第三輯：前過渡期

“沙紙契”問題

　　中葡土地小組的第一次全體會議，於一九八八年二月二十九日及三月一日一連兩天在澳門總統酒店會議室舉行。會議結束後，雙方共同舉行了一個簡短的記者招待會，分別由中方組長張祥霖和葡方組長林慕士，以中葡文宣讀了這次會議的新聞公報。該新聞公報的全文如下：
　　“中葡土地小組於一九八八年二月二十九日至三月一日在澳門舉行了第一次全體會議。
　　“會議就土地小組的工作方式與程序原則上達成了一致意見。會議還就一九八八年度澳葡政府批地計劃，包括部份大型建設工程項目的用地問題，初步交換了看法。
　　“會議是在友好坦誠的氣氛中進行的。
　　“下次會議時間雙方另行商定”。
　　這次會議是首次會議，是雙方成立第一次見面，又是開展工作的初步接觸，因此會議討論的問題不會是實質性的問題，正如公報所透露的，只是在工作方式和程序原則上達成一致的意見，並就澳葡政府一九八八年的批地計劃等初步交換了看法。至於下次全體會議的時間，也沒有確定。
　　當然，會議中可能會談及到一些較爲敏感和尖銳的問題，尤其是在“中葡聯合聲明”正式生效前，發生了澳門政府“突擊批地”的事件，這對會議的氣氛多少帶來一些負面的影響。但是，由於會議是保密的，雙方成員對記者的一再追問又是守口如瓶，因此，難以得知會議的內幕。
　　根據“中葡聯合聲明”附件二的規定，中葡土地小組是於“中葡聯合聲明”正式生效時(亦即一九八八年一月十五日)成立，工作到一九九九年十二月十九日止。該小組是代表兩國政府處理澳門地契及有關事項的機構，其職責主要是在過渡期內就澳門土地的使用進行磋商，並監察批出土地的數量和期限，以及批出土地所得收入的分配和使用情况。此外，還將審核澳門葡萄牙政府提出的使用屬於澳門特別行政區政府的土地收入建議，並提出意見，供中方決定。該小組的成員，由雙方各指派三人組成，每方還可指派必要的專家和工作人員，人數通過協商確定。該小組以澳門爲常駐地。
　　另按“中葡聯合聲明”附件二的規定，在過渡期內，澳門政府可按現行法律規定批出年期不超過二○四九年十二月十九日的新的土地契約，並收取批地費用，但每年的批地限額，包括塡海地和未開發土地在內，共限於二十公頃。土地小組可根據澳門政府的建議，對上述限額的改變進行審核並作出決定。在過渡期內批地及續約的收入，在扣除開發土地平均成本後，由澳門政府和日後的澳門特別行政區政府平分。屬於澳門政府所得的全部收入，用於澳門土地開發和公共工程。屬於澳門特別行政區政府的土地收入，作爲澳門特別行政區政府的儲備基金，存入在澳門註冊的銀行。必要時，澳門政府在徵得中方同意後，也可將該項基金用於澳門過渡期的土地開發和公共工程。
　　另外，在過渡期內，原由澳門政府批出的在中國政府收回澳門之前期滿的土地契約，澳門政府亦可按現行的法律規定予以續期並收取批地費用，但續期年限不得超過二○四九年十二月十九日。
　　根據資料顯示，目前澳門連同兩個離島的面積，總共有接近十七平方公里(即一千七百公頃)。在一九八六年六月三十日中葡兩國就澳門前途問題舉行的首輪會議談起，至一九八八年一月十五日(中葡聯合聲明)正式生效時止的十八個半月內，澳門政府共批地四十九公頃，所得批地收入爲五億一千七百多萬元。其中一九八八年一月一日至十四日的半個月內，便批出了二十八公頃的土地，比每年二十公頃的限額還要多，批地收入爲二億二千九百九十六萬元。
　　雖然澳門每年的批地限額爲二十公頃，僅及香港每年限額五十公頃的四成，但由於澳門的面積只有香港的百分之一點七，人口只有香港的百分之八點三，這限額可算是較爲照顧的了。但澳門政府竟在“中葡聯合聲明”生效前一日“突擊”批出二十六公頃多的土地，約佔澳門當時未批土地資源的二成多，怎不令人咋舌？再說，澳門的土地資源甚爲缺乏，可批給的未開發土地，只有幾十公頃，包括可供塡海的土地也不過是一百多公頃，十分珍貴，應當好好地珍惜。
　　澳門政府的土地政策，與香港不同。根據葡國憲法，土地屬於國家，土地是不能出賣的，只能以批租形式提供給商人發展。故此，凡是面積較大的批地個案，都是實行批租形式。有租期限制，約滿可續期，政府收取的費用叫“溢價金”，按面積及土地使用用途計算。當然，一些在舊市區內的小幅土地，由於與發展商所擁有的私家地相連，爲方便發展商得到完整的土地，是可供申請購買的，政府的收入叫“賣地收入”，但這類批地只佔極少的一部份。由於受土地“國有”觀念所限，雖然澳門的發展商極力反對有點私相授受性質的“協商批地”，主張“公開拍賣”，但政府一直拒絕接納。
　　在這次工作會議之前，除了雙方組長張祥霖及林慕士於“中葡聯合聲明”交換批准時曾在北京會面之外，其餘各雙方組員是並未正式會過面的，只是在會談前一晚，葡方成員宴請中方成員時，才有正式會面的機會。在宴會之前，張祥霖和林慕士曾閉門商談了一個小時，擬定了兩日會議的工作方式及程序。事後，張祥霖宣佈，中方小組將長駐澳門，正式的名稱爲“中葡土地小組中方代表處”，辦事處暫時設在澳門新華社大廈。而葡方小組組長林慕士則因身負其他外交要職，在會議結束後即必須回國，未能長駐澳門，也沒有設立辦事處，但因另兩位成員李文樂和羅立文是澳門政府的官員，故聯絡起來也較爲容易，而雙方的聯絡人兼會議的中方翻譯員則爲澳門新華社外事辦公室主任高級助理李向玉，葡方翻譯員由澳門政府派出華務司技術廳長林柏濤擔任。
　　一連兩日的會談，都是在上午進行。在每天的會談結束後，都有記者追問雙方組長一些問題，比如中方小組有否向澳門政府索取批地文件作參閱，會議有否談到“沙紙契”的問題等，但這些問題均被當事人以“會議內容保密”爲由而拒絕作答。
　　“沙紙契”的問題，是一個相當矚目及棘手的問題。由於這次會議是商議工作程序及擬定一九八八年澳府批地計劃的會議，尚未深入討論到其他問題，相信亦尚未能討論到“沙紙契”的問題。但是就在會議舉行前後，路環、氹仔兩個離島的老居民，便透過傳播媒介提出了“沙紙契”的問題，希望能盡快將之妥善解決。會議結束後，路環的一些居民又表示，鑑於澳門政府一直未對“沙紙契”問題表態，而中葡土地小組的今次會議又可能未談到此問題，因此，他們就考慮在短期內拜訪澳門新華社，要求給予協助，澄清“沙紙契”的法律地位。
　　所謂，“沙紙契”，是一種私人買賣土地的契約，只是在路環、氹仔才有這契約。從前清道光年間起，路環、氹仔的居民在進行土地和房產交易時，選用一種耐用防霉蛀不易變的沙紙作契，故俗稱“沙紙契”。這種“沙紙契”，由買賣雙方簽字畫押，並到當時的前清官衙蓋章作證，但並無公證人。由於當時路氹兩地並無中國官員駐守，必須到五十里路外的唐家灣或一百里路外的石歧官衙蓋章，以當時交通條件，往返一次較爲困難，故有的買賣雙方是依一個“信”字來自行訂私契，並無官印作證。另有一種“紅契”，是前清地方官員批地予私人的契約，因用的是紅紙而得名。據估計，離島的“沙紙契”和“紅契”有上千份，約有八成的房屋是由“沙紙契”作契約證明。而且很多是劃界不清，鬧“雙胞”以至“多胎”，以及邊界重迭的，非常混亂，曾引起大大小小的糾紛事件。
　　一八五一年，葡人侵佔氹仔，一八六四年，葡人侵佔路環。上世紀末本世紀初，葡人正式在離島實施行政管理。島上的土地和房屋買賣，便由政府發出“西契”作實，而“沙紙契”和“紅契”則一直沒有得到政府的承認，並不具備法律效力。海島市政廳的官員表示，政府不承認“沙紙契”的原因，主要有以下三點：一、它不是澳門政府發出的官方文件，也沒有辦理過法律手續，在澳門立契官公署並無留下任何紀錄，故不具備任何法律效力；二、契約上的當事人早已作古，無從對證，而且那些“官印”，安知是眞是假？因爲現時已無人能確知當時地方官衙的印鑑是怎樣的，因此，不知哪些“沙紙契”是眞的，哪些值得懷疑，即使是眞的“沙紙契”，後來又有轉手和“分契”的問題，必須花很大的心思才能辨別出它的眞僞；三、由於有第二個原因存在，也就不排除有人僞造契約的可能性。因此，澳門政府只承認在政府有關部門登記而獲批發的法律文件，亦即是“西契”。
　　正因爲“沙紙契”問題複雜，澳門政府一直是束手無策。一方面，是出於殖民主義者歧視土著居民和藐視前清政府地方官衙的心理，另一方面，也確實因爲缺乏對中國文物的考古人才，本身也不懂中國文化傳統及官場制例，擔心上當受騙，故一直不予承認“沙紙契”。由於地權問題無法得到解決，這些舊樓宇的重建及拆遷都很困難，形成了離島發展緩慢的一個主要原因。而且，在進行大幅土地交易時，又因地權問題而發生糾紛甚至是械鬥。一九八三年，還發生了卓家村村民與政府之間的地權糾紛，卓家村村民出示的是前清咸豐年間的“沙紙契”，澳門政府出示的是八十年前的水文地質圖，圖示該幅土地的位置在本世初還是一片海灘，約在六十年前才由政府塡海造成，故根本不可能存在一百二十年前該處便有土地並由前清政府發出“沙紙契”之事。結果，這場“土地戰爭”以政府獲勝而宣告結束。
　　澳府並非無意解決“沙紙契”問題，多年前，曾展開甄別“沙紙契”的工作，凡經調查考核屬實的“沙紙契”，都已轉爲“西契”。剩下來的，不是未能考證出眞僞，邊界不清及鬧“雙胞”的，無法作出鑑定，就是類似卓家村的“有問題契”。一九八○年，澳門立法會在討論“土地法”時，何賢提出將這個複雜的問題押後再以單獨的法例進行澄清及管制。結果，“沙紙契”並未列入“土地法”的管制範圍內，只是在該法律的第二○○條註明：“隨着總督在適當時間所遞交的法律提案，對得已存在的以通常被稱爲沙紙契的文件進行交易的地段，立法會將訂定有關的法律制度”。
　　從一九八四年開始，澳府有關部門便抽調人員開始審愼地研究離島“沙紙契”的問題，並已草擬了一份法律提案，準備送交立法會討論。但後來由於中葡兩國開展關於澳門問題的談判，而“沙紙契”問題涉及到諸如主權等許多的敏感問題，此事便擱置了下來，留待中葡兩國政府及土地小組找出妥善辦法後，再根據有關政策重新草擬法案。澳府一位官員談到這個問題時指出，在解決這個問題時，必須提出一個合理而妥善的政策，使政府和契約持有人都可以接受，旣要照顧到歷史，又要使所有眞的“沙紙契”的土地合法化，還要避免混水摸魚，損害公衆利益。
　　路環居民聯誼會理事長梁石泉和氹仔坊衆互助會負責人陳永昌，對“沙紙契”的問題則有不同的看法，他們認爲“沙紙契”是歷史遺留下來的問題，它是在路環、氹仔尚未被葡人佔領之前出現的，且有部份經過當時的中國地方政府蓋章證明，完全符合法律手續。澳門政府應當尊重這一歷史事實。况且，在一九九九年十二月二十日之後，澳門便將回歸中國，澳門政府應當將承認“沙紙契”作爲承認中國對澳門擁有主權的一項重要內容來對待。至於一些劃地重複，以及辨別眞僞的技術問題，則應成立一個有政府官員、考古及歷史學家、離島居民代表參加的協調委員會，並抽調專人進行甄別工作，承認“沙紙契”的法律地位。
　　“沙紙契”對於中方來說，看來也是一個燙手的山芋。一方面，由於“沙紙契“是由中國前清地方政府作證，現時的中國政府應當承認其法律地位，作爲中國對澳門擁有主權的象徵之一；另一方面，由於澳門現時尚在葡國管理之下，且“中葡聯合聲明”又強調葡國應在過渡期內負起管理澳門的全責，中國現時又不能插手干預此事。同時，部份“沙紙契”的眞僞難辨確是一個棘手的問題。不過，中國政府是應當趁中葡土地小組已開始工作之機會，與葡方協商解決這個問題，使其能夠在過渡期內得到完滿的解決，這樣，不但可消除這一直懸而未決的問題，避免將這個歷史包袱甩給特別行政區政府，還可促進離島的建設，增強人們對澳門前途的信心，放心進行投資活動。
　　(1988.3.16)