第三輯：前過渡期

韋奇立決定七幅土地開投無效

　　前任運輸暨工務政務司韋高信，在離任之前搞了一些“政治小動作”，把一系列“燙手山芋”拋給新政府，其中一個“燙手山芋”就是“新口岸新塡海區七幅土地”的問題(下稱“七幅土地”)，與中方展開公開論戰，使之成爲加強中澳關係的一個重大障礙。事實上，澳督韋奇立將軍在一九九一年五月十日抵澳履新之後，確曾爲如何處理這些“燙手山芋”費盡腦汁。經過審愼的研究，在得不到積極回應的情况下，終甘於冒着葡國政客起哄、被港澳商人“法律追究”的風險，於八月一日宣佈這“七幅土地”的開投無效，拔去了這根可能會妨礙他在澳門順利執政直到“九九”的“肉刺”。
　　要了解“七幅土地”問題的來龍去脈，就必須從新口岸新塡海工程，及澳門政府的批地方式說起。“七幅土地”所處的新口岸塡海地，位於新口岸文華東方酒店至總統酒店前面的海中，原是一個由石堤圍起的遊艇錨地和避風海灣。一九八三年二月，由當時的澳督高斯達海軍少將，與當時的珠海市長吳健民(香港地區全國人大代表吳康民之胞兄。吳健民當時也是全國人大代表，兩人都在廣東省代表團內，在人民大會堂內同坐一排位置)，在澳門市政廳內簽署一份協議書，雙方協議在新口岸海堤內進行塡海工程，由珠海市投資數億元，計劃分三期塡出三幅土地，總面積爲一百一十萬平方公尺(即一點一平方公里)，相當於澳門半島面積的六分之一。發展年期爲二十五年，可容納人口七萬到十萬。首階段工程塡海位於現在的新塡海區，四十五公頃。第二、第三期工程則在大水塘對開海面。
　　後來，由於該塡海工程規劃有所更改，主要是文華東方酒店的投資者何鴻燊、鄭裕彤等人，反對在酒店對開海面塡海，理由是破壞該酒店的風景視線及降低其價值，而第二、第三期工程所在地點後來又須興建第二座澳氹大橋及新港澳客運碼頭，故決定取消第二、第三期工程，而第一期工程也由原來的四十五公頃縮減到二十七公頃，以避開文華酒店對開的海面。也就是說，整個塡海規劃，由原來的一百一十公頃縮減至二十七公頃，在幾經修改規劃下，該工程一直拖到一九八六年四月才開始動工，到一九八九年底完工。
　　由於該工程是在“中葡聯合聲明”簽署之前簽約及動工，故中葡聯合聯絡小組同意按照原來簽訂的合約，將塡海所得之土地，一半批給珠海派駐澳門的珠光公司，另一半則交給澳門政府。由於珠光公司負擔塡海費用及土地開發成本，故今後珠光公司賣地時，賣地所得不用按照“中葡聯合聲明”附件二的規定，將一半劃歸未來澳門特別行政區，即是可以全部落入珠海市的庫房。不過，在珠光公司所分得的將近十四公頃土地中，如扣除了道路、學校、警署、公園等公共設施用地，實際能作商住發展的地段只有六點五公頃左右。如以澳門地價平均每平方公尺二萬元計算，約值十三億元，珠海市的投資回報率達到百分之四百三十。
　　至於屬於澳門政府的大約十三公頃的土地，在扣除了道路、公園及休憩場所等公共設施用地之後，尚餘六公頃可作發展酒店及商住樓宇之用。這片土地，由於屬於澳門政府的公地，故在批出時必須納入每年的政府批地計劃內，批出土地面積也計算在當年度的批地面積內。同時，由於該塊土地經已扣除了土地開發成本(即珠光公司已支付塡海工程費用)，故批地的收入必須與未來澳門特區政府均分。所謂“七幅土地”，就是位於澳門政府所分得的六公頃土地內。
　　澳門政府的批地方式，與香港不同，主要有“協商批地”和“公開競投”兩種，而所謂“公開競投”又分“暗票開投”及“公開拍賣”兩種。據了解，長期以來，有七成土地是透過“協商批地”形式批出，餘下的大多是以“暗票競投”方式批出，“公開拍賣”方式在十幾年也就只有幾次，可謂鳳毛鱗角。
　　所謂“協商批地”方式，也稱“免開投”方式，其程序大致爲：地產商根據各種因素，先看中某一幅土地，然後向主管批地的政府部門提出要地申請，說明地段、面積、用途等等。主管部門從許多申請中，有選擇性地挑選認爲可以批給的對象，通過私下裡的一系列磋商，就該地段的用途、溢價金、建設期限等討價還價，最後達成共識，再經過一系列的法定程序，批出該土地。
　　由於“協商批地”方式容易摻雜個人集團的經濟利益，往往在確定批給對象時，有時不從批給土地的社會效益和經濟效益出發，往往從政治層面着想，照顧關係，注意申請人的背景、實力和影響。有的人經常控制着一定數量的土地；有的人多次申請就是要不到地。有經濟實力、施工隊伍的一些大公司要向毫無實力、卻能批到土地的小公司那裡買地來發展。賣地者不費吹灰之力轉手獲得數以千萬元的利潤，而買地者費盡九牛二虎之力把土地發展起來也可能賺不了多少錢，窒息了競爭的機制，頗不公平。而且“協商批地”確定的批約費，往往不能反映地價。另外，由於“協商批地”缺乏透明度，容易發生收受利益的行爲，這已成了公開的秘密。
　　事實上，“協商批地”的方式，確爲官商勾結大飽私囊提供了有利條件，也爲葡國某些政黨在澳門籌集活動經費提供了門路。四年前便發生了這樣的一件事，一位有某政黨背景的葡裔居民，雖然不是建築發展商，也未擁有任何企業，便可使用個人的名義，向政府以“協商批地”方式低價批到氹仔的一幅土地。轉眼間便以高價賣給一家中資公司，從中賺了一大筆，但這筆利潤須將一半交給某政黨作活動經費，這位葡裔居民只能收得一半，不過亦有幾百萬元。原來，政府有關主管官員也是這個政黨的黨員，該黨的總部向澳門支部下令要在澳門籌集活動經費，澳門支部便想出了這一條“橋”，實行“黨私兩利”。
　　至於“公開招標，暗票競投”方式，則是政府在推出一幅土地時，在報章上刊登廣告，或在《政府公報》(即口頭語的“憲報”)上刊登啓事，列明這幅土地的面積，大致用途和有關要求條件，截止招標日期等，由各有意競投者根據要求，作出自己的發展計劃，及計算出自己認爲合理的價格，以密封方式呈交標書。在開投之日，由當局當衆拆封，並公佈各份標書的內容和價格，由出價高者中標。這種方式，過去已採用過多次，在近年已佔批地總數的三成左右。
　　這種方式，本來是較爲公平的，旣可避免“私相授受”，又可避免不必要的惡性競爭，且令沒有政治後台者也有機會獲得土地。但是，有一利就必有一弊，就是發展商在起草標書時，要做大量的工作，包括以葡文草擬標書。大企業擁有法律顧問和工程師，問題不大，中小發展商就難以應付。而且，在落標之前，不知將有多少人落標，自己所出的標價是否最有把握，甚至有“博彩”成分，標價低了怕得不到標，如標價高了又擔心比“二標”高出一大截，造成無謂損失。
　　一九八八年一月二十五日，前任澳督文禮治在《政府公報》中發出當年第十號批示，“發展”了“暗票競投”的方式，加入了“優先權”的辦法，即行政當局可根據發展商的情况，或以最先提出某幅土地的申請的商人，決定其擁有“優先權”，但仍須參加“暗票競投”。如其所出的價格比其他人低，該發展商仍可使用“優先權”，以出最高價者所出的同樣價格，獲得這幅土地的發展權。但若不願出這個價格，則由價高者得發展權。“七幅土地”的開投，就是採用這種加有“優先權”的“暗票競投”方式。
　　自從中葡土地小組於一九八八年一月十五日進駐澳門之後，中方小組就不斷地公開或內部批評“協商批地”和加入“優先權”的“暗票競投”方式，要求採用“公開拍賣”的方式來批出土地。在沉重的壓力下，堅持要繼續採用上述兩種批地方式的韋高信，爲了要向中方表明“公開競投不可行”，便精心導演了一齣“好戲”，於一九九○年九月二十一日，舉行了十年來的第一次官地拍賣活動，公開拍賣位於西灣的一幅面積爲三百九十二平方公尺的土地，底價爲一百萬元，但該幅土地的用途是只准興建不超過三層高的單一家庭住宅，實用面積不得超過三成。
　　拍賣當日，經過一番頗爲“熱烈”的叫價，終由一位姓林的商人以六百五十萬元奪得這幅土地的使用權，平均每平方公尺爲一萬六千五百八十一元。當時，一些傳統社團的報紙一片叫“好”聲，認爲這個地價才反映到澳門的眞正地價，也反證過去的批地方式是賤賣土地。
　　但是，有經驗的地產商人細心一計算，就發現這個價格不反映澳門的市價，而是高出了一倍多，最主要是由於這幅土地的實用率極低，使平均每平方公尺實用面積的地價爲一千六百四十一元，如再加上建築費用，每呎售價將達二千元以上，比當時澳門同等樓宇的價格高出兩倍多。
　　果然，投得這幅土地的林姓商人，後來一直沒有前往辦理有關手續，並失去了影蹤，由於按金只是五千大元，也算不上甚麼損失。最後，當局只有宣佈取消這次開投結果。而韋高信並沒有從完善制度方面找出補救辦法，而是以這次“開投失敗”爲理由，堅持反對再使用“公開拍賣”方式。後來，還是護督范禮保考慮到中方政治壓力的因素，決定今後的批地方式，“協商批地”由七成降至百分之十五，餘下的百分之八十五，則“公開拍賣”及“暗票競投”各佔一半，但保證金就由五千元急升至底價的九成。此事又被立法會議員批評爲“矯枉過正”。
　　新口岸“七幅土地”的開投，就是在這樣政治氣氛中進行的。而且，在此之前，澳門政府和中方之間，就每年批地限額問題和撥給未來特區政府作儲備金的一半賣地收入遲繳的問題，多次發生爭吵，氣氛頗爲緊張。
　　說來也是奇怪，最先揭出“七幅土地”的開投“有問題”的，竟是後來投得了其中六幅土地的何鴻燊。一九九一年二月底，姬鵬飛、魯平到澳門訪問。三月二日，何鴻燊在其主敎山私邸宴請姬、魯二人。本來，記者們在拍了照之後，就打算離去，因爲是“閉門家宴”，沒有甚麼新聞價值，記者們也需要吃飯。但何鴻燊卻主動留住記者，謂他“有事要說”。
　　何鴻燊所要講的，就是他在家宴中，曾向姬、魯指出，最近澳門政府在《政府公報》上刊登的新口岸七幅土地開投規則大有文章，將使澳門土地政策重蹈“暗標”批給覆轍，極不公平，因爲有七間公司“先行一步入了則”。他提議土地批給應以公開競投方式進行，並表示將會遞信向護督范禮保表達有關意見。何鴻燊又透露，姬、魯二人向他表示，中方鼓勵土地公開競投。
　　本來，新口岸這七幅土地的開投，雖然已在《政府公報》上刊登了競投規則，但一般人很少留意，只是經何鴻燊的“揭發”，才引起了人們的注意，並形成了極爲強烈的“新聞效應”。翌日，已被免去土地小組中方組長職務，將調回香港新華社研究室的張祥霖，在碼頭爲離澳到香港訪問的姬、魯一行送行之後，向在場的記者們申明，這“七幅土地”的開投，由於未經土地小組審議，將被視爲“無效”。
　　此後，便是一連串的唇槍舌劍。澳門政府的反應，是旣然“中葡聯合聲明”附件二規定澳門每年的批地限額是二十公頃，而這“七幅土地”總共只有三點六公頃，並未超出二十公頃的限額，故澳門政府有權自行批出，不須經過土地小組審議，否則澳門政府就“沒有存在價值”。葡文報紙還批評中方的這一立場是“提早干預澳門政府的管治權”。而中方則反駁道，由於澳門政府提出該年的批地要求是四十四公頃，超出“中葡聯合聲明”所規定限額逾倍，故對所有批地個案都要經過土地小組審議，因爲無法分清這“七幅土地”是否屬於“限額”內。隨後，中方的魯平、陳滋英等高官，也在北京發表談話，支持中方小組的立場。
　　這“七幅土地”面積共約三點六公頃，約佔新口岸塡海地區澳府所分得土地部份可建面積的六成。“七幅土地”的底價共計六億六千萬元，平均每平方公尺爲一萬八千三百三十三元。在香港和本地投資者的眼中來看，當然是頗有吸引力。故此，雖然中方小組一再聲稱將不會承認開投結果，但仍有二十九份標書參加競投。而澳門政府又不顧中方的反對，於三月二十八日如期拆標。拆標結果，各份標書所開例的投標僅比底價稍高。由於在事前曾有七名投資者向政府申請上述地段的批地擁有“優先權”，故當局將各標書的最高價定爲底價，有“優先權”者可在二十四小時內再落“暗標”競投，並於四月二日再次開標。結果，七位有“優先權”的競投者中有五位再次落標競投當中四幅土地(其中兩幅與上次的最高標價相同，其餘兩幅僅高出上次標價至七萬元)。而另三幅土地，則由於具有“優先權”者放棄，就由第一輪投標時出價最高的澳門旅遊娛樂公司奪得。隨後，經過一系列的幕後活動，何鴻燊獲得了“七幅土地”中的六幅，而澳門蔡氏集團則獲得另一幅。韋高信在新澳督到來之前，於四月二十八日向他們發出了“中標通知書”，但沒有來得及辦理正式的批地手續。有人估計，這次開投的地價確實偏低，約比實際市值低五億元左右。
　　韋高信把這個“燙手山芋”，推給了新政府。而韋奇立面對這一難題，也確實頗費躊躇。如果批出這七幅土地，肯定與中方的關係不好，影響今後自己的順利施政。如果不批，那又要冒頗大的風險，包括葡國政客的起哄，及因爲這次開投的規則是在《政府公報》上刊登的，具有法律效力，必須在“規則”規定的日期內辦理批地手續。據說，在進退兩難之下，韋奇立曾接受一些人的建議，私下勸說中標者主動放棄，但遭到了拒絕。
　　在無計可施之下，韋奇立只好採用了“險着”，於七月二十五日簽發了一九九一年第一二一號批示，並刊登於七月二十九日出版《政府公報》上，決定廢止以密封標書及“優先權”方式批地的舊批示，並由主管傳播事務的政務司高樹維，於八月一日舉行的每週新聞發佈會上宣佈，根據第一二一號批示的精神，“七幅土地”的開投無效。
　　此決定公佈後，當然引起中標者的強烈不滿，尤其是何鴻燊，他強調已聯絡了新鴻基、新世界、合和等香港地產商，聯合發展所投得的六幅土地。如今政府反悔，將極大地影響投資者信心。這時，一些有政黨背景的律師，亦趁機遊說中標者控訴澳門政府，要求賠償損失。不過，幾位中標者與中方都有密切關係，不想因小失大，而且也明白澳府這樣做的苦衷，再加上所中標的土地並未正式簽約，現今政府宣佈開投無效也不能算是“單方毀約”，也未必能“告得入”，故此，他們都不打算採取“法律行動”。然而，何鴻燊在公開場合仍然表示，他將以請求方式與澳督磋商，希望能再投得已經中標的六幅土地，可以挽回面子。
　　(1991.9.1)