澳門土地管理的特點
李崇汾*
土地是土地管理工作的對象。從土地管理的角度來看，土地旣是自然資源，也是生產資料。土地在與人口、生產建設、經濟發展、環境保護等方面的關係中，都佔有突出重要的地位，有效地管理土地有利於資源的管理。
土地法規源於葡國
由於澳門是葡萄牙政府作行政管理的中國領土，四百年來，葡國政府都深知其本身的角色，而從未能如其他主權國將土地視爲國有以進行有效的土地管理。事實上，居住在澳門的葡萄牙人所佔的比重不大，亦難作有效的管理。直至19世紀末期，才逐步開展房地產權屬登記的工作。根據民事登記局的資料，首宗房地產物業登記是在1869年1月進行的。其間因澳門的華人佔95%以上，他們不承認葡國政府的管治，一切交易的登記多在香山縣(即今中山市)衙門進行，其文件即現今所稱之、而仍未能解決其法律地位的“紗紙契”。因此，房地產已完成物業登記的並不多。而所根據的法律即爲1929年經第17070號國令核准的《物業登記法典》，並一直沿用至今。直至1984年，因人口膨漲，交易日增，乃由第105/84/M號法令將民事登記局的公證部門分離，成爲立契曁公證署。至1987年再由第16/87/M號法令改組成爲出生登記局、婚姻及死亡登記局、物業登記局、商業及汽登車登記局和立契曁公證署，其制度迄今一直維持。而物業登記局則專責房地產登記工作，對每一物業賦與一個房地產標示編號，並將登記副本送交財政司以確保徵稅之執行。
《澳門特別行政區基本法》第31條保障澳門居民的住宅和其他房屋不受侵犯，第103條規定“澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利……”。所謂依法保護，其保証就是要將房地產進行地籍登記。如1983年國務院頒佈的城市私有房屋管理條例第6條規定：“城市私有房屋的所有人，須到房屋所在地房管機關辦理所有權登記手續，經審查核實後，領取房屋所有權証；房屋所有權轉移或房屋現狀變更時，須到房屋所在地房管機關辦理所有權轉移或房屋現狀變更登記手續”。這樣，就能依法保障個人和家庭對房屋的權利。從土地管理的定義出發，其基本任務爲：①維護土所地有制，保護土地所有者和使用者的合法權益；②充分合理利用土地；③切實執行土地法。
澳門的大部份法律均源自葡國，在土地管理上也採用葡國的《土地法》。但由於：①澳門面積細小，人口密度大，可動用的地段及由塡海計劃取得的土地都供城市用途；②建築物向高空發展及舊城市的佔用已達飽和；③木屋及其他臨時性建築物散佈在無主土地上；(4)離島不少大面積的地段僅憑“紗紙契”作爲擁有權的聲明等，皆爲澳門土地問題的特殊情況。政府爲便於管理城市土地，在1965年以第1679號法律規定澳門無主土地的佔用與批用方式。1971年第1860號立法性法規，接納以不動產租賃方式處理用於建造城市性房屋的地段，以鼓勵私人創建且減輕承批人對使用地段的重大負擔，如與塡土、基礎設施、城市化及遷離臨時性建築物等工作有關的負擔。
現行土地法
1980年制定澳門地區的《土地法》已規定：
·保留全部或局部作特別用途的地段，使不列入使用及佔用的土地一般制度內。
·容許出售不足作正常建築用途的零碎地般。
·將不動產租賃與長期租借並列，作爲處置城市性或具城市利益的地段的方式。
·批出地段前需作公開拍賣，並定出該拍賣應予免除或可予免除的情況。
·不動產可由租賃方式轉變爲租借方式。
·確保批出地段的利用，以消除投機手段。該等手段往往以申請改變用途作爲掩飾。
·對以“紗紙契”作交易憑証之地段的法律制度，由日後制定特別的法律以解決之。
自80年制定《土地法》後，經多年的實行和不斷的修訂，現行的《土地法》是以第6/80/M爲基礎的第2/94/M號法律。
據《土地法》第112條、182條及183條規定，土地政策的執行者爲土地委員會。澳門總督將權力下放給土地委員會以處理土地批給，及監督其利用。土地委員會是由1965年8月以法律性文件第1679號確定其權限，並一直維持至今。土地委員會的組成是由土地工務運輸司司長擔任委員會主席，並由地圖繪製曁地籍司司長、土地工務運輸司屬下土地管理廳廳長、法律辦公室主任、城市化廳廳長、物業登記局局長、財政司代表、澳門市政廳代表及海島市政廳代表共8人爲委員，每星期會議一次，以討論、分析及審批新批土地、續期或修改合約等。
其中土地管理廳，法律辦公室及城市化廳等皆屬土地工務運輸司屬下機構，分別負擔城市化的硏究、分析及有關法律的問題。地圖繪製曁地籍司爲地圖編製的實體，對宗地作地籍測量及調查，以發出包括宗地面積、四至及房地產登記編號的地籍圖，物業登記局負責房地產登記，財政司負責徵稅，兩個市政廳則對地區的發展擔任顧問的角色。
在澳門的土地管理上，除了①房、地產權屬的登記外，另有②財政司專責徵稅；③土地法之施行以規範土地之批給；④在都市建築總規章的範疇內，土地工務運輸司透過街道準線圖以協助城市規劃；⑤地圖繪製曁地籍司對工地的劃界及工地放樣，以保証城市規劃之落實。此五種手段，都能發揮有效的土地管理。物業登記局更於1992年發展資訊工具登記，以取代一向使用的簿冊登記，並以資訊途徑發出証明及訊息。透過第59/92/M號法令，更規定：“①物業登記局得透過使用電腦終端機，直接獲取載於房地產紀錄及地籍的資訊。②財政處及地圖繪製曁地籍司得透過使用電腦終端機，直接獲取得有關物業登記之資訊。”以此加強聯繫、增強溝通，以利土地管理。
管理漸趨完善
由於澳門土地缺乏，及在管理上、尤其在遵從土地批出政策方面，行政當局必需擔當參與者之重大角色。而幾何地籍對行政當局，稅捐職能及登記職能所擔當的輔助作用便日益重要。因此在1994年1月透過第3/94/M號法令頒佈《地籍法》，以確認地籍圖的法律效力，進行地籍管理。
地籍管理作爲土地管理的核心和主體，其服務對象是多方面的，包括：
①爲土地調查建立數碼化模型，能自動製圖、量算面積及圖件存貯等。
②爲土地變更登記時隨時提供土地權屬狀況。
③爲土地規劃提供土地利用現狀、土地等級、土地條件及分佈狀況等。
④爲審批用地、轉讓等提供土地等級、權屬、面積、文據、契約等。
⑤向政府提供基礎數據、變化趨勢等，作爲分析、決策的依據。
⑥向稅收部門提供土地等級、面積、權屬等依據。
⑦向規劃部門提供土地利用狀況、土地條件等依據。
⑧向其他部門提供有關土地信息。
⑨向土地所有者、使用者提供地籍資料。
⑩向土地轉讓的行爲主體及意向人提供地籍的現勢及利用情況。
自《中葡聯合聲明》簽署後，成立中葡土地小組，其主要職責爲：
①爲處理澳門土地契約及有關事項進行磋商；
②監察批出土地的數量和期限，以及批出土地所得收入的分配與使用情況；及
③審核澳門葡萄牙政府提出的使用屬於澳門特別行政區政府的土地收入的建議，並提出意見，供中方決定。
對土地小組未能取得一致意見的問題，提交兩國政府通過協商解決。
澳門目前對土地管理的法制已經完備，地圖繪製曁地籍司已於1992年開始採用全球定位系統的人造衛星技術進行地區三角網測設，並繼續使用以加速更新澳門地圖。同時已開展了數碼化製圖，以聯網方式和土地工務運輸司、物業登記局等交換資料，並計劃與公共實體和私人實體聯繫，以提供土地信息，建立澳門的地理信息系統，以提供決策支援。目前正在對此計劃作可行性硏究，我們期望澳門地理信息系統能在短期內設立並開展有關工作。
*澳門地圖繪製暨地籍司副司長。
