，同時又是現社會福利制度的受益者，因此傾向支持政府的社會福利政策。同樣，新移民一般較原居民容易滿足於澳門的治安情況；這可能與他們的“移民心態”有關，即傾向於將澳門社會與中國大陸比較。令我們感興趣的是，在澳居留時期的長短，對被訪者對澳門經濟發展情況的評價和情感取向，没有明顯的影響。無論新移民或原居民，對澳門經濟上的成就，都引以為榮。
3.5 結語
總言之，本章所述的調查結果，支持我們在前一章的觀察和結論。澳門華人對政治的現實觀和“移民文化”心態，在很大程度上影響他們對政治體系的“輸入”和“輸出”的認知、情感和評價取向。澳門華人對體系的“輸人”如立法會的組成和選舉過程認識不多；但是，卻很關心與他們切身生活有關的體系“輸人”，如垃圾私營化、反貪污專員公署和政府經濟房屋計劃等。
另方面，澳門華人的“移民心態”(即傾向於將澳門的社會情況同中國大陸比較)，普遍反映在澳門人對澳門經濟發展的成就感，和新移民對社會福利制度的滿足感。澳門華人對澳門政府的施政和政策表現的複雜心情，亦可以澳門獨有的“移民文化”解釋。一方面，將澳門與中國大陸比較，澳門華人覺得葡人政權不算太差；另方面，與香港政府相比，澳門人覺得澳葡政府就太差了。
註釋
(1)GABRIEL A.ALMOND & SIDNEY VERBA,THE CIVIC CULTURE,PRINCETON: PRINCETON UNIVERSITY PRESS,1963,P.16
(2)閔琦《中國政治文化——民主政治離產的社會心理因素》，雲南人民出版社，1989，頁31。
(3)問卷調查完之後，立法會將選民在澳門的居留期要求改為五年。
(4)《澳門日報》，1991年5月17日。
(5)LAU SIU—KAI AND KUAN HSIN—CHI,THE ETHOS OF THE HONG KONG CHINESE,HONG KONG: THE CHINESE UNIVERSITY OF HONG KONG PRESS,1988,P.83.
(6)同上，頁84。
(7)見閔琦，註二，頁72，74。
(8)對一家四口的家庭，如其收入在1991年不超過4，850澳門元，就可以符合申請經濟房屋。有關方面估計澳門大約有一半的家庭符合申請購買經濟房屋的條件。見《澳門日報》，1991年3月26日。
(9)見閔琦，註二，頁72。
(10)見JERMAIN T.M.LAM AND JANE C.Y.LEE, RESEARCH REPORT ON THE POLITICAL CULTURE OF THE VOTERS IN HONG KONG PART Ⅱ: A STUDY OF THE GEOGRAPHICAL CONSTITUENCIES OF THE LEGISLATIVE COUNCIL,DEPARTMENT OF PUBLIC & SOCIAL AD-MINISTRATION, CITY POLYTECHNIC OF HONG KONG,APRIL 1992,P.73.
(11)WORLD BANK,WORLD DEVELOPMENT REPORT,1991,LONDON: OXFORD UNIVERSITY PRESS,1991.
