“申根公約”互惠協議與“港澳關係條例”的法律衝突
林昶*
1997年3月18日，台灣“立法院”以快刀斬亂麻的手法，三讀通過《香港澳門關係條例》。4月2日，李登輝簽署頒行了該“條例”。按照該“條例”第4條和11條的規定，該“條例”於1999年12月20日對澳門的部分生效之後，居住在澳門地區的中國居民，均被視爲中國公民中的“澳門居民”，他們如欲進入台灣地區，必須事前申領“中華民國台灣地區入出境證”(俗稱“入台證”)。這一規定，與現行的對澳門地區中國居民入境台灣的許可辦法是相一致的，也是符合“一個中國”原則的。但是，由於台灣“外交部”爲適應“務實外交”及“拓展國際生存空間”的需要，在與“申根公約”七個成員國簽署對等互惠待遇協議時，決定將向包括葡萄牙在內的“申根公約”成員國提供的入境台灣免簽證待遇，延伸至持有葡萄牙護照的澳門地區中國居民。這樣，就令“港澳關係條例”第四條對“澳門居民”定義的界定標準，與澳門地區部分中國居民因享受“申根公約”免簽證待遇而實質上已被視爲“葡萄牙公民”之間，存在著法律衝突，並衝擊“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”對持葡萄牙旅行證件的中國居民界定爲中國公民及《中華人民共和國國籍法》不承認雙重國籍的精神。台北方面如果未能及時妥當地解決這一問題，將會對“九九”後繼續保持澳台關係，產生某種負面效果。
澳門居民國籍問題的現狀
據澳門政府統計曁普查司去年4月24日公佈的1996年“中期人口統計”資料，澳門總人口爲454，607萬人。其中96.8%是中國居民，2%是葡裔人士，1.2%則是屬於中國及葡萄牙以外的國家和地區的人士。在44萬中國居民中，有33萬人持澳門居民身份證，11萬人除持澳門居民身份證外，還持有可據之申領葡萄牙護照的“葡籍認別證”。
爲何澳門會有11萬中國居民成了《葡萄牙公民》？這是因葡萄牙“國籍法”延伸到澳門地區實施所造成的。葡萄牙1959年頒佈的“國籍法”規定，凡在葡領土出生的人均屬葡籍。由於當時澳門被視爲葡萄牙的“領土”，因此，在澳門出生的人均具有葡籍。1981年葡萄牙在澳門實施了新的“國籍法”，該“國籍法”規定：凡在葡萄牙領土或管理地區(澳門)出生、其出生登記內載明生父或生母一方具有葡萄牙國籍的，自動取得葡籍。這一規定，採用了血統主義與出生地主義相結合的原則。同時，該“國籍法”還規定：外國人(包括中國居民)居住在葡萄牙領土或管理地區至少六年，對葡語有充分認識；或與葡萄牙公民結婚的外國人(包括中國居民)在婚姻存續期間自願領取得葡籍並作聲明等，可以申請歸化葡籍。此外，該“國籍法”還規定：“其他國家公民若不願爲葡籍者，應作出聲明。若非有相反的聲明，取得其他國籍的葡萄牙人，其葡萄牙國籍繼續維持。”“任何人有兩國或以上國籍而其中之一爲葡萄牙國籍的，依葡萄牙法例僅以後者爲依據”。這些規定，承認了雙重國籍的存在，與中國“國籍法”不承認雙重國籍的原則，顯然存在抵觸。由於澳葡政府實施1959年和1981年葡萄牙“國籍法”的結果，在澳門居住的大量中國居民就取得了葡籍。
澳門地區的中國居民領取“葡籍認別證”和葡萄牙護照，並非是他們在民族情感上認同葡萄牙，也並非是他們要效忠於葡萄牙。相反，在澳門地區定居的絕大部分中國居民，都是認同中華民族，熱愛祖國的，並以自己是中國人爲榮。而且，由於葡萄牙是西歐諸國中，經濟最有待發展的國家，就業和投資機會均欠佳，澳門地區的中國居民也就沒有移居葡萄牙的意願。至於他們在國籍身份方面又“自願”加入葡籍，除了是因爲葡萄牙“國籍法”的相關規定令他們一出生就自動成爲“葡萄牙公民”的客觀原因之外，還因爲葡萄牙政府將在其管理地區和本土發出的護照，都給予同等效力，故而持葡萄牙護照出外旅行甚爲方便，不但是到歐洲聯盟的15個成員國可免簽證入境，並可在這些國家享有居留、工作、受敎育的權利，而且世界上許多國家對葡萄牙護照給予免簽證待遇。而持澳門居民身份證的33萬澳門居民中所申領到的“外國籍護照”(俗稱“C·I”)，則是除了葡萄牙、泰國、新加坡等極少數國家給予免簽證待遇之外，絕大部分國家都要簽證才能入境，而且有的國家申請簽證並不容易。澳門作爲一個對外交往十分頻繁，人們經常出外經商、公幹、旅遊、探親，也有不少靑少年出外升學、進修的國際城市，凡是符合條件者都申領了出外旅遊較爲方便的葡萄牙護照。但這並不等於他們認同自己爲“葡萄牙公民”，而祇是爲了出外旅行方便而已。
中國政府對澳門居民國籍問題的立場
新中國成立後，中國政府對澳門居民國籍問題的立場一貫是十分明確的：澳門是中國領土的一部分，居住在澳門的中國同胞不是僑居外國的華僑，他們是具有中國國籍的中國公民。早在1958 年2月12日中華人民共和國最高人民法院的批覆中即曾指出：“住在香港和澳門的同胞，不能以華僑看待。”1980年9月10日，第五屆全國人大第三次會議通過了《中華人民共和國國籍法》，對中華人民共和國國籍取得、喪失和恢復，作了明確具體的規定，爲正確處理澳門居民的國籍問題提供了法律依據。因此，《澳門特別行政區基本法》附件三把《中華人民共和國國籍法》作爲在澳門特別行政區實施的全國性法律之一。另外，1987年4月13日簽署的“中葡聯合聲明”的附件中，中國政府也在與葡國政府交換的“備忘錄”中聲明：“澳門居民凡符合中華人民共和國國籍法規定者，不論是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，均具有中國公民資格。考慮到澳門的歷史背景和現實情况，在澳門特別行政區成立後，中華人民共和國政府主管部門以允許原持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，繼續使用該證件去其他國家和地區旅行。上述中國公民在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得享受葡萄牙的領事保護”。
甚麼人是“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”中所指的“符合中華人民共和國國籍法規定”的澳門居民？中國“國籍法”第4條規定，“父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍”。這一規定，採取了血統主義和出生地主義相結合的原則。根據中國“國籍法”的這一規定，澳門旣然是中國領土的一部分，父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在澳門，自然是具有中國國籍的中國公民。中國“國籍法”第5條還規定：父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在外國，而不是出生在澳門，也應是具有中國國籍的中國公民。
特別需要指出的是，中國“國籍法”第3條明確規定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。”這一規定，淸楚地表明了中國不承認雙重國籍的原則立場。中國“國籍法”關於不承認雙重國籍法的規定，自應適用於澳門的中國居民。
不承認雙重國籍，是中國政府一貫堅持的原則立場。周恩來總理曾明確宣佈過：華僑在國外自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。按照這一原則，1955年4月22日，中國同印度尼西亞締結了關於雙重國籍的條約。該條約明確規定：具有兩國國籍的人可在條約生效後兩年內選擇一國國籍，放棄另一國國籍。後來，中國於1974年5月31日同馬來西亞、於1975年6月9日同菲律賓、於1975年7月1日同泰國的聯合公報中宣佈：中國不承認雙重國籍，凡自願加入或已取得當地國籍的華僑，自動失去中國國籍。這些條約和聯合公報，妥善地解決了歷史遺留下來的華僑的雙重國籍問題，有利於國外華僑的長遠利益，便於他們的工作和生活，也有利於友好處理中國和有關國家之間的關係。但是，上述雙邊條約的模式並不適用於澳門地區。這是因爲，印尼和馬來西亞、菲律賓、泰國等是獨立主權國家，作爲僑居當地的華僑爲了避免“雙重效忠”的困擾，應當在居住國國籍和中國國籍中選擇其一。而澳門地區是中國領土的一部分，“九九”後中國政府對澳門恢復行使主權。按照《澳門基本法》規定，中國“國籍法”在澳門特別行政區實施，凡符合中國國籍法的澳門中國居民(包括持有葡萄牙旅行證件者)立即自動成爲中國公民，都應當效忠自己的祖國。因此，在澳門持有葡萄牙證件的中國居民“九九”後不存在選擇國籍的問題，他們手中所持的葡萄牙旅行證件，在包括澳門地區的中國領域內，並不具有證明其中國以外的國籍身份的功能。
“港澳關係條例”對澳門中國居民的國籍界定
筆者因從事新聞職業及撰寫有關兩岸關係和台港澳關係問題的新聞分析評論專欄綠故，曾一直跟進“港澳關係條例”的硏擬工作。毋庸置疑，“行政院大陸委員會”及其指導的“港澳關係條例”硏擬小組，在對“澳門居民”定義進行界定時，是十分注意避免抵觸“一個中國”原則的。
不過，在最初階段，可能是硏擬小組的專家學者不了解澳門居民的國籍問題具有特殊性，以爲在澳門發出的葡萄牙護照的功能，與在葡萄牙本土發出的葡萄牙護照的功能並不一樣，就像在香港發出的“英國海外屬土公民護照(BNO)”的功能那樣(後者並不被視爲英國公民，也不具有在英國居留、就業的權利，甚至進入英國和其他歐盟國家都需要簽證)，故在初稿中對“澳門居民”作出的定義，是把持有葡萄牙護照的澳門中國居民排除在外，亦即是將之當作是“外國人”的。後來，經過澳門居民的批評和爭取(包括筆者當面向“僑委會”當時的委員長章孝嚴，和“陸委會”當時的港澳處長鄭安國提出有關意見)，“陸委會”及硏擬小組才修改有關提法，將因澳門關係而取得葡萄牙護照的澳門中國居民，亦列爲“澳門居民”，亦即是不承認他們的“外國人”的身份。
現在，“港澳關係條例”第4條對“澳門居民”的定義，是作如下界定的：“本條例所稱澳門居民，指具有澳門永久居留資格，且未持有澳門護照以外之旅行證照或雖持有葡萄牙護照但係於葡萄牙結束治理前於澳門取得者。”這一規定，完全符合“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”，及中國“國籍法”第四條的相關規定，而且也符合“不承認雙重國籍”的原則。
“港澳關係條例”第11條規定，“香港或澳門居民，經許可得進入台灣地區。前項許可辦法，由‘內行政部，擬訂，報請‘行政院’核定後發佈之”。也就是說，在“九七”、“九九”之後，居住在港澳地區的中國公民，如欲進入台灣必須事前申領“入台證”。實際上，據“陸委會”所編印的《“港澳關係條例”(草案)說明書》表示，“入境無論國人或外國人，均須經一定程序，故港澳地區人民入境，以經許可爲當”。“第二項係規定具體入境許可辦法之認定。由於港澳地區居民，華洋共處，有華裔者，亦有非華裔，‘內政部’自可區分身份及其他不同之情况，而予以不同之處理，因此將港澳地區人民入境辦法，授權‘內政部’定之，較具彈性，可因應現實需要”。因此，港澳居民進入台灣要事前申領“入台證”，是有其入境管理方面的意義的。而向澳門地區中國居民發出屬於“內政管理”性質的“入台證”也是符合“一個中國”原則的。
“申根公約”互惠協議與“港澳關係條例”存在法律衝突
但是，由於台北方面十分着意於“務實外交”、“拓展國際生存空間”，在1995年5月上旬與“申根公約”七個成員國簽署對等互惠待遇協議時，決定將向包括葡萄牙在內的“申根公約”成員國提供的入境台灣免簽證待遇，延伸至持有葡萄牙護照的澳門中國居民。這樣，就令“港澳關係條例”第4條對“澳門居民”定義的界定標準，受到了猛烈的衝擊和嚴峻的挑戰。這是因爲，旣然台灣“外交部”向持有葡萄牙護照的澳門中國居民提供源自“申根公約”互惠協議的免簽證待遇，就等於是把這部分澳門居民視爲“葡萄牙公民”，而不將他們視爲中國公民，或是以台灣“國籍法”所採的“默認雙重國籍”原則，將他們視作爲同時具有“葡萄牙公民”和中國公民資格的雙重國籍人士看待。這樣的界定，當然是與“港澳關係條例”對“澳門居民”的界定標準存在法律衝突的，也是與“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”的有關規定，及中國國籍法不承認雙重國籍法的精神，有抵觸的。
其實，台灣“外交部”在與“申根公約”七個成員國商談對等互惠協議時，也曾舉棋不定，考慮將葡萄牙排除在外。就如“外交部”前部長錢復當時所言，“台灣給予免簽證對像不包括葡萄牙的原因，是因爲葡萄牙屬地澳門人士的護照，與葡萄牙本土人士沒有辦法分辨，不像英國人與香港人的護照是可以區分的；台灣曾與葡萄牙交涉希望能區分，但對方表示不可能。因此若給葡萄牙免簽證，讓澳門人士得以免簽證入境台灣，對台灣的安全將有傷害。”
實際上，筆者曾接觸到台灣有關人士，他們亦確實擔心如對持葡萄牙護照的澳門中國居民提供免簽證待遇，將會造成某些“安全漏洞”的問題。他們指出，現在澳門中資機構中的不少高中層職員，是持有葡萄牙護照的。原來這些人在申請入境台灣時，是需要經過“內政部”有關部門過濾驗審及核准的程序，以避免出現“安全漏洞”的。但他們現在卻可趁“申根公約”之便利，未經過濾驗審就可進入台灣了。
爲何後來台北方面又改變了態度，不再害怕“對台灣的安全將有傷害”，而與包括葡萄牙在內的“申根公約”七個成員國簽署免簽證互惠協議呢？如從正面理解，是台北方面亦已認識到澳門中資機構工作人員不會危害台灣的“安全”，向其中持葡萄牙護照者提供免簽證待遇，符合加強交流的原則，這一務實態度是値得歡迎的。但如從負面硏判，則是台北方面急於要“開拓國際生存空間”，認爲“打出去”要比“台灣安全”更重要，故需要後者作出一定程度的“犧牲”。
前年5月21日，“陸委會”港澳處前處長張良任就曾對筆者表示，當時，台灣“外交部”是打算不將“申根公約”的免簽證入境待遇，延伸至澳門的中國居民的，但遭到曾在80年代中在關於澳門問題的中葡談判中，一直堅持將澳門的葡籍華人視爲“葡萄牙公民”的葡萄牙政府的強烈反對。他們認爲，葡萄牙“國籍法”不同於英國“國籍法”，在葡萄牙本土同在澳門發出的葡萄牙護照都具有同等法律效力。後來，台灣“外交部”出於要抓住一切機會“衝破中共外交包圍”的需要，在明知這樣做將會引起與“港澳關係條例”產生法律衝突的問題，也照樣要“去馬”了。
實際上，台北方面作出這一決定，與當時其政治態度有很密切的關係。當時，“江八條”剛發表不久，江澤民站在全民族利益的高度上，在堅持“一個中國”原則的前提下，提出了許多較爲溫和及合情合理的建議。台北方面不但沒有對此作出正面積極的回應，相反還以爲“北京軟弱”，趁機大搞“務實外交”活動，將“務實外交”的位階擺在兩岸關係之上。李登輝繼在進行“中東之旅”後，又正在暗中策劃“歐洲之旅”。而台灣在歐洲呈現“外交空白”的情况下，藉“申根公約”互惠協議來打開歐洲的“缺口”的用意，就十分明顯。按照台北方面的當時“務實外交”位階高於兩岸關係的政治態度，在對待涉及到“澳門問題”的“申根公約”互惠協議時，當然首先考慮的是“申根公約”互惠協議在協助台北方面“拓展國際生存空間”方面所起的作用，而把明知道持葡萄牙護照的澳門居民免簽證入境安排將會發生麻煩的問題，擺在“服從大局”的次要位置。
其實，台灣“外交部”1995年5月上旬的宣佈將“申根公約”互惠協議延伸至澳門葡籍華人之時，就已經等於是自打咀吧，自我否定了“外交部”曾經作出的一個規定。原來，“外交部”曾於1977年11月10日發出了題爲《旅居港澳地區國人持憑香港政府所發英國護照及澳門政府所發葡萄牙護照，不視爲兼具外國國籍》的“外6領三字第二一二四七號”函，該函第二點指出，“居住澳門地區之國人，而持有澳門政府所發之葡萄牙護照，倘不能提出經我承認之取得葡萄牙國籍證明文件者，比照上項(按：指該函第一點的香港政府所發英國護照)所述，亦不視爲兼具外國國籍。”因此，如果台灣“外交部”1995年5月能夠事先找出此份文件，就不會在與“申根公約”七個成員國簽署有關協議時，作出自我否定的事了。
而且，即使是撇開“申根公約”互惠協議所涉及到的“澳門問題”甚爲棘手不說，就單是以“申根公約”互惠協議內容的本身，也是存在問題的，儘管台北方面與“申根公約”七個成員國簽署的是“對等互惠”協議，但實際上是並不“對等”的。這是因爲，“申根公約”成員國向台灣提供的是“共同簽證”優惠，而非“免簽證”優惠。“共同簽證”祇不過是祇要獲得七個成員國中的任何一個成員國的入境簽證，就可當作是同時亦已經取得了其他六個成員國的入境簽證而已，也就是說，台灣居民還是要辦理簽證手續，才可進入這七個歐洲國家的。但是，台北方面向“申根公約”七個成員國所提供的，卻是“免簽證入境”。兩相比較，又有甚麼“對等”何言？這對在兩岸關係方面頑固地堅持要“對等”的台北當局來說，是一個極大的諷刺。其實，台灣對外國人入境提供的這種並非是完全對等的待遇，也不單止是“申根公約”的七個成員國，而是先前已有包括美國等數十個國家在內。台灣這樣做，當然亦有出於吸引和方便海外遊客、投資者，以利於發展經濟的考慮，但其最主要的目的還是要“拓展國際生存空間”。
如何解決“申根公約”互惠協議與“港澳關係條例”的法律衝突？
由於台灣“外交部”在目前階段不會單方廢止與“申根公約”成員國所簽署的“互惠協議”，及不可能收回將“互惠協議”對葡萄牙公民提供免簽證入境待遇延伸至持有葡萄牙護照的澳門居民的決定，故如果要解決“申根公約”互惠協議與“港澳關係條例”存在法律衝突的問題，就需要在“港澳關係條例”的實施方面想辦法。比如，“行政院”在頒行《<香港澳門關係條例施行>細則》時，列出一個專門條文，規定“申根公約”互惠協議不適用於澳門居民在澳門領取的葡萄牙證照。也就是說，澳門居民凡在“九九”前向澳門政府身份證明司，或在“九九”後向葡萄牙駐澳門總領事館領取換領的葡萄牙護照，是不能享受“申根公約”免簽證入境台灣的優惠待遇的。這樣，就可避免“港澳關係條例”與“申根公約”互惠協議的法律衝突問題，亦可避過“申根公約”互惠協議與“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”的法律抵觸問題。
不過，若在“港澳關係條例施行細則”中訂明“申根公約”互惠協議不適合於在澳門領取葡萄牙護照的澳門居民的規定，可能會引起台灣地區與葡萄牙發生政治糾紛。葡萄牙“國籍法”是承認雙重國籍的，故中國政府透過“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”宣佈“澳門葡籍華人”具有中國公民資格，葡萄牙政府如以“雙重國籍”的原則來衡量，也不覺得有甚麼損失。至於中國政府宣佈這部分居民所持有葡萄牙旅行證件不能在中國領域內使用的立場，由於“九九”後中國政府已對澳門地區恢復行使主權，葡萄牙政府也無權提出異議，故而在“中葡聯合聲明”中默認了中國政府在中方“備忘錄”中的立場，這就令中方的立場有了雙方的“默契式協議”作法源依據。然而，如果台北方面僅是以單方的“施行細則”來否認所謂“澳門葡籍華人”所持有的葡萄牙旅行證件的功能，而不是透過雙方的正式協約或“默契式協議”方式來確認這一立場，這就實際上是等於單方否定這些人的“葡萄牙公民”的身份，在葡萄牙政府的眼中是有違國際公法的精神的。在此情况下，必然會引起葡萄牙政府的不滿，甚至是抗議。另外，“申根公約”的其他成員國，也有權抗議台北方面沒有完整地履行“互惠協議”的現定。
由於台灣地區與葡萄牙並無官方關係，故無權與葡萄牙政府簽署官方協議；按照“一個中國”的原則，中國政府也根本不可能同意葡萄牙政府與台灣地區簽署官方雙邊協議。因此，台北方面如欲在“施行細則”中規定“申根公約”不適用於持有葡萄牙旅行證件的澳門地區中國居民，也就將會陷入兩難的境地。現在看來，可以考慮的一個比較可行的解決辦法是，由對澳門地區享有主權及與葡萄牙有外交關係的中國政府，與葡萄牙政府達成協議，宣佈“中葡聯合聲明”附件中方“備忘錄”中關於葡萄牙旅行證件功能受到限制的地域範圍(即中華人民共和國其他地區)，正式延伸至台灣地區。這也許是“九九”後避免海峽兩岸在葡萄牙旅行證件功能問題上發生磨擦，及鼓勵台北方面認同中國國籍法及“中方備忘錄”的一個好辦法。
*《華澳日報》社長兼總編輯，專欄作者。
